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Módulo 2 - Modelos de Modernización
Módulo 2 - Modelos de Modernización
Introducción
En este módulo se continuará trabajando sobre los conceptos de Reforma del Estado y
Reforma de la Administración Pública, con el propósito de consolidar su conceptualización y
diferenciación. A su vez, se abordarán los procesos de primera y segunda generación,
entendidos como parte de un mismo sistema de cambios en las administraciones estatales.
Luego se presentarán los modelos de administración que se han implementado desde los
procesos reformistas, hasta llegar al modelo de la gobernanza. Antes de concluir, se
presentarán modelos de reforma que se han implementado sobre las burocracias estatales, y
finalizaremos con un análisis sobre el enfoque de las administraciones públicas actuales.
Objetivos
Contenidos
• Modelos de modernización.
Modernización e innovación en la Gestión
Desarrollo
Para finalizar, se presentará una reflexión sobre la estructura de las administraciones públicas
actuales y los desafíos para hacer frente a las nuevas demandas sociales.
Si bien los conceptos de reforma del Estado y Reforma del aparato estatal no son lo mismo,
ambas instituciones están enraizadas por lo que las modificaciones y cambios que se realicen
en las concepciones de construcción de poder del Estado impactan directamente en la
estructuras de las burocracias administrativas estatales. A su vez, podemos establecer que,
cuando las Administraciones Públicas (A.P.) entran en crisis, dichas crisis se reflejan en el
funcionamiento del Estado.
La implementación de conceptos de Estados Mínimos y Estado Eficiente, que se dieron luego
de implementar las lógicas neoliberales inspiradas en el Consenso de Washington, generaron
cambios notables en el aparato público, lo que produjo que las funciones de las A.P. (ejecutor
de políticas públicas, receptor de demandas sociales, participe de la toma de decisiones y
grupo de interés) sufran cambios notables.
Modernización e innovación en la Gestión
La nueva construcción de las relaciones del Estado con el mercado, las instituciones del tercer
sector y otros organismos públicos, cambiaron la lógica de funcionamiento del Estado
generando que las Administraciones Públicas modifiquen su funcionamiento a partir de nuevos
enfoques y objetivos más eficientitas, meritocráticos y de producción.
La crisis económica que puso en jaque a los Estados de Bienestar, por su incapacidad de
afrontar los nuevos desafíos económicos producidos por la crisis del petróleo en los años ´70 y
´80, y la aparición de la globalización rompiendo las fronteras de los Estados-Nación, trajo
consecuencias en las estructuras de las A.P.
Los aparatos estatales estaban consolidados para dar respuestas y acompañar las políticas
públicas y servicios que brindaba un Estado interventor, garante del pleno empleo y los
derechos sociales. Luego de la crisis económica y el avance de las nuevas lógicas impulsadas
por la visión de un Estado Neo-liberal, basadas en la propuesta de un Estado Mínimo, la A.P.
fue receptora de una gran cantidad de programas nacionales, que modificaron sus estructuras,
funcionamientos y finalidades.
Las nuevas reformas de administración, fueron consecuencias del Estado neoliberal. Esta
nueva concepción sobre el Estado, propuso cambios drásticos en el funcionamiento del
Estado, estableciendo nuevas funciones, dejando el concepto de productor de bienes y
servicios, pasando a ser contralor y auditor de las empresas privadas o terciarizadas que
brindarían los servicios básicos. Por lo que estas modificaciones tuvieron un impacto directo en
la A.P.
Este fue un proceso largo y complejo que constó, como afirma Bresser Pereira, de una reforma
en dos etapas, una primera generación y otra de segunda generación. Si bien, la primera tuvo
Modernización e innovación en la Gestión
Si bien como observaremos las reformas de primera y segunda generación tuvieron propósitos
diferentes, fue muy difícil separar las reformas del Estado del proceso de reformas
institucionales administrativas y económicas implementadas en el aparato público.
Si bien gran parte de los procesos de cambios estructurales de primera generación se llevaron
a cabo a través de recortes del Estado, las reformas implementadas en esta segunda
generación propusieron cambios en la A.P. impulsando programas como: profesionalización de
la gestión, aumento de la calidad de los servicios, la desburocratización y la utilización de la
tecnología.
Este proceso de reformas de primera y segunda generación, tal como lo establece Oszlak
(1997, 1999) podrían definirse y agruparse en base a dos ejes conceptuales: reformas "hacia
afuera" y "hacia adentro" del Estado.
Modernización e innovación en la Gestión
Las reformas “hacia afuera” concentraron una gran cantidad de propuestas y programas que
buscaron la reestructuración del Estado, sus funciones y sus funciones, en pos de alcanzar el
objetivo de Estado mínimo.
Este concepto de las nuevas funciones del Estado, vinieron a brindarles a los mercados un
nuevo espacio de acción donde las reglas de juego dejaban de estar establecidas por el Estado,
y donde la regulación del mercado estaría basada en la oferta y la demanda.
El proceso privatizador de los servicios públicos, en pos de bajar el gasto público, y la retirada
del Estado interventor, fue el mensaje que se le dio al mercado con la reforma del Estado para
hacer frente a las crisis económicas y la globalización.
