Fernando Facury Scaff

Orçamento Republicano e Liberdade Igual

Direito Financeiro, República e Direitos Fundamentais

Tese apresentada para o concurso público de títulos

e provas para provimento do cargo de Professor
Titular de Direito Financeiro da Faculdade de
Direito da Universidade de São Paulo (Edital FD
22/ 2016).

USP
J a n e ir o dc 2017
Denise,

dedico esse livro aos nossos filhos,

Lucas, Heitor, Sofia e Artur,
pedindo desculpas pelas horasfurtadas ao convívio de vocês
(masque todos, seguramente, souberam aproveitar...).
 Damos uma importância muito grande ao que propriamente nos
pertence, enquanto só ligamos às propriedades comuns na proporção do
nosso interesse pessoal. Entre outras razões elas são mais desprezadas
porque são entregues aos cuidados de outrem. **

Importa que daqui por diante sejais mais repúblicos e zelosos do bem
comum, e que este prevaleça contra o apetite particular de cada um,
para que não suceda que assim como hoje vemos a muitos de vós tão
diminuídos, vos venhais a consumir de todo.
Padre Antônio Vieira.* *

* A ristóteles. A Política. Livro II, §10.

** Sermão de Santo Antônio aos peixes, proferido em 16S4, em São Lufs do Maranhão.
In: P écora, Alcir. (org.). Sermões do Padre Antonio Weira. São Paulo: Hedra, 2 0 0 0 .t.1,
p. 330.
ji
 AGRADECIMENTOS

É sem pre necessário agradecer, pois m uitas pessoas, em m aior ou m enor

grau, contribuíram p ara a realização deste trabalho. D ividirei os agradecim en­
tos entre distintos grupos, todos ligados p o r um Ho pelo qual são construídas
amizades.
O prim eiro g rupo é o acadêmico, afinal este é um trabalho escrito para
scr lido e debatido nesse âm bito. P o d eria listar diversos professores nessa já
longa trajetória docente, que se iniciou e m 1988 e prossegue nos anos. Porém
m encionarei apenas um : R egis F ernandes d e Oliveira, determ inante nessa fase
uspiana d e m in h a carreira acadêm ica. F o i ele quem m e incentivou a fazer o
concurso de ingresso e a livre-docência, e estim ulou os docentes de direito
financeiro d a U S P a disputar a vaga que seria aberta com sua aposentadoria.
C oncorrendo, ganharia o direito financeiro, em face da qualificada produção
que seria apresentada.
D everia m encio nar diversos outros docentes com os quais convivi e con­
vivo, da USP, d a U FPA e de diversas Instituições de ensino superior espalha­
das pelo B rasil, Portugal, E spanha e Itália, em especial os que fazem parte da
Rede Brasil-Espanha-ltália de Direito Público, que, coordeno há quase dez
anos em conjunto co m A ntonio M aués, m as, por ora, paro p o r aqui.
A cresço ainda, nesse grupo acadêm ico de agradecim entos, a excelência
e o profissionalism o das pessoas q ue trabalham na B iblioteca da Faculdade de
D ireito da USP, sem as quais grande parte do trabalho aqui realizado não teria
existido. S ou grato a toda a equipe pelo inestim ável auxflio. R egistro tam bém
m eus agradecim entos à Julia A na, d a M icroart D esign E ditorial, não só pelo
profissionalism o, m as tam bém p ela p aciência em revisar todos os originais.
O utro g ru p o de agrad ecim en to s devo aos m eus sócios de escritório.
N om ino os fundadores, am igos de lo n g a data: Reynaldo Silveira, Jorge Alex
A thias, os irm ãos R icardo e Juarez S oriano de M ello, G ilberto G uim arães (m
memoriam), P edro B entes P inheiro e A fonso Lobato. D a equipe tributária
destaco M árcio M aués, L eonardo M enescal e A lexandre Silveira, jovens e
com petentes sócios. A gradeço tam bém a Isabela M orbach, que m e auxiliou na
 onçflMnwro nrPunucANÉH uííííúuam iuuai.

o rganização do m em orial. N a pessoa desses penhoro m eus agradecim entos a

todos q u e form am o Silveira, Athias, Soriano de Mello, Guimarães, Pinhei­
ro & S c a ff- Advogados. S em eles, e o nosso inestim ável grupo de clientes,
p o r certo não havería esta tese.
O terceiro grupo é o áe.familiares, sejam aqueles p ara os quais dediqu
este trabalho, sejam m eus irm ãos, L idia e L uiz C arlos, e m inha sobrinha
L um a, q u e sem pre estiveram ao m eu lado, estim ulando-m e nas incontáveis
h oras q u e passei pesquisando e escrevendo. S em apoio fam iliar, núcleo duro
da convivência, não haveria com o e ste trabalho prosperar.
P o r fim, m as não p o r últim o, destaco os amigos. S ão vários, aqui e alhu­
res, que o s m eios de com unicação transform am em próxim os, sem pre. Seu
apoio foi fundam ental p a ra m inha sobrevivência durante o longo tem po de
isolam ento necessário p ara a elaboração deste trabalho.
Sou, d e todos, etern o devedor, com o j á tive a oportunidade de dizer, e
ora reafirm o.
A gradeço a todos, nom inados ou não, com duas palavras singelas, m as
que representam o que sinto: muito obrigado.
S ão Paulo, 26 de ja n e iro d e 2017.

F ernando F acury S caff

 SUMÁRIO

A G R A D E C IM E N T O S ........................................................................................ 7

A B R E V IA T U R A S ............................................................................................... 15

IN T R O D U Ç Ã O .................................................................................................... 19

C A P ÍT U L O 1 - A PO N T A M E N T O S SO B R E A C O R R ELA Ç Ã O H IS­
T Ó R IC A E N T R E D IR E IT O FIN A N C EIR O , ESTA D O E D IR E I­
T O S F U N D A M E N T A IS ................................................................... 41

1.1. A regulação financeira desde priscas e r a s ............................................ 42

1.2. A afirm ação da liberdade co n tra o E stado. O foco na arrecadação

e a lim itação do E stado A bso lu tista........................................................ 59
1.2.1. A M agna C arta de 1215 e a consagração do F e u d a lism o ... 60
1.2.2. Petition ofRights, d e 1628: ocaso do Feudalism o e a con­
solidação do A b so lu tism o ........................................................... 64
1.2.3. Bill ofRights, de 1 6 8 9 ................................................................. 66
1.2.4. A D eclaração d e D ireito s d a V irgínia e a D eclaração de
Independência dos E stados U nidos, am bas d e 1776............ 68

1.3. A preocupação co m as despesas públicas e o E stado L ib e ra l........ 70

1.3.1. A C o n stitu iç ã o n o rte -am e ric an a , de 1787 e o início das
preocupações com a d espesa e a prestação de contas das
verbas p ú b lic a s ................................................................................ 7®
1.3.2. A D e c la ra ç ã o de D ireito s d o H om em e d o C id ad ão , d e
1 7 8 9 ..................................................................................................... 72
1.3.3. A s C onstituições francesas de 1791 e d e 1793 e os prim ór­
dios do constitucionalism o s o c ia l............................................. 74
1.3.4. A D e c lara çã o d e D ireito s d a C o n stitu iç ã o F rancesa, de
1848.................................................................................................. 77
1.3.5. O co n flito orçam en tário p russiano e o conceito de o rça­
m ento com o lei form al .................................................................... 7 8
 OHÇAMmtO WiPUUUCANO £ UUtHDADE IGUAl

1.4. O d ire ito c o m o im p lem en tad o r d e políticas públicas sociais e a

pressão no orçamento .................................................................................. 85
1.4.1. C o n stitu iç ã o m ex ican a, d e 1917, solidariedade social, o
novo nom e da fraternidade .......................................................... 85
1.4.2. C onstituição d e W eim ar, de 1 9 1 9 .............................................. 87
1.4.3. A D eclaração U niversal dos D ireitos H um anos, de 1948 e
o s Pactos Internacionais de D ireitos H um anos - P ID C P e
P ID E S C , de 1966............................................................................ 90

1.5. A definição d e direito fin a n c eiro ............................................................. 93

1.6. O direito financeiro com o instrum ento de estudo sobre república.... 101

C A P ÍT U L O 2 - 0 SIG N IF IC A D O JU R ÍD IC O D E R E P Ú B L IC A N A
A T U A L ID A D E E N O B R A S IL .............................................................. 103

2.1. O poder das id e ia s ....................................................................................... 104

2.1.1. R ep ú b lica enquanto sistem a de g overno.................................. 106
2.1.1.1. P latão e A ristó te le s....................................................... 108
2.1.1.2. C ícero e a república ro m a n a ...................................... 132
2.1.2. R epública com o sinônim o de E stado ou de sistem a de go­
verno oposto à m onarquia............................................................ 142
2.1.3. A s m onarquias rep u b lican as....................................................... 146
2.1.4. R epública enquanto sinônim o de soberania, de C onstitui­
ção, de dem ocracia ou de regim e p resid en cialista................ 147
2.1.5. R epública enquanto dem ocracia indireta................................ 152
2.1.6. R epública enquanto ideal ético da hum anidade.................... 153
2.1.7. R epública na plataform a de partidos políticos....................... 155
2.1.8. O utros sentidos de república....................................................... 156

2.2. D efinição de república na a tu a lid a d e .................................................... 159

2.2.1. B em com um , interesse público e interesse so c ia l................. 161
2.2.2. C oisa pública, função e políticas p ú b licas.............................. 177
2.2.3. O que são direitos fundam entais............................................... 186
2.2.4. Separação de poderes, legalidade e direitos fundam entais.
A busca da liberdade ig u a l ........................................................ 196

2.3. R epública não é dem ocracia. O necessário E stado R epublicano e

D em ocrático de D ireito ............................................................................... 248
 SUMARIO 11

2.4. A república enquanto princípio ju ríd ic o na C onstituição brasileira

a tu a l................................................................................................................. 260
2.4.1. Os fundamentos constitucionais e o princípio republicano 267
2.4.2. O s objetivos fundamentais n a C onstituição e o p rincípio
r e p u b lic a n o .................................................................................... 278
2.4.3. A projeção d a isonom ia n a C o n stitu iç ã o ................................ 288
2.4.4. A projeção d a liberdade na C o n stitu iç ã o ................................ 294
2.4.5. A coisa pública na C o n stitu iç ã o ............................................... 298
2 .4.6. A leg a lid a d e en tre a iso n o m ia e as liberdades rep u b lica­
nas ..................................................................................................... 300
C A P ÍT U L O 3 - 0 O R Ç A M E N T O R E P U B L IC A N O E A B U SC A DA
L IB E R D A D E IG U A L ............................................................................... 305

3.1. O orçam ento enquanto lei e as leis do o rç a m e n to .............................. 306

3.2. Q uem é o legislador orçam entário e o direito financeiro e le ito ra l. 321

3.3. Justiça distributiva e orçam ento republicano, as capacidades finan­

ceiras: contributiva e re c e p tiv a ............................................................... 352
3.3.1. Ju stiça distributiva e o rçam en to ................................................ 352
3.3.2. A s capacidades financeiras: contributiva e receptiva........... 367
3.3.3. E m q u e co n siste u m orçam ento rep u b lic a n o ......................... 385

3.4. A liberdade d o legislador orçam entário e seus lim ites implícitos .. 389
3.4.1. R eserva do possível e escolhas públicas (trág icas).............. 390
3.4.2. A progressividade dos direitos e a proibição de retrocesso 406
3.4.3. O m ínim o existencial, a dignidade da pessoa hum ana so­
cialm ente considerada e a sustentabilidade orçam entária... 418

3.5. A liberdade do legislador orçam entário e seus lim ites explícitos .. 427
3.5.1. O s fatores reais de poder e as cláusulas pétreas orçam entá-

3.5.1.1. B rev e n o ta so b re a o rig e m c o n s titu in te d e ssa s

cláusulas pétreas o rça m en tá ria s.................................435
3.5.2. A s dotações para pessoal e seus e n c a rg o s .............................. 439
3.5.3. A blindagem d o serviço d a dívida financeira......................... 467
3.5.4. A s im unidades trib u tá ria s........................................................... 487
3.5.5. V inculações de receitas com o garantia dos direitos funda­
m entais e a D R U ............................................................................ 493
 - •- Tjnvnrnnw « u n m m tlL flWO V l.lHIÍUBAfir IflUM.

3.5.6. O sistem a de p rec a tó rio s.............................................................. 502

3.6. A fo rç a n o rm ativ a d a C o n stitu iç ã o e o leg isla d o r o rçam en tário

b rasileiro e m busca da lib erd ad e ig u a l.................................................. 508
3.6.1. D e qu em se arrecad a no B rasil ................................................. 515
3.6.2. A difícil m ensuração d a s renúncias fis c a is ............................. 533
3.6.3. C om quem é gasto o d in h eiro público no B r a s i l .................. 540
3.6.4 A alternativa da dívida p ú b lic a .................................................. 548

3.7. E m síntese: a C onstituição F inanceira brasileira possui bloqueios

q u e não perm item a elaboração e execução d e um orçamento que
se ja m ais republicano ....................................................................................552

C A P ÍT U L O 4 - 0 S IS T E M A F IN A N C E IR O D E V IG IA R E PU N IR :
O C O N T R O L E E A R E S P O N S A B IL ID A D E ....................................... 563

4.1. O significado de controle e de responsabilidade ou o vigiar epunir

financeiro ..................................................................................................... 564
4.2. Pressupostos: publicidade e tra n sp a rê n c ia ............................................. 576

4.3. Ó rgãos incum bidos do controle financeiro público não ju d icial ... 596
4.3.1. Q uando pode ser exercido o controle....................................... 596
4.3.2. Â m bitos do c o n tro le ..................................................................... 597
4.3.3. Q uem está obrigado a p restar contas e o toque de M idas ... 599
4.3.4. C ontrole interno e externo e os Tribunais de C o n ta s ........... 601
4.3.5. Q uem com põe os Tribunais de C o n ta s .................................... 608

4.4. Ó rgãos incum bidos do C ontrole financeiro público ju d ic ia l............. 613

4.4.1. Jurisdição c o n stitu c io n al............................................................. 614
4.4.2. Jurisdição o rd in á ria ...................................................................... 623
4.4.3. O p e c u liar p ap el do M in isté rio P ú b lico e do M in istério
Público de C ontas n esse co n tex to ............................................. 626

4.5. Ó rgão que exerce o controle financeiro político ....................................629

4.5.1. O P oder Legislativo e o controle externo................................ 629
4.5.2. O Senado Federal e o controle prévio da d ívida pú b lica 632
4.5.3. L ei orçam entária e impeachment presidencial....................... 634
4.6. C ontrole s o c ia l.............................................................................................. 667
4.6.1. D iferença com o direito de pe tiç ão .......................................... 669
 SUMAM)

4.6.2. Compliance e a lei anticorrupçüo 669

4.6.3. A liberdade de im p re n sa ............... 673
4.6.4. O orçam ento p a rticip a tiv o ........... 675
4.6.5. O m budsm an e o u v id o ria s............ 678

<1.7. Ó rgãos d e c o n tro le do controlador, além do sistem a d e freios e

co n trap eso s....................................................................................................680
4.7.1. Ó rg ã o s q u e co n tro lam o s ó rg ão s de c o n tro le fin an ceiro
ju d ic ia l: C N J e C N M P ................................................................. 681
4.7.2. Q u e m controla os órgãos d e controle financeiro não ju d i­
cial e o debate sobre o C onselho N acional dos T ribunais de
C o n t a s - C N T C ............................................................................. 685
4.7.3. Q u e m c o n tro la o P o d e r L egislativo: voto e lib e rd ad e de
im p re n s a .......................................................................................... 689
4.7.4. O controle social e o debate sobre o controle d a m íd ia ....... 690
4.7.5. O risc o de c a p tu ra fin a n c eira p elo s controlados e outros
problem as financeiros.................................................................. 701
4.8. Principais norm as punitivas de infrações financeiras ou o direito
financeiro sancionador ............................................................................... 704
4.9. A s diversas espécies de corrupção, o sistem a de controle financeiro
e o co n tro le d o orçam ento republicano ................................................. 718

C O N C L U S Õ E S - Decifra-me ou te devoro: P or que o orçam ento no

B rasil n ão é u sad o de form a republicana, em busca da redução das
desigualdades so ciais?...............................................................................

R E F E R Ê N C IA S ....................................................................................................
 ABREVIATURAS

ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade
ADO Ações Diretas de Inconstitucionalidade por Omissão
AMB Associação dos Magistrados Brasileiro
ANAMATRA Associação dos Magistrados da Justiça do Trabalho
ANMP Associação Nacional dos Médicos Peritos
ANTT Agência Nacional de Transportes Terrestres
ANTAQ Agência Nacional de Transportes Aquaviários
ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CadÜnico Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal
CDE Conta de Desenvolvimento Energético
CES Contribuição Extraordinária de Solidariedade
CF Constituição Federal
CGU Controladoria-Geral da União
CIAT Centro Interamericano de Administrações Tributárias
CNJ Conselho Nacional de Justiça
CNMP Conselho Nacional do Ministério Público
CNTC Conselho Nacional dos Tribunais de Contas
CONFAZ Conselho Nacional de Política Fazendária
COPOM Conselho de Política Monetária
CPDEN Certidão Positiva de Débito com Efeito de Negativa
CPI Contribuição de Iluminação Pública
CPMF Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
DBGG Dívida Bruta do Governo Geral
DCP Direitos Civis e Políticos
DESC Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
DLSP Dívida Líquida do Setor Público
DPF Dívida Pública Federal
DRE Desvinculação de Recursos dos Estados
 t jHCAMI NmmfUBUCANOUlIlHRDAOC IGUAL

DRM Desvinculação de Recursos dos Municípios

DRU Desvinculação de Recursos da União
EC Emenda Constitucional
ECR Emenda Constitucional de Revisão
FEF Fundo de Estabilização Fiscal
FCDF Fundo Constitucional do Distrito Federal
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FMI Fundo Monetário Internacional
FUNPEN Fundo Penitenciário
Funpresp-Exe Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público
Federal do Poder Executivo
Funpresp-Jud Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público
Federal do Poder Judiciário
Funpresp-Leg Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público
Federal do Poder Legislativo
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH índice de Desenvolvimento Econômico
IDHAD índice de Desenvolvimento EconômicoAjustadoàDesigualdade
IDHG índice de Desenvolvimento Humano por Gênero
IDG índice de Desigualdade de Gênero
IPEA Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas
IPM índice de Pobreza Multidimensional
IPMF Imposto Provisório sobre a Movimentação Financeira
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IPMF Imposto Provisório de Movimentação Financeira
IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
ITBI Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis irtter vivos
ITCMD Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
LC Lei Complementar
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Anual
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
LOMAN Lei Orgânica da Magistratura Nacional
LOMPU Lei Orgânica do Ministério Público da União
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000)
 ABREVIATURAS 17

MPC Ministério Público de Contas

OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONU Organização das Nações Unidas
PAC Plano de Aceleração do Crescimento
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PIB Produto Interno Bruto
PIDCP Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos
PIDESC Pacto Internacional sobre Direitos Econôm icos, Sociais e
Culturais
PNE Plano Nacional de Educação
PNPS Política Nacional de Participação Social
p.p. pontos percentuais
PPA Plano Plurianual
PROER Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do
Sistema Financeiro Nacional
PSOL Partido Socialismo e Liberdade
RMVP Reichsministeriumfür Volksaufklarung und Propaganda
RGPS Regime Geral da Previdência Social
Raet Regime de Administração Especial Temporária
RMV Renda Mensal Vitalícia
SNPS Sistema Nacional de Participação Social
SSI Suplementary Security Inconte
SUDAM Superintendência para o Desenvolvimento da Amazônia
STJ Superior Tribunal Justiça
STN Secretaria do Tesouro Nacional
STF Supremo Tribunal Federal
SUS Sistema Único de Saúde
TAG Termo de Ajustamento de Gestão
TANF TemporaryAssistance to Needy Families
TC Tribunal Constitucional
TCU Tribunal de Contas da União
TJSP Tribunal de Justiça de São Paulo
TPI Tribunal Penal Internacional
TRT Tribunal Regional do Trabalho
TSE Tribunal Superior Eleitoral
TST Tribunal Superior do Trabal ho
UDN União Democrática Nacional
 INTRODUÇÃO

1. Teses são escritas a p artir de dúvidas, n ão d e certezas. S ão as dúvidas que

nos guiam em busca d e respostas a problem as q u e consom em a vida hum ana.
O objeto da an álise ju ríd ic a decorre de dúvidas sobre as norm as que es­
truturam e regulam a vid a social. É com o se andássem os em um labirinto, à
procura d e cam inhos q u e nos levem à m elhor convivência em sociedade, seja
com as norm as atualm ente jurídicizadas, seja através de outras que j á existiram
ou que venham a ser propostas. A quele qu e e studa o D ireito e stá sem pre em
busca de alternativas p a ra a solução dos problem as que se apresentam .
E sta tese não trata apenas do dever-serjurídico, pois é necessário dem ons­
trar tam bém o como-é existente. O enfoque parte de ponto diferente, não apenas
descritivo da norm a, m as analisando a realidade e, a partir dela, identificando
as soluções ju ríd ic a s adotadas, para então exercer à crítica ju ríd ic a . A ótica
cxpositiva é diversa, po is não se trata apenas de um diálogo en tre autores,
pontuado pela jurisp ru d ên cia, onde a realidade é vista pela lente das norm as,
com o ela deveria-ser. É necessário com preender com o a realidade se tom ou
como-é, para que então se identifique com o deve-ser ou deveria-ter-sido. O
ponto de partida analítico é d iferente1.
Id en tifica-se o p ro b lem a e as so luções q u e eventualm ente foram nor­
m ativam ente ad o tad as, e então, a p a rtir d aí, verifica-se se e ssa solução foi
consentânea com o que a doutrina en tende co m o adequado para a solução do
problem a. H á, sob essa ótica, um descolam ento analítico entre “problema -
solução dada-análise doutrinária”, e não identificação entre “ solução dada
- análise doutrinária”, pois, se houvesse p len a e total identificação, para que
serviriam a d outrina e as teses? A ju risp ru d ên cia seria suficiente. Fosse isso,
seria adequado fech ar as faculdades de D ireito e passar a estu d ar nos tribunais.

1 Apenas exemplificando. verifica-se que tanto Hobbes, quanto Maquiavel, não descre­
vem o mundo como devería ser, mas como, na realidade, o viam, ou seja, como-é o
mundo para eles. Isso os diferencia fortemente dos gregos clássicos, como Platão e
Aristóteles. Nesse sentido, ver: G iannuto, Eduardo Vícios privados, benefícios públi­
c o s - A ética na riqueza das nações. São Paulo: Companhia das Letras, 2007. p. 34.
m OW,'AMi NIO MI PUDI.irANO E UBERDADE IGUAL

É lio tnilogur cnlre "problema -solução em concreto - e análise sobre a solução

encontrada" que se constrói um a tese.
E screver algo diverso de um a tese, co m o um curso, ou um m anual, parte
de outro enfoque; d isserta-se sobre o dever-ser. O método fa z a diferença. D e
algum m odo, qu em se pro p õ e a escrever um a t o e ju ríd ic a deve pensar, e não
apenas glosar. A liás, essa poderia se r um a sugestão a todos os q u e trabalham
co m o D ireito: devem os p arar de nos g lo sar uns aos outros e co m eçar a pensar.

2. E sta tese an alisa a correlação entre direito financeiro, república e direi­

tos fundamentais, buscando identificar se as norm as ju ríd ic a s que regulam a
arrecadação, o gasto, as renúncias fiscais e o endividam ento p ú b lico no B rasil
são u tilizadas de fo rm a republicana, ou se esses recursos são usados em favor
d e alguns grupos encastelados no p o d e r que co n seg u em se beneficiar de van­
tagens financeiras oferecid as pelo se to r público, d eixando p a ra grande parte
d a sociedade o encargo do custeio da m áquina pública.
N ão basta q u e u m país seja dem ocrático, é necessário que ele tam bém sej a
republicano, e o d ireito financeiro é o locus m ais apropriado p a ra esse tipo de
análise, o que ora se faz através do orçam ento, síntese dos estu d o s d esse ram o
d o D ireito. É necessário que exista um Estado Republicano e Democrático de
Direito, a fim d e que, n a m aio r m edida possível, os recursos sejam arrecadados
d e todos, conform e sua capacidade contributiva, e gastos em prol de todos,
respeitando a prioridade de sua capacidade receptiva, visando, especialm ente,
a concretização do princípio republicano no âm bito ju sfin an ceiro - o orça­
mento republicano, em busca de m aio r isonom ia entre as pessoas, isto é, em
busca d e um a liberdade igual.
R u d o f von Jh erin g 2, escrevendo no final do sécu lo X IX , dem onstrou a
c o rre la ç ã o e n tre a p a rticip a çã o d a so cied ad e e o fin a n c ia m en to do E stad o
através do orçam ento:

Que relação tem o imposto com o direito? Muita! A obrigação de pagar

impostos é sinônimo do dever cívico que cada um tem de, na sua alçada,
perseguir e fomentar todos os fins da sociedade para os quais estes impostos
são aplicados. Em lugar da entrada de cada um no orçamento, estabelece-se
o princípio j urídico: és j uridicamente obrigado a colaborar para a receita. O
orçamento do Estado ou da comunidade reduz-se em tantas normasjurídicas
quanto existam entradas. Cada uma delas clama: coopera com esta entrada!
Tens o dever de manter o exército e a marinha; tens a obrigação de abrir ruas,

J J hering, Rudolf Von. A finalidade do direito. Tradução de Heder Hoffmann. Campinas:

Bookseller, 2002.1.1, p. 339-340.
 in t r o d u ç ã o 21

de manter as escolas e universidades etc. A cada nova finalidade que surge

no sistema administrativo, passas a ter uma nova obrigação. O orçamento
do Estado ou da comunidade política e eclesiástica34te diz para que fins a
sociedade necessita de ti.

É n esse sentido que avulta o papel republicano do direito financeiro para

a c o n c re tiz a çã o de liberdades e de isonomia, em especial de seu principal
i nstrum ento de ação e coordenação, q u e é o orçamento.
Q u em assu m e o go v ern o to rn a-se adm inistrador d e um a m assa consi­
derável d e recursos q u e sã o arrecad ad o s e gastos consoante determ inações
p o líticas e c ritério s ju ríd ic o s. Q u em v ence as eleições fazendo m aioria no
governo, co n sid erad o o E xecutivo e o L egislativo, tom a-se o grande gestor
d o orçam en to público, lócus que co ncentra a organização das receitas e dos
gastos pú b lico s, que p o d em ou n ão ser h au rid o s e gastos de form a isonôm ica
de m odo a am p liar o que se d enom ina neste trabalho de liberdade igual.
M ach ad o d e A ssis, no rom ance Quincas Borba*, relata com sua fina iro­
nia um diálogo em que o filósofo que d á no m e ao livro explica com o ocorrem
as disputas e m u m a so ciedade “em estado d e natureza” , afirm ando que: “Ao
vencedor, as batatas!". O diálogo é tipicam ente hobbesiano, com o se pode ver:

- Supõe tu um campo de batatas e duas tribos famintas. As batatas apenas

chegam para alimentar uma das tribos, que assim adquire forças para transpor
a montanha e ir à outra vertente, onde há batatas em abundância; mas, se as
duas tribos dividirem em paz as batatas do campo, não chegam a nutrir-se
suficientemente e morrem de inanição. A paz nesse caso, é a destruição;
a guerra é a conservação. Uma das tribos extermina a outra e recolhe os
despojos. D aí a alegria da vitória, os hinos, aclamações, recompensas
públicas e todos os demais efeitos das ações bélicas. Se a guerra não fosse
isso, tais demonstrações não chegariam a dar-se, pelo motivo real de que o
homem só comem orae am aoque lheé aprazível ou vantajoso, e pelo motivo
racional de que nenhuma pessoa canoniza uma ação que virtualmente a
destrói. Ao vencido, ódio ou compaixão; ao vencedor, as batatas.
- Mas a opinião do exterminado?
- Não há exterminado. Desaparece o fenômeno; a substância é a mesma.

3 À época, na Alemanha, o Estado também arrecadava para fundos confessionais.

4 Assis, Machado de. Quincas Borba. Rio de Janeiro: Nova Aguilar, 1994. Capítulo VI.
Esta obra foi escrita entre 1886 c 1891, fase histórica brasileira de grande efervescência
política, pois abrange a abolição da escravidão (1888), a proclamação da república
(1889) e os debates constituintes que culminaram na Ia Constituição republicana brasi­
leira (1891).
 ORÇAMENTO REPUBLICANO F. UBERDADE IGUAL

T om ando-se esse diálogo literário com o um a dem onstração do hom em I

cm estado de conflito, próprio dos contratualistas sociais pessim istas do século 1
X V II, é q u e se to m a d e fu n d am en tal im portância a análise ju sfin an ceira d e !
todo e sse m ecanism o político n a atualidade, pois, con trarian d o M achado d e 1
A ssis, é n ecessário que o D ireito prevaleça contra os abusos do poder, |
É o D ireito que deve co n tro lar o p o d e r - o que nem sem pre acontece, pois ]
pode o c o rre r d e o D ireito se c o n stitu ir apenas em mais um instrumento de \
dominação para a perpetuação do poder, m esm o sob regras dem ocráticas. É i
inegável q u e o vencedor ganha as batatas, isto é, o d ireito d e g e rir o gigantes- !
co orçam en to de qu alq u er E stado, o q u e pode ocorrer d e fo rm a dem ocrática. !
Todavia, vive-se sob a égide d a república, constitucionalm ente assegurada no j
B rasil, q u e obriga o uso d a coisa pública em prol d o bem comum, e não so b 1
um regim e em qu e os vencedores d as eleições, seus financiadores, e o grupo j
q u e m ais d e p erto influencia o p o d e r político, podem ter privilégios à custa da I
m aioria d a população. 1

3 . República é um a p alav ra p o lissê m ica cu jo significado foi m odificado 1

no discurso ju ríd ic o e político ao longo d a história, devendo se r analisada d e 1
acordo c o m o contexto em que se insere, conform e leciona N ico la M atteucci5. 1
M uitas vezes o significado d essa palavra m uda de a u to r p ara autor, e ainda se ]
verifica q u e alguns autores a u sam em diversos sentidos d entro de seus textos. 1
N o contexto atual brasileiro, h á q u em entenda q u e a república é “o p rincípio 1
dos princípios d a C onstituição Federal de 1988” , com o faz M artonio M o n t’A l- 1
v e m e L im a 6. i
P orém , o que é m esm o república ?
N a origem , a palavra república correspondia a u m d o s vários sistem as 1
d e governo, com o se verifica nos Diálogos (375 ou 374 a.C .) de P latão e n ’A j
Política (escrito p o r volta de 340 a.C .) de A ristóteles. Para este, a república \
seria um a fo rm a ideal de governo q u e estaria situada entre a dem ocracia (go- j
vem o d e m uitos) e a aristocracia (governos de alguns), e teria por função a J
im plem entação d o bem comum. 1

5 M atteuccj, Nicola. Verbete República. In: B obbio , Norberto; M atteucci, Nicola; P as- |
quino, Gianfranco. Dicionário de política. Tradução e coordenação de João Ferreira. 4. |
ed. Brasília: UnB. v. 2, p. 1107.
L ima , Martonio Monl’Alvcme Barreto. República. In: C anotilho, José Joaquim Go- \
mes; M endes, Gilmar Ferreira; S arlet, Ingo Wolfgang; S treck, Lenio Luiz. Comentá- \
rios à Constituição do Brasil. 2a tin São Paulo: Saraiva/Almedina, 2014. p. 108.
 INTRODUÇÃO 23

O co n ceito d e república possui tam bém a característica da alternância

do poder, c o n trá ria à ex istên cia d e cargos vitalícios e hereditários. A fonso
A ri nos d e M elo F ran co segue este p arâm etro pois, para ele, “a república foi-se
definindo com o o regim e contrário à m on arq u ia absoluta, no que esta tinha de
m ais representativo em su a doutrina, ou seja, a hereditariedade e a vitalicie­
dade d a chefia d o E stado, garantida pela teo ria do direito divino”7, e arrem ata
expressando seu conceito: “república é o sistem a de governo no qual o C hefe
de E stado e o P o d e r E xecutivo (qualquer q u e seja o núm ero d e seus com ponen­
tes), são eletivos e exercem m andatos tem porários”8. V erifica-se esse tipo de
entendim ento e m q u e república é tão som ente um a form a de governo oposta
à monarquia e m E stados onde houve a passagem entre esses dois sistem as,
com o ocorreu no B rasil.
É no sentido apregoado por C om parato, de busca das origens d a palavra
república9, q u e se deve perseguir a trilh a d as ideias da concepção jurídico-po­
lítica que a preside.
T om ando o utra licença literária, pode-se u sa ra p e ç a de teatro Antígona, de
Sófocles (496 -4 0 6 a .C ) , encenada p e la prim eira vez em 441 a .C .10, para expor
o debate de ideias entre o significado d e república enquanto governo voltado
para a co n secu ção do bem com um , em oposição ao de direitos individuais.
N ela são narrados eventos presum ivelm ente ocorridos em 1200a.C., quando os
dois irm ãos de A ntíg o n a se m atam e m com bate, sendo que um deles, Polinice,
lutava contra a cid ad e grega de T ebas, defendida pelo outro, E téocles. Q uem
governava a cidade era o tio m aterno deles, Creonte, o qual determ inou hon­
ras fúnebres p a ra o enterro do sobrinho q u e defendeu a cidade, e que o outro,
agressor, tivesse seu corpo deixado insepulto, para servir d e pasto às feras. O
discurso de C reo n te ju stifica seu ato co m um libelo tipicam ente republicano:

Não é possível conhecer perfeitamente um homem e o que vai a fundo de

sua alma, seus sentimentos e seus pensamentos mesmos, antes de o vermos
no exercício do poder, senhor das leis. Se alguém, sendo o supremo guia do
Estado, não se inclina pelas decisões melhores e, ao contrário, por algum
receio mantém cerrado os seus lábios, considero-o e sempre o considerarei

7 F ranco, Afonso Arinos de Melo. Curso de direito constitucional brasileiro. Rio de

Janeiro: Forense, 1958. v. I, p. 167.
* Idem, p. 172.
9 C omparait), Fábio Konder. Ética - Direito, moral e religião no mundo moderno. 3. ed.
São Paulo: Companhia das Letras, 2011. p. 617.
10 S ófocles. Antígona. A trilogia tebana, tradução do grego por Mario da Gama Kury. 9.
ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001. p. 200.
M ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

a mais ignóbil das criaturas; e se qualquer um tiver mais consideração por

um de seus amigos que pela pátria, esse homem eu desprezarei. Pois eu - e
seja testemunha o grande Zeus onividente-não me calaria vendo em vez da
segurança a ruína dominar o povo, e nunca trataria os inimigos de m in h a terra
como se fossem amigos. A salvação de Tebas é também a nossa, em minha
opinião; se navegarmos bem, com a nau a prumo, não nos faltarão amigos.
Com semelhantes normas manterei intacta a glória da cidade, e pauta-se
por elas o edito que mandei comunicar ao povo há pouco, relativamente aos
filhos de Edipo: que Etéocles, morto lutando pela pátria, desça cercado de
honras marciais ao túmulo e leve para o seu repouso eterno tudo que só aos
mortos mais ilustres se oferece; quanto ao irmão, quero dizer, aPolinices,
que regressou do exílio para incendiar a terra de seus pais e até os santuários
dos deuses venerados por seus ascendentes equis provar o sangue de parentes
seus e escravizá-los, quanto a ele foi ditado que cidadão algum se atreva a
distingui-lo com ritos fúnebres ou comiseração; fique insepulto o seu cadáver
e o devorem cães e aves carniceiras em nojenta cena.
São estes os meus sentimentos e jam ais concederei aos homens vis maiores
honras que as merecidas tão somente pelos justos. Só quem quiser o bem de
Tebas há de ter a minha estima em vida e mesmo após a m orte11.

S em receio d a pena de m orte por apedrejam ento, A ntígona desafia C reonte

e tenta enterrar seu irm ão Polinice, argum entando q u e as leis de C reonte não
tinham força “p ara im p o r aos m ortais até a obrigação de transgredir norm as
divinas, não escritas, inevitáveis; não é d e hoje, n ã o é d e ontem , é desde os
tem pos m ais rem otos que elas vigem , sem qu e ninguém p o ssa d ize r quando
surgiram . E não seria p o r tem er h o m em algum , nem o m ais arrogante, que m e
arriscaria a ser punida pelos deuses p o r violá-las” 112.
V ê-se aqui u m belo debate entre um discu rso repu b lican o e u m a argu­
m en tação de direitos fundam entais individuais calcados no ju sn a tu ra lism o
d ivino - o q u e foi m o d ificad o ao longo da h istó ria hum ana. A dificuldade,
nos tem pos atuais, é com o co ncretizar tanto os direitos fundam entais, dentre
os q u ais se in serem os direitos individuais, quanto a busca pelo b em com um
—e correlacionar isso com o direito financeiro, que trata do custeio de todo o
aparato estatal.
A p eça pro sseg u e com um a m udança de p o sição d e C reonte, que, sob
am eaça divina, determ ina o sepultam ento de P olinice, m as nem com isso evita

11 S ófocles. Antígona. A trilogia tebana, tradução do grego por Mario da Gama Kury. 9.
cd. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001. p. 208-209.
12 Idem, p. 219.
 in t r o d u ç ã o 25

ii tn desfecho vastam ente trágico, no qual declara que “é m elhor chegar ao fim
da vida obedecendo às leis inabaláveis” 13.
S érgio B uarque de H olanda registra que o conflito exposto nessa peça é de
lodos os tem pos e chega aos nossos dias, pois “em todas as culturas o processo
pelo q u al a lei geral suplanta a lei particular faz-se acom panhar de crises m ais
ou m enos graves e prolongadas, que podem afetar profundam ente a estrutura
da sociedade” 14. Isso d em onstra que deve haver um necessário equilíbrio en-
irc direito s qu e p reservam o bem comum e os direitos individuais. E isso tem
dc ser m ediado pelo D ireito em nom e d a inexorável convivência hum ana em
sociedade. E se p o tencializa nos dias atuais, em que é necessário arrecadar de
lodos p a ra su sten tar o E stado.
D a í a im p o rtâ n c ia d e e stu d a r esse tem a d e form a conectada ao direito
financeiro, pois, com o S áin z d e B ujanda registra, é im portante d estacar a ori­
gem e o desenvolvim ento das instituições fundam entais dessa etapa, na m edida
cm q u e o pro cesso histórico é útil p ara ilu strar a gênese e a configuração dos
grandes ordenam entos financeiros de nosso tem po” 15.
4. A C onstituição b rasileira d e 1988 estabelece desde seu preâm bulo16que:

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional

Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o
exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-
estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de
uma sociedade fraterna, pluralistae sem preconceitos, fundada na harmonia
social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução
pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte
Constituição da República Federativa do Brasil.

" S ófocles. Antígona. A trilogia tebana, tradução do grego por Mario da Gama Kury. 9.
ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001. p. 249.
" H olanda, Sérgio Buarque dc. Raízes do Brasil - Edição comemorativa dos 70 anos.
São Paulo: Companhia das Letras, 2006. p. 154.
•» sáinz de B ujanda, Fernando. Ordenamiento financiem de la antigua Grécia y elperío­
do helenístico. Madrid: Dykinson, 2012. p. 15. Trata-se de obra póstuma desse autor
que, segundo o prólogo escrito por seu filho, Javier Sáinz Morena, deveria compor o
planejado volume III, tomo I, de sua obra Sistema de direito financeiro (p. XIII), mas
que acabou sendo publicado como livro específico,
i* Sobre a força jurídica dos preâmbulos das Constituições ver. T orres del M oral, Antô­
nio; T ajadura T ejada, Javier (Dirs.). Los preâmbulos constitucionales en Iberoamêri-
ca. Madrid: Centro de Estúdios Políticos y Constitucionales, 2001.
20 ÜHÇAMCNTO REPUBLICANO t LIBERDADE IGUAL

A história por detrás dessa d eclaração tem correlação c o m o estabeleci-

m ento d a dem ocracia no B rasil17, após m ais de 20 a n o s18 de outro p eríodo d e }
ordem constitucional ditatorial n a h istó ria nacional. V ê-se d esd e o preâm bulo í
a invocação da república na construção do ideário constitucional pretendido, j
O uso de preâm bulos serve para dem arcar a quebra d e um a ordem constitu­
cional an terio r p o r outra, expressando “a n ecessidade do p o d e r constituinte de \
dirigir-se à sociedade para ju stifica r a m odificação que está sendo operada” 19, ;
conform e leciona A ntônio M aués. P aolo C aretti aponta q u e “a C onstituição ■
é, p o r su a p ró p ria natureza, um a fonte norm ativa que ap o n ta p ara o futuro, {
im e
a outro; de u m a escala d e princípios e valores a outra; d a m udança d e relações !
entre autoridade e liberdade para um a outra; da legitim ação do exercício d e ^
u m p o d er p a ra outro ”20. O s preâm bulos têm u m enorm e papel sim bólico nesse
discurso, sendo inegável que “nele são resum idos o p rojeto de E stado que se
pretendeu instituir”, afirm am A na P a u lad e B arcellos e L uís R oberto B arroso21, -j

17 A despeito da imprecisão, podem-se classificar esses períodos, ao longo da história \

republicana do país, da seguinte forma: períodos autoritários ou com “democracias de \
fachada" por falta de eleições livres: 1891-1934; 1937-1946 e 1964-1985. Por conse- 1
guinte, a democracia, também em variados graus, foi vivenciada pela sociedade brasi- I
leira nos seguintes breves períodos: 1934-1937; 1946-1964ede 1985 até os dias atuais, f
Um bom debate, que não se encontra no foco deste trabalho, seria determinar se o atual 1
período se caracteriza como democratização ou como redemocratização.
18 Há uma imprecisão na determinação desse período. Há quem o proclame entre o golpe \
de 31 de março de 1964 e a realização das eleições indiretas para Presidente da Repú- j
blica, vencidas por Tancredo Neves, que faleceu antes de tomar posse em 15 de março f
de 1985, tendo assumido o vice-presidente eleito, José Samey. Há quem estabeleça \
como termo final do período a convocação da Assembleia Nacional Constituinte, o j
que ocorreu através da Emenda Constitucional n. 26 à Constituição de 1967/69, datada 1
de 27-11-1985, que convocava eleições em novembro de 1986 para instalação de uma j
Constituinte a partir de l°-2-1987. Há ainda quem proclame o termo final com a pro- ^
mulgação da Constituição de 1988, ocorrida em 5 de outubro daquele ano. Para fins I
deste estudo, esta imprecisão sobre o termo final é irrelevante. \
19 Maués , Antonio. Preâmbulo de la Constitución de Brasil de 1988. In: M o ral , Antonio \
Torres dei; T ejada , Javier Tajadura (Dirs.). Los preâmbulos constitucionales en Iberoa- J
mérica. Madrid: Centro de Estúdios Políticos y Constitucionales, 2001. p. 67, tradução ]
livre.
20 C aretti, Paolo. II linguaggio dei Costituente. In: R ombou , Roberto (Org.). I linguaggi \
dei diritto: esperienze a confronto. Pisa: Pisa University Press, 2013. p. 19. \
21 B arcellos, Ana Paula de; B arroso, Luís Roberto. Preâmbulo da CR: função e norma- 1
tividade. In: C anotilho, José Joaquim Gomes; M endes, Gilmar Ferreira; S arlet, Ingo I
r INTRODUÇÃO 27

5. N a verdade, d esd e 1889 o B rasil se d eclara com o um a república. O m o­

narquista m arechal D eo d o ro d a F onseca deu um golpe de E stado e derrubou o
1m perador D . P ed ro II em 15 de novem bro daquele ano, e proclam ou, através
cio D ecreto n. 1, d o m esm o dia, que o B rasil adotaria provisoriam ente, a partir
daquela data, esse sistem a d e governo22, em bora aguardasse o sufrágio popu­
lar que deveria confirm á-lo ou não23. N a verdade, com o b em aponta L iberato
de C astro C arreira, q u e vivenciou o c a lo r d o s acontecim entos, o m ovim ento
m ilitar “transform ou em algum as horas as instituições do país, que anoiteceu
m onárquico e am anheceu republicano, sem lu ta nem resistência, assistindo o
povo a este espetáculo no m eio de calm a tão geral, [...], atônito e bestializado”24*,
considerando ain d a q u e “não foi pelo despotism o ou poder absoluto, e nem
pela falta d a m ais am p la liberdade, que a república se proclam ou no B rasil”23.
D enota-se p elo contexto histórico26que a m aior preocupação não era exa­
tam ente com a proclam ação da R epública, m as com a questão da autonom ia

Wolfgang; S treck, Lenio Luiz. Comentários à Constituição do Brasil. 2a tir. São Paulo:
Saraiva/Almedina, 2014. p. 106.
!i Decreto n. 1, de 15-11-1889: “Aft. 1“ Fica proclamada provisoriamente e decretada
como a forma de governo da Nação brasileira - a República Federativa”. Sobre os des­
dobramentos desse decreto e a dissolução do Congresso Nacional, que havia sido eleito
com poderes constituintes, ver: C avalcanti, Amaro. Regime federativo e a República
brasileira. Brasília: UnB, 1983. p. 307 e ss.
” Decreto n. 1, de 15-11-1889: "Art. 7a Sendo a República Federativa brasileira a forma
de governo proclamada, o Governo Provisório não reconhece nem reconhecerá nenhum
Governo local contrário à forma republicana, aguardando, como lhe cumpre, o pronun­
ciamento definitivo do voto da Nação, livremente expressado pelo sufrágio popular".
C arreira, Liberato de Castro. História financeira e orçamentária do Império do Brasil.
Brasília: Senado Federal, 1980. t. II, p. 843-844. Embasado na ausência de participação
popular no evento é que foi proposto um projeto de lei para que o dia 15 de novembro
deixe de ser feriado nacional (PL 6757/2013).
” Idcm, p. 846.
1,1 Pelo menos duas obras devem ser referidas para esta análise, ambas do historiador
José Murilo de Carvalho, Os bestializados (São Paulo: Companhia das Letras, 1987)
e A formação das almas (São Paulo: Companhia das Letras, 1990). Uma versão mais
jornalística do assunto pode ser encontrada em 1889: Como um imperador cansado, um
marechal vaidoso e um professor injustiçado contribuíram para o fim da Monarquia e a
Proclamação da República no Brasil, de Laurentino Gomes (São Paulo: Globo, 2013).
Para análise do contexto histórico em um específico Estado da Federação ver O alvo­
recer da República no Pará (1886-1897), de William Gaia Farias, Belém: Açaí, 2008.
Existe outra obra que relata fatos anteriores, mas também correlacionados ao ideal
republicano, A quebra da mola real das sociedades —A crise política do antigo regime
português na Província do Grão-Pará (1821-1825), de André Roberto Machado, São
28 ühçamento m 1' uuucano e uberdade igual

do» cnteB subnacionats, m otivo pelo qual a form a d e organização do espaço )

territoriul foi desde logo estabelecida com o um a F e d e ra ç ã o -o que igualm ente J
se m antém no Brasil desde então. A final, a proclam ação d a R epública se deu 1
em um am biente de disputas en tre os entes subnacionais, conform e leciona i
O rlando B itar, p ara quem “toda a gênese d a R epública é d o m inada pelo ideal i
fcderalista”27.
E ssa preocupação autonom ista, m ais caracterizada co m o um ãnseiofede- \
rativo, é d estacada p o r Silvio M eira, ao asseverar que desde o Im pério as lutas J
tinham este objetivo descentralizador, com o se pode verificar no A to A d ic io n a l!
de 12-08-1834 (L ei 16) q u e abriu esse processo centrífugo, conferindo m uitos i
poderes às A ssem bleias L egislativas Provinciais, tendo sido precedido p o r um j
prqjeto datado de 1831, que propunha a instituição de um a “m onarquia fede- 1
ratíva” sob o rein ad o do Im perador P edro H. A té m esm o no M anifesto L iberal j
de 1870 pregava-se que no B rasil, antes da ideia dem ocrática, encarregou-se i
a natureza de estabelecer o principio federativo” . E arrem ata S ilvio M eira: “ O i
federalism o, portanto, em nosso pais, com o ideal político, antecedeu de m uito !
a F ederação, só instituída em 1891”28.

Paulo: Hucitec, 2010, sendo interessante ler o trecho em que menciona a importação de
constituições da República Colombiana para que fossem adaptadas ao Brasil (p. 214).
17 B itar, Orlando. Obras completas. Brasília: Conselho Federal de Cultura 1978 v 3
p. 55. ' ’ ’
28 M eira, Silvio. Federalismo e centralização. Revista de Direito Público, São Paulo: RT,
n. 32, p. 70-72, nov.-dez. 1974. É interessante a análise desenvolvida por este autor
acerca da história do federalismo: “Observa-se, dessa forma, que a federação não cons­
titui fórmula mágica oferecida ao mundo pelos americanos, que apesar de sua origem
anglo-saxônica, foram buscar, para o seu Direito Público, muitas riquezas do tesouro
romano. [...] Muito do que hoje existe, ou do que se faz, ou do que se pensa, já foi vivido,
feito e pensado pela civilização romana” (p. 73). Existem estudos sobre federalismo na
Grécia clássica, como se pode ver, dentre outros, em: B earzot, Cinzia. II Federalismo
Greco. Bologna: II Mulino, 2 0 14. Também: S áinz de B ujanda, Fernando. Ordenamien-
to financiem de la antigua Grécia y el período helenístico. Madrid: Dykinson, 2012.
p. 109 menciona o desenvolvimento de uma espécie de unidade pan helénica, refletido
em diversas formas de federalismo. No mesmo sentido: C oulanges, Fustel de. A cidade
antiga. Tradução de Fernando de Aguiar, São Paulo: Martins Fontes, 2004. p. 231 e ss.
No mesmo sentido: M ontesquieu. O espírito das leis. Tradução de Fernando Henrique
Cardoso e Leôncio Martins Rodrigues. Brasília: UnB, 1982. p. 164-165, ao tratar das
constituições federais na Suíça e na Holanda. Divergência: Fábio Konder Comparato:
“Como todos sabem, o estabelecimento do regime federativo nos EUA foi uma grande
criação política. Até aquele momento não havia federações, havia confederações. Não
havia, portento, um poder central interno na confederação. E quando as 13 colônias se
tomaram independentes na América do Norte, sutgiu este alternativa de confederação
:
in t r o d u ç ã o 29

N esse sentido, rela ta Jo sé M urilo de C arvalho que D. P edro II, quando

convidou o C on selh eiro S araiva em 1885 p a ra organizar um novo gabinete
parlam entar,lhe deu am plos poderes p a ra p ô re m p rá tic a um program a visando
•'aplainar o terreno para a república, inclusive co m a adoção do federalism o”29, o
que se to m o u m ais acerbo co m o início d o processo de deslocam ento do centro
econôm ico p a ra S ão Paulo, fruto da cu ltu ra do café, rem anescendo o centro
político no R io de Janeiro, pois “o federalism o era a principal reivindicação dos
republicanos paulistas”30 ancorados no P R P —Partido R epublicano Paulista.
José M urilo d e C arvalho descreve o Im perador D om P edro II com largos
iraços republicanos, o que pode, à prim eira vista, causar algum a estranheza,
pois, como é que um Imperador pode ser um governante republicano ? Explica
« referido autor q u e “ seus educadores procuraram fazer dele u m chefe de E s­
tado perfeito, sem paixões, escravo das leis e do dever, quase um a m áquina de
governar. P assou a v id a tentando ajustar-se a esse m odelo de servidor público
exem plar, e xercendo co m zelo um p o d e r q u e o destino lhe pusera nas m ãos ,
tendo governado “c o m os valores de u m republicano”31. C onsta em seu diário
pessoal a anotação realizada em 1862 que “a ocupar posição política, preferia
a de presidente d a R epública ou m inistro à de Im perador”32.
N a verdade, em um a análise histórica com parativa, relata José M urilo de
C arvalho que “ a m onarquia brasileira e x ib ia traços m ais republicanos que as
repúblicas vizinhas” , e m enciona um a observação de R ojas Paúl, Presidente
da V enezuela, quando d a queda d a M o narquia no Brasil: “ Foi-se a única Re­
pública d a A m érica” .33
F rank G riffith D aw son, analisando as diferenças básicas entre o Brasil e as
antigas colônias espanholas sob a ótica dos banqueiros de Londres, no m om ento
da prim eira crise d a dívida externa b rasileira, entre 1822 e 1825, m enciona
que o B rasil não tin h a um a herança de m ilitarism o, nem um a “panelinha de
generais gananciosos e caudilhos provincianos exigindo recom pensas por anos
de cam panha e ávidos p o r colaborar co m os autocratas civis para firm ar um

ou federação, e o debate tomou conta de todo o século XIX norte-americano e até hoje
é um problema grave” (Educação, Estado e poder. São Paulo: Brasiliense, 1987. p. 47).
w C arvalho, José Murilo de. D. Pedro II. São Paulo: Companhia das Letras, 2007. p. 204.
Idem, p. 206.
" Idem, p. 10.
h idem, p. 224. No mesmo sentido: G omes. Laurentino. 1889. Como um imperador can­
sado. um marechal vaidoso e um professor injustiçado contribuíram para o fim da Mo­
narquia e a Proclamação da República no Brasil. São Paulo: Globo, 2013. p. 128-129.
,s C arvalho, José Murilo de. D. Pedro lt. São Paulo: Companhia das Letras, 2007. p. 210.
 QHÇAMÍNIO HfPUBltCANO £ I IBtnDADE IGUAL

novo absolutism o com disfarce republicano em seus países”34. D e fato, entrei

1822 (proclam ação d a Independência) e 1899 (proclam ação d a R epública) I
m uitos anos se passaram e diversas guerras ocorreram , com o a guerra da C is- i
platina (entre 1825 e 1828) e a guerra do Paraguai (1864 a 1870) q u e p o d em i
ter m odificado o perfil relatad o p o r D aw son acerca do início do Io R einado.

