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 Luís de Sá

UNIVERSIDADE ABERTA
UIVISAO SR EDIÇÕES

INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

caderno de apoio

MIMMTíHíO DA eeucAçto

DELEGáÇ{$ DE COIMBRA
Apirtacfo 3076
3000 COIMBRA
PORTUGAL
f l V/ L cvq
l )

Universidade Aberta
1999
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ôillHVJMlJ I
cíô jicr.i : ; :i OAVIVIH I
•

Copyright O UNIVERSIDADE ABERTA 1999 -

Palácio Ceia * Rua da Escola Politécnica, 147
1250 Lisboa

DL: 127 022/98

- -
ISBN: 972 674 263 3 -

I
 Introdução ao Direito Administrativo

9 Object
ívos do Caderno de Apoio

li Objectivofi da disciplina

12 Principais abreviaturas correntemente utilizadas em DlreÍtoAd >

ministratlvo

1. Introdução geral
15 :<
16

19 Grandes tipos de sis

21
22 Ramos de Direito Administrativo
22 Tipos de normas administrativas
23 Actividade Proposta

2. A Estrutura da Administração
27 Estado e Administração Pública
28 As espécies de administração do Estado

29
30 Órgãos do Estado
31 Governo
37
39

46

47 Administração local autárquica

58 Associações públicas
60 Pessoas colectivas de utilidade pú blica
65 Actividade proposta

»
s
 3. Os princípios constitucionais da organização administra
tiva
69 Desbu roeratização
70 Aproximação dos serviços das populações
70 Participação dos interessados
71 Descentralização
7] Desconcentraçáo
72 Acthidade proposta

4. Teoria geral da organização administrativa

75 Pessoas colectivas pú blicas
77 Serviços públicos
78 Conceito
78 Espécies
80 Regime jurídico
81 Organização dos serviços públicos
82 Atribuições
82 Classificação de atribuições
83 Competências
84 Critérios de delimitação da competência
84 Espécies de competência
86 Conflitos de atribuições e de competências
86 Órgãos da pessoa colect
íva
86 Classificação dos órgãos
87 Dos órgãos colegiais em especial
91 Poderes vinculados e poderes discricionários
92 Centralização e descentralização
93 TOtela administrativa
94 Concentração e desconcentração
94 Delegação de poderes
95 Hierarquia
! 95
k
Actlvidade proposta

6
tt

5. Act
í vidade administrativa e poder administrativo
99 Poder administrativo e princípios constitucionais
99 Princípio da prossecução do interesse público
100 Princípio da legalidade
101 Princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares
102 Princípio da justiça e imparcialidade
103 Act
ívidade proposta

6. Formas de manifestação do poder administrativo

107 Regulamento: conceito e fundamentos
! 108 Acto administrativo
108 Conceito de acto administrativo
109 Caracierfsticas do acto administrativo

109 Espécies de actos administrativos

112 Classificações de actos administrativos
114 Contrato administrativo
116 ívidade proposta
Act

7. O poder administrativo e os direitos e garantias dos

cidadãos
121 ívidade proposta
Act

123 Bibliografia

*
¥

1
 Objectivos do Caderno de Apoio

O Caderno de Apoio tem por fim contribuir para a compreensão de conceitos que se afiguram como
fundamentais no quadro da disciplina de Introdução ao Direito Administrativo, que faz parte dos
Bacharelatos e da Licenciatura em Gestão oferecidos pela Universidade Aberta. Para isso, tomou se -
como base essencial a obra de Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I volume, e
-
Direito Administrativo, H, D3 e IV volumes. Trata se da obra recomendada como elemento de base
para o estudo da referida disciplina de Introdução ao Direito Administrativo.
O presente caderno de apoio tem por objectivo adequar o livro escolhido ao ensino à distância, à
duração semestral e não anual da presente disciplina e aos seus objectivos próprios; com efeito, aqui
-
visa se complementar a formação noutra área com o domínio de conceitos jurídicos essenciais e não
-
assegurar uma formação jurídica aprofundada. Impõe se igualmente seleccionar, de entre o vasto
elenco de matérias leccionadas e que são incluídas na referida obra, as que se afiguram como essenciais
neste quadro, evidentemente diverso a vários níveis.
Para esse efeito, em relação a cada tópico do Programa são apresentadas as questões centrais que
correspondem aos objectivos da aprendizagem e a análise de aspectos de especial complexidade ou
cuja retenção é especialmente relevante, desde que tidos por importantes para a formação específica
-
que o Curso visa garantir. Acrescentaram se perguntas para melhor explicitação das matérias em causa
e auto controlo de aprendizagem.
-
A solução das questões colocadas e envio para a Universidade Aberta é de todo o interesse na
medida em que permite que, em caso de necessidade, o aluno tenha acesso a informação complementar
para a resolução de testes sobre as matérias em causa.
O Aluno dispõe naturalmente de uma possibilidade adicional de apoio através do contacto directo
com docentes, de acordo com o definido no Guia do Estudante.

9
 Objectivos da disciplina

A disciplina de Introdução ao Direito Administrativo visa essencialmente familiarizar os alunos de

Gestão com os conceitos essenciais e as normas e princípios fundamentais reguladores da organização
da Administração Pública, da actividade administrativa e das garantias dos cidadãos, das empresas e
particulares em geral face a ela.
A actividade administrativa tanto pode ser pública como privada. A actividade administrativa públi¬
ca distingue-se por se realizar em nome da prossecução do interesse público, com recurso ao exercício
<íè poderes de autoridade e, em geral, por entidades públicas ou em seu nome. Noutros casos, verifi -
-
cam se situações que se colocam entre um campo e outro.
O Estado e outras entidades públicas (como as regiões autónomas, os municípios, as freguesias, as
ordens profissionais, as empresas públicas, os institutos públicos, as universidades públicas) podem
recorrer para realizar os seus fins a métodos do direito privado (por exemplo, se adquirem bens no
mercado para realizar a sua actividade como qualquer particular); ou podem recorrer a métodos
característicos do direito público, e em especial do Direito Administrativo (designadamente se
estabelecem relações com os particulares revestidos do poder de autoridade).
Noutras épocas, o exercício da autoridade ou a prestação de serviços aos cidadãos e particulares
dependia do arbítrio de quem decidia. Hoje, existem normas a que Administração Pública tem que
obedecer e garantias dos cidadãos e particulares face à sua actividade.
É para estudar como está a Administração organizada, com base em que princípios fundamentais
desenvolve a sua actividade e de que garantias essenciais dispõem os cidadãos e os particulares face a
ela que deve servir a disciplina de Introdução ao Direito Administrativo.
A obra básica que é considerada como principal instrumento de trabalho nesta Cadeira é o Curso de
Direito Administrativo, I volume, 2a edição, de Diogo Freitas do Amaral e os três volumes seguintes
da mesma obra. No entanto, a grande extensão da matéria e as finalidades específicas da presente
disciplina obrigaram a seleccionar as partes que se afiguram mais pertinentes para os objectivos em
vista, além de ser terem introduzido actualizações (designadamente as decorrentes da publicação do
Código de Procedimento Administrativo, das revisões constitucionais e das mudanças em matéria de
tribunais administrativos e outros, nos casos em que tal não se tinha ainda verificado).
O presente Caderno visa auxiliar o aluno na sua utilização neste contexto e especificamente para o
ensino à distância.

11
ii

Principals abreviaturas correntemente utilizadas

em Direito Administrativo

CRP: Constituição da República Portuguesa

-
CPA: Código de ProcedimentoAdministrativo (Decreto lei n° 442/91, de 15
de Novembro)

ETAF: Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Decreto-lei n° 129/

84 de 27 de Abril) (*)

- ço) (*)
LAL: Lei das Autarquias Locais (Decreto lei n° 100/84 de 29 de Mar

-
LEPTA: Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (Decreto lei n° 267/
85 de 16 de Junho) (*)
STA: Supremo Tribunal Administrativo
TAC: Tribunal Administrativo de Círculo
TCA: Tribunal Central Administrativo

-
(*) Todos estes diplomas têm diversas alterações que podem ver se, por
exemplo, em Guilherme da Fonseca, João Martins Claro e Luis Sá, Legisla¬
ção Administrativa Básica, 2* ed., Lisboa Cosmos, 1998.

12
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1. Introdução geral

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*
 MH91

-
As necessidades humanas de cultura, segurança e bem estar não só variam
no espaço e no tempo como podem ser resolvidas de diferentes formas. Ao
poder político cabe definir os objectivos gerais e as opções fundamentais. O
poder administrativo executa as grandes opções tomadas pelo poder político
-
(embora também possa influenciá las). A sua actuação pode ir de aspectos
muito importantes até aos actos mais simples de interesse colectivò.
Ô papel maior ou menor da Administração Pú blica na prossecução de neces ¬
sidades colectivas foi historicamente muito discutido, e continua a sê lo.
'Mas os factos mostram que esse
papel pode variar, mas é sempre muito largo
-
nas sociedades actuais.
Ò Direito Administrativo tem na sua base as relações entre duas entidades: a 1 Afonso Rodrigue
s Queiró,
Administração Pública, de que se destaca o Estado, e os particulares.A Admi¬ UçBes 4* Direito Adminis¬
nistração Pública aparece a partir do momento em que há uma autoridade -
trativo , I. Sublinhe se que se
escreve administra$So pú bli ¬
Subordinada ao poder político; o Direito Administrativo surge a partir do ca com min úsculas para
designar a actividade admi ¬
momento em que essa autoridade é normativamente regulada e os particulares nistrativa ou a administração
possuem direitos que podem fazer valer frente a essa autoridade, graças ao pú blica em sentido objectivo
ou material e Administraçfio
conjunto normativo que a rege e às normas que lhes conferem direitos. Pú blica com moi úsculas pan
designar o conceito tomado
O Direito Administrativo surge com três propósitos fundamentais que são em sentido orgí nico ou
subjective. As referCncias
-
determinantes para o seu aparecimento: bibliogr áficas completas

• regulamentação da actividade da Administração Pública com normas -

podem ver se no final do
Caderno de Apoio.
específicas, diferentes das que regulam a actividade de outras pes¬
soas colectivas que não a integram; 1Ver, por exemplo, Afonso
Rodrigues Queiró, Lições de
• outorgar direitos e garantias a particulares face ao Estado Adminis¬ Direito Administrativo, I,
tração e outras pessoas colectivas públicas; p. 9 e «Administraçã o Pú bli ¬
. .
ca », p 243
• instituir meios de fazer valer direitos ou interesses face à Administra ¬
ção Pública nos tribunais. 1 Diogo Freitas do Amaral,
Certo de Direito Adminis¬
.
trativo , p 39; e pig 49
( «actividade tí pica dot
.
organismos e indivíduos que,
sob a direcção t fiscalização
1.1 Administração: conceito do poder político , desem¬
penham em nome da
O conceito de administração pública em sentido objectivo colectividade a tarefa de pro¬
ou material é ver à satisfa ção regular e
equivalente ao conceito de actividade administrativa. á contínua das necessidades
J foi apresentado como colectivas de segurança,
o.sentido técnico da expressão1. Também é usual
a equivalência entre o
conceito de actividade administrativa ou administração neste sentido
-
cultura e bem estar econó¬
mico e social , nos termos
objectivo estabelecidos pela legislação
e o conceito de função administrativa2. Podemos defini
t
í pica dos serviços e agentes administrativos desenv
-la como «actividade aplicável e sob controlo dos
tribunais competentes* ). Cff.
olvida no interesse geral igual mente a definiçto de
da colectividade, com vista à satisfação regular e cont
ínua das necessidades adroinistraçio pú blica era
colectivas de segurança, cultura e bem-estar,obtendo para o efeito os recursos sentido material de Marcello
mais adequado e utilizando as formas mais convenientes»3. .
Caetano Manual de Direito
Administrativo, I, p. 3.

15
I
.
* Cfr Diogo Freitas do
Amaral, Carlo it Dlrtito
-
Administrativo , I, pp. 40 41;
J. M. Sérvulo Correia, NofBtt
it Direito Administrativo , I,
pp. 17 esegs.
3Curie it Direito Ain
nhtrativo , I, pp. 36 37.-
Sublinhado no original.
6
-
Nesse sentido, pronuncia se
.
expressamente J M. Sérvulo
Correia, Noç Set it DlrtUo
. .
Administrative , I, p 32
3 Sobre o conceito de
estrutura(s ) administrativa(s)
ver, em especial , Charles
Eisenman, Court it Droit
Aiminlstratif , I, pp. 189 e
segs .
16
-
Sublinhe se que a actividade administrativa, embora juridicamente vincula¬
da pela Constituição e pelas leis, tem vindo a ser, cada vez menos, concebida
como meramente executiva de actos praticados no exercício da função polí¬
tica e da função legislativa. A concepção de que administrar era executar as
leis e que identificava função executiva e função administrativa já era de
validade duvidosa, ao menos em grande paite, no Estado da época liberal4;
-
mas tomou se inequivocamente desadequada na época da sociedade técnica
e do Estado intervencionista .
A Administração Pública em sentido orgânico é o «sistema de órgãos, serviços
e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que
asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e contínua das
-
necessidades colectivas de segurança, cultura e bem estar»s.
A Administração em sentido subjectivo e a administração em sentido mate¬
rial são ópticas diferentes de olhar o mesmo fenómeno: a existência de uma
determinada organização de homens e de meios e a realização do seu objec
tivo, através da actividade que essa organização desenvolve.
-
-
Sublinha se a limitação do conceito de Administração Pública em sentido
orgânico ou subjectivo aos órgãos, serviços e agentes do Estado e pessoas
colectivas públicas; mas há autores, como é o caso de Sérvulo Correia, que
optam pela integração no conceito de Administração Pú blica de outras
entidades que, em princípio, são de carácter privado mas que estão
subordinadas, pelo menos em grande medida, a um regime administrativo e
colaboram no exercício da função administrativa de forma normal e constante:
é o caso de sociedades concessionárias de serviços públicos, de bombeiros
voluntários, etc.6.
— —
A Administração é um todo um sistema integrado por estruturas, que
frequentemente têm uma margem de autonomia significativa no quadro do
sistema, mas que convergem no sentido da realização de um conjunto de fins
e estão submetidas, em diversos aspectos, a um conjunto de normas emanadas
do poder político7
1.2 Funções do Estado e função administrativa
A função administrativa é uma das várias funções do Estado.A sua distinção
em relação a outras funções nem sempre é fácil.
É dif ícil desde logo distinguir função e actividade política e actividade ad¬
ministrativa. Dizer, como Jean Rivero, que governar envolve as «decisões
essenciais que empenham o futuro nacional» e administrar é a «tarefa
 quotidiana que desce até aos actos mais humildes» fornece uma certa indica¬
ção quanto a boa parte dos actos em causa; mas, em muitos outros casos, terá
que se concluir que são muito ténues os limites entre política e administra¬
ção. Aliás, é o próprio Rivero que afirma que «é muito dif ícil marcar a
fronteira entre os dois domínios»8. É ocaso dos chamados actos de alta admi¬ 1 Jean Rivero, Dtrttí o
nistração. De resto, há actos que se configuram, em princípio, como mera¬ Administrativo , p. 17.
mente administrativos que podem passar facilmente para o campo político e
até assumir grande importância na vida política.

Não existe também em todos os casos uma distinção simples entre as fun¬
ções jurisdicional e administrativa.
Não se pode recorrer a um critério meramente teleológico (o fim que é pros ¬
seguido) para separar o exercício de uma e outra função, como o que foi
proposto por Jellinek, dado que é frequente existir coincidência, ao menos
parcial, de objectivos entre as diversas funções do Estado; nem à natureza
das operações intelectuais e psíquicas envolvidas no exercício de uma e ou ¬
tra função (predominantemente intelectuais no caso da função jurisdicional
e predominantemente operações de vontade, no caso da função administrativa,
como defendeu Laband), já que é frequente o mesmo tipo de operações
psíquicas estar envolvida no exercício de cada uma das funções: o exercício
de funções jurisdicionais não se faz sem operações de vontade e o exercício
de funções administrativas sem o recurso, aliás frequente, ao exercício de
operações intelectuais; nem ao facto de a jurisdição ser uma actividade
essencialmente vinculada («en quelque façon nulle», como pretendia
Montesquieu ), traduzida na mera operação intelectual de aplicação da lei a
casos concretos (o famoso silogismo), enquanto a actividade administrativa
se caracterizaria por uma maior discricionariedade e iniciativa. É que o acto
jurisdicional não é um acto necessariamente carente de discrionariedade,
nem é uma mera operação intelectual em que não esteja presente a cultura e
opções próprias de cada juiz; por outro lado, a actividade administrativa não
se caracteriza necessariamente pela discrionariedade e iniciativa, podendo
haver actos administrativos em que a Administração está vinculada a agir em
determinados termos ou a respeitar uma determinada pretensão de um
particular, e em que tem de o fazer sem margem relevante de
discricionariedade; de resto, também não serve o critério de o juiz agir sem
ser por sua própria iniciativa, enquanto a Administração age por iniciativa
ptópria, já que esta está com frequência obrigada legalmente a agir, e a agir
num determinado prazo máximo, perante a pretensão de um cidadão ou grupo
de cidadãos ou de uma empresa ou pessoa colectiva privada.
Parece-nos, portanto, que a distinção tem que recorrer a uma opção
- -
necessariamente ecléctica: a identificação da administração há de fazer se
recorrendo quer a um critério orgâniqp, que atenda aos órgãos do Estado a

17

9 Pode
-
ver se a caracterização
do acto jurisdicional em ter¬
mos algo aproximados em
Afonso Queiró, LiçSei dt Dl
-
rtito Administrativo, I, p. 44
10
Entretanto, também parece
evidente que os chamados
órgãos de soberania exercem
n ã o ama mas diversas
funções, designadameate na
época actaal, nlo tendo
sentido um entendimento da
separação de poderes que
exclua a complementaridade
de intervenções no exercício
de funçfies do Estado e o
exercício de diversas funções
pelo mesmo órgão do Estado .
Assim, por exemplo, os
parlamentos exercem, para
além da fuo çlo legislativa,
por sua vez cada vez mais
partilhada com os governos,
a função poiftica oão legis¬
lativa, a função fiscalizadora
ou de controlo, etc..
18
quem cabe cada função, quer ao conteúdo dominante de cada uma das acti -
vidades, quer aos seus fins fundamentais, quer ao modo como se desenvolve
cada uma dessas actividades. Estes critérios devem ser usados em conjunto
para separar o exercício de uma e outra destas funções. Assim, o acto
jurisdicional é praticado por um juiz ou conjunto de juizes e traduz se -
designadamente em actos tendentes a resolver ou preparar a resolução de
um conflito entre duas ou mais pessoas; ou sancionar a violação de valores
fundamentais da ordem jurídica; ou solucionar uma controvérsia entre
particulares ou conjuntos. de cidadãos, que invocam uma ofensa da ordem
jurídica, e o Estado e outras pessoas colectivas públicas9. A actividade
administrativa tem por objectivo prosseguir interesses públicos nos termos
definidos pelo poder político, organizando os recursos disponíveis e
procurando realizar esses objectives, quer por meios jurídicos, quer por meios
não juridicamente regulados, mas sim através de processos e técnicas
especializados.
Em resumo, tendo em conta as dificuldades de delimitar a actividade e a
-
função administrativa, é imprescindível reportarmo nos, ainda que com um
carácter subsidiário, a um outro critério: o de ligar o conceito de actividade
administrativa não sé à sua natureza mas também a quem a exerce, isto é, à
Administração Pública em sentido subjectivo. É evidente que podem ser
exercidas actividades de conteúdo materialmente administrativo por um Chefe
de Estado, em relação a algumas questões relacionadas com os serviços que
dele dependem ou em complemento da actividade administrativa (por
exemplo, a promulgação de um decreto regulamentar); ou por um Parlamento,
que dispõe do seu Conselho de Administra çã o e exerce fun ções
administrativas em relação ao seu orçamento e aos seus funcionários). Mas
essas actividades têm um carácter acessório em relação às funções principais
desses órgãos. Parece-nos indiscutível que n ão marcam a essência e
finalidades essenciais que levaram à sua criação10.
Para além de ter em conta o critério subjectivo na definição da actividade
administrativa, é importante também recorrer a critérios de carácter formal,
embora estes possam ser também limitadamente elucidativos. Assim, em
princípio, uma lei ou um decreto-lei não se integram na função administrativa,
embora, também aqui, possamos encontrar excepções: podemos deparar com
-
uma lei ou um decreto lei cujo conteúdo é a prática ou a aprovação de um
acto administrativo ou de um contrato administrativo. Por outro lado, um
regulamento ou um despacho normativo têm em princípio o carácter de formas
de exercício da actividade administrativa, a não ser que se verifique a sua
utilização abusiva para tentar impedir, por exemplo, a sujeição a apreciação
parlamentar de normas jurídicas. Mas não são estas situações marginais que
podem impedir que se estabeleça a diferença entre os dois campos tendo em
conta, erê complementaridade, critérios de ordem formal.
*
‘ <í
:

1.3 Grandes tipos de sistemas administrativos existentes na Europa

Apesar da unidade de alguns princípios, é tradicional estabelecer tuna dis¬
tinção entre sistemas administrativos continentais e sistemas administrati ¬
vos de raiz anglo-saxónica.
No Reino Unido a administração pública actua de acordo com o direito mas não
há em princípio um coipo de leis específicas aplicáveis à administração. É um
tipo de administração pública subordinada, tal como os particulares, à lei
comum. As questões de Direito Administrativo são assim submetidas aos
tribunais comuns.
Nos sistemas administrativos de tipo continental (napoleónico), existe um
ramo específico de direito para regular a administração pública; existe igual¬
mente uma jurisdição específica para julgar as questões reguladas pelo
Direito Administrativo.

-
Embora se fale de sistema administrativo anglo saxónico tendo a ideia deste
ser somente o do Reino Unido, verifica-se que este sistema influencia os
E.U.A. e países da América Latina, incluindo o caso do Brasil.
No sistema administrativo continental existe o chamado privilégio da execu¬
ção prévia que possui duas componentes: a administração define qual o di¬
reito na situação concreta; e a definição desse direito é imediatamente
aplicável sem qualquer decisão jurisdicional.
No Reino Unido não se pode executar a decisão sem primeiro haver uma
decisão jurisdicional que declare a conformidade da decisão com a lei, ou
seja, tem que haver uma intervenção do tribunal comum para previamente
confirmar a legalidade da decisão.
Maurice Hauriou distingue administração jurisdicionalizada
nistração está submetida no Reino Unido à aprovação do Tribunal; e— a admi ¬

—
administração executiva a administração continental actua, em geral, numa
primeira fase, independentemente do tribunal, que só intervém posteriormente
à execução da decisão e a pedido de um particular.
Também é corrente utilizar o método de escolha dos altos funcionários como
um dos elementos definidores do próprio sistema de administração.
Assim, em Portugal, um país que se situa no seio do sistema administrativo
de cariz continental, o regime seguido é em grande medida um regime de nome¬
ação por mérito político, mas atenuada visto que essa nomeação tem um
prazo que limita o período de ocupação do cargo administrativo. Os cargos de
chefia estão, assim, dependentes em boa parte do agrupamento político que
se encontre no poder, havendo ou
trocem
mais recentemente o concurso público.
relação aos quais foi introduzido

19
 I

Nos E.U.A. existe um outro tipo de regime que é o chamado «spoils system»,
isto é, o presidente recém-eleito, pode, se assim o desejar, substituir todo o
anterior elenco de funcionários que ocupavam os cargos de chefia
administrativa.
No Reino Unido isto já não sucede. Existe uma estabilidade nos cargos de
chefia administrativa, visto muitos deles serem cargos vitalícios. Deste modo,
ao ser nomeado novo ministro, nada se altera no topo da hierarquia
administrativa. O secretário-geral não está assim ligado politicamente a
qualquer agrupamento político, é um funcionário que visa levar a cabo as
decisões administrativas emanadas pelo executivo, que por vezes são por
j eles elaboradas, independentemente de quem se encontra no poder. Isto
conduz a uma grande estabilidade e a uma certa linha de continuidade no
seio da actividade administrativa.
Um outro aspecto a apontar é, em princípio, o facto de no Reino Unido haver
uma tendência mais descentralizadora. Em Portugal e em França existem
respectivamente as figuras do governador civil e do prefeito que, sendo figuras
oriundas do sistema administrativo delineado por Napoleão, reflectem não
11
.
Para a distinção ver infn uma descentralização mas sim uma desconcentração administrativa11.
n" 3 e 4.
-
Com a evolução histórica foi se colocando a questão de saber se os dois
sistemas administrativos não se encontrariam numa rota de convergência.
< , Neste momento no Reino Unido já não se pode dizer que não ; haja Direito
Administrativo, visto que foi criada uma escola de Direito Administrativo e
1
existe um vasto conjunto de obras sobre, ou conexas, com o Direito Admi¬
nistrativo. Tem-se igualmente manifestado a tendência para se colocar em
prática o privilégio da execução prévia.
Para Dicey, autor britânico do séc. XIX, tinha sido criada no continente uma
jurisdição e um direito especializado, para assim se fugir ao controlo de uma
função jurisdicional independente, visto que os órgãos judiciais criados para
julgar os actos administrativos haviam surgido no seio da própria admi¬
nistração. Assim, na opinião de Dicey, o que se visou com a criação destes
órgãos e do Direito Administrativo foi que houvesse uma maior benevolên¬
cia para com o Estado. Mas hoje em dia verifica-se no sistema administra¬
tivo continental uma cada vez maior independência dos órgãos administrativos
judiciais face à administração. Assim, o que hoje em dia justifica a existên¬
cia da jurisdição administrativa é o facto de ser necessário uma especializa¬
ção para se poder julgar melhor. O objectivo é especializar para ter mais
qualidade e não para existir uma maior benevolência para com o Estado.
Cada vez mais existe, no entanto, uma tendência na administração para
actuar sègundo regras de direito comum. Isto conduz a que na administração

20
I ,:4 if,**.'»? : i‘4

continental suija mais um factor de aproximação e criação de um ú nico sis¬

-
tema administrativo europeu. Assiste se assim, no Reino Unido, ao Estado e
à Administração Pública a actuarem cada vez mais de acordo com normas de
Direito Administrativo12; por outro lado, no Continente europeu tende-se a 11 Ver designadamente
a mais
actuar menos segundo normas de Direito Administrativo e cada vez mais recente ediçlo, actualizada,
segundo normas de direito comum13. de H. W. R . Wade e C. F.
Forsyth, Administrative Law,
7' edi çSo , Londres,
Existem os seguintes tipos de normas administrativas: Clarendon Press/Oxford ,
1994.
• normas orgânicas ou normas que regulam a organização da Admi ¬ 19 Ver Maria
Joio Estorninho,
nistração Pública; A Fuga para o Direito
Privado , Coimbra, Almedina,
1996; Requiem pelo Contrato
• normas funcionais ou normas que regulam o modo de agir específico Administrativo , Coimbra,
da Administração Pública; .
Almedina 1996.