Habiendo mencionado los contextos y desarrollo de las reformas estatales, desde sus
concepciones y finalidades, y luego de que se implementaran las legislaciones
correspondientes, comenzó a debatirse cuál debía ser el modelo de administración pública
adecuado según las necesidades del sector, dado que el modelo burocrático weberiano
mostraba importantes limitaciones y contradicciones con las nuevas estructuras.
Estas reformas del Estado, buscarían implementar un nuevo paradigma de gestión: El modelo
gubernativo gerencial (New Public Management) tomando elementos de la gestión de la
empresa privada e imponerlos en la gestión pública.
división del trabajo fueron un tanto exitosas, luego de la crisis económica de principio del siglo
XXI, se pone en marcha una nueva modernización de la administración: la gobernanza. Un
nuevo modelo que vino a combinar elementos de ambos modelos anteriores, poniendo el eje
principalmente en el ciudadano y las sociedades, es decir gestiones socio-céntricas.
A continuación abordaremos con mayor precisión cada uno de los modelos de administración.
A principios del siglo XX, los Estados-nación acogieron el germen del modelo burocrático
weberiano. Se produce un pasaje del sistema de dominación patrimonial-aristocrático al de
dominación racional-legal. Sus características eran la legalidad -la organización burocrática era
un entramado de normas y reglamentos “sin lagunas”-; la formalidad -las decisiones,
comunicaciones y procedimientos se formulaban por escrito para asegurar la interpretación y
legalidad-; racionalidad -la división del trabajo definida por la naturaleza de cada puesto-; la
impersonalidad -las funciones prevalecen a las personas-; y la jerarquía -cargos y funciones con
estricto orden y subordinación-. Tuvo algunas ventajas: aportó uniformidad de procesos,
continuidad de la organización más allá de las personas; la unidad de dirección y previsibilidad
de funcionamiento. Por eso fue un elemento crucial en la construcción de los Estados-nación
modernos, al centralizar procesos de toma de decisiones e implementación de políticas
públicas, sustituyendo el patronazgo y patrimonialismo organizacional.
La Gobernanza
Este tipo de reformas nos hacen dirigir nuestra atención sobre el rol de los agentes públicos,
más allá de su labor concreta del día a día; efectivamente tienen una labor importante en el
proceso político. Las decisiones políticas acaban por ser operativas, y recaen siempre en sus
manos. Por otro lado, los agentes, poseen una gran cantidad de información fácilmente
politizable. Y como si esto no fuese poco, cualquiera fuese la magnitud de poder político que
tenga un gobierno, no puede llevar a cabo ninguna labor sin la participación de los agentes
permanentes de una planta dada.
Modernización e innovación en la Gestión
Una vez realizado un recorrido histórico sobre los procesos de reforma del Estado y los
intentos de reforma a través de los modelos de organización institucional administrativos, es
importante destacar que las gestiones actuales transitan un proceso de administración de gran
participación ciudadana, basadas en la Gobernanza.
Este modelo socio-céntrico, busca consolidarse y hacer frente a las demandas sociales cada vez
más complejas a través de programas como la integración social, integración regional (Agenda
2030 – ODS), la participación de las ONG’s en el proceso político y la revaloración del
Desarrollo Local. Los proyectos innovadores que serán impulsados desde el Estado en todos
sus niveles (municipal, provincial y nacional) buscarán ser integrales y consolidar una
legitimidad social desde el origen del proceso hasta su implementación.
Las legislaciones actuales que hacen foco en el acceso a la información pública, presupuestos
participativos, datos abiertos, y paradigmas como el de Gobierno Abierto, Agenda 2030-
Objetivos de Desarrollo Sostenible, ponen el eje no sólo en la calidad de los servicios, sino en
la legitimación de las decisiones políticas y las gestiones a través de la participación,
transparencia y colaboración de la ciudadanía y el tercer sector en la implementación de las
políticas públicas actuales.
Es por esto que, en el próximo módulo abordaremos los nuevos paradigmas de gestión como
el de Gobierno Abierto y programas como Gobierno Electrónicos, y aquellos elementos que
proponen nuevos procesos comunicacionales entre el Estado, las Administración y la
ciudadanía
Modernización e innovación en la Gestión
Bibliografía
• OSZLAK OSCAR .“Esta reforma del Estado se inspira en problemas de caja”. La segunda
reforma ¿de qué?. Clarín. Año 1996
Estado y Sociedad. Las nuevas reglas de juego (vol 1). Buenos Aires,
Colección CEA-CBC, UBA. (1997)
Quemar las naves (o cómo lograr reformas estatales irreversibles).
Ponencia presentada al IV Congreso Internacional del CLAD. Mexico, 19-22 de octubre
(1999)
• BRESSER PEREIRA y LUIZ CARLOS. La reforma del Estado de los años noventa. Lógica y
mecanismos de control. Revista Desarrollo Económico nº 150, Vol. 138. Año 1998
• THWAITES REY, MABEL. Tecnócratas vs. Punteros. Nueva falacia de una vieja dicotomía:
política vs. Administración. Revista Encrucijadas nº 6, UBA. Año 2001
• www.oscaroszlak.org.ar/images/articulos-
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• bibliotecadigital.econ.uba.ar/download/tesis/1501-1195_BlutmanG.pdf
• documentos.bancomundial.org/curated/es/973681468778813985/pdf/341310spanish.pd
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