6 . E m todas as C onstituições que se seguiram ao evento d e 1889 foi inscrito

solenem ente se r o B rasil um a R epública, constituído sob diferentes denom i­
nações: 189135,1 9 3 4 36,1 9 3 7 37,1 9 4 6 38e 196739, em contraposição ao que antes

34 D awson, Frank Griffith. A primeira crise da dívida latino-americana —A city de Lon- i

dres e a bolha especulativa de 1822-25. Tradução de Irene Hirsch. São Paulo: Ed. 34 i
1998. p. 235. I
55 Existe aqui uma curiosidade histórica relatada por Pontes de Miranda (Comentários à i
Constituição de 1946.2. ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1960.1.1, p. 334), de que. logo após ]
a proclamação da República, o governo provisório editou o Decreto 511, de 23 de junho i
de 1890 estabelecendo o regulamento eleitoral do primeiro Congresso Nacional, o qual I
foi substituído Decreto 914-A, de 29 de outubro de 1890, que publicou a “Constituição 1
dos Estados Unidos do Brazil”, sem menção em seu título à palavra república, que só I
veio a aparecer no texto oriundo do Congresso como “Constituição da República dos 1
Estados Unidos do Brasil”, de 24 de fevereiro de 1891. Além do título, em seu preâm- ]
bulo, o art. Iajá proclamava ser o Brasil uma república: "A Nação brasileira adota como j
forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada
a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas I
antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil”. j
36 “Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil”. Nesta Carta, além do título, i
consta no art. 1° a referência à data do evento fundador da República no Brasil: “Art !
Ia A Nação brasileira, constituída pela união perpétua e indissolúvel dos Estados, do í
Distrito Federal e dos Territórios em Estados Unidos do Brasil, mantém como forma i
de Governo, sob o regime representativo, a República federativa proclamada em 15 de i
novembro de 1889”. ]
Constituição dos Estados Unidos do Brasil”. Foi excluído do nomen juris do país a -!
palavra república, embora esta forma de governo tivesse sido assegurada no art. Ia j
daquela Constituição: O Brasil é uma República. O poder político emana do povo e é j
exercido em nome dele e no interesse do seu bem-estar, da sua honra, da sua indepen- í
dência e da sua prosperidade”.
38 Constituição dos Estados Unidos do Brasil”, título idêntico ao da Constituição prece- ;
dente, de 1937, a despeito desta, de 1946, ter instituído a democracia no Brasil. Seu art. 1
1a proclamava: Os Estados Unidos do Brasil mantêm, sob o regime representativo, a !
Federação e a República. Todo poder emana do povo c em seu nome será exercido”.
39 “Constituição da República Federativa do Brasil” denominação sintética que abando- I
nou a similitude com a denominação norte-americana que prevaleceu desde a Ia Cons-
tituição republicana. Em seu art. Ia proclamava: “O Brasil é uma República Federativa, !
constituída sob o regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, do Dis-
 INTRODUÇÃO 31

vigia, q u e e ra a C o n stitu ição d e 182440, q u e co nstituía a o rd em ju ríd ic a de

então sob o p álio d e um Im pério, decorrente da declaração de Independência
do B rasil em face do R eino de Portugal e A lgarves.
E m bora não seja o foco deste trabalho, registra-se m ais um a vez a forte
correlação en tre a ideia de república e a d &federação no B rasil, pois as C ons­
titu içõ es d e sse p erío d o se d e n o m in a m c o m o “C o n stitu iç ã o d a R epública
dos E stados U nidos do B rasil” , ou com o “C onstituição dos E stados U nidos
do B rasil” , o u ain d a “C onstituição d a R epública Federativa do B rasil”, em
contraposição à C onstituição de 1824, q u e se denom inava de “C onstituição
Política do Im p ério do B rasil” e se configurava em um a “associação política
de todos os cidadãos brasileiros” , sem nenhum a referência aos entes subna-
cionais n esse âm bito41.
A ssim , grosso m odo, o B rasil é um país independente há quase 200 anos,
dos quais cerca d e 130 anos sob o regim e republicano. Contudo, cabe perguntar.
somos realmente um país republicano? Quais são as características de uma
república e elas se encontram presentes em nosso país ? Será que o sistema de
finanças públicas, ordenado pelo direito financeiro, fo i construído deforma
republicana e é utilizado dentro desses parâmetros?
A dúvida não é esdrúxula. D os 193 p aíses que atualm ente com põem a
O N U - O rganização das N ações U nidas, 49 se definem com o repúblicas, dentre
eles a República Democrática e Popular da Coreia do Norte, governada por

trito Federal e dos Territórios”. Pontes de Miranda (Comentários à Constituição de

1967, São Paulo: RT, 1967, p. 441) comentou que: “O ditador de 1964-1967 fez, com
o Congresso mutilado, uma Constituição”. Nesse aspecto nada foi alterado pela vasta
Emenda Constitucional n. 1, de 1969, que muitos consideram como outra Constituição
em razão de sua extensão.
1,1 “Constituição Política do Império do Brazil”, proclamada “em nome da Santíssima
Trindade", e que em seu art. 1° estabelecia: “O Império do Brazil é a associação Politica
de lodos os Cidadãos Brazileiros. Elles formam uma Nação livre, e independente, que
não admitte com qualquer outra laço algum de união, ou federação, que se opponha á
sua Independência”.
41 Teoricamente, esse fato poderia aproximar a organização brasileira muito mais de uma
confederação do que de umafederação, conforme assinalado por Alexander Hamilton,
n’0 Federalista número 38, quando indica que nas confederações existe uma relação do
poder central com os entes subnacionais, em especial os Estados-mcmbros, enquanto
que nas federações a relação é mais direta com os cidadãos (H amilton, Alexander; M a-
dison, James; J ay, John. O federalista. 3. cd. Campinas: Russel Editores, 2010. p. 242
e 245). Esta nunca foi a realidade brasileira, pois, a despeito da menção aos Estados-
-membros, a autonomia a eles delegada jamais foi dc tal monta que se cogitasse de se
tratar de uma confederação.
32 0H(, AMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

um a dinastia, e a República Popular da China, governada através do sistem a

d cpart ido único comunista 4142. A estranheza aum enta quando se constata que a ;
Inglaterra e a E spanha são monarquias, porém , sob certa ótica, aparentam ter
m uito m ais traços republicanos na condução da coisa pública.
Portanto, é necessário esclarecer o conteúdo da expressão república, co- i
nhecida desde antes do advento d a civilização cristã, e suas m utações ao longo
do tem po, a fim de perm itir to m a r esta análise m ais precisa. 1

7. C om o o conceito de república afeta o direito financeiro, em especial a !

tom ada de decisões visando a utilização dos recursos públicos em prol dos 1
interesses d a sociedade?
O direitofinanceiro é a disciplina que estudajuridicamente como o Estado \
arrecada, se endivida, rateia e gasta os recursos públicos, e como organiza e
controla essa operação, visando concretizar os objetivos constitucionais. E ssa i
definição corresponde aos grandes ram os do direito financeiro, quais sejam : i
R eceita Pública, C rédito Público, Federalism o Fiscal, D espesa Pública, O r ç a - !
m ento Público e C ontrole Público, e aponta para os objetivos a serem perseguidos !
em todas essas operações financeiras. E ssa concepção aqui exposta se coaduna
com a linha substancialista tam bém adotada po r H eleno Torres43 e por Regis de í
Oliveira44que refutam o caráter m eram ente procedim ental do direito financeiro,
vinculando-o ao cum prim ento dos preceitos estabelecidos na Constituição.
O tem a a se r tratado nesta obra é com o o vetusto conceito d e república se I
correlaciona com o de direito financeiro, visando a concretização dos objetivos :
constitucionais. Procura-se dem onstrar o entrelaçam ento entre esses conceitos :
e com o um im plica necessariam ente no outro, visando o bem com um , através ;
dos direitos fundam entais, em busca de um a liberdade igual para todos.

8 . República é um tem a que deixou de se r encontrado nas prateleiras da

produção ju ríd ic a acadêm ica há alguns anos. U m a das últim as obras ju ríd ic a s ?
m onográficas a serem produzidas sobre esse tem a data de 1985, d a lavra de j
G eraldo A taliba, República e Constituição, um m arco nos estudos ju ríd ico s i
acerca do assunto. N o início desta década foi aprovada na Faculdade de D i- :
reito da U S P a tese d e doutorado de G uilherm e B ueno de C arvalho, na área de j

41 G omes, Laurentino. 1889. Como um imperador cansado, um marechal vaidoso e um |

professor injustiçado contribuíram para o fim da Monarquia e a Proclamação da Re- i
pública no Brasil. São Paulo: Globo, 2013. p. 26. I
45 T orres, Heleno Taveira. Direito constitucional financeiro —Teoria da Constituição fi- |
nanceira. São Paulo: RT, 2014. \
44 O liveira, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 5. ed. São Paulo: RT, 2014.
 INTRODUÇÃO 33

dircilo financeiro, sob a orientação de R egis Fernandes de O liveira45, na qual

esse tem a tam bém foi abordado.
E m outras áreas do saber a produção contem porânea tam bém não tem sido
m uito extensa. R egistram -se os estudos de N ew ton B ignoto, C ícero R esende
dc A raú jo , Jo sé M u rilo d e C arvalho, R en ato Janine R ibeiro e L u iz C arlos
B rcsser-Pereira, dentre outros autores brasileiros. N o exterior destacam -se as
obras d e Q uentin Skinner, M artin van G elderen, C écile Laborde, John M aynor,
Pedro D elgado A lves e B iancam ariaF ontana, dentre vários outros. O bserva-se
que nenhum desses autores é da área ju ríd ica, tendo por foco a discussão nos
lerm os da ciência política ou d a filosofia ética.
É curioso que o tem a d a república tenha “saído de m oda” no âm bito dos es-
ludosjurídicos. Platão, A ristóteles, Políbio, Cícero, M aquiavel, Locke, Hobbes,
R ousseau, os F ederalistas e tantos outros autores clássicos que estudaram as
form as d e organização política da sociedade ao longo da história hum ana, desde
m uito m ais rem otam ente q u e os singelos X X I séculos da contagem cristã46, e
hoje ele esteja relegado a um segundo plano nos estudos jurídicos.
N o direito brasileiro o tem a d a república é m encionado sem pre en passant
relacionado ao “b em público” , à “coisa pública” , ao fato de que vivem os na
"República Federativa do Brasil” , o que caracteriza nosso sistem a de governo.
Não há explicação disponível para este fato, m as se pode cogitar que decorra do
recente e apaixonante processo de redem ocratização brasileiro - já concluído,
mas que segue seu processo d e contínuo aperfeiçoam ento. O tem a d a dem ocracia
em polgou nossos estudiosos de tal m odo que a república ficou de lado, com o
m ero acessório da plenitude dem ocrática buscada e em grande parte alcançada.
Porém, apenas quando form os republicanos é que conseguirem os ser m ais am ­
plam ente democráticos. Trata-se de dois conceitos que devem laborar de form a
com plem entar e não antitética, com o será abordado ao longo do texto.
A desp eito d a ancianidade da proclam ação de nossa república, a dem ocra­
cia vem se instalando m ais rapidam ente em nosso país, m as, sem a am pliação

*' O percurso do trabalho envolve aspectos de administração pública, sob a ótica da gover­
nança corporativa, e o direito financeiro: C amargo, Guilherme Bueno de. Governança
republicana como vetor para a interpretação das normas de direito financeiro. Tese
de doutorado defendida perante banca na Faculdade de Direito da Universidade de
São Paulo, 2010. Disponível em: <hltp://www.teses.usp.br/tescs/disponiveis/2/2133/
ldc-19112010-080857/pt-br.php#rcfcrencias>.
«• Encanta ver que n’A Política, Aristóteles comenta sobre pessoas, povos e hábitos que
remontam há mais de 1.800 anos antes de Cristo, tal como o faz com Sesóstris, rei do
Egito, que ele menciona ser “o mais antigo de todos os povos, e sempre eles tiveram leis
e organização política” (Política, Livro VII, Capítulo IX, §§ Ia e 5a).
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

e aprol undam ento dos valores republicanos, os valores dem ocráticos poderão
vir a ser usados apenas de fo rm a retórica47, e, a p artir d e certo m om ento, não
servirão para alcançar grande parte d a população que necessita de prestações
ciyilizatórias que só podem ser obtidas através do sistema orçamentário, pela
distribuição mais republicanada imposição arrecadatória, porm eiode gastos
públicos dirigidos àquela parcela que mais os necessita, com adequado sistema
de endividamento público, em prol da sociedade e com os olhos voltados para
a intergeracionalidade desse sistema de crédito, U m sistem a em que tudo isso
seja organizado e fiscalizado co m os olhos voltados ao bem com um , e não de
m aneira form al e burocrática, de tal m odo a perm itir a obtenção de privilégios
para estam entos da sociedade ou p ara m anutenção do status quo.
E m países com o o Brasil, co m grandes desigualdades socioeconôm icas, é
necessário d irigir o direito financeiro para suplantar estas desigualdades, sem o
que a dem ocracia j á alcançada não se expandirá e pessoas perm anecerão com o
reféns em ilhas de igualdade criadas em condom ínios, escolas particulares,
planos de saúde privados e shopping centers, tudo sob os olhos d a segurança
privada. E preciso redirigir os estudos sobre a arrecadação e os gastos públicos
para redução das desigualdades soei ais a fim de que seja possível im plem entar
efetivam ente a república e, só assim , conseguir am pliar a dem ocracia. S ó através
do exercício d cfunções republicanas na im plem entação das receitas, gastos e
endividam ento públicos é que se rá possível recuperar os espaços perdidos da
dem ocracia. Sem isso, as pessoas continuarão confinadas, gozando de uma
democracia entre iguais, quando, por definição, a democracia é o sistema
de convivência entre desiguais, igualados pelo real tratamento isonômico
concedido pelo Direito. O direito financeiro deve cum prir este papel, de ser
o im p lem en tad o r de m ais república em nosso país, p o r m eio da adequada
utilização d e seus instrum entos em prol da sociedade.

9. A an álise m onográfica d o s tem as próprios de d ireito financeiro sob a

ótica republicana é algo inexistente nos estudos ju ríd ico s brasileiros, em bora
seja quase intuitivo que essa área do D ireito só pode se r analisada sob e s s e :

Registra-se que a palavra retórica neste trabalho é usada no sentido dominante, de ma-
nipulação ou ocultamento das ideias, e não no padrão estabelecido pela obra filosófica -
de João Maurício Adeodato, para quem “a perspectiva retórica, que combate a verdade I
no conhecimento e prega a tolerância na ética, contraria dois adversários poderosos, i
quais sejam, a religião e a ciência, instituições monoteístas, a serviço de uma ‘verdade i
certa* contra ‘inverdades erradas’.” A deodato, João Maurício. Conceito e função da 1
norma jurídica segundo uma concepção retórica In: H orvath, Estevão; C onti, Jo sé ;
Maurício; S caff, Fernando Facury (orgs.). Direito financeiro, econômico e tributário —
Homenagem a Regis Fernandes de Oliveira. São Paulo: Quartier Latin, 2014. p. 385.
 in t r o d u ç ã o 35

parâm etro. T em as com o O rçam ento, D ív id a Pública, G asto P úblico, dentre

outros, têm u m a conotação própria de direito público e, ainda m ais, de direito
financeiro, que só p o d em ser analisados p e la ótica republicana, sob pena se
tornarem contrafações dos institutos inicialm ente considerados, não com um
papel em benefício público, m as de benefícios individuais, privados.
O foro de an álise do direito financeiro deverá ser o da praça pública, da
âgora48, dos debates parlam entares e não dos recônditos das alcovas ou dos es­
caninhos das gavetas em poeiradas, a despeito de, com o todo o D ireito, envolver
um a plêiade d e paixões49 que m uitas vezes subjugam a racionalidade escrita
nos livros acadêm icos. S aber o que e stá p o r trás das decisões tom adas sem pre
levará ao território do subjetivo, das paixões escondidas, que, p o r envolverem
recursos públicos, deve ser justificado à lu z da vitrine d a transparência, sob
pena de transform ar o q u e é um D ireito ju sto em um m ero instrum ento de força
e veículo p ara o extravasam ento de paixões que subjugam o outro em razão
tie am or, ódio, inveja, co biça ou assem elhadas. “A luz do sol é considerada
com o o m elhor d o s desinfetantes; e a lu z elétrica com o o m elhor policial” ,
frase proferida p o r L ouis B randeis em 1913, que foi ju iz d a Suprem a Corte
norte-am ericana50.
A ssim , o estudo do direito fin an ceiro deve sem pre ser realizado sob a
ótica republicana, que preza o bem com um e busca soluções para a sociedade,
pelo respeito à coisa pública, pelo uso dos bens e do dinheiro público em prol
dc um desenvolvim ento includente p ara as cam adas m enos desenvolvidas da
sociedade, e não apenas para reforço do caix a dos poderosos de plantão. O u so
ile incentivos fiscais, de instrum entos creditícios, de bens públicos, m uitas vezes
desvirtua a ótica republicana para resv alar no compadrio, conform e descrito
por V ictor N unes L eal51, cuja análise sobre a dom inação deve ser atualizada

'* Texto sobre os espaços públicos e privados pode ser encontrado em: Saldanha, Nelson.
O jardim e a praça - Ensaio sobre o lado privado e o lado público da vida social c his­
tórica. Porto Alegre: Sérgio Fabris, 1986. Em homenagem a Nelson Saldanha foi publi­
cado: Scaff, Fernando Facury. O jardim e a praça ou a dignidade da pessoa humana e
o direito tributário e financeiro. In: T orres, Heleno Taveira (Org.). Direito e poder: nas
instituições do público e do privado contemporâneos - Estudos em homenagem a Nel­
son Saldanha. São Paulo: Manole, 2005. v. 1, p. 543-557.
« Sobre o direito financeiro e as paixões, em especial no que tange aos gastos públicos,
ver: O liveira, Rcgis Fernandes dc. Gastos públicos, São Paulo: RT, 2012.
brandeis. Louis D. What Publicity Can Do. Harper’s Weekly. 20 de dezembro de 1913.
p. 10. No original: “Sunlight is said to be the best of disinfectants; electric light the most
efficient policeman”.
m L eal, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e volo. SSo Paulo: Alfa Omega, 1986.
36 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

para a era m idiática em que vivem os. A despeito de o poder estar em todos os!
lugares5152, m uitas vezes encontra-se eclipsado po r um a força m aior, adosdonos!
do poder53, m encionados p o r Raymundo Faoro, e que perm anecem presentes!
em face do capitalismo de laçosr54, conform e a feliz expressão d e L azzarini,
que dem onstrou estarem presentes no B rasil atual as m esm as pessoas paraj
onde quer que se olhe no sistem a econôm ico - em bora isso tam bém ocorra
em outras latitudes55.

Será que o sistem a público de planejam ento e execução orçam entária —!

âm bito de estudo do direito financeiro —encontra-se im buído de um a visão li
republicana para o exercício do poder? Será que as normas que o organiza ej
a dinâmica em que opera exercem funções republicanas, voltadas para a con-1
secução do b e m com um , com respeito à coisa pública? E stará a coisa pública
sendo aplicada com o um a função, em que não basta ser pública a titularidade
dos bens, m as serem usados em prol do público - da societasl

10. O foco deste trabalho é d issecar as estruturas de direito financeiro e ana- i

lisar se a república está presente em su a gênese norm ativa e em sua dinâm ica i
operativa e co m o os direitos fundamentais se inserem nesse contexto. Será
que o orçam ento brasileiro contém o princípio republicano? H á m uito que se i
pesquisar n essa área.

Este trabalho é apenas um passo para a congregação de esforços em

prol de uma vasta área de concentração de estudos sobre a correlação entre
o direito financeiro, o princípio republicano e os direitos fundamentais, que,
como tudo indica, está capturada no Brasil atual pelos interesses individuais
e de grupos encastelados no poder, deixando à míngua de benefícios públicos j
grande parte da população brasileira.
O en cam inham ento d este trabalho, a p a rtir deste pon to , poderia levar 1
ao verso d o poeta português José R égio, em seu Cântigo Negro, quando diz:

51 F oucault, Michel. Micmjtsica do poder. 8. ed. Rio de Janeiro: Graal, 1979.

51 F aoro, Raymundo. Os donos do poder formação do patronato político brasileiro. 6. ed. 1
Porto Alegre: Globo, 1984.
54 L azzarini, Sérgio. Capitalismo de laços —Os donos do Brasil e suas conexões. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2011.
55 C osta, Jorge et alii. Os donos de Portugal —Cem anos de poder econômico (1910-
2010). Porto: Edições Afrontamento, 2010.
 in t r o d u ç ã o 37

Não, não vou por aí!

Só vou por onde me levam meus próprios passos...
Se ao que busco saber nenhum de vós responde
Por que me repetis: “vem por aqui!”?.56

O cam inho traçad o p o r esses versos, contudo, leva a c rer que se esteja
explorando um a trilha ainda virgem , e q u e não se deva levar em consideração
o c o n h e cim e n to d o s q u e p rec e d e ra m , p o rq u e “ nenhum resp o n d e ” ao que
"busco saber” .
A despeito da beleza dos versos, o cam inho trilhado nesta obra é com ple-
lam ente diverso. S em os passos que nos trouxeram até aqui não será possível
ultrapassar as barreiras que se verificam pelo cam inho.
M ais adequado e prudente é seguir o conselho de C ari G ustav Jung, para
quem : “C ada qual carrega a tocha do conhecim ento por um certo trecho do
percurso, só até entregá-la a outro”57.
T rilhando o cam inho dos autores precedentes é que foram estabelecidas
as questões b ásicas, as hipóteses deste trabalho , que serão respondidas ao
longo do texto:

Ia) Quais são as características jurídicas de uma república e elas se

encontram presentes na Constituição brasileira de 1988? Quais di­
reitos fundamentais são ínsitos à república, e, em especial, como se
correlacionam os direitosfundamentais de liberdade e de isonomia ?
2a) Qual o papel do direitofinanceiro, cuja síntese é visualizada no orça­
mento público, para concretizara república e os direitosfundamentais
no Brasil? Pode-se afirmar que no Brasil o orçamento respeita o
princípio jurídico republicano visando dar mais isonomia e liberdade
à sociedade brasileira, com redução das desigualdades sociais?

«■ R égio, José. Cântigo negro. Antologia. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1985. p. 50.
" J ung, Cari Gustav. A prática da psicoterapia. 12. ed. São Paulo: Vozes, 2009. p. 66. Esta
frase pode ser encontrada também no Prefácio à edição brasileira, elaborado por Léon
Bonaventure, ao livro Memórias, sonhos e reflexões (Cari Gustav Jung, Rio de Janeiro:
Nova Fronteira, p. 8) com outras palavras, entre aspas, como sendo uma citação do pró­
prio autor: “Nós não somos os criadores de nossas ideias, mas apenas seus porta vozes;
são elas que nos dão forma... c cada um de nós carrega a tocha que no fim do caminho
; outro levará”. Ocorre que o prefaciante não indicou a obra da qual retirou essa frase,
1 que só foi encontrada no livro A prática da psicoterapia, na qual foi citada entre aspas
no trecho suprairanscrilo.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Para enfrentar estas questões o presente trabalho foi dividido em quatro

capítulos. 1

N o prim eiro são apresentados apontam entos históricos c o rre la c io n a n d o !

o direito financeiro com o E stado e os direitos fundam entais, dem onstrando i
que eles são inseparáveis, pois não existe E stado sem atividade financeira e i
um direito que a regule, e que os direitos fundam entais cum prem im p o rta n te í
papel nessa trajetória. ]
N o segundo capítulo, faz-se um a exposição conceituai apresentando a i
polissem ia d a palavra república, e seu significado ju ríd ic o nos dias atuais, e, í
em especial, no B rasil. A qui se apresentam com o fundam entais os direitos d e 1
liberdade e de isonom ia previstos na C onstituição brasileira e seus d e s d o b ra -!
m entos em busca d a liberdade igual.
N o terceiro capítulo, é analisado o orçam ento com o um a lei, tal qual as j
dem ais, em bora com características próprias, e identificado com o se d á a es- j
co lh a do legislador orçam entário, em especial através da análise dos c rité rio s !
financeiros que regem sua eleição. N a sequência, analisa-se a função distribu- í
tiva do orçam ento e a liberdade do legislador orçam entário, que é lim itada p o r 5
normas implícitas, com o a reserva do possível, as escolhas difíceis (trágicas) e 3
aproibição de retrocesso, dentre outras; e normas explícitas, nas quais avultam 1
as cláusulas pétreas orçamentárias, que bloqueiam a apreciação parlam entar í
sobre grandes áreas do orçam ento, reservando-o para gastos dirigidos, com o I
o pagamento do serviço da dívida pública e gastos com a remuneração dos I
•rem VíoreípiíW ícas,com especial ên faseem favordealgum as categorias. N esse \
capítulo são tam bém efetuadas análises quantitativas referentes à execução I
o rça m en tá ria , v isan d o d e m o n stra r em c o n c re to as aleg açõ es d o u trin á rias j
realizadas. 1
P o r fim , no quarto e últim o capítulo, é apresentado o sistem a de controle e I
responsabilidade republicano, correlato financeiro do sistem a d e vigiar epunir, |
e que envolve toda um a gam a de controles internos, externos e sociais ao sistem a 1
d e direito financeiro, e a g am a de punições que o sistem a prevê para aqueles I
que com etem co n d u tas co n sid erad as irregulares. E são apontadas algum as i
hipóteses para o reiterado descum prim ento das norm as financeiras no Brasil. |
A s questões supra-apresentadas serão debatidas ao longo destes capítulos I
e efetivam ente respondidas na conclusão da obra. A rigor, a prim eira questão |
será analisada e respondida ao longo dos capítulos 1 e 2; e, am parado nessa ]
análise, nos capítulos 3 e 4 será respondida a segunda questão. A o final, serão |
apresentadas as conclusões d a obra. 1
 in t r o d u ç ã o 39

11. C om o se vê por essa descrição, trata-se de u m a tarefa exaustiva e metodo­

logicamente horizontalizada, pois não se busca analisar um ponto específico
de um a n orm a ju ríd ic a , ou u m sistem a fechado de direito financeiro, com o a
análise do sistem a de co n tro le interno, ou a program ação da ação governa­
m ental. O que se enfrenta é um tem a que se revela m ais am plo, com conexões
envolvendo diversas áreas do conhecim ento, e aplicando-as à C onstituição e
a realidade brasileiras.
A opção p o r esse estudo m etodologicam ente m ais horizontal do que ver­
tical está vinculada aos tem as enfrentados e com a ideia de congregar esforços
na criação d e um a am pla área d e concentração d e estudos juríd ico s sobre a
correlação e n tre o d ireito financeiro, o p rin c íp io republicano e os direitos
fundam entais. U sando um a m etáfora futebolística, este não é o apito final do
jogo, porém m ais um a etap a visando direcionar o direito financeiro para novos
c am plos desafios.
F azendo um paralelo com o que B am ett N ew m an58afirm ou acerca d a arte
contem porânea, pode-se dizer que esse é um tem a que jam ais estará definiti­
vam ente esgotado, pois “a ideia de um a obra de arte finalizada é um a ficção.
I •u penso que um hom em leva toda sua vida pintando um a tela ou trabalhando
cm um a escultura. A q uestão de finalizar a produção da obra é apenas um a
decisão de oportunidade” 59.
O u ainda, com o disse W inston C hurchill d e form a bem hum orada: “es­
crever um livro é um a aventura. N o início, é um brinquedo, depois um diverti­
m ento. E ntão ele se to m a um a am ante, vira um dom inador, se transform a em
tirano e, no últim o estágio, quando se está quase acostum ado com a servidão,
m ata-se o m onstro e se o atira ao público”“ . É com o se se estivesse diante da

Tradução livre do seguinte texto “the idea of a ‘linished’ picture is a fiction. I think a
man spends his whole lifetime painting one picture or working on one piece of sculp­
ture. The question of slopping is really a decision of moral considerations" (O’N eill,
John P. Barnett Newman - Selected Writings and Interviews. Berkeley: University of
California Press, 1990. p. 240).
w Aliás, a lógica racionalista encontra-se sob ataque em vários campos do conhecimento,
tal como se pode ver no âmbito das artes plásticas, como afirma Robert Morris: “Under
attack is the rationalist notion that art is a form of work that results in a finished product
l...] The notion that work is an irreversible processing ending in a static icon-object
no longer has much relevance” (B ryan-W ilson, Julia. Robert Morris. Massachusetts:
Massachusetts Institute of Technology, 2013. p. 162).
«• Langworth, Richard (org.). A sutileza bem-humorada de Winston Churchill. Rio de
Janeiro: Odisseia, 2012. p. 113. Essa frase foi utilizada como epígrafe no livro: Scaff,
Fernando Facury. Royalties do petróleo, mineração e energia - Aspectos constitucio­
nais, financeiros e tributários. São Paulo: RT, 2014.
40 ORÇAMtNTo nri'unncANo e ubekdade igual

E sfinge grega a perguntar: decifra-me ou te devoro. A conclusão do texto deve|

responder de form a satisfatória às questões form uladas, tal com o a esse enigma.!
É a trilh a q u e se inicia neste m om ento. B usca-se m atar o m o nstro e atirá!
-lo aos leitores, ao invés de ser devorado p o r ele. E spera-se que gostem . Ale a
jacta est. B o a leitura.
 Capítulo 1

APONTAMENTOS SOBRE A CORRELAÇÃO HISTÓRICA

ENTRE DIREITO FINANCEIRO, ESTADO E DIREITOS
FUNDAMENTAIS

S umário:
1.1. A regulação financeira desde priscas eras
1.2. A afirmação da Uberdade contra o Estado. O foco na arrecadação e a
limitação do Estado Absolutista
1.2.1. A Magna Carta de 1215 e a consagração do Feudalismo
1.2.2. PetitionofRights,de 1628: ocasodoFeudalismoeaconsolidação
do Absolutismo
1.2.3. BillofRighis.de 1689
1.2.4. A Declaração de D ireitos da Virgínia e a Declaração de
Independência dos Estados Unidos, ambas de 1776
1.3. A preocupação com as despesas públicas e o Estado Liberal
1.3.1. A C onstituição norte-am ericana, de 1787 e o início das
preocupações com a despesa e a prestação de contas das verbas
públicas
1.3.2. A Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789
1.3.3. As Constituições francesasde 1791 ede 1793 e os primórdios do
constitucionalismo social
1.3.4. A Declaração de Direitos da Constituição Francesa, de 1848
1.3.5. O conflito orçamentário prussiano c o conceito dc orçamento
como leiformal
1.4. O Direito como implementador de políticas públicas sociais e a pressão
no orçamento
1.4.1. Constituição mexicana, de 1917, solidariedade social, o novo
nome dafraternidade
1.4.2. Constituição de Weimar.de 1919
1.4.3. A Declaração Universal dos Direitos Humanos, dc 1948 e os
Pactos Internacionais dc Direitos Humanos - PIDCP e PIDESC,
de 1966
1.5. A definição dc direito financeiro
1.6. O direito financeiro como instrumento de estudo sobre república
42 ORÇAMENTO REIHJRUCANO E LIBERDADE IGUAL

1.1. A REGULAÇÃO FINANCEIRA DESDE PRISCAS ERAS

1. Q u alq u er que seja a teoria q u e se adote para co n fig u rar o surgim ento dera
E stado , pode-se afirm ur que <5co ncom itante ao nascim en to de sua atividadJj
financeira. Para essa finalidade não im porta adotar-se a co n cepção de que è f
E stado só surgiu durante a consolidação dos reinos feudais durante o A b s o lu l
tism o, q u e seria o E stado M oderno, ou considerar te r ex istid o E stado sem pre
que tiver havido a conjugação de alguns critérios; é im pensável, de qualqueik
m odo, a ex istên cia de um E stado sem a correspondente atividade financeirJa
que lhe é p ró p ria e sem o D ireito que a regule. E ste c ap ítu lo correlaciona as
linhas gerais d as finanças públicas com o E stado, considerado, p ara os efeitos
d este trabalho, independente do conceito de E stado M oderno, que é algo m aisj
recen te, histo ricam en te datado, segundo Jo sep h S trayer2 e G eorg Jellinek3|
Será efetu ad a essa correlação n a antiguidade, p assando-se após, a d e m o n s tra i
as m utações d o s direitos fundam entais em correlação co m o direito financeiro!
através dos principais textos históricos do direito constitucional, finalizando!
p o r apresen tar o debate em to m o d a conceituação daquele ram o do D ireito.

Dalmo de Abreu Dallari, menciona a possibilidade de existirem Estados desde temposl

muno remotos, antes mesmo da civilização grega (Elementos de teoria geral do E stadoí
12. ed. São Paulo: Saraiva, 1986). No sentido contrário, Martin van Creveld mencionai
que antes do Estado Moderno podiam existir governos, mas não Estados {Ascenção d
declínio do Estado, tradução Jussara Simões, São Paulo: Martins Fontes, 2004), Sobrei
esse tema, com ampla indicação bibliográfica, ver: S caff, Fernando Facury. Responsa^
bihdade civil do Estado intervencionista. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001 C a p íl
tulo 1- Max Weber vê o Estado como dominação: “O Estado só pode existir, portanto,!
sob condição de que os homens dominados se submetam à autoridade continuamentél
reivindicada pelos dominadores” (Conferência A política como vocação, inserida nof
livro Ciência política - Duas vocações. São Paulo: Cultrix, 1993. p. 57). Martin Krielei
aponta a existência de diversas espécies de conceitos de Estado, e discorre sobre o s |
mesmos^ (Introdução à teoria do Estado - Os fundamentos históricos da legitimidade!
do Estado Constitucional Democrático. Tradução Urbano Carvelli. Porto Alegre- Fa­
bris, 2009. p. 106 e ss).
Segundo Joseph Strayer, sempre que houver a conjugação desses quatro critérios, h ai
verá Estado: Io) aparecimento de unidades políticas persistentes no tempo e geografi-4
camentc estáveis; 2o) o desenvolvimento de instituições permanentes e impessoais; 3fl)I
o consenso dos membros de uma sociedade em relação ao exercício da autoridade, e n f
tendida esta como decorrente de o exercício do poder estar consoante as aspirações cul-J
turais do grupo; c 4 a) o deslocamento da lealdade da família, da organização religiosál
etc., para esta autoridade (Strayhr, Joseph. As origens medievais do Estado modemoM
Tradução Carlos da Veiga Ferreira. Lisboa: Gradiva Publicações, s.d. p. 16). 1
Teoria general dei Estado. Tradução de Fernando de los Rios Umiti, Granada: Coma-1
res, 2000. Capítulo décimo.
 CORRELAÇÃO h ist ó r ic a en tr e d ir e t o f in a n c e ir o , esta d o e d ir e t o s fu n d a m en ta is 43

N ão se p reten d e fazer um escorço h istórico, pois isso fugiria do escopo

tlesia obra, m as é pertin en te a afirm ação de S érgio Sérvulo da C unha, quando
disse que “é a h istória, e não a lógica, q u e explica as instituições”4. Fosse o
ra so de fazer u m a análise histórica, u m excelen te fio condutor seria a obra de
N orbert Elias5, m as não é o que se pretende.
A id e ia a q u i p re se n te é, ao fin al, d e m o n stra r os m otivos p elo s q u ais
o direito fin a n c eiro é a área do D ireito m ais adequada p a ra se identificar a
ii|)l icação da república em um país, pois, através da análise de com o o E stado
é financeiram ente estruturado, e o g o verno efetua a arrecadação e realiza a
despesa pública, se p o d erá constatar se a atuação governam ental está sendo
conduzida em p ro l do b e m com um v isan d o assegurar e am pliar os direitos de
Isonom ia e liberdade6.

2. V ictor U c k m a r reg istra q u e 2000 m il an o s antes de C risto os egípcios

hnviam in sta u ra d o um sistem a trib u tário co m posto po r im postos diretos e
Indiretos, n a qual a agricultura era trib u tad a na proporção de 20% da receita
brula, havendo inclusive um sistem a de apuração presum ida de im posição fis-
cn I. A ponta ainda, co m o curiosidade histórico-fiscal, que o principal conteúdo
Identificado n a fa m o sa p ed ra de roseta, q u e perm itiu atradução dos hieróglifos
egípcios pelo fran cês C ham polion, foi u m decreto (de cerca d e 200 a.C.) que
concedia isenção de im postos e libertou diversas pessoas que estavam presas
em razão de evasão fiscal7.
N a G récia c lá ssic a p raticam en te n ã o h av ia arrecadação interna p ara a
liiistentação d o s gastos públicos. A receita pública nas cidades-E stado gregas
ocorria através de guerras de conquista e d a subm issão de outros povos.
U m b o m exem plo se pode v erificar em um diálogo registrado po r Tucídi-
des, ocorrido em um dos episódios da guerra do Peloponeso, entre os atenienses
c os m élios, aliados d os espartanos. O s atenienses estavam então em posição
predom inante n essa guerra, que posteriorm ente vieram a perder. E xtrai-se o

1 Introdução à edição brasileira de Jurisdição constitucional, de Hans Kelsen (São Paulo:

Martins Fontes, 2003), p. VIII.
' E lias, Norbert. O processo civilizador, em especial o v. II - Formação do Estado e Ci­
vilização. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1994.
" João Ricardo Catarino aponta que “as bases dos sistemas fiscais contemporâneos per­
dem-se na noite dos tempos" (C atarino, João Ricardo. Redistribuição tributária - Es­
tado social e escolha individual. Coimbra: Almcdina, 2008. p. 43).
’ U ckmar, Victor. El principio de la equidade tributaria y el vinculo de solidariedad
social: La relación entre las nccesidudcs linancicrns dei Estado y la juslicia económica.
Madrid: Instituto de Estúdios Fiscales, 2002. p. 14.
44 (>H(, AMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

seguinte trecho que dem o n stra as condições oferecidas pelos atenienses aosj
m élios para evitar a invasão d e sua cidade: “E vitareis essa desgraça se delibe­
rardes sabiam ente, e n ão considerardes hum ilhante reconhecer-vos inferioresi
à c id a d e m ais poderosa, q u e vos oferece condições m oderadas - tom ar-vos|
seus aliados, conservando o vosso território, embora sujeitos ao pagamentói
de tributos - e, quando vos é dado escolher entre a guerra e a salvação, não v o s
apegardes obstinadam ente à alternativa pior” . !
O s m élios não co ncordaram co m a proposta de aliança e com a im posição!
da ob rig ação de p agam ento d e tributos de guerra e enfrentaram os atenienses«;
os q uais “m ataram todos os m élios em idade m ilita r q u e capturaram , e reduzi-S
ram as crianças e as m ulheres à escravidão” .8 P o steriorm ente aquela á re a fo i
c o lo n izad a p o r povos aliados, que aceitaram p ag ar tributos à A tenas. j
E sse episódio dem o n stra a form a pela qual as cidades obtinham receitas!
p úblicas n aquela época, através da guerra e d a d o m inação sobre outros povos,í
obrigando-os ao pagam ento d e tributos (no sentido antigo do term o), seja em |
b ens ou em dinheiro. E q u em se insurgisse co n tra e sta dom inação acabarias
m o rren d o ou sendo transform ado em escravo. i
3. Fernando Sáinz de B ujanda9divide e m o período helenístico em seis fases,|
sem pre co m os olhos voltados p ara A tenas, e em todas se verifica a predom i-;
n ância desse m odelo de arrecadação pública em razão dos despojos de guerra. I
S egundo Tlicídides, esse tam b ém era o pad rão e m E sparta, c u ja C onsti-!
tuição, segundo o autor, foi um a das causas d e seu po d erio e de sua in flu ên cia|
sobre as cidades de seu en to rn o 10. E ram as g u e rra s11e as lábeis alianças entre i

8 T uc Idides. História da guerra do Peloponeso. Brasília: UnB, 1982. Livro 5, números

84 a 116, p. 281-288. O diálogo é primoroso e lembra uma fábula de Esopo (cerca deJ
620-564 a.C.), do Lobo e do Cordeiro, na qual o primeiro usa vários argumentos para>
devorar o segundo, inclusive de que este turvava a água que o primeiro estava bebendo^
- todavia o cordeiro estava a jusante do lobo, o que tomava impossível a alegação...!
Mesmo sem motivo, exceto a vontade de comer, o cordeiro foi devorado pelo lobo. Essai;
ideia resume o diálogo entre os atenienses e os mélios. ]
9 Sáinz de B ujanda, Fernando. Ordeuaniiento financiem de ia antigua Crecia y el perío-%
do helenístico. Madrid: Dykinson, 2012. p. 24-32.
10 T ucIdides. História da guerra do Peloponeso. Brasília: UnB, 1982. Livro 1, número 18,:
p. 26. s
11 É extremamente interessante ler o tópico em que TXicídides narra a modificação do!
significado normal das palavras cm relação aos seus atos, nesse período dc guerras.!
Sua atualidade é impressionante. Segue pequeno trecho: "A audácia irracional passa a
ser considerada lealdade corajosa em relação ao partido; a hesitação prudente se toma
 CORRELAÇÃO h ist ó r ic a en tr e d ir e it o fin a n c eir o , esta d o e d ir eit o s fu n d a m en ta is 45

I iis cidades e povos que determ inavam a questão da arrecadação e dos gastos
j públicos daquela época12.
í Isso é b e m refletido n a afirm ação d e P éricles de que “são as riquezas acu­
m uladas, e n ão os im postos arrecadados sob pressão, que sustentam as guerras
| ... | pois a arrecadação lenta pro v o ca d em oras e na guerra as oportunidades
não esp eram ” 13.
E ssa a rre c ad a ç ã o p e la g u e rra e p e la co n q u ista de povos e territórios, da
qual o d iá lo g o acim a ap en as é um ex em p lo , perm itiu a e ssa cidade celebrar
ritos fú n eb res às expensas de se u teso u ro , p a ra os prim eiros cidadãos atenien­
ses q u e su c u m b ira m n a G u e rra do P e lo p o n e so 14, e cu stear até a adolescência
a ed u cação d o s filhos desses co m b aten tes m ortos, pois “onde as recom pensas
pela v irtu d e sã o m aio res, ali se en c o n tram m elhores cidadãos” .15
O século d e P éricles, quan d o foi construído o Parthenon e outras grandes
obras p ú b licas, foi custeado e m d ecorrência dessas receitas de guerra e através
ilas receitas patrim oniais das m inas de p rata de Laurio, sendo que a decadência
de A tenas coincidiu co m o esg o tam en to d a m ina, bem com o com os gastos
para c u stear a G uerra do P elo p o n eso 16, perd id a pelos atenienses.
4. A regulação das finanças públicas daquela época é tam bém com entada
por A ristóteles, na obra Constituição de Atenas* 11, considerada aquela vigente
após a G u erra do P eloponeso, p o r volta do século 403 antes de Cristo.

covardia dissimulada; a moderação passa a ser uma máscara para a fraqueza covarde e
agir inteligentemente equivale à inércia total”, e por aí segue o texto. T ucídides. Histó­
ria da guerra do Peloponeso. Brasília: UnB, 1982. Livro 3, número 82, p. 166-167.
11 Deve-se destacar a importância das guerras e das crises para a mudança de paradigmas
ao longo da história. Fábio Konder Comparato faz esse tipo de correlação relativamente
à Ia Grande Guerra como um aspecto fundamental para o surgimento do Direito Eco­
nômico (C omparato, Fábio Konder. O indispensável direito econômico. Revista dos
Tribunais, São Paulo: RT, v. 353, n. 14,1965).
11 T ucIdides. História da guerra do Peloponeso. Brasília: UnB, 1982. Livro 1, números
141-142, p. 79.
" Idem, Livro 2, número 34, p. 96
1' Idem, Livro 2, número 46, p. 102. Essa valorização da virtude durante a vida, ou, pelo me­
nos, a certeza de seu reconhecimento após a morte faz recordar a frase de Sigmund Freud,
rclaüvamente à religião, milênios após; "acho que, enquanto a virtude não compensar já
nesta vida, a ética pregará em vão" (F reud, Sigmund. O mal-estar na civilização. Tradu­
ção de Paulo César de Souza. São Paulo: Companhia das Leiras, 2011. p. 91).
1,1 SAinz de B uianda, Fernando. Ordenamiento financiem de la antigua Grécia y el perío­
do helenístico. Madrid: Dykinson, 2012. p. 65.
” Descoberto, tal como várias de suas obras, no final do século XIX, no Egito. Partes
dessa obra, como das demais, se perdeu.
46 ÔNÇAMtiNTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

M enciona A ristóteles que “o povo assenhoreou-se d e tudo, adm inistrando

por decretos, e sua ação nos tribunais, onde constitui o p o d e r dom inante, urru
vez que inclusive os casos cujo ju lg am en to é realizado pelo C onselho acabara
nas m ãos do povo. E isso p arece correto, j á q u e uns poucos são m ais suscetíveis
de ser corrom pidos pela co biça e a influência do q u e m uitos” 18.
O com parecim ento à A ssem bleia P o p u lar inicialm ente não era pago, mas
paul atí nam ente foi instituído um jeton que chegou ao valor de três óbolos. Todos
os altos funcionários encarregados d a adm inistração reg u lar eram escolhidos
por sorteio , sendo uns poucos eleitos p o r escolha popular, para o exercício de
suas funções p elo prazo de quatro anos: o tesoureiro dos fundos m ilitares, os
controladores d o fundo para os espetáculos e o superintendente das fo n tes19.
A gestão dos negócios da cidade ficava a cargo de um C onselho, conhecido
p o r C onselho dos Q uinhentos, eleitos p o r sorteio, cinquenta p o r cada tribo.
A lternadam ente, tam bém p o r sorteio, cada tribo indicava o prítane (presidente);
o qual receb ia u m a quantia do E stado e coordenava os trabalhos do Conselho^
que se reu n ia diariam ente, exceto feriados, sen d o q u e o povo se reu n ia erni
A ssem bleia quatro vezes a cada pritania , que durava cerca de 35 dias.20
A lém de outras atribuições detalhadas p o r A ristóteles, o C onselho com-i
partilh av a d a ad m in istração em vários assuntos, tais com o co m os Dez Te­
soureiros de Atenas, um p ara cada tribo, eleitos p o r sorteio, que tinham po r
função a custódia das estátuas de ouro q u e guarneciam o P arthenon, além de
outros ornam entos e do dinheiro do tem plo. “E les dão em arrendam ento todos!
os contratos públicos e arrendam as m inas e os im postos em conjunto co m oj
tesoureiro dos fundos m ilitares e os eleitos com a função de superintender o
fundo d o s espetáculos, n a presença do C onselho”21.

5. É interessante com preender o que se entendia por “prestações voluntárias”,

denom inadas de “liturgias” (que significa trabalhos do povo), pois não e x is ti
paralelo atual com tal exação, um a v e z q u e não corresponde propriam ente nemj
a um a doação, nem a um a herança jacente, em que os b ens são trasladados
p ara o E sta d o .22

18
A ristóteles. Constituição de Atenas. Tradução e notas de Nelson Bini. São Paulo: Edi-:
pro, 2012. p. 93. í
19
Ident, p. 95. :
20
Idem, p. 96.
21 Idem, p. 99. \
22
No mesmo sentido: U ckmar, Victor. El principio de la equidade tributaria y et vinculo,
de solidariedad social: La rclación entre las necesidades linancieras dei Estado y la|
justicia económica. Madrid: Instituto de Estúdios Fiscales, 2002. p. 14.
 CORRELAÇÃO HISTÚRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO. ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 47

S egundo Sáinz d e B ujanda, devem -se com preender estas liturgias a partir
de tluas ideias ilustrativas. P o r um lado, o sentimento honorífico , que, para os
gregos, se traduzia e m u m a atitude de serviço em favor d a com unidade, que
lhe levava a entregar parte do que tinham e m bens, serviços e ideias em favor
da cidade, e, em alguns casos, até m esm o su a própria vida. E sta entrega digni-
llcava o cidadão, pois co m ela contribuía para o bem comum. Todavia, “se essa
entrega é coativa - se vem im posta - o grego sente erodida sua liberdade”23.
As liturgias su rg em n a co n fluência do sentimento de honra com esta relação
peculiar de servir ao bem comum d a polis. A outra ideia que am para e estim u-
la as liturgias (prestações voluntárias) é o estímulo aos deveres inseridos no
âmbito da dignidade pessoal. D esse m odo, as liturgias não são im postas pelo
listado, porém h a v ia certo estím ulo coletivo ao seu pagam ento, cujo piso era
sugerido a o s cidadãos rico s d a polis. “E m sum a, cabe situar a nota de volun-
l nriedade co m esse plus q u e os cidadãos entregavam à cidade-E stado além do
lim ite exigido”24*.
E ste tipo de encargo aparece em um diálogo socrático escrito por X eno-
íonte, q u e co loca o filósofo a conversar co m Critóbulo sobre critérios p ara a
definição d e riq u e za e pobreza. Sócrates reconhece que Critóbulo é m uitas vezes
m ais rico que ele próprio, m as, m esm o assim , não o inveja, pois, os m ais ricos
"lem a n ecessidade d e oferecer m uitas vezes m ais sacrifícios, sem o que, julgo,
não resistirias n em a hom ens, nem a deuses; depois, receber m uitos estrangei­
ros e fazê-lo com m agnificência; depois, oferecer banquetes aos concidadãos
c prestar-lhes favores ou ficar sem aliados. P ercebo ainda que a cidade exige
que pagues grandes tributos: m anutenção d e cavalos, subvenção aos coros e às
com petições ginásticas, e o exercício d a presidência; e, se ocorrer um a guerra,
sei bem que te im porão a trierarquia23e tantas contribuições que não te será fácil
I suportá-las. Se ach arem que cum pres alguns desses encargos não a contento,
; sei que os atenienses te punirão com o se te apanhassem roubando seus bens” 26,
l isse diálogo bem dem onstra a im portância e o peso social que essas liturgias

>' S Ainz de B ujanda, Fernando. Ordenamiento financiem de la antigua Grécia y el perío­

do helenístico. Madrid: Dykinson, 2012. p. 38.
” Idem, p. 40.
>' Conforme Anna Lia Amaral de Almeida Prado, que traduziu Econômico, de Xenofonte,
diretamente do grego e é responsável pelas notas de rodapé, “a mais pesada das litur­
gias, como eram chamados esses encargos, era a trierarquia, o ônus do pagamento das
despesas com as armas e equipamentos de uma trirremc”, que era uma espécie de barco
de guerra (São Paulo: Martins Fontes, 1999, p. 11, nota de rodapé n. 4).
X enofonte. Econômico. Item 11.5 e II.6, traduzido do grego por Anna Lia Amaral de
Almeida Prado. S3o Paulo: Martins Fontes. 1999. p. 11-12.
 ORÇAMIWfO RLI’UBLICANO E LIBERDADE IGUAL

tinham na sociedade ateniense e as censuras sociais que as pessoas incorriani

em caso de seu descum prim ento.
D aí a diferença norm alm ente efetuada entre as liturgias (prestações v o |
luntárias), os despojos de g uerra (im posição sobre os vencidos) e os tributos
(prestações coativas), estes en ten d id o s com o im p o siçõ es pessoais sobre os
indivíduos , aquilo que, em tem pos contem porâneos se pod eria denom inar d 4
impostos pessoais. J

6 . N ã o havia na G récia tributos pessoais sobre hom ens livres, exceto durante;
as tiranias ou em épocas de guerra. O s im postos pessoais eram regularm enttf
cobrados d o s estrangeiros que habitavam a cidade (os metecos, que só eram
recebidos co m o residentes em poucas cidades gregas) e dos escravos libertos.^
P ara e sta finalidade, equiparava-se a impostos pessoais to d a tributação sobré
a riq u eza ou sobre a renda obtida em decorrência de seu trabalho, o q u e e r |
incom patível co m seu caráter de hom em livre. “O s únicos im postos c o m p a í
tíveis com a id eia de lib erd ad e e ra m os cham ados im p o sto s in diretos, q u é
com preend iam todo tipo de gravam e sobre a circ u la ç ã o —in terio r e ex terio r—ejj
sobre o consum o”27.
O cidadão grego pensava q u e v iv ia e m u m reg im e tirânico quando lhe erãi
cobrado um im posto pessoal em tem pos de paz, devendo o E stado ser custeado!
po r tributos pagos pelos vencidos, pelo s povos liberados d o ju g o estrangeiro^
pelas cidades confederadas e pelas rendas m inerárias e ou tras advindas dosi
dom ínios p ú b lico s28. E ra um a d eso n ra a co b ran ça de tributos dos cidadãos!
gregos em tem pos de paz.
D urante as guerras, ou em casos d e calam idade pública, havia a cobrança de
um tributo extraordinário, denom inado eísfora, cuja incidência era progressiva:
e sobre a renda29. E a cobrança e ra realizada pelo sistema de arrendamentol
através do qual o Estado estipulava quanto queria receber e atribuía a um a pessoa!
ou conjunto d e pessoas a incum bência arrecadatória, sendo estes remunerados.!
pelo que conseguissem cobrar a m aior30. 1

77 S áinz de B ujanda, Fernando. Ordenamiento financiem de la antigua Grécia y elperío-l

do helenístico. Madrid: Dykinson, 2012. p. 42.
n Sobre o conceito de Estados Fiscais e de Estados Patrimoniais, ver: S cafp, Fernando!
Facury. Royalties do petróleo, mineração e energia - Aspectos constitucionais, finan­
ceiros e tributários. S3o Paulo: RT, 2014. p. 27-38. |
29 Idem, p. 58. J
30 S áinz de B ujanda, Fernando. Ordenamiento financiem de la antigua Grécia y el perío-%
do helenístico. Madrid: Dykinson, 2012. p. 70 e ss.
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO. ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 49

S aín z d e B u ja n d a faz um co tejo co m a atualidade m encionando que a

resistência e m co n sen tir a im posição d e novos tributos ocorre desde aquela
dpoca p o r duas razõ es principais: 1) P o rq u e desta form a se contém o Estado
no cum prim ento d as finalidades que a co nsciência de cada época lh e im põe31;
e 2) “porque a id eia de desperdício e m au u so dos recursos públicos sem pre
esteve presente, com m ais ou m enos vigor, na consciência social”32.
P or outro lado, d e início, as despesas públicas eram lim itadíssim as, pois se
reduziam a pequenos pagam entos d a adm inistração ordinária e a m anutenção e
conservação d e obras públicas. O s cargos públicos exercidos não eram rem u­
nerados e eventuais gastos públicos eram custeados pelo sistem a de liturgias33.
E m te m p o s d e g u e rra a s itu a ç ã o c a m b ia v a e e ra m c ria d o s im postos
extraordinários, se n d o q u e, p o sterio rm en te, im posições fiscais passaram a
ser cobradas dos povos vencidos ou libertados, o que aum entava a receita e
innparava o custeio dos tem pos de paz.
7. É interessante n o tar que, a despeito d o s elogios feitos por A ristóteles à
form a de organização política em E sparta, ele tece criticas à organização das
linunças n aquela cidade:

