CARLOS SCARTASCINI: ¿QUIÉN ES QUIÉN EN EL JUEGO POLÍTICO ?

DESCRIBIENDO A
LOS ACTORES QUE INTERVIENEN, Y SUS INCENTIVOS Y FUNCIONES.

CARLOS SCARTASCINI es un reconocido economista argentino, que actualmente labora en

el Departamento de Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo, donde se es-
pecializa en temas de fortalecimiento y modernización del Estado.

Una de las obras más recientes en la que participó, como coordinador, es E L JUEGO POLÍTI-
CO EN AMÉRICA LATINA. ¿CÓMO SE DECIDEN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?, que parte de la
siguiente premisa: las buenas políticas se originan en instituciones fuertes, es decir, institu-
ciones que producen consensos sociales estables.

En el segundo capítulo de la obra mencionada, C . SCARTASCINI narra ¿QUIÉN ES QUIÉN EN

EL JUEGO POLÍTICO? DESCRIBIENDO A LOS ACTORES QUE INTERVIENEN, Y SUS INCENTI-
VOS Y FUNCIONES, donde analiza a instituciones y escenarios de enfrentamiento político,
para definir roles, capacidades e incidencias en el diseño de las políticas públicas.

El autor señala que las Constituciones suelen asignar, expresamente, prerrogativas y ámbi-
tos de actuación a las ramas del poder público, respecto de las políticas, pero que también,
tácitamente, relevan otros factores que afectan su formulación e implementación.

En este sentido, advierte que la elección del régimen político puede tener consecuencias en
el proceso de las políticas, pues a pesar de que un sistema parlamentario tiende a ser menos
estable que uno presidencial, cuando los cambios ocurren, usualmente éstos son suaves y
no implican una reorganización del gobierno; mientras que, los cambios en un sistema
presidencial conllevan una mayor reorganización. Por ende, previendo el número de
regímenes presidencialistas en América Latina, y que en su mayoría se trata de sistemas
multipartidistas, la capacidad de los gobiernos para formar y mantener coaliciones es un
elemento relevante en lo concerniente a la solidez de las políticas.

El régimen adoptado en América Latina también hace que los Presidentes sean actores
claves en la formulación de las políticas. Aunque sus cualidades personales, ideología,
cultura e historia pueden modificar la manera en que gobiernan, las instituciones que
determinan cómo son elegidos y cuál es su poder para incidir en las decisiones políticas,
resultan fundamentales para la explicación de su comportamiento.

Los poderes presidenciales, por ejemplo, definen las acciones estratégicas que los
Presidentes pueden tomar, el tipo de transacciones en a las que se pueden comprometer, y
quienes son sus aliados y oponentes políticos.

- Los poderes constitucionales contribuyen a enmarcar las relaciones entre el ejecutivo y

el legislativo, y a medida que tales poderes son mayores es también mayor su capacidad
de introducir cambios;

- Los poderes legislativos, que implican capacidades de veto total y/o parcial, de aprobar
decretos, de declarar la urgencia de un proyecto de ley, de iniciativa legislativa exclusi-
va, y de convocar a plebiscitos o referendos; pueden generar capacidades proactivas, si
 se trata de facultades para incidir en la adopción de políticas que modifican el statu quo;
o reactivas, si consisten en facultades para detener o retrasar la implementación de una
política;

- Los poderes no legislativos comprenden las capacidades de nominar, nombrar y/o des-
pedir a ciertos servidores públicos, de modo tal, que permite llevar a cabo intercambios
con otras ramas del poder público;

- El poder partidista, que revela el apoyo que recibe el Presidente por parte del Congreso,
y que está calculado según el tamaño del contingente legislativo del Presidente y el ni-
vel de disciplina del partido o de la coalición; y,

- El poder de la opinión pública, representado por el respaldo electoral, debiendo tener en

cuenta los métodos electorales, la época de convocatoria a elecciones y la longitud de
los mandatos; y el respaldo en los medios de comunicación, que ofrecen legitimidad y
apoyo a las decisiones presidenciales.

El gabinete, por otra parte, aunque no siempre da origen a las políticas, es un jugador apre-
ciable para la consecución de los objetivos del gobierno, pues está encargado de su imple-
mentación. Además, no cabe duda de que los gabinetes sirven para unir coaliciones, y que
su conformación influye en la identidad y lealtad del Presidente, al tiempo que su
estabilidad afecta la permanencia y eficacia de las políticas propuestas.