• normas relacionais ou normas que regulam as relações entre a

administração e os particulares no desempenho da actividade admi ¬
nistrativa;
• normas que conferem poderes de autoridade à Administração Pública;
- normas que submetem a administração a deveres, sujeições ou
limitações , impostas por motivos de interesse público;

- normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem

interesses legítimos aos particulares face à administração.

1.4 Características gerais do Direito Administrativo

1853 é a data a partir da qual o Direito Administrativo foi leccionado em

Portugal. As suas. principais características são:
• Juventude — se comparado com os restantes ramos de direito,
públicos e privados. Nota-se que o Direito Administrativo é um dos
ramos de direito com um momento de nascimento historicamente
mais recente. Efectivamente, foi um ramo de direito que nasceu em
França com a revolução, que é o produto das reformas introduzidas
por Napoleão. Importado de França, o Direito Administrativo apare¬
ce em Portugal a partir das reformas de Mouzinho da Silveira (1832).
• Influência jurisprudence — é uma característica que tem menos
importância do que noutros países. A influência jurisprudencial no
DireitoAdministrativo português é uma influência indirecta, mediata.
A via jurisdicional não é tão importante como em França, é mais

21
 t
^ rfZ' FVtPv -

através da importação por via legislativa de figuras criadas pela ju-

' risprudência francesa.

• Autonomia: o Direito Administrativo é autónomo enquanto ramo de

direito visto que tem um espírito próprio e representa um conjunto
de normas específicas. O Direito Administrativo é um ramo autó¬
nomo do direito, diferente dos demais pelo seu objecto e pelo seu
método, pelo espírito que domina as suas normas, pelos princípios
gerais que as enformam.

! • Codificação parcial do Direito Administrativo: sucederam-se os

(
códigos, mas sempre de carácter parcial e de sentido contraditório: o
Código Administrativo de 1836 (Passos Manuel) é descentralizador;
o de 1842 (Costa Cabral) é centralizador; o de 1878 (Rodrigues de
Sampaio) e o de 1886 (José Luciano de Castro) são descentralizadores,
-
o de 1895/96 (João Franco) é centralizador e o de 1936 40 (Marcello
Caetano) é centralizador. Contudo, e é importante reter este aspecto,
o código administrativo apenas codifica uma parcela, embora
importante, do Direito Administrativo português: aquela que se refere
à administração local comum.Actualmente temos o Código de Proce¬
dimento Administrativo (1991) de conteúdo e sentido diferentes.

1.5 Ramos de Direito Administrativo

Podemos essencialmente distinguir:
• Direito Administrativo geral: integra normas gerais do Direito Ad¬
ministrativo; princípios gerais do Direito Administrativo; conceitos
gerais do Direito Administrativo; normas genéricas aplicáveis à ad¬
ministração em geral.

• Direito Administrativo especial: direito aplicável a sectores específi¬

cos da administração páblica (militar; cultural; social; económico;
financeiro, ambiental, do ordenamento do território).

1.6 Tipos de normas administrativas

Ao longo da evolução histórica do Direito Administrativo encontramos con¬

cepções diferentes acerca de quais são as normas fundamentais de Direito
Admidístrativo. Usualmente dizia-se que estas normas fundamentais eram
as normas que regulam a actividade administrativa. Hoje, para além da

22
 -' KHiiTt - I

importância das normas que regulam a actividade administrativa, existe uma

intervenção crescente da política no sistema que fez com que também as
normas orgânicas ganhassem importância. Assim, a forma como a pessoa
colectiva de direito público é organizada começou a ganhar relevo no seio da
comunidade política, dando inclusive origem a diversos projectos e propostas
de lei na Assembleia da República relativos à estrutura orgânica adminis¬
trativa.
Da mesma forma, começaram também a ter importância as normas de
desconcentração e descentralização da administração. As normas de estru¬
turação da administração pública podem também ter a ver com os direitos
dos particulares e é também por isso que estas ganharam tanta importância.

Actividade Proposta

Tente responder às seguintes questões:

1. Distinga administração pública em sentido objectivo e Administração
Pública em sentido subjectivo e descreva a relação entre os dois
conceitos.
2. Refira as características do Direito Administrativo enquanto ramo de
direito que lhe parecem mais importantes.
3. Compare o sistema de administração de tipo continental com o sistema
administrativo do Reino Unido e as tendências da sua evolução.
4. Caracterize a função administrativa como função do Estado.

A p a r t a d o 3076
3 0 0 0 COIMBRA - PORTUGAL

23
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2. A Estrutura da Administração

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A Administração Pública é estruturada com base em pessoas colectivas (en¬

tre as quais o Estado é de longe o mais importante) e serviços públicos.

2.1 Estado e Administração Pública

A palavra Estado tem diferentes acepções consoante os vários ramos do

direito e das ciências sociais: é diferente, por exemplo, o conceito de Estado
em Direito Internacional, em Direito Constitucional e em Direito
Administrativo. Neste último caso, interessa destacar o conceito de Estado-
-Administração, pelo qual se designa a pessoa colectiva pública que, sob
direcção do Governo, integra e encabeça a Administração Pública.
Se considerarmos a Administração Pública excluindo os institutos públicos,
as associações públicas, as autarquias ou pessoas colectivas territoriais, as
empresas pú blicas e as pessoas colectivas privadas de regime predomi¬
nantemente administrativo, isto é, no fundo, todas as «entidades perso¬
nalizadas» que integram a Administração Pública, teremos a pessoa colectiva
-
Estado Administração Central, à qual cabe, na terminologia consagrada,
realizar a administração directa do Estado, enquanto a Administração
realizada pelas outras pessoas colectivas públicas será administração indirecta
ou administração autónoma, ou administração de pessoas colectivas privadas
mas que exercem funções administrativas14. 14 Ernest
Fbnthoff, Trataio
it Dtrteho Aintlniitratiro,
Sublinhe-se desde já que o Estado-administração não deve ser confundido pp. S85 e segs. e 598 e segs.

com o Governo. Este é um dos órgãos fundamentais do Estado administração,

-
-
não é o próprio Estado administração.

-
O Estado administração também não deve ser confundido com os funcioná¬
rios. Os funcionários são parte decisiva do Estado-administração, mas, tal
-
como o Governo, não são o Estado administração.
-
Para compreendermos o Estado administração temos que dominar a técnica
da personalidade colectiva Ao falarmos em personalidade colectiva do
Estado-administração estamos a transpor para uma «pessoa colectiva pública»
uma técnica jurídica aplicável aos indivíduos, à pessoa singular. Consideramos
assim, para efeitos práticos, como sujeito autónomo de direitos e deveres
uma determinada organização de pessoas e recursos materiais. As conse¬
-
quências da aplicação desta técnica ao Estado qualificando o como pessoa
colectiva (pública). São:
• distinção entre Estado e outros sujeitos de direito, sejam eles pessoas
f sicas ou pessoas colectivas;
í
»
• enumeração, constitucional e legal, das atribuições do Estado;
27
 '
!
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j

• estabelecimento, por via constitucional ou legal, de órgãos do Estado;

• definição das atribuições e competências a cargo dos diversos órgãos
do Estado;
• possibilidade de distinção entre órgãos e representantes, permanentes
ou ocasionais, do Estado;
• existência de funcionários do Estado, categoria distinta da dos
funcionários das autarquias locais ou das regiões autónomas, bem
como diferente da dos trabalhadores das empresas públicas ou
li% privadas;
• previsão prática de actos jurídicos do Estado, nomeadamente actos
unilaterais e contratos;
• delimitação do património do Estado, correspondente aos bens e di

!!
¬
reitos patrimoniais da pessoa colectiva Estado, distinto quer dos
patrimónios de cada uma das restantes pessoas colectivas públicas,
quer dos patrimónios individuais dos membros dos órgãos, agentes e
representantes do Estado, quer ainda dos patrimónios particulares
dos cidadãos e das pessoas privadas em geral;
;« • entre o Estado e qualquer outra pessoa colectiva pública não h á

il • as
litispendência, nem caso julgado;
restantes pessoas colectivas públicas são, para efeitos de

I responsabilidade civil, terceiros face ao Estado.

2.2 Às espécies de administração do Estado

A administração central é o conjunto de órgãos e serviços administrativos

que exercem competência extensiva a todo o território nacional. Engloba
também órgãos de controlo e de inspecção, órgãos de tutela, órgãos consul¬
tivos e, igualmente, os órgãos desconcentrados que, com base territorial,
constituem a Administração local do Estado, ou os ramos locais do Estado
-Administração.
-
-
Na esfera interna o Estado Administração responde apenas por si , isto é,
pelos serviços públicos que o integram e pelos órgãos e agentes que o
constituem: a isso se destina a técnica da atribuição de personalidade jurídica
ao Estado, existente desde fins do século XIX nos países cuja inspiração
-
predominante é romano germânica. A personalidade jurídica aparece como
uma técnica para a unificação do Estado e afirmação da sua unidade e
-
soberania Mas aparece também como o reconhecimento de que o Estado
28
não é apenas autoridade, titular de direitos frente aos particulares, é uma
entidade distinta do monarca como sujeito a limites e obrigações. Assim, a
personalidade jurídica tem um papel em diversos países docontinente europeu
como quadro mental de superação do poder monárquico absoluto e afirmação
de um compromisso entre classes sociais dominantes na época do Estado
liberal, através da afirmação de que eram as instituições abstractamente
considerardas que eram as titulares de direitos e poderes e os sujeitos de
obrigações.
A relação do Estado com a Administração pode variar consoante estejamos
perante um modelo presidencialista, um modelo parlamentar ou um modelo
semipresidencialista. No primeiro caso, o papel do Governo seria
predominantemente administrativo, no segundo os ministros teriam um papel
predominantemente político, e no terceiro os ministros são simultaneamente
políticos e exercem funções administrativas em proporções aproximidamente
iguais.

2.3 Estado-Administração e órgãos centrais da Administração

A estrutura, características e dimensão da pessoa colectiva Estado são

naturalmente diversas de País para País, e profundamente diferentes se
compararmos as diversas épocas da História. Pense-se, por exemplo, nas
duas dezenas de ministérios, e nas seis dezenas de membros de um Governo
dos anos noventa e compare-se com as seis «secretarias de Estado»
enumeradas pela Constituição de 1822: Reino, Negócios Eclesiásticos e
Justiça, Fazenda, Guerra, Marinha e Ultramar, Negócios Estrangeiros; ou
com os sete ministérios que integravam o primeiro Governo da República:
Interior; Justiça e Cultos; Finanças; Guerra; Marinha e Colónias; Negócios
Estrangeiros e Fomento (Decreto de 8 de Outubro de 1910) 5.’ 11 Ao longo da Primeira
República foram criados os
Por outro lado, quer em Portugal, quer noutros países, parece inequívoco ministérios das Col ónias
(1911 ), Instruçã o Pú blica
que, independentemente de todas as controvérsias, a tendência global (1913), Trabalho e Previdên¬
historicamente verificada traduziu-se num aumento extraordináriodo número cia Social (que durou de 1916
a 1921), Comércio (1917, em
de funcion ários e agentes e do montante global das despesas públicas, e em substituição do Fomento),
particular das despesas públicas centrais. Agricultura (1918), Subsis ¬
tência e Transportes (que du ¬
rou de 1918 a 1919). Cfr. José
Como órgão essencial da pessoa colectiva Estado-Administração Central há Fernando Nunes Barata,
que contar com o Governo, ao qual cabe um papel diverso consoante os «Administração Central »,
p. 191.
sistemas de governo em que se insere.
O elenco das funções administrativas do Governo pode variar de país para
país, mas parece ser, em todo o caso» e em geral, muito amplo. No caso

29
 I.
J M Sm >. . T4n>ra*vj

s portugu ês abrange medidas de administraçã o coactiva , medidas

conformadoras e planificantes, medidas financeiras, medidas de prestação e
direcção de natureza económia e social, medidas de diiecção, fiscalização e
I tutela (artigo 202° da Constituição); ou, de acordo com outra classificação
de funções, cabe-lhe garantir a execução das leis, assegurar o funcionamento
da Administração Pública, promover a satisfação das necessidades colectivas
A direcção dos serviços e actividade da administração directa do Estado
.
(bem como a superintendência sobre a administração indirecta e a
tutela
sobre a administração autónoma) assumem um papel destacado na afirmação
do Governo como órgão de cúpula da Administração Central enquanto pessoa

I colectiva.
Noutro âmbito, podemos distinguir:

• administração directa é a actividade exercida por serviços integrados

If na pessoa colectiva Estado;

8ij • administração indirecta é a actividade exercida por serviços públicos

que para o efeito são personalizados, isto 6, dotados de personalidade
jurídica, na sequência da devolução de poderes (ou seja, da transfe¬
rência de poderes para outras pessoas colectivas criadas pelo próprio
Estado).
A Administração indirecta do Estado é o conjunto das pessoas colectivas
IJí
í .n! públicas que foram destacadas da Administração directa do Estado e assim
personalizadas, mas que se mantêm sobre a superintendência deste.

2.4 Órgãos do Estado

ji
Podemos distinguir entre os órgãos do Estado os seguintes órgãos
fundamentais:
i • órgão político — Presidente da República
• órgão político e legislativo — Assembleia da República
• órgão político, legislativo e administrativo
— Governo

:
• órgãos judiciais — Tribunais
Quer o Presidente da República, quer a Assembleia da República, quer os
Tribunais, exercem funções administrativas mas não são órgãos administra¬
tivos. O órgão administrativo por excelência é o Govemo.

30
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O Presidente da República tem determinadas atribuições administrativas

materiais. Goza, assim, de uma competência administrativa; mas embora
exerça essa funções administrativas isso não o transforma num órgão
administrativo.
O Governo é o órgão supremo do Estado-pessoa colectiva. Dentro do Governo,
o Primeiro Ministro é a figura de topo da Administração Central.

Existem outros órgãos do Estado, além dos já enunciados, que podem levar
-
a cabo funções vinculativas do Estado administração (exemplo: Directores -
gerais, Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas, Procurador Geral
da República, etc.). Existem ainda outros que, embora independentes dó
Governo, pertencem à administração central directa (exemplos: Comissão
Nacional de Eleições, Alta Autoridade para a Comunicação Social).

2.4.1 Governo

O Governo pode ter funções de natureza diferente consoante as formas de

governo em que se insere.
Na forma de governo presidencial o Governo tende a desempenhar uma função
mais administrativa.
Num modelo parlamentar o Governo tende a desempenhar uma função mais
.
política Num modelo semipresidencialista, ou misto parlamentar -
presidencial, o Governo tenderia para desempenhar equilibradamente ambas
as funções. Na prática, devido à existência de maiorias parlamentares de
apoio, existe uma tendência de aproximação entre os diferentes sistemas.
Assim, por exemplo, as formas de governo parlamentares e as mistas,
sobretudo de pendor parlamentar, tendem para o presidencialismo de gabinete
ou de primeiro ministro.
O Governo, segundo a CRP, é o «órgão de condução da política geral do país
e o órgão superior da administração pública». Cabe lhe executar as leis;
-
assegurar o funcionamento da administração; promover a satisfação das
necessidades colectivas. Podemos distinguir funções conformadoras; funções
financeiras; funções de prestação de serviços e direcção de natureza
económica e social; funções e actividades de direcção, de superintendência e
de tutela.
Quanto à composição do governo podemos distinguir o Primeiro Ministro; o
Vice-Primeiro Ministro (cargo que habitualmente só existe nos governos de
coligação); os ministros; os secretários de Estado; os subsecretários de Estado.

31
 i
!:

Quanto ao Primeiro Ministro, a sua competência é de ordem política e de

ordem administrativa. Saliente-se desde logo a competência de «dirigir a
i. política geral do governo»; as funções de chefia; e as funções de coordenação:
o Primeiro Ministro dirige o funcionamento do govémo e coordena e orienta
a acção de todos e cada um dos ministros; como «Presidente do Conselho de
Ministros» cabe ao Primeiro Ministro presidir ao Conselho de Ministros;
referenda os decretos regulamentares; intervém pessoalmente na nomeação
-
de certos altos funcionários do Estado, designadamente os diiectores gerais
dos ministérios, que têm por lei de ser nomeados por decisão conjunta do
-
Primeiro Ministro e do ministro da respectiva pasta. Sublinhem se ainda as

I
funções de gestão: compete ao Primeiro Ministro administrar ou gerir os
-
serviços próprios da Presidência do Conselho de Ministros; cabe lhe ainda
orientar a actividade dos ministros e das diferentes secretarias de Estado
directamente ligadas à presidência do Conselho de Ministros.
Cabe ainda ao Primeiro Ministro, como chefe do governo, representar o Estado
português quando este haja de ser citado perante tribunais estrangeiros.
lí
: Quanto aos ministros impõe-se desde logo salientar que juridicamente são
.
todos iguais Contudo, na prática, existem diferenças significativas em relação
ao peso e influência de cada ministro nas decisões. A política ministerial é
ij definida em Conselho de Ministros com a contribuição do próprio ministro.
Aos ministros compete:
1
• fazer regulamentos administrativos no âmbito da actuação do seu
ministério;
• nomear, exonerar e promover o pessoal que trabalha no seu ministério;
!í
• exercer poderes de superintendência ou de tutela sobre as instituições
!! dependentes do seu ministério ou por ele fiscalizadas;
i • assinar, em nome do Estado, os contratos celebrados com particulares
ou outras entidades, quando versem sobre matéria das atribuições do
seu ministério;
• em geral, resolver todos os casos concretos que por lei devam correr
por qualquer dos serviços que pertençam ao seu ministério.
N Quanto aos secretários de Estado importa sublinhar que a figura do secretário
de Estado surgiu como componente do governo em 1958 fi.
,
Até essa data era o Secre¬
“
tário de Estado uma figura
inexistente. Nos actuais gover¬
no », graças a uma grande
-
O Ministro distingue se dos secretários de Estado porque os ministros têm
multiplicidade de atribuições, uma função política e participam no Conselho de Ministros, enquanto o se¬
-
assiste se ã proliferação de cretário de Estado nem tem função política, nem participa no Conselho de
secretários de Estado.
Ministros. Esta distinção, tem porém que ser relativizada, visto que as acções

32
!
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 r*«*Yi

do secretário de Estado muitas vezes podem acarretar responsabilidades de

índole política para o Governo. Por outro lado, os secretários de Estado po¬
dem participar nos chamados Conselhos de Ministros especializados.
Distinguia-se classicamente o secretário de Estado do subsecretário de Estado
por o secretário de Estado ter competência própria atribuída por lei enquanto
que o subsecretário de Estado tinha competência delegada. Hoje em dia isto
já não sucede, visto que desde o VI Governo constitucional os secretários de
Estado passaram a ter competência meramente delegada. Por outro lado,
desde então, deixaram de existir subsecretários de Estado como membros
dos governos.
Os traços fundamentais do estatuto jurídico dos secretários de Estado são os
seguintes:

• não participam das funções política e legislativa;

• não participam, em regra, no Conselho de Ministros, salvo em
substituição do ministro respectivo, mas podem participar nos
conselhos especializados;
• só exercem competência administrativa delegada, sob a orientação
directa dós respectivos ministros, que podem também avocar (chamar
a si) assuntos concretos compreendidos no âmbito da delegação
conferida;

• os secretários de Estado não são hierarquicamente subordinados aos

ministros do ponto de vista jurídico, mas estão sujeitos à supremacia
política destes: a sua competência é maior ou menor conforme o
âmbito da delegação recebida.
Vamos agora referir o Conselho de Ministros e as classificações possíveis
dos ministérios.
O Conselho de Ministros é o órgão colegial constituído por todos os ministros
e presidido pelo Primeiro Ministro, ao qual são atribuídas as funções
estabelecidas constitucionalmente para exercício das funções do Governo.
Os Conselhos de Ministros especializados (art" 203/2 CRP) são órgãos
secundários e auxiliares do Conselho de Ministros, formados por alguns
membros deste, e que funcionam como secções do Conselho de Ministros.
A Presidência do Conselho de Ministros é o primeiro ministério de Portugal.
A Presidência do Conselho deve ser um centro de apoio à actuaçâo do Pri¬
meiro Ministro e da sua equipa mais próxima de colaboradores, bem como
um centro de apoio ao Conselho de Ministros.
»

33
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• l VI 'll * .
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tv 1J .CH
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Quanto aos ministérios (departamentos da administração central do Estado

dirigidos pelos ministros respectivos) podem ser classificados, de acordo
com Zanobini, em:
• ministérios destinados a recolher e a distribuir os meios económicos
necessários à organização e funcionamento do Estado (finanças,
tesouro, orçamento, participações do Estado);

• ministérios relativos às relações internacionais e à defesa militar do

Estado (negócios estrangeiros, defesa nacional);

• ministérios voltados para a manutenção da ordem pública e da ordem

jurídica interna (interior, ou «administração interna», justiça);

• ministérios destinados à realização do bem estar e do progresso

material e moral da população (todos os outros).
Outra classificação pode ser em:
lha • ministérios políticos que são aqueles em que as atribuições políticas
! Bi são predominantes, por lhes estar confiado o exercício das principais
funções de soberania do Estado (administração interna, justiça,
negócios estrangeiros);

• ministérios militares —
são aqueles em que se organizam e estruturam
as forças armadas do país (defesa nacional);
• ministérios económicos
—
são aqueles que superintendem nos
assuntos de carácter económico, financeiro e monetário (finanças,
plano, agricultura, comércio, indústria);

• ministérios sociais —
são aqueles que se destinam a realizar a
intervenção do Estado nas questões de natureza social e cultural e no
mundo do trabalho (educação, cultura, ciência, juventude, desportos,
população, emprego, saúde, trabalho, segurança social);

• ministérios técnicos —
são aqueles que se dedicam à promoção das
infia-estruturas e dos grandes equipamentos colectivos, exercendo
funções predominantemente técnicas (obras públicas, habitação,
urbanismo, ambiente, transportes, comunicações).
Devemos ainda referir como parte dos órgãos e serviços de vocação geral os
órgãos consultivos, que têm por função proferir pareceres destinados a es¬
-
clarecer os órgãos deliberativos. Encontram se numa posição auxiliar em
relação aos órgãos deliberativos e desempenham uma função complementar
no sistema, na medida em que completam e integram o conjunto.

34

‘1
 -
Entre estes destaca se a Procuradoria Geral da República , órgão superior
do ministério público, cujo Conselho Consultivo desempenha funções con¬
sultivas em tudo quanto revista carácter jurídico. É o único órgão consultivo
central de competência alargada a todos os ramos da administração pública,
mas é limitada aos aspectos estritamente jurídicos.
-
Refira se ainda o Conselho Económico e Social, cujas funções são de órgão
máximo «de consulta e concertação no domínio das políticas económica e
social». Como órgão consultivo não é um órgão privativo de um determina¬
do órgão de soberania, podendo ser consultado tanto pelo Governo como
pela Assembleia da Repú blica.