As finanças são mal organizadas. Os lacedemônios são obrigados a sustentar

grandes guerras, e, no entanto, não possuem um tesouro público, e os
impostos são mal arrecadados. Proprietários da maior parte do território
são, em consequência, interessados em não impor muita severidade na
cobrança dos impostos. Desse modo, o legislador chegou a um resultado
absolutamente contrário ao interesse geral; tomou o Estado pobre e o
particular rico e cúpido34.
A ristóteles faz outras críticas financeiras a Esparta com o a de que os re­
pastos públicos deveriam ser custeados p elo Tesouro Público e não por cada
qual individualm ente; isso afastaria os pobres, pois quem não pudesse pagar
para participar desses alm oços públicos teria seus direitos políticos cassados3S.1

11 Estima-se que este texto tenha sido escrito nos últimos anos do século XX, por volta de
1997-1998.
S ãinz de B ujanda, Fernando. Ordenantiento financiem de la antigua Greda y e\perío­
do helenfstico. Madrid: Dykinson, 2012. p. 43.
" Idem, p. 77.
» Política, Livro II, Capítulo VI, § 23,2. cd. Bauru: Edipro, 2009, p. 68, São Paulo: Sarai­
va, 2011, p. 78-79, São Paulo: ícone, 2007, p. 63.
•> Política, Livro II, Capítulo VI, § 23,2. cd. Bauru: Edipro, 2009, p. 68, São Paulo: Sarai­
va, 2011, p. 78-79, São Paulo: ícone, 2007, p. 62.
fõ
Ollt, AMIMO R|;f*U0l,ICAN() I! LIOfiHDAOE IC.UAL

C ríticas políticas tam bém são feitas quanto ao s m agistrados não re m u n d

rados que, por decorrerem de escolha dem ocrática p o r sorteio, poderia recair
sobre pobres, acarretando que, m uitas vezes, eles são forçados a se vender: oú
ainda sobre a vitaliciedade do Senado, um a vez q u e “co m o o corpo, a intefil
gência tem sua velhice”36.
A lógica da democracia p o r sorteio, a o invés d e p riv ileg iara qualidade oti
o talento, privilegiava a isonom ia, pois todos p o d eriam ter acesso aos cargos
- a alguns cargos, pois a esco lh a de alguns era afastada d a lógica d essa form a
eletiva, tais com o os que se referiam à guerra ou às finanças.

n,’iK ii°COrrf qUC’ qU^ ° m ais intensas e frequentes as guerras, m aior o gastó
pubhco, pela necessidade de aum entar o exército, arm á-lo, contratar m ercenário^
e outras despesas correlatas37. C laro que os gastos públicos daquela época n ã |
incluíam pesados itens de despesas atuais, com o educação e saúde públicasí
e outros sem elhantes. Todavia, não se pode deixar d e m encionar a existência
de alguns gastos que eram realizados naquela época, e que hoje cham aríam os
de socioeconom icos, tais com o a distribuição gratuita de grãos, em face de su á
eventual escassez naÁ tica, ou m esm o ações para a baixa artificial de seus preços.
N o m esm o sentido, o auxílio a órfãos de guerra, m utilados e inválidos, que erá
pontual e eventual -c o m o pode ser visto na oração fúnebre de Péricles38- , passou j
com o tem po, a se tom ar um gasto usual para os cofres públicos. ’ ’

Lr,ÍV7« 70 Cc f ‘ D° Y*’ 1 23 ’2' ^ Baun,: EdiPro- 2009’ P• 68, São Paulo: Sarai
va, 2011, p. 78-79, São Paulo: ícone, 2007, p. 60 e ss.
3?
É interessante notar que esta mesma preocupação com a manutenção de um exérci-
to permanente como um sorvedouro de recursos públicos reaparece em Adam Smith.f
séculos após. Ver: S mith , Adam. Uma investigação sobre a natureza e as causas dai
riqueza das nações. 3. ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1999. Livro II em!
V’ f PftU!° partC- Dcstaca-se: ‘Tal « m o só através de um exército«
'T l T v . Um pai S c,v,hzad0 P°de se defender, também só através dele é que umí
país bárbaro se poderá civilizar rápida e razoavelmente. [...] Os homens de princípios!
republicanos tem considerado um exército regular como um perigo para a liberdade.
E isso acontecerá sempre que os interesses dos generais c dos principais oficiais nãóí
concmram com a defesa da Constituição de um Estado. [...1 Assim, o primeiro dever!
do soberano, o de defender a sociedade da violência e injustiça de outras sociedades!
S E a r* * ,K *•* - " • * *medida 1“ * «van» emj
Registra-se que na época de Péricles a democracia era de fundamental importância parai
a polis, tendo sido sua posterior decadência objeto da análise de Platão e de Aristóteles
DcníreD af f >yersas riquíssimas descrições realizadas porTúcídides, constam três discur­
sos de Péricles, em três diferentes momentos cruciais da Guerra do Peloponeso. O pri­
meiro, ao incitar os habitantes de Atenas a ir à guerra; após, quando proferiu a famosa
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO. ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 51

C om o paulatino increm ento dos gastos públicos, foi necessário que Atenas
exercesse um a p ressão abusiva sobre seus aliados, que deixaram de sentir-se

oração fúnebre, saudando as famflias dos atenienses mortos nas primeiras batalhas; e
o terceiro, quando, vendo as sucessivas derrotas e a epidemias que grassavam em Ate­
nas, seus habitantes buscavam um acordo com Esparta. Nesses discursos se verifica a
exaltação feita por Péricles à democracia ateniense e ao modo de viver naquela cidade.
Da oração fúnebre destaca-se: “Vivemos sob uma forma de governo que não se baseia
nas instituições de nossos vizinhos; ao contrário, servimos de modelo a alguns, ao in­
vés de imitar outros. Seu nome, como tudo depende não de poucos, mas da maioria,
é democracia. Nela [...], quando se trata de escolher, não é o fato de pertencer a uma
classe, mas o mérito, que dá acesso aos postos mais honrosos; inversamente, a pobreza
não é razão para que alguém, sendo capaz de prestar serviços à cidade, seja impedido de
fazê-lo pela obscuridade de sua condição. Mantemos nossa cidade aberta a todo mundo
e nunca, por atos discriminatórios, impedimos alguém de conhecer c ver qualquer coisa
que, não estando oculta, possa ser vista por um inimigo e ser-lhe útil. [...] Entre nós, não
há vergonha na pobreza, mas a maior vergonha é não fazer o possível para evitá-la.
Ver-se-á em uma mesma pessoa, ao mesmo tempo, o interesse em atividades privadas
c públicas, e em outros entre nós que dão atenção principalmente aos negócios, não
se verá falta de discernimento cm assuntos políticos, pois olhamos o homem alheio às
atividades públicas não como alguém que cuida de seus próprios interesses, mas como
um inútil', nós, cidadãos atenienses, decidimos as questões públicas por nós mesmos,
ou, pelo menos, nos esforçamos por compreendê-las claramente, na crença de que não
ê o debate que é empecilho à ação, e sim o fato de não se estar esclarecido pelo debate
antes de chegar a hora da ação. Não é possível, com efeito, participar das deliberações
na assembleia em pé de igualdade e ponderadamenle quando não se arriscam filhos nos
decisões a tomar”.E do terceiro discurso, incitando o povo a resistir e a pensar coletiva-
mente na cidade e não em seus infortúnios pessoais, podem-se destacar estes trechos:
“Uma cidade proporciona maiores benefícios aos seus habitantes quando é bem sucedi­
da como um todo, do que quando eles prosperam individualmente, mas fracassam como
uma comunidade. De fato, mesmo quando um homem éfeliz em seus negócios privados,
se a sua cidade se arruina ele perece com ela; se, todavia, ele se encontra em má si­
tuação, mas sua cidade está próspera, é mais provável que ele se saia bem. Não vos é
lícito, tampouco, pensar que estais simplesmente diante da escolha entre escravidão e
liberdade; também está em jogo a perda do império, com os perigos do ódio inerente ao
mando; é muito tarde para abrirdes mãos deste império, se qualquer de vós na presente
crise pretende, por medo ou omissão, praticar este ato de altruísmo; na realidade, este
império é como a tirania, cuja imposição é injusta, mas cujo abandono é perigoso. A
lembrança desta grandeza, apesar de agora mostrarmos alguma fraqueza (tudo está na­
turalmente sujeito a declínio), sobreviverá para sempre". Estas palavras bem demons­
tram a democracia ateniense c o louvor ao modo de vida que existiu naquela cidade
cerca de 400 anos antes de Cristo, em meio a uma guerra que veio marcar o declínio de
sua democracia c que levou os filósofos gregos a ver o ciclo das formas de governo, das
ideais ãs decrépitas, como um ciclo infindo ao longo da história (T ucIdides. História da
guerra do Peloponeso. Brasília: UnB, 1982. Livro 2, número 37, p. 98-145).
U2 ORÇAMUNtU HIIHJUUC ANO E UBERDADE IGUAL

com o tal», pura ter consciência de sua subm issão, e sobre os ricos d a cidade, potó
era sobre eles que recaíam m ais pesadam ente os custos de q u alq u er g uerra39.]
N o m esm o sentido, a d espeito do ex ercício g ratuito d e v árias funçõeá
públicas, algum as dessas atividades passaram a ser rem uneradas, em especial
a p artir da época de P éricles, im pactando diretam ente os recursos públicos. O á
grupos beneficiados eram os senadores, os ju íz e s e o s m em bros da assem bleia!

9. N o âm bito da organização das finanças, verifica-se que em A tenas exis-j

tiam alguns rudimentos orçamentários em um instituto denom inado diátesisi
q u e trazia im plícita u m a previsão d e gastos e d e receitas, e o propósito d e s e r
necessário haver um equilíbrio entre elas. |
N a verd ad e, o povo votava a rea liz a ç ão d e determ in ad as d e sp esa s e, po£
c o n se g u in te , tin h a q u e e s ta b e le c e r as re c e ita s n e c e ssá ria s p a ra c o b ri-la s
N ã o h a v ia in d e p e n d ê n c ia e n tre um a situ a ç ã o a d é b ito e o u tra a c ré d ito , oi
q u e c a ra c te riz a a m o d e rn a te o ria d a s fin a n ç as p ú b lic a s. D a í a inexistência!
d e u m o rç a m e n to ú n ico , m as um a e n o rm id a d e d e le s, um p a ra c a d a despesa!
v o tad a . |
P o r volta d a segunda m etade do século IV a.C . passou a ser unificado oj
controle d a Fazenda P ública ateniense, tendo dois nom es se destacado: Eubulo,;
q u e exerceu seu cargo a p artir d e 354 a.C ., e L icurgo de A tenas, que o exerceu!
posteriorm ente. D eve-se a E ubulo a criação de um instituto financeiro m uito|
peculiar, decorrente da unificação das diversas contas orçam entárias paralelas, j
q u e se cham ava teoricón, que consistia em repartir os saldos ativos das contai^
públicas entre a população ateniense, porém sem nenhum critério, o que, se-í
gundo Saínz de B ujanda, “esfriou consideravelm ente os generosos im pulsos!
patrióticos, avivando-se, em troca, o desejo de increm entar tal distribuição dei
saldos públicos” . 1
ii
O debate sobre os m otivos que ensejaram essa m edida são discutidos,!
havendo o autor m encionado a possibilidade d e perm itir a população pagar os!
ingressos de teatro, que era um a das poucas form as educativas de então, ou ainda!
co m finalidades assistencialistas. O fato é q u e “ a distribuição acabou sendo!
feita com independência de qualquer discernim ento acerca das necessidades,!
do m érito, do trabalho ou d a idade dos beneficiários, o que levava consigo ají
ru ín a do E rário e a degradação dos cidadãos”40. | 59

59 SAinz de B ujanda. Fernando. Ordenaniiento financiem de la antigua Grécia y el perío­

do helenísiico. Madrid: Dykinson, 2012. p. 80 e ss.
40 Idem, p. 103-104.
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO, ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 53

P o sterio n n en te, n a ép o ca d e D em óstenes, e ra que L icu ig o de A tenas se

i' ncarregou d a adm inistração das finanças públicas, o saldo das contas públicas,
o teoricón, passou a fo rn ir o caix a m ilitar, tendo em vista o im inente enfren-
Umiento c o m a M acedônia, vencido p o r esta.
10. H avia ainda um rudimento de transparênciafiscal, pois os D ezTesoureiros
(um para cad a tribo) escolhidos p o r sorteio, tinham a função de gerenciar as
rendas d a cidade, seja no âm bito m inerário (arrendam entos de três anos ou,
em casos especiais, p o r dez anos), arrecadar os im postos regulares, vender os
bens das pessoas exiladas e os b ens confiscados, além de m uitas outras funções
linanceiras descritas p o r A ristóteles4‘.T odas essas operações eram registradas
em “lousas branqueadas” à disposição d a população, o que, decertaform a, além
de lem brar rudim entos de transparênciafiscal, aponta sem elhanças rem otas
com a contabilidade pública.
A liás, o próprio A ristóteles, n'A Política, recom enda a adoção de publi­
cidade p a ra a co rreta gestão d a cidade, ao m encionar que “a fim de não ser
o tesouro público dilapidado, é preciso que o depósito dos fundos se faça na
presença d e todos os cidadãos”42, sugerindo tal procedim ento com o antídoto
para a corrupção.
A lé m d o s D e z T e s o u re iro s e x is tia m ta m b é m os D ez Recebedores,
igualm ente e le ito s p o r so rteio , u m p a ra c ad a tribo. Sua fu n ção era de receb er
as lousas e a p a g ar os v alores j á p ag o s, n a presença do C onselho. Todos os
in ad im p len tes ficavam o b rig a d o s a p a g a r em dobro os valores d evidos e,
m antido o d ébito, era m ap risio n ad o s p o r co n ta e ordem d o C onselho. E ram
tam bém e le ito s p o r so rteio DezAuditores, dentre os m em bros do C onselho,
com a fu n ção de ex a m in ar as co n tas d o s m agistrados de cad a pritania que
estavam en c erran d o seus m andatos. O utro s Dez Verificadores tam bém eram
eleitos p o r so rteio co m a fu n ção d e aco m p an h ar as contas dos m agistrados
durante seu m andato. T odo esse ap arato lem b ra um ru d im en tar sistem a de
controle de contas43.

" A ristóteles. Constituição de Atenas. Tradução e notas de Nelson Bini. São Paulo: Edi-
pro, 2012. p. 100.
12 A ristóteles. Política. Para a Edipro trata-se do Livro V, Capítulo VII, § 11 (2. ed. Bau­
ru: Edipro, 2009, p. 185). Para a Saraiva trata-se do Livro VIII, Capítulo VII, § 11° (São
Paulo: Saraiva, 2011, p. 292). A ícone adota a mesma organização da Saraiva, sem
indicar o § (São Paulo: ícone, 2007, p. 249).
° A ristóteles. Constituição de Atenas. Tradução c notas de Nelson Bini. São Paulo: Edi­
pro. 2012. p. 101.
S4 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Ésquilo, n a p eça de teatro Os Persas, ao relatar a derrota destes na batalha

d e Salam ina, dem o n stra a d istinção e n tre o despotism o asiático do sistem á
ateniense, po is este tinha p o r obrigação a prestação de contas44.
Várias outras funções são descritas po r A ristóteles, tam bém eleitas poÉ
sorteio para períodos determ inados, visando a condução dos negócios d a cidade J
porém m ais afastadas do sistem a de finanças públicas de A tenas. J
R egistra A ristóteles a existência de um princípio com um à econom ia da
época, “que im porta não observar de fo rm a ligeira” , consistindo em que “a$
despesas não devem u ltrapassar as receitas”45.
A o b ra prossegue co m o relato d e diversas operações financeiras que fo^
ram realizad as ao longo dos anos naqueles territórios conhecidos por G récia
clássica, envolvendo tanto a cobrança de im postos (no sentido d a época), com ó
em préstim os obtidos e despesas realizadas. 1

11. A n a lisa r a c o rrelação en tre E stad o e finanças p ú b lic a s na civilização^

ro m an a c lássica é extrem am ente difícil, po is fo ram c e rc a de treze séculosj
passando p elo perío d o d e R ealeza, com reis eleitos (753 a 509 a.C .), s e g u in d o
se o da R epública (509 a 27 a.C .) e, p o r fim , o período do Im pério (27 a.C . a|
395), quando T eodósio I o dividiu em dois, sendo que o S acro Im pério Romano;
do O cidente caiu 47Ó46 e o do O riente em 1453.47 É torm entoso, em face dai
diversidade existente, identificar com o se dava a sustentação financeira de;
todo esse aparato m ilitar e adm inistrativo durante c ad a qual desses p erío d o s|
bem com o toda a ostentação da civilização rom ana. I
G rande parte da receita pública seguram ente a d v in h a de guerras d e c o M
quista e subm issão d e outros povos, à sem elhança do que havia ocorrido enl]
m enor escala entre as cidades-E stado, na G récia clássica. D e fato, a civilizaçãol
rom ana, em seu apogeu, alcançou grande parte da E uropa e do N orte daÁfrica*j

“ Menç3o feita por Wemcr Jacgcr, Paidéia - A formação do homem grego, 4. ed. São]
Paulo: Martins Fontes, 2001, p. 947. |
45 A ristóteles. Econômicos. São Paulo: Martins Fontes, 2011. p. 21. I
46 Denota o valor simbólico do cargo o fato de que Carlos Magno foi coroado pelo Papá
Leão III com o título de “Imperador Romano do Ocidente” no dia de Natal de 800. 1
47 Existe ainda uma subdivisão no período Imperial Romano entre Principado, também;
chamado de Alto Império, entre 27 a.C. até o ano de 284, em que Dioclcciano assumiu]
o governo; a partir de então até a queda do Império do Ocidente em 476, havería um]
período denominado de Dominato, ou baixo Império. A diferença entre ambos fica porjj
conta do modo de governar, pois no Principado, os governantes eram uma espécie d e i
primus interpores, enquanto que no Dominato eles se caracterizavam como déspotas,!
aqueles que possuem o domínio sobre tudo e todos. 1
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO, ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 55

nlém do O riente M édio, transform ando o m ar M editerrâneo em um autêntico

laf>o romano. É interessante a frase d e M arco T úlio C ícero, n a o b ra Da Re­
pública, q u e data d e 50 a.C ., q u e b e m caracteriza esse sentido expansionista
rom ano: “N enhum povo teria pátria se tivesse d e devolver o que usurpou”48.

12. P ouco p o d e ser d ito sobre o p eríodo d a R ealeza rom ana devido à falta de
Ibntes e à su aa n c ia n id a d e. Pode-se afirm ar, contudo, que “todas as coisas eram
controladas pelas m ãos dos reis” , com o consta d o D igesto, o que, seguram ente,
Inclui a gestão das receitas e despesas públicas49.
13. R egistra S ilv io M eira que, durante a R epública, “era grande a sobrecarga
que o patriciado lançava sobre a classe m enos venturosa e que deu m otivo a
tnntas convulsões sociais. S ustentavam assim , o s plebeus, com seus recursos,
m uitos exageros e caprichos d a p o lítica avassaladora dos rom anos”50. R egis­
tra ain d a o autor que os tributos eram cobrados apenas d a plebe, pois quem
fosse ao m enos “decurião” j á estava isento desses pagam entos. O s decuriões
integravam as cúrias m unicipais, sendo que, p ara obter esse status dentro do
Im pério rom ano, era necessário p o ssu ir ao m enos 25 jeiras de terra51, além das
graças im periais. O s decuriões fim cionavam , sob um a ótica m ais atual, com o
um a espécie de prefeito nomeado, e a m ais ríg id a de suas atribuições era a de
cobrar os im postos52.
D urante o Im pério, a depender do Im perador, essa política era alterada,
m odificando o padrão d a arrecadação de rendas e das isenções. P o r exem plo,
durante D iocleciano (244-311), os plebeus d a cidade passaram a receber isen ­
ção, porém os rurais perm aneceram onerados.53
A lógica d a d o m inação e d a guerra estava presente nesse sistem a, que
durante certa ép o ca até privilegiava o pagam ento de tributos “in natura” (co-
n hecidos por anonna), com entrega direta aos exércitos nas regiões fortificadas
ou de expansão de fronteiras.

“ CIcero. Da República. 2. ed. Bauru: Edipro, 2011. Traduç3o de Amador Cisneiros,

Livro in, XI, p. 84.
M eira, Silvio. Direito tributário romano. 2. ed. Belém: Universidade Federal do Pará,
2013. p. 83.
M' W em.p.31.
11 O que corresponde a cerca de cinco hectares.
'! M eira, Silvio. Direito tributário romano. 2. ed. Belém: Universidade Federal do Pará,
2013. p. 109-110.
" ldem, p. 33.
30
OKvAM IíNttí HIlinJilM tAN» I! UIIÍIHtMOK IGUAL

Hovl« turnbóm tributo« sobre a propriedade im obiliária, dos quais e s t a i

vam isentas as terras e im óveis q u e se encontravam n a p enínsula itálica, mai
que eram cobrados regularm ente nas dem ais possessões. R egistre-se que essl
isençílo atingia aquilo que era conhecido por Itália Urbicária , á re a q u e atinei!
cem m ilhas ao red o r de Rom a. 1

1,4 ;, ^ dado m om ento histórico surgiu a separação entre o “F isco” e o “E rá i

rio , pois o “sujeito ativo” d a arrecadação m udou. 1
A arrecadação poderia se r efetuada (inclusive dos tributos im o b iliá rio s!
tanto pelo C ônsul (durante a R epública) quanto p elo Im perador, nas terras que
lhe estavam afetas, usualm ente as fronteiras m ilitares, quando então a re c e itJ
ia p ara o fisco e o pagam ento se denom inava tributum.
Q uando a arrecadação ia p a ra o Senado, que tinha o dom ínio das d e m a i |
áreas geográficas, o p ag am en to era denom inado estipêndio e ia para o erário M
Isso p re v a le c e u a té a é p o c a d o Im perador A driano, entre 11 7 e 1 3 8 ,se n d o f
posteriorm ente, unificados esses dois tesouros, com o declínio d a R epública!
e o p redom ínio do Im pério.55 J
O utra form idável fonte d e receita eram os despojos d e guerra que era
carreados para o fisco e o erário, sendo considerado durante certoperíodo crinm
de peculato o desvio desses recursos pelos generais e dem ais oficiais - m u ita l
vezes acu sad o s d e ssa p rática co n sid erad a crim inosa, co m o aconteceu coitij
Pom peu, que fez parte de um T riunvirato (59-53 a.C .) ju n to com Júlio C est
e C rasso. P osteriorm ente essas receitas passaram a ser com partilhadas com
os generais e seus exércitos, o q u e lhes gerava grande abundância e reforçava
sua p articipação em novas expedições d e conquista56.

1 5 . E m b o ra tivessem hav id o variações pelos séculos, d u ran te a R ep ú b licãl

os p o d eres fiscais passaram às m ãos do S enado, q u e co n tro lav a os cen so res!
e as d em ais p esso as en carreg ad as das atividades financeiras. O s c e n s o r e s j
e sco lh id o s a c a d a cin co anos, eram in cum bidos do lan çam en to dos im postos!
e da adm in istração dos bens p ú b lic o s e supervisão da arrecadação.57T odavia,!
a a tiv id ad e d ire ta d a a rre c ad a ç ã o e ra c o n ced id a a terc eiro s, q u e receb ian 5
esta tarefa, su rg in d o d a í so cied ad es org an izad as com e ssa finalidade, c o m o ;*2013

M eira, Silvio. Direito tributário romano. 2. cd. Belém: Universidade Federal do ParáJ
2013. p. 36. s
55
Idem, p. 95.
36
Idem, p. 66.
37 Idem, p. 83.
 CORRELAÇÃO h is t ó r ic a en tr e d ir eit o f in a n c e ir o , esta d o e d ir eit o s fu n d a m en ta is
57

»los imblicanos. R o m a cobrava dos publicanos determ inados valores a serem

pagos, in d ep e n d e n te m e n te do m o n tan te q u e esses arrecadariam no território
Ipic lhes e ra e sta b e le c id o . E ra m o s c o b ra d o re s de im postos, e q ue, m uitas
vezes, “ ex c ed ia m -se em arbítrio, o n eran d o sobrem odo os contribuintes”58.
C onsta q u e en tre o fim da R ep ú b lica e o com eço do Im p ério com eçou
a ocorrer o esvaziam ento do Erário (S enado) em favor do Fisco (C ônsul ou
Im perador), co n centrando poderes financeiros nas m ãos do Im perador.59C om
luso, o fisco p asso u a te r m aio r arrecadação e tam bém m aiores encargos, ob­
tendo assim m aiores poderes. E ram fontes de renda do fisco: os im postos das
províncias do Im perador, as contribuições em natura, os bens dos condenados
'«os bens d e heranças jacentes. E foram criados diversosfiscos para adm inistrar
de form a m ais adeq u ad a cada província ou região, tais com o ofiscus asiaticus
mi o fiscus gallicus, todos subordinados ao fisco im perial60.
H avia tam bém u m patrim ônio p esso al do Im perador, q u e não se confun­
dia com o do E stado rom ano, e que decorria de receitas e despojos de guerra
obtidos e havidos d iretam ente p o r ele. O E gito, segundo M eira, se constituía
»«m patrim ônio pessoal do Im perador. S ó com o Im perador S eptím io Severo
(192-211) a ad m inistração desses dois diferentes tipos de tesouro, estatal e
particular d o s Imperadores , passou a se r gerida de form a separada61.
No Im pério, qu em tinha o direito de c riar tributos era o Im perador, o que
wíuslava a com p etên cia d o s governadores e dem ais adm inistradores, e parte
du arrecadação ficava na província na q u al os valores e b ens eram arrecada­
dos, e parcela e ra direcionada a R om a61, o que dem onstra um rudim ento de
federalism o fiscal.63

Miura, Silvio. Direito tributário romano. 2. ed. Belém: Universidade Federal do Pará,
2013. p. 84.
Klein, p. 86-87.
Idein, p. 90.
Klein, p. 90-91.
ldem, p. 40-41.
(s imeressante a análise desenvolvida por este autor acerca do federalismo em Roma,
iirrcmatando com a seguinte consideração: “Observa-se, dessa forma, que a federação
nilo constitui fórmula mágica oferecida ao mundo pelos americanos, que apesar de sua
oriucrn anglo-saxônica, foram buscar, para o seu Direito Público, muitas nquezas do
tesouro romano. [...] Muito do que hoje existe, ou do que se faz, ou do que se pensa, já
foi vivido, feito e pensado pela civilização romana” (M eira, Silvio. Federalismo e cen­
tralização. Revista de Direito Público, São Paulo: RT. n. 32. p. 70-72, nov.-dez. 1974,
especialmente p. 73).
J*
(IHÇAM LNttJ lint'UIIUt ANO I; LllltlllBADÊ IGUAL

16. Seguindo-se às lutas civis existentes no flnal da R epública, durante a qu?

havia isenção fiscal para os patrícios e para certas categorias de pessoas, surtí
o Im pério, fracionado internam ento a sob grave crise financeira.
E m 2 1 2 , através do E dito do Im perador C aracala, todos os habitantes d j
territórios ocupados p o r R o m a se tom aram cidadãos rom anos. Isso e ste n d e i
a todos os habitantes do território rom ano os diversos privilégios de c id a d jl
m a e tam b ém colocou a todos sob igualdade na co b ran ça dos haveres fiscaí j j
acabando com os privilégios fiscais do patriciado. S
E ssa norm a gerou m ais receita para os co m balidos cofres rom anos, m m
am pliou o descontentam ento dessa cam ada m ais rica d a população, pois, J
todos se tom aram rom anos, qual a vantagem da distinção? O patriciado p a s s o f
a te r q u e pa g a r im postos, o que gerou um a on d a de descontentam ento nessa
p arcela d a população. |

17. Q uando o Sacro Im pério R om ano do O cidente j á havia caído (em 4 7 6 É

rem anescendo apenas o Im p ério do O riente, surgem as Instituías , codificação!
tam b ém conhecida com o Corpus Jurís Civilis, organizadas pelo Im p e ra d o s
Justiniano, editado em 529 (cujo texto se perdeu), m as substituído p o r o u t f l
versão, de 533. É interessante ver no início do texto d esse C ódigo o nom e dêf
N osso S enhor Jesus C risto”64, j á dem onstrando a c re sc en te cristianização d<É
Im p ério R om ano. *
O L ivro I, T itulo I, §4°, do Corpus Juris Civilis, estip u la com clareza sola
que “direito público é o que respeita à república rom ana, privado o que respeita
a cad a cidadão . E distingue “povo” de “plebe” , ao estabelecer que “plebe d i ||
fere d e povo com o a espécie do gênero; porque a palavra ‘povo’ significa to d o jj
os cidadãos incluídos tam bém os patrícios e o s senadores e a palavra ‘p le b e !
significa os dem ais cidadãos, excluídos os patrícios e os senadores” (L ivro l |
T ítulo II, §4°). E ssa ideia de delim itação do povo p o r exclusão de outras classesj
é visível nas fases posteriores d a história, com o se pode ver durante a revoluçãdf
francesa, em que era denom inado de Terceiro E stad o todos aqueles que nãól
co m punham a nobreza e o clero65. §

18. P e las b reves n o tas re la ta d a s, vê-se q u e g ra n d e p a rte d a arrecad ação !

deco rria de guerras de conquista e d a subm issão d e outros povos. N ão havia!
contribuintes, m as súditos. E existiam escravos, o q u e subverte ainda m ais af
co m p aração com as finanças públicas na atualidade, po is atinge em cheio os

64
J ustiniano. Institutos. Tradução direta do latim por A. Coelho Rodrigues. Recife- T vdoJ
graphia Mercantil, 1879. p. 3. ^
69
Ver item 2.2.4. capítulo 2.
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA en tr e d ir eit o fin a n c e ir o , esta d o e d ir eit o s FUNDAMENTAIS 59

direitosfundamentais do homem, c o m o a liberdade e a igualdade, que m uito

jioulci iorm ente fo ram assegurados.
Sob a ó tic a d aq u elas civ ilizaçõ es, n ã o era co gitada a id e ia de autode­
term inação fin an ceira, q ue envolve c e rta d im ensão d a liberdade, através da
mini um m esm o povo deve c u ste a r seus gastos; eram os povos subjugados
[ mic deveriam arc a r c o m os g asto s d o s v en ced o res. E ra a “ igu ald ad e apenas
[ mure os ig u ais”66 q u e vigorou p o r m u ito tem po, período d u ran te o qual os
| pnt rícios e d em ais estam en to s su p erio res d essas sociedades estavam isentos
de tributos.
V erifica-se, c o n tu d o , n a s d iv ersa s d e z en a s de sé cu lo s d a civilização
elrtssica g reco -ro m an a que alguns rudimentos de instrumentos financeiros
podiam se r encontrados naquela época, envolvendo aspectos da transparência,
publicidade, c o n tro le e responsabilidade.

12 A AFIRMAÇÃO DA UBERDADE CONTRA O ESTADO. O FOCO NA

ARRECADAÇÃO E A LIMITAÇÃO DO ESTADO ABSOLUTISTA

19. M uitos sé cu lo s se passaram p a ra a civilização o cidental entre a queda

dos Im périos R o m an o s do O cid en te e d o O rien te, e o advento d o feudalism o,
IVuto do esfa c e la m e n to d a o rg an ização rom ana. E outro perío d o de tem po
| d ec o rre u a té a c o n s o lid a ç ã o d o E s ta d o A b so lu to , c o n h e c id o p o r E stad o
í M oderno67. E s s e co n tín u o p ro c e sso d e tra n siç ã o d e m o d elo s6®se refletiu
! decisivam ente n a c o n q u ista d e d ireito s p o r p arte do povo, am pliando liber-
[ dudes e iso n o m ia, co m fortes reflexos p a ra o direito financeiro, com o se verá
ndiante, to m a n d o p o r b ase alguns dos p rin c ip ais docum entos históricos do
direito c o n stitu c io n al69.

f
I Mv “Parece que a igualdade seja justiça, e o é, com efeito; mas não para todos, e sim so­
mente entre os iguais". A ristóteles. A Política, Livro III, Capítulo V, § 8°(2.ed. Bauru:
I Edipro, 2009, p. 94, São Paulo: Saraiva, 2011, p. 107, São Paulo: ícone, 2007, p. 8).
Ul Sobre o conceito de Estado ver: D allari, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral
do Estado. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 1986; J ellinek, Gcorg. Teoria general dei Er-
I tado. Tradução da 2. ed. alemã realizada por Fernando de los Rios Urruti. Granada:
Cornares, 2000. p. 282 e ss.
fdt Ver: S caff, Fernando Facury. Responsabilidade civil do Estado intervencionista. 2. ed.
Rio de Janeiro: Renovar, 2001. capítulo 1.
Aliomar Baleeiro faz breve análise dessa trajetória em sua obra Uma introdução à ciên­
cia das finanças. 15. ed. atualizada por Dejalmn de Campos. Rio de Janeiro: Forense,
í 2000. p. 80.
ÔO (Jlt(,'AMI:NrO IIWljliucANO I; (KUiiDADt igual

1.2.1. A Magna Carta do 1215 e a consagração do Feudalismo

2 0 . Encontra-se a noção m ais m odem ade u m siste m aq u e p e rm itissea d e lin u |

taçüo das receitas c das despesas de um E stado na exigência de autorização d l
assem bleia nobiliárquica para a criação e o aum ento de tributos, com preendidf
este concci to nos m oldes daquela época. I
N o curso da história, principalm ente em situações de grande perigo, o |
reis conclam avam a nobreza, o clero e a população das cidades para se reuniL
a fim de enfrentar um inim igo com um , e, p ara tanto, tom ava-se n e c e s s á r i o !
aum ento dos im postos para custear o esforço de guerra. jj
U m dos docum entos m ais antigos a fazer referência a este tipo d e s itu a ç ã jl
foi firm ado em 31 de m arço de 1091 p o r A lfonso V I, po r ocasião d a invasão!
dos m ouros de origem alm orávida na península ibérica. P o r este d o c u m e n to !
o R ei d e L eão e C astilha estabelecia os procedim entos de guerra e im punha | |
população um tributo extraordinário de “dois soldos”, e declarava que o m esm o]
estava sendo estabelecido “com o consentim ento daqueles a quem era im p o s tji
o tributo”70. 0 docum ento traz tam bém as assinaturas da rainha C onstanza e |
das princesas U rraca e E lvira, além do arcebispo de L eão, e de outros m em bros!
do C lero e d a N obreza. f
Se e com o os integrantes da “população” - que m uito posteriorm ente p a s s a i
ram a ser designados na França po r Terceiro E stad o —autorizaram esta cobrançtl
não é declarado no referido docum ento, o que levou Sainz de B ujanda a fo rm u la i
um a hipótese por ele m esm o ju lg ad a “atrevida” , de que m uitas vezes o povo enjj
levado a assistir estas solenidades, em face d a gravidade das situações—com o n c l
caso em apreço. E m enciona que “um princípio de tal natureza não pode, com oj
é natural, incorporar-se bruscam ente e em toda a sua plenitude ao ordenam ento!
jurídico-político senão que tenha se m anifestado gradualm ente”71. Trata-se de
um em brião do princípio da legalidade, pré M agna Carta.

S âinzde B ujanda, Fernando. Hacienda y derecho. Madrid: Instituto de Estúdios P o J

Ifticos, 1975. v. I, nota de rodapé 105 (p. 232-233) e também nota de rodapé 115 (p jj
243). Fábio Konder Comparato {A afirmação histórica dos direitos humanos. S3o P a u !
lo: Saraiva, 1999. p. 34 e 59) menciona a existência de uma Declaração das Cortes d é f
Leão, na Espanha, em 1188, mas sem tecer maiores comentários sobre o documentolj
Ricardo Lobo Torres (Tratado de direito constitucional, financeiro e tributário, v. V -
O orçamento da Constituição. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 3), menciona a®
existência de documentos portugueses anteriores à 1215, mas também sem tecer maio-1
res comentários. 1
SAinz de B ujanda, Fernando. Hacienda y derecho. Madrid: Instituto de Estúdios Políti- j
cos, 1975. v. I, nota de rodapé 105, p. 232-233 e também nota de rodapé 115, p. 243.
 CORRELAÇÃOHISTÓRICAENTREDIREITOFINANCEIRO, ESTADOEDIREITOSFUNDAMENTAIS 61

21. O docum ento m ais afam ado d essa fase histórica é, sem dúvida, a M agna
j t 'aria, im posta a João Sem -Terra, que a firm ou em 15 d e ju n h o de 1215.
! Pode-se perceber, contudo, q u e a situação n a E spanha no ano de 1091 foi
I diferente d a enfrentada n a ln g la te rra em 12 1 5 .N o caso esp an h o l,aau to rização
I pura a cobrança dos tributos extraordinários decorria d a necessidade de en-
í ítentam ento de um inim igo com um a todos os envolvidos—os alm orávidas. O
raso i nglês foi diferente, p o is h av ia um a lu ta interna entre a nobreza, enquanto
estam ento social, e o Rei.
! H isto rica m en te e ste d o c u m e n to d e co rreu das lu ta s e n tre os senhores
| feudais e o R ei, em um a é p o ca e m que aqueles ainda possuíam m uita força
| c podiam im p o r exigências à realeza, que em etap a fu tu ra deixaram de ser
| cum pridas. O utro elem ento central n o sistem a e ra a Igreja, com suas preten­
d e s universalistas72. C om parato73 relata que u m a das causas do surgim ento
da M agna C a rta foi que João Sem -Terra se recusou a aceitar a designação do
C ardeal de C anterbury, indicado p elo P apa Inocêncio ID, po r quem acabou
excom ungado; o que foi revertido pelo m esm o Papa um ano após a firm atura
da M agna C arta, que em sua cláusula prim eira trata da liberdade eclesiástica.
A M agna C arta foi confirm ada várias vezes por 7 dos sucessores de João
Sem -Terra74. E m realidade, alguns de seus preceitos foram estabelecidos para
ler um a d u raç ã o d e apenas 3 m eses, e receb eram sucessivas prorrogações
«través das várias confirm ações, até que se tom ou legislação perm anente em
1225 e perm anece na legislação inglesa atual75.
Para se com preender o docum ento é necessário recordar que existiam 3
estam entos sociais naquela época feudal: a nobreza, a Igreja e o povo, o qual

11 Para melhor compreensão desse período histórico ver: S weezy, Paul et alli. Do feuda­
lismo ao capitalismo. Tradução de Manuel Vitorino Dias Duarte. Lisboa: Publicações
Dom Quixote, 1978; P ogoi, Oianfranco. A evolução do Estado moderno. Tradução de
Álvaro Cabral. Rio de Janeiro: Zahar, 1981; e as seguintes obras de: B raudel, Femand.
O mediterrâneo e o mundo mediterrâneo. São Paulo: Martins Fontes, 1984; A dinâmica
do capitalismo. Tradução de Carlos da Veiga Ferreira. 2. ed. Lisboa: Teorema. 1986; e
Civilização material, economia e capitalismo. São Paulo: Martins Fontes, 1996.
>' C omparato, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. São Paulo:
Saraiva, 1999. p. 59-60.
’‘ Para o número ver: C omparato, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos huma­
nos. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 57. Para os nomes e as vezes em que cada qual jurou:
M iranda Jorge (org. e trad.). Textos históricos do direito constitucional. Lisboa: Casa
da Moeda, 1980. p. 13.
» para este dado ver: C omparato, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos huma­
nos. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 64.
 ÉWÇAMIINTO HflfUUMCANO I; UIILHDAOE IGUAL

era form ado p o r exclusão das dem ais c lasses74*76. E ste d o cum ento acarretou^
pela prim eira vez na história, o reconhecim ento de que o R ei teria seu podei
lim itado p e lo c o n ju n to d o c le ro e d a nobreza, d e q u em era o primus interpores'.
E ntende C om parato q u e nesse m om ento encontra-se a “p ed ra angulai
p ara a c o n stru ção d a dem o cracia m oderna: o p o d e r dos governantes p a s s |
a se r lim itado, não apenas p o r norm as superiores, fundadas no costum e ou
na re lig iã o , m as tam b é m p o r d ire ito s su b je tiv o s d o s g o v e rn a d o s”77. Esta1
afirm ativa entusiasm ada de C om parato tem sua razão a p artir de um a visão1
retrospectiva da história, pois tudo indica que n a época o alcance do texto nãq
tenha tido a dim ensão pretendida, um a vez q u e se tratava de u m a composição)
entre a nobreza e o clero, não sendo sequer conhecido pelo povo. B asta d iz e |
que a M agna C arta foi redigida em latim antigo, língua conhecida apenas pelos
estam entos dom inantes n a Inglaterra do século X m . A lim itação do p o d er real
não se deu pelo povo, m as de form a estam ental. *
D e todo m odo, este é o prim eiro docum ento p ara a consagração do statusÀ
libertatis, e m que os governados delim itam o p o d er do soberano. A linguagem!
utilizada assem elha-se a um a declaração de direitos, m as, na verdade, foi um á
im posição ao rei feita p e la nobreza, que inclusive teve de sitiar L ondres para
obtê-la. !
Tal consagração se deu tam bém em face d a lim itação financeira da are
recadação, tendo sido c riad a um a norm a através d a qual as receitas do Rei
deveriam ser autorizadas pelo “C onselho G eral do R eino” , que equivaleria,)
na contem poraneidade, ao Parlam ento78. T rata-se do em brião do Princípio daj
L egalidade, assim redigido: |

12 - Não lançaremos taxas ou tributos sem o consentimento do Conselho!

Geral do Reino (commue concilium regni), a não ser para resgate de nossd
pessoa, para armar cavaleiro o nosso filho mais velho e para celebrar, masj
uma única vez, o casamento de nossa filha mais velha; e esses tributos nãos

74 Tal como se viu linhas atrás com referência ao Corpus Juris Civilis, de Justiniano (Cor-
pus Juris Civilis, Livro I, Título II, § 4a). Para melhor compreensão sobre o conceito de?
povo naquela época, ven S ibyès, Emmanuel Joseph. A Constituinte burguesa. O que 4
o terceiro Estado? 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. Para uma concepção atual,)
ver M uller, Friedrich. Quem é o povo? - A questão fundamental da democracia. São
Paulo: Max Limonad, 1988.
77 C omparato, Fábio Konden A afirmação histórica dos direitos humanos. São Paulo:!
Saraiva, 1999. p. 65.
78 É claro que no século XII, em plena sociedade estamental europeia, é outro o funda­
mento de legitimidade desse “Parlamento”.
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO. ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 63

excederão limites razoáveis. D e igual maneira se procederá quanto aos

impostos da cidade de Londres79.

O bserve-se que além d esse artigo, que consagra a necessidade de autori­

zação p ara a cobrança d e tributos, existe outro que traz preceitos referentes à
convocação d este “C onselho G eral do R eino” :

14 - E, quando o Conselho Geral do Reino tiver de reunir para se ocupar do

lançamento dos impostos, exceto nos três casos indicados, e do lançamento
de taxas, convocaremos por carta, individualmente, os arcebispos, bispos,
abades, condes e os principais barões do reino; além disso, convocaremos
para diaelugar determinados, com a antecedência de, pelo menos, quarenta
dias, por meio dos nossos xerifes e bailios, todas as outras pessoas que
nos têm por suserano; e em todas as cartas de convocatória exporemos a
causa da convocação', e proceder-se-á à deliberação no dia designado em
conformidade com o conselho dos que estiverem presentes, ainda que não
tenham comparecido todos os convocados80.

P o d em -se verificar n a fó rm u la su p ratran scrita alguns em briões de ins-

litutos ju ríd ic o s q u e se to m a ria m m uito utilizados e m épocas posteriores,
tais c o m o o d a publicidade dos atos, a necessária justificativa para os atos
convocatórios, a intimação pessoal dos convocados, e outros d e im portância
crucial nas e tap as p o sterio res d a civilização. A ideia é que se debatesse, e,
se fosse o caso, a u to rizasse a arrecad ação extrao rd in ária de receitas p a ra a
m anutenção do R ei, q u e ind iscu tiv elm en te se encontrava subm isso àquela
assem b leia feudal.
E x istia m a p en as 3 p o ssib ilid ad es de co brança d e tributos sem autori­
zação d o s C o n selh o s G erais: a) resg ate d a pessoa do R ei81; b) arm ar o filho
m ais velh o ; e 3) ce le b ra r o casam en to de su a filha m ais velha. M esm o nesses
casos a trib u tação dev eria se r razoável - o que indica outro em brião de um
preceito b a sta n te c o m en tad o na co n tem p o ran eid ad e, que é o d a capacidade
contributiva.

Foi usada a tradução efetuada p o r M iranda, Jorge (org. e trad.). Textos históricos do
direito constitucional. Lisboa: Casa da Moeda, 1980. p. 14.
*" M iranda, Jorge (org. e trad.). Textos históricos do direito constitucional. Lisboa: Casa
da Moeda, 1980. p. 14; C omparato, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos
humanos. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 69.
■’ O que poderia ser necessário em caso de sua apreensão pelo inimigo, durante as Cruza­
das ou em caso de alguma outra guerra.
64 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

1.2.2. Petitíon ofMghts, de 1628: ocaso do Feudalismo e a consolidação

do Absolutismo

22. Centenas de anos se passaram entre aquele primeiro documento assem-

!’, ! f 0eStarnental (Magna Carta, 1215) e o surgimento da Petition o fR ig h ts
(1628), e os senhores feudais não possuíam o mesmo poder de antes. Os so­
beranos tinham se tomado absolutos e consolidado a mais importante e forte
organização social até então inventada pelo homem: o Estado Nacional. E na
condução dos negócios de Estado, o soberano necessitava de maior quantidade
de riquezas, para levar avante a expansão de seu poder e influência. Surge aí
uma época de soberan ia finan ceira d o E stado M, através da qual o Rei pode
impor tributos e efetuar os gastos que forem necessários para a expansão de
seu reino, acima de qualquer outro poder, e para isso foi necessário vencer a
resistência feudal, de pagamento de tributos com vassalagem e outras presta­
ções em espécie83, para impor-lhes uma obrigação regular de pagamento de
tributos em moeda. Aqui há certa semelhança com o sistema de arrecadação
greco-romano, porém com a substancial diferença de que a arrecadação não
provinha apenas da submissão de outros povos, mas também de um esforço
arrecadatório dentro d o E stado, que já tinha território definido, alterado por
guerras. E tratava-se de um esforço suplementar, pois existiam as obrigações
fiscais rotineiras impostas à população.
Este documento faz recordar aos governantes ingleses os compromissos
assumidos séculos antes, com a Magna Carta, e que estavam sendo descumpri-
dos. Observe-se pela linguagem utilizada que o feudalismo estava em franca
decadência e havia o fortalecimento da monarquia absoluta na Inglaterra.
A legitimidade não mais se encontrava naquela “assembleia feudal”, mas
no poder absoluto do monarca. Este aspecto é de suma importância, uma vez
que até os dias de hoje a lógica absolutista fundada no princípio da monarquia
ainda permaneceu no debate doutrinário e jurisprudencial por muitos anos
após, como será visto adiante, na lógica do orçamento formal de Paul Laband
durante a unificação alemã.84 ’ !

82
A expressão 6 de: S áinz de B uianda, Fernando. Hacienda y derecho. Madrid: Instituto
de Estúdios Políticos, 1975. v. I, p. 261.
83 »
Para isso ver: S caff, Fernando Facury Responsabilidade civil do Estado intervencio­ i
nista. 2. cd. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. Capítulo I. I
84
Ver item 1.3.5, neste capítulo.
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO. ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 65

O texto, na parte que pertine a este trabalho, possui a seguinte redação:

1 - Os lordes espirituais e temporais, e os comuns, reunidos em parlamento,

humildemente lembram ao Rei, nosso soberano e senhor, que uma lei feita
no reinado do rei Eduardo I, vulgarmente chamada Statutum de tallagio
non cencedendo, declarou e estabeleceu que nenhuma derrama ou tributo
(tallage ou aid) seria lançada ou cobrada neste reino pelo rei ou seus
herdeiros, sem o consentimento dos arcebispos, bispos, condes, barões,
cavaleiros, burgueses85 e outros homens livres do povo deste reino; que,
por autoridade do Parlamento, reunido no vigésimo quinto ano do reinado
do rei Eduardo III, foi decretado e estabelecido que, daí em diante ninguém
podia ser compelido a fazer nenhum empréstimo ao rei contra a sua vontade,
porque tal empréstimo ofenderia a razão e as franquias do país; que outras
leis do reino vieram preceituar que ninguém podia ser sujeito ao tributo
ou imposto chamado benevolence ou a qualquer outro tributo semelhante,
que os nossos súditos herdaram das leis atrás mencionadas e de outras boas
leis e provisões (statutes) deste reino, a liberdade de não serem obrigados a
contribuir para qualquer taxa, derrama, tributo ou qualquer outro imposto
que não tenha sido autorizado por todos, através do Parlamento86.

O sentido é de um a lem brança e de um a súplica aos direitos de liberdade

anteriorm ente conquistados e que foram sendo pouco a pouco deixados de
lado pela realeza. Pode-se notar que não há referência direta à M agna Carta,
mas aos docum entos que se lhe seguiram, e aos reis que a confirmaram , entre
eles Eduardo I e E duardo n i .
A parte final do docum ento é praticamente um pedido de clemência, inclu­
sive para afastar a im posição de penas em razão do não pagamento dos tributos
lançados sem o consentim ento do Parlamento. A vinculação entre a perda da
liberdade com o não pagam ento de tributos está bastante presente no texto.

VIII - Por todas estas razões, os lordes espirituais e temporais e os comuns

humildemente imploram a Vossa Majestade que, a partir de agora, m nguém
sejaobrigadoacontribuircomqualquerdádiva,empréstimoou6enevo/e/icee
apagar qualquertaxaou imposto,semoconsentimeotode todos,manifestado

A introdução dos “burgueses” no texto demonstra a ascensão das cidades (burgos)

como novo polo de poder naquela fase da história e os primórdios da ascensão de seus
moradores (os “burgueses”) ao proscênio. Para melhor compreender este processo rc-
comenda-se a leitura de: T igar, Michael; L e w , Madeleine. O direito e a ascensao do
capitalismo. Tradução de Ruy Jungmann, Rio de Janeiro, Zahar, 1978.
Miranda, Jorge (org. e trad.). Textos históricos do direito constitucional. Lisboa: Casa
da Moeda, 1980. p. 17.
66 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

por ato do Parlamento; e que ninguém seja chamado a responderouprestar

juramento, ou a executaralgum serviço, ou encarcerado, ou, de umaforma
ou de outra, molestado ou inquietado, por causa destes tributos ou da recusa
em os pagar [...]87.

A liberdade em face ao rei estava sendo dilapidada pela exigência de

tributos não consentidos pelo Parlamento. A Petiton o f Rights foi um dos prin­
cipais instrumentos para clam ar contra o estado de coisas que se consagrava i

lU A JU lfJUUXWHA&JUJIJE aU lg g tftL
naquela época.

1.2.3. Bill of Rights, de 1689

23. Exatam ente um século antes da Revolução Francesa, com a Inglaterra

sendo sacudida por grandes disputas religiosas, o Parlam ento inglês, auto-
convocando-se, declarou o trono vago em face da fuga de Jaim e II, da dinastia
Stuart, para a França, e criou o BUI o f Rights. G uilherm e, da dinastia Orange,
e sua m ulher M aria, ambos da religião protestante, assum iram o trono inglês
ju ran d o respeitar aquele docum ento e as dem ais norm as do reino8®.
O Bill o f Rightsreafirm a a necessidade de autorização parlam entar para
a criação de tributos, m as faz isso a partir de outra base de legitimação. Não
é m ais um a assem bleia feudal de nobres, com o na época da M agna Carta, ou
m esm o apelo pelo reconhecim ento de direitos a um soberano absoluto, com o
na Petition o f Rights. Trata-se de um a carta em que os direitos são estabelecidos
a partir de um Parlam ento autoconvocado, que im punha seus direitos ao novo
soberano e a seus herdeiros. O grau de reconhecim ento de direitos era outro e fí
a im posição do Parlam ento com o centro de poder tam bém modificava a cor­
relação de forças então existente. O Parlam ento tom a-se o órgão encarregado
de defender os súditos contra o poder do Rei, e seu funcionam ento não poderia
ficar ao alvedrio deste89.
Basta terem conta, segundo Sainz de Bujanda, que no m omento em que o
Parlam ento entregou a coroa ao novo Rei, manteve consigo todas as atribuições
soberanas em m atéria legislativa e fiscal. Com a determ inação de autorizações
anuais para a cobrança de tributos - e não mais trienais, com o dantes - , seria I

87 M iranda, Jorge (org. e irad.). Textos históricos do direito constitucional. Lisboa-

da Moeda, 1980. p. 19,
Comparato, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. São Paulo-
Saraiva, 1999. passim, p. 77-80.
89 Idetn, p . 80-81.
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO. ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 67

necessário ao R ei a convocação do Parlam ento com um a periodicidade antes

inexistente. Posteriorm ente isso foi relativizado quanto às receitas, quepassa-
ram a ser revisadas apenas quadrienalm ente, porém o princípio da anualidade
foi m antido para os gastos - com o que deu verdadeira origem à instituição
orçamentária90, trajetória exposta p o r R egis de Oliveira91
O texto bem dem onstra isso ao ressaltar em sua parte inicial o “pretenso
poder do rei”, em vez de afirm ar seu poder absoluto, como até então era o direi­
to. O fundam ento de legitim idade do poder mudou de m ãos a partir de então:

Os lordes espirituais e temporais, e os comuns, agora reunidos como plenos

e livres representantes desta nação [...], antes de mais nada declaram, para
sustentar e defender seus antigos direitos e liberdades:
1. Que o pretenso poder do rei de suspender as leis ou a execução das leis,
sem o consentimento do parlamento, é ilegal;
2. Que o pretenso poder do rei de dispensar da obediência às leis ou da
execução das leis, usurpado e exercido nos últimos tempos, é ilegal;
O Princípio da Legalidade na cobrança de tributos encontra-se neste do­
cumento m ais um a vez reafirmado, ao lado de outros direitos:

4 .Que a cobrança de impostos para uso da Coroa, a título de prerrogativa,

sem autorização do parlamento, e p o r umperíodo mais longo, oupor modo
diferente do que tenha sido autorizado pelo Parlamento, é ilegal.

