Introducción

En el presente módulo se realizará un abordaje sobre los conceptos de Estado, Gobierno y

Administración Pública como elementos constitutivos del sistema político, identificando las
características propias de cada uno de ellos. Una vez realizado dicho análisis, se realizará un
recorrido sobre la historia reciente de los Estados-nación de la modernidad, identificando sus
configuraciones y la transición del Estado de Bienestar al Estado neoliberal. Este análisis
permitirá y dará herramientas conceptuales para abordar los conceptos Reforma del Estado y
Reforma administrativa.

Objetivos

• Identificar los elementos constitutivos del sistema político: Estado, Gobierno y

Administración Pública. Características y funciones.

• Reconocer los modelos de Estado de Bienestar y Estado neoliberal.

• Analizar el contexto social y político de las reformas del Estado.

• Distinguir los procesos de Reforma del Estado y Reforma administrativa.

• Identificar los procesos de reformas en América Latina.

• Reconocer los procesos de reforma transitados por el Estado Argentino.

Contenidos

• Estado, Gobierno y Administración Pública. Conceptualización

• Estado de Bienestar

• Estado Neoliberal

• Estado Mínimo – Estado eficiente

• Distinción entre los procesos de Reforma del Estado y Reforma Administrativa en América
Latina. – Recorrido Histórico por nuestro país.
Desarrollo

Para abordar la asignatura Modernización e Innovación, es necesario realizar un recorrido

histórico y aproximación sobre los conceptos Estado, Gobierno y Administración Pública, con el
propósito de establecer las características propias y funciones de estas tres esferas que
constituyen el sistema político y social. Estas aproximaciones tienen como propósito
establecer un reconocimiento básico que servirá como pilar para los contenidos que se
trabajarán en los próximos módulos.

A su vez, se realizará un recorrido histórico sobre los cambios que han existido en la
modernidad sobre las configuraciones de los Estado-nación, focalizando en la transición del
Estado benefactor al Estado neoliberal/mínimo.

Para finalizar, se abordará los conceptos reforma del Estado y reforma de la administración, y
su desarrollo en América Latina, la cual nos brindará de información acerca del contexto social,
político y económico en nuestro país.

Estado, Gobierno y Administración Pública

La identificación de los conceptos de Estado, Gobierno y Administración Pública, surge de la
necesidad de clarificar las características propias de cada uno de ellos, reconociendo sus
acciones y funciones. El Estado constituye una estructura internamente diferenciada donde se
articulan -e impactan- demandas y contradicciones de las sociedades intermedias que
componen la sociedad civil, por lo que no es una entidad monolítica al servicio de un único
proyecto político invariable que está a cargo de aquéllos que obtienen el poder.

La noción de Estado refiere a la organización jurídica que conduce los asuntos públicos que se
dan en una sociedad; que ejerce poder hacia su interior y en relación con otras sociedades
nacionales.

Por otro lado, el concepto Gobierno alude al conjunto de personas que conducen los asuntos
públicos dentro de un Estado constitucional, democrático y republicano y que son
responsables por ellos.
Se entiende por Administración Pública al aparato institucional del que disponen los tres
poderes del Estado (Poder Judicial, Poder Legislativo y Poder Ejecutivo) para desempeñar sus
funciones y formar parte del sistema político. La Administración Pública es y funciona como el
brazo ejecutor del gobierno para la concreción de las políticas públicas y a su vez articula su
acción con la sociedad civil y el sector privado, cumpliendo sus acciones en dirección
ascendente y descendente.

Esas tres esferas convencionalmente definidas más arriba, funcionan dentro del marco del
sistema político y en general, de una sociedad determinada. Por lo tanto, cualquier tipo de
proceso de innovación y modernización de la Administración Pública de un país es inseparable
de lo que ocurra en esas tres esferas.

La modernización de la administración pública deberá ser parte de la reforma del Estado, si esa
es la intención política. En caso contrario, corre el riesgo de quedar obsoleta.

Esta materia se propone facilitar nociones y reflexiones que permitan entender de qué se
habla cuando se nombra a la modernización e innovación en la Administración Pública. Habrá
que considerar que el Estado -y la Administración Pública- también hacen uso de los cambios
tecnológicos según los fines y objetivos que persiguen. Y, dado que estamos hablando de tres
estructuras societales básicas, será importante considerar los procesos de Modernización en el
Estado en su dimensión cultural, no sólo técnica.