-
Refira-se ainda o papel dos órgãos de controle. Entre estes destaca se o Tri¬
bunal de Contas, que existe e funciona junto do Ministério das Finanças,
embora sem ser na dependência do Ministro das Finanças. Não é um
organismo dependente, é um verdadeiro tribunal, que contudo não se encontra
integrado na estrutura do poder judicial, nem faz parte de nenhuma hierarquia
de tribunais.
As suas principais funções são:

• função consultiva
— emitir pareceres anualmente sobre a Conta Geral
-
do Estado, analisando a assim do ponto de vista da legalidade
administrativa e da regularidade financeira;
• função de fiscalização preventiva — -
pronuncia se sobre a legalidade
administrativa e financeira de despesas públicas que o Estado pretenda
fazer, antes de serem efectuadas;
• função jurisdicional — consiste no exercício do chamado controle
«a posteriori», ou seja, consiste no julgamento das contas de todas as
entidades que sejam obrigadas a submetê-las ao Tribunal de Contas
(Administração Pública central, autarquias locais, etc.)

t)estaca-se ainda a Inspecção Geral de Finanças que, como a designação

indica, tem natureza inspectiva. É constituída por inspectores que se deslocam
a diferentes locais em todo o território e que, sob a direcção do Ministério
das Finanças, fiscalizam a actividade financeira dos diferentes serviços e
organismos do Estado, bem como das demais entidades públicas.

Quanto à Inspecção Geral do Equipamento e Administração do Território é

um serviço que no exercício das suas funções actua essencialmente por dois
modos diferentes: por um lado, faz averiguações e instrui processos quando
aparece um caso que o justifica; por outro lado, independentemente dos casos
especiais que surjam, desenvolve actividades normais de fiscalização de forma
regular e contínua, aparecendo de surpfesa neste ou naquele município, nesta

35
 WWi')* .

Ij ou naquela freguesia, para realizar uma inspecção onde menos se espera. As

" actividades da IGEAT têm sobretudo por objecto os aspectos jurídicos, ad-
[f ministrativos e disciplinares da administração local .
ji; Quanto aos serviços de gestão da administração central do Estado são os
i que, integrados num ou noutro ministério, desempenham funções de gestão
r que interessam a todos os departamentos da administração central do Estado,
1 ou a todo o sistema de autarquias locais do país. Podem ser classificados em:
• serviços de concepção da reforma administrativa;
• serviços de organização de pessoal;
• serviços relativos às eleições e às autarquias locais;
• serviços de estatística e planeamento;
• serviços de administração financeira e patrimonial;
! • serviços de informações, relações públicas, divulgações e publicações;
• órgãos independentes — são um conjunto de órgãos que, a título
excepcional, a Constituição e a lei criam, no âmbito da administração
central do Estado, não devendo obediência a ninguém no desempenho
das suas funções administrativas (exemplo: a Comissão Nacional de
Eleições).
Quanto ao Estado-Administração e à administração directa do Estado as
principais características são:
• unicidade: existe um único Estado - administração, com uma
personalidade jurídica una, apesar da multiplicidade das atribuições,
do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios;
• carácter originário: é reconhecido pelo poder constituinte e não pelo
poder constituído;
• territorialidade: o Estado-administração central é uma pessoa colectiva
cuja área de actuação corresponde ao território nacional;
• multiplicidade de atribuições: os fins que o Estado prossegue são
múltiplos, não são canalizados numa única direcção;
• pluralismo de órgãos e serviços: são numerosos os órgãos do Estado,
bem como os serviços administrativos que auxiliam esses órgãos;
organização em ministérios: os órgãos e serviços do Estado-
-administração, a nível centra], estão estruturados em departamen¬
tos, por assuntos ou matérias, os quais se denominam ministérios;

36
!

• instrumentalidade: a administração do Estado é subordinada, não é

independente nem autónoma (salvo casos excepcionais); constitui
um instrumento para o desempenho dos fins do Estado;
• estrutura hierárquica: a administração directa do Estado acha-se
estruturada em termos hierárquicos, isto é, de acordo com um modelo
de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos
e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas,
ligados por um vínculo de subordinação que confere ao superior os
poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno
os deveres e sujeições correspondentes;
• supremacia: o Estado-administração, dado o seu carácter único,
originário e instrumental em relaçãoaos fins gerais do Estado, exerce
poderes de supremacia não apenas em relação aos sujeitos de direito
privado, mas também sobre as outras entidades pú blicas.

2.5 Administração desconcentrada

Na doutrina tradicional a administração periférica era identificada com a admi¬

nistração local do Estado. Contudo, esta não é a ideia mais conecta, visto que a
administração periférica pode abranger estruturas desconcentradas de institu¬
tos públicos e inclusivé de associações públicas. Por outro lado, há também uma
administração periférica que não é local, mas sim que se situa no estrangeiro.
A Administração periférica é o conjunto de órgãos e serviços do Estado, ( ou
de institutos públicos ou de associações públicas ), que dispõem de
competência limitada a uma área territorial restrita e que funcionam sob a
direcção dos correspondentes órgãos centrais11 . ” Para uma visfto apro ¬
fundada desta questfio ver
Joio Caupers, A Adminis¬
A Administração periférica caracteriza-se por: tração Periférica do Estado.
Estudo de Citncia da Admi¬
• ser constituída por um conjunto de órgãos e serviços, quer locais, nistração, Lisboa, Editorial
quer externos; NotfciasMequitas, 1994, e
bibliografia citada.

• esses órgãos e serviços pertencerem ao Estado ou a pessoas colectivas

públicas de tipo institucional ou associativo;
• a competência de tais órgãos ser limitada em função do tenitório,
n ão abrangendo nunca a totalidade do território que está sob a
condução da Administração;
• os órgãos e serviços da administração periférica funcionarem sempre
na dependência hierárquica dos órgãos centrais correspondentes.

37
 I1

As espécies de administração periférica existentes são:

• interna, que pode ser do Estado ou das outras pessoas colectivas pú¬
blicas;
• externa, que pode ser do Estado (caso das embaixadas) ou das outras
pessoas colectivas públicas (caso do Instituto do Comércio Externo).
Quanto à Administração local do Estado assenta em três elementos
fundamentais:

• divisão do território;
• órgãos locais do Estado;
• serviços locais do Estado — são os serviços administrativos
encanegados de preparar e executar as decisões dos diferentes órgãos
locais do Estado.
Quanto à divisão do território, é ela que permite a demarcação de áreas, ou
zonas, ou circunscrições, que servem para definir a competência dos órgãos
e serviços locais do Estado, que fica assim delimitada «em razão do territó¬
rio».
A divisão judicial não coincide com a divisão administrativa visto que,
enquanto a divisão administrativa principal é uma divisão em regiões, distritos,
concelhos e freguesias, a divisão judicial é concretizada em círculos judiciais
e comarcas, e os limites de ambas não coincidem necessariamente.
Quanto aos órgãos locais do Estado são os centros de decisão dispersos pelo
território nacional, mas habilitados por lei a resolver assuntos administrativos
em nome do Estado, nomeadamente face a outras entidades públicas e aos
particulares em geral. Tem três elementos essenciais:

1i • são óigãos, isto é, podem por lei tomar decisões em nome do Estado,
não são meros agentes sem competência própria, podem praticar actos
administrativos, os quais vinculam o Estado como pessoa colectiva
pública;
k
• são óigãos do Estado e não órgãos autárquicos, dependem hierarqui¬
camente do Governo e, por conseguinte, devem obediência às ordens
e instruções do Governo;
• têm uma competência meramente local, isto é, delimitada em razão
do território: só podem actuar dentro da circunscrição administrativa
a que a sua competência respeita.

38

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^r . ViSifc^^^^x^i »s-%«:*ií ííflK?i6râ
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>

Quanto aos magistrados administrativos são os órgãos locais do Estado que

nas respective circunscrições administrative desempenham a função de
representantes do Governo para fins de administração geral e segurança
pública. Há vários tipos de magistrados administrativos, dos quais se destacam
os governadores civis. As suas funções são representar o Governo nas
circunscrições; velar pelo cumprimento da lei e manutenção da ordem pública;
exercer a tutela sobre as autarquias locais, bem como sobre as pessoas
coléctivas de utilidade pública administrativa local.
O Governador Civil é o magistrado administrativo que representa o Governo
-
—
na circunscrição distrital (art° 2o do Decreto lei 252/92 de 19 de Novembro
Estatuto e competência dos governadores civis). É nomeado e exonerado
pelo Governo, em Conselho de Ministros, por proposta do Ministro da
Administração Interna, de quem orgânica e hierarquicamente depende (art0
371 D.L. 252/92). O governador civil distingue se do Ministro da República
-
visto que este exerce funções de! natureza constitucional. É o representante
da República portuguesa nas regiões autónomas18. -
" Sublinhe se que a figura do
Governador Civil é constitu-
Parece-nos justo dizer, como Jean Rivero, que a desconcentração é uma
modalidade de centralização19. Por isso, não deve ser considerada como uma
tiansitórk, estando prevista a
sua extinção desde a Consti¬
variante da descentralização, apesar de isso ser corrente na linguagem vulgar. tuição de 1976 com a institui ¬
ção das regiOes administra¬
tivas, que tem sido sucessiva -
" Direito Administrativo ,
2.6 p. 355.
Administração indirecta

Entre as pessoas coléctivas públicas não territoriais avultam os institutos

públicos. Trata-se, essencialmente, de serviços públicos de diferente natureza
que foram dotados de personalidade jurídica e para os quais foram transferi¬
dos diversos poderes.

-
Os institutos caracterizam se essencialmente pela sujeição ao poder de
superintendência do Estado, o que está excluído nos casos de autarquias
locais e associações públicas. Isto significa que o poder do Estado em relação
aos institutos públicos envolve não apenas a fiscalização de legalidade, como
acontece na tutela das autarquias, mas também o controlo do mérito e da
oportunidade da sua actuação, bem como da conformidade com as orienta¬
ções político-administrativas que lhe são fixadas20.
~ cn. . Mário Esteve* de
Oliveira Direito Adminis -
A personalização de serviços pode, numa primeira análise, parecer uma mera * .
m vo TOl' • P 18g
* - -
técnica destituída de consequências. Na prática, com a pessoa colectiva, como
-
sublinha Prosper Weil, tende a verificar se, passado certo tempo, «uma
profunda transformação: concebido na origem como uma simples entidade
jurídica no seio da administração, foi se progressivamente separando desta
^

39
r

ao ponto de não ser muitas vezes mais do que um organismo à margem da

administração, ligada a esta por laços muito ténues» . No entanto, este
21
> Progper Weil > u Droit
,
Admtnutratif p . 32; ver fenómeno não se verifica em todos os casos, havendo outros em que não se
regista uma vida própria relevante dos institutos criados.

Tem que se reconhecer, na verdade, que a situação é muito diversa consoante

os vários institutos, e que depende essencialmente da natureza da actividade
de cada um, das tradições, do seu enraizamento social. Se há casos em que
este é evidente bem como a autonomia e vida própria e em que as tradições
são profundas, noutros esse enraizamento é menor e a ligação e dependência
do Governo e da Administração Central são bem mais profundas. A criação
dé mecanismos de participação democrática e de ampliação de autonomia
T .
são factores que favorecem o enraizamento social e tendem a criar tendências
favoráveis à passagem dos institutos da Administração indirecta do Estado
para uma maior autonomia.
«.
O elenco dos institutos públicos e outras pessoas colectivas públicas integradas
nesta área da Administração Pública varia muito de país para país. Houve
i8 mesmo casos em que as próprias regiões, durante um período relativamente
largo, tinham a natureza de institutos públicos. Foi o que aconteceu em França
entre a lei de 5 de Julho de 1972, cujo artigo Io definia as regiões como
«établissements publics», e a lei de 2 de Março de 1982, que as definiu como
colectividades territoriais (artigo 59 )22.
o
51François Luchaire, Yve*
? Luchaire, Lt Droll i§ la
DécentraUiation, p. 349. A administração estadual indirecta pode ser vista numa perspectiva objectiva
ou material: é uma actividade administrativa do Estado, realizada para a
prossecução de fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade
' jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira

A Administração indirecta do Estado pode também ser concebida numa

perspectiva subjectiva ou orgânica: é o conjunto de entidades públicas que
desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa
e financeira, e sob superintendência dos seus órg ãos, uma actividade
administrativa destinada à realização dos fins do Estado.
É preciso, entretanto, distinguir estas entidades públicas dos organismos que
estão ainda ligados à administração central, de que já falamos, e que ainda
são parte o Estado. Assim, há dentro do Estado serviços que desempenham
—
as suas funções com autonomia são serviços do Estado, mas não depen ¬
dem directamente das ordens do Governo, estão autonomizados, têm os seus
órgãos próprios de direcção ou de gest ão. Aqui estamos perante aquilo a que
poderíamos chamar de administração central desconcentrada. É o .caso, por
exemplo, das escolas secundárias públicas.
»

40
 Neste caso, porém, estamos perante outro grupo de serviços e estabeleci¬
mentos que, para além de um grau ainda maior de autonomia, recebem per¬
sonalidade jurídica. Passam a ser sujeitos de direito distintos da pessoa do
Estado. O que está em causa é ainda a prossecução de fins ou atribuições do
Estado mas não por intermédio do próprio Estado; tal prossecução é feita
através de outras pessoas colectivas distintas do Estado. É a isto que se cha¬
ma administração estadual indiiecta: administração estadual porque se trata
de prosseguir íins do Estado, indirecta porque não é realizada pelo próprio
Estado mas sim por outras entidades que ele cria para esse efeito na sua
dependência.
Existe administração estadual indirecta em resultado do constante alargamento
e da crescente complexidade das funções do Estado e da vida administrativa.
O Estado tem funções de carácter técnico, económico, social que não se
compadecem com uma actividade de tipo burocrático, exercida por serviços
instalados num ministério e despachando diariamente com o ministro.

-
Quanto aos aspectos materiais a administração indirecta caractenza se por:

• ser uma forma de actividade administrativa, ou seja, uma modalidade

de administração pública em sentido objective;

• -
tratar se de uma actividade que se destina à realização de fins do
Estado;

• essa actividade ser transferida por decisão estadual para outras

entidades distintas do Estado;
• esta actividade ser desempenhada pelas entidades a quem está confiada
em nome próprio e não em nome do Estado;
• os actos praticados por tais organismos serem actos dessas entidades
e não actos do Governo, embora sejam praticados no exercício de
uma actividade que interessa ao Estado e que é desempenhada em
benef ício dele;
Quanto aos aspectos orgânicos sublinhe-se:

• estas entidades são criadas e extintas por livre decisão do Estado

(resolução da Assembleia da República ou decreto do Governo);

• o financiamento destas entidades cabe, no todo ou em parte, ao Estado;

• estes organismos podem também cobrar receitas pela sua actividade,
mas. se estas receitas não são suficientes só o Estado pode suprir a
sua falta;
*

41
 !í
.

I yWTUEfufp J V<rr »•; :.* * mtfm* ,

*

• estas entidades dispõem em regra de autonomia administrativa e fi¬

nanceira, tomam as suas próprias decisões, gerem a sua organização,
1
cobram as suas receitas, realizam as suas despesas, organizam as
suas contas;
• trata-se de entidades que, em regra, têm uma dimensão nacional,
competência em todo o território nacional e sede em Lisboa, embora
)' possam dispor de serviços locais;

• o grau de autonomia de que dispõem e o distanciamento em relação

ao Estado é muito variável: pode atingir um nível máximo (empresa
p ú blica); um n ível intermédio (organismos de coordenação
económica); pode ser mínimo (serviços personalizados);

lli As pessoas colectivas que integram a administração estadual indirecta são:

I • institutos públicos, que são entidades de tipo institucional (serviços

personalizados, fundações, estabelecimentos públicos);

• empresas públicas que possuem carácter empresarial;

I
Os institutos públicos em geral são pessoas colectivas pública, de tipo
institucional, criadas para assegurar o desempenho de funções administrativas
determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública.
Existem as seguintes espécie de institutos públicos:
1
1 • Serviços personalizados —São serviços a que a lei dá personalidade
jurídica e um certo grau de autonomia administrativa e financeira.

s • Fundações públicas — revestem a natureza de pessoa colectiva

pública, ao contrário das reguladas no Código Civil. São reguladas

mi pelo DireitoAdministrativo, tratando-se de patrimónios que são afec-

tados à prossecução de fins públicos especiais.

• Estabelecimentos públicos —
São institutos públicos de carácter cul¬
tural ou social, organizados como serviços abertos ao público e des¬
tinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos
lS|i que delas careçam. Como exemplos podem referir-se universidades
!É públicas, a Misericórdia de Lisboa, hospitais públicos, etc.

42

ú
I

Entre os aspectos essenciais do regime jurídico dos institutos públicos des¬

taca-se:

• são pessoas colectivas públicas;

• beneficiam de maior ou menor autonomia administrativa;

• dispõem de autonomia financeira;

• são, em regra, criados, modificados e extintos por decreto-lei;
• possuem órgãos próprios, dos quais o principal é, em regra, uma
comissão ou junta autónoma ou conselho administrativo;

• os respectivos presidentes são simultaneamente um órgão dirigente

do instituto público e um órgão do Estado;

• os seus serviços administrativos podem ser centrais, regionais e locais;

• estão sujeitos a uma intervenção do Governo bastante apertada que
se traduz nomeadamente em poderes de superintendência ou tutela
administrativa;
• o seu regime de funcionamento é, regra geral, um regime
essencialmente de Direito Administrativo: os institutos públicos
praticam actos administrativos, cobram impostos e taxas, exercem
eventualmente poderes de polícia, o seu pessoal tem estatuto de
-
funcion ário pú blico, as suas finanças regem se pelas regras da
contabilidade pública, a sua actividade típica é considerada como de
gestão pública e a fiscalização jurisdicional dos seus actos compete
aos tribunais administrativos23. 13 Ver, em especial, Paulo
Otero, «Institutos Pú blicos»,
Quanto às empresas públicas, tiveram já grande importância. No entanto, in Diclonirio Jurídico da
Administra ção Pú blico,
tem havido um movimento de privatização progressiva que levou a que o volume V, pp. 250 e segs.
elenco enunciado pelo Prof. Freitas do Amaral esteja desactualizado24.
As empresas estaduais são as que pertencem ao Estado, cujos órgãos são 34 Ao mesmo tempo, pode
nomeados pelo Estado; as empresas não estaduais são as que não pertencem -
verificar te um movimento de
criaçfio de empresas públicas
ao Estado: pertencem às autarquias locais, e às regiões autónomas. ao nível municipal, design»-
demente na sequ ência da
As empresas personalizadas são as que têm personalidade jurídica; as em¬ aprovação da lei sobre esta
presas não personalizadas são as que não têm personalidade jurídica (caso
matéria em Junho de 1998 .
dos Serviços Municipalizados). As empresas públicas encontram se -
submetidas ao Direito Administrativo em todos os actos que não sejam de
gestão privada; as empresas cujo capital pertença ao Estado ou a outra entidade
pública mas que não sejam empresa pública são as que estão submetidas ao
direito comum, embora sejam constifttídas por capitais públicos.

43
 j

t
Para definir o conceito de empresa pública, é preciso partir de uma observação
elementar que as empresas públicas se caracterizam por dois traços fundamen¬
-
tais: são empresas e são públicas. Trata se de unidades económicas de tipo
empresarial e, ao mesmo tempo, de entidades jurídicas de carácter público.
f
Para se chegar ao conceito de empresa é preciso partir do conceito de unida¬
de de produção. As unidades de produção são as organizações de capitais,
técnica e trabalho, que se dedicam à produção de determinados bens ou ser¬
viços, destinados a ser vendidos no mercado mediante um preço. O conceito
--
do Prof. Freitas do Amaral tem também em vista o lucro; mas afigura se nos

t que este não é sempre um elemento essencial da empresa pública. Na opinião

de alguns autores a empresa pública visa realizar um serviço público ou
garantir ao Estado uma posição na economia e não necessária ou
prioritariamente o lucro (Cabral de Moncada).
Os elementos característicos da empresa pública como entidade pública são:
íP • personalidade de direito público;
« direcção pública
—os órgãos dirigentes da empresa pública são
órgãos públicos, são órgãos de uma pessoa colectiva pública.
• capitais públicos — o património da empresa pública é público; o

1 financiamento inicial, que serve para formar o capital da empresa é

público, e, tratando-se de institutos públicos estaduais, são capitais
que vêm do próprio Estado.
As espécies de empresas públicas são:
1 • quanto à titularidade —
há empresas públicas estaduais, regionais ou
municipais conforme pertençam ao Estado, a uma região autónoma
ou a municípios;

—
f • quanto à natureza jurídica há empresas públicas com personalidade
jurídica e empresas públicas sem personalidade jurídica;
!
r
• —
quanto à forma há empresas públicas sob forma pública e empre¬
sas públicas sob forma privada, como seria o caso, por exemplo, das
sociedades comerciais formadas com capitais exclusivamente
públicos;

íilí iH • — -
quanto ao objecto as empresas pú blicas distinguem se consoante
ténham ou não por objecto a exploração de um serviço público «stricto
sensu», isto é, de um serviço administrativo encarregado de fazer
prestações aos particulares, individualmente considerados;
quanto ao interesse da sua actividade — as empresas públicas po¬
dem ser de interesse político ou de interesse económico.

44
 - i» «v

Os órgãos da empresa pública são:

• Conselho de Administração (anteriormente chamado Conselho de
—
Gerência) é o órgão de gestão da empresa ao qual compete aprovar
os objectivos e as políticas de gestão da empresa; aprovar os planos
de actividade, os planos financeiros e os orçamentos; aprovar as
normas relativas ao pessoal da empresa; de um modo geral, gerir e
praticar os actos relativos ao objecto da empresa.
• Comissão executiva —
leva a cabo a gestão corrente, dispondo para
tal dos poderes que lhe forem delegados pelo Conselho de Adminis¬
tração;

• Comissão de fiscalização
- — funciona como conselho fiscal da
empresa e compete lhe velar pelo cumprimento das leis e outras nor¬
mas aplicáveis, fiscalizar a gestão e a contabilidade da empresa e dar
conhecimento aos órgãos competentes das irregularidades que apurar.
As empresas públicas, como de resto todos os institutos públicos, estão
sujeitas à intervenção do Governo, que reveste as modalidades da
superintendência e da tutela. Entre os poderes do Governo, a exercer pelo
Ministro da tutela e/ou Ministro das finanças, contam-se nomeadamente:
• definir os objectivos básicos da empresa;
• autorizar ou aprovar determinados tipos de actos tidos como
especialmente relevantes;
• solicitar documentos e informação pertinentes;
• ordenar inspecções e inquéritos.
Sublinhe-se a importância do princípio da gestão privada segundo o qual as
empresas públicas devem actuar em termos de gestão privada, isto é, devem
poder desempenhar as suas actividades de acordo com as regras próprias do
direito privado. Em bom rigor, o princípio da gestão privada não significa a
sujeição da actividade das empresas públicas ao direito privado mas ao direi¬
to aplicável às empresas privadas, incluindo aquela parte do direito público
que versa sobre o direito económico das empresas (Direito Fiscal, Direito
Penal, Direito Administrativo Económico, etc.).
Os estatutos das empresas que explorem serviços públicos, assegurem acti¬
vidades que interessem fundamentalmente à defesa nacional ou exerçam a
sua actividade em situação de monopólio, podem submeter determinados
aspectos do seu funcionamento a um regime de Direito Pú blico, bem como
-
cònceder lhes especiais privilégios ou prerrogativas de autoridade. Estes pri¬
vilégios incluem a possibilidade de c tas empresas públicas praticarem ac¬
^
tos administrativos, celebrarem contratos administrativos, promoverem

45
 r '

expropriações por utilidade pública, exercerem poderes de polícia, recruta¬

rem pessoal no regime da função pública, etc.. Como corolários e limites do
-
princípio de gestão privada sublinha se:
:l '

das empresas p úblicas é uma

:: • Contabilidade', a contabilidade
contabilidade empresarial e não pública;

l • Fiscalização das contas: as contas das empresas públicas não estão

sujeitas ao controle do Tribunal de Contas, mas sim à fiscalização de
um órgão próprio da empresa: a comissão de fiscalização;
• Regime jurídico do pessoal: o regime é o contrato individual de tra¬
balho;

s • Previdência: o regime de previdência do pessoal das empresas

públicas é o regime geral da previdência aplicável aos trabalhadores
das empresas privadas, com a possível excepção dos casos em que o
pessoal esteja sujeito a um regime de Direito Administrativo;
SI • Impostos do pessoal —
o pessoal das empresas públicas fica sujeito,,
í quanto às suas remunerações, à tributação que incide sobre as
remunerações pagas aos trabalhadores das empresas privadas;

. is
• Impostos da empresa — estão, em princípio, sujeitas à tributação
directa ou indirecta por terem um regime de gestão privada. Têm de
pagar impostos ao Estado, como se fossem empresas privadas.
Exceptuam-se as empresas de interesse político que a lei admite que
I possam ser submetidas a regimes fiscais próprios;
• Contencioso — compete aos tribunais judiciais o julgamento de to¬
dos os litígios em que seja parte uma empresa pública, isto devido ao
princípio da gestão privada.