O bserva-se que dessa feita outras garantias foram asseguradas, ao lado

dos aspectos arrecadatórios, mas que lhe dão o substrato, tais com o o de que
a eleição dos m em bros do Parlam ento deva ser livre (art. 8a), o de que “ para
reparação de todas as injustiças e m elhoram entos, reforço e salvaguarda
das leis, o Parlam ento deve ser convocado com frequência” (art. 13), e que
a im posição de m ultas ou confiscos, antes de sentença condcnatória, é nula
e ilegal (art. 12).
Deve-se obseivar a diferença entre o pacto feudal inglês, ocorrido entre
partes beligerantes em 1215, e o docum ento de 1689, em pleno absolutismo
inglês, que teve de aceitar a im posição do Parlamento para lhe ceder parte do
poder, lim itando-o em porções de relevo.

*> S âinz pe B ujanda, Fernando. Hacienda y derecho. Madrid: Instituto de Estúdios Políti­
cos, 1975. v. I, p. 273-274.
91 O liveira, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 6. ed. São Paulo: RT, 2014,
capítulo 17.
68 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

1.2.4. A Declaração de Direitos da Virgínia e a Declaração de Indepen­

dência dos Estados Unidos, ambas de 1776
2 4 . A D eclaração de D ireitos da Virgínia, datada de 16 de junho de 1776
trouxe para o território am ericano o m esm o desejo de liberdade encontrado
nos docum entos ingleses de quase um século antes. Só que o intuito possuía o
sinal trocado, pois a intenção era de libertação das colônias norte-americanas
do ju g o inglês, e não m ais do povo inglês contra o despotism o de seu soberano.
D e fato, a declaração ocorreu em m om ento de grande tensão tributária e
com ercial entre aspartes envolvidas, tais com o a instituição de um novo impos­
to sobre o selo em 1765, e o aum ento da tributação sobre o chá, em 176792. A
decoiTência foi a D edaração de independência d °s Estados Unidos da América
em 4 de julho do m esm o ano, form ulada dias após daquela firmada na Virgínia.
A tônica do docum ento da Virgínia é a d a abolição de privilégios de
nascim ento e de colocar todos os hom ens em situação de igualdade formal,
perante a lei. O art. 1“ consagra esta intenção e pela prim eira vez na história
asseverou que o hom em possui “direitos inatos” à sua condição hum ana93. 0
texto reza o seguinte:

Todos os homens são por natureza livres e independentes e têm certos

direitos inatos de que, quando entram no estado de sociedade não podem,
por nenhuma forma, privar ou despojara sua posteridade, nomeadamente ò
gozo da vida e da liberdade, com os meios de adquirire possuira propriedade
e procurar obter felicidade e segurança94.

O art. 2a proclam a que todo poder emana do povo e q u e e m se u nom e será

exercido o que se constitui uma declaração válida até os dias atuais, m as que
tam bém foi afirmado pela prim eira vez na história da hum anidade:

Uma cunosa e valiosa análise das causas dessa revolta do chá pode ser encontrada no
Standage> inlitulado A história do mundo em seis copos (Rio de Janeiro-
paliar, 2005), em que o autor analisa a importância do chá na sociedade americana da
época. Outra obra interessante sobre o tema é A corporação que mudou o mundo - Como
fo; 0 DPa.nhl͑.^af Indias Ocdcntais moldou a moderna multinacional, de Nick Robins
(Sao Paulo: Dtfel, 2012) na qual se verifica a conexão entre os problemas ocorridos com
acolomzaçao inglesa na índia e seus reflexos no fornecimento de chá nos Estados Unidos.
A Companhia das índias Ocidentais, “multinacional inglesa” fundada em 1600, estava no
centro dessa operação mercantil, levando o chá de um ponto ao outro.
Esse texto deu o tom das declarações de direitos que se seguiram, a francesa de 1789 e
a da instalação da ONU, em 1948.
Miranda, Joige (oig. e trad.). Textos históricos do direito constitucional. Lisboa: Casa
da Moeda, 1980. p. 31.
 correlação histórica entre direito financeiro, estado e direitos fundamentais 69

Todo o p oder reside no p o vo e, p o r consequência, deriva do povo; os

magistrados95são seus mandatários e servidores e responsáveis a todo o
tempo perante ele96.
~ A questão da arrecadação surge no art. 6“, vinculada à questão da repre-
centação popular. É curioso notar a vinculação criada entre o direito de sufrá-
! _j0 a tributação e o respeito à propriedade. É como se apenas as pessoas que
oaeassem tributos pudessem votar e, po r consequência, terem a proteção do
í Estado para suas propriedades - esse conceito pode ser encontrado em diversos
discursos políticos contem porâneos, ao longo do mundo:
Devem ser livres as eleições das pessoas que servirem como representan­
tes do povo em assembleia, e todos os homens que possuam consciência
suficiente do permanente interesse comum e dedicação à comunidade
têm o direito de sufrágio e não podem ser tributados ou privados de sua
propriedade para fin s de interesse público, sem o seu próprio consen­
tim ento ou de seus representantes eleitos, nem ficar sujeitos em nome
do bem comum a nenhuma lei que não tenham aprovado, em condições
semelhantes97.
25. A D eclaração de Independência foi form ulada em 4 de julho de 1776,
através da qual as 13 colônias norte-am ericanas rom peram laços com a In­
glaterra, e onde vários dos preceitos ínsitos à Declaração da Virgmia foram
incluídos. Foi com o um a afirmação do documento anterior, proclamado dias
antes, apenas que dirigida ao Rei, sob a form a da afirmação da Independencia
daquelas colônias.
N esse docum ento a m enção à questão arrecadatória é bastante singela,
com apenas um a linha, declarando que o rompimento tam bém se devia ao fato
de que o rei inglês sancionava atos de pretensa legalidade “ para im por tributos
sem o nosso consentimento” .
A conquista e a afirmação da liberdade contra o poder do Estado ou do
soberano foram a tônica durante todo o período anterior.

Comparato faz notar que a expressão magistrado utilizada no texto no sentido romano,
de ocupante de uma função pública, e não no sentido moderno de ocupante de uma
funçãode juiz (Comparato. Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos.
São Paulo: Saraiva, 1999. p. 101. nota de rodapé 21.
Miranda, Jorge (org. e trad.). Textos históricos do direito constitucional. Lisboa: Casa
da Moeda, 1980. p. 31.
97 Idem, p. 32.
70 ORÇAMENTO REPUBUCANO E UBERDADE IGUAL Hl
1.3. A PREOCUPAÇÃO COM AS DESPESAS PÚBLICAS E O ESTADO U-
BERAL

1.3.1. A Constituição norte-americana, de 1787 e o início das preocupa­

ções com a despesa e a prestação de contas das verbas públicas

2 6 . “A C onstituição em sua acepção m oderna é, efetivam ente, um a criação

norte-am ericana” , com o afirma Com parato98. N a antiguidade o conceito de
C onstituição tinha o significado de organização tradicional da sociedade,
não possuindo um sentido finalístico, m as descritivo. Não havia em si uni
ato político para as futuras gerações, m as a dem onstração da form a de or­
ganização da sociedade no tem po presente. N esse sentido, a Constituição
norte-am ericana traz um a inovação, pois além de estabelecer parâm etros para
o exercício do poder, positivou vários dos direitos anteriorm ente existentes,
consolidando-os com o direitosfundamentais, em um a posição de relevo em
face dos dem ais.9910-
a
Nesse sentido, além de asseverar vários dos direitos declarados em Virgínia
e na Declaração de Independência, trouxe outras norm as de grande relevo para [
toda a hum anidade, e que se transformaram em parâm etro para vários países l0°.

98 C omparato, Fábio Kondcr. A afirmação histórica dos direitos humanos. São Paulo'
Saraiva, 1999. p. 94.
99 Ver item 2.2.3, capítulo 2.
100 Uma obra de referência para a conexão entre guerras e direito financeiro é The Great Tax
Wars, de Steven R. Wcisman (New York: Simon & Schuster Paperbacks, 2004). A obra
tem o foco voltado para as disputas políticas norte-americanas, e parte historicamente
da Guerra da Secessão em diante, o que extrapola o objetivo deste trabalho. Registram-
se, contudo, três frases de personalidades daquele país que são muito relevantes para a
compreensão da matéria: Nothing in this world is certain, but death and taxes (Benja­
min Franklin, 1789); The power to tax involves the power to destroy (Chief Justice John
Marshall, em McCullugh v. Maryland, 1819); e Taxes are what we pay for civilized
society (Associate Supreme Court Justice Oliver Wendell Holmes Jr., 1904). (p. 2-3).
E igualmente interessante a observação de Victor Uckmar, sobre o tema: “Através dos
séculos, o fato fiscal assume relevância determinante para os grandes acontecimentos.
O embrião da democracia pode encontrar-se na Magna Carta, segundo a qual ‘não há
tributação sem representação’; a revolução americana se inicia com a revolta contra a
aplicação dos direitos aduaneiros’ pretendidos pela Coroa; a revolução francesa tem
como base a luta contra os privilégios fiscais do clero e da nobreza; o governo da Sra.
Margareth Thatcher caiu por protestos contra o ‘imposto de capitação*; se verificaram
revoltas na Califórnia para se contrapor ao ’imposto sobre a propriedade’. Na atuali­
dade, não existe disputa eleitoral que tenha majoritaridtnente em disputa argumentos
fiscais em contraposição” (El principio de la equidade tributaria y el vinculo de soli-
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO. ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 71

N a vertente d a receita, delim itou o poder tributário atribuindo-o ao Con­

gresso, a quem com pete: “Estabelecer e cobrar taxas, direitos alfandegários,
impostos e sisas, pagar as dívidas e prover a defesa com um e bem estar geral
dos Estados U nidos; os direitos alfandegários e as sisas serão uniformes para
todos os E stados U nidos” 101.
O bserve-se na parte final um destaque para a igualdade , travestida de
uniform idade. A tributação não poderia servir de instrumento de diferencia­
ção entre os Estados da Federação norte-americana, de tal m odo que um não
pudesse cobrar m ais do que outro, e nem mesm o estabelecer diferenças ou
tratados entre eles que perm itissem esse tipo de conduta.
27. A novidade financeira desta Constituição foi efetivam ente estabelecer
norma referente à despesa pública, e à prestação de contas de receitas e despe­
sas, o que, até aquele m om ento não havia sido objeto de nenhum a deliberação
normativa ou declaratória anterior. O s textos antes m encionados demonstram
a preocupação da sociedade com os aspectos da arrecadação, da retirada de
dinheiro privado para o cofre real; jam ais havia sido externada a preocupação
com as despesas, afinal, o rei poderia gastar o que arrecadasse com o bem lhe
aprouvesse, e não de acordo com o que o povo necessitava. A renda até então
recebida era do Tesouro Real, pessoal do Rei, e não de um Tesouro Público,
que devesse gerir a renda em prol de todos.
Além disso, foi externada a preocupação com a prestação das contas pú­
blicas, englobando a receita e a despesa, ambas autorizadas por lei.
É com a C onstituição norte-am ericana que se instaura outro paradigma,
da subsunçãodos gastos públicos ao princípio da autorização parlam entar e da
prestação dessas contas à sociedade de form a periódica. O texto é o seguinte.
“Nenhum a verba em dinheiro poderá sair do tesouro público a não ser para
fim determ inado por lei; e será regularm ente publicado um relatório e conta
fiel das receitas e despesas públicas” 102.
28. O sentim ento de igualdade entra na Constituição norte-am ericana tam ­
bém através da abolição dos privilégios de nascimento e da igualdade de todos
perante a lei, que já existiam nas Declarações da Virgínia e de Independência,

dariedad social: La relación emre las necesidades financieras dei Eslado y la justicia
económica. Madrid: Instituto de Estúdios Fiscales, 2002. R 15).
,01 Secção VIII, item 1. Miranda. Jorge (org. e trad.). Textos históricos do direito constitu­
cional. Lisboa: Casa da Moeda, 1980. p. 41.
«“ Secção IX, item 7. Miranda, Jorge (org. e trad.). Textos históricos do direito constitu­
cional. Lisboa: Casa da Moeda, 1980. p. 43.
72 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

bem com opelaintroduçãoposterior de 10 emendas à Constituição, aprovadas

em 25 de setem bro de 1789 e ratificadas em 15 de dezem bro de 1791, as quais
ficaram conhecidas como Bill ofRights, pelas expressivas liberdades afirmadas
tais com o a de religião e a de expressão.
A igualdade foi consagrada na Constituição norte-am ericana no âmbito de
todos serem iguais perante a lei. Era uma igualdade m itigada para os padrões
atuais, m as o gérmen que iria se espalhar pela destruição de vários privilégios
que então existiam, em especial sob solo europeu e só posteriorm ente para
outros países, como se deu na Am érica Latina.

1.3.2. A Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789

29. E sta Declaração é fruto da Revolução Francesa, que dissolveu os privi­

légios estam entais existentes na sociedade europeia daquela época. Inspirada
nos ideais das Declarações norte-am ericanas, traz para o continente europeu
algo sem elhante ao havia sido proclam ado além-mar, ao deixar sua condição
de colonia. O Terceiro Estadom , ou seja, os excluídos dos estamentos dom i­
nantes da nobreza e do clero, fizeram uma revolução para afirmar que a con­
dição hum ana iguala a todos, quebrando privilégios de nascimento. Hannah
Arendt, fazendo um cotejo entre a revolução am ericana e a francesa, aponta
que a palavra democracia “só veio a ser usada na França em 1794; m esm o a *
execução do rei se deu aos gritos de ‘Vive la république’.” *104. Só com essas \
revoluções é que foi criada um a identificação da m onarquia com a tirania105, I
chegando-se à conclusão deque a tirania impedia a felicidade pública, mas não í
a privada, “ao passo que um a república concedia a todos os cidadãos o direito j
de se tom arem ‘participantes na condução dos assuntos’, o direito de serem
vistos em ação. A palavra ‘república’ ainda não aparece, é bem verdade; foi
som ente depois da revolução que todos os governos não republicanos vieram
a ser vistos com o despotismos.” 106

Sobre o conceito de Terceiro Estado, ver: Sieyès, Emmanuel Joseph. A Constituinte

burguesa. O que é o terceiro Estado? 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. Sobre o
período da Revolução ven Comparato, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direi-
tos humanos. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 110 e ss.
104 Arendt, Hannah. Sobre a Revolução. Tradução Denise Bottmann. São Paulo- Comoa-
nhta das Letras, 2011. p. 165. v
,os Idem, p. 175.
106
Idem, p. 176.
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO. ESTADO E OIREITOS FUNDAMENTAIS 73

O art. I a da D eclaração de D ireitos do Homem e do Cidadão proclama

desde logo a igualdade de todos em decorrência de sua condição humana,
. j j 7£r- “Os homens nascem esão livres e iguais em direitos. A s distinções
sociais só podem fundar-se na utilidade com um .
A legalidade foi afirm ada no art. 6o d a Declaração, trazendo forte acento
na igualdade roussoneanam :
A lei é a expressão da vontade geral. Todos os cidadãos têm o direito de
concorrer, pessoalm ente ou através dos seus representantes, para a sua
form ação. E la deve ser a m esm a para todos, quer se destine a proteger,
quer a punir. Todos os cidadãos são iguais a seus olhos, são igualmente
admissíveis a todas as dignidades, lugares e empregos públicos, segundo
a sua capacidade, e sem outra distinção que não seja a das suas virtudes e
de seus talentos107108109.
Também no art. 5a, é estabelecida a lim itação do Princípio da Legalidade,
com forte acento liberal de contenção do Estado: “A lei não proíbe senão as
ações prejudiciais à sociedade. Tudo aquilo que não é proibido pela lei nãopode
ser impedido, e ninguém pode ser constrangido afazer o que ela nao ordene .
O art. 5a supratranscrito servia para vincular o Princípio da Legalidade
não só para a arrecadação, mas tam bém para as despesas, não existindo uma
disposição específica a respeito.
O exem plo norte-am ericano foi seguido pelos franceses no âm bito da
prestação de contas, obrigando o Estado a fazê-lo não só da receita, mas tam­
bém da despesa.

Art 14. Todos os cidadãos têm o direito de verificar, por si ou pelos seus
representantes, a necessidade da contribuição pública, d e consenti-la
livremente, de observar o seu emprego e de lhe fixar a repartição, a coleta,
a cobrança e a duração.
Art. 15. A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público
pela sua adm inistração"0.

107 Analisada no item 2.2.4, capítulo 2.

w M iranda, Jorge (org. e trad.). Textos históricos do direito constitucional. Lisboa: Casa
da Moeda, 1980. p. 58.
109 Idem, p. 58.
110 Idem, p. 59.
74
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

i?/* A DeC araf ° ten? forte 35861110 na individualidade, em bora Perez de !

ap^nte d°is parâmetros importantes que refogem a este espírito: quando
a Declaraçao estabelece rudim entos do princípio da capacidade contributiva
i quando destaca a possibilidade de desapropriação, o que relativiza
o conceito de propriedade individual (art. 17).

vel níln 13’ta D^cl3ra? ° de um a “contribuição com um indispensá-

d e S « ^ anU " í a - da í0rÇa PÚbÜCa 6 ° SUSt6nt0 da A dm inistração” a qual
deverâ ser repartida igualm ente entre todos os cidadãos de acordo com suas
possibilidades”, o que é um primórdio do referido princípio nos dTas atuais
No ait. 17, m esm o tendo proclam ado o caráter fortem ente individual da
C a n d n ade pr,Vada’ e?!abe,ece 9ue esta Possa ser objeto de desapropriação
quando exija a necessidade pública”, claro que cum prida prévia e justa inde-
S h
individual’sob
° qKUe; de CCrta
a ótica f0rm a’ re,atÍVÍZa
individualista liberal.° ri^ 0r 6X' rem ad0 da F
Propriedade
F

1.3.3. As Constituições francesas de 1791 e de 1793 e os primórdios do

constitucionalismo social

31. A breve Constituição de 1791 trouxe em seu bojo outra Declaração de

Direitos, que acrescem àqueles declarados em 1789.0 surgim ento de cláusu­
las que estabelecem direitos sociais possui grande im portância para a análise
c o f r ^ n 'M ° ra efetuada’ P °ls sua introdução passa a criar pressão junto aos
cotres públicos para o custeio dos benefícios sociais concedidos.
. Atd então havia custos bancados pelos cofres do Rei, m as com a quebra dos
privilégios estam entais na França, e depois em várias outras partes do mundo
H n W ,0 r° D T rn0rênfa/ e,eSSetÍpodecU St0passouaserderesPonsabilidade
a o tesouro Publico, que foi pouco a pouco necessitando de m ais recureos para
fazer frente a essas necessidades.
Desse modo. surge o “constitucionalism o social” que passou a se correla­
cionar diretam ente com o direito financeiro, fruto da introdução das cláusulas
sociais nas Constituições, com forte im pacto nos gastos públicos. *1

DEAvala- José L“is- D » origenes dei constitucionalismo social. Una aproximação

desde una pcrspecüva histórico-comparativa. In: G aroa H errera, Miguel AngelTorf)
Elconsutuaonahsmo en la crisis dei Estado social. Universidade dei País Basco.1997.’

11 d c r n d o m n r T ° “ ‘r0CI!rá Pr°Pricdade imobiliária por propriedade financeira, mas.

lutò assim Um CXemP ° C- flr° qUC rela,ivizaÇ3° do conceito, que não era tão abso-

1
 correlação histórica entre direto financeiro,estado e diretos fundamentais
75

32 oPrincípio da Capacidade Contributiva na arrecadação foi mantido, ínsito

aos ideais de igualdade, com a seguinte redação:

A Constituição garante, como direitos naturais e civis:

2a- Que todos os tributos sejam repartidos entre todos os cidadãos de modo
igual, na proporção de seus recursos."1
E ainda m ais, a D eclaração de D ireitos da Constituição francesa de 1791
estabeleceu a suprem acia da Constituição sobre as leis ao determ inar que: O
Poder L egislativo não p o d e r á f a z e r lei algum a que prejudique ou im peça o
exercício d o s d ireito s n aturais e civis, consign ados no presente título e garan­
tidos p ela C on stituição” 114.
Com parato recorda que o sistem a de controle de constitucionalidade nor­
te-americano não é fruto d a Constituição, m as de um a construção pretonana
no caso M arbury v s M adison , julgado pela Suprema Corte daquele país em
1803 e indica ser a norm a francesa de 1791 a primeira m enção a controle de
constitucionalidade das leis em texto constitucional"5.
Nocorpo da Constituição,além de sua Declaraçãode Direitos,foi atribuído
ao Corpo Legislativo o poder de “fixar as despesas públicas” e estabelecer
as contribuições públicas, determ inar a sua natureza, repartição, duraçao e
modo de percepção” " 6.
33 Foi tam bém a Constituição francesa de 1791 que introduziu as primeiras
obrigações sociais do Estado. Dispôs sobre educação pública: será cnada e
organizada um a instrução pública, com um a todos os cidadaos, gratuita
que respeita aos períodos de ensino indispensáveis a todos os hom ens em
estabelecim entos que serão distribuídos de acordo com a divisão do Reino .
Observa-se na norm a vários direitos sociais consagrados postenorm ente, ta

Comparato. Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. Sào Paulo:
Saraiva, 1999. p. 141.
Idem,p. 141.
Idem, p. 134. ....,„
Secção I, art. Ia, incisos 3 e 4. M irakda, Jorge (org. e trad.). Textos históricos do direito
constitucional. Lisboa: Casa da Moeda, 1980. p. 68.
P eres de A yauv. José Luis. Los origenes dei constitucionalismo social. Una aproxima­
ção desde una perspectiva histórico-comparativa. In: G aroa H errera. M'fiuel Ang
(org!) £/ consrLcionatfsmo *„ la crisis dei Estado social. Univers,dade de. País Bas­
co, 1997. p. 337.
76 ORÇAMENTO REPUBUCANO E LIBERDADE IGUAL

e T s ^ l^ g llS 50' * U"iVerSlllidad<: de sua * » « - .u i d a *

Oiifro aspecto social indicado diz respeito aos “socorros públicos” em
“deVvandos” - ^ ! ^ 1116 a. preocuP ^ ã? com 0 ^ ue era então d e n o m in ad i de
es validos . Será c n a d o e organizado um estabelecim ento geral de socorros
públicos, para educar as crianças abandonadas, auxiliar os pobres enfermos
e prover de trabalho aos pobres saudáveis que não o tenham conseguido” 11«
O texto é bastante elucidativo das preocupações sociais da época, incluindo
vános aspectos que se m antêm até os dias atuais, tal com oo direito ao trabalho
a educaçao dos m enores abandonados e à assistência social.

r= v o lu ío ° „ íriò ta c Í. l7 9 ‘ tóVe VÍdaCUrtaem face “« S iW fa s ta o periodo

34. Outta Constituição foi aprovada em 1793, mas que também não teve vi­
gência efetiva. Introduziu preocupações sociais em seu bojo, como no art. 10ao
declarar que o fim da sociedade é a felicidade comum. O governo é instituído
para garantir ao homem o gozo destes direitos naturais e imprescritíveis”.
O s aspectos financeiros ficam bem delineados no art. 20 ao declarar “o
com as dasmM mas!” ” d^OS3 Velar*lel0 empreê ° verbas públicas e a prestar

i teXtOS ? ZCm parte d o s P rim ó rd io s d o c o n stitu c io n a lism o m o d ern o

pelo fato de que não tiveram vigência plena, alguns vigoraram apenas alguns
meses, m as se constituem em marcos históricos do pensam ento constitucio­
nal e dem onstram a correlação entre direito financeiro, república e direitos

35. A Constituição francesa de 1795 retirou vários dos direitos sociais conti-
os nas anteriores e colocou-os nas “disposições gerais”, tal com o o direito ao
trabalho e aos socorros públicos. Inclusive transform ou o lema da Revolução
m senndo no texto, ao lado da liberdade e da igualdade, a propriedade: “Todo
cidadao deve prestar seus serviços à pátria e à m anutenção, da liberdade, da
igualdade e da propriedade toda vez que a lei os cham e a defendê-las” 120.

118
Peres de Ayala, José Luís. Los ongenes dei constitucionalismo social. Una aproxima-
° una PersPccllva histórico-comparativa. In: Garcia Herrera. Miguel Angel
{°of\991 . p° 3 3 8 0 " f,/' í m 0 m la crisis del Estado social- Universidade dei País B a ­
119
ldem, p. 339.
120
Idem, p. 340.

i
 CORRELAÇÃO HISTÛRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO. ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS
77

Foi com o um refluxo nas transform ações e expectativas vividas até então,
in stitu in d o -se em um a vitória d a burguesia e o encerram ento da fase tipica-
««■nteDOpular revolucionária daquela revolução. N essa fase histórica se insere
o análise dos direitos fundam entais com o direitos burgueses elevados a um
grau jurídico superior, a fim de afastá-los do assem bleísm o popular, própno
da dem ocracia roussoneana121.

1.3.4. A Declaração de Direitos da Constituição Francesa, de 1848

Em 1848, ano do célebre Manifesto Comunista de M arx e Engels, a França

foi abalada por um a grande revolta contra o rei Felipe de Orleans. Buscava-se
a volta da R epública e o resgate do espírito da Grande Revolução de 1789.
C om a Constituição da f l R epública francesa, de 04-11-1848 surge um
texto constitucional com preocupações sociais, assegurando ao lado da liber­
dade de trabalho e de indústria a necessidade de intervenção do Estado para
a redução de vários desequilíbrios econôm icos, surgidos com a revolução
industrial, tal com o a redução do desem prego. Exige-se um a participaçao es­
tatal m ais efetiva na proteção dos desvalidos. M uitos dos direuosassegurados
antes, nas declarações de 1791 e 1793 retom am ao proscênio. O art. 13, bem
descreve todos estes avanços sociais:
A Constituição garante aos cidadãos a liberdade do trabalho e da industria.
A sociedade favorece e encoraja o desenvolvimento do trabalho pelo
ensino primário gratuito, aeducação profissional, a igualdade das relações
entre o patrão e o operário, as instituições de previdência e de crédito, as
instituições agrícolas, as associações voluntárias e o estabelecimento pelo
Estado, os departamentos e as comunas de obras publicas destinadas a
empregar braços desocupados; a sociedade presta assistência às crianças
abandonadas, aos enfermos e aos velhos sem recursos, cujas famílias nao
os possam socorrer' .
A despeito do famoso dístico da Revolução de 1789 ter sido “Liberdade,
Igualdade e Fraternidade” , esta últim a som ente ingressou nos Úocumentos
constitucionais das Declarações de Direitos no item IV da Declaração de 848.
“A R epública Francesa tem por princípio a liberdade, a igualdade e a fraterni­
dade, e tem por base a família, o trabalho, a propriedade e a ordem publica.

121 Analisado no item 2.2.4, capítulo 2.

m Miranda. Jorge (org. e trad.). Textos históricos do direito constitucional. Lisboa: Casa
da Moeda, 1980. p. 246.
 /8
ORÇAMENTO REPUBUCANO E LIBERDADE IGUAL

A nteriorm ente a liberdade e a igualdade constavam dos documentos (além

de outros direitos)*23. Trata-se d e um a nova época histórica, em que ain<£

j w d t e ^ ü ™ “" 0" “ 8 ,05 direitos so d a is começavam a sur®ir no * * »

, A I 1 R epública francesa teve vida efêm era, pois logo em 1851 foisucedida
o“ P ’ qUe Cm SUa C0nStÍtUÍçã0 rcverteu conquistas anteriorm ente

13 5 fefforma/ or^amentário Pruss*ano e ° conceito de orçamento como

37. É neste desvão histórico que aparecem de maneira m ais nítida alguns pro-
b e m a sq u e influenciaram todo o direito financeiro do século XIX e início do
século X X , e q u e se referem prim ordialm ente a saber a quem corresponde, no
seio do Estado, a suprema posição decisória em m atéria financeira: imposição
de receitas e ordenação de despesas. Durante o absolutism o, era a monarquia
a titular exclusiva desse p o d er.126 H
C o m o passou a ser efetuado esse desenho financeiro n a época do cons­
titu cio n alism o m onárquico? C om o advento das m onarquias constitucionais
a q u em co m p etia o exercício desse p o d e r financeiro? E m alguns países foi

123

A ^ aÇt ° í e, DÍrí Í,OS de 1789: “Art- I# 0 s homens nascem e sã0 livres e iguais em
direitos. As distinções sociais só podem fundar-se na utilidade comum”. Declaração de
Direitos de 1791: A Assembleia Nacional, querendo estabelecer a Constituição france­
sa sobre os princípios que acaba de reconhecer e de declarar, extingue irrevogavelmente
as instituições que vulneravam a liberdade e a igualdade dos direitos”. Declaração de
‘Z de ?93:. Art ,n- ' - O f i m d a sociedade é a felicidade comum. 2 - 0 Governo
existe para garantir ao homem o gozo dos seus direitos naturais e imprescritíveis. Art. 2
ses direitos são a igualdade, a liberdade, a segurança c a propriedade”. Declaração
ípuÍ i hh
igualdade, a dC ,795' An'
segurança 1# ° S dÍrcÍtOS do homcm em sociedadt-“ são a liberdade' a
e a propriedade".
124
Sobre a posterior inclusão da fraternidade no seio da Revolução Francesa, ver dentre
r— T - ° n ar' .Rep“blicanismo*dcrechòs humanos y deberes tributários’. Revis-
jan.-jul 2 0 1 2 ^ Dmtt0‘ Humanos Fundamentais, ano 12, n. 1, p. 115-135, Osasco.
125
P eres de A yala, José Luis. Los origenes dei constitucionalismo social. Una aproxima-
L n l í í / 6 “na Perspec“,va histórico-comparativa. In: G arcia H errera, Miguel Angel
*2™ w i T w mo en la crisis del Estad0 sociai Universidade del A *
Sáin2 d®B wanda, Fernando. Hacienda y derecho. Madrid: Instituto de Estúdios Políti-
cos, 1975. v. I, p. 262.

r»
L
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIRETO FINANCEIRO. ESTADO E DIRETOS FUNDAMENTAIS
79

firm ad o tal direito no Parlam ento, em outros, com o na Prússia, durante o

a^cesso em que liderou a unificação alem ã, esse poder ficou com o monarca.
a« As disputas orçam entárias-na Prússia, e, por conseguinte, n a A lem anha
ní ficada (processo concluído em 1871) tiveram por base lutas políticas sobre
possuía o poder de ordenar as despesas durante o ocaso do absolutism o
ÍLmiele país, com forte influência doutrinária a partir de então. U m episódio
Üpitou raízes na doutrina orçamentária do final do século XIX e início do século
y x Trata-se d a queda de braço entre o chanceler Otto yon B ism arck e o Par­
lamento alemão acerca das autorizações para a realização de gastos m ilitares.
para com preensão do ocorrido é necessário recordar que a figura das
monarquias constitucionais foi um a fórm ula jurídica utilizada para m anter a
realeza, porém com poderes limitados pela Constituição e que deveria governar
com a participação dos representantes do povo.
Na Prússia havia um Parlamento bicam eral, composto pela C â m a ra d o s
D ep u ta d o s , com representantes eleitos, através do voto censitário (estabele­
cendo limites de renda e seletividade de profissões para o exercício do direi o
de votar e ser votado), e pela C âm ara d o s S en h o res, que equivalia, na época, à
Câmara dos Lordes inglesa, e era com posta por senhores de tetras nom eados
oelo Imperador. Esse Parlamento se reunia periodicamente para deliberar sobre
as proposições enviadas pelo monarca. A principal dessas proposiçoes era o
orçamento público, que previa as receitas a serem auferidas e as despesas a
serem realizadas, bem com o o controle sobre sua execução.
O conflito orçam entário prussiano se iniciou em 1860, com o envio do
projeto de lei orçam entária à Câm ara dos Deputados para analise, debate e
aprovação.121Nele, o recém-entronado Rei Guilherm eI, propunha um programa
de reformas m ilitares de grande envergadura, que geraria m uitos gastos. Na
Câmara, dom inada pelos liberais, o debate foi intenso e o projeto de lei orça­
mentária foi retirado pelo monarca. O período de sessões legislativas de 1860
foi encerrado sem que o projeto fosse sequer reapresentado, porém , m esm o
assim, os gastos com as reformas m ilitares se iniciaram.
Em 1861, quando novo projeto de lei orçam entária foi enviado à Câm ara,
osdeputadossenegaram aautorizararealizaçãodegastosorçam entános ordi­
nários com a reform a do exército. Ao final de 1861, ocorreram novas eleições
parlamentares vencidas pelos liberais. Em m arço de 1862, na reabertura das

R odricuéz B ereijo, Á lvaro. L aband y en d erech o prcssupuestario dei Im p ério A lem an,
escrito h gu isa d e Introdução. In: L aband. P aul. E l derecho p r e s s u p u e s tá n o . M a d n d .
Instituto de E stú d io s F iscales, 1979. p. XXX.
80 1
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

atividades parlamentares, foi exigido que o m onarca enviasse um orçamento^

com rubricas específicas, e não contendo autorização global de gastos, a fim i
de perm itir m aior controle sobre sua execução. O m onarca dissolveu a Câmara ’
dos Deputados e convocou novas eleições para o m ês seguinte, mais um a vez
vencidas pelos liberais e progressistas, que então obtveram am pla maioria
Estava form ado o conflito entre os Pqderes Legislativo e Executivo prussianos
Segundo relata Bereijo128, o Rei chegou a manuscrever um a carta de abdicação
porém não enviada ao Parlamento. Em setem bro de 1862, o Rei nomeou Ottò
von Bism arck com o chanceler (cargo equivalente ao de Prim eiro Ministro)
que assum iu com o lem a de “pelo Rei, contra a soberania do Parlamento”.
Poucos dias depois, Bism arck retira da Câm ara o projeto de lei orçamentária
para 1863, que então estava em debate, o que ocasiona da parte dos deputados
um a m oção contrária ao Poder Executivo - o que equivalia quase a uma de­
claração de guerra política.
Bism arck então submeteu o projeto de lei orçam entária de 1863 à Câmara
dos Senhores que o aprovou; e determ inou o encerram ento das sessões par­
lam entares de 1862. Tal procedimento era inconstitucional, pois, em face da
Constituição da Prússia, a aprovação das leis necessitava tram itar e ser aprovada
por am bas as Casas do Parlamento, e não apenas por um a129.
A luta prosseguiu com a reabertura das sessões parlam entares em 1863.
B ism arck com parece ao Parlam ento e discursa expondo as razões pelas
quais entendia que a Câm ara dos Deputados não tinha o direito de modificar
livrem ente o orçam ento público. Em síntese o discurso dizia que: 1) a não
aprovação do orçam ento era um a tentativa da Câmara de tom ar o governo do
Rei, pois estavam deliberando sobre gastos regulares dos m inistérios, os quais
eram subordinados ao Rei, diversam ente do que ocorria na Inglaterra, que os
mi nistérios eram subordinados ao Parlamento; 2) Se existiam três órgãos para
deliberar sobre o orçamento: o m onarca, a Câm ara dos Senhores e a Câmara
dos D eputados, com o resolver o im passe entre eles, se a C onstituição não
estabelecia quem decidia neste caso?
As palavras de Bismarck sobre este aspecto soam ainda m uito atuais:

O orçam ento não foi estabelecido; este estado de coisas é sem dúvida
irregular, mas a Constituição não indica uma solução. Na eventualidade do

12*
R odriguéz B ereuo. Álvaro. Laband y en derccho prcssupucstario dei Império Alcman,
escnto a guisa de Introdução. In: L aband. Paul. E l derecho pressupuesiário. Madrid-
Instituto de Estúdios Fiscales, 1979. p. XXXI.
'» Idem, p. XXXII-XXXIII.
 CORRELAÇÃO h ist ó r ic a en tre d ir et o fin a n c eir o , esta d o e d ir et o s fu n d a m en tais 81

conflito que hoje divide o Governo e as Câmaras não tenha sido previsto,
somente podemos nos colocar de acordo com os meios de terminar com
essa diferença. Muitas teorias foram formuladas para preencher esta
lacuna: segundo uns, oorçsftnento anterior estaria vigente de pleno direito;
segundo outros, seria preciso referir-se aos princípios do antigo direito,
que consagravam a autoridade absoluta do Rei. Mas, o que importa a
teoria quando a necessidade manda? O Estado existe, portanto é necessário
assegurar a marcha regular dos serviços públicos.130

A Câm ara não aceitou os argumentos, rechaçou o orçam ento enviado em

1863 e, em janeiro de 1864 recusou autorização para um em préstim o visando
o rearmamento do país. M ais um a vez B ism arck usa o expediente inconstitu­
cional de subm eter e obter aprovação da lei orçam entária apenas da Cam ara
dos Senhores, evitando o trâm ite do projeto na Câm ara dos D eputados.
Com o apoio da burguesia industrial e financeira alemã, a Prússia entra
em guerra contra a D inam arca em 1864, e contra a Áustria, em 1865-1866 -
vence a ambas e segue o processo de unificação da Alemanha. Os conflitos
orçamentários persistem , com o corte de verbas na Câmara dos D eputados, a
aprovação da lei orçam entária apenas pela C âm ara dos Senhores, e o prosse­
guimento dos gastos m ilitares pelo m onarca.
Após a guerra, e a tendo vencido, Bism arck convoca novas eleições com o
prestígio em alta, e consegue m aioria parlam entar na Câm ara dos Deputados,
pondo fim ao conflito orçam entário. Em setem bro de 1866, com a opinião
pública a favor do governo, foi aprovado um bill o f indenity, chancelando de
forma retroativa os gastos realizados à m argem de deliberação orçam entária
entre 1861 a 1866, e aprovando o orçam ento para 1867. Observa B ereijo que,
na Alemanha, o conflito foi resolvido em favor da Coroa, enquanto que em
outros países europeus ele foi favorável ao Parlam ento.13
39. De todo esse conflito surgem várias obras relevantes de teoria jurídica,
mas duas se tom am de fundamental im portância: de Ferdinand Lassalle, O
que é uma Constituição?1™, decorrente de um a conferência proferida no calor
dos acontecim entos, em abril de 1862133; e, de Paul Laband, O direito pres-150

150 Rodriguéz B ereijo, Álvaro. Laband y cn derecho pressupucsiario dei Império Aleman,
escrito à guisa de Introdução. In: L aband, Paul. El derecho pressupuesiáno. Madnd:
Instituto de Estúdios Fiscales, 1979. p. XXXV.
131 Idem,p. XXXVII.
m Lassale, Ferdinand. O que é uma Constituição? Tradução de Walter Stônner. São Pau­
lo: Edições e Publicações Brasil, 1933.
133 Ver item 3.5.1, capítulo 3
I; WA
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

supuestáriolu, de 1871, através da qual am para as teses de que o orçamento

é um a lei m eram ente formal, sendo desnecessária a aprovação parlamentar
para surtir efeitos.135 r

O texto de Lassalle, didático, conciso e direto, com o convém a um texto

destinado à oralidade, discute quais são o sfatores reais de poder, pois é neles
que as norm as se amparam, especialm ente a Constituição. Conclui afirmando
que os problem as constitucionais não são problemas de direito, mas são proble-
m as de Ppder,e se os fatores reais de poder estiverem corretam ente expressos
na Constituição, ela será boa e duradoura; caso contrário, corresponderá apenas
a “um a folha de papel” *136. É interessante notar a sem elhança com a argumenta-
ção apresentada décadas após por Cari Schm itt sobre o critério político como
determ inante para a guarda da Constituição, não o critério ju ríd ico 137.
A obra de Paul L aband p o ssu i um forte a cen to d esq u alificad o r da
prevalência parlam entar em m atéria orçam entária, pois defendia o poder
m onárquico138. Na obra, Laband desenvolve a tese de que a lei orçam entária
é um a lei formal, pois não possui as características de um a lei em sentido
próprio, que seria um a característica das leis materiais. D iz Laband, com
apoio no art. 62 da C onstituição prussiana, que “O poder legislativo se exer­
ce conjuntam ente pelo Rei e pelas duas Câm aras. Todas as leis requerem
a conform idade do Rei com as duas C âm aras”, ocorre que “a participação
na legislação - no sentido m aterial do term o - não é de m odo algum o úni­
co direito de representação política; tal participação se estende a todos os
âm bitos da vida política” , o que acaba po r ocasionar que “as leis no sentido

34 1979™’ PaUl' El derech° Pressi,Pueslári°- Madrid: Instituto de Estúdios Fiscales,

Segundo Ottmar Bühler, muitos tratadistas alemães, dentre eles o próprio Laband, não
reconheciam o Reich como um Império, sob o argumento de que a figura determinante
nao era o Imperador, mas “a totalidade dos governos confederados, de tal modo que o
Reich era um tipo especial de aristocracia". B ühler, Ottmar. La Constitución Alemana
lraduçaoda3. ed. alema por José RoviraArmengol. Barcelona: Editorial Labor, 1931.

136 Ver item 3.5.1, capítulo 3.

137 Ver item 4.4.2, capítulo 4.
m Consta que Laband foi considerado “o jurista do Império, o mais importante de todos
a figura que todos miravam, e mesmo o Imperador lamentava não pode assistir a suas
aulas (p. 162). Para esses c outros dados biográficos de Paul Laband, ver: S osa W ag­
ner, Francisco. Maestros aletnanes dei derecho público. 2. ed. Madrid: Marcial Pons
Ediciones, 2005. p. 146-169.

1
 CORRELAÇÃO h ist ó r ic a en tr e d ireito fin a n c eir o , esta d o e d ir et o s fu n d a m en tais 83

constante da L ei C onstitucional prussiana, não são necessariam ente leis no

sentido m aterial da palavra” 139.
Afirm a Laband q u e a lei orçam entária é um a lei m eramente form al, pois
«não se pode dar o nom e de lei a um a regra seitão no caso desta ter um con­
teúdo jurídico, que afete de algum m odo a esfera jurídica do indivíduo ou da
comunidade política” , _
Afinal, segundo aquele autor, era —

de meridiana clareza queoorçamentonãocontém, regularmente, princípios

jurídicos e que, portanto, não é uma lei no sentido material da palavra. O
orçamento é uma conta e, por certo, é uma conta que não se refere a despesas
e receitasjá realizadas, senão a despesas e receitas que se esperam no futuro,
constituindo, portanto, em uma estimativa prévia. Uma conta, sem duvida,
não contém regras - e muito menos regras de direito - senão fatos; uma
conta registra, por breves indicações quantitativas, as despesas e receitas já
produzidas e as que são previstas. [...] A necessidade do orçamento não é
consequênciadeumadeterminadaformaderegime político, senãodogrande
volume de recursos movimentados pelo setor público; o estabelecimento do
orçamento não satisfaz nenhuma necessidade do Direito, apenas responde
a uma necessidade da economia1'*0.
E por aí segue a obra de Laband desqualificando a participação dos repre­
sentantes do povo na elaboração do orçam ento, transform ando-o em um a peça
meramente form al - em um a lei em sentido formal - e concentrando poderes
nas mãos do Executivo, em prol do princípio monárquico. Afinal, quem tem o
controle do orçam ento, tem o controle financeiro da sociedade.

40. Fez escola em vários países essa concepção sobre a natureza jurídica da
lei orçam entária de Paul Laband, entre lei form al e m aterial, e sobre a relati-
vamente nenhum a im portância da participação popular e do Parlam ento em
sua concepção e votação'41.*2014

1)9 ^aband. Paul. El derecho pressupuestário. Madrid: Instituto de Estúdios Fiscales,

1979. p. 16-17.
140
[dem, p. 22-23.
141 Para a análise mais detalhada de alguns autores, ver: H orvath, Estevão. O orçamento no
téculo XXI: tendências e expeçtativas. Tese apresentada ao ^ ncnrso de professor Utulw
na área dc direito financciro da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo,
2014, cm especial o capítulo 3.
84 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

Rodríguez Bereijo aponta com o seguidores da teoria labandiana, indicai»

do as obras po r eles escritas142, na Alemanha: G. Seidler, Georg Jellinek H
Schulze, R. Gneist, von Gerber, O tto M ayer; na França, identificam -se com
S i v ° p n ? 35? 11l èZ% Le.°n D u g u it’ A ' Esm ein; " a Itália seus seguidor^
sao. V. E. O rlando A. Graziam, O. Ranelletti. D essa am pla matriz europeia
essa teo n a se espalhou pelo B rasill43, e tam bém para toda a Am érica Latina1«
de torm a aentica, com o apontado por Rodríguez Bereijo:

Alguns tratadistasseconverteramemardentesdefensores da teorialemasobre

o orçamento, tentando trasladá-la ou adaptá-la, um tanto mecanicamente a
seus respectivos ordenamentosjurídicos. Sem levarem conta esses epígonos
das profundas diferenças existentes entre o direito público de um Estado
simplesmente constitucional e o de um Estado parlamentar; e sem perceber
até que ponto a teoria alemã do orçamento, de Laband, por exemplo, com
sua lei em sentido formal, estava intimamente ligada a uma época histórica
determinada e à particular forma política de corte autori tário, da monarquia
limitada constitucional, imperante na Alemanha do século XIX.
O pensam ento jurídico dos adeptos dessa visão form alista da lei orçamen-
tána, iniciada por Laband, pode ser resum ido nos seguintes pontos:
1 .0 direito se esgota nas norm as jurídicas;
2 . 0 jurista há de se ocupar apenas das form as jurídicas;
3 . 0 fim do direito, o elem ento teleológico, é algo m etajurídico Jora-do-
mundo do direito;
4 .0 direito é um sistema jurídico fechado, articulado logicamente em
conceitos jurídico gerais, pois não admite lacunas.
_ Ess“ tóP'.c? s reú.n e m características meram ente form ais orçamentárias
e nao substanciais, pois seriam algo fora do Direito.
Enfim, na luta orçam entária entre a Câm ara dos Deputados, representante
do povo, e o m onarca, este venceu, porém a teoria jurídica do orçam ento foi
a grande derrotada, em face da irrazoada expansão da ideia de que a lei orça­
m entária é uma lei formal, sem conteúdo jurídico. Venceram a concentração de

S ? -7 S 4CZ Á,Vf ° ‘ Laba"d y en derccho prcssupuestário dei Império Aleman

escnto à guisa de Introdução. In: Laband, Paul. El derecho prcssupuestário. Madrid:
Instituto de Estúdios Fiscales, 1979. p. LX- LXI.
M3
sentido ver. Torres. Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financeiro
e tributário, v. V - O orçamento da Constituição. 2. cd. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.
« 7 Í7 8f * Álvf ° Uband y en derech0 prcssupuestário dei Império Aleman
escntoI à guisa de Introdução. In: L aband, Paul. E l derecho prcssupuestário. Madrid-
Instituto de Estúdios Fiscales, 1979. p. XXXVIII.
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO, ESTADO E DIRETOS FUNDAMENTAIS 85

„oderese o autoritarism o, perderam a dem ocracia e a república. Foi um nítido

Retrocesso social, que durou várias décadas para ser revertido'«.
R o d ríg u ez B ere ijo sin tetiz a c o m p re cisão o que ocorreu n aq u ele período.
Em parte reconciliada comapolítica monárquico-conservadora da Prússia,
pelos êxitos da política exterior de Bismarck a partir de 1864, em parte
conquistada pelo extraordinário desenvolvimento econômico nos primeiros
anos posteriores à fundação do Império, a burguesia se tornou o pilar do
Reich. A tradição democrática-liberal de 1848 foi bloqueada, e o ano de
1848 caiu em descrédito como o ano louco'46.
Essa concepção de que o orçam ento é um a lei apenas em sentido formal
não faz mais sentido na atualidade.147

14 O DIREITO COMO IMPLEMENTADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS

SOCIAIS E A PRESSÃO NO ORÇAMENTO
41. Foi necessária um a tragédia m undial com o a I Grande G uerra para que
o Derfil do m undo novam ente se alterasse. A preocupação social se acentuou
e isso refletiu na redação dos novos docum entos constitucionais, em que os
direitos sociais passaram a ocupar o centro das atenções14, ao lado da orga­
nização do Estado. E ste fato fez com que a pressão sobre os gastos públicos
se acentuasse no pós-guerra e o controle das despesas estatais com eçasse a se
tom ar um a equação difícil de ser resolvida.

1.4.1. C onstituição m exicana, d e 1917, solidariedade social, o novo n o m e

d a fraternidade

42. Durante a I G rande Guerra, que se travava centradam ente no continente

europeu, e no m esm o ano em que explode a Revolução Russa, é aprovada no

D uarte, Tiago. 4 lei por detrás do orçamento - A questão constitucional Ua lei do or­
çamento. Coimbra: Almcdina, 2007. p. 25 e ss.
Rodríguez B ereuo, Álvaro. Laband y en derecho pressupuestario dei Império Aleman. •
escrito à guisa de Introdução. In: L aband, Paul. El derecho pressupuestáno. Madnd.
Instituto de Estúdios Fiscales, 1979. p. XXXIX.
Ver item 3.1, capítulo 3.
Conjuntamente com essa ascensão dos direitos sociais e a redução das desigualdades
ao proscênio dos debates constitucionais e normativos suige o conceito de ^rm aspro-
gramáticas, como direitos que são concedidos apenas de fortna retdnca^em eficác a
exceto como indicativos de programas a serem construídos “
de normas programáticas, ver: Silva, José Afonso da. Aplicabilidade das normas cons
titucionais. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 132 e ss.
86 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL H
M éxico a Constituição de 1917, que foi a prim eira a consagrar um e x te n j
leque de direitos sociais aos cidadãos, colocando-os em um patam ar de direitos1
fundam entais. Esta C arta também trouxe a previdência social para o âmbito
constitucional, estabelecendo os parâm etros de sua organização e os direitos
que deveria alcançar, protegendo os hipossuficientes. Seu foco primordial
contudo, era a im plem entação de uma grande m odificação na propriedade
im obiliária naquele p aís149.

Tal leque de direitos sociais obrigava o E stado a agir em prol da redução

das desigualdades sociais, não bastando apenas declarar os direitos fundamen­
tais anteriorm ente consagrados.
De fato, é interessante notar que, tal com o ocorrido nos países europeus150
a m odificação da configuração precedente ocorreu em face de um a grande
revolução ocorrida no M éxico em 1916, que deu ensejo à Constituinte de de-
zem bro/16 a jan eiro /17, reunida na cidade de Queretaro, com a consagração
desse am plo leque de direitos sociais151.
Consta da Carta de 1917 que a segurança social seria organizada de modo
a cobrir os acidentes e as doenças profissionais, as doenças não profissionais
e a aposentadoria, a invalidez, a doença e a m orte, um mês de descanso antes
do parto e dois m eses após; entre vários outros direitos que passaram a se
configurar com o pauta m ínim a de garantias sociais a partir de então. Chama a
atenção o fato de que não foram apenas dispostos esses direitos, mas também
detalhados vários de seus aspectos, reduzindo a m argem de discricionariedade
do legislador, quando viesse a regulamentá-los.

149
P eres de A vala, José Luis. Los origenes dei constitucionalismo social. Una aproxi­
mação desde una perspectiva histórico-comparativa. In: G arcia H errera, Miguel An-
gel (org.). El constitucionalismo en la crísis dei Estado social. Universidade dei País
Basco. 1997. p. 342e ss, que deve ser consultado também sobre os interessantíssimos
aspectos da repartição da terta determinados por esta Constituição.
150
Uma interessantíssima fotobiografia das revoluções, iniciando na Comuna de Paris
<J_87 3!é » RevoluÇão Cubana (1953-1967), é a de: L ôwy, Michael (org.). Revoluções
São Paulo: Boitempo. 2009. 1
151
Para Jorge Carpizo não houve uma revolução, pois “revolução quer dizer câmbio da es­
sência da estrutura econômica. Revolução é a infância de uma vida velha que se renova
6 ^ L r<VCUI em d,rt ç3° a novos rumos”- E segue comentando que não se poderia falar
no México em revolução quando, passados tantos anos, em 1960,17% da população era
analfabeta e 24% não tinham alimentação adequada (p. 49). Para uma análise do con­
texto e comentários sobre a referida Constituição, ver: Carpizo. Jorge. La Constitución
Mexicana de 1917. 2. ed. México: UNAM, 1973.
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO, ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 87

Os direitos constantes da C arta de 1917 se transform aram em um piso

de reivindicações dos trabalhadores ao redor do m undo, constituindo-se em
novo paradigma do Direito. . , .

1.4.2. Constituição de Weimar, de 1919

43. Após o encerram ento da I G rande Guerra foi criada a Liga das Nações,
organismo internacional com o objetivo de m anter a paz no mundo, evitando
novas guerras fratricidas com o aquela, Foi constituída no bojo do Tratado de
Versalhes (arts. 1 a 26), assinado em 28 de junho de 1919, que redefiniu as
fronteiras m undiais após aquele conflito. Foram divididos os impérios austro
húngaro e otom ano, estabelecendo um neocolonialism o sobre certas áreas
geográficas, tal com o a Palestina e aÁ frica do Sul, que se tom aram protetorados
do Reino U nido, e assim por diante.
À A lem anha foram im postas pesadas reparações de guerra, equivalentes
ao “custo total de todos os exércitos dos governos aliados e associados (arts.
249) incluindo ressarcim entos ao B rasil e ao Estado de São Paulo (art. 263)152,
além da perda de áreas de influência econôm ica em vários países, como se vê
no art. 158, em que o país europeu é obrigado a ceder ao Japão áreas, bens e
interesses que possuía na China.
Verifica-se que a estrutura da Liga das Nações foi desde logo identificada
como a “liga dos vencedores” , e, com a perda de sua credibilidade em razão dos
problemas econôm icos alem ães, especialm ente para o pagam ento das dívidas
de guerra, deu ensejo ao desejo de vingança, ao surgim ento do nazismo. Dentre
outros fatores, foi um a das causas da II Grande G uerra m undial, que eclodiu
em 1939 e durou até 1945.
Registra-se, contudo, que a Liga das Nações foi a prim eira iniciativa de
solução de conflitos de form a internacional, e não bilateral.
44. Escrita logo após o térm ino da I G rande Guerra e após.a Revolução so­
viética em 1917, a Constituição de W eim ar de 1919 foi fruto da Constituinte
de 1918, eleita em condições m uito adversas para todo o povo alemão.