Es por lo recién mencionado que se realizará un recorrido sobre la historia de los cambios de
paradigmas políticos sobre los conceptos de Estado Benefactor y Estado neoliberal, y sus
consecuencias en la construcción del Estado-nación en la actualidad.

Transición del Estado de bienestar al Estado neoliberal

A continuación se realizará un abordaje breve sobre las reformas del Estado que se
desarrollaron en la historia reciente, haciendo hincapié en dos procesos consecutivos de
cambios radicales en la forma de organización y construcción del Estado.

Estado de Bienestar
El Estado de Bienestar surge a partir de las crisis de 1930, la crisis del Estado liberal y las
consecuencias producidas por la Segunda Guerra Mundial en los Estados-nacionales.
La crisis como proceso que pone en jaque a las instituciones, dio lugar a esta nueva
organización social y política que basaba sus fundamentos en un Estado intervencionista, que
democratizara el bienestar social, proveedor de bienes y servicios, garante de los derechos
sociales y responsable de llevar adelante un plan estratégico de promoción del progreso
técnico y social asegurando el pleno empleo.
Esta nueva concepción del Estado benefactor o de bienestar, que basada sus fundamentos
técnicos y económicos en John Maynard Keynes (economista británico 1883-1946), tuvo su
nacimiento, apogeo y decadencia entre los años 1930 y 1970/80. Dicho proceso que concebía
al Estado como la institución capaz de regular y garantizar el funcionamiento democrático del
Bienestar Social, trajo como consecuencias el acrecentamiento del Estado, el surgimiento de
nuevos organismos públicos y la intervención del Estado en el mercado, generando una
presencia inédita del Estado en procesos productivos y sociales.

Estado Neoliberal
La noción del Estado de Bienestar comenzó con su decadencia global a partir de las crisis
económicas y financieras de 1970/1980 sumado a los cambios sociales generados por la
globalización. La crisis del petróleo, los procesos recesivos, el incremento de la inflación, la
pérdida de empleo, y los cambios producidos por la globalización en cuestiones de transporte
y comunicación (aumentando el comercio global, rompiendo fronteras de las naciones)
generaron que se replantee una nueva forma de organización social y política para los Estados-
nación.
Las crisis económica produjo que nuevas teorías comenzaran a criticar las estructuras estales
(grandes estructuras burocráticas y sociales), haciendo foco en la dimensión del Estado, el
gasto público, la eficiencia y eficacia del Estado como productor y regulador de los servicios, y
los resultados negativos en cuestiones económicas y financieras de lo público.
Este contexto de crisis de los Estado Benefactores, dio lugar a la expansión de una nueva forma
de organización estatal, que venía a proponer una nueva visión sobre la relación Estado-
Mercado, en la cual se establecería al mínimo las restricciones sobre el mercado, dejando a un
lado la visión intervencionista estatal.
Dicho proceso de Reforma del Estado, planteaba una reformulación del papel del Estado, sus
funciones y tamaño, proponiendo y estableciendo un nuevo concepto denominado Estado
Mínimo.
La noción de “Estado Mínimo” conllevó propuestas como las privatizaciones de empresas
públicas, la cancelación de programas sociales y la reducción del gasto público. Propuestas que
venían a dar solución a la crisis originadas producto del Estado Benefactor.
En líneas generales este proceso de Reforma del Estado que duró hasta fines del Siglo XX, tuvo
como premisas generales: la delimitación del rol del Estado, bajar las regulaciones sobre el
mercado, estableciendo los que se concibe con un Estado Mínimo.
En cuando a la implementación de los procesos de reforma del Estado neoliberales, dos
gobiernos son los que implementaron este tipo de políticas estatales (Margaret Thatcher en
Gran Bretaña y Ronald Reagan en Estados Unidos) donde las medidas económicas eran de
desregulación de la economía, el recorte y la reducción del gasto público y social, y el
fomento del libre mercado.
Algunas medidas implementadas por el gobierno de Gran Bretaña en la Reforma del Estado,
fue la privatización de empresas estatales, la reducción de la inflación y el gasto público,
cambios en el sistema educativo, reestructuración de la relación con los sindicatos, y la puesta
en marcha de nuevos tributos.
En cuanto a Reagan en EE.UU, impulsó una serie de programas que luego denominaron
“reaganomic” o reagonomía. Dicha política económica estaba centrada en dos lineamientos
centrales, la reducción del Estado a través de las medidas privatizadoras y el monetarismo.
Reduciendo el gasto fiscal y la inflación, y “más mercado menos Estado”.