Entre tanto, a la rama legislativa del poder público, su competencia la vincula notoriamente
con la elaboración de las políticas, pero de conformidad con los siguientes factores:

- Las reglas electorales, que comprenden tanto las reglas y medios de acceso a la
legislatura como los procedimientos de nominación al interior del partido, y que
resultan determinantes para establecer el número de actores, incentivos y grado de
polarización del sistema político; y que, dependiendo de sus requerimientos, en cuanto a
la representatividad, disciplina de los partidos y participación, pueden asegurar o
distanciar: (i) la conexión entre los ciudadanos y sus representantes, (ii) que las
preferencias de los ciudadanos se encuentren efectivamente representadas, y (iii) que
los legisladores incorporen dichas preferencias en las políticas;

- Las reglas de la estructura legislativa, que establecen el funcionamiento de la

legislatura, al punto que, una organización bicameral puede incrementar el número de
jugadores de veto, incentivar procesos de deliberación, negociación y cooperación
política, y evitar que ciertas decisiones sean tomadas a la ligera y que, en su
implementación, se favorezcan los intereses de unos pocos; y,

- Si se trata de una estructura legislativa bicameral, los poderes constitucionales de cada

cámara, como el orden del voto o las reglas para revocar o cambiar las decisiones y los
procesos de juicio político; elementos que fijan el rol de cada cámara en la formulación
de las políticas, y con ello, su nivel de relevancia o irrelevancia en el proceso.
Adicionalmente, la organización legislativa puede tener consecuencias sobre los jugadores.
De hecho, aspectos como la distribución del poder y los recursos, la metodología de partici-
pación, el control de la agenda, las disposiciones para introducir proyectos de ley, la forma
como se articular y jerarquizan las comisiones, y el valor de la carrera política; inciden so-
bre el número real de agentes que toman decisiones, sobre sus incentivos y sobre los esce-
narios donde interactúan.

La rama judicial del poder público, a su turno, puede intervenir en la formulación de las po-
líticas, o como árbitro imparcial, que resguarda el vigor jurídico de éstas y es capaz de
acentuar su estabilidad y permanencia; o para estructurarlas o reestructurarlas de conformi-
dad con sus preferencias y con determinadas demandas sociales, mediante el control judi-
cial que ejerce.

Obviamente, la relevancia del poder judicial depende de su independencia. Entre los aspec-
tos que influyen sobre ésta variable se destacan: la autonomía presupuestaria, la nomina-
ción y el nombramiento de los jueces, su estabilidad en el cargo, el alcance de sus poderes
de revisión y su popularidad, prestigio y reputación.

C. SCARTASCINI asegura, además, que la disposición del Estado bajo un orden federal o
unitario también incide en la formulación de las políticas, no en vano, las autoridades su-
bnacionales interactúan con los actores de nivel nacional y afectan los procesos de las polí-
ticas. Así que, en este punto resaltan dos componentes:

- El método de selección de las autoridades subnacionales, de acuerdo con el cual, si son

elegidas por voto popular, tendrán un papel más relevante en las decisiones políticas; o
si pueden ser reelegidas, tendrán mayores incentivos para atender a su circunscripción y
alcanzar metas de carácter regional; y,

- La existencia de una cámara territorial en el Congreso, de cuyo equilibrio y administra-

ción o control de recursos, respecto de los otros miembros de dicha cámara, depende el
aumento o la disminución del poder de todos o de algunos actores políticos.

En torno a los partidos políticos, es claro para el autor que éstos participan en la
formulación de las políticas públicas, directamente, mediante la definición y articulación de
sus programas; o indirectamente, instigando funcionalmente la relación entre las ramas
ejecutiva y legislativa.

Asimismo, en los sistemas políticos con partidos institucionalizados, se perciben políticas

más duraderas, ya que los compromisos asumidos por un partido tienen mayor probabilidad
de ser acatados en el futuro; y si además se trata de partidos programáticos, generan
mayores posibilidades de favorecer aquellas políticas que benefician el interés general, y no
de mantener sus estrechas redes de apoyo y maquinaria electoral. Mientras que, en los
sistemas no institucionalizados, la oposición electoral puede genera volatilidad y vínculos
débiles entre los partidos y sus votantes.

Finalmente, en cuanto a las definiciones burocráticas, C. SCARTASCINI reconoce que una

meritocracia se caracteriza por los altos niveles de autonomía y destreza de los servidores
públicos y, por consiguiente, un mejor diseño e implementación de las políticas; en
contraste con una burocracia clientelista, que suele funcionar como una fuente privada de
empleo y de incentivos gestionados por los partidos políticos gobernantes.

A lo largo del escrito, el autor estuvo enfocado en el funcionamiento de las instituciones

políticas más o menos típicas. No obstante, advierte la existencia de otras dimensiones
institucionales que intervienen en la formulación de las políticas públicas, y que merecen
ser examinadas a profundidad, aunque en otro espacio y momento; a saber: la edad, género,
nivel de alfabetismo y elementos ambientales y geográficos relacionados con el ejercicio de
los derechos políticos; así como la historia y tradición política de cada Estado.