IS2 “A Alemanha garante ao governo brasileiro que todas as quantias representando as

vendas do café do estado de São Paulo nos portos de Hamburgo, Bremen, Antuér­
pia e Trieste, os quais foram depositados no Banco de Bleichroder em Berlim, devem
ser- reembolsados juntamente às taxas de juros acordadas. A Alemanha, ao impedir a
trànsferência das quantias em questão ao estado de São Paulo no rn°m®nt° aPr°Pn “
também garante que o reembolso será efetuado segundo o câmbio do dia do depósito.
 !
88 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

O ttm ar Biihler, constitucionalista alem ão, escrevendo à época, relata que

“depois de quatro anos de lutas verdadeiram ente heróicas sustentadas pelo
exército em suas fronteiras, o povo alem ão, debilitado pelos horrores da fonte
e pelas grandes perdas sofridas no cam po de batalha, havia chegado ao térmi-
no de sua capacidade de resistência”. Segundo o autor houve um a revolução
rápida e não sangrenta derrubando o Im perador,s\ liderada pelo Príncipe Max
de Baden. Foi proclam ado em 12 de novem bro de 1918 que o estado de sítio
estava levantado, e que essa Revolução “cuja orientação política é puramente
socialista, se im põe a missão de realizar o program a socialista”, e convocava
eleições para um a Assem bleia Nacional Constituinte, da qual resultou a Cons­
tituição de Weimar, de 1919.*54Essa Constituinte trabalhou durante “os meses
em que os Aliados, inim igos da Alemanha, estavam ultimando o instrumento
da paz de Versalhes para notificar-nos e nos obrigar a aceitá-lo” *155. Tudo isso
ocorreu “no terrível ano de 1919”, sendo que a Constituição é de 11 de agosto
e o Tratado de Versalhes havia sido assinado em 28 de junho.

4 5 . A Constituição de W eimarconstruiu parâmetros semelhantes aos da Cons­

tituição m exicana e constitucionalizou diversos direitos sociais, elevando-os à
categoria de direitos fundamentais, ao m esm o tem po em que redefiniu outros
direitos que constavam de ordenam entos jurídicos ancestrais, com o fez com a
propriedade, especificando, com enorme poder de síntese, no art. 153, segunda
alínea: “A propriedade obriga. Seu uso deve, ademais, servir ao bem comum ”.
U m aspecto bastante interessante é abordado por Perez de Ayala sobre a
transform ação dos direitos individuais em direitos sociais de grupo, sem caráter
de universalidade. A despeitode os sujeitos de direitos serem individualmente
pessoas humanas,

os titulares dos direitos sociais eram sempre aqueles que pertenciam a certos
setores sociais, ou que desempenhavam certas funções em uma coletividade.
Não estamos na presença de uma situação de universalidade - como no
caso dos direitos individuais, mas diante a setorizações funcionais, em
virtude das quais os novos direitos - os chamados direitos sociais - eram
direitos com nomee sobrenome; os direitos do trabalhador, [...], os direitos
da família, os direitos das crianças, etc. [...]. Ou seja, havíamos passado da

,5J O qual fez a abdicação formal em 28 de novembro e renunciou ao trono em Io de de­

zembro. Bohler, Ottmar. La Constiiución Alemana. Tradução da 3. ed. alemã por José
Rovira Armengol. Barcelona: Editorial Labor, 1931. p. 31.
m Idem, p. 29-30.
155 Idem, p. 155.
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO, ESTADO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 89

individualidade à gnipalidade, já não só nos fatos, mas também no direito.

E no direito público1*6.

46. N o que se refere ao orçam ento, foi previsto que as despesas seriam auto­
rizadas po r um ano, porém , em casos especiais, poderiam sê-lo por um período
mais longo (art. 85). C ertam ente a lem brança da crise orçam entária do I Reich,
quando a C âm ara dos D eputados não quis aprovar, por longos 6 anos, o projeto
de lei orçam entária enviado pelo Im perador, estava presente no momento em
que esta disposição foi redigida. M anteve-se a exigência de aprovação por
lei, vedando ao Parlam ento aum entar os gastos previstos no projeto de lei, ou
mesmo criar novos gastos. Registra-se queB ühler, ao com entar esse artigo, faz
referência à necessidade de aprovação do orçam ento através de “lei formal” , o
que bem dem onstra a aceitação das teses de Laband pela doutrina da época157.
Foram tam bém criadas norm as sobre a prestação de contas da execução
orçamentária, que tam bém deveria ser aprovada pelo Parlam ento (art. 86).
47. A pressão pelo aum ento das despesas públicas crescia, juntam ente com o
conceito de E stado Social de D ireito, em face dos necessários dispêndios que
os novos direitos acarretaram aos cofres públicos para sua implementação.
É um docum ento digno de adm iração, apesar de sua curta duração, pois
foi eclipsada pela ascensão do nazism o em 1933, que acarretou, na sequência,
a II G rande Guerra.
É interessante notar que a ascensão eleitoral do partido nacional socialista
alemão foi registrada na obra de Ottm ar B ühler, datada de 1931, porém de forma
meramente burocrática, em um a tabela sem qualquer com entário específico.
Lê-se que o partido, fundado em 1920, elegeu 32 deputados em m aio/1924; 14
deputados, nas eleições de dezem bro/1924; 12 deputados em m aio/1928e 107
deputados, em setem bro/1930, tom ando-se a m aior bancada do Parlamento
alemão, então com posto por 577 c a d eira s.158

i* P eres de A yala, José Luis. Los origenes dei constitucionalismo social. Una aproxima­
ção desde una perspectiva histórico-comparativa. In: G arcia H errera, Miguel Angel
(org.). El constitucionalismo en la crisis dei Estado social. Universidade dei País Bas­
co, 1997. p. 353.
157 Bühler, Ottmar. La Constitución Alemana. Tradução da 3. cd. alemã por José Rovira
Armengol. Barcelona: Editorial Labor, 1931. p. 99.
158 Idem, p. 170. Registre-se, contudo, que o mesmo autor revela a existência de tentativas
de aprovação de leis destinadas a prescindir do Legislativo, tal como um projeto de lex
denominada de “lei do estrangulamento”, o que é bastante criticado, mas sem descer a
detalhes acerca de seu conteúdo (p. 157-159).
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

I 1.4.3. A Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948 e os Pactos

Internacionais de Direitos Humanos - PIDCP e PIDESC, de 1966

4 8 . A pós o térm ino da II G rande Guerra foi organizada sob os escom bros da
L iga das Nações outro organism o internacional, a O N U - Organização das
N ações Unidas, com a m esm a intenção de preservar a paz, porém em um a di-
m ensão mais am plae universal, fundada oficialmente em 24 de outubro de 1945.
l Em 16 de fevereiro de 1946, foi incumbido à Comissão de Direitos Huma­
nos, formada no âmbito da ONU, desenvolver seus trabalhos em três etapas159.
N a p r im e ir a , concluída em 18 de junho de 1948, foi subm etida ao Ple­
nário a proposta de D eclaração Universal dos Direitos do Homem, aprovada
em 10 de dezem bro do m esm o ano, proclam ando diversos âmbitos do direito
de lib e r d a d e , tanto individuais (arts. VII a X III e X V I a XX) como p o lític o s
(art. XX I, que consagra o direito à democracia); e tam bém um a dim ensão de
i s o lid a r ie d a d e (arts. XX II a XXVI) que alcança o direito ao trabalho e à pro­
teção contra o desem prego, o direito à seguridade social, direito à educação, e
diversos outros direitos que passaram a ser inseridos em diversas Constituições ^
ao redor do mundo.
Sob o impacto do fim da II Grande G uerra e da revelação paulatina de
suas atrocidades - m uito em bora a Guerra Fria estivesse em curso, com dife­
5 rentes arm as e estratégias - , a Declaração foi aprovada por unanimidade dos
Estados-Parte da ONU, com algumas abstenções160.
Sob um a ótica form alista do Direito, pode-se afirm ar que a Declaração
não tem força jurídica im ediata e direta nos Estados-Parte da ONU, exata­
m ente por se constituírem um a declaração, com baixa força cogente.Afinal,
na época da Guerra Fria, com muitos países vivendo sob o regime totalitário
stalinista, seria muito difícil tornar cogente norm a com o as que se vê no art.
XX I, 3a alínea, consagrando a d em ocracia: “A vontade do povo será a base da
autoridade do governo; esta vontade será expressa em eleições periódicas e
legítim as, porsufrágio universal, por voto secreto ou processo equivalente que
; assegure a liberdade do voto” . Ou aindaa que consta do art. XXIX, alínea 2, na
qual se pode vislumbrar o p r in c íp io republicano: “No exercício de seus direi tos
e liberdades, todo hom em estará sujeito apenas às limitações determinadas
pela lei, exclusivamente com o fim de assegurar o devido reconhecimento e

159 C omparato, Fábio Kondcr. A afirmação histórica dos direitos humanos. Sáo Pauto1
Saraiva, 1999. p. 208. ' :
160 Idem, p. 209.

E. 3S5) i
 c o r r e la ç ã o h ist ó r ic a en tr e d ir eito fin a n c eir o , esta d o e d ir eito s fun dam en tais 91

-sp e ito dos direitos e liberdades de outrem e de satisfazer às justas exigências

da moral, da ordem pública e do bem -estar de um a sociedade democrática”.
Todavia, foi exatam ente essa estratégia que perm itiu que a Declaração
tivesse tão am pla divulgação e aprovação, e constitui-se hoje com o patamar
mínimo para os direitos fundam entais de liberdade e isonom ia ao longo do
mundo.
49. A segunda etapa que a C om issão de Direitos H um anos da ONU foi in­
cumbida de realizar foi concluída som ente em 1966, e se constitui em dois
diferentes Pactos Internacionais: um sobre os D ireitos Civis e Políticos, co­
nhecido pela abreviatura de PIDCP, e o outro sobre os Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais, conhecido pela sigla PID ESC 161.
A singela existência de dois Pactos, em vez de apenas um, bem dem ons­
tra a divisão ideológica do m undo naquela quadra histórica, pois os países
ocidentais desenvolvidos buscavam apenas o reconhecim ento das liberdades
individuais clássicas, que acabaram sendo consignadas no PIDCP; enquanto
os países do bloco com unista e outras nações buscavam consagrar os direitos
econôm icos e sociais, que envolvem políticas publicas de redução das desi­
gualdades, e que acabaram sendo consignadas no PID ESC. E ssa estratégia
diplom ática possibilitou que uns países priorizassem a assinatura de um ou
de outro dos Pactos.
E ss t fracionamento estratégico não desnatura o fato de que os direitos
humanos são indivisíveis, e que devem ser aplicados integralm ente. o que
é pacificam ente reconhecido p ela d o u trin a e p o r diversas R esoluções da
ONU.162
É curioso observar que os Pactos não consagram a propriedade privada
como um direito hum ano, com o se viu em diversos docum entos históricos
anteriores. Isso decorre de dois motivos, segundo aponta Comparato: 1) Porque
tal reconhecim ento im pediria que os países do bloco soviético assinassem os
documentos, por incom patibilidade ideológica; e 2) porque

a propriedade privada já havia, na segunda metade do século XX, deixado

de ser o grande instrumento de segurança econômica dos indivíduos diante
do poder estatal absoluto. Ao lado deste, surgira um inimigo mais forte
da propriedade privada nas camadas pobres da população: o capitalismo

161 Ambos ratificados pelo Brasil através do Decreto Legislativo 226/91 c promulgados
pelo Decreto 592/92.
C omparato, Fábio Konder. A afirmação histArica dos direitos humanos. São Paulo:
Saraiva, 1999. p. 251.
Vi ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

incontrolado, que engendra as massas proletárias. [...] Ou seja7estimava.

se, à época, antes das devastações provocadas pelo retomo avassalador dò
liberalismo econômico, no final do século, que a propriedade privada ij
não exercia o antigo papel de garantia contra a insegurança econômica'«

A lém disso, os Pactos, para ter valor jurídico interno a cada país, devem
ser ratificados po r eles, intem alizando suas disposições jurídicas, de acordo
com o quedispuser cada ordenam ento jurídico nacional. Logo, diferentemente
d a D eclaração de 1948, os Pactos podem vir a ter m uito mais valor jurídico-
form al intem am ente a cada país.
O PIDCP, com o o nome indica, reconhece diversos direitos: à autodeter­
m inação dos povos, à vida, à liberdade, à segurança de sua pessoa, àintimidade
etc. P o r outro lado, proíbe a escravidão, a tortura e os m aus tratos, os trabalhos
forçados, a prisão civil por dívida, veda a discrim inação em razão de sexo, raça,
cor, língua, religião, dentre outras disposições.
O PID ESC , por sua vez, consagra o direito ao trabalho em condições
ju stas e favoráveis, estabelecendo alguns parâm etros para sua caracterização
incluindo regras sobre saúde e segurança no trabalho; assegura também a livre
sindicalização, direito de greve, previdência e seguro social, proteção à família
direito à saúde e direito à educação, dentre outros.
O bserva-se que dentre os direitos assegurados pelo PIDESC consta a
garantia de progressividade desses direitos, como se vê no art. 11, alínea 1:
“o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado para si próprio e sua
família, inclusive à alimentação, vestimenta e m oradia adequadas, assim como
a uma melhoria continua de suas condições de vida". O mesmo se vê no art.
14, quando trata da educação primária, considerando que, nos Estados-Parte
em que isso ainda não existisse, esses deveriam se com prom eter “a elaborar
e a adotar, dentro de um prazo de dois anos, um plano de ação detalhado des­
tinado à implementação progressiva, dentro de um núm ero razoável de anos
estabelecidos no próprio plano, do princípio da educação prim ária obrigatória
e gratuita para todos”.

50. E a terceira etapa incum bida à Com issão de Direitos Humanos, que seria
aprovar um a engrenagem que permitisse assegurar o respeito a esses direitos
e tratar os casos de sua violação, começou a ser construída também em 1966
através de um Protocolo Facultativo ao PIDPC, que criou o Com itê de Direitos*

,M S ^ ^ M 9 9 9 ábÍ25202 ^ r ^ °^rmaíão his,6rica dos direitos humanos. São Paulo:

A
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIREITO FINANCEIRO, ESTADO E OIREITOS FUNDAMENTAIS 93

Humanos, com a com petência p a r a ^ e b e ^ e processar denúncias de violação

formuladas por indivíduos c o n ^ íí^ ft,,pr -
51. n fato é que essa plêiade dedfrgL .------
humana apenas p o ruw
huiníina apcndà dela
a fazer^«UV| paite,im pacfi?5?o
cos não
.-!> _ sendo m ais
. . . J á m possível
a io n adotar
A p o ít m l Q / ljr \ t â 'f h0 pâdfãõ /iôérãtd& arrecadüçao mínima,
lt,

oois todas essas prestações civilizatórias, grande parte delas afetas ao Estado,
passaram a exigir um enorm e gasto público, que correspondeu ao aumento
equivalente da arrecadação pública.
Assim , o E stad o Social que foi sendo paulatinam ente im plantado em
cada Estado nacional, im pactou fortem ente o orçam ento década país, gerando
problemas e dilem as que serão vistos adiante, e que se constituem em um dos
aspectos centrais do estudo do direito financeiro.

1.5. A DEFINIÇÃO DE DIREITO FINANCEIRO

52. O foco neste apartado não é dem onstrar a origem do direito financeiro,
pois, conform e a trajetória exposta, existiu um a atividade financeira tão antiga
quanto o Estado, sendo este impensável sem aquela, e, para sua regulação, sem­
pre houve direito. Direito da regulação financeira do Estado é, seguramente,
uma das possibilidades de definição am pla do direito financeiro.
Assim, qualquer que seja o m odelo de Estado, o direito financeiro a ele
foi adequado.
Com o visto supra, entre G récia e R om a clássicas, o direito financeiro
arrecadava a partir da guerra e da dom inação de outros povos e territórios.
N o E stado A bsolutista havia um direito financeiro voltado à garantia
desse m odelo, e , na sua transição com eçou a insurgência contra o excesso
de arrecadação sem controles, invasiva. Buscava-se assegurar a liberdade.
Noutra etapa, durante o Estado Liberal, o direito financeiro tam bém a ele
se amoldou, e um a das preocupações foi com a lim itação dos gastos públicos e
a prestação de contas, a fim de lim itar a arrecadação e identificar a destinação
desses recursos.16614

144 C omparato, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. S5o Paulo:
Saraiva, 1999. p. 209. O Tribunal Penal Internacional -T PI, criado através do Tratado
de Roma, embora não faça parte da ONU, com ela mantém relações de cooperação.
Trata-se de uma instituição independente, cuja jurisdição foi reconhecida pelo Brasil
através do Decreto 4.388/02.
'1W Ver item 1.2, neste capítulo.
m Ver item 1.3, neste capítulo.
94 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Posteriorm ente, no Estado Social, o direito financeiro passa a cum prir umI
papel de financiador das políticas públicas de saúde, educação, cultura e todaci
as dem ais políticas civilizatórias estabelecidas pelo m odelo então adotado n f
im pacto nas finanças públicas foi brutal, não só para assegurar esses “novoJ
direitos , m as também em razão da necessidade de m anutenção dos “velhos di.
reitos , igualm entecustosos.167Aqui se apontaoutrapossibilidade dedefinicão
atual para o direitofinanceiro, com o o direito que regula o aspectofinanclm I
daspolíticas publicas voltadas ao cumprimento dos objetivos constitucionais.
É nessa linha que, na contem poraneidade, surge a teoria da Constituição
Financeira, que, nas palavras deH eleno Torres: “não é, de nenhum modo, uma
teoria do poder financeiro estatal, mas um a teoria da subm issão desse poderá
Constituição e a todas as limitações que desta decorrem” 168.
É claro que existem marchas e contram archas no relato efetuado a partir
dos docum entos históricos supraindicados, com o se pode ver na recente voea
neoliberal pela qual passa o mundo, com m aior restrição de direitos sociais
e encolhim ento de orçam entos - sem que tenha havido algum a substancial
m udança nas grandes declarações de direitos até hoje vigentes.
O direito financeiro é tão antigo quanto o Estado. Para quem entende q
o Estado surgiu apenas na modernidade, com o advento do Estado Moderno
ele terá essa m esm a idade. Para quem vê o Estado como algo ancestral què
pode ser identificado desde a civilização egípcia, milhares de anos antes de
Cristo, terá o direito financeiro a m esm a idade.

53. A definição de direito financeiro que se adota é “ramo do Direito no qual

se estufia <jomo o Estado arrecada, reparte, gasta e se endivida, e como isso é
organizado e controlado, visando a consecução dos objetivos constitucionais.
Observe-se que nessa definição estãofuncionalmente representados todos
os principais institutos do direito financeiro, a Receita Pública, pelo vocábulo
arrecadação-, o Federalism o Fiscal, pela repartição; a Despesa Pública pelo
gasto, a Dívida ou o Crédito Público, pelo endividamento; o Orçamento, através
da expressão organização, o que inclui aspectos financeiros da eleição do le­
gislador orçam entário; e o Controle e Fiscalização financeira e orçamentária
pelo vocábulo controle. Tudo isso com um a finalidade: a concretização dos
objetivos constitucionais. *

167 Ver item 1.4, neste capítulo.

T orres, Heleno Tavcira. Direito constitucional financeiro - Teoria da Constituição li- 1
nanceira. São Paulo: RT, 2014. p. 54. * * 1
 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE OIREITO FINANCEIRO. ESTAOO E DIREITOS FUNDAMENTAIS 95

É claro que esse conceito poderá ser útil ou inútil, a depender das finalidades
pretendidas, tal com o ocorre com as classificações em geral, conform e aponta
GenaroCarrió169.
E xatam ente por esse m otivo, é necessário analisar outras definições
doutrinárias de direito Financeiro que são de sum a im portância para a perfeita
compreensão dos lim ites e finalidades dessa matéria.
ca H eleno Torres faz precisa distinção entre direito financeiro e finanças pú-
hlicas inclusive no que tange à autonom ia didática e científica desse ramo do
direito. E classifica segundo a doutrina do direito financeiro em três diferentes
escolas: a subjetiva, a objetiva e a funcional” 0:

a. A escola subjetivista vê o direito financeiro “definido a partir da noção

de fazenda pública”;
b. A escola objetivisia, vê o direito financeiro através da atividade financeira
do Estado, pelo somatório desuas receitas e despesas; leia-se, pelo conjunto
de direitos e obrigações envolvidos em seu estudo,
c Já a escolafmcionalista busca integrar os dois aspectos acima, considerado
o objeto do direito financeiro “o conjunto integrado de atividades da fazenda
pública, segundo as receitas e despesas necessárias ao cumprimento de suas
funções constitucionais”.
Segundo Heleno Torres, a escola funcional tem sido a de m aior aceitaçao
teórica e prática nos estudos m ais recentes, e declara-se adepto de tal escola .
A definição de direito financeiro ora adotada é igualm ente fiincionalista,
pois integra a receita e a despesa públicas, objetivando atingir o conjunto dos
objetivos constitucionais, não só pelo âspeclo procedimentalista, mas tam bém
pelo âm bito substancialista.
55. O utra form a de classificar a doutrina jusfinancista é utilizando a dicotomia
entre procedimentalistas e substancialistas.
Entende-se porprocedimentalistas aqueles autores que veem o direito finan­
ceiro apenas com o um m eio de obtenção de receitas e realização de gastos, seja
pela técnica “A” ou através do instituto “B” . Para tais autores, o direito financeiro

,M C arriò, Genaro. Notas sobre derecho y lenguage. 3. cd. Buenos Aires: Abeledo-Perrot,
1986. p. 99.
T orres, Heleno Taveira. Direito constitucional financeiro - Tcona da Constituição
nanccira. São Paulo: RT, 2014. p. 55.
1,1 Idem, p. 56.
96
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

nao tem conteúdo axiológico, ou seja, não tem nenhum valorem si m e s m J

nenhum a perspectiva ideológica, isto é, finalística. Para esses autores o djrtíJ
financeiro é uma disciplina jurídica que meramente estuda as contas p ú S
sem valores a serem protegidos e nenhuma finalidade a ser perseguida ^
PPr ^OIltrapontofos subslancialistas agregam ao direito financeiro asneJ
tos axiológicose ideológicos, indicando que existem valores e fin a lid a fa j
serem perseguidas pelo governo, segundo parâm etros estabelecidos na C W
finUa nre-qUe ^ 4 ^ Parodiando a m áxima * M aquiavel, o diret
anceiro nao éi apenas um instrumento que justifica qualquer finalidade1
ele deve ser estudado com o um instrum ento que busque atingir determinada1
finalidade e que tenha conteúdo específico. N o Brasil, essa finalidade e esse
S ^ d r C o n s tin iV 1<
^OS^ i^ amentos (art- *°)e d°s objetivosfundamentais (art
5 ) da Constituição, conforme será exposto.

56. Sem nenhum intuitode esgotar a matéria, e observando apenas a doutrina'

cional, pode-se considerar substancialista a definição adotada por Heleno i
Torres; ao longo de sua obra, que vincula a atividade financeira do Estado ao '
cum pnm ento dos objetivos e valores constitucionais172.
A definição adotada nesta obra para o direito financeiro é igualment
substancialista, po.s agrega ao rnodus operandi financeiro a busca dos obie
tivos constitucionais.
É necessário, contudo, ter cautela nessa análise, pois pode ocorrer que <
discurso dos autores nao seja diretam ente procedimentalista, m as que tenhi
sido feito apenas um recorte epistem ológico em sua exposição, lim itando,
definição adotada ao estrito âm bito financeiro, mas, nem por isso, deixandc
de vinculá-lo a finalidades e valores. Vê-se isso em Regis de Oliveira que

arividadedf reit° fina! T r COm° “° ram ° d° direit0 púbHco 9 ue disciplina a

pa*"a>eni oatT° trecho, m encionar que “está
no conteúdo do direito financeiro a possibilidade de tratar a política fiscal, isto
, utilizar os conceitos e conteúdos econômicos para estabelecer o desenvol vi-

Ü S S ÍS ? S 3 S 5 m t - Teoria da Cons.iluição fi.

 CORRELAÇÃO HISTÓRICA ENTRE DIRETO EINANCEIRO, ESTADO E DIRETOS FUNDAMENTAIS
97

„todo país” , arrem atando: “o ordenam ento normativo traçaos fins; odireito
^ c e i r o busca os m eios para dar condições a que eles sejam satisfeitos .
São tam bém substancialistas as definições de Ricardo Lobo Torres175,
vtnrcus Abraham 176e de R oberto W agner L im a N ogueira117. E nem se diga que
W um a tendência m oderna, pois autores dos anos 20 do século passado,
‘como Dídimo A gapito d a Veiga 178e João Pedro da Veiga Filho179, já adotavam
essa linha de análise na definição do direito financeiro.

Fernandes de. Curso de direito financeiro. 6. ed. São Paulo: RT, 2014.
157
* ! 0 direito financeiro, como sistema objetivo, é o conjunto de normas e p r i n ^ « ^
moiilnm a atividade financeira. Incumbe-lhe disciplinar a consütu.çao e gestão da Fa-
as regras e procedimentos para a obtenção de nree.ta
'Mica e a realização dos gastos necessários à consecução dos objetivos do Estado
^ * direito financeiro e tributário. 19. ed. R » de Jane.ro:

i76 -o X e im fila n ce iro como ordenamento é um sistema normativo objetivoípautado cm

r S t X i u v a d i dcônlico (indicando como devem scr as atividades finance,ras) c
a x S g Pico (pautado nos valores do Estado Democrático de Direito). É no seu ^ nJ“" t0
de'normas que encontramos as regras e os princípios para
„ cua »estão e a despesa pública. Mas, como ciência, 6 o ramo do Direito que vai t>us
fn'r na iustica n^éticac na moral o fundamento valorativo para acnaçaoe interpretação
He cuas normas Assim é no atendimento das necessidades públicas que encontramos

leim. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. p. 30).

t77 ..0 direito financeiro é ontologicamcnte tridimensional, ou seja, é uma ,n‘eg^ ° " ^ '

SSSg£S=S5 g 5 g g
tributária. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 11)• .
m “Ouando o Estado objectiva a sua vontade na regência de sua economia, ctnitte regras.
„ S « o to ítto T m a matéria do direto ftaaaceto. Como admiltr earn ççw g »
preceito q 0 de desagregação dos conceitos que dominam a Economia,

fioilra Hn receita da despeza e da administração no proposito de manter e íntcnsim-a

a8vida t S d r ( f t S L Didimo Agapito da. Ensaio de sciencia das finanças e de
economia publica. Rio de Janeiro: Jacinto Ribe.ro dos Santos. 1927. p. )•
m “o Direito financeiro, tambdm chamado financial ou fiscal, é o complexo das lc.s sc-
90
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Procedimentatísta é a definição de G eraldo A taliba, para quem “dir™

financeiro objetivo é o conjunto de norm as ju rídicas que rege a atividade
nanceira do Estado. Ciência do direito financeiro é o ram o da ciência jurídiJ
que estuda (que tem por objeto) o direito financeiro objetivo” 180. O mp«nJ
sentido se verifica em G eraldo Vidigal, para quem “cabe definir o direito fi;
nanceiro com o o ram o do Direito Público Interno que disciplina a u t i l i z a i
dos instrum entos de troca, no âm bito do Estado” 181. Ç
r ,82 “ r f 1Proc^ m e n ta lis ta s as definições de João M artins de Olivei
ra • A lberto D eodato'83, José Paciulli'84, e K iyoshi H arada185.

5 7* Foram poucos os Professores Titulares de direito financeiro na Faculdade

de D ireito da Universidade de São Paulo. aae

as condiçocs de uma boa organisação financeira. O direito financeiro tem por obiclivo
aphcaçao d csscspnncipios, a parle pratica da sciencia, os direitos e deveres que nas
“ ? d“ relaçoes creadas Pf,a “ tividnde financeira. O Direito financeiro comprehendé
todttó as regras, por que se deve dirigir a administração geral da fazenda nacional no oue
t S r Í T ' rfCe,Ia’ orÇamento e credito publico; à arrecadação, f.sc a liza L
e distnbuiçüo das rendas publicas; ao desempenho das attribuiçõcs dos encarregados
de L r ap i « Ç3° d°S d,nhe,ros nacionaes; á tomada de suas contas; e á maneira
de se lhes farereffectivaa responsabilidade" (V eioa F ilho, João Pedro d i M aZa/da
sciencia das finanças. São Paulo: Monteiro Lobato & C, 1928. p. 21).
ISO
* “ * " * * ■ ‘“ ^ M m c e i r o ,
181
V idigal, Geraldo. Fundamentos do direito financeiro. São Paulo: RT, 1 9 7 3 . p. 59
182
"A atividade financeira pode ser estudada sob dois aspectos: material c técnico formal
* d S COfiN° Pnme,r° aSpCCt° ’ C° nStkuÍ objcto da ciência das finanças, enquanto que
o direito financeiro se incumbe do estudo dos fenômenos econômicos pdblicoslh
aspeto formal e jurídico. A ciência das finanças faz as investigações sobre o fenômeno
econômico como fonte de recursos destinados a solver as despesas públicas. Baseado
em tais investigações, o direito financeiro constrói as normas das atividades da adminis­
tração dc modo que sejam apurados recursos suficientes para as despesas públicas que
são previamente estabelecidas, orientando-se as exigências 5s fontes de tais ecmsoT
no sentido dc ev,lar perturbações às atividades particulares, as quais constituem a bare
d , nquea, pnvudm Todavia, hd momemo, cm que ,
Biuaças d afaslada cm bcnefTcio do inccreac social. Direito financeire. ou farendário (
o conjunto de normas que presidem a formação, desenvolvimento e aplicação da receita
e a d esp esa^ Estado” (O liveira, João Martins de. Dimitofiscal (E sL o s d o u t f S
e anotaçoes ao Decreto-le, n. 960/1938). Rio de Janeiro: Livraria Jacinto, 1943 p 14)
•Todos os fatos observados pela Ciência das Finanças e por ela estudados se concreti­
zam na vida do Estado cm atos, leis. decretos, regulamentos, portaria, normas " o r
ou menor amplitude, emanadas do poder competente. Todas essas normas constituem o
que se chama de direito financeiro, Direito Fiscal ou Direito Tributário. É o tratado sis-

m
 c o r r ela ç ã o HISTÓRICA en tre d ir eito FINANCEIRO, estado E DIREITOS fu n dam en tais 99

Çeeundo A rm ando M arcondes M achado Júnior186, na cadeira de Ciência

V Z L c a s o Ia Professor Titular foi TheotÔnio M onteiro de Barres, que a
1941 e s a iu p o r aposentadoria em 1971. Nesse ínterim , a discipli­
n o u de nom e e enfoque, passando a ser denominada direito financeiro,
^creveu um livro intitulado Ciências das finanças™, no qual assevera que:

A ciência que estuda as relações causais, ou melhor, as leis que regulam

atividade do Estado para obter e aplicar recursos materiais desünados à
realização dos seus fins é a Ciência das Finanças.
A nós, compete, portanto, nesta Cadeira, estudar todo o coiyunto de
fenômenos que nascem como consequência da atividade exercida pelos
órgãos especiais do Estado, atividade que se destina a obter a aplicar recursos
materiais para a realização dos fins do Estado.
Temos que estudar esses fenômenos obtidos, e então se desenha a imagem
primeira dareceita pública, seja sob o ponto de vista dos recursos aplicados
- e então surge uma noção, ainda em esboço, da despesa publica.

temático e científico da constituição financeira do Estado. Em resumo: o direito finan­

ceiro é genérico. É o ordenamento jurídico total das atividades financeiras d°Esm .
Receitafdespesa, orçamento e crédito público. O tributáno estuda a receita O FiscaU
organização!poderes e funções das autoridades que se encarregam dareceita. Sãopor-
2 £ ^ doisúUimos capítulos ou espécies do direito financeiro” (D eodato. Alberto.
Manual de ciência das finanças. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1984. p. 15-16).
“Podemos dizer que a Ciência das Finanças é uma ciência pura. especulativa. O direito
financeiro traduz os fatos observados por ela cm norma jurídica a ®,
gatoriedade do seu atendimento” (P aciulu , José. D,mto financeiro. 3. cd. São Paulo.
Bushatsky, 1977. p. 18). . .
"Podemos dizer que o direito financeiro é o ramo do Direito Público que estuda a ativi­
dade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico Seu objeto °
da Ciência das Finanças, ou seja, a atividade financeira do Estado que sedesdobraem
ceita, despesa, orçamento e crédito público. Enquanto esta estuda esses desdobramentos
sob o ponto de vista especulativo, o direito financeiro disciplina normativamcnte toda a
atividade financeira do Estado, compreendendo todos os aspectos
(H arada, Kiyoshi. Direito financeiro e tributáno. 21. ed. Sao Paulo. Atlas, 2012. p.
126 Foi adotado o parâmetro estabelecido por Armando Marcondes Machado Júnior toda-
via verifica-seque outros docentes publicaram livros identificando-se como professo-
res cmedráticos^da disciplina Crêncm Finanças na
Pedro da Veiga Filho (Manual da sciencia das finanças. 4. ed. Sao Paulo. O • P ■
Monteiro Lobato, 1923). M achado J únior. Armando Marcondcs. Cdredr^ e c
ticos: curso de bacharelado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo
1827-2009. São Paulo: Mageart, 2010.
187 Barros, TheotÔnio Monteiro de. Ciência das finanças. São Paulo: Centro Acadêmico
IX de agosto, s/d. p. 34-35.
 uiVVMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

™ J í eSSeínÍ erim ’Uma segunda cadeira de ProfessorT itular de direito f,na„

cetro foi c n a d a e ocupada entre 1965 e 1969 p o r R uy Barbosa N ogueira a?
postenorm ente foi transform ada em D ireito Tributário, e por e ^ a s s u i i d ?
Enquanto lente de direito financeiro, publicou a obra Direitofinanceiro - C W
de direito tributário , afirmando, na linha procedimentalista: °
O direito financeiro além de princípios próprios, estuda e se encarrega do
S ? "°™ ativamente muitos princípios teoricamente elaboradosLÍ
Ciência das Finanças. Enquanto a Ciência das Finanças é uma ciência pura
especulativa, o direito financeiro é uma ciênciajurídica que disciplinai^
normativamente toda a atividade financeira d o E s t a d o , v i ^ S S ?
uma aplicaçao ou prática. a°

• assui?du a cátedra tle direito financeiro o Professor Titular Antft.

m o Roberto Sam paio Dória, que a ocupou até 1991, quando faleceu. Escreveo
ánas obras, dentre elas, Discriminação de rendas tributárias189e Princípios
constitucionais tributános ea cláusula dueprocessoflaw™, da quaI se desfaça
o seguinte trecho, com nítido enfoque financeiro:

De tudo quanto se disse a respeito do fundamento dos tributos infere-se

l ú h U r ™ T Cn-C’T CSUa rcCe‘ta dCVe ser emprcÊada na consecução de fins
públicos, e, pois, de interesse coletivo.
Embora classificada por vezes como confisco, estamos em que a dest inação
de ingressos fiscais nointeresseparticularmelhorsedefiniriacomofrustração
cat^o pnm eira dos tributos. Causa em seu significado ético-político
pela qual o Estado é obngado a reaplicar em favor de toda a comunidade os’
recursos que nela mdistintamente angariou.

, ,.E ™ 1994 Regis Fernandes de Oliveira assum iu o cargo de ProfessorTitular

de direito financeiro da Faculdade de D ireito da Universidade de São Pauto
c'"» qu®ocupoa até 2014, quando se aposentou portem pode serviço. Várias
, “as <^*ras sobre a matéria, muitas das quais vastamente utilizadas neste
trabalho. Dentre seus livros mato destacados está o Curso de direitofinancei­
ro , e o mais recente Indagação sobre os limites da ação do Estado*190*92.

“ ■ Curso de direi,° tribulário- 3- «*• s5°

“ E S i T g : lR9 7 Írt° Sampai°- DÍSCrimÍna*ão de rendas tributárias. Süo Paulo:

190 Idem, p. 92.

" ° UV“ " - ReglS F" " a n t e * ■ direi» frum eei». 6. ed. Süo Paulo: RT, 2014
t e K E ? “ !’'m “ t e í ' ' ”* * “faoJtóre“ '« '« * o f d o 4 ’«.£.lddo.SaoPau.
 c o r r e la ç ã o h istó r ica en tr e d ir eito fin a n ceir o , esta d o e d ir eito s fun dam en tais
101

Em 2014, H eleno Taveira Torres assum iu com o Professor 'Titular de di-

•tn financeiro outra cátedra que havia sido criada por provim ento inicial. Seu
orincipal nessa área do conhecim ento é Direito constitucionalfinanceiro
í Teoria da Constituição financeira193, tam bém muito utilizada nesta obra.

O D IR E IT O F IN A N C E IR O COMO INSTRUMENTO DE ESTUDO SO­

1.6.
BRE R E P Ú B L IC A
cji O direito financeiro é um a das áreas do conhecim ento hum ano mais ade­
rnada para os estudos acerca da república, pois é nela que o Estado estrutura
e o governo efetua a arrecadação e realiza a despesa pública, operaçoes que
permitirão constatar com o se realiza a atuação governamental.
O ponto central é saber de quem se arrecada, com quem se gasta e quem
comanda esse processo.
O bserve-se que isso está na raiz da definição supraexposta do direito
financeiro com o "ramo do Direito no qual se estuda como o Estado arrecada,
reparte, gasta e se endivida, e como isso é organizado e controlado, visando
a consecução dos objetivos constitucionais .
Para o direito financeiro não b asta a declaração política, própria do
constitucionalismo. É necessário que haja efetiva construção de um m odelo
iusfinanceiro que im plem ente o m odelo republicano adotado por cada pais.
Será o direito financeiro que identificará se a declaração política está sendo ou
não utilizada com o sim ples retórica, pois permitirá[identificar, em concreto,
quem paga pelas prestações sociais e quem delas é beneficiário.
Esse é o âmbito de estudo do direito financeiro, que o caracteriza com o o
lócus m ais adequado para análise da república em um a dada sociedade.
O bserve-se que a dem ocracia, isoladamente considerada, não perm ite tal
tipo de construção, pois pode ocorrer que haja a deliberação da "ia^ " a P0^
em pro ld o sin teressesd am in o riarica,p o rv án as razoes, que desde Aristóteles
são analisadas195, com o na transform ação da democracia em demagogia,
que se tornam ainda m ais destacadas na sociedade atual, em q ^ o ^ o s
comunicação de massa são dom inados por um a ínfima parcela da sociedad ,

i» to rres .
Heleno Taveira. Direito constitucional financeiro - Teoria da Constituição fi­
nanceira. São Paulo: RT, 2014.
1.4 Ver item 3.6, no capítulo 3.
1.5 Conforme exposto no item 2.1.1, capítulo 2.
 102 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

- ^ ^ P ^ ã n t í o fojtem enteTia form ação da opinião pública e rras decisões fí

r. _nance,ras * » g o v e m o s - s e n d o q u e e s s e fa to n ã õ o co rre apenásno Brasil.'
A lém disso, a form a de esrçuturação da representação parlam entar nni
leva necessariam ente a p erq u irir sobre a estruturação dos partidos p õ lítie S
pois sao eles q u e fo m e cé m à p o p u la ç ão -á o s seus rep resen tad o s^ o “cãfdániíi
de candidatosTa serem escolhidos nas eleições, òs quaiãsão fíriànciaâõTpeiaí
regras do que se passa a denom inar direitofinanceiro eleitoral'^ :Piss im a n t«
m esm o do exercício do voto pela população, os partidos políticos, itúemãcór.
poris, determ inam quem pode ou não ser eleito. E isso é úm fatordetòrm inanJ
para a compreensão desses'm odelos de sociedade, oligárquico ou republicano
que se pretende construir. Se os partidos só oferecem alternativas oligárquicas’
financiados por regras oligárquicas, com o se construirá um m odelo renubli!
cano, m esm o exercendo a dem ocracia pelo voto? N ão se deve esquecerquen
D ireito é construído a partir da sociedade, que determ inará e controlará essa
dm am ica. Isso é de sum a im portância, pois do Poder Legislativo e do Poder
Executivo advirá o princípio da legalidade, que cum pre papel relevantíssimo
no âm bito orçamentário.
É n ecessário que se ja co n stru íd o um efetivo E stado D em ocrático e
Republicano de Direito198, para que os governos atuem em prol do bem comum
e que a vontade da m aioria seja efetivam ente expressada com plena liberdade.
D em ocracia, entendida com o o exercício do direito de voto, é algo insufi­
ciente para determ inar os rum os de um a sociedade; é necessário que o Direito
ordene esse processo em prol do atingim ento dos objetivos fundamentais
estabelecidos na Constituição de cada país.
D aí a importância da análise jusfm anceira, em especial do orçamento
pois observando o que nele consta é que se verificarão os verdadeiros centros
de poder de um a sociedade. Saber quem paga e quem recebe as prestações civi-
lizacionais estabelecidas pelos governos, perm itirá descobrir se a democracia
possibilita que se implemente a república naquele país.
Esses aspectos serão abordados ao longo dos próxim os capítulos.

1.6 Ver itens 4.6.3 e 4.7.4, no capítulo 4. |

1.7 Exposto no item 3.2, no capítulo 3. 1
1.8 Conforme exposto no item 2.3, capítulo 2. !
i
 C A P ÍT U LO 2

SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA

NA ATUALIDADE E NO BRASIL

S umário:
2.1. O poder das ideias
2.1.1. República enquanto sistema de governo
2.1.1.1. Platão e Aristóteles
2.1.1.2. Cícero e a República Romana
2.1.2. República como sinônimo de Estado ou de sistema de goveme
oposto à monarquia
2.1.3. As monarquias republicanas
2.1.4. República enquanto sinônimo de soberania, de Constituição, dt
democracia ou de regime presidencialista
2.1.5. República enquanto democracia indireta
2.1.6. República enquanto ideal ético da humanidade
2.1.7. República na plataforma de partidos políticos
2.1.8. Outros sentidos de república
2.2. Definição de república na atualidade
2.2.1. Bem comum, interesse público e interesse social
2.2.2. Coisa pública, função e políticas públicas
2.2.3. O que são direitos fundamentais
2.2.4. Separação de poderes, legalidadeedircitos fundamentais. Abuse
da liberdade igual
2.3. República não é democracia. O necessário Estado Republicano ■
Democrático de Direito
2.4. ARepúblicaenquantoprincípiojurídiconaConsiiiuiçãobrasileiraatua
2.4.1. Osfundamentos constitucionais e o princípio republicano
2A2. Os. objetivos fundamentais na Constituição e o princípi
republicano
2.4.3. A projeção da isonomia na Constituição
2.4.4. A projeção da liberdade na Constituição
2.4.5. A coisa pública na Constituição
2.4.6. A legalidade entre a isonomia e as liberdades republicanas
IU 4
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

2.1. O PODER DAS IDEIAS

1. N orberto Bobbio pontua, com precisão, m as sem desenvolvero argume J

to, sobre a diferença acerca da visão regressiva da história para os clássico? •
e a progressiva, para os m odernos. O s helénicos acreditavam que “a históri,
cam inha do m au para o pior”, e os m odernos creem que “o cureo da históri,
vai do bom para o m elhor ”.1 03
João M aurício A deodato, em basado em N ietzsche, aponta que ‘‘a históri»
é claram ente tida com o um conhecim ento retórico na Grécia Clássica- foi sá
na m odernidade que passou a ser vista com o a tentativa de ‘descobrir’ úm en
cadeam ento causal de ‘fatos ’”2 visando tentar adivinhar o futuro. N ão é ess»
linha a adotada no presente trabalho.
N ão se acredita, .como Com parato, que “o m ovim ento de unificação da
hum am dadeencontra-sejábastanteavançadoneste vigésim o prim eiro século
da era crista, e é propriam ente irreversível”3. Não há com o, vendo o passado
buscar um a projeção para o futuro, tantas são as variáveis contidas no compor­
tamento e na psique hum ana, e m uito m enos considerá-lo “irreversível”. Pode-
se afirm ar que, ao olhar para o passado, o hom em busca a correção de rotas
visando am pliar o bem com um e a qualidade de vida entre os seres humanos ò
qualdeve ser o centro das atenções, sendo suas principais construções o Direito
e o Estado com o afirma Regis de Oliveira4. N ão há um a linha determinista
histórica. O s erros do passado não nos levarão a corrigi-los no futuro, exceto
se o conhecerm os e assim o queiram os. O erro de duas Grandes Guerras suces­
sivas no século X X com prova isso, bem com o as diversas guerras localizadas
e as mais de 65 m ilhões de pessoas refugiadas atualm ente existentes ao longo
do globo terrestre5. 5

Bobbio, Norberto. ^ teoria das formas dc governo. Tradução de Sérgio Bath 8 ed

Brasília. UnB, 1995. p. 67-68. Bobbio relata que “este tema mereceria outro tipo de
desenvolvimento, nao sendo este o lugar adequado para fazê-lo”.
A deodato, João Maurício. Uma teoria retórica da norma jurídica e do direito subjeti­
vo. São Paulo: Nocses, 2011. p. 336-337. ^osuojen

^ H,m°hdCr‘ POdCr P° I,nCOrC! f pita,'srno- Bolelim de Ciências Econômi-

s s ^ i r P Dr-An,“ >* * * * '“ •^ «
£ US l 6 8ÍS FernandCS de‘ ,nda*a& 0 ™b>-eos limites da ação do Estado. São Pau-

Para detalhes acerca desse número, ver: <https://nacoesunidas.org/onu-paralisia-poli-

 O SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

A afirmação supra não contesta a fé de Comparato: “continuo a crer, cor

•4 sucedeu tantas vezes na H istória, que a utopia de hoje nada m ais é do q
J realidade de am anhã”4*6. N esse passo há um alinhamento de ideias, mas n
decorrente da certeza da trajetória da humanidade, que cam inharia “do bc
nara o melhor” , m as da necessidade do hom em de conviver em sociedade, se
submeter seu próxim o às agruras da luta pela sobrevivência. É na convicção
e cada qual acabará por constatar que no tratamento identitário é que es
a chave para um a perfeita convivência humana. Tratar o outro com o seu igc
é a regra de ouro da convivência hum ana7.
O poder das ideias jam ais pode ser subestimado. São as ideias que move
0 mundo, o qual perm anece em constante mutação. E “o fato do hom em s
canaz de agir, significa que se pode esperar dele o inesperado, que ele é cap
de realizar o infinitam ente improvável. E isso só é possível porque cada home
é único, de sorte que, a cada nascim ento, vem ao m undo algo singularmen
novo”, com o escreveu H annah A rendt8.
D essa form a, não se apresenta neste capítulo um a linha evolutiva <
humanidade, e nem m esm o um a com pleta dissecação de suas ideias, mas
conhecimento havido no passado e as identificações realizadas que possa
vir a ser úteis no futuro, com o um a correção de rumos em busca de um m elb
dia de hoje e de amanhã para a hum anidade.
A ideia de república, importante para ahumanidade, estava presente desc
os albores da história do hom em , mas, por algum motivo, foi deixada de lac
na análise jurídica. A recuperação dessa m em ória é o que se busca neste apa
tado, sob o influxo do poder das ideias, visando debater os diversos conceiU
através dos quais tais ideias foram e vêm sendo apresentadas, e com o elas í
inseriram na Constituição brasileira atual.

4 C omparato. Fábio Konder. Poder polílico e capitalismo. Boletim de Ciências Econôn.

cas v. L V II, t.1 (em homenagem ao Prof. Dr. António José Avelãs Nunes), Cotmbr
Coimbra Ed., 2014, p. 1115-1144, p. 1143. No mesmo sentido, Jaime Pinsky, na lntr
dução à obra História da cidadania (São Paulo: Contexto, 2003. p. 10), ao afirmar qi
“não se pode, portanto, imaginar uma sequência única, determinista e necessária para
evolução da cidadania em todos os países (a grande nação alemã não instituiu o tmbalr
escravo, a partir da segregação racial do Estado, em pleno século X X , na Europa .'Ms;
não nos permite, contudo, dizer que inexistc um processo de evolução que marcha <
ausência de direitos para sua ampliação, ao longo da história”.
7 Nesse sentido. £ lapidar o mosaico do artista norte-americano Norman Rockwell, e:
posto na sede na ONU, denominado “A Regra de Ouro”, no qual consta a inscrição t
uma frase bíblica: “£ como vós quereis que os homens vos façam, da mesma maneti
lhesfazei vós, também " (Evangelho de Lucas, 6:31).
* A renut, Hannah. A condição humana. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. p. 222-22.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

2.1.1. República enquanto sistema de governo

a « vK>io peia analise das diversas form as criadas pelo hom em para se c o v i l
em sociedade. Isso im pactou o conhecim ento havido a partir dPe então tom0*11

1 ™ ^ ° " ° SéCUl° "* * * * • S°bre ‘

E gito quando da morte de seu pai, e, secretam ente, m andou m atar seu irmã?
com receio de que este assum isse o trono em um golpe de Estado f k a c / 0’
sinos, que tinham poderes m ágicos, segundo o relato de Heródoto, p a s s a rá

o ^ T fS ts fo b e ío ^ 6

dp nnn 0 reS/’ v^nfíca-se a lógica subjacente ao governo de nmitos (d e ^ o c rà c i^ ■

de poucos (aristocracia) ou de apenas um (m onarquia). ’:

democrac1afac^dizcn^enS d<> ^ “ » a «— I * « elogia ,

podcria não ser •rregu!aro g ° vern ° monárquico se o monarca

pode fazer o que qutser, sem prestar contas? E penso que porventura até o
m elhor dos homens, com todo esse poder, ficaria fo r! d o s T m iS e seÍ
invt°nhabUUa ' t" 1 DC fat° ’ Um h° mem dad0 à tirania não devia conhecera
inveja, uma vez que tem todos os bens; mas é precisamente o contrário oue
JK S ° S ddadãOS - ^ - me,hores enquanto

antes de m ais,ornais belode todos os nom es-isonom ia. (...] R^usandoá

H eródoto. História . Livro III, j 80 a 82. Lisboa: Ed. 70, s/d. p. 131 - 1 3 3 .
.Idem, §§ 67 a 79, p. 123-131.
 O SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUAUOAPE E NO BRASIL

monarquia,éopovoquedevemos exaltar,porqueéemcomum,na unidade

de todos, que tudo deve estar11.
O outro persa presenté no diálogo, M egabizo, contrasta a opinião su-
exnosta e defende o governo oUgárquico. Concorda com Otanes quanto
aos defcitos d a m onarquia e ataca a democracia:
Com efeito, nada há de mais insensato do que uma multidão inútil, nada
há de mais insolente. [...] Como é que poderia saber agir quem nuncafoi
ensinado, quem viu nada de bom em sua posse e faz precipitar as situações,
caindo nelas sem qualquer ponderação, tal qual um no de caudal engrossado
pelas chuvas do inverno? [...] Elejamos uma assembleia escoíhida entie os
homens mais notáveis, e confiemos-lhe o poder. Entre eles, decerto, nós
próprios nos encontraremos também, e é apanágio dos melhores homens
tomarem as melhores e mais sensatas deliberações .

Dario, o terceiro persa do diálogo, defende a monarquia, isto é, o governo

de um só, è ataca as duas outras form as de governo:
Nada poderá parecer melhor do que um só homem a governar, desde
que ele seja o melhor: com efeito, servindo-se de seu bom senso*ta°
excelente quanto ele próprio, poderá porventura governar o povo sem
merecercensura,e melhor poderão assimsers.lenciadas asdecisoes tomadas
contra os opositores. Na oligarquia, entre os vános
com empenho para o bem comum, é costume ger^em-se videntos ódios
nessoais- pois querer cada um ocupar o pnmeiro lugar e fazer prevalecer
S 5 S ’criam-se grandes inim tades enne eles. a p a m rd a s qna.s
se geram divergências políticas, donde surge, por sua vez, o homicídio,
graças ao qual Í c h e g a à monarquia. (...1 Quando i o pouoquern goveirnu
é impossível não haver iniquidades; e quando a miquidade realmente nasce
e m T a sociedade, ngo sgo inimiaades que naseem e n r r . “
sim profundas e temíveis amizades, pois os que agem mal contra o Estado
fazem-no pelaconspiração.[...]Resumindotudoem uma palavra, pergunto.
De onde n ^ ceu nossa liberdade? De quem a recebemos? Foi do povo da
oligarquia ou da monarquia? Sustento, pois, a opinião de que, se fomos
libertados por açãode um sóhomem, devemos respeitar essa circunstância .

Relata H eródoto que desse diálogo surgiu a decisão de m anter a Pérsia

como um a m onarquia, tendo Otanes, “que desejava instaurara isonom ia entre

" H eródoto. História. Livro III, § 80.2 a 80.6.. Lisboa: Ed. 70, s/d. p. »31-132.
11 Idem, §§81.1 a 81.3, p. 132.
u Idem, §§ 82.1 a 82.5, p. 132-133.
108
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

os persas , saído derrotado e se recusado a disputar o trono com os dem

conjurados,
__ _ renunciando à disputa
4 pelo rp oder com *
* a• v
condição de “não
wMuiyau uc i^n u..'!
ser governado po r nenhum de vós, nem eu próprio, nem jam ais nenhum 2
que de mim descenderem ” 14, o que foi anuído pelos demais insurgentes nS
n o acabou sagrado Rei da Pérsia, tendo vencido a disputa através de nm i 3
... -------o a disputa através de um lv J
urdido estratagem a arm ado por seu cavalariço .15 01
-? é rejrve,? dor do dÇbate existente sobre a m elhor form a de g0.
vem o desde quatro séculos antes d e Cristo (cerca de 2500 anos contados do,
dias que correm ) e se dem onstra bastante didático. Trata-se de um disctnS
em que cada qual dos personagens assum e a defesa de um tipo de o rg a n iz a S
ÜSd° ÍSdem ais’exPondo ° s pontos fortes e fracos de cada quaj
desses sistem as de governo.
Consoante a análise efetuada por Bobbio sobre esse diálogo 16 essedehat,
denota a busca de estabilidade do poder, m ais usual nas monarquias do
nas dem ais form as de governo, e que será um a busca constante para a a n á L
do m elhor governo” ao longo da história.