—
• Execução por dívidas o princípio da gestão privada encontra ou¬
iff tro limite no regime jurídico da execução por dívidas aplicável às
empresas públicas: não é possível intentar contra qualquer empresa
pública processo de falência ou insolvência, mas há execução singular
por dívidas nos termos gerais.
í

if
i 2.7 Administração autónoma
if !
A administração autónoma é integrada pelo conjunto de pessoas colectivas
I públicas cujos óigãos são eleitos, directa ou indirectamente, pelos respectivos
memfcros das comunidades humanas que lhes estão subjacentes e que dispõem
s!
46

I
 fit » - "taM ‘.v i
‘* . ’tkA .' :• . j
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Vf iSvtJhhr "
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ít

de autonomia administrativa e financeira, embora com sujeição à tutela do

Estado.

2.7.1 Administração local autárquica

A Administração local em sentido subjective ou orgânico é o conjunto das

autarquias locais; a administração local em sentido objectivo ou material é a
actividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais.
As autarquias locais são pessoas colectivas públicas de população e territó¬
rio, correspondentes a certas circunscrições administrativas do território
nacional , que devem nos termos legais e constitucionais assegurar os
interesses próprios das respectivas populações, mediante órgãos próprios
representativos .
As autarquias locais são pessoas colectivas diferentes do Estado, e não são
instrumentos de administração estadual indirecta. A delimitação do territó¬
rio em municípios tem por vezes algo de arbitrário, sobretudo em áreas
urbanas. É complicado continuar a referir relações de vizinhança em grandes
municípios comò um dos fundamentos das autarquias locais23. u Ver, em especial , António
Ctadido de Oliveira, Direito
Por outro lado a própria separação de poderes (vertical) constitui hoje um das Autarquias Locais,Coim ¬
dos fundamentos da existência das autarquias locais. A democracia .
bra 1993, Coimbra Editora,
pp. 223 e sega.
representativa deve ser complementada com a democracia participativa e a
descentralização pode levar a uma democracia mais participativa. Um outro
fundamento será o da maior eficácia administrativa, visto que os serviços
funcionariam com maior celeridade e mais de acordo com a realidade quando
é maior a proximidade dos problemas específicos.
Como elementos das autarquias locais podemos hoje referir:
• território: as funções do território são definir a população que está
ligada à autarquia através do critério de residência26; definir a área da n Contudo isto afio significa»
própria autarquia; e delimitar a área na qual a autarquia desempenha
as suas atribuições e competências;
que!os eleitos tenham que resi
dir
-
haja posiçfles em sentido con ¬
trário, os candidatos podem
• população: o critério na definição da população é não o de vizinhança, residir em qualquer ponto do
mas sim de residência; território nacional.

• interesses comuns;
• órgãos representativos , isto é, democraticamente eleitos.
Rivero e Gianinni apontam como factor fundamental da existência da
autarquia local o facto de os seus órgãos serem democraticamente eleitos.

47
!"

Na definição clássica de autarquia local não existe a ideia de os seus órgãos

serem democraticamente eleitos. De resto, no Estado Novo os presidentes
de câmara e os vice presidentes eram nomeados pelo Governo. Existia, assim,
-
uma opinião generalizada na doutrina portuguesa da época de que não era
necessário os representantes locais serem eleitos pela população para se
-
caracterizar a autarquia local, mas hoje evoluiu se tendo em conta as condições
específicas que actualmente são fixadas.
A ideia de autarquia local implica necessariamente a ideia de descentralização,
auto-administração e auto govemo. Na doutrina tradicional é usual proceder
- -
se à distinção entre descentralização em sentido técnico ou jurídico e
descentralização em sentido político. Existiria descentralização no primeiro
sentido quando existem pessoas colectivas distintas do Estado e dele
juridicamente separadas e com autonomia administrativa e financeira, mesmo
que sejam órgãos do Estado a nomear os órgãos dessa pessoa colectiva; exis¬
tiria descentralização em sentido político quando existem órgãos repre¬
sentativos das populações locais eleitos livremente por estas, ou seja, quando
existem órgãos que n ão são nomeados pelo Governo ou qualquer outra
entidade pública.

-
Hoje em dia, entende se frequentemente que só há descentralização mesmo
em sentido jurídico quando há representatividade dos órgãos e que o conceito
de descentralização política deve ser reservado para o caso de ser
descentralizada a função política do Estado (por exemplo, no caso das regiões
autónomas, que têm poderes legislativos).
Convém, na verdade, distinguir auto-administração, que implica a transfe¬
rência de poderes exclusivamente no plano administrativo (autarquias locais)
-
do auto govemo, que implica a transferência de poderes no plano político e
legislativo (regiões autónomas).
Quanto ao conceito de poder local, designa o conjunto das autarquias locais,
bem como as atribuições e competências de que dispõem.
Quanto às espécies de autarquias locais (art0 236/1 CRP) temos a considerar
as freguesias, os municípios e as regiões administrativas (embora estas sejam
uma espécie de autarquia local prevista na Constituição são autarquias locais
que ainda não se encontram consagradas no território nacional e cuja insti¬
tuição, a partir da revisão constitucional de 1997 passou a depender de
referendo).
Importa não confundir o município com o concelho, que é a circunscrição
administrativa, a divisão do território, que corresponde à divisão territorial
autárquica municipal , mas não é autarquia; nem qualquer uma das autarquias
com » distrito, que passou de autarquia local a mera circunscrição
administrativa.

u
48
 / T-*- °\ t - Vi í rtU.TiirWtHO^T» »
1 UKtit*

Não bá hierarquia administrativa entre as autarquias locais. O presidente da

câmara de um município pode dar uma opinião ao presidente da junta de
freguesia acerca do orçamento da freguesia, ou de qualquer outro assunto,
mas esta opinião não é vinculativa, não existem poderes de direcção e
orientação.
Quanto ao regime jurídico das autarquias locais podemos sublinhar os
seguintes aspectos principais a que deve obedecer:

• princípio da descentralização administrativa;

• património próprio;
• correcção das desigualdades;
• existência de uma assembleia deliberativa e de um órgão executivo
colegial;

• consagração do referendo ou consulta local;

• poder regulamentar desde que obedecendo à constituição, à lei e aos
regulamentos emanados do Governo ou de autarquias locais de grau
superior. .

• tutela administrativa: a Constituição afasta a tutela de mérito, apenas

se aplica a tutela de legalidade e nos termos dos critérios estabelecidos
por lei;

• os órgãos autárquicos só podem ser dissolvidos pela existência de

um acto (acção ou omissão) grave.
• as autarquias possuem um quadro de pessoal próprio que se rege
pelo regime da Função Pública
O município é a autarquia local correspondente à circunscrição concelhia.
É a autarquia local criada e constituída para resolver os interesses próprios
da população da circunscrição concelhia correspondente, através dos órgãos
representativos eleitos pela população dessa circunscrição concelhia. Existe
em quase todo o globo, embora sob diferentes denominações; tem uma
importâ ncia política muito particular, uma importância económica
significativa e uma grande importância administrativa (por exemplo, o
município de Lisboa tem aproximadamente cerca de 10 000 funcionários;
muitos dos municípios são a maior entidade empregadora do respectivo
concelho; depende deles a resolução de muitos problemas importantes para
o quotidiano das populações). Tem também importância do ponto de vista
financeiro, visto que a administração municipal movimenta uma percentagem
significativa do total das finanças púítiicas. Juridicamente, aliás, o Direito

49
 (1

I
o
Administrativo começou por ser um direito municipal, um direito que regia
a administração municipal.
Embora o município seja uma estrutura generalizada, em termos de direito
comparado, verifica-se a existência de modos de oiganização diferenciados
dessa estrutura local de país para país. Consideremos diferentes tipos de
município que uma análise de direito comparado permite identificar:
• Município independente —o município ê concebido como uma so¬
ciedade natural, ou comunidade espontânea, formada de per si e bro¬
tando das necessidades locais da vida em comum. Por isso mesmo o
município é tido como realidade anterior ou exterior ao Estado, com

:l I
’ poderes e direitos que as necessidades das populações e os costumes
gerados lhe atribuíram e que o Estado pode reconhecer, em maior ou
menor medida; mas não é ele que concede e muito menos pode reti¬
rar (modelo anglo-saxónico);
• Município dependente —é o modelo de município que se contrapõe
ao anterior, sendo racional, voluntarista, obtido por meio de uma
revoluçãoou de reforma. É concebido logicamente em dado momento
como vantajoso e imposto por via legislativa, ou mesmo pela força
estadual (modelo napoleónico francês). Aqui ainda podemos distin¬
guir nos regimes democráticos várias categorias:

f
—
- municípios autónomos, com. autonomia plena os municípios
encontram-se subordinados a uma tutela meramente de
legalidade e têm a capacidade de auto-administrar;

- com autonomia semiplena — os municípios encontram se -

subordinados quer à tutela de legalidade quer à tutela de mérito;
i i. ili - com autonomia restrita — neste último caso não só o município
está subordinado à tutela de legalidade e de mérito como também
os recursos financeiros ao seu dispor são insuficientes e as atri¬
buições e competências dos municípios e dos seus óigãos e o
pi 1 . seu âmbito de actuação, são restringidas.

I Nos regimes não democráticos temos a categoria dos municípios dependentes:

• com dependência vertical, em que o governo nomeia os principais

1 !'
órgãos da administração local;

• com dependência horizontal, em que não há nomeação dos órgãos da

administração local pelo Governo central, mas um partido único tem
o exclusivo de apresentar candidaturas aos óigãos locais e as entidades

1 • assim «eleitas» dependem do partido ou da frente de partidos no poder.

50

J
 ***& <

O município português está hoje em dia numa situação intermédia entre a

autonomia semiplena e a autonomia restrita, mas já contém, igualmente,
alguns traços de autonomia plena.
Quanto às atribuições dos municípios (fins que é encarregado de prosseguir
normalmente por lei ), assistimos a uma tendência para centralizar
responsabilidades económicas no Estado, e, dentro deste, no Governo, no
caso dos sistemas de intervencionismo governamental. Por outro lado,
-
desenha se uma tendência forte para a descentralização administrativa, que
resulta da própria noção de democracia e da ideia de ser necessária uma
maior participação dos cidadãos na vida pública e o reforço dos laços de
.
pertença às comunidades locais Daí a vontade de reforçar a actuação dos
municípios e de lhes conceder um número cada vez maior de atribuições. É
da tensão entre estas duas tendências que vai resultando, em cada país e em
fcada época, um sistema concreto de relações entre o Estado e o município, o
elenco das atribuições municipais .
O legislador pode optar por um de três critérios para definir as atribuições
dos municípios (bem como de outras autarquias):

• Sistema da cláusula geral —

consiste em a lei definir numa fórmula
sintética e abstracta quais as atribuições do município, deixando
depois a concretização à prática administrativa e, em caso de dú vida,
aos tribunais administrativos (sistemas brasileiro e francês);

—
Enumeração taxativa a lei enuncia de forma expressa e detalhada
todas e cada uma das atribuições dos municípios, ficando entendido
que a enumeração é taxativa, que nenhuma outra atribuição pode ser con¬
siderada do município (foi o sistema de Portugal até ao 25 de Abril);
• Sistema misto — consiste em a lei fazer uma enumeração
exemplificativa das principais atribuições, completando esse elenco
com uma cláusula geral que permite ao município ocupar-se de
problemas de interesse colectivo, mesmo que n ão sejam
expressamente enumerados.
Q facto do sistema português ser um
sistema misto tem como consequências:
• O acto praticado por uma câmara municipal relativo a um assunto
que esteja fora da lista expressa na lei não é necessariamente um acto
nulo: será válido se se demonstrar que diz respeito aos interesses
próprios, comuns e específicos da população respectiva e só será nulo
se se demonstrar que nada tem a ver com eles.
* -
Verifica se a presunção de legalidade dos actos administrativos
qualquer acto qualificado por W órgão dum município como acto —
51
 r
$
.. - -
! - ;uV'
^ JW+I*
i í J

.j
destinado a prosseguir interesses municipais, mesmo que fora das
- -
atribuições que a lei expressamente enuncia, presumir se á válido e

1 respeitante aos interesses da respectiva população, salvo se o Estado

ou algum interessado conseguir demonstrar o contrário; e é a eles
caberá o ónus da prova.

Os órgãos dos municípios tomam decisões, manifestando a vontade própria

da pessoa colectiva em causa. Representam as populações locais residentes
no território da autarquia, isto porque foram eleitos livremente pela sua
população.

| Podem ser deliberativos: são órgãos colegiais amplos do tipo assembleia;

tomam as grandes decisões de fundo e marcam a orientação ou definem o
rumo a seguir pela entidade a que pertencem. É o caso da assembleia
municipal. Podem também ser executivos: são órgãos colegiais ou simples
-
que aplicam as orientações gerais no dia a dia, encarregando se da gestão
1 corrente dos assuntos compreendidos nas atribuições da pessoa colectiva. É

m o caso da câmara municipal e do presidente da câmara municipal.

!! A assembleia municipal é um órgão que funciona quase como um

«parlamento» municipal.Tem uma composição mista: a assembleia municipal

J é constituída pelos presidentes das juntas de freguesia do município e por

membros, em n úmero não inferior ao dos primeiros, eleitos pelo colégio
eleitoral do município. Assim, a assembleia municipal não é toda ela eleita
directamente. É em parte constituída por membros eleitos e em parte por
membros que exercem as suas funções por inerência: é ocaso dos presidentes
das juntas de freguesia; mas o número de membros directamente eleitos pela
iff população não pode ser inferior ao dos presidentes das juntas de freguesias.

Quanto ao funcionamento, a assembleia municipal tem anualmente cinco

.
sessões ordinárias (Fevereiro, Abril, Junho, Setembro e Novembro) Destas
-
sessões ordinárias, há uma que tem agenda pré fixada em lei: a sessão de
-
Novembro destina se a aprovar o plano de actividades e o orçamento para o
ano seguinte.

-
Entre as competências destaca se a função de auto-organização. Com efeito,
-
a assembleia municipal estrutura se a si própria e organiza o seu
funcionamento. Cabe-lhe a função de orientação geral do município
discutir, orientar e aprovar o programa anual de actividades e o orçamento
do município; a função de fiscalização da câmara; elaborar regulamentos, de
—
entre os quais importa destacar uma categoria muito importante que são as
posturas municipais; a função tributária, que consiste em estabelecer em certos
I limites a taxa de incidência de certos impostos e outros tributos que revertem
pa i os municípios; a função de orientação em matérias especialmente
^
importantes, tais como os planos de urbanização; a autorização da compra e

52

i ‘ 1
 alienação de imóveis, concessão de exclusivos a empresas existentes
na área
do município, etc..
Sublinhe-se ainda a cláusula geral mediante a qual compete à assem
bleia
-
municipal «pronunciar se e deliberar sobre assuntos que visem a prossecu o
çã
de interesses próprios da autarquia». Qualquer assunto relacionado com
a
prossecução de interesses próprios do município, se não for da competência
de outro órgão municipal, cai no âmbito da competência genérica da
assembleia municipal.
Quanto à Câmara Municipal é o órgão colegial executivo encarregado
da
gestão permanente dos assuntos de uma autarquia local de nível municipal.
No caso português é directamente eleita pela população do município27
câmara municipal é composta pelo presidente da câmara e pelos vereadores
.A Note- ie que a dltimt
”revisSo
O presidente da câmara é o primeiro candidato da lista mais votada na elei
. constitucional obriga
a manter a eleição directs do
ção Presidente de Cflmara, mas
para a câmara municipal. Não é separada, hoje em dia, a eleição do presidente abre caminho a manter o
da câmara da eleição dos vereadores. O presidente da câmara é substitu sistema actual ou a consagrar
ído outros sistemas de designação
em caso de morte, renúncia, suspensão, etc., pelo vereador que se siga
na da Câ mara, tais como a
lista e, nos casos de listas de coligações de partidos, que seja da mesma eleição dos restantes
lista membros, os vereadores, pela
e da mesma força política. assembleia municipal .

-
Não existe formalmente o lugar de vice presidente. Quando o presidente
estiver impedido ou faltar é substituído pelo vereador substituto do presidente
por si designado para exercer este cargo, designação que é feita no início do
mandato.

O número de vereadores que compõem cada câmara municipal é variável

conforme a dimensão do município. A lei prevê a categoria de veread
ores a
tempo inteiro, a de vereadores não permanentes e a de vereadores a
meio
tempo. É da competência da câmara ou da assembleia municipal, conforme
ôs casos, fixar em concreto qual o número de vereadores
em regime de per¬
manência no respectivo município, dentro dos limites legais.
É ao presidente da câmara que cabe escolher livremente os veread
ores neste
regime, determinando os pelouros, as funções e poderes dè cada
um deles.
As funções do presidente da câmara e dos vereadores a tempo inteiro
ou a
meio tempo são remuneradas. Tanto os vereadores permanentes
como os
vereadores não permanentes podem ter pelouros, mas não é obrigató que
rio
todos o tenham e frequentemente nem todos têm .
Quanto ao funcionamento da câmara municipal entend
.
«sessão permanente» Isto não quer dizer que
-
e se que está em
esteja reunida todos os dias de
manh ã à noite. As reuniões são semanais, em princípio, salvo se a
própria
câmara decidir que reunirá uma vez de quinze em quinze
dias (artigo 48° da
LAL). »

53
! r

Entre as competências da Câmara Municipal destaca-se: executar as delibe¬

rações da assembleia municipal; fazer a gestão do pessoal municipal; fazer a
gestão do património municipal; dirigir os serviços municipais; exercer a
função de preparação das principais decisões a tomar pela assembleia
sI municipal; assegurar a promoção e execução de obras públicas; garantir a
concessão de apoio a outras entidades privadas que exercem funções de
interesse público; praticar os actos de autoridade que o interesse público
recomendar.
I! A forma de exercício das competências que constitui a regra é a do seu exer¬
|Í cício colectivo pela câmara reunida em colégio.

Ir Quanto ao Presidente da Câmara, poderia parecer, analisando a CRP, que

não é um órgão do município. Mas em diversos preceitos legais verifica-se

Ii -
que é tratado como um órgão municipal. Verifica se que o Presidente da
Câmara desempenha competências próprias e funções como delegado da
câmara municipal (art° 52 LAL). Há uma parte da competência da câmara
que pode ser delegada no presidente, o qual, também nessa medida, actuará
.
como órgão municipal A lei considera tacitamente delegada no presidente
da câmara parte da competência que a própria lei confere, artigos antes, à
câmara municipal. A delegação tácita não constitui uma verdadeira delega¬
ção. Significa que as competências em causa se consideram atribuídas ao

I
d< ii !
-
Presidente, salvo se a câmara municipal resolver retirá las e reservá-las para
.
si Assim, a essência do sistema consiste em a lei conferir directamente certas
competências ao presidente mas permitir que a Câmara Municipal opte por
as reservar para si; caso não o faça são do Presidente da Câmara. As
competências próprias do Presidente da Câmara são designadamente, para
além da distribuição de pelouros e da escolha dos vereadores a tempo inteiro,
as de presidir à Câmara Municipal; executar as deliberações camarárias; re¬
presentar o município e a Câmara Municipal em juízo ou fora dele; dirigir e
coordenar os serviços municipais; assegurar a gestão dos negócios munici¬
:j | pais em tudo o que não seja da competência de outros órgãos da autarquia.
Merece especial referência a problemática de gestão das grandes cidades e
das áreas metropolitanas. Este fenómeno resulta da urbanização, da
concentração urbana e do aparecimento de grandes aglomerados
populacionais. Quanto ao regime actual da organização das grandes cidades

município coincide com a área da cidade

—
é um regime aplicável às cidades de Lisboa e Porto; nestes casos a área do
só há território urbano; o
Presidente da Câmara dispõe de ampla competência própria, sem paralelo
com a que lhe pertence nos outros municípios; nas cidades de Lisboa e Porto
o Presidente da Câmara é coadjuvado por altos funcionários administrativos
nos quais pode delegar parte importante dos seus poderes.
» •

54
ài:í
 Quanto à organização das áreas metropolitanas, esta coloca outras questões.
-
Dá se o nome de área metropolitana ao conjunto formado pela grande cidade
e pelos núcleos populacionais suburbanos ou «satélites» dessa grande cidade
central. Há três tipos essenciais de soluções para o problema da organização
administrativa das áreas metropolitanas:

• sistema da anexação de municípios suburbanos pelo município grande

—
cidade a cidade, ao expandir-se, absorve no seu seio os municípios
que até aí eram seus vizinhos (caso de Belém ou Olivais);
• sistema da federação obrigatória dos municípios
—
a lei impõe a
federação do município da grande cidade com os municípios limí¬
trofes, mas nem aquela nem estes perdem a sua autonomia;

• sistema da criação de uma autarquia supramunicipal — as autarquias

municipais existentes mantêm-se, mas é criada uma nova autarquia,
de nível superior, que engloba toda a área metropolitana e substitui
para certos efeitos a grande cidade e os municípios dos seus arredores.

-
Em Portugal, com a Lei n° 44/91, criou se um esquema de federação
obrigatória de municípios , nas duas áreas metropolitanas, embora com
escassos meios financeiros e um reduzido papel. Chegou a ser proposto e
aprovado que a criação de uma região metropolitana, no caso de Lisboa e
Península de Setúbal, substituísse a Área Metropolitana, mas isso só se
verificaria caso a regionalização avançar.
Quanto às associações de municípios, são agrupamentos de pessoas colecti -
— —
vas de direito público os municípios para a realização conjugada de
interesses comuns. Pode-se desde já distinguir duas espécies principais:

• as associações que têm personalidade jurídica e constituem, portan¬

to, uma pessoa colectiva diferente dos municípios agrupados;

• as associações sem personalidade jurídica que, por conseguinte, re¬

presentam apenas uma modalidade de coordenação entre
municípios.
As associações de municípios hoje são verdadeiras pessoas colectivas públi¬
cas, têm personalidade jurídica. São associações públicas que se inserem na
modalidade das associações de entidades públicas. A associação de municí¬
pios «pode ter por objecto a realização de quaisquer interesses compreendi¬
dos nas atribuições dos municípios, salvo os que, pela sua natureza ou por
disposição da lei, devam ser directamente realizados por aqueles». Cada
associação de municípios tem estatutos próprios, que devem estabelecer os
seguintes elementos: sede; composição; duração (no caso de não ser consti¬
tuída por tempo indeterminado); corftribuição de cada município para as

55
 1

í
>
;;;
r> vi»nt

despesas comuns; órgãos e respectivas competências; e as demais disposi¬

ções necessárias ao seu bom funcionamento. As associações de municípios
-
constituem se por escritura pública.
Os órgãos da associação dé municípios são a assembleia intermunicipal, que
é o órgão da associação de municípios onde estão representados os municípios
associados e é constituída obrigatoriamente pelos presidentes das câmaras
dos municípios associados, ou os seus substitutos, e por dois vereadores de
cada uma dessas câmaras; e pelo Conselho de Administração, que é o órgão
executivo da associação de municípios. É composto por um representante de
cada um dos municípios associados, eleito pela assembleia intermunicipal
de entre os seus membros. Com o Decreto lei n° 412/89 foi criada a
-
Í -
possibilidade de existir um administrador delegado nomeado pelo Conselho
de Administração para gerir determinados assuntos da associação (Art° 9°).
Quanto ao regime da intervenção do Estado na administração municipal
-
caracteriza se por:

• passou a haver apenas tutela inspectiva como figura de carácter geral;

I • só se admitem casos de tutela correctiva quando expressamente
v í ffi previstos na lei e apenas para controle da legalidade;

• a tutela inspectiva passou a ter exclusivamente por objecto averiguar

1 «a verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos

r
;
órgãos autárquicos e do funcionamento dos serviços das autarquias
locais e associações de municípios».
sf
íl A tutela administrativa é exércida pelo Governo através de:
• Inspecção —
JW consiste na verificação da conformidade dos actos e
dos contratos dos órgãos e serviços com a lei. Tem carácter de rotina
pi e destina-se a averiguar o funcionamento de uma autarquia num de¬
terminado período de tempo. Não tem como pressuposto que a
autarquia tenha praticado uma ilegalidade.
• Inquérito —consiste na verificação da legalidade de actos e contratos
concretos dos órgãos e serviços aut á rquicos, bem como das

í 'l associações de municípios, emergentes de fundada den ú ncia de

quaisquer pessoas singulares ou colectivas ou em resultado de
inspecção.
!! ?í • Sindicância —consiste numa indagação sistemática aos serviços e
ao seu funcionamento quando existem sérios indícios de eventuais
' V! Í> : ¥
ilegalidades de actos de órgãos e serviços autárquicos que, pelo seu
volume e gravidade, não possam ser averiguados no âmbito do mero
inquérito. !