Estado Mínimo / Estado Eficiente

Las reformas neoliberales sobre la burocracia estatal, sumado al aporte de conceptos de la
actividad económica al mundo público, provocó la fusión de términos técnicos que
comenzaron a usarse como sinónimos aun cuando no tienen fundamentos lógicos de ser lo
mismo. Es por esto que las ideas de Estado Mínimo, no tienen el mismo significado que el
Estado Eficiente, como muchas veces suelen establecer argumentos en contra del Estado
Benefactor. Es por esto nos vemos en la necesidad de abordar el concepto de Estado Eficiente.

La premisa de “Estado Eficiente”, establecido por el Banco Mundial en su publicación “El

Estado en un mundo en transformación” Banco Mundial (1997), tiene que ver con “lo que se
espera del Estado y la capacidad de respuesta”. En virtud de ello se establece que “el proceso
de reforma no puede limitarse a reducir o diluir la función del Estado. Incluso con un enfoque
más selectivo y una mayor dependencia de la ciudadanía y las empresas privadas, la atención
de una amplia gama de necesidades colectivas en forma más satisfactoria exigirá un mejor
funcionamiento de las principales instituciones estatales. A fin de elevar el nivel de bienestar
de la población, tendrá que ampliarse la capacidad del Estado, es decir, su capacidad de
emprender y promover acciones de interés colectivo en forma eficiente.
Este mensaje fundamental se traduce en una doble estrategia para lograr que el Estado
participe en forma más creíble y eficaz en el proceso de desarrollo de cada país:
- Acomodar la función del Estado a su capacidad
- Aumentar la capacidad del Estado mediante la revitalización de las Instituciones
Públicas.”

Hasta aquí hemos realizado un recorrido sobre los conceptos de Estado, Gobierno y
Administración Pública, distinguiendo sus características y funciones. Luego abordamos la
historia del Estado de Bienestar y El Estado neoliberal, identificando los cambios profundos de
establecer reformas en las estructuras estatales, y finalizamos la primera etapa al describir el
concepto de Estado Eficiente.
A continuación, y en línea a lo trabajado anteriormente analizaremos la diferencia entre los
términos Reforma del Estado y Reforma administrativa, utilizando el ejemplo de dichos
procesos en América Latina.

Reforma del Estado y Reforma administrativa en América Latina

Aún cuando ambas puedan iniciarse e implementarse de manera paralela, la reforma
administrativa y del Estado no son sinónimos: la reforma del Estado implica cambios
estructurales a nivel social, político y económico; mientras que la reforma administrativa
produce modificaciones en la gestión del aparato público.
También debería entenderse que la Reforma del Estado no es necesariamente la reducción del
tamaño del Estado, aún cuando siempre haya sido implementada bajo apremios fiscales.
Reformar el Estado es cambiar las reglas del juego, reconfigurar las relaciones de poder.
Cuando referimos a la reforma administrativa estamos hablando del proceso endógeno (que
puede implementarse en el marco de un proceso de Reforma del Estado o no), que abarca
cambios normativos, organizativos, operativos. Mientras la reforma del Estado apunta a la
calidad institucional, la reforma administrativa refiere a la capacidad de gestión.

Es necesario prestar atención a una cuestión en profundidad: si bien las reformas del Estado
generan reformas profundas, no es bueno suponer que las reformas administrativas no
pueden generar cambios en la realidad de la gestión y, por tanto, de la ciudadanía (un cambio
en la gestión tiene consecuencias no sólo entre los agentes del Estado, sino también en los
ciudadanos con quienes se interactúa).

De esta forma, los cambios en el Estado se traducen en cambios de esa relación social, es
decir, de la articulación conflictiva de distintos intereses que pugnan por hacer prevalecer sus
opciones. Por el contrario, las reformas administrativas estarían apuntando a la
transformación de las objetivaciones del Estado, centralmente del aparato público, dejando
intactas las relaciones sociales de dominación.
Existe una considerable diferencia entre lo que se denomina Reforma de la Administración
Pública y Reforma del Estado. En pocas palabras, las reformas de la administración pública se
proponen para acrecentar la capacidad del Estado, y están influidas por cuatro factores:

a. La dimensión política, dado que implica una suerte de renegociación del contrato
entre los políticos y los burócratas, influenciado por el balance entre el poder
Ejecutivo, Legislativo y la naturaleza del sistema de partidos.
b. Las presiones económicas para la reforma administrativa, la presión de crisis fiscales y
variables externas pueden presionarlas por vía de la reducción de costos.
c. Las estrategias de alternativas y cálculos.
d. La presión que proviene del medio internacional, de manera directa.