2.1.1 . 1 . Platão e Aristóteles

3. A identificação de república com o um a das form as de governo sureiu
G récia clássica. Só quando Hélen, filho de D eucálion, e seus descendentes,

Idem, §§ 83.1 e 83.2, p. 133. Hannah Areadt usa esse diálogo para afirmar sua lese de
que ser livre, na antiguidade clássica, era não estar sujeito ao comando de outro e tam­
bém n3o comandar. Nem governar e nem ser governado (A condição humana 11 ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2014. p. 38. nota de rodapé 22). -ea
Ahistória relatada por Heródoto é deveras interessante e merece registro. Os sete coniu.
rados persas, após retomarem o poder e concederem “imunidade de governo" a Otanes.
decidiram que sena sagrado Rei da Pérsia "aquele cujo cavalo primeiro relinchasse ao
nascer do sol, quando todos eles estivessem montados, nos arredores da cidade” Dario
comentou com seu cavalariço, Ebanes, a fórmula adotada para a escolha do novo rei
o qua planejou e executou o seguinte estratagema para a vitória de seu amo- ainda de
noite levou o cavalo de Dano e sua égua preferida para o local onde seria a disputa dei­
xando-o cobn-la. Na manha seguinte, quando chegaram os seis disputantes ao m«mo
local, o cavalo de Dano correu e relinchou, fazendo-o tomar-se Rei da Péreia Heiódoto
relata ainda outra versão em que o cavalariço emplastra seu braço com os eflúvios amo­
rosos ocorndos na noite anterior e passa no focinho do cavalo na hora aprazada com o
mesmo desfecho positivo para Dario. É também relatada a ocorrência de relâmoaeose
S
§§ S84-a £87. TLisboa:
^ k 30, Ed.
nHU -fnre5
70, s/d.rf0U O C0nsagraça° real (HERdooro. História. Livro 111,
p. 134-135).

d’ Tn,duçao * s " * ta Ba,h- *■01

 0 SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBUCA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

' -..m é que os gregos se tom aram conhecidos com o neienos, naDiianies o
H^lade H om ero, grande historiador da Guerra de Tróia, raramente descrevi
c novos que habitavam a H élade pelo nome de gregos:, cham ando-os pel
«Ame dos habitantes daquelas terras: aqueus, argivos, dânaos, lacedemonic
” AG uerra de Tróia(que se presum e tenha ocorrido entre 1300e 1200a.C
fni a prim eira iniciativa conjunta de todos os habitantes daquela região . <
nome Grécia, que é latino, adveio da dom inação por Roma, o que ocorreu pc
voltado ano 146.
Um dos m ais renom ados filósofos gregos foi Platão (427-347 a.C .)1’, qu
utiliza a palavra república no sentido de forma de governo, escrita ou não, d
umacidade ou de um Estado, conform e se verificaem suaobra do mesmo nomt
surgida entre 375 ou 374 a.C., quando sua Academ ia (local onde mimstrav
aulas) já tinha m ais de dez anos e Platão era um quinquagenário .
N essa obra são estabelecidas form as de convivência na pólis (cidade
cuios habitantes form avam a polites 11. Politeia, por sua vez, designava o ei
paço de convivência delim itado pela autoridade das leis, o preliminar direito d
cidadania” . Este espaço form ava o dom ínio público, separado do domínio d
família - o da oikía72, da casa, da propriedade e da produção, compreendend

É interessante notar que desde aquela época se observa uma disputa entre alguma e.
nécie de governo central c os entes subnacionais, aqui representados pelas polis. L
vicendc dei koina dela Grécia centro-seuenlionalle e dei Peloponneso mostrano che
svmpoliteia tende a indebolirsi, in età clássica, in raporto com lo sviluppo delia cm
Nella-ambito degli stati federali. il rapporto ira polis e to/n«« apparc spesso conH
tualle" (B earzot, Cinzia. H Federalismo Greco. Bologna: II Mulino, 2014. p. 8 ).
também: S áinz de Bujanda, Fernando. Ordenamiento financiem de la antigua Grecta
el período helenístico. Madrid: Dykinson, 2012. p. 109.
TucIdides. História da guerra do Peloponeso. Brasília: UnB. 1982. Livro 1, numero
p.20
19 Cronologia exposta nô preâmbulo do livro A Política, de Aristóteles (Bauru, >Pr'
2009). . .
Platão. A República . 3. ed. Belém: Ed. Universidade Federal do Pruá.
diretamente do grego por Carlos Alberto Nunes. A informação advém do Prefácio à
ediçáo, reproduzida na 3* edição, da lavra de Benedito Nunes, p. 3.
Nunes, Benedito. Prefácio à 1* edição, reproduzida na 3» edição. In: PuvrÃo. A Republ
ca. 3. ed. Belém: Ed. Universidade Federal do Pará, 2000. p. 5.
Alguns autores fazem distinção entre os termos oikía e otkos, mencionando que o pr

em Xenofonte, Econômico, item 1.5. Conforme Anna Lia Amaral de Almeida

 no
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

a palavra e c o n o m ia ), as quais eram diferentes d as reatas d e ^ “ í y ^ d e n v j l

cidade (p o lá ik é . vocábulo que deu origem à p l v r a S t T ) « 2550^ ]

con stím d ^ 7„S v “im ^ T u m C , “ h "°*'ist0 * — J 7

à autoridade de um dnico hom em e colocadas no c e n to d T S S ' T h 4”’!
poderexcessivo era o m al a evitar. “A ele se n™,nh • . da c,dade- O i
ção equilibradora das forças opostas e dos inferesses em ^nnfl ^Un' J
de um processo dialógico nesse domfnin n.ihUrf« u ^ llt0 através ]
verdadeiro ethos, seu caráter de hum anidade^ ^ ° h° m em enCOntra seu'

d i v e r a t S S s ^ S h ? ;
eretos do E sra d o -a obra nãoaé"oca]fzat^em ^enhum 0Fsradnndam r r tOS Con‘ I
o autor apenas de um ideal de saciedade». O s ÜÍre™ “ k K

c r c i p s r & ^ z s succderiam d~ !
Platão classifica como os seguintes: * issimos imperfeitos, que J
1) Aristocracia ou realeza;
2 ) Timocracia;
3) Oligarquia;
4) Democracia; e
5) Tirania.21

(Prefácio ao Econômico. Ce Xenofónlc). ’ do' “ se“ ’'atores ducos e iracliçõ«-

23

“ » til p * A r ir a te b (São Paulo: Maulus Fo* 1

23

26

Ç rea^ogi, aapoua ao preâretad» do tivre d fW oco, d . AHstdt.iaa (Baure: Edipre.

28
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 11

A prim eira seria a m elhor form a de governo e as dem ais sua corruptela.
4, W em er Jaeger registra que “cada form a de Estado im plica a formação
de um tipo de hom em definido”29, sendo que o valor do hom em m edia-se
exclusivamente pelo bem ou pelo m al que sua ação acarretava à cidade, o que
demonstra a incessante busca da igualdade pelos gregos antigos30, e sua exas-
peradora procura por educação de qualidade, às expensas do Estado. É ainda
jaeger quem afirma: “A educação pública dosjovens é, porém , uma exigência
que afilosofia do século IV (a.C.)fo i a primeira aformular"31. N aquela épo­
ca, informa W arburton, “os filhos dos nobres eram enviados a estudar com os
sofistas, professores sagazes que treinavam os estudantes na arte da retórica
e cobravam m uito caro por isso”32. A dam Smith, séculos depois, analisando
aquele período, asseverou que “não consta que o Estado tenha algum a vez
assumido qualquer tipo de inspeção ou direção em relação a eles. [...] Essas
escolas não eram sustentadas pelo público”33.

constituições do mesmo tipo, a rigor são formas intermediárias, e tão encontradiças

entre os bárbaros como entre os helenos” (A República, S44.d).
39 J aeger, Wemer. Paidéia - A formação do homem grego. 4. ed. São Paulo: Martins Fon­
tes, 2001. p. 142.
30 Idem.p. 141-142.
31 Idem.p. 141.
33 W arburton, Nigel. Uma breve história da filosofia. Porto Alegre: L&PM, 2012. p. 2.
33 S mith, Adam. Uma investigação sobre a natureza e as causas da riqueza das nações. 3.
ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbcnkian, 1999. Livro II, p. 410-411. No âmbito edu­
cacional, Smith menciona que “até ao tempo de Marco Antônio, nenhum professor terá
tido, contudo, qualquer salário pago pelo público, ou quaisquer outros emolumentos, a
não ser os que derivavam dos honorários ou propinas dos seus alunos” (p. 411). Smith
se apresenta como um ardoroso defensor do custeio dos docentes diretamente pelos
alunos, sem que haja nenhuma remuneração por parte do Estado, o que ainda ocor­
ria na época, e vociferava: “Noutras universidades o professor está proibido de rece­
ber qualquer honorários ou propina dos alunos, e o seu salário constitui a totalidade do
. rédito que obtém de sua função. O seu interesse, neste caso, coloca-se o-mais possível
diretamente em oposição ao seu dever. É o interesse de qualquer pessoa viver o mais
desafogadamente possível; e se os seus emolumentos vão ser precisamente os mesmos,
quer ele execute ou não qualquer trabalho laborioso, naturalmente que seu interesse,
tal como esse é entendido vulgarmente, é, ou negligenciá-lo totalmente, ou, se estiver
sujeito a qualquer autoridade que o não permita, executar o seu trabalho tão descuidada
e negligentemente quanto essa autoridade o permitir. [...] Na Universidade de Oxford,
a maior parte dos professores desistiram nesses últimos anos até mesmo da pretensão
de ensinar” (p. 392). Desse modo. Adam Smith deixa muito pouco a cargo do Estado,
não lhe cabendo nem mesmo a atividade de educação, que deveria ser remunerada pelos
próprios alunos, principais interessados na aquisição do saber.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

Regis de O liveira apontaque Sócrates, precursor de Platão, “nunca t r a t i

os que o cercavam com o discípulos. N ão se arrogava a condição de edutS
quem quer que seja»«, e expõe a diferença entre o método socrático b 3
na maiêutica (parto das ideias*) e o dos sofistas, pois:

Estes (sofistas) eram professores de técnica, de política, de virtude e d,

sabedona, ou seja, pessoas que entendiam ter conhecimentos e desejavam
transmiti-los. Suas lições eram monólogos. Falavam enquanto os a liW
ouviam. Ademais, eram céticos, porque as opiniões poderiam ser alteradas!

Sócrates deles divergiu frontalmente. Não se apresentava como professor

Aocontiáno, sua formaçãoeradialética. Busca a verdade. Difercni aoniniSn
da verdade, a aparência da realidade, a percepção sensorial e o pensamento
Importante era ter conhecimento de si, tal como estava escrito no portal do
Oráculo de Delfos: Conhece a ti mesmo”37.

5. O regime ideal seria ^aristocracia ou rea leza \ que serviria de paradio.

m a para a análise das form as degeneradas de governo, e que se constitui em
um ripo ideal, descrito por Platão na obra A República a partir da proposição ‘
de Sócrates para que, de forma dialogai, construíssem uma cidade ideal, em
pensam ento . Esta cidade antecipa a sociedade nascente, anterior à proprie­
dade pnvadae sem desigualdades entre os homens, governada por filósofo**
e onde um a das “classes da cidade”, a dos guardas, seria exercida tanto por

Ref “ ^m andes de. Filosofia na Antiguidade: Sócrates c Platão. São Paulo-

Kl, 2UI2. p. 32. Parêntesis aposto.
Idem, p. 145.

ÍSnM Sen'íd° ^ US° da Pala m "re,<5rica” se identifica com o que analisa Adeodato
João Maurício (Conceito e função da norma jurídica segundo uma concepção retórica
Fn. Horvath, Estevão; Conti, José Maurício; Scaff, Fernando Facury (ores ) Direito

■ Rceis F“ n" ,d“ * o,iv' ira-

Idem, p. 32.
í^ ° : i (3. Cd. traduzida diretamente do grego por Carlos Alberto Nunes.
^ f n,VCT Fcdcral do Pará* 200°)- P- 361. No mesmo sentido, denomi-
nando esta forma de governo de sofiocracia: A maral, Diogo Freitas do. História das
r Z cv T ' C0,mbra!A,medina- 2009- v-1. P- 104. Este autor, contudo, afirma que

39

40
Idem, p. 264. Item 474.d.
 O SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

homens quanto por mulheres41, sendo que estas “devem pertencer em comui
todos os hom ens, sem que nenhum a venha a form ar com ninguém um cas.
8articular. O s filhos, ta m ^ m , serão comuns, e nem o pai reconhecerão filh<
Sem o filho, seu pai”42.
Na verdade, antes de Platão outros autores helénicos também imagin;
mm form as ideais de organização política, com o expôs Aristóteles, na s t
ohra Política43, m encionando Faleas de Calcedônia44, que propôs a adoção c
um regime ideal de governo em que seria abolida a propriedade privada , o

r r ^ T A o . A República. 3. ed. Tradução diretamente do grego por Carlos Alberto Nune

Belém'. Ed. Universidade Federal do Pará, 2000. p. 109-111. Item 457.c.
a ldem,p. 239. Itens 457.de ss.
« Faz-se aqui um registro metodológico acerca da citação da obra Política, de Anstótelc
É usual, nas citações de obras clássicas, a singela menção aos seus Livros e Capitulo
sem maiores detalhamentos. Todavia, constata-se que, para esta obra de Anstótelc
entre a edição da Edipro e a de outras duas editoras brasileiras, Saraiva e Ícone, fc
mudança na ordem dos Livros dentro da obra, o que obriga que seja feita uma citaçã
mais minuciosa, fruto das divergências encontradas, quando estas ocorrerem. Registn
-se que todas essas editoras se utilizaram do mesmo tradutor, Nestor Silveira Chave
sendo diversa a revisão realizada por cada editora. Esta indetermmaçao na ordem dc
Livros e Capítulos da obra, variando a cada edição, só foi devidamente compreendid
quando analisada a tradução realizada por Julián Marias e Maria Araújo, diretamente d
grego, e editada de forma bilíngue pelo Centro de Estúdios Políticos y Consütucionale
(Madrid 2005), onde os tradutores fizeram o alerta de que "no onginal não existem titi
los de livros nem de capítulos”, e que, sendo assim, cada edição segue um determinad
procedimento de organização dos mesmos (p. LXIX). Registra-se ainda que a editoi
canadense de livros on Une, Batoche Books, usa uma o r g a n . ^
ras consultadas, por exemplo, o que consta do Livro III, Capítulo V da Edipro, p. 92.
o Livro III, Capítulo VIII da Batoche Books, p. 62 (<ditlp://socserv2 socsci.mcmas e
ca/econAigcm/31l3/aristotle/Polilics.pdf>, última consulta em: 9 jan. 2017).
« Aristóteles. Política. Livro II, Capítulo IV. 2. ed. Bauru: Edipro, 2009, p. 54 c ss.; Sã
Paulo: Saraiva, 2011, p. 63 e ss.; São Paulo: ícone, 2007, p. 50 e ss.
« Aristóteles relata que o desejo de Faleas era “igualar as fortunas para todos os cida
dãos” pois era na “propriedade” que estava a fonte de todas as revoluções. Sob ess
aspectoé interessante o comentário de Aristóteles: “o remédio para todos essesmalc
não é igualar as fortunas, mas fazer dc modo que os homens excelentemen e
pela natureza não queiram se enriquecer, e que os maus nao o possam ._c°
consta do Livro II, Capítulo IV, § 12 (2. ed. Bauru: Edipro. 2009. p. 57-58, Sao Pauk
Saraiva 2011, p. 67, São Paulo: ícone, 2007. p. 53). Wemer Jaeger menciona amd
que “em seu projeto de Estado, Faleas exigia entre outras coisas uma educação igua
Jara todos os cidadãos, vendo nisso o vínculo comum que a »
na da sociedade” (Paidéia- A formação do homem grego. 4. ed. São Paulo. Martin
Fontes, 2001. p. 754).
I 14
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

ainda de H ipódam o de M ileto46, que organizava a p o lis de form a a diminuir

desigualdade entre as pessoas. 1Ulr
6. A tim o cra c ia seria o “g o v e rn o d a a m b iç ã o ”47, que surgiria da aristocrarí -
decorreria de conflitos entre a classe dom inante48, e ficaria «a meio caminS
da o lig a r q u ia 49. 0 governo tim ocrata proviria de hom ens que, ;
com seu próprio dinheiro serão parcos, por o apreciarem sem poderem
possuí-lo às claras; porém esbanjarão com mãos largas o dinheiro alheio
para saüsfação de seus apetites; a ocultas colherão os prazeres fugindo d*’
leis como fogem as crianças da vista dos pais, por não terem sido educadn,
no regime da persuasão, mas no da força...30. 8
Haverá nessa form a de governo um traço que a destaca dos demais, “decor
rente do predom ínio da cólera: a am bição, de par com o apreço às honrarias”3'
7. A o lig a rq u ia , nos diálogos, aparece com o o governo que se baseia “nn
censo dos haveres dos cidadãos, no qual os ricos m andam e os pobres não

46
í, í qU“ le Jnven,ou “ de traçar diferentes quarteirões em uma cida­
de para lhe marcar as divisões e que cortou o Pireu em diversas direções” c que “nroat
uma lei para conceder prêmios aos autores de quaisquer descobertas úteis ao Estado”
2011, ?p. !677 nd0’
e ss.,Co-PftD° Y (fícone,
Sao Paulo: • ed‘ BaUm: Edipro'
2007, p. 2009' P-58 c ss- São Paulo: Saraiva
54 e ss.). ^
dirctamente d0 grego Por Carlos Alberto Nunes
n n ^ R ^ K Un,VCrS Fed.eral d° Pará’ 2000' P- 361- Itcm 545.c. Registre-se que se"
gundo Bobbio, timocracia sena o governo dos honrados", pois "time ” significa "honra ■
emgrego (A teoria dasformas de governo. Tradução de Sérgio Bath. 8. ed. Brasília- UnB
IW5. p. 47). Optamos por seguir a tradução direta do grego efetuada por Carlos Alberto
Num», que registra a «mocraeia como o "governo da ambição”, até mesmo pomue Bob-
bio nao faz uma traduzo d A Republica, mas apenas comenta passagens da obra e essa
divcrgenca não mvahda sua análise. Ademais, seguindo a tradução, vê-se na paisagem
548.b(op. cit., P. 365) um trecho onde a lógica da “ambição” suplanta a da "honra”, quan-
do Sócrates expõe as características dos homens timocratas: ‘Tais indivíduos, continuei
serão tão cobiçosos de nquezas como os membros das oligarquias; encobertamente serão
teníveis adoradores do ouro e da prata, visto possuírem celeiros e tesouros particulares,
em que os esconderão da vtsta dos demais, além de proverem de cercas suas casas - outros
tantos ninhos nominativos - dentro das quais despenderão somas vultosas com mulheres
ou com o que bem lhes parecer”. O mesmo sentido de “governo da ambição” pode ser vis-
to em drçerMs passagens de Wemcr Jaeger (Paidéia- A formação do homenigKgo. 4. ed.
S o Paulo: Martins Fontes, 2001), das quais é indicativa a página 942, em que descreve a
passagem do tipo de homem timocrático para o oligárquico.
Traduçãodiretamente do grego por Carlos Alberto Nunes.
Belém. Ed. Universidade Federal do Pará, 2000. p. 362. Item 545.d.
49
Idem, p. 364. Item 547.C.
30 Idem, p. 365. Item 548.C.
31 Idem, p. 365. Item 548.d.
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

«•em poder de espécie algum a”52, sendo que a transiçãoda timocracia pari
Vvarauia ocorre quando a classe dom inante inventa diversas m aneiras dt
8 cifro tesouro que acum ulou para uso próprio, “ torcendo nesse particular ai
í^c a aue não obedecem , nem eles nem suas m ulheres”53*,olhando cada un
arà seu vizinho e procurando imitá-lo, e em penhando-se cada vez m ais en
vmiular riquezas, concedendo menos im portância à virtude, o que é maléfi
noois “não é certo que a riqueza e a virtude se com portam reciprocamenfe
L m o se estivessem colocadas nos dois pratos da balança, movimentando-s<
" s e n t i d o contrário? [...] Q uando a riqueza e os cidadãos opulentos são tido:
em alta conta, a virtude e os hom ens de bem decaem da consideração geral
Nesse passo, Platão coloca n ab o ca de Sócrates um a m etáfora que viria t
ser reproduzida, sob diferentes prism as, ao longo dos séculos55:

Pensa no que aconteceria, se a escolha dos pilotos das naus se firmasse

- -jfcFcritério do dinheiro, ficando excluídos os pobres, ainda que fossert
conhecedores da arte de navegar.
Péssima viagem, disse, aprestariam para eles próprios56.
Outro defeito apontado por Platão é que, no tipo de governo oligárquico
haveria duas cidades, a dos ricos e a dos pobres, “e por estarem juntas as duaí
partes, (perm aneceriam ) em perpétua conspiração de todos contra todos .

Platão. A República. 3. ed. Tradução dirctamente do grego por Carlos Alberto Nunes
Belém: Ed. Universidade Federal do Pará, 2000. p. 368. Item 550.d.
Idem, p. 368. Item 550.e.
Idem, p. 368-369, itens 550.e e 551.a.
Cerca de 300 anos após, no ano 50 a.C., data presumida em que Marco Túlio Cíccrc
escreveu Da República, vcrifica-se o seguinte trecho: "O Estado que escolhe ao acasc
seus guias é como o barco cujo leme se entrega àquele dentre os passageiros que a sorte
designa, cuja perda não se faz esperar”, cujo sentido é o mesmo da metáfora platônica
(Cícero. Da República. 2. ed. Bauru: Edipro, 2011. Tradução de Amador Cisneiros.
Livro I, XXTV, p. 35). A mesma metáfora retoma no diálogo romano em outro trecnc
(Livro i, XXXIX e XL, p. 40-41).
P latão A República. 3. ed. Tradução diretamente do grego por Carlos Alberto Nunes Be-
lé í: EiLUniversidade Federal do Pará, 2000. p. 370. Item 55 l.c. Regis Fernandes de Oh-
veira aponta que esse tipo de diálogo aparece em outras partes da obra patônica, como nc
Teages, cm que Sócrates aconselha Dcmódoco, pai de Teagcs, a instroí-lo com um sofistó
(Filosofia na Antiguidade: Sócrates e Platão. São PaulojRT, 2012. p. »riN om esm o
tido comenta Avertóis. cerca de mil e quinhentos anos após: É como se alguém pre'ens«
que o piloto do navio fosse o mais rico de todos os que estão presentes no navio e desOTnsi-
derasse um piloto que fosse um verdadeiro piloto e marinheiro para ser o senhor do navio,
porque é pobre” (Comentário sobre A República. São Paulo: Perspective, 2015. p. )•
P latão. A República. 3. ed. Tradução diretamente do grego por Carlos Alberto Nunes
Belém: Ed. Universidade Federal do Pará, 2000. p. 370. Item 551.d.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

8. O diálogo prossegue analisando a transição do regim e otígárquico

o democrático, qnt ocorre quando “os pobres, vitoriosos, matam uns tam«.
adversários, exilam outros e dividem com o s remanescentes os postos de rw
mando edireção da cidade”“ . Sua constituição democrática, graças à Iiberda<
reinante, contém todas as dem ais constituições59.

A p assagein d a oligarquia para a democracia pode o co n ersem nenhum,

causa externa, sendo suficiente um peqüeninp émpurrão de fora para desairT
jar todo o sistem a, tal qual ocorre co m um corpo doente. A ssim , nas d i v e S
oportunidades em que ricos e pobres tinham para se encontrar, nas c e r im ô Z
religiosas, expedições militares etc., ' 35

pode acontecer de um pobre, magricela e queimado de sol, tenha seu postn

de combate ao lado de algum ricaço criado na sombra, e, ao vê-lo sem
folego e falho de expediente, com todo aquele excesso de enxúndia, não te
parece que há de pensar a sós, consigo, que essa gente só se enriqueceu oor
causa da covardia dos pobres? E nas suas reuniões particulares, não dirão
uns para os outros: nossos homens de nada valem ?60

Platão tem ia pela estabilidade das instituições democráticas, pois a dfc.

pandade entre o tipo de vida que tinham os diferentes hom ens da polis ereea
podena acabar por colocar tudo a perder, com o, aliás, frequentemente acontecia
com o demonstra a teoria cíclica das formas de governo.

x ruPlaí nf ° era um entusiasta da dem ocracia, pois via que esse excesso
de liberdade levaria a um individualism o e ao declínio da poiiteia, do domí­
nio publico, e, por consequência, úapólis com o um todo, pois ninguém seria
obrigado a assumir um cargo de direção na com unidade, ainda que se tratasse
da pessoa mais indicada para isso, nem tomar parte em expedições militares
quando houvesse guerra, ou aceitar apaz, seesta n ã o lhe conviesse61. 0 homem
democrático de que falava Platão era individualista, e se constituía em um
perigo especial para o governo da cidade, pois a lógica individual não privile­
giava o pensamento em prol da convivência em sociedade.
Observa-se que a crítica de Platão à dem ocracia parte de um sistem a em
que os cargos eram providos por sorteio dentre as diversas tribos existentes

Platão. A República. 3. ed. Tradução direlamenle do grego por Carlos Alberto Nunes
Belém: Ed. Universidade Federal do Pará, 2000. p. 378. liem 557.a.
59
Idem, p. 379. Item 557.d.
60
Idem, p. 377. Cap. VIII, número 556.c-d-e.
Idem, p. 379. Item S58.a.
62 Idem, p. 948.
 OSIGNIFICADOJURlDICODEREPÚBUCANAATUALIDADEENOBRASIL

BÓlis A ideia centrai de isonomia no acesso aos cargos públicos de gest

T ^ á â à e c o n s is ú a n o so r te io d o sc a rg o s.q u e d a ria a to d o sa p o ssib ilid a d e
moartilhar da administração da pólis. Aqui estava a democracia atenien
criticada por Platão. D e fato, alerta Jaeger, os próprios criadores da c
íüncracia ateniense criticavam a ideia m ecanicista de igualdade constante
rovisão de cargos por sorteio«, em bora esse dado de realidade não interc
sasse a Platão, m ais focado nos tipos ideais de governo do que nos exempl
concretos à sua disposição.
Segundo Jaeger, com o poderia Platão concordar com tal fórm ula de is
nomia por sorteio de cargos, conform e existia na dem ocracia grega?
Como é que se poderá mostrar disposição a conceder iguais direitos ao er
quem, como ele, se julga na posse da única filosofia verdadeira? Embo
o método da sua dialética tire o nome da palavra “diálogo”, nada repugi
tanto a ele como as “discussões” que não obrigam a nada e que acaba
sempre assim: “essa é a tua opinião, mas am inhaé outra".Aochegar aqui
educador, que nessa atmosfera de incontrolabilidade sente-se como podei
sentir-se o peixe na terra seca, entra em choque com a tolerância polític
que prefere escutar uma opinião insensata que reprimi-la pela violenci
A democracia surge aos olhos de Platão como um Estado em que pulula
os homens de todos os tipos, como um “armazém” de todos os tipos c
constituições, onde cada um toma o que está de acordo com os seus goste
particulares64*.
E m um governo democrático as pessoas não precisam ser preparads
para governar, “bastando que se declare amigo do povo para que o cerquei
de todas as considerações” . E arrem ata, “com o se vê, é um a bela form a c
governo desordenada e variada que confere certa igualdade tanto para o igu.
como para o desigual”« . E o excesso de liberdade é o cam inho mais curto pai
a total falta de liberdade66.
É bem verdade que Platão tem por pano de fundo para sua análise a deci
dênciada dem ocracia grega, dividida em facções opostas em busca pelo po e
em um a Atenas enriquecida, que produzira um a m assa de indigentes àbusc

Jaeger, Wemer. Paidéia - A formação do homem grego. 4. ed. Sao Paulo: Martins Foi
tes, 2001. p. 946.

Platão! A República . 3. ed. Tradução direuunenle do grego pwCarios Alberto Num

Belém: Ed. Universidade Federal do Pará, 2000. p. 380. Item 55e.c.
M Idem, p. 388. Item 564.a.
118
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

de protetores, o fácil caminho da tirania”67*.Mais tarde Aristóteles denomina

a este regime político de demagogia, conforme será visto adiante.
9. Desse excesso de liberdade da democracia é que, segundo Platão ernen» I
a tirania, pois os governantes não se mostram complacentes com os excesw l
praticados, a multidão os persegue, acusando-os de criminosos e o lig a n J l
e os cidadaos que apoiam os dirigentes são maltratados e chamados de ? !
cravos mansos e de cidadãos indignos. Sendo assim, a anarquia penetra naél
casas e, em semelhante situação, “o professor tem medo dos alunos e p a s s a l
adulá-los; os alunos desprezam o professor, o mesmo se dando com relacãM
aos preceptores . Assim a democracia se transforma em tirania, pois “da l
extrema liberdade nasce a mais completa e selvagem escravidão”69. «
É desse estado de coisas que suige um protetor do povo, que é o embrião 1
do tirano, com promessas vagas de abolição das dívidas e redistribuição de 1
terras modo pelo qual “ele se transforma em dirigente dos que combatem I
os ncos . E aí surge o pedido de quantos chegam a esse ponto; “solicitam do *
povo uma guarda pessoal, para maior segurança do defensor do povo”70 a i
qual pode ser formada de escravos libertados dos ricos, o que lhe garantiria 1
uma escolta fidelíssima7*. No começo esse tirano afirma solenemente não ser
um tirano e distribui bondades entre o povo para angariar seu apoio, porém, i
depois de resolver seus problemas com seus inimigos, suscita guerras em I
qualquer parte para que o povo necessite de um chefe “e também para que I
se empobreçam os cidadãos com os impostos escorchantes e sejam obriea- I
contra^le”7^ * neCessidades imediatas. sem parar, portanto, de conspirar j|

67
N unes, Benedito. Prefácio à 1* edição, reproduzida na 3* edição. In: Platão A Reoú-
Bobbio ' No S f niAEd' Univf sidadc Federal do Pará. 2000. p. 31. No mesmo sentido,
I S i à : UnB ?9°95 p . T * *™ n * ' ** Scrgi° Ba,h‘ 8‘ eA

BeSrn- L T bUCa, 3; *£ Trad,Uç3° direlamente do grego por Carlos Alberto Nunes

Belém. Ed. Universidade Federal do Pará, 2000. p. 387. Item 563.b.
Idem, p. 388. Item 564.a.
Idem, p. 392. Itens 566.a e 566.b.
Idem, p. 394. Item 567.e.
Idem, p. 402. Item 567.a. É interessante verificar a correlação entre esta situação des­
crita por Platão e a peça de Albert Camus, CaUgula (que pode ser consultadiTno site
<www.proyectoespartaco.com>, consultado pela Ultima vez em 29 nov. 2016) cm es­
pecial nas cenas IX e seguintes do Primeiro Ato.
 O SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBUCA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 11

o perfeito tirano, portanto, “ só nasce quando determ inado indivíduo,

r natureza e hábito ou por ambos os fatores, se tom a ébrio, am oroso e
ou seja, se tom a refém de suas paixões desenfreadas.
m Aristóteles (384-322 a.C.)74, discípulo de Platão, adota o term o república
*centido correlato ao de seu mestre - em bora com im portantes diferenças,
nióeenes Laêrtios, escrevendo por volta do século III depois de Cristo, fez uma
wcenha histórica dos “ filósofos ilustres” que o haviam precedido7 , e relata
árido com entário que teria feito Platão sobre seu discípulo: “A nstóteles deu-
me um pontapé, com o fazem os potros com a m ãe que os gerou” .
Aristóteles entende república com o um a das form as de governar uma
cidade ou um Estado, considerando que “a origem da administração da casa é
anterior à adm inistração d a pólis, e o m esm o se diga da sua função, pois a casa
é uma parte da pólis"16, conform e expõe em sua obra Econômicos.
Na obra Política, inicia dizendo que a “primeira sociedade form ada por
muitas fam ílias tendo em vista a utilidade comum, m as não quotidiana, e o
pequeno povoado; este parece ser um a colônia da família”77. D aí surgem as
cidades, form adas por “diversos pequenos povoados, com todos os m eios de
se abastecer em si [...] nascida principalm ente da necessidade de viver, ela
subsiste para um a vida feliz” . E conclui seu raciocínio com um a frase que se
tomou um a referência obrigatória no estudo das ciências humanas: A cidade
faz parte das coisas da natureza, que o hom em é naturalmente um anim al po­
lítico, destinado a viver em sociedade”78.

P latão. A República. 3. ed. Tradução diretamente do grego por Carlos Alberto Nunes
Belém: Ed. Universidade Federal do Pará, 2000. p. 402. Item 573.C.
Cronologia exposta no preâmbulo do livro A Política, de Anstóteles (Bauru: Edipro.
2009, p. 9/10).
Laêrtios, Diógenes. Vida e doutrinas dosfilósofos ilustres. Brasília: UnB, 1988. p. 129.
Aristóteles. Econômicos. São Paulo: Martins Fontes, 2011. p. 6-7.
Política, Livro I, Capítulo I, § 7“ (2. ed. Bauru: Edipro. 2009, p. 15, São Paulo: ?araiva,
2011 p 20-21 São Paulo: ícone, 2007, p. 15). Sócrates, no diálogo platônico d A Re­
pública demonstra a mesma linha: “Segundo meu modo de pensar, principiei, forma-se
a cidade quando nenhum de nós se basta a si mesmo c necessita de muitas coisas. I...J
Assim, quando um indivíduo chama outro para ajudá-lo n’algum empreendimento, e
mais uin terceiro para outra precisão, desse modo, por serem múltiplas as necessidades
de cada um. vários indivíduos se reúnem no mesmo local, para rccipr^amentcseauxi-
liarem Damos o nome de cidade a semelhante ajuntamento, não é verdade?’ (369, 6
e “c”)
Política, Livro I. Capítulo I. § 9» (2. ed. Bauru: Edipro. 2009, p. ló. São Pautoj Saraiva,
2011. p. 21, São Paulo: ícone. 2007, p. 16). Esta ideia é reafirmada no Livro III, Capi-
120
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Sendo que “aquele que não pode viver em sociedade, ou que de i

*,aslar-se a s>próprio, não faz parte do Estado; é um bruto ou T

‘ “ otidofioe Aristóteles delineo hom em com o um zoon politikon 1

d / f lS' Capaz da Pa,avra. destinado a alcançar a eudaimonia (felicidadll
na medida em que age dentro da cidade e a favor dela”80. a(tyL
É instigante a análise de Hannah A rendt sobre a modificação d e « * I
pressão a n sto ta jc a ao longo do tempo, pois, de “animalpolítico” p a s so u T
ser considerado “animal sociaF', o que já é encontrado em Sênecae è S ü f l
de Aquino. Diz a autora que a palavra “social” é de origem romana e não
equivalente na linguae no pensam ento grego clássico muito emhnrâ • í6®!
a palavra "sociétés” para significar " „ L d i e ! ^
especifico, com o quando os hom ens se organizavam para dom inar o u t r o s ^
para com eter um crim e ” 81 F «m inar outros ou j
íu
Assim , a ideia de que o “zoon politikon” de Aristóteles fosse aten r*i, 1
tivamente ao convívio social não é acatada po r Hannah A rendt que^nom I
que a convivência animal em sociedade não é uma característicad a e S 1
hum ana, pois diversos outros anim ais se organizam e vivem em s o c ie d a ï n 'I
ponto central é s e r o hom em um “anim al político” isto é h PI
ticas que Aristóteles denominava de “bios p o litic s”, quais s e j ^ a T / Ï Ï I
domínin dCOm° ^ í * entendida co™ discurso, “dasV ais surge o ï
domínio dos assuntos humanos”.82 “Somente a pura violência é mndp f , i
oalavrn t,CO’ Vlver®m uma ‘polis’, significava que^tudowa decídidomedi^te 1
palavras e persuasao, e nao força e violência”.83 E a importância da o á lh ™ i
e r a l e c p f - 08 * * 13013,1,13 ^ ue*Para completa identificação de um a pessoa, I
era neoessano o seu nome, o de seu pai e o da sua cidade de origem 84- ateo até '
mais relevante que o sentimento nacional para os contemporâneos

£ ' u T X Ed"’n 2“ * "■ * Sa» ^ Saraiva. 2011. p. ,03. Sãa

79

80

ca. 3. ed. Belém: E d ^ r i v ^ ^ * RepÜbti' g

81
82 ^ ^ n & . A c a n d í ç ã o h u m a n a . 1l.ed . Rio de Janeiro: Forense. 2014. p. 27-29. |
81
Idem.p. 31.
84

* » « « S-VS». 4. cd. São Paolo: Manins Foa- ,,

 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

O “Estado é um a reunião de fam ílias”85, afirma Aristóteles, e os homens

se muniram em sociedade não som ente para viver,

mas para viver felizes os homens estabeleceram entre si a sociedade civil;

por outra, poder-se-ia daronom ede cidade a uma associação de escravos e
mesmo de outros serem animados; não que ela não mereça este título, mas
que os membros todos não participariam da felicidade, nem da faculdade
de viver na medida de seus desejos. A sociedade civil deixa de ter por fim
uma aliança ofensivaedefensiva para colocar cada um aoabrigoda injustiça
protegendo o câmbio e as relações de comércio86.

É interessante a correlação feita po r Aristóteles, na obra A Política, ao

tratar da adm inistração dom éstica em relação à adm inistração das cidades;
uDo m esm o m odo que a adm inistração dos bens de um a fam ília é uma realeza
doméstica, assim a realeza é um a adm inistração, por assim dizer, doméstica,
de uma ou várias cidades e nações ”.87
E, após citar alguns exem plos históricos, arremata:

O que constitui a cidade não é o fato de habitarem os homens nos mesmos

lugares, não se prejudicarem uns aos outros e terem relações comerciais
- embora tais condições sejam necessárias para que a cidade exista; mas,
por si sós, elas não fazem o característico essencial da cidade. A única
associação que forma uma cidade é a que faz participarem as famílias e
seus descendentes da felicidade de uma vida independente, perfeitamente
ao abrigo da miséria88.

É esta busca d a felicidade 89que deve nortear os governos em prol do berr

comum, afastando a m iséria dos habitantes das cidades, segundo a visão de
Aristóteles. C onform e H annah A rendt, o dom ínio da polis era o da liberda

85 Política, Livro I, Capítulo II, § Ia (2. ed. Bauru: Edipro, 2009, p. 17, São Paulo: Saraiva
2011, p. 23, São Paulo: ícone, 2007, p. 17)
“ Política, Livro III, Capítulo V, § 1Ia (2. ed. Bauru: Edipro, 2009, p. 95, São Paulo: Sa
raiva, 2011, p. 109, São Paulo: ícone, 2007, p. 89)
87 Livro terceiro, capítulo X, § 2a (2. ed. Bauru: Edipro, 2009, p. 110, São Paulo: Saraivr
2011, p. 1125, São Paulo: ícone, 2007, p. 103)
88 Política, Livro III, Capítulo V, § 13a (2. ed. Bauru: Edipro, 2009, p. 96, São Paulo: Sr
raiva, 2011, p. 109, São Paulo: ícone, 2007, p. 90)
89 Observa-se que essa busca dafelicidade retomará a ser discutida na formação do Estad
norte-americano, e, inclusive, consta da Declaração de Independência daquele paí:
“Consideramos estas verdades como evidentes por si mesmas, que todos os homens sã
criados iguais, dotados pelo Criador de certos direitos inalienáveis, que entre estes estâ
a vida, a liberdade e a procura da felicidade”.
122 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL
3
dc, em que cada pessoa buscava se diferenciar dos demais, apontando W
qualidades em benefício de todos, enquanto que na reserva do lar a bu<^
era para suprir as necessidades pessoais e da família90. “A liberdade s itu a i
exclusivamente na esfera política; que a necessidade é primordialmente
fenomenopré-políUco,característico daorganizaçãodolarprivado. [...lRcS
liberdade é a condição essencial daquiloque os gregos chamam de felicidade :
eudaimoma, que era um estado objetivo dependente, em primeiro lugar ^
nquezae saude . Todavia, não se pode perder de vista o alerta efetuado d»
Canotilho, para quem “a polis não era uma sociedade democrática, mas um
clube de homens adultos”92. Utn
11. A despeito de ter sido discípulo de Platão, Aristóteles critica em suaobra
A P olítica a concepção de cidade ideal exposta por aquele n 'A R epú blica
exemplo, quanto à existência de mulheres, filhos e propriedades em comum
?-“?!?? qi** “é me,hor ser 0 último dos Primos Que o filho na República
de Platao [...] porque há duas coisas que inspiram no homem o interesse5
e o amor: a propriedade e a afabilidade; ora, uma e outra são impossíveis na
R epu blica de Platao [...] “a desigualdade dos trabalhos e dos prazeres virá'
despertar, naturalmente, o descontentamento por parte dos que trabalham'
muito e recebem pouco, contra aqueles que mal trabalham e recebem muito”«.
E arremata Aristóteles seu raciocínio crítico: “o egoísmo, eis o que se
censura com razão; mas ele não consiste em amar a si mesmo, mas em amar-
se mais do que se deve. Da mesma forma se censura a avareza...”96 Enfim,
criticando os diálogos de Sócrates descritos n’A República", “tamanha multidão ;
precisaria dos planos da Babilônia ou outro imenso território para alimentar1
na ociosidade cinco mil homens, sem contar esse bando de mulheres97e de l

Arendt, Hannah. A condição humana. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense. 2014. p. 50.
Idem, p 36-37. Em irecho posterior da obra. a autora alarga o conceito de eudaimonia
iver p. 241 e ss.)

S r a â . ! 02a)40pq58,n GOmCS' EmdOS S° bre dÍreÍ,OS fundamenlais- Coimbra:

ff L,V^ IIQSCaDftU,,° f § 11#(2' Cd‘Bauru: “ ’P70- 2009, p. 42, Süo Paulo: Sarai-
• va, 2011. p. 50, São Paulo: ícone, 2007, p. 40)

fva,f ín T í L,V£
2011, p. 52,nc-CaD
PÍU!10 !’
Sao Paulo: § ,6"2007,
ícone, (2, cd-Bauni:
p. 41) ^ 'P ™ **2009' P- 44. São Paulo: Sarai­

ff ?nnUV« ?*§ 2° (2‘^ Bauru: “ 'P70-2009- P- 45, São Paulo: Sarai­

va, 2011, p. 53, São Paulo: ícone, 2007, p. 42)

ff p. 55,Io
va, 2011,L,V« -Ca^í“!1
Sao Paulo:0?’§682007,p.
ícone, (2,“*•B43)
auru:^ ' P 70- 2009-P- 46>São Paulo: Sarai­
Ao tratar das mulheres em Esparta (Lacedemônia) na época em que esta foi dominada
pelos tebanos, Aristóteles nos deixa entrever sua opinião sobre elas: “Dc resto, que di-
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO 8BASIL 123

criados que form am um núm ero não sei quantas vezes maior. Sem dúvida tudo
se pode imaginara vontade, exceto o impossível".98
Essa relação entre a busça da felicidade e a fuga da m iséria foi retom ada
milhares de anos após por Sigm und Freud, quando desenvolveu sua teo n a do
principio do prazer."
19 Na Política Aristóteles iguala as palavras constituição e governo, que
tpria a "autoridade suprema nos Estados" e apresenta sua classificaçao das
formas de governo, que apenas aparentem ente se baseiam no governo de um
só ou de vários, ou de uma multidão. N a verdade, a diferença se dá em razao
do telos, isto é, do objetivo do governo.
Se o uso dessa autoridade fo r "com vistas ao interesse geral, a consti­
tuição é pura e sã, forçosamente-; ao contrário, se se governa com vistas ao
interesse particular, isto é, ao interesse de um só, ou de vários, ou da multidão,
a constituição é viciada e corrompida"'00.
Assim, prossegue o autor, as form as puras e sãs seriam:
1) Realeza,
2) Aristocracia e
3) Democracia.

ferenca existe em que as mulheres governem, ou que os magistrados sejam governados

por mulheres? O resultado será sempre o mesmo. Visto que a audácia para nada serve
nos hábitos da vida ordinária, c só tem aplicação na guerra, aí mulheres dos lacede-
mônios. mesmo no caso de perigo, fizeram-lhes o maior mal possível. E o que ficou
provado na invasão dos tebanos; inúteis aqui como nos outros Estados, elas causaram
mais prejuízos e desordens que o próprio inimigo. É provável que a comipçao fosse
introduzida muito antigamente nos costumes das mulheres dos lacedemônios. As ex­
pedições que estes fizeram aos estrangeiros durante suas guerras [...], conservaram-nos
longo tempo afastados da pátria. O ócio e o hábito da vida militar, que é sob muitos
aspectos uma escola de virtude, preparam-nos de antemao a se prestar aos fins do legis­
lador, mas quanto às mulheres, diz-se que Ucurgo. tendo resolvido sujettá-las às lets.
experimentou tanta resistência de sua parte, que acabou por jnunciarao •
Política, Livro II, Capítulo VI, §§ 7a e 8a, grifos apostos (2. cd. Bauru: Edipro, 2009, p.
64; São Paulo: Saraiva, 2011, p. 74; São Paulo: ícone, 2007, p. 59).
Política, Livro II, Capítulo III, §3“ (2. ed. Bauru: Edipro, 2009, p. 5 1, São Paulo: Sarai­
va, 2011, p. 59, São Paulo: ícone, 2007, p. 47).
Teoria que, muitos séculos depois, e com outro enfoque, veio ®
Sigmund Freud. Ver: Freud, Sigmund. O mal-estar na cmhzaçao. Tradução de Paulo
César de Souza. São Paulo: Companhia das Letras, 2011.
1 Política, Livro II, Capítulo III, §3“ (2. cd. Bauru: Edipro, 2009, p. 92, São Paulo: Sarai­
va, 2011, p. 105, São Paulo: ícone, 2007, p. 86)
124
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

K ^ Í 3 ^° OTrcriaqUand0~‘,m u "i‘tã o So v e m a n o Senlidl>d o ,M

Os governos viciados são:

1) A tirania, detu rpação d a realeza;

2 ) A oligarquia, detu rpação d a aristocracia; e
3 ) A dem agogia101, detu rpação d a dem ocracia.

Pf ™Aristótelf s' tirania é uma m onarquia qu e n ã o tem o u tm objei,'

d o interesse g e r a r 10*.

, y - a das diferenças entre os três üpos de governos, virtuosos e vicia I

dos, está no numero de governantes, e isso provavelmente decorre do fato;

tOl
53” 2007, p. 87) ' “ * * W » . P- 92. S t . Paulo: S M .
va, zoi l, p. 105, São Paulo: ícone,
102
PoUticc Livro ffl. Capítulo V. §4«. Registre-se a divergência existente entre as três edi
ções, a despeito de mencionarem se utilizar do mesmo tradutor. A Edioro Í2 ed l
Edipro, 2009, p. 92) utiliza a palavra ‘‘democracia”. o que é,
pois no sentido exposto no texto a palavra adequada para expressar a ideia seria “dema-’
'
f
105 e d a í T * p“t, ,Zafda naS tradüÇÕCS da Saraiva <S3o Paulo: Saraiva, 2011 p |
105) e da ícone (São Paulo: ícone, 2007, p. 87). P' *
103

IH’ CaPÍtUl° V’ § 4°' Reg's,re-se a divergência existente entre as três edi-

ções, a despeito de mencionarem se utilizar do mesmo tradutor. A Edipro (2 ed Bauni-
Edipro, 2009, p. 92) utiliza a palavra “democracia”, o que é, seguramente, impróprio
pois no sentido exposto no texto a palavra adequada para expressar a ideia seria
f o f le d f í aVrar« C oUÜí Zafda n3S ‘" d “50“ da Saraiva <S5o Paulo: Saraiva, 2011. p
105) e da ícone (São Paulo: ícone, 2007, p. 87). p'
104

» ' m m L„iV^ " ! í aPc'-” u * . !1■ T tZl* Edipro.2009.p .92.S SoP uulo:S*.
'ü ? ' ° 2001' P- 81>-A m“ '“ iduia é exposta em «ura
p rte da obra, que é registrada de forma diferente entre as editoras que vêm sendo men­
cionadas,que utilizam o mesmo tradutor Nestor Silveira Chaves. Para a Edipro trata-se
o Li vro IV, Capítulo II, § 1“ (2. ed. Bauru: Edipro, 2009, p. 121). Para a Saraiva trata-se
do Livro VI, Capítulo II, § 1° (São Paulo: Saraiva, 2011, p. 203). A ícone adota a mesma
oigamzação da Saraiva, sem mdicaro § (São Paulo: ícone, 2007, p. 171). Norberto Bo-
T 05 lT Up7 dC in,ercsses perseguidos na sociedade grega daquela época:
m t Z dl n ^ í , SenhOKSéeXeKtdOn0 SeUpr6prio '•«>«***: o paterno, no interessados
filhos, o político, no mteresse comum de governantes e governados" (Bobb.o, Norberto.
A teona dasformas de governo. Tradução de Seigio Bath. 8. ed. Brasília: UnB 1995
p. 38).
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPPBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
125

J „lie inicialm ente as cidades possuíam u m núm ero m uito red u zid o de
f i t e s m as quando “ se encontrou um grande núm ero de cidadaos que
f «sem elhavam e m virtude, não se pode perm anecer por m ais tem po nes-
f S ã o ; procurou-se algo que fosse com um a todos, e estabeleceu-se o
governo dem ocrático” .,os
Observe-se que essa compreensão apenas numérica não esgota a definição
^A ristóteles, sendo im portantíssim o, parasua perfeita compreensão, que nao
f considere a diversidade dos tipos de governo apenas em razao da quantidade
t Dess0as a governar, m as tam bém o extrato social dos que governam . Essa
passagem é exem plar para a perfeita com preensão de seu raciocínio.