56

y,
 -
'
*#&%*#*- L *àr
'
/ iW?

-
O Governo não pode pronunciar se sobre o mérito da gestão municipal, nem
-
sequer declará la nociva para os interesses do município ou dos munícipes.
Também não pode impor o exercíciode atribuições obrigatórias e desapareceu
da lei a própria noção de despesas obrigatórias.
Quanto kfreguesia é uma autarquia local que deve legalmente prosseguir os
interesses próprios da população, através dos órgãos democraticamente
eleitos, na mais pequena circunscrição territorial. A denominação «paróquia»
é sinónima de freguesia visto, em certa medida, a circunscrição territorial da
freguesia, ou paróquia civil, corresponder histórica e geograficamente à
circunscrição territorial da paróquia eclesiástica.
A freguesia dispõe em geral de poucos meios humanos; de pouquíssimos
meios financeiros; de poucos meios técnicos. Os órgãos da freguesia são um
—
órgão deliberativo Assembleia de Freguesia; um órgão executivo Junta
—
de Freguesia. O sistema eleitoral relativo a estes órgãos funciona em dois
—
graus primeiro os eleitores elegem os membros daAssembleia de Freguesia
e estes, por sua vez, no âmbito da Assembleia, elegem a Junta de Freguesia
(eleição indirecta), com excepção do Presidente da Junta de Freguesia, que é
o cidadão que encabeça a lista mais votada para a Assembleia de Freguesia,
e como tal também é directamente eleito.
Quanto às regiões administrativas, a sua instituição como autarquia
supramunicipal de âmbito regional, em substituição do distrito, vai ao encontro
de uma tendência hojé comum em muitos estados unitários, que procura
responder a dois objéctivos:

• dotar a estrutura autárquica de uma instância capaz de corresponder

à dimensão territorial e às exigências financeiras e técnicas dos novos
problemas locais, pára os quais os municípios são hoje, em parte,
inadequados;

• propiciar uma base territorial homogénea para a desconcentração

territorial dos v ários domínios da administração estadual,
especialmente da administração económica (planificação regional)28. " NíO confundir a regiio-
ditai de regionalização, ma*
As atribuições das regiões administrativas segundo o art0 257 CRP são: que i lo substancial mente
participar na elaboração do plano regional; participar na execução do mesmo -
ersas: a regifio naciona
diver -
plano; coordenar a acção dos municípios existentes na sua área, sem limitação -
lidade, a regi to etnia , a
-
regilo ilha, ou outras, que
dos respectivos poderes; apoiar a acção dos municípios existentes na mesma normal mente são dotadas de

-
área; encarregar se da direcção de serviços públicos
serviços públicos estaduais
— — subentenda se de
que sejam colocados sob a sua direcção ou
- poderes legislativos e de
carácter político e nlo meim
mente administrativos As
vezes, como acontece na
.
-
superintendência. Dinamarca, Itália e Portugal
existem (ou estio previstos)
Os órgãos da região são aAssembleia Regional, que compreenderá além dos os dois tipos de região num
representantes eleitos directamente pelos cidadãos, membros eleitos pelas

57
 M4
-.
Irt ’ -> . 11 tv «swi , rr
' .» Ml m 'VTlirtjWfli " • '
> “.H» *áwàmjr&»sim
* .

assembleias municipais, em número inferior ao daqueles; a Junta Regional,

que será o órgão colegial executivo da região, eleito por escrutínio secreto,
pela assembleia regional de entre os seus membros Junto da região haverá.
um representante do Governo, nomeado em Conselho de Ministros, cuja
competência se exercerá igualmente junto das outras autarquias existentes
i na área respectiva .

i; 2.7.2 Associações públicas

As associações pú blicas têm um substracto de natureza associativa e assentam

sobre uma associação ou grupo de indivíduos ou de pessoas colectivas Para .
as definir dizemos que as associações públicas são pessoas colectivas de
tipo associativo criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos
determinados que coincidem ou são harmonizados com os interesses dos
associados e que para tal dispõem de autonomia administrativa e financeira.
Servem para administrar interesses pú blicos que a entidade titular decide
transferir para um sujeito de direito diferente.
As espécies de associações públicas são:
j • Associações pública de entidades públicas: é a categoria menos con¬
1i -
troversa. Trata se de entidades que resultam da associação, união, ou
federação de outras entidades públicas. É o caso das associações de

'#
municípios e das associações ou uniões de freguesias.
• Associações públicas de entidades privadas: é a categoria mais im¬
portante e numerosa.
• Associações públicas de carácter misto: são aquelas em que numa
M mesma associação se agrupam pessoas colectivas pú blicas e

í indivíduos ou pessoas colectivas privadas.

As ordens profissionais merecem uma referência especial. São associações
públicas formadas pelos membros de certas profissões liberais com o fim de,
í por descentralização de poderes do Estado, regular e disciplinar o exercício

Ié
• 1
I ‘

da respectiva actividade profissional.

Actualmente existem diferentes ordens profissionais em Portugal, as quais
se têm vindo a acrescentar outras. São tradicionais e especialmente
conhecidas: a Ordem dos Advogados; a Ordem dos Engenheiros; a Ordem
dos Médicos. O Estado, dos vários modos ao seu dispor para regular e
í <
disciplinar o exercício de uma profissão de interesse pú blico, escolheu
reconhecer a organização própria de certos profissionais como associação
í
i --
í'
í
1

58
pública e confiar nela para o cumprimento da tal missão.
 As principais características do regime jurídico das associações públicas são:

• serem pessoas colectivas pú blicas;

• gozarem do privilégio da unicidade, isto é, só pode haver uma asso¬
ciação pública para cada fim de interesse público a prosseguir por
essa forma no país ou na área territorial em causa;
• beneficiarem do princípio da inscrição obrigatória;
• poderem impor a quotização obrigatória a todos os seus membros;
• no caso das ordens e câmaras profissionais controlarem o acesso à
profissão, do ponto de vista legal e deontológico;

— —
• exercerem sobre os seus membros eventualmente sobre terceiros
poderes disciplinares que podem ir até à interdição de exercer a
actividade disciplinar.
• —
terem de colaborar com o Estado em especial com o Governo
em tudo o que lhe seja solicitado no âmbito das suas atribuições
específicas e com salvaguarda da sua independência;
—
• terem de respeitar, na sua actuação, os princípios gerais do Direito
Administrativo aplicáveis ao desempenho da actividade administra¬
tiva e, em particular, o princípio da legalidade e o princípio da audi¬
ência prévia do arguido em processo disciplinar;

• a organização interna das associações públicas deverá basear-se no

respeito dos seus membros e na formação democrática dos seus
órgãos.
As suas decisões unilaterais de autoridade, nomeadamente as que recusem a
inscrição na associação a quem se julgue com direito a tal e as que apliquem
sanções disciplinares, são consideradas como actos administrativos ,
contenciosamente impugnáveis perante os tribunais administrativos.
As associações públicas são pessoas colectivas públicas. Nessa medida o
seu regime jurídico apròxima-se do dos institutos pú blicos que igualmente o
são. Mas o seu regime tem de ser reconduzido noutros aspectos ao das
associações de direito privado, já que possuem estrutura associativa,
ressalvado o que seja incompatível com o carácter público de tais entidades.

-
Por outro lado, regista se a aplicação ao seu funcionamento ora do Direito
Administrativo, ora do direito privado; dependerá, no silêncio da lei, do tipo
de actividade que haja de ser prosseguida: se se trata de exercer poderes
públicos regerá o Direito Administrativo; se se trata de exercer poderes pri¬
vados regerá o direito privado; *

59

m ou privadas. Os membros dos órgãos destas associações são designados
D;
3 consoante os casos pelo Estado, pelos municípios, pelos sindicatos e
”dadaParadasuma viilo aprofun
associações pú blicas
pode ver-se Vital Moreira,
-
Auto Regulação Profissional
e Administração P ública,
f Coimbra, Aimedioa, 1997; e,
.
do mesmo Autor Adminis¬
§ tração Autónoma e Associa¬
ções P úblicas , Coimbra,
1! Coimbra Editora, 1997.
60
J
-
Sublinhe se também que a legislação que lhes respeita é matéria de reserva
relativa da Assembleia da República.
A existência das associações públicas é concebida pela lei fundamental como
devendo contribuir para uma nova estruturação da administração pú blica,
descentralizada, desburocratizada, mais próxima das populações (artigo 267/
1 da CRP). Este aspecto resulta de substituir o exercício da autoridade do
-
Estado-pessoa colectiva pelo que é concebido como a auto regulação de
interesses, de carácter profissional ou de outra natureza (caso de certos
interesses económicos) .
As associações pú blicas só podem ser constituídas para a satisfação de
necessidades específicas, n ão podendo exercer funções próprias das
associações sindiciais (artigo 267/4 da CRP).
.
O outro tipo de pública é a associação de municípios Hoje em dia, ao
contrário do que sucedeu com o Estado Novo, já não existe a união, federação
ou associação de municípios de natureza obrigatória As associações de
municípios actuals são de natureza voluntária, ressalvado o caso especial
das áreas metropolitanas.
Refira-se também o caso das regiões de turismo. São associações mistas que
foram criadas com a função de prosseguir um fim específico comum na área
turística a vários municípios e mesmo ao Governo e outras entidades públicas
associações patronais e ainda pelas demais entidades privadas do sector29.
¬
2.8 Pessoas colectivas de utilidade pública
O Direito Administrativo não regula apenas a actividade das pessoas colectivas
públicas. Também regula aspectos importantes da actividade de algumas
categorias de entidades privadas, precisamente aquelas que, pela actividade
a que se dedicam, não podem deixar de ser consideradas na óptica do interesse
público. É o caso das instituições particulares de interesse público. Podemos
definir as instituições particulares de interesse pú blico como pessoas
colectivas privadas que, por prosseguirem fins de interesse público, têm o
dever de cooperar com a administração pública e ficam sujeitas, em parte, a
um regime especial de Direito Administrativo .
Porque motivos é que este fenómeno ocorre? Umas vezes é a administração
pública que, não podendo arcar com todas as tarefas que é necessário
desenvolver em prol da colectividade, faz apelo aos particulares e encarrega
 *«*#*«*# *M» wmumvmmf*
? • Mr

-
estes de desempenharem uma função administrativa: trata se de actividades
administrativas cujo desempenho é confiado a entidades particulares Há, .
assim, um exercício privado de funções públicas.

Outras vezes a lei considera que um certo número de colectividades privadas

são de tal forma relevantes no plano do interesse colectivo que, sem ir ao
ponto de as tomar públicas, decide contudo submetê-las a uma fiscalização
permanente, ou mesmo a uma intervenção por parte da administração pública:
estamos perante actividades privadas sistematicamente fiscalizadas ou
dirigidas pela administração pública. Há, assim, um controle público de
actividades privadas.
Outras vezes ainda, enfim, a lei admite que em determinadas áreas de
actividade sejam criadas entidades privadas, por iniciativa particular, para se
dedicarem unicamente à prossecução de tarefas de interesse geral, numa base
voluntária e altruísta, tarefas essas que serão realizadas em simultâneo com
a realização de actividades idênticas pela administração pública. Dá se o -
exercício simultâneo e cooperante da mesma actividade por entidades de
direito pú blico e de direito privado, havendo uma coexistência e colaboração
entre actividades pú blicas e privadas.
Os traços mais característicos desta categoria de entidades são:

• do ponto de vista orgânico ou subjectivo, são entidades particulares,

isto é, pessoas colectivas privadas;

• do ponto de vista material ou objectivo, desempenham por vezes uma

actividade administrativa de gestão pública, outras vezes exercem
uma actividade de gestão privada;
• do ponto de vista do direito aplicável, o regime jurídico a que tais
instituições estão sujeitas é um regime misto, isto é, simultaneamente
de direito privado e de Direito Administrativo.
São pessoas colectivas de utilidade pública as associações e fundações de
direito privado que prossigam fins não lucrativos de interesse geral,
cooperando com a administração central ou local, de forma a merecerem da
parte desta a declaração de que são de utilidade pública.

Desta noção resulta que:

• as pessoas colectivas de utilidade pública são pessoas colectivas
privadas;

• têm de prosseguir fins não lucrativos de interesse geral, de âmbito

nacional ou local; .

61
 !, • têm de cooperar com a administração pública no desenvolvimento
desses fins de interesse geral;
• precisam de merecer da administração a declaração de utilidade
pública: só são pessoas colectivas de utilidade pública as que, reunindo

Governo que compete fazê-lo

— —
todos os requisitos legais, recebem do Governo uma vez que é ao
o reconhecimento de que são
efectivamente de utilidade pública.
As espécies de pessoas colectivas privadas de utilidade pública são:
• quanto à natureza do substracto podem ser:
- associações privadas;
- fundações privadas;
• quanto ao âmbito territorial de actuação podem ser:
- gerais;
- regionais;
- locais;
• quanto aos fins que prosseguem e ao regime jurídico a que estão
| '
sujeitas podem ser:
%| - instituições particulares de solidariedade social — são as que
se constituem para dar expressão organizada ao dever moral de
solidariedade e de justiça entre os indivíduos, nomeadamente
para fins de apoio a crianças e jovens, apoio à família, integração
I social e comunitária, etc.; para além de privilégios e limitações

I
especiais, têm direito a apoio financeiro do Estado e estão sujeitas
à tutela administrativa;
- pessoas colectivas de utilidade pública administrativa
as pessoas colectivas de utilidade pú blica que, não sendo — são

instituições particulares de solidariedade social, prossigam algum

dos fins previstos na lei; são, no fundo, as entidades criadas
pela iniciativa particular que vêm suprir uma omissão ou lacuna
!( dos poderes públicos;
- pessoas colectivas de mera utilidade pública — compreendem
as que, embora realizando com objectivo de interesse público,
j í -- j não sejam instituições particulares de solidariedade social, nem
pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e em que
ie
l íi : »
a intervenção da administração pública no seu funcionamento é
mínima, não envolvendo tutela administrativa nem controle
financeiro.
!'!! ' -
62
tf
u
i

Quanto ao regime jurídico, para além de privilégios e restrições especiais,

estão sujeitas à tutela administrativa e ao controle financeiro do Estado. É
tradicional no nosso direito que estas pessoas colectivas, conquanto privadas,
tenham um regime jurídico específico traçado pelo Direito Administrativo.

Os traços fundamentais do regime jurídico das pessoas colectivas de utili¬

dade pública são:

• não podem limitar o quadro dos seus associados ou beneficiários a

estrangeiros, nem fazer discriminações contrárias ao artigo 13/2 da
CRP;

• têm de actuar com consciência da sua utilidade pública, aceitando

cooperar com a administração pública;
• são referenciadas num registo especial, o «Registo das Pessoas
Colectivas de Utilidade Pública», no Ministério da Justiça;
• gozam das isenções fiscais previstas nas leis tributárias;
• dispõem de tarifas reduzidas no consumo de energia eléctrica e de
água, bem como nos transportes públicos do Estado;

• podem requerer a expropriação por utilidade pública, mesmo urgente,

dos terrenos de que careçam para prosseguir os seus fins estatutários;
a têm de enviar anualmente à Presidência do Conselho o relatório e
contas do exercício, prestar à administração pública quaisquer
informações solicitadas e colaborar com o Estado e as autarquias
locais na realização de actividades afins das suas.
A associações ou fundações que prossigam os fins previstos na lei podem
ser declaradas de utilidade pública logo no momento da sua constituição; as
restantes, isto é, as que prossigam quaisquer outros fins, só podem ser
declaradas de utilidade pública após cinco anos de «efectivo e relevante
funcionamento».
As espécies de instituições particulares de interesse público são:

• sociedades de interesse público (empresas)

• pessoas colectivas de utilidade pública:
- pessoas colectivas de mera utilidade pública;
- instituições particulares de solidariedade social;
- pessoas colectivas de utilidade pública administrativa.
63
 Quanto às sociedades de interesse colectivo, são empresas privadas, de fim
lucrativo, que por exercerem poderes públicos ou serem submetidas a uma
fiscalização especial da administração pública, ficam sujeitas a um regime
jurídico específico, traçado pelo Direito Administrativo. Resulta daí que es ¬
tas entidades privadas têm um fim lucrativo, são normalmente empresas e
nisto se distinguem das pessoas colectivas de utilidade pública. As princi¬
pais espécies são:
• sociedades concessionárias de serviços públicos, de obras públicas
ou de exploração de bens do domínio público;
• empresas que exerçam actividades em regime de exclusivo ou de
privilégio não conferido por lei geral;
• empresas que exerçam actividades consideradas por lei de interesse
colectivo ou de interesse nacional;
• sociedades de economia mista;
• sociedades de economia pública (ou empresas públicas de direito
privado ou sociedades de capitais públicos);
• empresas geridas por trabalhadores;
I1
• empresas em situação económica difícil;
• sociedades participadas pelo sector público.
O regime jurídico das sociedades de interesse colectivo é um regime jurídico
duplo, em parte constituído por privilégios especiais, que as empresas privadas
normalmente não têm, e em parte constituído por deveres ou sujeições
especiais, que tão pouco existem para a generalidade das empresas privadas.
-
f Podem apontar-se as seguintes prerrogativas e privilégios:
• isenções fiscais;
• direito de requerer ao Estado a expropriação por utilidade pública de
terrenos de que necessitem para se instalar;

• possibilidade de beneficiar, quanto às obras que empreendem, do

regime jurídico das empreitadas de obras públicas.

Como deveres ou encargos podem apontar-se:

• os corpos gerentes destas empresas estão sujeitos a limitações de
remuneração estabelecidas por lei;
• o funcionamento destas empresas está sujeito à fiscalização efectuada
por delegados do Governo.

64
Sí
í
 Os delegados do Governo não devem ser confundidos com administradores
por parte do Estado. Os primeiros são os representantes do Estado que fisca¬
lizam a actividade da empresa enquanto os segundos são órgãos da empresa,
que fazem parte do seu Conselho de Administração, mas são designados
pelo Estado nos casos em que este seja accionista dessa empresa ou tenha
por lei o direito de se fazer representar na respectiva administração.

Actividade proposta

Tente responder às seguintes questões:

1. Caracterize a estrutura, composição e funções do Governo enquanto
órgão da Administração Pública.
2. Defina administração desconcentrada e explicite o papel da
desconcentração na estruturação da administração pública.
3. Defina administração indirecta do Estado e os diversos tipos de pes¬
soas colectivas públicas que a integram.
4. Defina administração autónoma e os diversos tipos de pessoas colec ¬
tivas públicas que a integram.
5. Diga que tipos de autarquias locais conhece e que papel e importân¬
cia lhe parece ter cada uma das referidas categorias.
6. Defina associações pú blicas, caracterize-as do ponto de vista da sua
natureza e refira em especial o papel das ordens profissionais.
7. Caracterize as pessoas colectivas privadas de utilidade pública e
explicite o papel que lhes cabe na actividade administrativa.

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3. Os princípios constitucionais da organização
administrativa
A organização administrativa é muito importante como componente da es¬
trutura democrática do Estado e das entidades públicas, como instrumento
da realização dos seus objectivos e garantia ou contribuição para a sua eficácia
e eficiência, além de ter um relevante papel na concretização dos direitos dos
fundamentais dos cidadãos. Por isso, e em face de um crescimento quase
-
constante da Administração Pública, compreende se que a Constituição se
tenha preocupado com a definição dos princípios fundamentais da organização
da Administração Pública. Afinal, muitas vezes, o cumprimento desses
princípios está ligado à realização de parte dos direitos fundamentais dos
cidadãos e à eficácia e eficiência na realização do interesse público.

3.1 Desburocratização

No sentido vulgar a burocracia está associada a uma ideia de lentidão, de

incómodo, de rotinas e formalidades inúteis, de encargos desnecessários e
pesados, de antipatia e mau acolhimento, de bichas tguichets,de obstáculos
ao dinamismo da Administração Pública. Nesse sentido se discute, por
exemplo, se a burocracia é ou não um obstáculo ao desenvolvimento30. * R. S. Milne, «Burocracia e
Administração do Desenvol¬
Poderíamos acrescentar outras situações características deste sentido de .
vimento», pp 167 e segs.
burocracia, tais como a existência de serviços com atribuições duplicadas,
actos de tutela das autarquias locais pesados e que ultrapassam a mera
verificação da legalidade, predomínio de formas de organização de trabalho
rígidas, hierárquico-funcionais, em vez de estruturas maleáveis, participativas
e adaptadas ao(s) obejectivo(s) visado(s) e, em geral, «a prioridade dos meios
sobre os fins, etc.»31. A expressão «combater a burocracia» surge na 11 Michel Grozier, Le
Phinomint Bureaucrat! que ,
Constituição (artigo 267°/ l ) com um objectivo que é, obviamente, inseparável p. 243.
de um sentido pejorativo, apontando para a obrigatoriedade de superar este
tipo de fenómenos.
É importante, porém, chamar a atenção para o entendimento da «burocracia»
por Max Weber (e estudiosos alemães) e por muitos dos seus seguidores
como tendo assumido um conteúdo positivo e representando um avanço
histórico32; aí se elogia, a propósito da nova administração prussiana, a " Max Weber, «Burocracia»,
especificação de funções e o seu exercício com base em documentos escritos, em Ensaios de Sociologia,
pp. 227 e sega. ( parte III,
a legitimação dos actos com base na lei, o recrutamento, carreira e hierarquia cap. 6 de Wirtschaft und
dos funcionários com base no mérito e não no clientelismo ou privilégios Gesellschafi ).

familiares e hereditários, etc..

O entendimento weberiano de burocracia implicava um certo tipo de
Administração: fixação de áreas de competências por regras explícitas,
distribuição de tarefas segundo uma hierarquia assente numa autoridade

69
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cujo domínio pressupõe aprendizagem, rotinização de tarefas, pessoal quali¬

ficado, ausência de apropriação dos meios de trabalho pelo pessoal, discipli¬
na, retribuição e carreira segundo a idade e o mérito.

! A Constituição adopta obviamente o sentido vulgar da expressão, até porque

-
é frequente entender se que se verifica hoje uma ultrapassagem dos critérios
weberianos da estruturação da administração pública. Assim, é o conjunto
de fenómenos referidos que devem ser ultrapassados e esse tem que ser um
dos objectivos essenciais da estruturação administrativa.

BI ^
3.2 Aproximação dos serviços das populações

A aproximação dos serviços às populações é um objectivo que se realiza por

instrumentos como a descentralização e a desconcentração. Só deve ser trans¬
ferido para um nível superior a função do Estado ou de uma pessoa colectiva
u Hoje é constante encontrar pública que possa com vantagem ser exercida a esse nível33.
este princípio formulado sob
a designação de priocfpio da
.
subsidariedade Com esta
Para além da aproximação em sentido geográfico, deve entender-se que os
designação foi cçnsagrado no serviços públicos devem igualmente ser organizados de modo a que os seus
Tratado de União Europeia e
na própria Constituição utentes os sintam psicologicamente próximos, ouvindo os seus problemas,
I portuguesa. queixas e reclamações e procurando servir todos os que de tal necessitam.

3.3 Participação dos interessados

A participação dos interessados na administração pública significa que os

cidadão têm o direito de intervir na resolução de problemas relativos aos
interesses da comunidade a que pertencem e relativas às questões que lhes
A dizem directamente respeito e não apenas votar de quatro em quatro anos
para eleger os dirigentes de alguns órgãos.

Pode haver formas de participação com carácter institucionalizado, em que

determinados representantes de certos grupos sociais integram determina¬
dos órgãos. Noutros casos, os interessados intervêm na formação de uma
decisão ou deliberação, designadamente em passos fundamentais do
procedimento administrativo.

70
 3.4 Descentralização

A descentralização é um sistema de organização administrativa ou um acto

de transferência de atribuições e poderes e meios de uma pessoa colectiva
pública para outra, sendo esta dotada de órgãos representativos e ficando
assegurada a autonomia administrativa e financeira para o seu exercício. Daí
decorre que a descentralização implica:

• duas pessoas colectivas diferentes;

• um acto de transferência de atribuições, competências e meios;

• que a pessoa colectiva para quem são transferidos seja dotada de ór¬
gãos representativos, eleitos pela a comunidade humana que lhe está
subjacente;
• que disponha de autonomia administrativa e financeira mínima para
possibilitar o exercício das atribuições e competências transferidas.
A descentralização, quer territorial, quer associativa, é tão importante que a
Constituição a considera um instrumento essencial para realizar os objectivos
essenciais da administração pública (ver designadamente art. 26772 da CRP).