Análisis de caso del proceso de reforma en la Argentina

La historia de las reformas del Estado en Argentina comienza en el año 1933, por Ley 11.671,
con la creación de la Comisión de Racionalización de la Administración Nacional para un plan
de acción en todas las oficinas públicas de reducción del gasto público.
No obstante, de manera sistemática, comenzó en la Argentina con Frondizi (1958-62) el “Plan
de Racionalización y Austeridad” centrado en limitar funciones de la Administración Pública.
Guido (1962- 63) deroga mediante un decreto estas medidas y el gobierno de facto que
comienza en 1966 decreta el “ordenamiento racional de la administración pública” (Ley
17.614).
En 1975 vuelve a haber reformas con las “Pautas para un programa de racionalización y
austeridad de la administración pública”. En 1977, por Decreto-Ley 21.630 del gobierno de
facto, se crea el Sistema Nacional de Reforma Administrativa.
Con Raúl Alfonsín (1983-89) los Decretos 2.192, 2.193 y 2.194, ordenan parcialmente la
administración pública a través de retiros voluntarios y reforma del sistema salarial.
Ninguna de las medidas pretendía transformar globalmente la estructura del Estado, sino
ajustarse por medio de la contención del gasto público, reducción del déficit fiscal y
disminución de agentes de la administración. No tenían la suficiente profundidad en los
procesos -aparte de que los quiebres institucionales acortaban las iniciativas- como para poder
hablar de una reforma del Estado propiamente dicha.
La democracia que nace en 1983, golpeada por la crisis fiscal, endeudamiento e hiperinflación,
hizo su transición al gobierno de Menem con una serie de crisis que son administradas por los
criterios de una economía orientada al mercado y reforzadas políticamente por la reelección
presidencial post Pacto de Olivos y la Reforma Constitucional. Sobre esto se asienta la primera
gran Reforma del Estado, asentada en la eficacia. Es bueno aclarar que las razones para
realizarla no eran sólo endógenas. Se alegaba la creciente globalización de las economías, el fin
de la Guerra Fría, las reformas recientes en Suecia y Francia, la creciente preponderancia de las
TIC, y otras razones. Es importante señalar que no fue un proceso simple ni fluido: los dos
gobiernos de Menem tuvieron restricciones presupuestarias, presión para la
internacionalización de la economía y las tensiones políticas se tradujeron en una estrategia de
downsizing (reducción) del Estado y de la administración pública, que contemplaba el
achicamiento de las funciones gubernamentales, recortes en la inversión y el gasto público,
reducciones de personal, privatización de empresas públicas, desregulación y devolución de
responsabilidades del gobierno central hacia los gobiernos provinciales y locales, bajo el
concepto de descentralización.

En el contexto de la crisis hiperinflacionaria de 1989 se inicia la primera reforma con la Ley de

Reforma del Estado (Ley 23.696) de agosto de 1989. Dicha Ley estableció una situación de
emergencia económica y administrativa y adoptó medidas para modificar el sistema de
provisión de servicios públicos, sanear la situación financiera de la administración del Estado,
agencias descentralizadas, empresas y bancos oficiales. Se autorizaba la privatización o
liquidación -parcial o total- de empresas públicas declaradas sujetos de privatización por el
Ejecutivo con aprobación del Congreso. La Ley suspendía el otorgamiento de subsidios
estatales al sector privado, disponía el congelamiento e implementaba un régimen estricto
para el manejo de las cuentas públicas y ponía en disponibilidad a todo el personal
administrativo. Esto fue complementado por la Ley de Emergencia Económica (N° 23.697)
abocada a políticas de promoción industrial y minera, y la inversión extranjera. El objetivo
general de la reforma apuntaba a reducir el tamaño del Estado y a centralizar decisiones y su
administración. Su ámbito fue toda la administración pública, salvo las empresas estatales,
muchas de ellas privatizadas. En el Ministerio de Economía se crea el Comité Ejecutivo
Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA) para el diseño, los recursos y la ejecución del
proceso: se puso a disponibilidad el personal y se establecieron límites salariales. Se verticalizó
la estructura -de hasta tres divisiones nacionales o generales por ministerio-, y la reforma
administrativa fue célere y a cargo del CECRA (que mantuvo conversaciones con UPCN y ATE,
pero con integrantes mayoritariamente de educación y salud, por lo que ambos declinaron en
su poder de negociación). En esta primera etapa redujeron el tamaño del Estado mediante la
privatización de las empresas públicas y reconstrucción del sistema fiscal con la racionalización
del CECRA, aumento de la recaudación tributaria; una desregulación que permitió crecer al
sector privado tanto, en lo que se refiere a la reorganización administrativa de funciones e
interacciones burocráticas como en la reducción de agentes públicos.