A verdadeira diferença entre a democracia e a oligarquia está najtobreza e

na riqueza; é preciso que todas as vezes que a riqueza ocupa o poder, com ou
sem maioria, haja oligarquia; e democracia quando os pobres é que ocupam
opoder.Mas acontece, comodissemos, que geralmente os ncos constituem
minoria e os pobres maioria; a opulência pertence a alguns, masaliberdade
pertence a todos. Tal é a causa das discórdias perpétuas entre uns e outros
na questão do governo106.
A notaC om paratoque,paraA ristóteles,“a d e m o c ra c ia n ã o é o re gim eda
soberania popular, m as da soberania dos pobres, assim como a oligarqui
identifica pela atribuição do poder supremo aos ricos” 1 .Sendo quasesem pre
maioria dapopulação com posta de pessoas pobres, sua força se encontra apen
no n ú m e r o ^ sendo os ricos os governantes, haverá sempre um a oligarquia,
pois a “opulência pertence a alguns”, em bora a liberdade deva pertencer a
S o s ”. Daí se tira a conclusão de que, enquanto forem os ncos a 0(:“ Pare^
poder se estará defronte a um a oligarquia, m esm o que todos sejam livres

Itt Mica, Livro III, Capítulo X, § 7“ (2. cd. Bauru: Edipro, 2009, p. 112. São Paulo: Sa­
liva, 2011, p. 127, São Paulo: ícone, 2007, p. 105).
106 ofrt.cn, Livro III, Capítulo V, § 7“ (2. ed. Bauru: Edipro, 2009, p. 93-94.
107 'omparato Fábio Konder. Para viver a democracia. São Paulo: Brasihense, 1989. p.
9-70. Scgúc o autor afirmando que: "Na teoria democrática modcra“’
enhuma^opçilo preferencial pelo, pobres’. Sobereao í o P°v°.
omplexa, composu de indivíduos perfeilareente iguais emre s,. Dentto
oictiva cuia delimitação concreta varia notavelmente segundo a defin ç .
Ä l n t Toreo acabei de ledibre,. a voa,ade d . maiorfa £ » * >J » £ £
odo. É dogma político que o povo quer. quando a nuuorpaj» dos
ifetivamenfc; da eleição popular pronunciou-se em
ssa maior parte seja uma minoria, em relação ao numertf de eleito
to número de votantes”.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E U B E R D A D E IGUAL

pressão aqui entendida como não escravos, o que vai diferir do conceito atirf
mais amplo, conectado com o magistério de Amartya Sen, e que dará en<3
ao conceito de liberdade igual™. 4 ensej0

Analisando as form aspervertidas de governo, Aristóteles menciona queS

dem ocracia só existe quando os cidadãos livres e pobres, formando a mtüori»
sao senhores do governo; e para que haja oligarquia, é preciso que a sobení
ma pertença a uma minoria de ricos e nobres”"». Existem diversas espéctV
de dem ocracia, sendo a primeira delas a que tem igualdade por fundamento
que tanto ncos quanto pobres não tenham privilégios políticos, “que tanto um
como outros não são soberanos de modo exclusivo, e sim que todos os são n*
r , r rH r POrÇ5° " E/ ™ m ta: “Se<í ™ «M e.como muitos imaginam,,®
a liberdade e a igualdade constituem essencialmente a democracia, elas no
entanto, só podem aí encontrar-se em toda sua pureza, enquanto gozarem os
cidadaos da mais perfeita igualdade política”.
E, em outra passagem: “Parece que a igualdade seja justiça, e o é, com
eteito; mas não para todos, e sim somente entre os iguais.”111Ou seja, “a igual­
dade exige que os pobres não tenham mais poder que os ricos, não sejam ünicos
soberanos, e sim que todos o sejam em nome da igualdade e na proporçãodo
numero; e só com esta condição se pode dizer que a igualdade e a liberdade
estão garantidas pelo Estado”112

14. Existem outras espécies de democracia, como aquelas em que “a sobera­

nia é transportada da lei para a multidão”, pois, uma vez perdida a soberania

1 Exposto no item 2.2.4, capítulo 2.

S n í? 5 ? d trató'Se d° LÍVr° IV’ CaPftuI° §8“ (2* ««. Bauru: Edipro,

. n o rS 8 ,rata‘SCd° LÍVr° VI' CaPftu,° lrI’ §8° Paulo: Saraiva,
da * ■ * * • “ m ° 5 «s*
2009Co ’n o ? p m P í ° ,ra,a' Se d0 Livro IV- CaPítul° § 2“ (2. ed. Bauru: Edipro.
2011’ n 2 m Pa í 3 SarT 3 tr3,a' SCd° LÍWO V!l Capftu,° ,V*§ 2“ (São Paulo: Saraiva.
i S t Ü I . 2 ^ 1 ^ “ “ 'm “ m da S a S* » «W

va, 2011,Lp.
nVí107,
o fSao
^ afPaulo:
‘U!° )ícone,
’ § 8“ (Í2007,
^ d' p. 8) ^ ' P ™'2009- P- 94>S3° Paulo: Sarai­
BaUn):
PoM ca ParneEdipro trata-scdoLivro VI,CapítuloI.§ 10(2.cd.Bauru: Edipro,2009.
o 2501 Aa?rnn,aX!lVf ‘h “3' “ do CaPíluI° l § l^(S ão Paulo: Saraiva, 2011, ■
ícone 2W7, p 2l2) * mCSma ° reaniZaçã° da Saraiva- sem indicar ° § (São Paulo:
i
‘
1
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DÊ REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

, , • «‘surge um a m ulüdão de dem agogos. Então o povo se transforma mmu

espécie de m onarca de m il cabeças"»3*.Este povo, então, torna-se déspota e

tal governo demoórático não é governo algum; porque não existe república11‘
onde as leis não reinem. [...] se a democracia deve sercontadaentre as formai
de governo, é claro que um tal estado de coisas, no qual tudo se regula poi
decreto nãoé mesmo, parabém dizer, uma democracia. Porque um decrete
jamais pode ter uma forma geral como a lei"5*7.
Na verdade, Aristóteles olhava para Esparta quando imaginava as formas
nerfeitas de governar um a cidade116, em especial para a constituição elaborada
norL icurgopara aquela cidade, que nela vigorou durante aproximadamente
400 anos, tendo sido elaborada por volta de 800 anos antes de Cristo .
15 ArremataAristóteles que, além das quatro principais formas de governo,
monarquia, aristocracia, oligarquia e democracia, “existe um a quinta à qual se
dá o nome de república, nom e que tam bém é com um a todas as outras. M as,
existindo m uito raram ente, escapa àqueles que em preendem a tarefa de enu-

113
PMüica Para a Edipro trata-sc do Livro IV, Capítulo IV. § 4a (2. ed. Bauru: Edipro,
2009 p. 120-130). Para a Saraiva trata-se do Livro VI, Capítulo IV, § 4a (Sao Paulo.
Saraiva, 2 0 1 1 , p. 212). A ícone adota a mesma organização da Saraiva, sem indicar o §
(São Paulo: ícone, 2007, p. 178).
114 Norberto Bobbio se utiliza da palavra politia para designar o quenas traduções brasilei­
ras da obra de Aristóteles é consignado por repúblicae é considerado para o Mtorito
liano como “uma mistura de oligarquia e democracia” {A teoria dasformas de governo.
Bath. 8. eth Brasília: UnB. 1995. p. 60). Todavia.
Bobbio se utiliza da palavra politia para designar democracia, quando compara ^ for-
mas de governo de Aristóteles com as de Políbio, o que revela imprecisão tcnnmo óg ca
(idem p 66). Prossegue o autor italiano alegando que o enténo usado por Aristóteles
paradistinguir a oligarquia e a democracia “não é o critério nun^nco, de c^tM ^eral,
mas um critério bem mais concreto: a diferença entre ncos e pobres (.dem, p. 60-61).
IIS Registre-se a divergência existente entre as três edições, a despeito de-nencionaremse
utilizar do mesmo tradutor. Para a Edipro trata-se do Livro IV. Capitulo J
Bauru: Edipro, 2009. p. 130) esta palavra é “constituição . Para as de^ is e^ ° ras
sultadas esta palavra é “república" - para a Saraiva trata-se do L^ro Vl Cap. ulo IV §
7a (São Paulo: Saraiva, 2011, p. 213) e para a ícone, que adota a mesma organização da
Saraiva, sem indicar o § (São Paulo: ícone, 2007, p. 179).
116 Norberto Bobbio menciona que a “idealização de uma forma históric^ é uma das d.-
ferentes formas de se elaborar modelos de Atados idea.s, sendo Esparta um dos ícones
mais utilizados (A teoria das formas de governo. Tradução de Sérgio Bath. .
sília: UnB, 1995. p. 35). . . .
117 TucIdides. História da guerra do Peloponeso. Brasília: UnB, 1982. Livro 1, numero! 8,
p.26.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

m erar essas diferentes form as de governos, e só contam quatro, c o m u m J

com o faz Platão nos seus dois tratados sobre a m atéria” 1 ^
A o final de sua classificação e de m encionar que “todos os governos
exceção, não passam de desvios da constituição m odelo”' l9, Aristóteles n f ”
a fratar da república com o um a das form as de governo, a m eio c a m in h S
dem ocracia e da oligarquia, “porque a república é, para bem dizer um m i í
“a n o h r ^ r formas} ,2°_Ele c.e n tra suas atenções nestas duas form ’as p o 2
a nobreza e a virtude sao atributos de uma m inoria; as qualidades c o n t i S
estão com a m aiona. E m parte nenhum a se encontrará cem indivíduos n o b S
maS Cm t0da parte um a infinidade de pobres sem nobreza e < 2

Eis o motivo pelo qual redireciona suas atenções a partir dessas duas forma»
de governo para a republica: “M as com um ente se dá o nome de repúblicaaÜ
governos que tem certa tendência para a democracia, e o nome de aristocracfo
aos que m ais se inclinam para a oligarquia” '“ [...], “por conseguinte, convirá
à aristocracia e àrepublica adotar uma parte das instituições oligárquicas e das
instituições democráticas”123, tal como ocorre em Esparta(Lacedemônia)onde*201

"8 lrata' se do Livro IV’ CaPftu,° V. § 9» (2. ed. Bauru: Edipro 2009
20 n o i i 6 f ? L n ? T í ra,a'se d° Livro VI> Capftu,° v’ § 99 (Sao s« 5
” 8" ,zaça0 * S™ ,a- * m l n d t o » 5 »
119

2009Cn' ^ d° Uvro IV> CaPílul° VI>§ ,B (2- «1- Bauru: Edipro

S ^ v r i n / D ^ n S lfi3! Aa? ' Va ltT ' SC d° LÍVr0 V1, CapítU,° VI- § 10 (S5o Paulo:

120

2 m fr S ? p lrala‘se d0 Livro IV’ CaPí,ul° VI- § 2» (2. ed. Bauru: Edipro

201 d 2 w í PA í J l S a r a HV a tn M a ‘ SC d ° L ÍV n> V I ’ C a p f t u l ° V I ’ § 2# <S 5 ° P a u l o : S a n L i

S i C T O Í r . s t i t . r “ "“ da sa n i“ - « ■ ®
121
n°i atT p *313 a ^ i p 110tra,a‘se do Livro V, Capítulo í, § 8a (2. ed. Bauru: Edipro 2009
o 27 n a ? 2 SaíÜVa ***** d° LÍVro VIIIa CaPftul° *• § 8" (São Paulo: Sanüva! 2011 i
Ícone! 2OT7fcp.n2 3 Í 3 meSma 0rBanÍ2aÇat> da Saraiva’ scm indicar 0 § (SSo Paulo! ]
122
2 í C! ' , w tra,a' se d0 Livro IV- CaPft«'o VI, § 2« (2. ed. Bauru: Edipro *
2 0 n ’ o 218Í ^ aSara.v atra,a-sedoLivroVI-CapftuloIV, § 2«(S ã o P a u lo :S a i,'

123
Registre-se a divergência existente entre as três edições brasileiras, a despeito de men­
cionarem se utilizar do mesmo tradutor. Para a Edipro trata-se do L i v r o i Capítulo
 O SIGNIFICADO JURfDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 12$

•ciem m uitos elem entos dem ocráticos, tal como na “educação das crianças,
! s fuhos dos ricos são criados com o o dos pobres, e a instrução é tal que
cmo os filhos dos pobres podem recebê-la. O mesmo acontece com a época
m^iinte da vida, e quando os jovens se tom am homens nada distingue sensivel-
te o rico do pobre” 124. E segue m encionando características democráticas
ffl2 á r a u i c a s do governo daquela cidade. Em outra p assagem da obra, já
Lvia caracterizado a constituição de Atenas como com posta por instituições
oügárquicas, aristocráticas e dem ocráticas, mas que havia descam bado para
uma dem agogia125.
Seeundo o autor, existem três m aneiras de fazer esta com posição de ele­
mentos de cada sistema, preconizando, de certa forma, o que posteriorm ente
será destacado em Políbio, que é a teoria das constituições mistas .

a) Pela administração dajustiça, pois nas oligarquias se aplica uma multa aos
ricos quando eles descuram de exercer a função de juiz, e nas democracias
nenhuma remuneração é dada aos pobres quando a exercem.
b) Outra maneira é pela forma deliberativa de governo, pois na oligarquia
poucos deliberam e nas democracias todos, ou quase todos, deliberam.
cl E a terceira é pela distribuição das funções de governo exercidas pelos
cidadãos, que nas oligarquias é incumbida a alguns de forma remunerada
e nas democracias a qualquer um, sem remuneração.

VII § 3 “ (2. cd. Bauru: Edipro, 2009. p. 137) e esta palavra é ••democráticas": Para as
demais editoras consultadas esta palavra ^republicanas'' - SaraivaOra ^ d
Livro VI. Capítulo VII, § 3“ (São Paulo: Saraiva. 2011, p. „ "85m 6 )
mesma organização da Saraiva, sem indicar o § (São Paulo: ícone, 2007. p.
124 Política. Para a Edipro trata-se do Livro IV, Capítulo VIL » 5“ f
2009 o. 138). Para a Saraiva trata-se do Livro VI. Capítulo VII, § 5 (S •
va, 2011, p. 221). A ícone adota a mesma organização da Saraiva, sem indicar o § (
Paulo: ícone, 2007, p. 186).
Política, Livro II. Capítulo IX. §§ 2« a 4« (2 ed. Bauru: Edipro. 2009. p. 75 c ss„ Sao
Paulo: Saraiva, 201 l,p. 86 ess., São Paulo: ícone, 2007, p. 69 ess.)

Diogo Freitas do Amaral (História das ideias políticas. Co^ bra\ ^ ^ * ^ de:
p. 125) considera que este trecho do texto de Aristóteles o c° ^ a j* J * . ri £ lo
L legislativo, executivo e judicial que a Constituição dos EUAnd'sbn/ e^ 0ti„ h L
XVIII”, afirmativa que se constitui em certo exagero. Claro 9 UÇ0 adcauado
em mente também uma espécie de constituição mista, mas nao nos parece adeq
recuar tonto no tempo a ponto de ver esta identidade tão próxima.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

aKBSfc . 3 consíitui^ 0í*e Atenas é “oligáiquica pelo areópago, aristoctáj

pela açao dos magistrados e democrática pela oiganização dos tribunais^
De todo modo, “é preciso que um governo no qual a mistura da* a ■
ormas seja perfeita, julgue-se reconhecê-la a ambas, sem nele encontrar iT
* J ^ " e m .0Utra m as i * 10 aco rd o u n ân im e d e todos os cid ad ão s, d o S
nen h u m d ese ja sse o utra co n stitu iç ão ” '28. A ssim deve s e r a fo rm a d e e o S
repubhcana p a ra A ristóteles. 8°vetU(

Re£ISlre' Se' conludo- para o autor, “é a classe m édia que garante i

d e m o c rac a s um a eslabiOdade e um a duração que não tem a o l i g a m l ^
é m ats num erosa e chega m ais facilm ente aos cargos na d e m o c S u 5
o^garquta. M a s.se a m u lttd ã o d o s pobres se tom a excessiva, sem que a V §
m édta aum ente na m esm a proporção, surge o declínio, e o E sm d o lt/o 5 * 1

d e t u r p o “ “ 3 COnServaçã0 d0 S °vem° ’ é necessário que a lei não scj,:

ailegalidadesuigeàs vezes semserpercebida.comonaspequenasdespesaj

que, sempre repetidas, dilapidam as fortunas. A despesa parece i n s e n S
porque nao é feita de uma vez. O espirito se ilude; é o caso do c X S
sofisma^ sendo cada parte pequena, também o todo é pequeno. Isso às vez«
nem ín de’ T * na0 Sempre’ P ° rque ° todo ou ° conjunto nem sempreé
CmbT SC Componha de partes Pequenas. É preciso, antes de tudo
e n ^ n H rigUardaC0ntn,tolSpnncrpÍ0sedesconfiardossofis'n^habiIm ente
engendrados para enganara multidão, porque os próprios fatos os refutam1®

p14^ S r Edipro' 2o* p- n sa° ^ ^ *>».

128

2009 T nm d° Li™, !v- CaP'",l° Vl1- 5 «• CL ed. Baunt: Edi™

va 2Òn n 2 2 2 ri fS n ^ ? * VI*Capftu,° VII>§ 60 <S5° Pa“'^ s L
P a m r n l ^ e M V p T d ) ^ am “ raaM«i" i“ l 5” ‘b Saraiva, sem i„die„ o | (Si.
I2v
2009*0 , « ? P.,“ T d° L!V? Iv - CaP“ » « • « «* (2- ed. Baera: Ediprn
20n' „ - t T doLívro VI- C"pí,“ to l x - 5 9"<S5o Paulo: s J m
Pautó Píc o n ? ’2007 nne| S UlAa mesma or8anizaÇão da Sara‘va. sem indicar o § (São
2 S J : Í pa - } P‘ ' 90)' A mcsma Ide,a é «Posta no Livro V, Capítulo I § 9 ° da
ÍP' 62>’ corresP°nde ao L i«o VIII. Capítulo I, §P9®da edição t
»o 2* l) e ao Livro VIII, Capítulo I, da edição da ícone (p. 231).
2009 Cn “ Edipro trata-sc do Livro V, Capítulo VII, § 2» (2. ed. Bauru- Edipro
S . MM D 2TO ? £ r “T ^ L,vr° V ,n- ™ - S 2- (Sto Paulo:
 OSIGNIFICADOJURÍDICODEREPÚBLICANAATUALIDADEENOBRASIL 131

, Qíntetizando, pode-se afirm ar quc.paraAristóteles o que transforma uma

1f „ideal" de g o vern o em uma Jormacorwmpida" independe do numero
í 0rn^nas Que esteja à sua frente, mas saber emprolde quem estará trabalhan-
df P íZ e m o pois, se voltadoà consecução do bem comum se constituirá em
d° 0 ideal; se, contudo, estiver laborando em prol do interesseparticular
nu de vários, o governo estará corrompido. O traço que distingue uma
t eÜ»n ideal de governo de uma forma corrupta não é quantidade de pessoas
nueeovemam, mas o agir em favor do bem comum da populaçao ao invés de
9eirem favor do interesse particular de um ou de alguns .
°8 Fste é um dos principais aspectos a serem destacados segundo esta chave
• wmretativa, pois será legítim a a existência de um a monarquia que governe
emfovor do bem comum, porém se este governo deixar de atuar em fav0^ ^ e
ideal coletivo, se tom ará um governo tirânico - em bora ambos sejam exerc
dos por uma única pessoa, que, inclusive, pode ser a m esm a pessoa em dois
momentos distintos do m esm o governo. Situação idêntica pode ocorrer com
a democracia, governo de todos, pois, se sua atuação se desviar do interesse
geral para o interesse de alguns, se transform ará em demagogia.
É in te re ssa n te a n a lis a r e s te a sp ecto , p o is aqui surge um v ín c u lo
extremamente im portante sobre o agir de maneira republicana. Consoante o
eítendim entoexposto por Aristóteles, independentemente de quantas pessoas
governem, a corrupção da gestão ocorrerá quando a açao governam ental dei
fa r de visar o bem comum para beneficiar indivíduos ou grupos especlfic .

UI Norbcrto Bobbio aponta que, para os gregos, o caráter distintivo entre as fom ascor-
m ntas e ideais de governo era o bem comum; contudo, prossegue Bobbio, para
a dislincãorcsidiria em dois "critérios velados": 1) o governo baseado na força em vez
d e n r e o n s e T s o ; " 2) governo arbitrário e governo legal (B obbio, Norbcrto. A teona

. tnnnas Ae eoverno. Tradução de Sérgio Bath. 8. ed. Brasília. UnB, 1995. p.

Lendo o texto de Políbio não foi encontrado amparo na afirmação de B o b b m . sen o su-
S . t a o Livu, VI. Capítulo II. item 7 í ™ » » :

distintivo entre as formas puras e corruptas de governo.

132 Lembra Jaeaer que Roma, posteriormente, tentando quebrar este círculo vicioso, che-
£ ” a I p " C c l rel a ^
 ORÇAMENTO REPUBLICANO e uberdade igual

pela ação dos m a g i s t i X Í pel ° «fctocrtt^

D e todo m odo, “é p r e c i s o n ^ u m ? ^ tr itu n ^ S

formas sejaperfeita, julgue-se i^ n h e c- ê.T aaam

um a nem outra [. ] m as iwin
Zb ? ^ 3 ? ÍStUra das
bas*sem nele encontrar n«T
nenhUm d ^ . £ £ £ E * — : * « ■ » « « “ «■ <». < * , 5
republicana para A ristóteles. ? 'A deve Ser a form a de g o v a j

dem ocracias um a estabilidade e ^ a d S a ^ q u e n ã o V * gar3nte **

d m ais num erosa e chega m ais fac ilm e n ^ ™ q C nao tem a ollê ar<}uia. Eh'
ohgaiquia. M as, “ dem ocracia q « e * j
m édia aum ente na m esm a proporção suree o ,? Cessiva*sem que a classe í
perecer” 129. P «porção, surge o declim o, e o Estado não tarda*!

detuipada?'p©is^ * do » " « * « ~ i o que . Iei ^

qu=. sempre ^ u £ e» ^ á r f o n a Í í l ™ T SP^ “m” dK|^

é verdade, mas não sempre poraue o tc,Tr>° o d o éP®queno.Isso às vezes

pequeno, embora se componha denarfp« ° U ° ci ,njunto nem sempre é
pôr-se em guarda c o n tr a t^ ^ ^ ^ íj^ e ^ !? !!6 cas'^ Prec‘so*flntes de tudo,
engendrados paraenganaramultídâo, porque os próprios°a(w OTrefulíe?1» :

Livro II, Capítulo IX 6 2®io *1 d

„ P - “ ■a » P aelo: Ic„ „ e ” * • P' 7 5 ' S 5 ° p *“ '°: Saraiva, 2011,

i m 5 61 » «<• «a u ra : Edipm

“ ■* * a ed. Baura: a ^ .
201 . P. 226). A (cm » adora“ m S m â ^ T n ^ T e “ ' 8 SvZ .

- j s r ^ r ^ « s ü £ r a ^ r * 4 £ 2
2009. p. ,82). 8 2- (2. ed. B e e „ : E d ip „.

- o-'
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 131

:i 6. Sintetizando, pode-se afirm ar que, para Aristóteles o que transforma uma

•forma ideal ” de governo em uma “forma corrompida ” independe do número
fepessoas que esteja à suafrente, mas saberem prol de quem estará trabalhan­
do o governo, pois, se voltado 'àconsecução do bem comum se constituirá em
umaforma ideal; se, contudo, estiver laborando em prol do interesse particular
de um ou de vários, o governo estará corrompido. O traço que distingue uma
forma ideal de governo de uma form a corrupta não é quantidade de pessoas
que governam, mas o agir em fa vo r do bem comum da população ao invés de
agirem favor do interesse particular de um ou de alguns131.
Este é um dos principais aspectos a serem destacados segundo esta chave
interpretativa, pois será legítim a a existência de um a monarquia que governe
em favor do bem comum, porém se este governo deixar de atuarem favor desse
ideal coletivo, se tom ará um governo tirânico - em bora am bos sejam exerci­
dos por um a única pessoa, que, inclusive, pode ser a m esm a pessoa em dois
momentos distintos do m esm o governo. Situação idêntica pode ocorrer com
a democracia, governo de todos, pois, se sua atuação se desviar do interesse
geral para o interesse de alguns, se transform ará em demagogia.132
É in te re s s a n te a n a lis a r e s te a s p e c to , pois aq u i su rg e um v ín cu lo
extremamente im portante sobre o agir de maneira republicana. C onsoante o
entendimento exposto po r A ristóteles, independentemente de quantas pessoas
governem, a corrupção da gestão ocorrerá quando a ação governam ental dei­
xar de visar o bem comum para beneficiar indivíduos ou grupos específicos.

1,1 Norberto Bobbio aponta que, para os gregos, o caráter distintivo entre as formas cor­
ruptas e ideais de governo era o bem comum; contudo, prossegue Bobbio, para Políbio,
a distinção residiria em dois “critérios velados": 1) o governo baseado na força em vez
de no consenso; e 2) governo arbitrário e governo legal (B obbio, Norberto. A teoria
das formas de governo. Tradução de Sérgio Bath. 8. ed. Brasília: UnB, 1995. p. 67).
Lendo o texto de Políbio não foi encontrado amparo na afirmação de Bobbio, sendo su­
ficiente ler o Livro VI, Capítulo II, item 7 (P olíbio. Historias. Traduzido do grego para
oespanhol por Cristóbal Rodríguez Alonso. Madrid: Akal, 1986. p. 161 a 164), que se
encontrará diversas passagens em que o critério do bem comum é descrito como o foco
distintivo entre as formas puras e corruptas de governo.
,K Lembra Jaeger que Roma, posteriormente, tentando quebrar este círculo vicioso, che­
gou a implantar com relativo êxito, enfrentando épocas difíceis, converter a instituição
democrática no império de um único indivíduo, durante um período limitado - esse era
o cargo de ditador. Nesse sentido, se transitou da democracia a uma espécie de monar­
quia (ditadura), embora por prazo certo e decorrente do próprio regime democrático,
em situações de perigo iminente, tais como guerras ou grandes fomes, o que sobressai
o roteiro cíclico assinalado pelos autores helénicos mencionados. (J aeger, Wemer. Pai-
déia —A formação do homem grego. 4. ed. São Paulo: Martins Fontes; 2001. p. 953.)
 c o m p o ^ tT ^ ío ^ m ís T o b Íe T 3^ 0 ° f ™ ™ ^ maÍOria’ ^ ue sempre Sei
g ovem od osp obres>em p ro ld o w r u m ° Ciedade' L° g ° ' dem ocracia (5

2.1.12. Cícero e a República Romana

a influência grega e S í ^ r a d a por S ólon1” , o que revela

g g , nquanto civilização ainda predom inante naquele espaço

133

S í o * * r r f ( » * .:
niaüva usual de oue a finífío •j ’ . • P- ^7 ^8. Nelson Saldanha relaliviza a afir -
helénico, d° ^
desdobrou, de dentro da éiir■!!. “I,V0S 30 Pensar e 30 ser. à beleza e à acão nío
' « o ’, embora d l s p o ^ ^ T í S T õ ' Í“ "“ T “ " ' “ <la“ l“ 'l“e e l > ™ i n « i
com terminologia específica Òs romann« * cxPenenc,aJundlca intensa e exemplar,
criaram, no tocante aü^pensamento PÜ" r ' Í?UC ma'S [cccbcram c mantiveram do que ;
pendores) no concernente à problemltiS H ^ ^ “ T a'S necessidades (ou mais
son. Da teologia à m e i o d W r S Í S i v , ^ “ ^ * ° rdem’' (Saldan"''. Nd-
Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 58-59) * “ * d<>P6"53"1“ 10J^dico. 2. ed.
tu
r í o d o h e l e n í s f a M a , ^ a™C‘em de la m tiSua Grec‘a y elpe-
Saínzde ^ P^ W™ mhém P->6ess. Com efeho
dzes muito diferentes, além d o g re ^ d o r o T T ™ (£ ' ° 7 CSS) Es,ados de ™'’
egípcio e o seljúcida, o que pode iusfificaíTcrft° * ° cdôn,co- * * c°mo o império
esta extensão conceituai ni S 3 " ft,ca P°r clc mesmo apontada referente a
ele ^ l l ^ à « l S “ e C " t t t o X / ’ Ü * * * * ^
tes dois povos parece bastnméS , a helen(sUca mmana- P°r englobar apenas es-
133
l e u x M . m, fcm „ i r r r 1 :
Mario da Gama Kury, t r a d u t o f l ^ b r a ^ .V e t ^ T T 0’ * Tucídides>elaborado por1
445. nota de rodapé 17 ™ ° bra d,re,amente do grego (Brasília: UnB, 1982^.
 O SIGNIFICADOJURÍDICODEREPÚBLICANA ATUALIDAOE ENOBRASIL 12

geográfico, sobre a rom ana, então não hegem ônica.136A dam Sm ith, séculos
após, registra que “apesar das leis das doze tábuas serem grande parte delas
copiadas de leis de algum as repúblicas gregas antigas, o direito parece nunca
se ter constituído em ciência em qualquer das repúblicas da antiga G récia”137
Pode-se com provar esta afirm ação sobre a cultura helenística romana ao
I jer a obra História, de Políbio (cerca de 200 a 127 a.C.), grego que a escreveu
em quarenta volum es, dos quais apenas chegaram aos dias atuais os cinco pri­
meiros livros'38, e, ainda assim , incom pletos. Sua narrativa alcança o período
í que vai de 220 a 168 a.C. e com preende as guerras púnicas , envolvendo Roma
e Cartago, e dem onstra com o Rom a dom inou o então decadente im pério ma-
cedônico, expandindo seu dom ínio po r toda a G récia e além, o que reforçou
sua tendência universalista. Políbio passou cerca de dezessete anos exilado em
Roma(de 167 a 150 a.C .) por conta de sua participação em um a dessas guerras
ao lado dos gregos, m as, por ter se tom ado protegido de Cipião, o Africano,
general rom ano, tom o u -se um espectador privilegiado de todo esse período,
tendo passado os últim os vinte anos de sua vida redigindo essa obra, para o
que visitou o Egito e o O riente139.
Lendo a obra d e Políbio, tem -se o exato sentido de transição entre a ci­
vilização grega e a rom ana, esta se sobrepondo àquela, que fenecia, m as que
deitava raízes sobre o futuro140.

156 Silvio Meira relata que esta comissão romana à Grécia foi composta por Postúmio,
Mânlio e Sulpício que, tendo regressado com fano material, foi organizada por um
decenvirato, magistratura especial, auxiliada pelo sábio grego Hermodoro, de Éfeso,
exilado em Roma àquela época, que, inclusive, teve uma estátua em seu louvor erigida
nesta cidade. Após citar vários trechos de Cfcero, em A República, que corroboram a
intersccção entre as duas culturas, inclusive no que tange às origens das leis romanas,
Silvio Meira arremata para comprovar a veracidade desta relação: “São retalhos da
verdade que, reunidos, restauram a fisionomia do conjunto". M eira, Silvio. Curso de
direito romano - História e fontes. São Paulo: LTr, 1996. p. 75 e ss.
157 S mith, Adam. Uma investigação sobre a natureza e as causas da riqueza das nações. 3.
ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1999. Livro II, p. 4Í2.
,M R odríguez A lonso, Cristóbal. Introdução. P olIbio. Historias. Madrid: Akal, 1986. p.
15.
119 Idem, p. 14.
140 No que diz respeito às cidades gregas [...], resulta fácil a exposição de seu passado e a
previsão de seu futuro, porque o anunciar o que sucedeu é coisa fácil e prever o futuro,
com vista do que já se passou, é coisa cômoda. Por outro lado, no que se refere aos
.fomanos, não é, èm absoluto, fácil expor seu presente, dada a complexidade de sua
constituição, nem prever seu futuro, dado o desconhecimento das peculiaridades de seu
passado, desde o ponto de vista privado como público. P olíbio. Historias. Traduzido do
 ORÇAMENTO REPUBLICANOEUBERDADE IGUAL

d ??-* 1leSCf veasform asdegovern ° e m se ntid o se m e lh a n te à q u e le J

em Platao e Aristóteles, quais sejam : a monarquia ou realeza, que se d e g e ^
em tirania; a aristocracia que se degenera em oligarquia ; e a democracia 1
se degenera em ochlocracia , entendida com o “governo da m ultidão o u i
m assa . O sentido da alternância histórica cíclica é o m esm o exposto pell
autores gregos m encionados. p p e °*

IS . A lém das referências históricas colhidas daquela época, o que Pol J

traz de novidade em sua obra m ilenar é a análise da constituição romana
se n a ao m esm o tem po m onárquica, aristocrática e dem ocrática, em razão dl
vános de seus institutos. N a verdade, A ristóteles já havia indicado a e x is te n t
esse tipo de característica na constituição de A tenas, porém sem a mesJ
precisão de Políbio, que trouxe os conceitos gregos e os aplicou na análise d!
constituição de R om a'« O bserve-se que essa concepção das c o n s titu â t
mistas, destacada por Políbio1« , vai influenciar diversos autores ao longo do
tem po, dentre eles M ontesquieu e os Federalistas, m ilhares de anos após'«.
Relata Políbio que “ninguém , nem os próprios rom anos, poderiam dizer
m certeza, se sua constituição, em seu conjunto, era aristocrática, demo-’

S S t ^ s T S ? P° r CriS,Óbal R0dn'8UCZA,0nS°- Madri* Aka>- »986. Livro VI,

m nro V1,Cap‘ n : i,em 3‘ p- I58- Bobbioscuti,iza«la mesmadenominação des-

tacando que seu entendimento deve ser como o “‘governo de massa’ ^ ^

. . . h h2 eSC? 0res reac,onános (em expressões como *a rebelião das massas’

TradüÇãode S ^ b Í h:

W AbaCm da, Verd.ade’ 0 P^Pri0 Políbio- antes de analisar a constituição de Roma como
VHI a°C Pa° m,Sta' ,raCeJa 3 dC Esparta’ e,aborada Por Licurgo por volta do século

Uí qUe; ^ d ,ar P° líbi0‘CO,OCam es,a construção das consti,uiçõeS mis-

ias cm Cícero, que lhe é cerca de um século posterior, e ainda mencioíam s e r“Z ,
e 2 e ? l ° S S dascparação de poderes que os iluministas viriam a
Diogo Fre” Z d o f ï Z l ' ï q w 30 nof pareca exat0 « ^ “cr historicamente (A maral.
w ' 8 do. História das ideias pol,ucas. Coimbra: Almcdina. 2009. v. I p 142)
Considera-se correta a anotação de Bobbio, para quem a teoria do governo misto tão
bem formulada por Políbio. “não deva ser confundida com a teoria m X i a da^Z a
ração e do equilíbrio dos poderes (enunciada por Montesquieu em forma que se tomou
^ í « „ f ^ , „ „ M rta doi o ^ o m i s,„ e a .eo S d o ^ l í r pr ^ ” ^
m i. p iá " " “ TraduçJo dc Strçio Bmh. 8,cd. Bras,lia- UnB.,
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
13:

0„ m onárquica” 14*. Isso porque, a depender da m stm i.çao que fosse

^ u ^ d a se poderia afirm ar qualquer desses pontos de vista, estabelecendo o
“ f “ -.0 dc consumição mis,a, em que o ü p o ideal de governo estaria em uma
S a c i o das diferentes fóím as de governo em um a m esm a consutm çío,
c° , L f J 0 funções diferentes para cada tipo de categoria política. E sta form a
“ri Jitiv a de freios e contrapesos teve seu esboço elaborado pelos ç e g o s , " a
Espaitade Licurgo, m encionada pelo próprio Políbio, e na A tenas de Aristó­
teles, conform e supraexposto.
Em R om a a realeza estaria identificada no funcionam ento do
m face da concentração de poderes que este órgão te n a e da sim ilitude de sua
atuação com a de um m onarca. Todavia, sua atuação não seria independente do
Senado órgão cujas funções se assem elhariam à d§ um a espécie de nobreza,
n o i s ^ i d ^ a m nesse colegiado outras atribuições próprias e se contraporiam
S p o d e rd o s C ônsules,em especial p o r t e r e n chave do cofre publico
no E no povo residiriam as funções dem ocráticas, que ele esta n a legitim ado
aexercê-las dentro de um sistem a de forças que servina de equilíbrio ao poder
exercido pelos dem ais.
Observa-se que a sistem ática desenvolvida por Políbio é quase m ecam-
cista e se pauta pela lógica num érica, pois parte do poder do Estado estaria nas
mãos de todos, o povo; outra parte nas m ãosde alguns, o Senado,
n covemo de poucos; e outra parte do poder estan a nas m aos dos Cônsules,
que por ser um a m agistratura individual, teria a correlaçãocom a m onarqm a.
Portanto, arrem ata o autor m ilhares de anos antesde se estabelecer a teoria
da separação de poderes e o sistem a d e freios e contrapesos^constitucionais
que bá "equilíbrio entre as três form as d e governo” , pois “cada um desses ires
componentes (pode), se quiser, opor-se aos outros ou, a o 1
eles”146. E entrelaça as com petências entre o Cônsul , o Senado e o p

«« Políbio . Historias . Traduzido do grego para o espanhol por Cristóbal Rodríguez Alon-
so. Madrid: Akal. 1 9 8 6 . Livro V I. cap. Iü , item 11,p. 167.
I44. Idcm, Livro VI, cap. III, item 15, p. 171.
i47 Rcla,a que 0 Cônsui, quando sai com o exército, dá a impressüo de ter p enos poderes,
c do povo. pois d evidente que devem s e ^ t iv ^ r a conmait-
temente orovisões às tropas e sem o acordo do Senado não se lhe pode enviar nem tn
go^nem vesfimemtas, nem coisa nenhuma, de tal sorte que «todo..o»
que mandam ficam paralisados, se o Senado se prop c ® “ j à frente ôas tropas
colocar obstáculos". Além disso, a troca ou manutenção do general à fm ^ d a s P
também é prerrogativa do Senado, bem como a u t o r i z a r m o T t í l
sos para os triunfos, quando os generais v.tonosos adentram as c.dad« e «noS
as vitórias realizadas. Por outro lado, é importante aos Cônsules que olhem povo.
 taa-jgaWutfsÆ
em l

“ degenera emochlocracia e n t e n d * 5 ' ? “ ‘, : e a * " w c' a ^ ®

autores gregos m encionados. é 0 mesm <>expostope|0

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se n a ao mesmo tem po m onárquica a m n v , ' e da constituição romana, q„,
váriosdeseusinstitutos.Naveidade A r is t ^ i Ca,e.democrática' emrazão d-
desse tipo de caracletística na constítuicão T sJá ta v i a i ” di“ d oaexistf,K£
precisão de Polibio. que trouxe os conce' “ * * * " “ • P « * » «en. a m es»,
constituição de R o m a '". O bserve-se que e s t T ?P K0“ " a análise *
mistas, destacada p o r Polibio1*3 vai infí, • conceP íõ ° das constituir^,

-em po,d o n n é e , e s L n t e s ^ l u ^ ^ ^ e ^ r . T r ' r 2 0 '0^ '

Relata Polibio que “ni„g u íra „ em „ . ' areS de anos “P0«1“
~ - e sua constituição. 'em

i7 5 ^ Ä ' POrC'iS“ ba' R« “ * - A t o „ w .MaaHd;A M , , 986. L|vreM

tacando quc seú 3 Â S t o d e v ^ e r M m Î o ' - g o ^"ominação. des-

quando o termo *massa’(que d bivalente^™ de massa> ®u ‘das massa?
he é dado pelos escritores reacionários (em c S Í C° m° s,gnificado Pejorativo que
soctedade dc massa’, etc.)” W C° m° *a rebc,i*> das "iass£
)42 8 ed Brasfl,a:UnB.I995.p.67). 1 * governo. Tradução dc Scigio Bath.

3 ----5- ..wocvu
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rec3of^ U,ada P " Po,íbio- “"5o deva ser c o ín d irf" 1 3 d° govenK> "»»«o,
 O SIGNIFICADOJURlDICODE REPÚBLICA NAATUALIDADEENO BRASIL

Tggfica ou m o n árq u ica” 14*. Isso p o rq u e, a depender riãiristifüição quedos

analisada, se podería afirm ar qualquer desses pontos de vista, estabelecendí
conceito de constituição mista, em que o tipo ideal de governo estaria em ur
conjugação das diferentes form as d e governo em um a m esm a constituiçâ
atribuindo funções diferentes para cada tipo de categoria política. Esta forr
primitiva de freios e contrapesos teve seu esboço elaborado pelos gregos,
Esparta de L icurgo, m encionada pelo próprio Políbio, e na A tenas de Arist
teles, conform e supraexposto.
Em R om a a realeza estaria identificada no funcionam ento do Consulac
em face da concentração de poderes que este órgão teria e da sim ilitude de s
atuação com a de um m onarca. Todavia, sua atuação não seria independente •
Senado, órgão cujas funções se assem elhariam à de um a espécie de nobre 2
pois residiríam nesse colegiado outras atribuições próprias e se contraporia
ao poder dos C ônsules, em especial p o r terem a chave do cofre público rom
no. E no povo residiríam as funções dem ocráticas, que ele estaria legitima<
aexercê-las dentro de um sistem a de forças que serviria de equilíbrio ao pod
exercido pelos dem ais.
O bserva-se que a sistem ática desenvolvida por Políbio é quase mecar
cista, e se pauta pela lógica num érica, pois parte do poder do Estado estaria n
mãos de todos, o povo; outra parte nas m ãos de alguns, o Senado, representam
o governo de poucos; e outra parte do poder estaria nas m ãos dos Cônsule
que, por ser um a m agistratura individual, teria a correlação com a monarqui
Portanto, arrem ata o autor m ilhares de anos antes de se estabelecer a teoi
da separação de poderes e o sistem a de freios e contrapesos constituciona
que há “equilíbrio entre as três form as de governo”, pois “cada um desses tr
componentes (pode), se quiser, opor-se aos outros ou, ao contrário, atuar co
eles” *14146. E e n trelaça as com petências entre o C ônsul147, o S enado14* e o povo1

145 Políbio. Historias. Traduzido do grego para o espanhol por Cristóbal Rodríguez Alc
so. Madrid: Akal, 1986. Livro VI, cap. III, item 11, p. 167.
144 Idem, Livro VI, cap. III, item 15, p. 171.
Relata que o Cônsul, quando sai com o exército, dá a impressão de ter plenos poden
porém precisa do Senado e do povo, pois é evidente que devem ser enviadas consta
temente provisões às tropas e sem o acordo do Senado não se lhe pode enviar nem t
go, nem vestimentas, nem coisa nenhuma, de tal sorte que “todos os movimentos d
que mandam ficam paralisados, se o Senado se propõe a trabalhar de má vontade <
colocar obstáculos”. Além disso, a troca ou manutenção do general à frente das trop
também *é prerrogativa do Senado, bem como autorizar a realização e liberar rcci
sos para os triunfos, quando os generais vitoriosos adentram as cidades e mostri
as vitórias realizadas. Por outro lado, é importante aos Cônsules que olhem ò po\
 -üttÇAMÉNTü Kt^USLICANOEUBERDADE IGUAL

J g . JB stat itoüin
a o tn a^
a iao n e x a oa en
e ntre
if e gregos e
gn»gngerom ãn o sn o q iiê te n a « ^ d r/m in i.
fnAm/N*< ^-- - —J . ____ __
=.--•- •--— — f i 6 ' ° r~ ? ir m^ e^ GVCrnuí>ül a ós Homens en isõciedade volta ao debate cm,
arco lto C ícero (106 a.C. a 43 a.C.) que foi filósofo, advogado e politic
tendo exercido, dentre outros cargos, o de C ônsul no ano 63 a.C .150 qJ J
constituía no m ais alto cargo público de R om a daquela época. Foi assassin»^
a m ando d o Im perador M arco A ntonio, a quem fazia acfrrada oposição. '
Foi autor de várias obras, sendo a m ais destacada Da República eserii*
p o r voita do ano 50 a.C .1S1 sob a form a de diálogo socrático, ao estilodosgre*
gos, com o visto em Platão e em X enofonte. Através desse m ecanism o,

pois incumbe a este autorizar armistícios e tratados, que possuem direta reiars«

148 Por outro lado, o poderoso Senado deveria ficar atento à vontade do povo pois è
cnmo r-Cm C sUt0riXar ° Senado a investigar os crimes contra o Estado, que tenham
mo consequência a morte. Também incumbe ao povo instituir uma proposta que re
duza os recursos auibuídos ao Senado, ou abolir seus postos dc p r S E eho„m
u ainda pnvar o Senado das atribuições que tradicionalmente possuía. Nesses cas<J
com a oposição de um umco tribuno do povo, as decisões do Senado não podem J
m SÍTa e , Cr -meSm° POdCm 08 Scnadores sc rcunir- Assim, "o SenadÍ teme"
maiona e presta atenção ao povo". PoUbio. Historias. Traduzido do grego para o
p °72°r StÓba‘ Rodrfguez A,onso- Madrid=Akal, 1986. Livro VI cap. Ill, item 16,

m í h f i e ^ r r SU^ VCZ’ CStá Cx‘remameme vinculado ao Senado, em todos os assuntos

públicos e pnvados, pois são muitas as obras de reparação e construção em md-i„ i,<r

2 d ó r b nÍ dD n °8, POrtOS’ja,1dins, minas e ,crras>em suma. tudo que cai debaixo

e e l r i l ° mfa *6 *qUaSe ,0d° T ndo’por assim' dizcr<es‘á ligado ao comércio
. f . Ç. <,ue ofercccm‘ uns adjudicando diretamente a realização das obras aos
?ndr ,Sr d0reS’ ° UtrOS associand°-se a « ‘es, uns garantindo os compradores outros
vestindo seus recursos no Estado com este mesmo fim”. A autoridade para decidir
le°s eS,aS qUeStÕeS Cra 8 d0 Senado- Do mesmo modo não se opõemaos CÔnsu-
s. poís de um jeito ou de outro, todos estão debaixo de sua guarda. PolIbio Historias

Rodrísuez A,ons° - Madrid; £

150
Amaral, Diogo Freitas do. História das ideias políticas. Coimbra: AJmedina, 2009. v.
151
D.,h 8 .1
 O SIGNIFICADO JURlDtCO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NQ BRASIL

^ C a W a r d a t e p d b U c a '“ .
T >«a definindo que é "q república coisa do povo, considerando tal, não
, ‘ hom ens de qualquer m odo congregados, mas a reunião que tem seu
t0dH$ mento no consentim ento jurídico e na utilidade comum«53” . [...] “toda
^ j o q u e é o m esm o, toda constituição particular de um povo.tarfa coisa
ctZ t e'por isso entendo toda coisa do povo, necessita, para ser duradoura,
\*oida por um a autoridade i nteligente que sempre se apoie sobre o pnncipio
SCr^ S u a form ação do Estado” ««. E prossegue com o relato das fornias
f X m o , à sem elhança de Aristóteles, inclusive louvando as constituições
mistas'*, na linha de Políbio.
Cícero a certa altura do diálogo, dá a entender que a m elhor forma de
onvemo é a democracia, ao afirm ar que “quando o povo sabe m anter suas
R e a t i v a s não é possível a esses encontrar mais glóna, prosperidade e
Uberdade! porque então o p o v o perm anece árbitro das leis, dos juízes, da paz,
í f e a e m dos Balados, d a vida e da fortuna de todos e cada um ; e n u o , e só
^ ò fiT é a coisa pública a co isa do povo"1* , pois é nesse regim e que cada um se
^ ^ f i c a o e l o bem geral epelaliberdade comum . Segue o diálogo fazendouma
anM sedaigualdade,m encionandoquenãoexisteigualdade“na fortuna “ o
“i ^ s tr io r m e n tc va, ser enfatizado por M aqutavel' , Cícero d e s t a que a
g S L da inteligínciarí um mito”, e que, portanto, “a igualdade de dtrettos
narece ao m enos obrigatória e n u e os m em bros de um a mesm a republica . B
teforçandoocaráterjurídico daanálisc, arremata: "Q ueé, pois, oEstado, senão
uma sociedade para o D ireito? «S9.

■ Z rZ ^Z Z T R e p ú b lic a . 2. ed. Bauru: Edipro. 2011. Tradução de Amador Cisneiros.

Livro I, XXIV, p. 29.
is) idem. Livro 1, XXV, p. 30.
w idem. Livro I, XXVI, p. 30.
155 Idem, Livro 1, XXIX, p. 32.
«» Idem, Livro LXXii.p. 34-35. . . ,
ui A palavra/urtuna aqui referida possui múltiplos significados, sendo o ma.s adequado
ao caso seu uso no sentido dc sorte ou destino. .
(58
Políbio todavia já havia iraiado da fortuna dos homens, ao dizer que a «nica pedra
Políbio. tooavia, ja na , caDacjdadc de suportar com magnanimidade e
de toque da „ u J Z Tttutaido do tpego pau, o
« p M ^ I^ O T C ^ Ió ta l^ tó g i^ A lo n so , Madrid: Akal, ,986. UvioVI, cap, I, p, 156,

■» ed, Bauru: Edipro, 2 0 1 1. TraduçSo de Aor.do, Cisociro,,

Livro I* XXii, p. 35-

“ ^ ã r ã u m a sociedade, bem a o e stilo platônico-aristotélico, C ícero ataca a d j
m ocracia, pois “chegar, em nom e d a igualdade, à desigualdade m ais injustaf
colocar n o m esm o nível o gênio e a m ultidão q u e com põem um povo, é suntf
iniquidade a q u e nunca chegará um povo em que governem os melhores, isto*
é, num a aristocracia” 160, gênero ao qual, p o r fim, filia-se com o o m elhor161. !
P erg u n tad o p o r L élio, n a se q u ên c ia dialogai, q u a l a m elhor das três;
form as d e governo, C ícero, p e la b o c a d e C ipião, resum e o s pontos fortes'
d e cad a um a: “a m onarquia nos so lic ita pela afeição; a aristocracia, pela"
sabedoria; o g o v ern o popular, p e la liberdade, e, nessas condições, a escolha
se torna m u ito d ifíc il”. 162A p a rtir daí, C íc e ro d iscorre so b re as vantagense
desvantagens d e c ad a form a d e governo, no m esm o to m u tiliz a d o nas obras 'i
gregas, em g ran d e p arte localizando o te m a n a história rom ana, p ara enfim 4
ch e g ar ao co n c eito de constituição mista em que a m elh o r p a rte de cada 4
q u a l das três fo rm a s d e governo fo ssem m escladas, tal q u a l na constituição 1
d e R o m a 163, e q u e, “sem um a su p rem a ju stiç a , não se p o d e reg er de modo *
algum a c o isa p ú b lic a ” 164.
P o r fim , segue ainda os passos d o s autores gregos e reforça a tese da
educação republicana, ao dizer q u e a s pessoas que desejassem g u iar os des­
tinos d a república rom ana deveriam “estu d ar sem descanso; trabalhar sem
trégua p e lo seu aperfeiçoam ento; p ro c u ra r q u e os o u tro s o im item ; e ser,
com o esplendor de su a alm a e d e sua vida, p ara seus concidadãos, com o um
espelho aberto” .
2 0 . É im portante ressaltar que os diálogos d e Cícero se inserem em uma época
histórica em que as ideias filosóficas eram dom inadas pelas correntes estoica
e epicurista, conform e aponta D iogo Freitas do A m aral165.
160 “Não há no mundo espetáculo mais triste do que uma sociedade na qual o valor dos
homens é medido pelas riquezas que possuem. Ao contrário, o que pode haver de mais
beto e preclaro do que a virtude governando a república?” C íc e r o . Da República. 2. ed.
161 Bauru: Edipro, 2011. Tradução de Amador Cisneiros, Livro I, XXiV, p. 36.
Idem, Livro III, XXV, p. 91.
,a Idem ,Livrai,XXV,p .37.
,M Idem, Livro n, XXXIX, p. 74.
,M Idem, Livro II, XLI, p. 76.
Ap. Diogo Freitas do. História das ideiaspolíticas. Coimbra: Almcdina, 2009.
I, 138,ess.
maral
O SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 13
Epicuro (340 a.C . a 2 7 0 a.C .), líder de um a das Correntes, pregava que
todos buscam os o p raz e r e afastam os a dor, pois elim inar o sofrim ento e au­
mentar a felicidade to m a rá a vida m elhor166*,sendo este o verdadeiro principio
doprazerw . O bserve-se q u e essa filosofia não tem nenhum a correlação com
o uso com um que atu alm en te se faz da palavra epicurista, que, em sentido
dicionarizado, q u er d iz e r “pesso a d ada às delícias da m esa e do am or” 168.
O foco era outro, q u e não tem nenhum a relação com com idas refinadas,
luxo ou luxúria. S er e p icu rista é “ter um estilo d e vida bastante sim ples, ser
gentil com o próxim o e cercar-se de am igos. D esse modo, serem os capazes
de satisfazer a m aior p a rte de nossos desejos. N ão é nada bom ter a ânsia
desesperada por um a m ansão quando não tem os o dinheiro para com prá-la.
Não podem os p erder a v id a inteira trabalhando para conseguir aquilo que
provavelmente está além do nosso alcance” 169. Ou seja, o estilo de vida de
“querer sem pre m ais” deveria ser evitado e deveríam os ter um a vida m ais
simples e introspectiva, alim entando-nos de pão e água, ao invés de com i­
das exóticas. U m a frase atribuída a E picuro ilustra seu pensam ento: “Não
é pobre aquele que possui pouco, m as aquele que, possuindo m uito, deseja
possuir ainda m ais” 170. O s epicuristas, portanto, defendiam o afastam ento
do cidadão em relação à vida política, sob dois argum entos: pois isso não era
bom para a vida individual de cada qual, e que não valia a pena fazê-lo, pois
“o cidadão virtuoso ou filósofo não poderá nunca influenciar positivam ente
a política de seu país” 171.
Os estoicos, po r sua vez, adotavam filosofia m ais participativa, pois as
pessoas deveriam se im portar com as coisas que pudessem mudar, caso isso
Warburton, Nigel. Uma breve história da filosofia. Porto Alegre: L&PM, 2012. p. 23.
Teoria que, muitos séculos depois, e com outro enfoque, veio a ser desenvolvida por
Sigmund Freud. Ver: Freud, Sigmund. O mal-estar na civilização. Tradução de Paulo
César de Souza. São Paulo: Companhia das Letras, 2011.
IM Dicionário de Português Michaelis on Une, verbete epicurista. Disponível em: <http://
michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/definicao/epicurisia%20_955463.himl, con­
sultado em 20/09/2014>.
W arburton, Nigel. Uma breve história da filosofia. Porto Alegre: L&PM, 2012. p. 23.
170 Kehl, Renato. Meu guia - Trezentos e sessenta e cinco pensamentos escolhidos de
autores diversos. Rio de Janeiro: Livraria Francisco Alves, 1939. p. 39.
A maral, Diogo Freitas do. História das ideias políticas. Coimbra: Almedina, 2009. v.
I, p. 139.
atr^= ORÇAMENTOREPUBLICANOE UBERDADE IGUAL

esü v esse ^ o seu alcancel72T ià ^ . rr^dapa-stxriedí

"litigo Vemo d a s^ id a d ê sê ra üm ã preocupação estoica, qt|
tinha em C ícero um dos principais expoentes. Dessa form a, a obra Da /fepá?l
blica tam bém se insere nesse caldo de cultura e em bates filosóficos, servindo!
para destacar e incentivar a m aior participação da sociedade nos assuntos d j
Estado. D iz C ícero que “o cidadão que obriga a todos os outros, com penas« I
o im pério da lei, às m esm as coisas que persuadem os discursos dos filósofos!
é preferível aos próprios doutores” 173, dem onstrando a m aior importância doi
político em face dos filósofos, pois arrastam m ultidões com suas decisões,
enquanto estes apenas m inistram ensinam entos a um punhado de pessoas.
A liás, este é todo o tom dos prim eiros capítulos do Livro I Da República: um
cham am ento ao engajam ento nos negócios públicos e o repúdio às teorias
filosóficas dos epicuristas.