3.5 Desconcentração

A desconcentração, como vimos, é um sistema em que o poder decisório se

reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos no seio da mesma
pessoa colectiva. Tem como vantagens poder desburocratizar, aproximar os
serviços das situações que devem resolver e libertar os superiores de muitas
tarefas, deixando mais espaço para as tarefas de coordenação global, inova¬
ção e concepção. A desconcentração territorial é especialmente importante.
Pode ter como inconvenientes a dificuldade de uma orientação ú nica, har¬
moniosa, coerente e concertada e o alargamento do fenómeno da rotina e
desmotivação, que muitas vezes é mais frequente entre os subalternos, le¬
vando a menor qualidade dos serviços. A Constituição opta pela descon¬
centração, devidamente conjugada com os outros princípios que referimos.

71
 f
Actividade proposta

1. Refira os diferentes princípios da organização da Administração Pú¬

blica que a Constituição estabelece.
.
2 Caracterize a importância de cada um dos princípios da organização
da Administração Pública na óptica da concretização dos direitos dos
cidadãos e dos particulares.
3. Distinga descentralização e desconcentração e refira o papel que pode
caber a cada uma.
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4. Teoria geral da organização administrativa
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Entendemos por organização administrativa o modo de estruturação con¬

creta que, em cada época, a lei dá à administração pública de um dado país
com o objectivo de realizar o interesse público. Numa teoria geral da organi¬
zação administrativa, há que analisar primeiro os elementos dessa organiza¬
ção; depois, os sistemas de organização possíveis ou consagrados; e, por
fim, os princípios reguladores da organização administrativa que estudamos.

4.1 Pessoas colectivas públicas

Os elementos da organização administrativa são basicamente dois:

• as pessoas colectivas públicas

• os serviços públicos.
As pessoas colectivas públicas são criadas por iniciativa pública, para
assegurar a prossecução necessária de interesses pú blicos, e por isso dotadas
em nome próprio de poderes e deveres públicos.
Vejamos em que consistem os vários elementos desta definição:

• As pessoas colectivas públicas são pessoas colectivas.

• Trata-se de entidades criadas por iniciativa pública
— as pessoas
colectivas públicas nascem sempre de uma decisão pública tomada
pela colectividade nacional, ou por comunidades regionais ou locais
autónomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas colectivas públicas
já existentes: a iniciativa privada não pode criar pessoas colectivas
públicas.
• As pessoas colectivas pú blicas são criadas para assegurar a
—
prossecução necessária de interesses públicos daqui decorre que
as pessoas colectivas pú blicas, diferentemente das privadas, existem
para prosseguir o interesse público.
• As pessoas colectivas pú blicas são titulares, em nome próprio, de
poderes e deveres públicos. A referência à titularidade «em nome
próprio» serve para distinguir as pessoas colectivas públicas das
pessoas colectivas privadas que se dediquem ao exercício privado de
funções públicas: estas podem exercer poderes pú blicos, mesmo
poderes de autoridade, como vimos, mas em nome da administração
pública, nunca em nome próprio. Por outro lado, preferimos dizer
«poderes e deveres pú blicos» em vez de «poderes de autoridade» ,
pela dupla razão de que há pessoas colectivas públicas que não

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exercem poderes de autoridade, embora sejam titulares de poderes

públicos em sentido lato; e de que o Direito Administrativo não se
caracteriza apenas pelos poderes públicos que confere à Adminis¬
tração, mas também pelos deveres públicos a que a sujeita.

As espécies de pessoas colectivas públicas a considerar são:

• Estado;

• Institutos públicos;
• Associações públicas;

• Autarquias locais;
• Regiões autónomas.
A lista apresentada está ordenada segundo o critério da maior dependência
para a menor dependência do Estado. Uma coisa é enunciar quais as categorias
-
de pessoas colectivas públicas, outra coisa é agrupá las em tipos. Estes são
três:

• Pessoas colectivas de população e território, ou de tipo territorial —

onde se incluem o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais;

• Pessoas colectivas de tipo institucional

diversas espécies de institutos públicos;
— a que correspondem as

t
54Para uma ifntese pode ver¬
te Joio Caupen, Direito
• Pessoas colectivas de tipo associativo
associações públicas . 34 — a que correspondem as

Adminiitrativo, Litboa,
Aequitat/Diário de Notícias,
.
1994 pp.225 e legs.
i
Da análise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas públicas,
podemos concluir que os traços predominantes do regime jurídico delas são
os seguintes:
• Criação e extinção — já vimos que a maioria das pessoas colectivas
públicas são criadas por acto do poder central; mas há casos de criação
por iniciativa local. Entretanto, as pessoas colectivas públicas não
têm o direito de se dissolver elas não se podem extinguir a si próprias,
ao contrário do que acontece com as pessoas colectivas privadas. E
nem sequer estão sujeitas a falência ou a insolvência: uma pessoa
colectiva pública não pode ser extinta por iniciativa dos respectivos
credores, só por decisão pública;
• Capacidade jurídica de direito privado e património próprio: todas as
pessoas colectivas públicas possuem estas caracterfsticas, cuja
w importâ ncia se salienta principalmente no desenvolvimento
de
actividades de gestão privada.

76
 • Capacidade de direito público: as pessoas colectivas pú blicas são
titulares de poderes e deveres públicos. Entre eles, assumem especial
relevância os poderes de autoridade, aqueles que denotam supremacia
das pessoas colectivas públicas sobre os particulares e, nomeadamente,
consistem no direito que essas pessoas têm de definir a sua própria
conduta ou a conduta alheia em termos obrigatórios para os terceiros
em causa, independentemente da vontade destes, o que naturalmente
não acontece com as pessoas colectivas privadas.
• Autonomia administrativa e financeira.

• Isenções fiscais.
• Direito de celebrar contratos administrativos
— as pessoas colecti¬
vas privadas não possuem, em regra, o direito de fazer contratos ad¬
ministrativos com particulares.

• Bens do domínio público: as pessoas colectivas públicas são, ou po¬

dem ser, titulares de bens do domínio público e não apenas de bens
do domínio privado.

Funcionários públicos: o pessoal das pessoas colectivas públicas está

submetido ao regime da função pública e não ao do contrato individual
de trabalho, isto por via de regra (as empresas públicas constituem
importante excepção a tal princípio).

• Sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil

pelos prejuízos que causarem , as pessoas colectivas públicas
respondem nos termos da legislação própria do Direito Administrati ¬
—
vo e não nos termos da responsabilidade regulada pelo código civil .
• Sujeição à tutela administrativa.
• Sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas.
• Foro administrativo —as questões surgidas da actividade pública
destas pessoas colectivas pertencem à competência dos Tribunais do
contencioso administrativo e não à dos Tribunais judiciais.

4.2 Serviços públicos

Os serviços públicos constituem as células organizacionais que compõem

intemamente as pessoas colectivas públicas. Vê-se, assim, que a pessoa colec-
tiva pública é o sujeito de direito, que trava relações jurídicas com outros
^
77
 sujeitos de direito, ao passo que o serviço público é uma organização que,
situada no interior da pessoa colectiva pública e dirigida pelos respectivos
órgãos, desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir os seus
fins.

4.2.1 Conceito

Os serviços públicos são organizações criadas no seio de pessoas colectivas

públicas com o fim de desenvolver actividades que contribuam para realizar
as suas atribuições e exercer as suas competências.
Sublinhemos na definição dada os seguintes pontos:
• os serviços públicos são organizações humanas;
• os serviços públicos existem no seio de cada pessoa colectiva pública;
• os serviços públicos são criados para desempenhar as atribuições da
pessoa colectiva pública;
• os serviços públicos actuam sob a direcção dos órgãos das pessoas
colectivas públicas.
É importante focar bem as relações que existem entre os órgãos (das pessoas
colectivas públicas) e os serviços públicos. Tais relações são de dois tipos:
por um lado, os órgãos dirigem a actividade dos serviços; por outro, os serviços
auxiliam a actuaçâo dos órgãos.

4.2.2 Espécies

Os serviços públicos podem ser classificados segundo duas perspectivas dife¬

—
rentes a perspectiva funcional e a perspectiva estrutural.

Considerando os serviços públicos como unidades funcionais podem

distinguir-se de acordo com os seus fins.
Quando, para efeitos de administração e de orientação, a lei agrupa conjuntos
de unidades funcionais numa mesma organização homogénea, com uma
designação unificada, quadros próprios e orçamento integrado, sob a direc¬
ção de um membro do Governo especificamente incumbido da respectiva
chefia, estamos perante ministérios ou secretarias de estado. Uns e outros
correspondem ao conceito de departamento governamental.

78
 Segundo uma perspective! estrutural os serviços públicos distinguem
-se não
já segundo os seus fins, mas antes segundo o tipo de actividade que desen ¬
volvem. Aqui os serviços são olhados não como unidades funcionais ou
depar¬
tamentos, mas como verdadeiras unidades de trabalho, cuja missão consis
te
em levar a cabo diversas actividades necessárias para a prossecução normal e
regular das atribuições da pessoa colectiva pública a que pertencem. Os
servi ¬
ços públicos, quando considerados do ponto de vista estrutural, podem ser:

—
a ) Serviços principais são aqueles que desempenham directamente
as actividades correspondentes às atribuições da pessoa colectiva
pública a que pertencem. Dentro destes podemos distinguir diver¬
sas modalidades:
• serviços burocráticos — são os serviços principais que lidam
essencialmente por escrito com os problemas directamente
relacionados com a preparação e execução das decisões dos
órgãos da pessoa colectiva a que pertencem. Estes podem
-
subdividir se noutro tipo de categorias:

- estuda
serviços de apoio
— s o os serviços burocr que;
ã
m e preparam as decis es dos ó ãos
õ rg
áticos
administrativos
- serviços executivos — s o os serviços burocráticos que
ã
executam as leis e os
regulamentos aplic veis
á , bem como as
decisões dos órgãos dirigentes das pessoas colectivas a que
pertencem;

- serviços de controle —
são os serviços burocráticos que
fiscalizam a actuação dos restantes serviços administrativos;

• Serviços operacionais
—
s ão os serviços principais que
desenvolvem actividades de carácter material correspondentes
às atribuições da pessoa colectiva pública a que pertencem.
Podemos distinguir as seguintes modalidades:

- serviços de prestação individual — são os serviços

operacionais que facultam aos particulares bens ou serviços
de que estes carecem para a satisfação de necessidades
colectivas individualmente sentidas;

- serviços de polícia —
são os serviços operacionais que
exercem fiscalização sobre as actividades dos particulares
susceptíveis de pôr em risco os interesses públicos que à
administração compete defender;

- serviços técnicos — são os restantes serviços operacionais

cuja actividade é especializada e não consiste em prestações

79
 individuais aos particulares, nem na vigilância sobre as res-
pectivas actividades.
b ) Refira se ainda os serviços auxiliares, que são aqueles que desem¬
-
penham actividades secundárias ou instrumentos que visam tomar
possível ou mais eficiente o funcionamento dos serviços principais .

4.2.3 Regime jurídico

Os princípios fundamentais do regime jurídico dos serviços públicos são os

seguintes:

• O serviço público está sempre inserido numa pessoa colectiva pública

— qualquer serviço público está sempre na dependência directa de
um órgão da Administração, que sobre ele exerce o poder de direc
ção e a cujas ordens e instruções, por isso mesmo, o serviço público
-
deve obediência;

• o serviço público está vinculado à prossecução do interesse público,

o mesmo é dizer que está vinculado à prossecução das atribuições
que a lei puser a cargo da pessoa colectiva pública em que se integra;
• a lei em sentido material deve criar os serviços públicos ao nível do
Estado-Administração e das pessoas colectivas públicas integradas
na Administração indirecta do Estado, mas a organização interna dos
serviços públicos é matéria a ser estabelecida por regulamentos;

• o regime da organização e funcionamento de qualquer serviço público

—
é modificável tais modificações devem, contudo, respeitar os di¬
reitos adquiridos;
M
O funcionamento regular • a continuidade dos serviços públicos deve ser mantida33;
dos serviços pdblicos,
designadamente dos çsicn - • os serviços públicos devem tratar e servir todos os administrados em
.
ciais tem que ser assegurado.
pé de igualdade;
É este facto que leva a que
para tanto a lei possa entender
-
que pode admitir se que em • a utilização dos serviços públicos pelos particulares é em princípio
certas situaçOcs seja neces ¬
sário empregar meios de auto¬
.
ridade como por exemplo a
requisição civil.
onerosa
—os utentes dever ão, pois, pagar uma taxa como
contrapartida do beneficio que obtêm, mas os serviços públicos não
têm fim lucrativo;

• os serviços pú blicos podem gozar de exclusivo ou actuar em

concorrência;
»

80
 • am tvV*.

• os serviços públicos podem actuar de acordo quer com o direito pú¬

blico quer com o direito privado consoante as ocasiões;

—
• a lei admite vários modos de gestão dos serviços públicos por via
de regra, os serviços públicos são geridos por uma pessoa colectiva
pú blica, mas também pode suceder que a lei autorize que a gestão de
um serviço público seja temporariamente entregue a uma empresa
privada, por meio de concessão, ou a uma associação ou fundação de
utilidade pública, por meio de delegação (gestão indirecta privada);
• os utentes do serviço pú blico ficam sujeitos a regras próprias que os
colocam numa situação jurídica especial36: acham-se submetidos a M É aquilo que a
doutrina
uma forma peculiar de relacionamento com os órgãos e agentes admi¬ alem ã, desde Otto Mayer,
denomina como relaçOei
nistrativos, que tem em vista criar e manter as melhores condições de especiais de poder .
organização e funcionamento dos serviços.

4.2.4 Organização dos serviços públicos

Os serviços públicos podem ser organizados segundo três critérios:

• Organização horizontal —atende, por um lado, à distribuição dos

serviços pelas pessoas colectivas pú blicas, e, dentro destas, à
especialização dos serviços segundo o tipo de actividades a
desempenhar. É através da organização horizontal que se chega à
consideração das diferentes unidades funcionais e, dentro delas, das
diferentes unidades de trabalho.

— -
Organização territorial remete nos para a distinção entre serviços
centrais e serviços periféricos, consoante os mesmos tenham um
âmbito de actuação nacional ou meramente localizado em áreas
territoriais menores. Trata-se de uma organização em profundidade
dos serviços públicos, no qual o topo é preenchido pelos serviços
centrais e os diversos níveis, à medida que se caminha para a base,
por serviços daqueles dependentes e actuando ao n ível de
circunscrições gradualmente menores.
51 Sobre este tema pode ver -
—
• Organização vertical ou hierárquica genericamente traduz se na
estruturação dos serviços em razão da sua distribuição por diversos
- se, para além dos manuais de
carácter geral que constam da
bibliografia, Jacques Cbevalliei;
graus ou escalões do topo à base, que se relacionam entre si em ter¬ Le Servlet Public , Paris,
Presses Universitaires de
mos de supremacia e subordinação37. France, 1987.

81
 4.3 Atribuições

As pessoas colectívas existem para prosseguir determinados fins. Os fins das

-
pessoas colectívas públicas chamam se atribuições. Atribuições são, por
conseguinte, os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectívas
públicas de prosseguir. A definição das atribuições da pessoa colectiva tem
especial importância porque permite avaliar a razão de ser dessa pessoa
colectiva e em que medida cumpre a sua missão.

ILL .
4.3 1 Classificação de atribuições

litttí -
As atribuições podem classificar se em:

í • atribuições principais, que se podem desdobrar em :

i
—
- soberania defesa nacional; relações externas; polícia;
- económicas;
SOCÍais37;
" Nestas, na nossa opiniío, ”
dever-se-ia autonomizar as
respeitantes ao ambiente e ao - educativas e CUltUiais;
ordenamento do tenitdrio .
• atribuições auxiliares que se podem desdobrar em:
- gestão do pessoal (gestão dos recursos humanos da administração
pública);
- gestão do material (gestão de tudo aquilo que existe para garantir
o funcionamento da administração);
- gestão financeira;
- funções jurídicas e de contencioso;
- funções de documentação;
- relações públicas;
• atribuições de comando que se podem desdobrar em:
- estudos e planeamento;
- previsão;
- organização;
- controle.
82

í
í
As atribuições do Estado são múltiplas e aumentaram ao longo do tempo.
-
Estão dispersas por inúmeras leis. O Estado administração não atribui fins a
si mesmo, segue os que estão consagrados na Constituição, embora em ter¬
mos que podem variar consoante as opções de cada Governo.

4.4 Competências

Para desempenhar as suas atribuições as pessoas colectivas precisam de

poderes. O conceito de competência designa, assim, o conjunto de poderes
funcionais que a lei confere aos respectivos órgãos para a prossecução das
atribuições das pessoas colectivas públicas.
Em princípio, e na maior parte dos casos, nas pessoas colectivas públicas as
atribuições referem-se à pessoa colectiva em si mesma, enquanto as
.
competências se reportam aos órgãos A lei especifica, portanto, as atribui¬
ções de cada pessoa colectiva e, noutro plano, a competência de cada órgão.
As atribuições e competências limitam-se reciprocamente umas às outras:
nenhum órgão administrativo pode prosseguir atribuições da pessoa colectiva
a que pertence por meio de competências que não sejam as suas, nem tão-
pouco pode exercer a sua competência fora do que são as atribuições da
mesma pessoa colectiva.
A lei estabelece uma sanção diferente para o caso de os órgãos da
Administração Pública praticarem actos estranhos às atribuições das pessoas
colectivas públicas ou actos fora da competência confiada a cada órgão:
enquanto os actos praticados fora das atribuições são actos nulos, os praticados
apenas fora da competência do órgão que os pratica são em geral actos
anuláveis.

O primeiro princípio que cumpre sublinhar desde já é o de que a competência

—
só pode ser conferida, delimitada ou retirada por lei - é sempre a lei que
fixa a competência dos órgãos da administração pública. É o princípio da
legalidade da competência, também expresso, às vezes, pela ideia dè que a
competência é de ordem pública.
Deste princípio decorrem alguns corolários da maior importância:
• a competência não se presume;
• a competência não é modificável (a não ser por lei);
• a competência é irrenunciável e inalienável.

83
 I
4.4.1 Critérios de delimitação da competência

A competência pode ser conferida segundo diversos critérios:

• em razão da matéria —
quando a lei diz, por exemplo, que à
assembleia municipal incumbe fazer regulamentos e ao presidente
da câmara celebrar contratos, esta é uma delimitação da competência
em razão da matéria;
—
• em razão da hierarquia quando a lei efectua uma repartição vertical
de poderes, conferindo alguns ao superior e outros aos subalternos,
estamos perante uma delimitação da competência em razão da hie¬
rarquia;
• em razão do território — a repartição de poderes
entre órgãos cen¬
rg os locais, ou a distribuição de poderes por rg os locais
S!.!: trais e ó ã ó ã
diferentes em função das respectivas áreas ou circunscrições, é uma
delimitação da competência em razão do território;
1'

• em razão do tempo — em ;princ

va em relação ao presente
ípio, só á ência administrati
h compet
a competência n o pode ser exercida em
ã ,
¬

princípio, em relação ao passado, nem em relação ao que vier a

.
acontecer no futuro Por isso é ilegal, em regra, a prática pela
administração de actos que visem produzir efeitos sobre o passado
(actos retroactivos) ou regular situações que não se sabe se ou quando,

r ocorrerão no futuro (actos diferidos).

4.4.2 Espécies de competência

ij Quanto às espécies de competências podemos distinguir:

• Quanto ao modo de atribuição legal da competência —.segundo este
critério, a competência pode ser explícita ou implícita competência
A
é explícita quando a lei a confere por forma clara e directa; é implícita
a competência que apenas é deduzida de outras determinações legais.

—
I • Quanto aos termos do exercício da competência a competência
pode ser condicionada ou livre , conforme o seu exercício esteja ou
não dependente de limitações específicas impostas por lei ou ao abrigo
da lei.
I
h • —
Quanto à substância e efeitos da competência à luz deste terceiro
critério fala-se habitualmente em competência dispositivo e em
«competência revogatória. A competência dispositiva é o poder de
aprovar um dado acto administrativo sobre uma determinada matéria,
84
 mÊtmatmm*ÊÊmimMMfà«&*m#mm *
^
dando uma solução a um certo assunto; a competência revogatória é
o poder de revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de
o substituir por outro diferente.
• —
Quanto à titularidade dos poderes exercidos se os poderes exercidos
por um órgão da administração são poderes cuja titularidade pertence
-
a esse mesmo órgão, diz se que a sua competência é uma competência
própria; se o órgão administrativo exerce, nós termos da lei, uma
parte da competência de outro órgão, cujo exercício lhe foi transferi ¬
- -
do por delegação ou por concessão, dir se á que essa é uma
competência delegada ou uma competência concedida.
•
—
Quanto ao número de órgãos a que a competência pertence quando
a competência pertence a um único órgão, que a exerce sozinho, temos
uma competência singular; a competência conjunta é a que pertence
simultaneamente a dois ou mais órgãos diferentes, tendo de ser
exercida por eles em acto único.
• Quanto à inserção da competência nas relações inter-orgânicas
sob esta óptica, a competência pode ser dependente ou independente , —
conforme o órgão seu titular esteja ou não integrado numa hierarquia
e, por consequência, se ache ou não sujeito ao poder de direcção de
outro órgão e ao correspondente dever de obediência. Dentro da
competência dependente há a considerar os casos de competência
-
comum e de competência própria: diz se que hi competência comum
quando tanto o superior como o subalterno podem tomar decisões
sobre o mesmo assunto, valendo como vontade da administração
aquela que primeiro for manifestada (e ficando assim prevenida a
jurisdição); há competência própria, pelo contrário, quando o poder
de praticar um certo acto administrativo é atribuído directamente por
lei ao órgão subalterno.
Dentro da competência própria há ainda a considerar três possibilidades:
• competência separada
— o subalterno é por lei competente para
praticar actos administrativos, que podem ser executórios mas não
são definitivos, pois deles cabe recurso hierárquico necessário;
• competência reservada — o subalterno é por lei competente para
praticar actos definitivos e executórios, mas deles, além do recurso
contencioso normal, cabe recurso hierárquico facultativo; .
• competência exclusiva — o subalterno é por lei competente para
praticar actos definitivos e executórios dos quais não cabe qualquer
recurso hierárquico, mas, porque n ão é órgão independente, o
subalterno pode vir a receber d? seu superior uma ordem de revogação
do acto praticado.

I 85
 -
fU UMMl ife
*

4.4.3 Conflitos de atribuições e de competências

Entende-se por conflito de competência aquele que se traduz numa disputa

acerca da existência ou do exercício de um determinado poder funcional e
por conflito de atribuições aquele em que a disputa versa sobre a existência
ou a prossecução de um determinado interesse público.
Diz-se que há um conflito positivo quando dois ou mais órgãos da
administração reivindicam para si a prossecução da mesma atribuição ou o
exercício da mesma competência.

Ir - Há conflito negativo quando dois ou mais órgãos consideram simultanea¬

mente que lhes faltam as atribuições ou a competência para decidir um dado
caso concreto.

4.5 órgãos da pessoa colectíva

—
Como se sabe, todas as pessoas colectivas e, portanto, também todas as
—
pessoas colectivas públicas são dirigidas por órgãos. A estes cabe tomar
decisões em nome da pessoa colectíva ou, noutra terminologia, manifestar
uma «vontade» imputável à pessoa colectíva.

4.5 . 1 Classificação dos órgãos

-
Os órgãos podem classificar se de diferentes formas:

J - • Órgãos singulares ou colegiais: são órgãos singulares aqueles que

têm apenas um titular; são colegiais os órgãos compostos por dois ou
mais titulares;

• órgãos centrais e locais: órgãos centrais são aqueles que têm

competência sobre todo o território nacional; órgãos locais são os
que t ê m a sua competê ncia limitada a uma circunscrição
administrativa, ou seja, apenas a uma parcela do território nacional;
• órgãos primários, secundários e vicários: os órgãos primários são
aqueles que dispõem de competência própria; os órgãos secundários
são os que dispõem de uma competência delegada; e os órgãos vicários
são aqueles que só exercem competência por substituição de outros
órgãos;
9

86
 • órgãos representativos e órgãos não representativos: órgãos repre¬
sentativos são aqueles cujos titulares são livremente designados por
eleição; os restantes são órgãos não representativos;
• órgãos activos, consultivos e de controle: órgãos activos são aqueles
-
a quem compete tomar decisões ou executá las; órgãos consultivos
são aqueles cuja função é emitir uma opinião ou esclarecer os óigãos
activos antes de estes tomarem uma decisão, nomeadamente através
da emissão de pareceres; órgãos de controle são aqueles que têm por
missão fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros órgãos;
os órgãos activos podem, por sua vez, classificar se em decisórios e
-
.
executivos Os primeiros são aqueles a quem compete tomar decisões,
os segundos são aqueles a quem compete executar tais decisões, isto
é, pô-las em prática39; * Dentro doi ú rgioi
decisório » costama reservir-
• órgãos permanentes e temporários: são órgãos permanentes aqueles ,e * deii«n*fa de Ú I Í0S
° of *que
c.
que, segundo a lei, têm um funcionamento com dura
j
J
ção indefinida;
são órgãos temporários os que são criados para actuar durante um
certo período;
delibtmivoi para
--
tenham carácter « j gi i

• órgãos simples e complexos: os óigãos simples são os órgãos cuja

estrutura é unitária, a saber, os órgãos singulares (um só titular) e os
órgãos colegiais cujos titulares só podem actuar colectivamente
quando reunidos em conselho; os órgãos complexos são aqueles cuja

—
estrutura é diferenciada, isto é, aqueles que como o Governo
são constituídos por titulares que exercem também competências —
próprias a título individual (ministros) e são em regra auxiliados por
adjuntos, delegados e substitutos (secretários de Estado, subsecretários
de Estado).