La segunda etapa de la modernización administrativa se inicia con la reforma de la

Constitución Nacional en el año 1994, articuladas en 1996 con el Decreto N° 660/96 que
reestructura la administración pública centralizada y descentralizada. El proceso fue mayor y
más veloz y su énfasis no estuvo colocado en la modernización del Estado y el crecimiento
económico del país, sino en los rendimientos fiscales. Se agregaron al proceso la
descentralización, el traspaso desde la administración central a la administración provincial y
local de las instituciones, de los sistemas educativo y hospitalario nacional, pero también de
más de doscientos mil empleados públicos; la reforma de la seguridad social con las
Aseguradoras de Fondos de Pensión que exigía que todo trabajador aporte, escogiendo el
sistema estatal, privado o mixto; la liberalización comercial (la tarifa externa promedio ya
había descendido de un 29% en 1989 a 10% en 1992, y a partir del 1994, se elimina entre los
países miembros del Mercosur). Esto se reforzó con la remoción del control sobre los precios y
el tipo de cambio -convertibilidad-.
Para lograr que esta segunda etapa funcionase era necesario establecer mecanismos de
coordinación institucional administrativa, por lo que se crea la Jefatura de Gabinete de
Ministros, el Ministerio Público de la Nación -con autonomía funcional y financiera, y dividido
en un Ministerio Público Fiscal y un Ministerio Público de la Defensa-, encargados de la
defensa de la legalidad y los intereses generales de la sociedad (Ley N° 24.944). Se crea la
Oficina Nacional de Ética Pública -Decreto N° 157/97- dependiente de la Presidencia.
Otras medidas estuvieron orientadas a fortalecer el proceso, como la Dirección Nacional
Impositiva (DGI) junto a la Administración Nacional de Aduanas (ANA); el Servicio Nacional de
Salud Animal (SENASA) y otras instituciones en el campo de la sanidad vegetal y de la calidad
agroalimentaria; la Comisión Nacional de Transporte Automotor (CONTA), la Comisión
Nacional de Telecomunicaciones (CNT), etc. En esta etapa el objetivo se anclaba en la
recuperación de las finanzas fiscales, que se llevaron a la práctica con la creación -como la
fusión- de organizaciones públicas. Los procesos de fusión resultaron más difíciles por la
complejidad de generar consensos entre diversos actores con intereses distintos -donde hubo
mucha resistencia activa-, por eso se decidió que las agencias integradas mantuviesen su
propia identidad, funciones y rasgos de su trayectoria histórica, en un marco integrador.
De este modo, en ambas etapas de la reforma, el impacto fiscal de la reforma administrativa
fue prioritario y no utilizó ese proceso como herramienta efectiva de reforma del Estado y
mejoramiento de la gestión pública. Y algo nada menor: desde el punto de vista de la
sustentación ciudadana, todo el proceso fue unilateral y decisionista (seguramente, un perfil
potenciado por la crisis con que comenzó el gobierno). Además, la discrecionalidad y la falta de
transparencia afectaron el proceso.
Bibliografía

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• OSZLAK OSCAR.“Esta reforma del Estado se inspira en problemas de caja”. La segunda

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• LOPEZ ANDREA y ZELLER NORBERTO. Argentina: “Un Balance de las Reformas

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• BRESSER PEREIRA y LUIZ CARLOS. La reforma del Estado de los años noventa. Lógica y
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• THWAITES REY, MABEL. Tecnócratas vs. Punteros. Nueva falacia de una vieja dicotomía:
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• PRATS CATALA JOAN. Reinventar la burocracia y construir la Nueva Gerencia Pública.

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• http://siare.clad.org/revistas/0045701.pdf
http://bibliotecadigital.econ.uba.ar/download/tesis/1501-1195_BlutmanG.pdf
• http://documentos.bancomundial.org/curated/es/973681468778813985/pdf/341310spa
nish.pdf