4.5.2 Dos órgãos colegiais em especial

Vamos dar uma ideia da terminologia normalmente utilizada em Portugal
em matéria de órgãos colegiais administrativos:
• Composição e constituição: a composição é o elenco abstracto dos
-
membros que hão de fazer parte do órgão colegial, uma vez
constituído; a constituição é o acto pelo qual os membros de um
órgão colegial se reúnem pela primeira vez e dão início ao
funcionamento desse órgão.
Marcação e convocação de reuniões: para que os órgãos colegiais
possam funcionar, cada uma d%s suas reuniões tem que ser marcada e
convocada. A marcação é a fixação da data e hora em que a reunião

87
 terá lugar; a convocação é a notificação feita a todos e cada um dos
membros acerca da reunião a realizar, e na qual são indicados, além
do dia e hora da reunião, o local desta e a respectiva ordem do dia .
• Reuniões e sessões: a reunião de um órgão colegial é o encontro dos
respectivos membros para deliberar sobre a matéria da sua
competência; as sessões são os períodos dentro dos quais podem reunir
os órgãos colegiais. Podemos distinguir:

- Sessão permanente ou contínua: o órgão colegial é de funciona ¬

mento contínuo (caso das câmaras municipais e juntas de fre¬

guesia);

- sessão intermitente : o órgão colegial não funciona

continuamente, só quando é convocado ou com intervalos
regulares;

• Reuniões e sessões ordinárias e reuniões e sessões extraordinárias:

as primeiras são as que se realizam regularmente em datas ou períodos
certos; as segundas são as que são convocadas inesperadamente, fora
dessas datas ou períodos.

• Membros e vogais: os órgãos colegiais são por definição compostos

por uma pluralidade de titulares. Os membros são todos os titulares

?h - dos órgãos colegiais; vogais são apenas os membros que não ocupem
uma posição funcional dotada expressamente de outra denominação
(exemplo: o membro de um Conselho Directivo que não é presidente
-
nem vice presidente).
• Funcionamento,deliberação e votação: o funcionamento dos órgãos
-
colegiais realiza se através de reuniões e cada reunião principia
quando é declarada aberta pelo presidente e termina quando por ele é
declarada encerrada; a deliberação é o momento da reunião em que o
órgão colegial é chamado a tomar decisões em nome da pessoa
colectiva a que pertence; a votação é o processo jurídico mais frequente
dos órgãos colegiais poderem deliberar, o que permite apurar a vontade
colectiva pela contagem das vontades individuais dos membros.

• Quorum: 6 o nú mero mínimo de membros de um órgão colegial que

a lei exige para que ele possa funcionar regularmente (quorum de
funcionamento) ou deliberar validamente (quorum de deliberação ) .
• Adopção e aprovação: os órgãos colegiais deliberam sobre propostas
ou projectos que lhes são apresentados. Se a votação é favorável a
uma certa proposta ou projecto, diz-se destes que foram adoptados
• ou aprovados pelo órgão colegial; a partir deste momento, tais

88

a
 í MMMMrnm
* i-zmmmÊiáí

propostas ou projectos deixam de exprimir o ponto de vista do mem¬

bro que as apresentou ou proponente para se converterem numa deci¬
são do órgão em causa e, portanto, na «vontade» da pessoa colectiva
a que o órgão pertence.
• Decisão e deliberação: há quem distinga estes dois termos enten¬
dendo que decisões são as resoluções dos órgãos singulares e delibe¬
-
rações as dos órgãos colegiais. Parece nos mais correcto admitir que
todo o acto administrativo é uma decisão, sendo a deliberação o pro¬
cesso específico usado nos órgãos colegiais para tomar decisões.
• Dissolução e demissão: só há dissolução quanto a órgãos colegiais
designados por eleição; se os titulares do órgão colegial são nomeados,
o acto que põe termo colectivamente às suas funções é uma demissão.
Indicaremos agora as principais regras gerais em vigor no direito português
sobre a constituição e funcionamento dos órgãos colegiais:

• Cada órgão colegial deve ter um presidente e um secretário, em

princípio eleitos pelo próprio órgão de entre os seus membros. Na
falta do presidente ou do secretário escolhidos por eleição, uma norma
de natureza consuetudinária estabelece que servirá de presidente o
membro mais antigo e de secretário o que exerce funções há menos
tempo;

• Compete ao presidente abrir e encerrar as reuniões, assegurar a sua

boa ordem, dirigir os trabalhos e velar pelo cumprimento das leis
aplicáveis e pela regularidade das deliberações;

• Compete ao secretário redigir os projectos de actas das reuniões,

-
passá las ao livro respectivo uma vez aprovadas, organizar o
expediente e, em geral, coadjuvar o presidente no que por este lhe for
determinado;

• Qualquer órgão colegial só pode deliberar em reunião formalmente

convocada e realizada40; 40 SOo,
por isio, Inexistentes
quaisquer pretensas dedsOes
• Nenhum órgão colegial pode reunir e deliberar sem estar devidamente tomadas por auscultaçlo te¬
lef ó nica, ou por circuito
constituído;
.
integrado de televisfto ou
pela circulaçSo de textos a
• Um órgão colegial só pode deliberar sobre matéria constante da ordem assinar individualmente pelos
membros do órgSo, ou por
de trabalhos, a menos que se trate de reunião ordinária e que da simples reuniSo informal fora
respectiva convocatória faça parte uma alínea referente a outros do local próprio.
assuntos, ou que nenhum dos membros presentes se oponha à inclusão
de novos pontos na agenda;
¥

89
 , ,
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IA

• As reuniões dos órgãos colegiais da administração não são públicas,

salvo quando a lei dispuser o contrário;

• Os órgãos colegiais só podem deliberar quando esteja presente a

maioria dos seus membros que n ão se encontrem legalmente
impedidos. Em caso de falta de quorum a reunião ou não se realizará,
ou não terá quaisquer consequências jurídicas;
Nenhuma votação pode ter lugar sem que primeiro seja proporciona¬
da a oportunidade de discussão do assunto, mesmo que a votação
-
venha a fazer se por escrutínio secreto;

• Salvo determinação da lei em contrário, nos órgãos da administração

pública não são permitidas abstenções nem votos em branco;
• As deliberações são em regra tomadas por votação pública, salvo se
a lei impuser ou permitir o voto secreto (o que acontece em geral
quando estão em causa pessoas);

• A generalidade das deliberações é tomada por maioria absoluta dos

membros presentes à reunião. Exceptuam-se os casos em que a lei
exija maioria qualificada ou em que seja suficiente a maioria relativa;

• Por via de regra, o presidente pode votar ou abster-se de votar;

• Se a lei exigir que determinada decisão seja fundamentada, não pode
-
fazer se a votação senão com base numa ou várias propostas também
fundamentadas;

• De tudo o que ocorrer nas reuniões dos órgãos administrativos

colegiais se lavrará acta em livro especial;

:i 41
-
Exceptnam se os casos de
• As decisões tomadas pelos órgãos colegiais da administração pública,
mesmo que definitivas, só se tomam execiitórias depois de aprovadas
as actas correspondentes e só pela respectiva acta poderão ser
provadas41;

I í- —
extravio OD falsidade, em que

—
perante a administraçfio oa
em tribunal serflo admiti ¬
dos todos os meios de prova
• Nos casos omissos na lei administrativa e na falta
aplicável, a constituição e o funcionamento dos órgãos
de costume
colegiais da
i' j parai ireconstituir a verdade administração pública serão regulados pelo regimento da Assembleia
|» .. dos fs
da Repú blica, de acordo com a tradição europeia que faz dos
• r regimentos parlamentares a lei supletiva para os demais órgãos
colegiais, públicos e privados.

L
90
 IIH f

4. 6 Poderes vinculados e poderes discricionários

A precisão com que a lei define o que deve sér a conduta da Administração e
o grau de liberdade que a esta é deixado pode ser muito variável: pense-se,
por exemplo, na distância que vai entre fixar o montante do imposto que um
particular deve pagar ou a escolha de quem deve ser nomeado Governador
Civil de um distrito. Em geral, não existem actos totalmente vinculados ou
totalmente discricionários, mas sim soluções intermédias, em que o que é
variável é o grau em que os poderes são vinculados ou discricionários.

A tendência histórica foi no sentido de aumentar o grau de vinculaçâo, com

a passagem do Estado absoluto ao Estado de Direito democrático, em que o
poder deriva da lei e é judicialmente controlado e em que existe a preocupação
de assegurar os direitos fundamentais.
Hoje, há aspectos que são sempre vinculados:
a o fim deve ser prosseguir o interesse público (sob pena de desvio de
poder);

• competência: o órgão ou agente deve estar habilitado legalmente para

exercer o poder42; 41 Cfr . artigo 33*/l do CPA.
• conteú do: deve respeitar princípios tais como a justiç a e
imparcialidade43. 41 Nfcr infra .
Os poderes discricionários, entretanto, podem abranger:

• o momento de praticar o acto;

• praticar ou não o acto;
• avaliar os pressupostos de facto;
• a forma que o acto deve revestir;
• as formalidades a praticar;
• fundamentar ou não o acto44; 44O CPA refere um conjunto
de aituaçOet em que a
• conceder ou recusar o que o particular pede à Administração; fundamentação 6 obrigatória
(artigo 124*).
determinar o conteúdo concreto do acto;

• incluir ou n ão condições, termos ou encargos e outras cláusulas

acessórias.
-
Note se, entretanto, que há figuras afins nas distintas, do poder discricionário:
^
91
 MMMApMMwqrv .a» - HHOJMMIW m
'Oisê

i: • Interpretação de conceitos vagos ou indeterminados, que a lei mui¬

tas vezes insere (mas a interpretação é uma actividade jurídica, e não
a escolha de uma entre várias soluções possíveis);
-
• Remissão da lei para normas extra jurídicas,como normas técnicas
-
ou morais (mas a remissão toma as jurídicas, sendo obrigatório e
não livre o seu acatamento).
• Formas de discrionaridade imprópria:
- Uberdade probatória: verifica-se em situações em que para
decidir é preciso reunir previamente elementos (exemplo: fixar
o valor justo de um terreno em caso de expropriação). Neste

i
caso, só há um valor justo e por isso não há liberdade de escolha,
além de a que a questão que aqui se coloca é prévia à decisão;

- Discricionaridade técnica: é preciso escolher a, solução para

um problema como a localização de uma ponte o tra çadode
uma estrada ou o abastecimento de água a uma povoação; mas

“í não há discricionaridade em sentido jurídico porque só há uma

solução adequada face ao dever de boa administração;

- Justiça administrativa (não confundir com um conceito

engloba o conjunto dos tribunais administrativos ou a
,
que
sua
actividade): a Administração tem que decidir, mas com base em
critérios de justiça material e para os observar não há liberdade
Ifi de escolha (exemplos: classificação de funcionários públicos;
graduação de uma pena disciplinar; classificação de um aluno;
classificação de propostas de um concurso público, decisão de
.
recursos hierárquicos ou tutelares ..);

4.7 Centralização e descentralização

A descentralização implica a transferência de competências para pessoas

colectivas públicas de população e território ou para associações públicas,
sendo estas dotadas de autonomia administrativa e financeira e de órgãos
eleitos pelos residentes ou pelos respectivos membros associados.
Daí decorre que se pode conceber uma descentralização territorial (para as
regiões autónomas ou para as autarquias locais) ou associativa (para as
associações públicas).
, lj
llj - J Pormos conceber diversos limites gerais à descentralização (princípio da
Ni 92
legalidade, respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos
 tit#
«st»

particulares, definição legal de atribuições e competências de cada pessoa

colectiva).
Por outro lado, quanto aos poderes transferidos, não deve haver prejuízo
para a eficácia e unidade de acção (art. 267° da Constituição) .
Quanto à intervenção do Estado, existe a submissão das pessoas colectivas
públicas que beneficiam da descentralização a tutela.

4.8 Tbtela administrativa

A tutela é o conjunto de poderes mediante os quais úma pessoa colectiva

pública intervém na gestão de outra pessoa colectiva pública com o objectivo
de assegurar a legalidade ou o que entende ser o mérito da sua actuação.
Não se pode confundir a tutela com as figuras afins mas diferentes:
• A hierarquia não ocone no seio de duas pessoas colectivas, enquanto
a tutela pressupõe duas pessoas colectivas diferentes;
• O controlo jurisdicional é feito pelos tribunais administrativos e pelo
Tribunal de Contas, enquanto a tutela se exerce no âmbito da função
administrativa e cabe a órgãos administrativos e não a tribunais;
• O controlo interno ocorre no seio da mesma pessoa colectiva,
enquanto a tutela pressupõe duas.

Do ponto de vista das espécies podemos distinguir:

1 ) Quanto ao fim:
• Tutela de mérito — visa apreciar a conveniência , oportunidade
e correcção da actividade da entidade tutelada;
• —
Tutela de legalidade visa exclusivamente apreciar a legalidade
dos actos da entidade tutelada.
2 ) Quanto ao conteúdo:
• — -
Tutela integrativa ou correctiva traduz se na autorização ou
aprovação de actos da entidade tutelada;

! • — -
Tutela inspectiva traduz se na fiscalização da organização e
funcionamento da entidade tutelada;
• Tutela revogatória
entidade tutelada;
— -
traduz se no poder de revogar actos da
*

93
 • Tutela substitutiva
entidade tutelada.
— traduz-se no poder de suprir omissões da

Os principais aspectos do regime jurídico são:

• Não se presume a existência de tutela , é necessá rio estar
expressamente consagrada;
í • Em relação às autarquias a tutela de legalidade é a única permitida
desde a revisão constitucional de 1982 e não há poder de dar instruções
(as consultas das autarquias a Comissões de Coordenação Regional,

1 ministérios, etc., dão origem a meras opiniões e não a ordens ou

instruções);
• A entidade tutelar tem legitimidade para impugnar nos tribunais
-
** sob« o tema pode ver te
.
JoSo Caupen Direito Admi¬
administrativos os actos da entidade tutelar45.
nistrativo, pp. 81 e legs.

i 4.9 Concentração e desconcentração

hn Vimos que a Constituição aponta para um sistema administrativo que deve
ter como um dos traços essenciais a desconcentração. Na prática actual não
há sistemas absolutos, mas sim situações em que há maior concentração ou
I! desconcentração consoante as áreas, devendo esta ser predominante no seio
H das pessoas colectivas .
Como principais espécies de desconcentração encontramos:
• a nível central, regional ou local;
• absoluta ou relativa (consoante a intensidade da transferência de
poderes);
• originária (criada por lei) ou derivada (permitida por lei, mas depen ¬
dente de acto do superior).

4.10 Delegação de poderes

A delegação de poderes é o acto pelo qual um órgão da Administração

44 Ver artigo
35° do Código de
normalmente competente para a prática de um acto em certa matéria permite,
Procedimento Administra - de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratique actos sobre a matéria
.
tivo Ver, em especial, Paulo
em causa46.
Otero, A Competência Dele¬
gada no Direito Administra¬
.
tivo Português, Lisboa, 1987 Quanjp à sua extensão, pode ser ampla ou restrita. A delegação total é
::!i» impossível por esvaziar o cargo de quem delega e porque há poderes por
94

L
natureza indelegáveis (como o poder de punir o delegado em caso de infrac -
ção disciplinar, ou o poder de fiscalizar a sua actividade) .
Quanto ao objecto a delegação pode ser específica (permite a prática de um
acto isolado) ou genérica (permite a prática de uma pluralidade de actos).
Pode ainda ser hierárquica (entre superior e subominado) e não hieráriquica
(a que ocorre, por exemplo, entre o Primeiro Ministro e um Ministro; entre
um Presidente de Câmara e um Vereador). Neste caso, há supermacia políti¬
ca a, eventualmente, hierarquia no partido no poder, mas não há hierarquia
na Administração.

4.11 Hierarquia

Vimos que a organização dos serviços públicos segundo um critério vertical

dá origem à hierarquia. A hierarquia dos serviços consiste no seu ordenamento
em unidades que compreendem subunidades de um ou mais graus e podem
agrupar-se em grandes conjuntos, escalonando-se os poderes dos respecti-
vos chefes de modo a assegurar a harmonia de cada conjunto.
A esta hierarquia de serviços corresponde a hierarquia das respectivas chefi¬
as47. 47 Sobre o tema, para D ma
visfio aprofundada, pode ver¬
se Paulo Otero, Cónceito e
Fundamento da Hierarquia
Administrativa , Coimbra,
Coimbra Editora, 1992.
Actividade proposta

Tente responder às seguintes questões:

1. Defina pessoa colectiva pública e explique a sua importância na teo¬
ria da organização administrativa.
2. Defina serviço público.
3. Distinga atribuições e competências.
4. Distinga descentralização e desconcentração.
5. Caracterize a tutela administrativa e as suas modalidades.
6. Caracterize a delegação de poderes e a sua importância.
7. Distinga hierarquia em sentido político e em sentido técnico, tomando
como exemplo a relação entre c Primeiro Ministro e os ministros.
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5. Actividade administrativa e poder administrativo

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*
 A existência de uma actividade e poder administrativo assenta no princípio
da separação de poderes teorizado por filósofos como Locke e Montesquieu
e aplicado pelas revoluções liberais como a inglesa, americana e francesa,
ou pela revolução portuguesa de 1820. Neste caso, teve especial importância
Mouzinho da Silveira e a reforma de 1832.
A separação de poderes no caso da actividade administrativa significa:
Separação de órgãos em relação aos encarregados de exercer outras
funções;
• Incompatibilidade das magistraturas;
• Independência recíproca (o poder administrativo não pode dar ordens
aos tribunais nem invadir a sua esfera de jurisdição);
• Os actos praticados pela Administração Pú blica na esfera de
competência dos tribunais ou de outros poderes constituem usurpação
de poderes e são nulos.
O poder administrativo pode ser definido como a capacidade de o Estado-
-Administração e das pessoas colectivas públicas, nos limites da lei e para a
sua execução, fixarem a sua própria conduta e traçarem a conduta alheia.

5.1 Poder administrativo e princípios constitucionais

A grande importância do poder administrativo nos actuais sistemas de

exercício de poder público faz com que a Constituição portuguesa, bem como
outras, se ocupem dos princípios a que o seu exercício deve obedecer. Daqui
decorre que todo o exercício do poder administrativo tem que respeitá-los.
Vamos estudar agora esses princípios.

5.1.1 Princípio da prossecução do interesse público

Existem aspectos essenciais do interesse público que cabe a órgãos de

soberania prosseguir. Outros aspectos, porém, e que podem ser de grande
importância para as pessoas colectivas públicas e para os particulares, de¬
-
vem ser prosseguidos pelo Estado Administração e outras entidades públicas.
Estes existem legalmente para esse fim.

99
 v*f \ . - -J - -
•‘ (iniT

I Como consequências deste princípio podemos apontar

• É a lei que define que interesses públicos cabe à administração pros¬

seguir;

• A administração deve interpretar o que é interesse público quando a

definição legal não é exaustiva;

\ • O interesse público pode variar consoante as épocas;

ill
• A Administração é obrigada a prosseguir o interesse público uma
vez definido por lei;
li ".. . • O interesse público delimita a capacidade de actuação das pessoas
colectivas públicas (princípio da especialidade);

d • O interesse público tem que ser o motivo determinante principal de

qualquer acto, sob pena de haver o vício de desvio de poder e a
invalidade dos actos praticados e poder haver mesmo em situações

I especiais crimes como o de corrupção;

li .
• Para prosseguir o interesse pú blico existe o dever de boa
administração,isto é, de escolher a melhor solução técnica e financeira
para cada problema.

5.1 2 Princípio da legalidade

Classicamente o princípio da legalidade foi concebido essencialmente como

um limite à acção do poder administrativo no interesse dos particulares. Hoje,
o princípio é o de que a administração deve decorrer com fundamento e nos
-
limites da lei. No conjunto, pode dizer se que é concebido de outra forma:

• não estritamente negativa, mas sim positiva;

abrange toda a actividade administrativa e não só a que contende
com interesses alheios;
• é não só um limite, mas també m um fundamento do poder
administrativo.
Este facto constitui um reflexo da evolução histórica, caracterizada pela
passagem do Estado liberal ao Estado de direito democrático.

100
 oinriiiii n
-
g > <m

Hoje o princípio da legalidade tem portanto duas funções essenciais:

• assegurar o primado do poder legislativo sobre o poder administrati¬

vo;
• garantir os direitos e interesses legítimos dos particulares.
O conteúdo do princípio da legalidade, entretanto, não abrange apenas a lei;
abrange também os regulamentos , bem como as normas comunitárias
(emanadas das Comunidades Europeias). Neste caso, a função é assegurar o
primado do direito comunitário sobre o direito interno.
O princípio da legalidade abrange ainda a necessidade de respeitar os actos e
contratos administrativos a que a Administração deva obediência, etc.. No
conjunto, temos aquilo a que Hauriou chama o «bloco legal» ou que outros * A nz&o fundamenta] para
pretendem designar actualmente por «bloco de juridicidade»48. esta proposta 6 o facto de o
«bloco» a qoe a Adminis¬
tração deve obediência
ultrapassar as leis e abranger
outras normas e até actos e

5.1.3 Princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos

particulares

Para prosseguir o interesse público, a Administração não pode agir de qualquer

forma: tem que procurar a sua conciliação com os direitos e interesses
legítimos dos particulares.
Com o tempo passou-se de uma protecção assente exclusivamente no princípio
da legalidade para a criação de outras formas de protecção:

• suspensão da eficácia de um acto administrativo quando da sua

aplicação puderem resultar prejuízos de dif ícil reparação para o
particular;
extensão da responsabilidade por acto ilícito culposo não apenas aos
casos em que o dano resulta de acto ilegal, mas também aos casos em
que resulte da violação de regras de ordem técnica, prudência, etc., e
ainda por danos causados por actos casuais, bem como por actos
lícitos que imponham prejuízos especais ou anormais;
• consagração do direito de informação e participação no procedimento
administrativo (que conduz à decisão ou deliberação);
• consagração do dever de fundamentar os actos que neguem, restrinjam
ou afectem direitos ou interesses legalmente protegidos (CPA, art.
12471/a));
9

101
 • consagração da possibilidade de recorrer aos tribunais sem ser com
fundamento em ilegalidade para obter o reconhecimento de um
direito subjectivo ou de um interesse legítimo;
• possibilidade de acesso ao Provedor de Justiça para obter diligências
passíveis de reparar injustiças que não constituam ilegalidade, bem
:< como a outros meios.
i Importa, entretanto, distinguir direito subjectivo de interesse legítimo. O
direito subjectivo implica:

• a existência de um interesse próprio;

"*T
• a sua protecção directa;
1 • a imposição legal aos outros de respeitar o interesse do titular;
5
!rfl * É oc«odo direitodepn>
priedade, entre tanto*.
-
• a concessão legal ao titular do direito dos meios para o concretizar
em caso de violação*.
O interesse legítimo implica:
li • protecção indirecta do interesse (é protegido porque coincide com o

& I interesse público);

• não existe a possibilidade de exigir a satisfação directa do interesse,
mas sim de que não seja ilegalmente prejudicado;
• não existe a possibilidade de a Administração prosseguir o interesse
público violando o interesse privado;

• está consagrada a possibilidade de o interessado obter a anulação de

i * É o caso, por exemplo, em
que o* particulares têm
actos ilegais lesivos do interesse legítimo*.
interesse
zonas ecologicamente prote ¬
O interesse legítimo é, assim, essencialmente, um direito à legalidade de que
gidas lace a uma preteosfio de pode resultar (e resulta se o particular agir processualmente) a satisfação do
uitanizaçflo.
interesse privado.

iI
5.1.4 Princípio da justiça e imparcialidade

O princípio da justiça, consagrado designadamente do art. 266° da CRP,

pressupõe:
i
í • a harmonização do interesse público com os interesses dos particulares
eventualmente afectados;

102

L:
 wa

• o respeito pelo princípio da igualdade (art. 13° da CRP);

• o respeito pelo princípio da proporcionalidade (que implica que os
direitos, liberdades e garantias só possam ser restringidos nos limites
necessários para salvaguardar outros direitos, liberdades e garantias),
donde decorre a proibição se sacrif ícios excessivos (art. 18° da CRP).
O princípio da imparcialidade, pelo seu lado, implica:
a Proibição de favoritismos e perseguições;
• Proibição de decidir ou tomar posição em matérias em que quem
decide esteja pessoalmente interessado;

• Proibição de os membros dos órgãos daAdministração tomarem par ¬

te ou interesse em contratos celebrados com a Administração Públi¬

ca.
Neste sentido, temos que distinguir:
• a figura do impedimento, em que um membro de um órgão não pode
intervir num procedimento administrativo quando nele tenha inte¬
resse por si ou como gestor de negócios de outra pessoa, ou quando
haja interesse de familiares ou de pessoas que vivam em economia
comum;
• a figura da escusa, em que existe um pedido de dispensa de intervir
formulada pelo próprio membro ou titular de um órgão;
• a figura da suspeiçâo, em que é o particular que levanta a questão de
o membro ou titular do órgão não ter eventualmente condições para
ser imparcial.

Actividade proposta

Tente responder às seguintes questões:

1. Caracterize o princípio da legalidade da actividade administrativa e
diga a importância que lhe atribui.
2. Dê um exemplo de um direito subjectivo e de um interesse legítimo,
explicitando o que os distingue.
3. Distinga impedimento, escusa e suspeiçâo e imagine situações da
vida em que se podem verified estas figuras.

103
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6. Formas de manifestação do poder administrativo
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O poder administrativo tem diferentes formas de se manifestar. Podemos

distinguir essencialmente o regulamento, o acto e o contrato administrativo.
Constituem caracterfsticas essenciais do poder administrativo:
• Ter a possibilidade de constituir um poder de decisão unilateral, isto
é, não ter que depender necessariamente de um acordo de vontades;
• Haver o privilégio de execução prévia, isto é, a possibilidade de a
Administração Pública impor coercivamente a$ decisões unilaterais
que tiver tomado de acordo com o que entende ser o direito, sem um
tribunal declarar antecipadamente a legalidade dessa decisão.
Como corolários do poder administrativo podemos apontar:
• a independência da Administração Pública perante a justiça49; * Os tribunais comum afio
afio competentes para tratar
• existe um foro administrativo para tratar das questões administrativas: maté ria administrativa e
existe am sistema de resolver
era um privilégio quando historicamente apareceu, hoje é apenas uma conflitos de jurisdiçlo entre
especialização em função da matéria, na medida em que os tribunais tribunais comuns e adminis¬
trativos.
administrativos são verdadeiros tribunais, com todas as garantias de
independência.

6.1 Regulamento: conceito e fundamentos

O regulamento é uma forma de manifestação do poder administrativo típica

dos sistemas continentais. No Reino Unido e nos EUA existe delegated
legislation, o que significa que as normas correspondentes aos nossos
regulamentos são concebidas como verdadeiras leis, embora aprovadas por
delegação dos parlamentos. Os regulamentos são a manifestação:
• de um poder de decisão unilateral,
• traduzido na emanação de normas gerais e abstractas,
• ao abrigo de uma lei de habilitação.
O poder regulamentar tem diversos fundamentos:
• um fundamento prático: o distanciamento do legislador da realidade
do dia a dia da administração, a dificuldade de prever os pormenores,
a existência de lacunas na lei, voluntárias ou não;
• um fundamento histórico: a dificuldade de aplicar até ao fim o
princípio da separação de poderes, porque o legislador (o parlamento)
não pode prever tudo, e menos ainda com o grande crescimento da
actividade administrativa; ^

107
 «I

• um fundamento jurídico: o poder regulamentar assentava no poder

absoluto do monarca, passou a assentar na autorização do parlamento
à Administração do Estado liberal; hoje, deriva directamente da
* Refira- se timbiro o caso Constituição e da lei50,
dos regulamentos internos,

Ide à^
timid 'd Admi nia tr ao
&

determinar as regras do seu

àç Num de Oireito o poder regulamentar tem regras e limites que não
podem deixar de ser respeitados:
funcionamento interno.
• os princípios gerais de direito;
• a Constituição;
**
• os princípios gerais de Direito Administrativo;
• alei;
• a reserva de lei;
. • os regulamentos emanadas de órgãos hierarquicamente superiores;
• a proibição de retroactividade, excepto se for admitida por lei, ou
quando dispõe mais favoravelmente para os particulares;
I • as regras de competência;
• a forma;
SI
Por exemplo: o regu ¬
lamento deve ser funda ¬
• as formalidades51.
.
j
mentado (CPA, art 115*/1);
deve ser acompanhado de
nota justificativa { idem ,
116a); oi interessados devem
ser ouvidos, quando os regu ¬ 6.2 Acto administrativo
lamentos imponham deveres,
lujei çflo ou encargos, através
de entidades representativas, O conceito de acto administrativo começa, com a Revolução Liberal, por
quando existam.
definir actos subtraídos à fiscalização dos tribunais judiciais, de harmonia com
o princípio da separação de poderes; a partir de meados do século XDC, no con¬
tinente europeu, o conceito designa essencialmente os actos submetidos à

I
I
I
fiscalização dos tribunais administrativos, o que significa que o conceito passa
a funcionar acima de tudo ao serviço dos direitos e interesses dos particulares.

6.2. 1 Conceito de acto administrativo

i9 O acto administrativo é a decisão de um órgão daAdministração Pública que
ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos num
caso concreto (artigo 120° do CPA). Este conceito implica que o acto:
• uma declaração de vontade ou conhecimento, o que exclui factos
jurídicos involuntários, ou operações materiais;

108
I
M* iiMnMmtti 1

• é unilateral, o que significa que é perfeito sem o concurso do seu

destinatário (pode depender de aceitação, mas isso é condição de
eficácia e não de perfeição ou existência do acto);
• é praticado por um órgão ou autoridade administrativa (o que exclui,
por exemplo, os actos praticados por órgãos ou pessoas colectivas
que não integram a Administração52; ”ouOdfgfiu
Pretidente da Repú blica
da Assembleia da
Rep ú blica podem praticar
• é praticado no exercício do poder administrativo, o que exclui os certos actos material mente
actos que a Administração pratica no exercício de gestão privada, administrativos (por exemplo,
bem como actos políticos ou jurisdicionais. em relação aos respective»
funcion ários), mas estes não
cabem no conceito legal e
restrito de acto adminis ¬
trativo.

6.2.2 Caracter
í sticas do acto administrativo

Podemos apontar como características fundamentais do acto administrativo;

• a subordinação à lei;
• a presunção de legalidade (até decisão em contrário do tribunal
competente);

• Imperatividade tanto para funcionários como para os particulares;

• Revogabilidade como regra (pode ser revogado, com as excepções
que a lei enumera);
• Sanabilidade da ilegalidade do acto em certos casos (designadamente
com o decurso do tempo sem ser impugnado ou por outras formas);
• Impugnabilidade do acto para os tribunais ou eventualmente para a
própria Administração nos termos que a CRP e a lei referem.

6.2.3 Espécies de actos administrativos

Temos que distinguir em primeiro lugar:

• Actos primários, que versam pela primeira vez uma certa situação da
vida (exemplos: uma licença de construção, a nomeação de um
funcionário);
• Actos secundários, que recaem sobre actos anteriormente praticados
(a revogação, a suspensão). »

109

L.
 Entre os actos primários devemos distinguir:

• Actos impositivos, que impõem uma certa conduta ou certos efeitos

jurídicos da adopção de uma conduta, e que se podem subdividir em:

- de comando, que impõem uma certa conduta e que podem sen

* Ordens, que impõem uma conduta positiva;
* Proibições, que impedem de adoptar certa conduta;
- Punitivos, que impõem sanções;
- Ablativos, que sacrificam um direito (expropriação, requisi¬
ção...);

- coisas
Juízos, por meio dos quais a Administração qualifica pessoas,
, acções, submetidas à sua apreciação segundo critérios
de justiça (graduações de sanções disciplinares, notas de exames,
valorações...);
• Actos permissivos,que abrem caminho para que alguém adopte uma
determinada conduta, ou seja dispensado de um comportamento que
u de outra forma não seria permitido, ou seria devido. Há dois tipos:

- os que conferem ou ampliam vantagens;

- os que eliminam ou reduzem encargos.
Entre os actos que conferem ou ampliam vantagens distinga-se:
I
• Autorização: abre caminho a exercer um direito ou uma
-
competência pré existente;

• Licença: confere o direito de exercer uma actividade que é por

lei relativamente vedada e que continua a ser privada;

• Concessão: acto pelo qual um órgão da Administração Pública

transfere para uma entidade privada o exercício de uma actividade
pública, no interesse geral, mas com um fim lucrativo e por conta
] e risco da entidade concessionária;
• Delegação: acto pelo qual um óigão normalmente competente
permite de acordo com a lei que outro óigão ou agente pratiquem
actos administrativos sobre a mesma matéria;

• Admissão: acto pelo qual a administração pública investe um

particular numa certa categoria de que decorre serem-lhe

110

l
 «MMHM «fttW NMMBWMV MMfNNRMWMMMHP*< rt;

conferidos direitos e deveres (exemplo: a matrícula num estabe¬

lecimento de ensino público).

-
Refira se agora os actos permissivos (que eliminam encargos ou os reduzem):
• Dispensa: permite o não cumprimento de uma obrigação legal,
-
podendo traduzir se em duas modalidades:

- Isenção: que é concedida para que o particular prossiga em con ¬

dições mais vantajosas um interesse público coincidente com o
seu interesse particular (exemplo: as isenções fiscais);
- Escusa: um titular de um órgão ou agente solicita a dispensa de
uma certa função por entender que não pode por algum motivo
-
exercê la com isenção e imparcialidade ou que se poderão
suscitar dúvidas acerca dela.
• Renúncia: acto pelo qual a administração prescinde da titularidade
de um direito legalmente disponível (não confundir com a mera
promessa de não exercício de um direito).
Entre os actos primários temos ainda que distinguir os meros actos
administrativos, que são simples declarações de conhecimento ou inteligência,
sem que envolvam uma declaração de vontade. Aqui podemos distinguir
• Declarações de conhecimento (participações, certidões ou certificados,
atestados, informações prestadas ao público);
• Actos opinativos (emissão de opiniões por um órgão sobre questões
técnicas ou jurídicas) e que se podem subdividir em:

- informações burocráticas, (prestadas a superior hierárquico);

- deve
recomendações opinião sobre o sentido em que o órgão superior
(
tomar certa decisão);
- parecer (opiniões de peritos especializados ou de órgãos colegiais
consultivos)53. ” Oi parecerei podem ser
obrigatórios on &cultativos,
Quanto aos actos secundários, como se referiu, são actos que versam sobre consoante seja on não obriga¬
tória a sua emissão, ou vincu ¬
um acto primário, e só indirectamente sobre a situação da vida que está subja¬ lativos ou não, consoante a W
cente a este. obriga ou não a ter em conta
as suas conclusOes. No
entanto, neste caso, e embota
Há que distinguir três categorias: a expressão seja corrente,
parece estarmos perante actos
• Actos integrativos, que visam completar actos anteriores; -
em co aiitoria, já que a
expressão «parecer vincula¬
• Actos saneadores , que visam resolver a existência de uma ilegalidade; tivo» envolve uma verdadeira
contradição nos termos.

• Actos desintegmtivos, que diminuem o alcance ou amplitude de um

acto anterior.
 MnVMHMBHNMURkMHMkM

Quanto aos actos integrativos, podemos encontrar cinco modalidades:

• Homologação: acto que absorve conclusões de uma proposta ou

parecer de outro órgão;
• Aprovação: acto que toma possível a execução de um acto definitivo
de outro órgão, exprimindo concordância com çste;
• Visto: aprovação praticada por um órgão de controlo baseada namera
verificação de legalidade (exemplo: visto do Tribunal de Contas);

• Confirmação: acto que reitera e mantém em vigor um acto anterior;

Ratificação-confirmativa: acto do órgão normalmente competente em
certa matéria que exprime a sua concordância com o acto de um órgão
" Sublinhe-te a diferença em, excepcionalmente competente54
relaçBo è ratificação-tanaçio
em que o objecto 6 o acto
administrativo ilegal, enquan-
to neste caio estamos perante
nm acto legal, executdrio,
mat que Ió í definitivo cora a 6.2.4 Classificações de actos administrativos
-
ratificaçlo confirmaçlo; e
també m a diferença em
relaçlo ao acto confirmativo, As principais distinções que podemos fazer são as seguintes:
que d praticado pelo órgto
normalmente competente, verificar a existência ou a
enquanto oeste esso estsnios • Actos declarativos, que se limitam a
perante nm acto praticado por reconhecer a existência ou a validade de direitos ou situações jurídicas

Ir nm óigfio excepcionalmente
competente .
•
pré-existentes (certidões, atestados);
Actos constitutivos, que criam, modificam ou extinguem direitos ou
-
situações jurídicas; sublinhe se ainda a distinção entre actos
constitutivos e não constitutivos de direitos.
Quanto ao autor podemos ter:

• Decisões, que são actos que solucionam casos concretos praticados

por órgãos unipessoais ou outros;
• Deliberações, que provêm de um órgão colegial de tipo assembleia;
, i
• Actos simples, que provêm de um só órgão;
I;
• Actos complexos, que provêm de vários órgãos.
Quanto ao destinatário, podemos distinguir:

• Actos singulares, que dizem respeito a uma só pessoa ou particular;

• Actos colectivos, que dizem respeito a um conjunto unificado de pes-
soas (exemplo: dissolução de uma câmara municipal);

112
 MMH MMMIMMIHtn

• Actos plurais, aplicáveis a várias pessoas difereiites não unificadas

(exemplo: a nomeação simultânea pelo mesmo acto de vários funcio¬
nários);
• Actos gerais, aplicáveis a um grupo inorgânico de pessoas determi¬
nadas ou determináveis no local (exemplo: uma ordem de dispersar).
Quanto aos efeitos, podemos distinguir

• Actos internos, cujos efeitos se repercutem na esfera jurídica da pessoa

colectiva cujo órgão pratica os actos;
• Actos externos, cujos efeitos se projectam na esfera jurídica de ou¬
tros sujeitos de direito;

• Actos de execução instantânea, cujos efeitos se esgotam num acto ou

facto isolado;

• Actos de execução continuada, cujos efeitos se repercutem ao longo

do tempo;

• Actos positivos, que produzem alterações na ordem jurídica;

• Actos negativos, que recusam a produção de um efeito na ordem

jurídica (exemplo: o indeferimento de um pedido).

-
Distingam se ainda:

• Actos definitivos: são os praticados no exercício do poder

administrativo, definindo a situação de um particular perante a
administração pública, da administração perante um particular ou de
uma pessoa colectiva pú blica perante outra , concluindo o
procedimento administrativo (é o caso de actos punitivos,
.
expropriativos, autorizações, licenças ..);

• Actos não definitivos: são os que não definem situações jurídicas

(também há quem inclua os actos que são praticados no âmbito da
gestão privada da Administração Pública);

• Actos executórios: são os que obrigam por si e são exequíveis

coercivamente sem sentença judicial;

• Actos não executórios: são os que não podem ser executados, ou

porque ainda não o podem (caso dos actos que só são aplicáveis
verificada uma determinada condição, ou decorrido um determinado
prazo, ou cuja executoriedade depende de confirmação, aprovação,
visto, ou actos que ainda não rçvestem a forma legal); ou porque já
não o são (casos em que a aplicação foi suspensa por decisão admi-

113
 t % Va!

nistrativa ou judicial; ou em que foi interposto recurso para um supe¬

rior hierárquico com efeito suspensivo).

-
Refira se ainda a especial importância do acto tácito, que se traduz em a lei
atribuir um efeito jurídico de deferimento ou de indeferimento do pedido do
particular ao silêncio da administração nos casos em que esta tem o dever de
-
pronunciar. Decorrido este prazo, considera se o pedido deferido (regra geral,
embora com muitas excepções) ou indeferido (permitindo ao particular
recorrer aos tribunais).

!" 6.3 Contrato administrativo

O contrato administrativo envolve um acordo da Administração Pública com

o(s) particulares) em vez de uma manifestação unilateral de autoridade, como
acontece com o acto administrativo.

Também acontece existirem contratos que a Administração estabelece no

âmbito da gestão privada, e que são regulados pelo direito civil ou comercial.
A gestão pública, porém, envolve uma relação jurídica administrativa na qual
o contrato administrativo é objecto de uma regulação pelo Direito Adminis¬
trativo.
Já se disse em tempos que sendo o Estado soberano, não podia conceber se -
f uma figura como o contrato administrativo, já que todo o contrato pressupõe
o mínimo de igualdade das partes. Mas a verdade é que é a Administração
!! Pública e não o Estado soberano que contrata. O próprio Estado soberano,
-
aliás, pode vincular se (por exemplo, através de acordos internacionais) e
-
hoje sabe se que soberania não é o mesmo que arbítrio ou impossibilidade
de respeitar compromissos. De resto, o próprio Estado-Administração aparece
como passível de ser vinculado por outras vias (por exemplo, quando pratica
actos constitutivos de direitos, que não são em princípio passíveis de ser
revogados).

Podemos distinguir como espécies de contratos administrativos as seguintes

modalidades principais:

• Concessão de obras públicas

— contrato pelo qual um particular se
encarrega de executar e explorar uma obra mediante retribuição a
obter directamente dos utentes através do pagamento de taxas de uti¬
lização;

• Concessão de serviços públicos

r se encarrega de montar e explorar um
—contrato pelo qual um particular
serviço público, sendo retribuído
através de taxas de utilização a cobrar directamente ao público;

114
 *>mki

• Concessão da exploração de domínio público

— contrato pelo qual
a Administração faculta a um sujeito privado a utilização económica
exclusiva de uma parcela do domínio público, para fins de utilidade
pública (águas públicas, salinas, instalações turísticas em áreas de
domínio público...);

• Concessão de jogos de fortuna e de azar

—
contrato pelo qual um
-
particular explora um estabelecimento de jogo, sendo lhe atribuído
parte do lucro auferido com as receitas do jogo;

• Fornecimento contínuo — contrato pelo qual o particular se encarre¬

ga durante um certo período de entregar regularmente à Administra¬
ção Pública certos bens necessários ao funcionamento regular de um
serviço público;
• Prestação de serviços — contrato pelo qual um particular ingressa
nos quadros permanentes daAdministração e exerce a sua actividade
profissional de acordo com o estatuto definido;
• Contrato de provimento: contrato pelo qual um particular acorda com
-
a administração dar lhe a sua colaboração profissional com o estatu¬
to da função pública35; 15 NSo confundir com
Domeaçto, que é nm acto uni¬
• Contrato de transporte', contrato pelo qual o particular se encarrega lateral, embora sujeito a acei
taçio, nem com o contrato de
-
de garantir a deslocação de pessoas e/ou coisas de interesse público. prestaçio de serviços, regu¬
lado pelo direito civil, nem
O contrato pode resultar de ajuste directo entre as partes, de um concurso com o contrato de trabalho.
Neste caso há uma sujeição ao
limitado, em que há um número restrito de concorrentes, ou de um concurso Estatuto da Fun çfio Pública.
público.

-
Assinale se que a escolha do particular com que a administração vai contra¬
tar é um acto administrativo (por exemplo, a adjudicação), que se distingue
.
do acto de celebração do contrato Sublinhe-se também que a administração
dispõe de poderes de autoridade no contrato que não são comuns em contra¬
tos de direito privado: é o caso de poderes de fiscalização, de modificação
unilateral em certos termos, de aplicar sanções como multas ou sequestro
(neste caso verifica-se ó incumprimento do contrato e a Administração exe -
-
cuta o ficando o particular responsável pelas despesas).

115
 Actividade proposta

Tente responder às seguintes questões

1. Que formas de actividade administrativa conhece?
2. Defina regulamento.
3 . Defina actO administrativo
.

4. Distinga actos administrativos primários e secundários e imagine si¬

tuações da vida em que se possam verificar.
.1 5. Defina contrato administrativo e diga que tipos de contrato adminis¬
trativo mais importantes conhece.

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7. O poder administrativo e os direitos
e garantias dos cidadãos
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Ao contrário do que aconteceu com o Estado absoluto, no Estado de Direito

Democrático existem garantias para assegura a legalidade e o particular não
só pode beneficiar dessas como dispõe de outras garantias crescentes face à
Administração.
As garantias são os instrumentos estabelecidos pela Constituição e pela lei
para assegurar que a actividade administrativa respeite os direitos e interesses
legítimos dos cidadãos e a legalidade.
Existem garantias marcadamente políticas, como o direito de petição, quando
exercido perante órgãos políticos (artigo 52° e 66° da CRP) e o direito de
resistência (artigo 21° da CRP). Há que sublinhar igualmente o papel especi¬
al do Provedor de Justiça.
Existem ainda vários tipos de garantias administrativas, que analisaremos
sumariamente a seguir, e que se efectivam através de órgãos daAdministração
Pública.
Existem finalmente garantias jurisdicionais, que são accionadas perante os
tribunais. Neste aspecto, é relevante o conceito de contencioso administrativo,
que designa o conjunto de litígios que devem ser solucionados pelos tribu¬
nais administrativos e por aplicação do Direito Administrativo.
Entre as garantias não contenciosas podemos distinguir
• —
Petitórias Este tipo de garantias podem traduzir-se nas seguintes
modalidades:
- Direito de petição —
consiste na faculdade de dirigir pedidos à
Administração Pú blica para que sejam tomadas determinadas
decisões ou providências;
- Direito de representação — consiste em, perante uma decisão
tomada, e sem prejuízo da sua aceitação, chamar a atenção para
as suas consequências e obter do autor uma confirmação escrita
que exclua a responsabilidade de quem a vai cumprir ou executar;
- Direito de queixa: faculdade de promover a abertura de um
processo que pode culminar na aplicação de uma sanção a um
agente administrativo;
- Direito de denúncia: faculdade de o particular levar ao
conhecimento de uma certa autoridade a ocorrência de um de¬
terminado facto ou a existência de uma certa situação sobre a
qual essa autoridade tenha o dever de investigar;
- Oposição administrativa: contestação que os contra-interessados
têm o direito de apresentar em certos procedimentos adminis-

119
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í m m W H H L I» > W B W M O M W W W W M M U M W W W M M M

trativos para combater os pedidos formulados à Administração

ou os projectos que esta divulgou.

flI • Impugnatârias —são instrumentos pelos quais o particular contesta

um acto administrativo perante a própria Administração com deter -
i!
-
minados fundamentos. Este tipo de garantias pqde traduzir se nas
seguintes modalidades:

- Reclamação: meio de impugnação de um acto administrativo

perante o seu próprio autor;

- administrativo
Recurso hierárquico: meio de impugnação de um acto
praticado por um órgão subalterno perante um
superior hierárquico, com o objectivo de obter a revogação ou
substituição do acto recorrido;
- Recurso hierárquico impróprio: meio de impugnação de um acto
f praticado por um órgão de certa pessoa colectiva pública perante
um órgão de outra pessoa colectiva pública, que não é superior
hierárquico, mas exerce poderes de supervisão;
i - Recurso tutelar, meio de impugnar o acto de uma pessoa
colectiva autónoma perante o órgão de outra pessoa colectiva
p ú blica que sobre ela exer ça poderes tutelares ou de
* Joio Caupen, Direito superintendência57.
.
Administrativo, pp 89 e legs
e hthHngrafia citada. Diferente é o caso das garantias contenciosas, que é possível fazer valer nos
-
tribunais. Entre estas conta se o recurso dos actos administrativos, o
contencioso relativo aos regulamentos, diversos tipos de.acçOes (para reco¬
nhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, sobre contratos
administrativos, de responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colec-
tivas públicas por actos de gestão pública), bem como outros meios de ca¬
rácter acessório (caso da suspensão da eficácia de actos, da intimação da
I autoridade para adoptar ou se abster de um certo comportamento, ou facultar
a consulta de certos documentos...).
f Os tribunais administrativos, como se disse, hoje são verdadeiros tribunais,
com todas as garantias de independência, apenas se distinguindo pela espe¬
i cialização. No âmbito dos tribunais administrativos podemos a distinguir:

• O Supremo Tribunal Administrativo

• O Tribunal Central Administrativo
l • Os tribunais administrativos de círculo
A sua gompetência pode ser definida quer em função da matéria, quer em
função do autor da questão recorrida, quer em função do território.

120

li
 awa

Act
ívidade proposta

Tente responder às seguintes questões:

1. Que tipos de garantias dos cidadãos face à act
ívidade administrativa
pública conhece?
2. Distinga garantias graciosas e contenciosas.
3. Distinga garantias petitórias e impugnatórias.
.
4 Que tipos de tribunais administrativos conhece?

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Lisboa, Março de 1999

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