2 1 . O pensam ento de Cícero segue a linha traçada pelos pensadores gregos

que o précederam , inclusive no que tange à educação, sendo o destaque a
identificação do conceito de república com a gestão da coisa pública, ou seja,
na persecução do bem comum aristotélico, contrapondo suas ideias estoicas
aos conceitos epicuristas que procurava combater.
D estaca M atteucci que o pensam ento de Cícero está voltado não só ao
interesse com um , m as “principalm ente, a conform idade a uma lei comum, o
único direito pelo qual uma com unidade afirm a sua justiça” .174

2 2 . N ão se deve perder de vista o alerta efetuado por João M aurício Adeodato,

de que a civilização rom ana trouxe um novo fundam ento para a legitimidade
do direito, caracterizada pela autoridade do governo, o que reduziu, de certa
form a, a regra da igualdade entre os cidadãos. “O cristianism o, que surge no
seio do im pério rom ano, iniciou o processo de separação entre o direito e a
política, ao passar a identificar a liberdade com o livre-arbítrio e com a inde­
pendência em face dos próprios desejos. Esse conceito de liberdade cristã passa
a ser um a qualidade essencial de todo ser hum ano, faz parte integrante de sua

172 W arburton, Nigcl. Uma breve história da filosofia. Porto Alegre: L&PM, 2012. p. 28
e ss; Paul Veyne, Sêtteca e o estoicismo. São Paulo: Três Estrelas, 2015.
172 C ícero. Da República. 2. ed. Bauru: Edipro, 2011. Tradução de Amador Cisneiros,
Livro I, II, p. 10.
174 Matteucci, Nicola. Verbete República. In: Bobbio, Norberte; Matteucci, Nicola; Pas­
quino, Gianfranco. Dicionário de política. Tradução e coordenação de João Ferreira. 4.
ed. Brasilia: UnB. v. 2, p. 1108.
 pois a vontade é essencialmenie livre afii(isofiadakl^de
*^ lnn „ ên c m d e « n » i n » ^ ^
D a ía m fl s natrísticos debatendo a qu ^ e s p ir itu a l,

° governo M vida terrena. ,„„„aemHaw»»AKnlit<l"“ 1°

Exposição nesse sentido também reencontra em
trata do conceito de vira a c tiv a , pois .ve, „„acionar o p4Wico
. niima dificuldade seja possive h feuda|,sm0i era
em bora so com 6 te 0 domínio secular, .s ^ g u id a d e . Sua

omlun conforme verba-

, afirmar aue o conceito de bem c o m • q na Roma
23. Assim, P°.de*se qde coisa pública, conforme ^ atuaçã0
lizado na Grécia an g de república en£luaa dos interesses do
clássica, sao insitos voltado à consecuÇ obedecendo a
governamental : ^ « ^ Z n s e r v a r a coisa aàcultur
comesse sentidoqueaexpress^^^^EstadtBUnido

seu debate na cultura iw « « ——

■urSdica e do direito subjeti-

Usualmente usa-se a ideiJ em diferentes PaíseSQ ^m inism os britânico,

ferenças entre « s e ^ J a São Paulo: Realtzações
H immelfarb, ^ Ferreira da S.N»-
francês e amencano. Traduçao oc
Editora, 2011.
142 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

república apenas com o um dos vários sistem as de governo, atribuindo-lhe!

outros significados. 3
Para alguns autores república significa o próprio Estado ou o poderpolu j
tico que governa um território. E existe m esm o quem use o vocábulo em mais s
de um sentido no m esm o texto. j
Vê-se isso, por exemplo, em M aquiavel, que usa a palavra república como I
sinônim o de Estado, m as tam bém a usa com o um a form a de governo opostaà |
m onarquia, conform e se pode ver na prim eira frase do prim eiro capítulo d’0 1
Príncipe : ‘T odos os Estados que existem ou já existiram são ou foram sempre
repúblicas ou principados” 179, a despeito de variar o uso do term o ao longo do
texto, usando-o predom inantem ente com o sentido de organização política,
sím ile ao de Estado. Defato, foi M aquiavel quem introduziu o term o “Estado” :
na linguagem corrente, afastando o que antes se usava, civitas ou politeiam'.
A variação no uso do vocábulo por M aquiavel ocorre tam bém nos Comen­
tários sobre a primeira década de Tito Lívio (escrito cerca de 1517) referindo-se
a Florença. M aquiavel usa a m esm a classificação cíclica greco-rom ana para os
sistem as de governo, m as alerta que “raramente se retorna ao exato ponto de
partida, pois nenhum a república tem resistência suficiente para sofrer várias
vezes a m esm a vicissitude” 181. Todavia, logo após, no m esm o texto, utiliza
a palavra república com o sistem a de governo oposto à monarquia, quando
m enciona que Rôm ulo teve com o objetivo principal, ao fundar Roma, criar
um a “m onarquia, e não uma república” 182. E arrem ata, “a república, retendo
os cônsules e o Senado, representou a princípio a m istura de duas das três
form as acim a mencionadas: a m onarquia e a aristocracia” 183. Decorre desse
entendim ento a possibilidade da existência de repúblicas democráticas e de

,w Maquiavel, Nicolau. O príncipe. Tradução de Pietro Nassetti. São Paulo: Manim Cla­
ret, 20007. p. 15.
,í0 Observação efetuada pon Alves, Pedro Delgado. O princípio republicano. Revista da
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Coimbra: Coimbra Ed., XLVII1, ns.
1 e 2, p. 170,2007.
M aquiavel. Comentários sobre a primeira década de Tito Lívio. 4. ed. Brasília: UnB,
2000. p. 25.
,K Idem, p. 26.
,M Idem, p. 26.
 - p — -~~ini1~ de certâlfonna, confunde ainda mais õ uso
p l i c a s aristocráticas, o que, de c e n a ^
^ p re s s ã o .“4

Hobbes nasceu em um aépotm q an n ad a espanhola eesse fato influenciou

^ ta v a a m e a ç a d a d e s e rin v ^ v d a p jo^ ráfico^ critoaofioaldavida,quand0
2 u p en sam ento,seguadorelatoa eu e o medo” , conforme nos relata
^ „ c io n a q ^ ^ in b a m ^ P ^ ^ ^ (a c ie s p tm a d a c n a ç â o

^ e p ü b U c a o o ^ d o » ^ „ e f o iio s ü tu íd o p a ™ » ,
artificial. ^ mf “' X ^ d e s d e logo que Hobbes equ.pam o concerto de
E stado, sem d is tín ç to ....................
■i ...!A»At¥inonfltiirczân
competição, desconfiança eglón ^ de ^ ^ 0, temos a condição do
capaz de m anter os hom ens em “ ™ d e *odos c0^ a todos” 1" , sendo que as
que denominamos guerra:
duas principais virtudes na 8“ ®**?* outros homens, só tendo prazer no que
encontra felicidade na c °
--------------*m P ^- a° . ürá aos
nprmitira nome»»vencer 0 medo da
aos homens —
é iminente" l89- É aa busca
.b usc“ da
^ S r o t a r dascoi sas qu6
coisas quelhe
lhedão
d íopraze^confoito,
prazer e conforto,
morte vioienia
violenta e o desejo de desirutar ^ „„rtnoshomensentrarememacotdo
()0e g e t a r â o f l m d a g u e r a , ^ 6 « ^ q )eisq u e ^ M ^ 0 ^ mpdr.
designarem um a pess p P UrtVlhM auanio àlei e ao direito, sendo “o
Interessanreadistinçãofcit^orHobbe^quanloà^^^^^^^^^^^

. mM,ne fundamente dos Estados, ver,

HOn“ " '" “ ^ d o ç s o U o L ^ A»8ie», O-edSio Paelo: Msrti», Ctort,

iv. Hobbes,Thomas.Levtaia. inauy,™
2012. p. 15.
m Idem, p. 104.
IBS Idem, p -106.
189 Idem, p. 159.
1W Idem, p. 108.
 144
ORÇAMENTOREPUBLICANOE UBERDADE IGUAL

à« ili« h » ,a° estaao a e beligerância geral, que determ inará a obediêntí

às leis, dentre elas a que estabelece a propriedade e o que é ju sto e injusto'?;
Para que esse pacto de todos com todos funcione, é necessário oue “r ^ *
í r?COnheÇa 05 demaÍS COm° seus i®uais P °r natureza", sendo q 2
desrespeito a esse preceito é o orgulho. D esse pacto decorre forte isonomi»
pois, ao se iniciar o período de paz, “ninguém deve pretender reservar a o 2
para si um direito que nao aceitaria que fosse privilégio de qualquer o u ta ?
sendo, contudo, “necessário que alguns direitos sejam mantido^ como
governar o própno corpo, desfrutar do ar e da água, poder ir de um lugar n í
outro, e outros m ais, sem os quais é im possível viver bem ” *192 ^ara;
Esta isonom ia deve ser refletida no estabelecim ento dos impostos, pois \

a equidade dos impostos consiste mais naequidadedaquiloqueéconsumidn'

nnPq.Ueí ° i t benS aS PeSSOaS que ° consomem-Nã0 há motivos para aquele’
que trabalha muito e, poupando os frutos de seu trabalho, consome m UCo
seja mais sobrecarregado do que aquele que, vivendo ociosamente w n b -
pouco e gasta tudo o que ganha, quando ambos recebem a mesma prwtajfc
conS m d° ‘ ? ü and° ° S impostos incidem sobre aquilo que os^iomew
onsomem, todos pagam igualmente por aquilo que usam,93.

, a Verifica~^e que esta compreensãQda isemomia está diretam ente relaciona- -I

a aos gastos do Estado, que deve ser igualm ente arcado por todos, na medidr1
de seu nível de consum o, e não no de suas propriedades e rendas o que serii

n“ o T v n . n° S dÍ3S atUaÍS’ ^ qUC é Perfeití“ compreensíve

É interessante que Hobbes leva essa com paração do Estado com o sei
hum an o ao m aisalto g rau aolo n g o d esu ao b ra, inclusive no âmbitofinanceim
revelando-se bastante elucidativo o seguinte trecho, dentre outros:

^ condutos e canais por meio dos quais o dinheiro circula para uso público
sao de duas espécies: uma das vias conduz aos cofres públicos, e a outia
o faz sair dos cofres para o pagamento das dívidas públicas. [...] Também

20°iT l l í 8°maS‘UVÍatã-TradUÇ3° R° SÍna D>A"8ina-2-«■ S5° Martim C ta*

192 Idem,p. 126.
1,5 Idem, p. 275.
194
Ver item 3.3, capítulo 3
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
145

— - “ ^ is s õ “o homem artificial conserva^mrsemelhança com o homem natural, -

cuias veias recebem o sangue das diversas partesiiocorpo.^Rduzindo-o
aocoração; depois de vitalizado, o sangueéexpelidopelocoraçãopor meio
das artérias, com o óbje'tívo de vivificar e possibilitar o movimento de todos
os membros do corpo.1,5
O erande garantidor d a paz, e dessa isonotnia pretendida por Hobbes, é
«o erande L e v ia tã , ou antes (para usarm os term os m ais reverentes), aquele
mortal a quem devem os, abaixo do D eus im ortal, nossa paz e defesa ,
fauem ^ncum be usar a espada para fazer valer os pactos, sem a qual estes nao
passam de palavras sem força que não dão a m im ma segurança a ninguém .
P Prossegue Hobbes analisando as form as de governo, seguindo os passos
de Aristóteles - em bora em outro contexto e inicia a discussão sobre a pro­
moção do interesse co m u m . D iz o autorque, nas m onarquias, no caso de haver
conflito entre o interesse público e o interesse pessoal, na m aio n ad o s casos
nreferiráo interesse pessoal, pois em geral as paixões hum anas sao mais fortes
qiwa razão! concluindo então^^ue“quanto m ais próxim os est vere^ . ?
núbfico e o interesse pessoal, m ais se beneficiará o interesse pubUco , pois,
em uma m onarquia, o interesse pessoal será equivalente ao interesse publico.
tS é divergente nas dem ocracias e aristocracias, quando um adecisao Pérfida,
L ato traiçoeiro ou um a guerra civil podem contribuir m ais para quem fo
corrupto ou am bicioso, do que a prosperidade publica .
A necessária identidade entre o interesse do soberano (no sentido^de; go­
vernante) e o do povo gera que “o bem do povo e o do soberano naopoderao
nunca estar separados” , daí que “leis desnecessárias nao sao boas leis m as
sim arm adilhas para captar dinheiro” . A identificação se um a lei é boa ou m á
isto é, convergente ou divergente entre os interesses do soberano e o de seu
novo consiste na declaração das causas e motivos pelos quais um a lei foi pro­
mulgada, m ais do que nas palavras da própria lei, “pois a lei é mais facl‘^ n
compreendida com poucas palavras do que com m u ita s u m a v e z q u eto d a sa s
palavras estão sujeitas à am biguidade, e, portanto, a m ultiplicação de palavras
no texto da lei é um a m ultiplicação d a am biguidade

■« Hobbes. T h o m a s. Leviatã. Tradução Rosina D’Angina. 2. ed. São Paulo, artim are.
2012. p. 203.
196 Idem, p. 140.
197 Idem. p. 136.

tn- Idem, p. 152. , . . .

m Idem. p. 276-277. É interessante ler o elogio que Hobbes faz aos t e x t o s ^ o^
pos antigos no trecho indicado, pois eram curtas e. ao longo do tempo, foram crescendo.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO S UBERDADE IGUAL

enfica-se que em H obbes, as boas leis são aquelas em que c o n * !

o interesse do governo e o do povo, o que, de certa form a, lem bra as ^
clássicas gregas e rom anas acerca das form as de governo ideais e as com ^
estas dem arcadas pela divergência do que seria o bem comum P
d!
2.1.3. As Monarquias republicanas :i ;

° lz ele "O infcio de seu Espírito das Leis, publicado em 1748 a u e “j

solutam ente nao trato de leis m as do espírito das leis e com o e ssè ^ sn í v

~
coisasw , visando
st t dem
r s onstrar
reiaçõesseu
qne * * ieis
intuito depodem teroreanizarõn
tratar da c° m « « u f c is•
E stado a partir da análise com parada obtida pelo estudo â diversos paístó
e pelas viagens que realizou. diversos pafse?

Em um a Advertência que abre o texto da obra a partir d a 2a edição ví *

sando afastar criticas qUe Kavia recebido no sentido de que nSo h a v t f e t o *
virtude o pnncipio da m onarquia, o que, para a epoca, era quase um crime í
lesa m ajestade, define o que move uma m onarquia e um a república:

° í a?r° dC VÍrtUde na rePúb,ica é o amor à pátria, isto é o amor

igualdade. Nao éabsolutamente virtude moral, nem virtude cristã, é virtude
p tica, e essa é a mola que faz mover o governo republicano como a
honra é a mola que faz mover a monarquia. Chamei portanto dê virtude
política o amor à pátna e à igualdade. [...] Numa palavra, a honra existe na
na^mon"3' C? 'bora a v,rtude política seja a sua mola; a virtude política existe
na monarquia, embora a honra sej‘a a sua mola201.

o u a r t o « r i , n SUaClaSSÍnCaÇSOen‘re re p 'ibliCa(<!UePoderiasCT™<>n^quia
v e r n o ^ ^ ^ ^

c iT p : ,a t r it o » a a von“ de crv,ca: nas mon^ u- ' — ■

201
Idem, p. 37.
202
 147
o SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIPAOE E NO BRASIL

F T im bém R ousseauvia a possibilidade de existirem monarquias republi-

nas203 -

* S S ± S 8 3 SK S bss3 B W ^ :
instaurar H<*ntrpplas a u e a constituição civil de cada Estado seja
^ u b li c a a ^ o u seja]fundada consoante os princípios, “prim eiro, da liberdade
[cpubhC i J sociedade (enquanto hom ens); em segundo lugar, em
d°s m em bm s d e unm s « . e o t J, dê„cia de todos em relaçao a um a
r„ r X = S u a n to sü lito s); e, e m p o e i r o iugar, segundo a
, i da igualdade dos m esm os (enquanto cidadaos) . .
npnois de expor a form a de governar o povo, que é semelhante à teoria
P ________ _ íArm* H ^ccíra ereco-rom ana, Kant sugere outra
1 *ftt+arãn haseada <4na form a com o oE sladousa seupoucr , 4 ,
dassificaç ’ ... u reDUj>ijcanas “O republicanism o é o princípio da
“ "“ ' " T i S o Po S e r “ e X o o X g i s la ü v o ; o despotism o d o principio
E 5 £ 5 S S S í S S - d . de 4 que d . a si - s m o d ^ p o r . a n .0
a vontade pública é m anejada pelo governante com o sua vontade pnvada .
Kant assegura que a dem ocracia é, “no sentido próprio da palavra, neces-
ssriam enteum despotism o, porque

S £ £ K S S S s s a s = 3
hlicàna sob a m onarquia do que sob a aristocracia ou n a democracia.
S £
a u e T s s a ^ s s T g e m n ã o é das m ais felizes de K ant, pois é pouco preciso no
2 í o c o S d e vontode g ero /, identificando-a com o voo,ode ononim e,
admitindo, contudo, a existência de monarquias republicanas.

2,1.4, República enquanto sinônimo de Soberania, de Constituição, de

Democracia ou de regime presidencialista
28. Oulros autores entendem repiíblico com o conceito corielatoao d eso ô e-
roiiio! com o Jean B odin (1530-1596) em sua obra Os seis livrvs da Republica

: 'S Z Z Z Z ? * * - - - s “ r
Covilhã: Universidade da Beira Intenor, 20U8. P -1 •
^ * Anur Morto
205 Idem, p. 14-15.
 ORÇAMENTOREPUBLICANOEUBERDADE tGUAl

í l m í ü ' Ne,a dá 308 ? ÍS franceses conselhos sobre a m elhor m aneira d , •

vem ar, seja no que se refere às finanças públicas, afirmando que “as fin a m ^
’10íecom ente in c Iu siv e so b re a “C â m M a^ c C o n ^ S«^
rança , seja quando retom a ao tema das constituições mistas cnm o n ^ ^
form a de governar, ao afirm ar que “não basta dizer que o Estado real é S l
excelente se nao m ostrarm os tam bém que ele deve ser tem perado Delo
aristocrático e popular, quer dizer, pela ju stiça harm ônica oue é c^ m n ° ^
ju stiç a distributiva ou geom étrica, de um lado, e com utativa ou a r i t m é S S
outro, que sao próprias do Estado aristocrático e do ponular
O estado da monarquia será sim ples e o governo c o m p ^ e m ^ o “ ' «
nenhum a confusão entre as três Repúblicas” 209 N essa ohm n ^ ^
conceito de república com o de s o b e C i a » ' N essa obra Bodm aitnha,

..a ! S S 3 z X T - : 5 . ' £ ' . " s : i’r s * ' r i*

c o m p o n d e a unidade dos governos

PU 03 ' aBrmando-após, q u e ‘‘repúblicaéprecisam entcsoberaniadc vários

207

m t o , ' p.' M.' A'Ífc ° ** PÚMÍC“ ' " ,0lVC ,0d° ° " da obra.
209
Idem.p. 199.

” » — ■* 2. « « .

t 1Z t * í 1“”“ renon,od“ * « » * « ™

S S J â y X " Esudo' * F""a"d° * " * Rt» u” u-I

 O SIGNtFICAOO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

imperfil federalista ou confederaüvoepoaesigim i^ai -----

E por fim , arrem ata destacando o m edo que a palavra república infringu
vários autores: “ Q uanto terror a um a palavra!”214.
8 Autores italianos, com o Santi R om ano, seguem a m esm a linha, usando c
tenn0 república em sentido negativo, apenas com o oposição à m onarquia .
* C anotilho identifica república com o um a comunidade político
30* . . .___ o m anutenção de instituições políticas

^ ^ a d r e ^ u t^ o v e m a d a ”216.O b serv a-se aqui um conceito a posteriori, pois

i d e n t i f i c a auais os traços determ inantes de um a república, m as stm os de
mdo S b e ra n o . O que caracteriza a república para C anotilho <5algo que
^racrerizariaqualquerripodeEstadoeéquasecorTelatoãnoçãode soberania

n n tro s autores tratam com o sinônim as as expressões repúblicacconstitm■

3-' ^m^oo^e ser viswem Maria Lúcia Amaral, cujo livro contém a palavrí

a s s r í s i
paolo B isc are u i dl RufBa, q u an d o , ap ó s fazer a d»uinçao
„/amo um sistem a de eoverno não m onárquico, passa a distinguir as

brevidade, presidenciaY 2I8.

» J ,tu m t.G c « f . ISori» M Eaodo. Tradução de Fumãado de I « Rios Unuti

Granada: Cornares, 2000. p. 702.
JM Idem, p. 702, nota de rodapé 58. , 077 „
>» R omano. Sanli. Priwcfprordediiuíroctwijlinicioiialgeial. SãoPaulo-RT. 9 j ^
» Canotilho, losá Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constou ç ■ •
Coimbra: Almedina, 2003. p. 224. esiudo do direitc
- A miotal. Maria Ld o ia . A /» o n o da R cp ^d ca - Uma rnuoduçao «o « tu d o do
constitucional. Coimbra: Coimbra Ed., ■ comoarato Milão
** Ruftia. Paolo Biscaretti di. Intwduzione at dm ,to cos,„uztonale compara,o.
Giuffrè, 1988. p. 114.
 150

_'

de um de seus U vros!m S frate da dI i UM aPalavra rePública no tftü

na época da guerra do Vietnã219. " Uçao da P ° lítica externa estadunideJ

semelhante ao d e m o tT il ^ ? . d” en;5° de ca c°m o um sisfcj

m «m a coisa. Isso é encontrado em v& ZZum Z ' siS"Wca« e J
mldo Ataliba, que escreveu sua obra R e Z h Z r “ T se P ° * ver em c f
«ta redemocradzaçso brasileira que x taiciavá em‘lM ?S.fá ° SObOSel,,íS

dvidade (“
a república são a e ||
fidelidade aos mandatos e possibilita a a b i *a p en o d icid ad e (que “assegurai
lidade (que é “o penhor da i ^ n d d a d e ^ a i t T 30013 n° p o d e r^ e a resPow áb|
passo im ediatamente seguinte invade P° pU,ar”) ' Porém, „<
de dem ocracia representativa- ‘TodonnH defíniçao com 0 conceito cíássicc
exercido. Como o povo ^o^ódT ^repreM ntor^e03 fi°^ °V° e em seu n°nieserá
escolhidos o representam. G o v e rn a i em seu nom* fÜnÇa° f governo’os seus
sua vontade”220221, conceito que e s tá T a is n r d x ^ n h n° Seul,Ugar*g e s s a n d o
cracia representativa do que de repúblicaP ^ ^ defin,«âo de demo-

«o ã s s iz s z z s z z z d* ^
populares para a chefia do Poder Execimv d‘{a° ncMssária « eleiçde
U g is la tiv o m ,o q u e se E*“ ““ vo e p ara a composiçSo do P ^ e
qoe republicanos - a despeito de n ^ r ^ . n lén o sd e m o crf* o s d t
dos m andatos eletivos, esta sim c a r a c t e n S “ s? j! lência’ a 'emporariedad,
com precislo, que república "se 005« ^ ^ áC araA iém disso’afim.a,
o s lâ o tira n o na o Só < v ic ioS a a n renL J ° a f ° ™ a d a » ra" ia.P°stoqueonde
nao existe espécie algum a de república'“ ' ,am bém M Podeafirmarqae

220

s*° ^ P" spralra-* « •

S n * T “ “ X ,"‘° " » » d * < a V c d ltL ^ if c M n * l‘id?.duas em 2001

221

2014. p. 667. “* rCOnfl « " * * « " " » constitucional. S3o Paulo: Ma.hcin*
2'J Idem.p.666.
 O SIGNIFICADOJURfDICODE REPÚBUCA NA ATUALIDADEENOBRASIL 151

f l ^ l l A identificação entre dem ocracia e república é tam bém o sentido adota*

I l o por Cari Schm itt, para quem “dem ocracia com o form a política significa
- também, segundo a term inologia atual, república"224.
35 R oqueC arrazzaafirm a,com precisão,queasdim ensõesdarepúblicanão
devem ser buscadas na “história dos povos (v.g., o rom ano), nem no direito
estrangeiro (e.g., o norte-am ericano), m as em nossa própria Carta. É ela - e
só e la - q u e traça o perfil e as peculiaridades da república brasileira”225. Tal
entendimento e stá correto, pois não existe um conceito geral de república,
aue, como visto, varia em decorrência do tem po e lugar, devendo, para fins de
direito positivo, ser buscado nas norm as de cada país. Portanto, para o estudo
da república brasileira atual, deve-se buscar a análise constitucional e delimi tar
seus contornos'>226
Roque C arrazza conceitua república com o "o tipo de governo, fundado na
igualdade form al das pessoas, em que detentores do poder político exercem-no
em caráter eletivo, representativo (de regra), transitório e com responsabili­
dade”227. E, a partir daí, analisa detalhadam ente os diversos elem entos desse
conceito, para, após, correlacioná-los com a tributação - o que se caracteriza
como uma inovação e um a característica de sua obra.
Diz R oque que república é um a “form a de governo” , distinta da monarquia,
da ditadura etc., diverso do que ocorre com a federação, que é um a “forma de
Estado”. E que é fundada na “igualdade form al entre as pessoas”, o que afasta
privilégios de nascim ento e foros de nobreza. Estabelece tam bém com o crité­
rio a transitoriedade, o que é correto, com o corolário da isonomia, pois todos
devem ter acesso aos benefícios públicos (inclusive aos cargos públicos), em
pé de igualdade. E arrem ata com o critério d a responsabilidade, que é um a
consequência lógica do sistema republicano, em contraposição ao monárquico,
uma vez que, neste, o Rei era irresponsável quanto a seus atos.
Sua análise correlaciona tam bém o conceito de república com o de de­
mocracia, na linha de Ataliba, pois agrega que os detentores do poder político
são representantes do povo, e o exercem em caráter eletivo.33**216

m Schmitt, Carl. Teoria de la Constitución. Tradução de Francisco Ayala. Madrid: Alian-

za, 2015. p. 291.
m Carrazza, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 23. ed. São Pau­
lo: Malheiros, 2007. p. 57.
216 Ideia com a qual se concorda e que será explicitada no item 2.4, capítulo 2.
t* m C arrazza, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 23. ed. São Pau­
lo: Malheiros, 2007. p. 58.
m Idem, p. 58-75, passim.
 152
ORÇAMENTOREPUBLICANOE UBERDADEIGUAL

púbífa proibMo d3de d0S .raa"da,os eletivos’ ^ponsablidade do"“3

S S S IS S S ~ Cnar Ç8CS b“ ÍleÍroS ° U

2.1.5. República enquanto democracia indireta í

37. O utra conceituação pode se r encontrada nos papéis federalismo ^

S S 0 d'°
■•i
Uma republica, que defino como um governo no qual o esouema Â
representação tem lugar, abre uma perspectiva diferente e nmmL 3 ^1*
que estamos buscando. Examinemos í p o ^ o ^ ^ T È

= í s ^ ^ ^ = = í ' . ' r =

governo m onárquico, que outros autores veem . A díade aqui estabelecida í j

229

230

S
Madison.
í ^ " ^ ^ ° paPelf ederalista "úmero 10 é de autoria exclusiva de James
23J
Idemt p. 81.
 0 SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
15:
i
k ■ a rftoresentatividade da população: se a população vota diretam ente nas
entíetf i^ d e governo, seria um a democracia ; se a populaçao vota em quem a
S s e n t e , haveria um a república..
Dentro dessa opção, decidiu-se naquele país pela eleição dos representan-
Hmioder legislativo e executivo, e de parte do poder j udiciáno, com mandatos
teS' Í L o s - o que foi descartado para os m em bros da Suprem a Corte, cujos
são vitalícios. Diverso do modelo bicameral parlamentar vislumbrado
”“ í ™ t L o u i e u na Inglaterra, no qual havia um a casa para representação da
a C âm ara dos Lordes), nos E stados U nidos foi criada um a casa que
"°b^ n u s w a federação, o Senado, com m em bros eleitos e m andatos tem -
^ 1 . 1 1 ! . determ inados. R epdblica, nesse sentido, equivaleria ao conceito
de dem ocracia representativa. '
AfonsoArinosdeMelo Franco registra queessaconfiguraçãode eleiçoes
«riddicas com m andato fixado inclusive para a chefia do Poder Bxecim ,
’ , , dois votos de diferença um a proposta do convencional
M ^luríT que^rivogíiva a tese d e um presidente vitalício. G eorge M ason, que
Merou a posição oposta, sustentou que “a presidência vitalícia « > 0
quelevaria fatalm ente à M onarquia hereditária, e em seguida, à revolução

2.1.6. República enquanto ideal ético da humanidade

m Há um a corrente que identifica o vocábulo república com valores éticos.

aperfeiçoamento ético da com unidade .

Registre-se que C om parato segue u m a ^

“entre república e capitalism o há um a incom patibilidade m anifesta , po

» M b t o t o è t e É iico-D úui.o, m o n ,l. religião no mundo moderno. 3. ed.

São Paulo: Companhia das Letras. 2011. p- oatz.
 154
ORÇAMENTO REPUBLICANOEUBERDADE IGUAL

o sistema capitalista funda-se na propriedade privada como instituicíl

matnz da orgamzaçao social; busca prioritariamente realizar o intereJ
^ f ™ . de,cada aSen/ e econômico, sem se importar com o bem c o m i 3 f
coletividade, e pnvdegia o regime de competição em todos os setores^
vida social, o que implica não só aprofundaras desigualdades já existem?!
como cnar continuamente outras novas.
A comunidade republicana é incompatível com as separações criadas n j
capitalismo na sociedade moderna: a separação entre o Estado e a sociedÜrf!;
civil, ou entre a esfera econômica e social. eaa<kj
Para a separaçao entre Estado e sociedade civil em duas esferas sociai,
autónomas muito contribuiu a ideologia liberalista da butguesia, o primeb
grupo social hegemônico da HistóriaquenãoDodeconeiliarn«»YPrr-JL,i...Uc
Pi^ pna? mastarefasde6° vemoClio“-se.comisso,umestamento
burocrático estatal que, embora oiganizado oficialmente para agir em faví
do bem comum, na prática passou a servir, em parte aos interesses da cias«
ommante, e de outra parte os seus próprios interesses estamentais1*.

39 N o m esm o sentido de defesa da ética, mas sem apontar a república com,

f e ! np e3 f n C° m °c ^ ten\a caPitalista, pode-se incluir amores com,
hilip Pettit e Quentin Skinner236, cujas ideias discutem os limites da liber
d e/ ° r a ^ da hberdade negativa nos valores republicanos, sob a ótici
dos direitos individuais. Existem variações sobre esse debate, que se centr
a n á,S e S° b^ ° republicanismo com o «ma form a de oposição ao libè
rahsmo, com o se ve em Cass Sustem 2” . Tais autores, com algum a variação
S S 17 V,SUar 35 n0ÇÕCS báSÍCas das liberdades individuais, destacando i
í Z i A ÍVlCa C ãpartlaPa$ão ativa dos cidadãos com o instrum entos dessas
liberdades na sociedade política atual, bem com o a perseguição do interesse

2U

233

ms. four theorems. In: Laborde. Cécile; Mavnor. John(orgs.) R e S Z i Z Z 7 Z

luteal theory. Oxford: Blackwell Publishing, 2008. Part I, Cap. 5, p. 102-130. ^
236
S kinner, Quenün The republican Ideal on political liberty. In: Bock, Gisela- Skinner.
b r i d ^ n VlROU’ ^ l UnZ10 Maechiavelli and republicanism. Cambridge- Canv
t t f a liS T Prc“ ;.,990ccaP -,5*P- 293-309. Ver lambém: SkinnÏ r. Q u e n S . « !
Î b L n of ? PaU,0: 20,0: S“ ’ Q“enün- R edore as the
absence of arbitrary power. In: Laborde, Cécile; Maynor, John (ores.). Republicanism
and political theory. Oxford: Blackwell Publishing, 2008. Part I, Cap. 4, p. 83 a 101.
23?

9 7 ^ 8 ’p ,he KpubUcan revivai Dawc" - The Yale Law Journal, 1988. v.

 O SIGNIFICADO JURlDICO OE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
15:

! fálico, como instrum ento de combate à corrupção, contra o excessivo enfoque

fndividúalista do liberalism o.
m reen H aberm as sintetiza as diferenças entre republicanismo e hbera-
.. J oontuando-as sob diferentes aspectos: a) Para os liberais, o processo
i ü l r á t i c o possui a tarefa de program ar o Estado no interesse da sociedade;
d l os republicanos, a política não se esgota nessa função de m ediaçao de
Üürnades entre a sociedade e o Estado, pois a política é um elem entoconsütutiyo
dasociedade, pois faz parte do com plexo da vida; b) Para os liberais, o cidadao
ínossuidor prim ordialm ente de liberdades negativas, que só pode fazer uso
como pessoa privada; para os republicanos a cidadania se expressa tam bém
sob a forma de liberdades positivas, a serem exercidas no seio dasociedade
ob a form a de com unicação e participaçao políticas, pois é esperado do c
dão republicano m uito m ais do que apenas se orientarem por seus interesses
nrivados* c) para os liberais, a ordem ju rídica perm ite decidir em cada caso
particular que direitos cabem aos indivíduos; já para os republicanos, a ordem
S i c a objetiva que, ao m esm o tem po, seja garantida a integridade de uma
convivência com igualdade de direitos e autonom ia, fundando-a no respeito
mútuo; d) As diferenças antes apontadas geram distinções na com preensão do
nrocesso político, pois, para os liberais, as decisões por m eio de votaçoes tem
a mesma estrutura das escolhas orientadas para o êxito nos m ercados quem
temmais votos,vence;paraosrepublicanosacom preensaopartedeoutrolocal
na esfera discursiva do convencimento, tendo o debate publico, sustentado no
terreno da política, um a força legitim adora238.
Nesse sentido, para Haberm as, a ênfase da argumentação,republicana é a
autodeterminação dem ocrática dos cidadãos em prol do ben3
enquanto que a lógica liberal parte do pressuposto de que um Estado de Direito
deve norm atizar para um a sociedade centrada na economia, ‘que mediante a
satisfação das expectativas de felicidade de pessoas pnvadas em prrendedoras,
deve garantir um b em com um , entendido, no fundo, de m odo apolíüco.

2.1.7. República na plataforma de partidos políticos

40. E xistem fâmbémospaniVoi/w/OicoiquecolwamapalavrarepiíWjcaem
s, dando-lhe destaque, tal com o o Partido Republicano estadunidense 234
seu nome,

Lua Nova: Revista de

234 Habermas, Jürgen. Três modelos normativos de democracia.
Cultura e Política n. 36, São Paulo 1995, p. 39-43.
Idem, p. 47.
 156
ORÇAMENTOREPUBLICANOE UBERDADE IGUAL

e os quatro partidos políticos brasileiros que contêm a nalav™ ‘w - k . - 1

p o r r e p rn c a caro venham a ser & o s l p o ie fS f t S L T S i

= - ^ " « r â a s s r ^

um m odelo para a liberdade, que tomou ne P t t i ™ T i- - « ovem °eá

e m a is ptóspera do m undo” A d S S f ^ . r rc'u " a^ ° n^ sesN
foram concedidos por D e ts o S T p „ í f " qUe o s d,reilos M * » * ;
que todos são iguais perante a lei244 l f p a b Ic a a ° 'estadunidense proclama!
o utras, e araem f.“ q u ? W e g é r a A r n S u T “ reKgiosa' * * * 1
responsabilidade do governo federal". p n m etra e m ais importante4

2 . 1.8 . O utros se n tid o s d e R epública |

«*

-ISO. c o u s u l 2 9 ^ |“ ”s,pai1id“ -lK>lilic«''«SisuadoS.m. j

242

™s^ " L 7 l'™ ;Ia^ ' ^ ã ú l ^ ° ^ “ í ^ ,^ ,^ ^ p," ,*ds/20,2/os,2o' 2G o « >iu<fbi

243

244
 15 7
o SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

J Í L vtnâblica vettur. período dem arcado na história brasU eiraentre a pro-

j^ » ) ^ ' a n r ta R M P)lica ( l g89),quecon e s p o n d e à q u ^ d a m o n a iq u ia ,
, o aolpe de E stado proferido por G etuho Vargas (1930).
b) República Nova: P eríodo republicano que leve início após a revolução
de 1930, no B rasil. , .

e m q a e T q u d e p ^ sa d o to u a ^ o n n a ^ u b U c a n a de governo, dividindo-o

em / República, II República, e assim por diante.

sem bleias políticas.

b) República popular: U sa-se para designar os p a ís « em que vrgorou
^ düadara do proletariado**’, sob o regim e com unista.
c) Repúbl ica federativa: agregação de Estados-m em bros reunidos num a

• d) R e p l i c a unitária: aquela em que toda a administração do país depende

do governo central.

VA

XXII. p. 62).
 • ww
- OHÇAMENTDrepublicano e uberdade ,

eo v en io cÕ S ” ^ n ^ l ela e” g a resP°mabilidade pnlí,J

o chefe do gOTeraTáuxiUad612 em ^ue ° Presidcnle da Repúbli 1

nomeados por el™ P° r m'"is,ros dem ente escoli^ !

“m B 7 ° * existente, s e m d ^ , ^ ^ Mbre um pi* °» «*

a t S ? f a ? “ 0 f “ “!pl“ p * C o m p a a h i a ^ f S ^ 7 ,^
wuc jcuineK escreveu em 190(
estava plenam ente vigente247. •aaomeuiop

d T ^ f ^ l‘Sm oem i,arís ™ » . o u e n t r e á ^ „ ° ? ^ an' ^ o p o l« c a in t«

d o que efehvam ente caracterizar um l> p o ^ g o v e rn o
« 3 . Existem ainda referências à nal en,OCOI"<>«pcbl 1cano.
pode ser visto a seg u k 2^ 110135 à Pa,avra reP“blica em sentido popular, coa

b o 7 ^ ^ a ™ r UT Í<,emrameSma^
c. boca]ondeimnerâanf 6 sa oca*lza a "república de estudantes"

e \ ^ : r ^ p e K o a s 4 u e ; i= ™ ~
■ ste mesmo um pássaro naÁfricadoSulcomonomederap«b//COTO:

Granada: c S Í l ta* ‘5to * F“ »»*> de loa Rim Urr

Z £ Z * iL ! S i » ? S £ 3 M *

A. S ‘ S c i ^ ° XS . p e673hD tó0n^ , 2 r t l
 O SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

|.2. DEFIN IÇÃO DE REPÚ BLICA NA ATUALIDADE

44, Abbagnano 250 afirma que u m conceito não se refere necessariam ente;
coisas ou fatos reais, já que pode haver conceitos de coisas inexistentes oi
passadas cuja existência não é verificável nem tem um sentido específico. /
função do conceito é traduzir sua com unicabilidade d e signo linguístico, ist<
é, permitir a m elhor com unicação entre as pessoas.
Pelo exposto nos tópicos anteriores, constata-se que o grau de polissemi;
e indeterminação da palavra república é imenso, seja no âm bito acadêmico
seja no âm bito do im aginário popular, motivo pelo qual se tom a imprescindíve
apresentar o significado nos dias atuais, o qual será utilizado para sua com
preensão no contexto deste trabalho. N ão se quer afirm ar com isso, que a:
significações expostas anteriorm ente estejam erradas, m as que, usadas fora d<
seu contexto original, pode ocasionar m ás interpretações, o que é inadequado
República tem a ver com o sentido em que se utiliza o poder político 251
Pode-se usar o poder para diversas funções: para m anutenção dos interesse;
pessoais dos governantes de plantão, ou para am pliação das liberdades indi­
viduais das pessoas em sociedade, ou visando tom ar a sociedade mais justa e
equânime entre diferentes outras possibilidades. Diversos interesses se entre­
chocam nessa luta pela conquista e m anutenção do poder.
45. Não se pretende tratar de república enquanto sistem a oposto à monarquia,
o que afasta o debate do centro das questões de vitaliciedade ou da alternân­
cia na ocupação de cargos. Fosse trilhado esse cam inho poder-se-ia chegar z
um paradoxo, no qual a vitaliciedade dos membros da Suprem a Corte esta­
dunidense seria incom patível com o princípio republicano - observe-se que
naquele país a vitaliciedade não é lim itada aos 75 anos, m as até o falecimento
ou renúncia, diferentem ente do que ocorre no Brasil, até m esm o no Supremc
Tribuna] Federal. N ão é este o cam inho que se pretende trilhar, de república
enquanto sistem a oposto à monarquia , em bora, no contexto em que foi usada
pelos autores m encionados no capítulo anterior, esteja plenam ente adequado.801

80 Abbagnano, Nicola. Dicionário de filosofia. 2. ed. Sâo Paulo: Martins Fontes, 1998.
verbete conceito, p. 164.
81 Com um pouco de humor, Andrés Rosler afirma: “se você é contrário à dominação, não
tolera a corrupção, desconfia da unanimidade e da apatia cívicas, pensa que a lei deve
prevalecer inclusive para quem ocupa os mais altos cargos, se preocupa com sua pátria,
mas não suporta o chauvinismo, e crê, por conseguinte, que o cesarismo é o inimigo
natural da república, então você é republicano, ainda que não saiba”. Razones públicas
—Seis conceptos básicos sobre la república. Madrid: Katz Editores, 2016. p. 9.
 utyWENTO REPUBLICANO EUBERDADE IGUAL

s ia ^ m o ^ e S a ^ S 0 "S° de" * * » « ,

enco^^d“ S e ^ r S f Ím^ e* “ OCra™ tam^ í

quedevem necessariam ente se com plem entar para q E E e f e d v a m
Estado que seja ao m esm o tem po republicano e também 2 ? e f ü '? í nenteui®
adianteserá destacado.Issoindica n o r co®l
popular na determ inação de seu d e s tin o -o q u e °/a ro ^ ^ w ^ 3de de P f ^ ip a ç ? !
cracia - e, de outra banda, a n S L e de m i , f " JM' f arf cten ^ a d ew|
seja efetuada consoante o da coisaP m 4
caracterizam a república. 8 *' d bem comum ~ itens que

trilhado para a conceituação amai, com m avos e f e m E > T i n « k E E é p ( j a

co r r‘pubUca" ° ° E" “d° * * <«

bem comum, aplicando à coisa D ú b lir n ^ ^ r qU~ ° 8° verno aJa em prol do
vação dos direitos fundampntnH atafunção social, em busca da efeti-.
deforma bUSCa d c re < * « »
um a liberdade igual. ° amPi‘açao das liberdades reais, em busca de i

g o v e rn S ^ “ ^ fo™a * * * " 2 difere" 'a « ' re * « * « '

públicas. ESt e é n I Í ^ ; ; rÍ c í qUem ° CUpa os carfios e as A«*Ç0es

nome do Estado V r k A» h CO,Sas' ^ quem>P°r seres humanos, age em -i
hrelevanle ^ l j £ 2 ~ p e m ‘ q “' a£e « * “ P“ » * * » ° 8 » * \ * 251

252 Comparato, Fábio Konder Ética - r w iir. ,.

S3o Paulo: Companhia das Letras, 201 l.p . 617 6 rc i8‘a° mUnd° modcrno- 3-«
251 Ver item 2.1.1, capítulo 2.

Io: RT, 2016mx 25 ™3ndeS dC' ,ndaSaçao sobre os limites da ação do Estado. São Pau
 O S1GNIFICA00 JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUAUDAOE E NO BRASIL
---
‘ !í | : ExUtero quatro conceitos-chave p a ta a com preensão do significado de
lp ú b lica supraindicado:
■‘ D Bem com um ;
2) Coisa pública e função;
3) Direitos fundam entais; e
4) Juridicidade (na form ulação e na aplicação da lei).

2.2.1. Bem comum, interesse público e interesse social

Para identificação do que se ja “bem comum ” é necessário distinguir o que

f ' J Z à o em prol da sociedade, em contraposição aos interesses ljjd m d u ais
éref ^ .m o s D essa form a, o traço distintivo para uma açao republicana é o
f t f e m fovor do bem c o m i da população em vez de agir em fa v o rd °
de W 1 narticular de um ou de alguns, ou m esm o do interesse do E stado.
interesseparticularde^m ^ ^ ^ q^ gm ane do povo e em Seu
pode-se at form as de expressão d a democracia, m as se e

S E E s K 3 S S S S S 3 3 = K

- - & S S T -

- e œ s r - — ■
natureza,
reza, na qual
qu«u se
ac integra ------------
a hum anidade. ,
Segundo C om parato, “ a essência do regim e político republ.canoencon-

A noçSo de bem comum republicana, nao tem c o m ta ^ ç ic o m «

minial, ou privada, pois sc trata de um bem de outra natureza, voitao p

Marcos D o ^ o c s d n A m - J " S S

São Pauto: Companhia das Letras. 2011. p.

(04
ORÇAMENTOREPUBLICANOEUBERDADE IGUAL

umao e a promoção da sociedade. É dele o exemplo: «se constituo uma J

iSn C,°; Cf ° 3fechemos>repartiremos os bens que pertencem a elajJ
isso é impossível quando se trata da coisa pública. Há certos ‘bens’que 3
Z e? UenaOP° demSerdÍVÍdÍ^OS: virtudes»direitos esocializaç^ ) qug.
Í S ° T COm° ennquece’ humanamente, a nós mesmos/’ % '|
x í z , ’ P° de 2té haVCrvantaêem em desfazer uma sociedade empresarial!S
L n tid o T lqUand° SCdCSfaZUma sociedade’no sentido republicano - n< 3
sentido de b e m com u m transcende o sentido dos b e n s p r iv a d o s . |
p_ A Convenção Americana de Direitos Humanos, conhecida tambémcoJ
Pacto de San José da Costa Rica, de 1969, trata da questão do b em comum 3
seu art. 32.2, que estabelece: «Os direitos de cada pessoa são limitados neS
direitos dos demais, pela segurança de todos e pelas justas exigências dohS
comum, em uma sociedade democrática” agencias dobe®.

l;Ã/,ArteXpref S5° b *m f om um tem c°nexão com a atual expressão interesà

nl/ná h 7 pC °S administrativistas, embora com ela não hail
plena identidade, sendo a primeira mais ampla que a segunda. -
, . * ÍddaP°r detráf da «pressão b e m com u m é da busca de interesses dé
toda a sociedade, ou de uma comunidade mais restrita, seja ou não esse bem
demonslrn^3^0 °“ bu^cado atrav&>de atos governamentais. Interesse público
nstra o interesse do Estado, enquanto representante da sociedade Para
quem acredita que o E sta d o é a s o c ie d a d e p o litic a m e n te o r g a n iza d a 258 estas
duas noçoes serão equivalentes, pois haverá uma p a s te u r iz a ç ã o d o s conflito*
ecorrentes da pluralidade de interesses existente na sociedade. Para quem vê
o assunto de forma diversa, ressaltando ser a máquina estatal uma forma dé
de^eu,smúUÍD^orpnjCOnteI^P,a &sociedade como um todo, mas apenas alguns
de seus múltiplos grupos e interesses conflitantes*259, haverá divergência entre
os conceitos, e distinguirá entre o in te r e s se p ú b lic o ts o in te r e s s e ^ o c ld .

■4
Ribeiro, Renato Janine, A República. 2. ed. S&o Paulo: Publifolha, 2008. p. 42-43.
! í r C,Se.mid° ’ DarcyAzambuJa: “° Estado portanto, é uma sociedade, pois se constitu
r(,„f"^ia mcn‘c df um gruP° de indivíduos unidos e organizados pemiaiíememcnte nan
p 2J “m objCt,vo comum" te o ria Geral do Estado, Porto A ljre : Ed. Globo, 1998

259 ^ X i v a r n e 0.’ “Não h i’ Portanto, Estado neutro ou submetido

exclus,vamente à razao [...] Governar é optar, dizem a justo título, mas é s e m Z o Z
V m I Z T t Ín! Z SSe dC OUtro- SÓ há POder P°lítico: só há polfuca
o p r S l t d fn ^ - 1 “ P°de atC"Uar ° Confli,° « " ^ lid a n d o a opress5o. A
d S l i d ?0der "ao é uma can,cterística deste ou daquele Estado, ou desta ou
daquela das suas formas, mas, em toda sociedade de classes (inclusive o socialismo).
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL___________

f f ^ ' Patbem comum entende-se afinaUdadebuscadapelasróedade,queé, cm

“l i « , « hiDÓtese, o bem -estar d e sua população. Interesse publico é a finalidade
Delo governo de plantão, tenha sido eleito por partidos mais à direita
' ^ S m e r d a no espectro político, para usar um a im agem desgastada, mas
, S a possui significação160. Os dois conceitos partem de noções éticas,
qU!n n d e m o u não ser juridicizadas, a depender da sociedade sob análise -
aliás ocorre na gênese de todo e qualquer direito. Pode haver, portanto,
^ J la c ã o entre os conceitos de interesse público e de interesse social, mas
°não h á p le n a id e n tid a d e .
G abardo e H a c h e m afirm am , após vasta análise histórica, q u e nao
* node é pretender igualar a noção de vontade geral própria do período de
L ín a cã o originária do D ireito Adm inistrativo, logo após a consolidação do
constitucionalismo m oderno de finais do século X V III a m eados do século
v iy com a concepção contem porânea de interesse público, característica do
cAniio XX I”261-O bem comum, seguem os autores, “para a óptica individua­
i s reduz-se à proteção eficaz dos direitos e interesses individuais, e a isso
se resume a atuaçao d o E stado
ADenas esta últim a frase já dem onstra a divergência de conceitos entre
o que foi supraexposto com o bem comum, para os clássicos greco-rom anos,
daauilo que passou a ser com preendido com o interesse publico na fase li­
beral G abardo e H achem partem da análise pré e pós Revolução Francesa,
essencialmente correta, pois o corte histórico realizado em^seutexto^tempor
escopo a form ação do D ireito Adm inistrativo, que nasce no penodo do Estado
Liberal263 O fato é que a ideia de bem comum não parte do constitucionalism o
revolucionário francês, m as de fase anterior na história da hum anidade, motivo
pelo qual a divergência teórica é aqui apontada e justificada.

sua essÊncia ou sua definição.” (Tratado do Desespero c da BcatUude, ver o capítulo Os

Labirintos da Política. São Paulo: Martins Fontes, 1997. p. 104-105)
Nesse sentido, ver: B obbio, Norberto. Direita e esquerda - Razões
distinção política. 2. ed. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. Sao Paulo. Uncsp, 1995.
261 G abardo, Emerson; H achem, Daniel Wundcr. O suposto caráter autontfoofo
cia do interesse público e das origens do direito adimnistmtivo.
In: P ietro, Maria Sylvia Zanella Di; R ibeiro. Carlos Vinícius Alves (orgs.). Supremacia
do interesse público. São Paulo: Atlas, 2010. p. 32.
262 Idem, p. 35. . . ....
P ietro Maria Sylvia Zanella Di. O princípio da supremacia do interesse PÚbUc_ -
diante dos ideais do neoliberalismo. In: ^ M ^ a SyKm M a D,
Ribeiro, Carlos Vmicius Alves (orgs.). Supremacia do interessepublico, ia o rauí
Atlas. 2010. p- 92.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

5 0 . C d s o Antonio Bandeira de M ello parte de outros conceito« ^ • • . í

anábse sobrc a distinção entre interesses individuais e interesse n *^C'a|
zendo que é acertado identificar o interesse público com o ‘C S l f
do próprio conjunto social, assim com o acerta-se tam bém e m S 1 k
nao se confunde com a som atória dos interesses individuais” mas
v e rS d ! “6 d,Zer ÍSS° ’ entretanto>é dizer m uito pouco para c o r n ^ '
verdadeiram ente o que é interesse público”**. Para ele d e v e - s e S ? *
esta noçao acentuando que «o interesse do todo, é fu n ç ã o ’ a S a l T ? ^

umrfIw*'mVeri!,n ' n!eresse Pdblicoque seja discordante domleressede

um dos membros da sociedade? Evidentemente não
J
edeca<^
r * « « « * > -odo que fosse, ao n , e s m „ T ^ T o n S r ^
de cada uma das partes que o compõem Deveras cnmxtmnrf . ,nteres«
cabal oonoassenso que o bom p a ^ o d o s
interesse de todos fosse o anti-interesse de cada um. ’ ° é,°
E, buscando deixar ainda m ais clara sua análise, repisa: '

Embora seja claro que pode haver um interesse público contranoem a ;

dado interesse individual, sem embargo, a toda evidência. nãoDodeha ^

conjunto dos tnteresses que os indivíduos pessoalm ente tóm quando c o J

MJ
Idem, p. 60-61.
 165
O SIGNIFICADO JURlDlCO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

em sua q u alidade de m em bros d a Sociedade e pelo »"»pies; «*»

í # raS * P o rtan to , segundo o autor, haverá sem pre a suprem acia do
• p íb lic o so b re o interesse privado, sendo aquele a p ró p n a condição
E x is tê n c ia da sociedade267.'
peta análise sobre o conceito de interesse público efetuada por Bandeira
>hastante instigante, mas com prova sua disünçao com o conceito
¥ L s t o de b e m c o m u m , pois não se crê que seja possível haver p le n a iden-
aquiexp ;n*eresse público e o conceito de b em com u m . Isso também
o interes p ^ ç \ * pienamente “entíficada juridicam ente

^ d ^ = ^ ' - náo toda a sociedade - exceto se

C°nSE x í ir â o em ^im a sociedade plural e fracionada, interesses que o Estado

Exi cpntà T o m oarato c o m sua proverbial precisão, aponta a disünçao
^ r ue é público^e privado, no “contraste entre o que é com um e o que e
Cr!totio^ou seja entre a com unidade e a propriedade. O nom inativo prapnum ,

S £ s £ S = 3 S £ í s

do govem Z que é igualm ente denom inado de in teresse p u b lic o .

Trabalha-se, neste passo, com a distinção entre Z *muUas
se social, sendo o segundo seguram ente m ais amp o ^ p n m ^ ^ q
vezes distinto dele. O in te re sse p u b lic o representa o interesse ,
s o c ,a l representa o da " ^ " “ £ ^ £ £ 3 3 5
com o que se busca expor por b em co m u m . Seg

266
B a n d eir a d e M e l l o , Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 29. ed. Sao Paulo.
Malheiros, 2011. p. 62.
267

26S

c n Í ™ FÍ H e X ; e « ^ " S ° f ' S im b m :
Coimbra Ed., 2014, p. 1130, p. 1115-1144.
%r:
271
 O SIGNIFICADO JUBlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL_____________

exige respectivamente, que os empregados sejam pagos de modo suficiente

a terem as melhores condições a fim de que suas prestações sejam eficazes,
e os cidadãos não sejam gravados pelos impostos além de certa medida .

A . diferenciação estabelecida por Alessi identifica apossibilidade de inte-

ccetpúblicos em conflito, o primário, próprio do E stado enquanto guardiao
T hem comum, e o secundário, que, em bora deva tam bém ser m ediado pelo
t°fbdn não se configura diretam ente em um a expressão de bem comum da
t l á d e geral. A qid se verifica a possibilidade de identificação do concedo
T te m comum p aía fins republicanos com o conceito de interesse publico
Í bl i o m uito em bora, com o antes referido, este alcança apenas aqueles
^líteresses que o Estado identifica com o representante do interesse social, c nao
A lid a d e deles A ssim , o conceito de bem comum, em bora mais próxim o
Só de interesse público primário, é m ais amplo que esse, pois nem sem pre o
Estado é o representante dos interesses sociais.
MariaSylviaZanellaDiPietropartedosconceitosclássicosgreco-roma-
m S^gúc pela doutrina social da I g r e j a - e afim ta q u = ' o mteresse
com a ideia de bem comum. O interesse publico perde o caráter
utilitário adquirido com o liberal ismo e volta a revestir-se de axioldgv-
a nova concepção revela preocupação com a dignidade do ser huma
A i o da suprem acia do interesse p ú b lic o c o n v tv e c o m os
direitos fundam entais do hom em e não o s coloca em risco .
O dete M edauar segue linha direta, expondo objetivam ente que _“ a ex-
niessão interesse público pode ser associada a bem de toda o coletividade, a
r r n ir „ 5eraí d L exigénc,as da vida em soc.edade"“ , em bora m dtque que
existam distinçõeseproximidades entre esse conceitoediversos outros, como

» A u ss, . R ^ o . Sir,atoa irtitaúaaaU da, diritta ananiairtmtira italiano. Milito: O i.-

ffrè 1953. notas dc rodapé 2 e 3, constantes das p. 52- 13J.
® Amparado, dentre outros, na encíclica Pacem c°njumo de todas as
cm especial no trecho que menciona: “O bem
condições de vida social que favoreçam o desenvolvimento integrai o P

* Í“ M ^ a S y^vÍzanella DL O £

Atlas, 2010. p. 90.

m Idem, p. 102. «»„„in-RT 2013. D -146.
w M edauar, Odete. Direito administrativo moderno. 17. ed. Süo pa
 168
orçamento republicano e uberdaoe igual

o de in te r e s se so c ia l, in te re sse d ifu so em contranosicão a o . ‘1

in te r e s se g e ra l, dentre várias outras expressões semelhantes277. ^ 'f
Interessante justificação foi elaborada por Eros Grau a o a firm , í
d K t i n ^ e n t r e ím e r e i« p 1» /fc 0 e m tó reM eí 0L 4 i r a p 8 e e m i a S S q* \
de produção capitalista, que „itidamemc separa a sociedade c iv iL d o ^ ^ ^
Pode-se fazer então um contraponto para firmar aue há pranrtA» I
S ao teórica entre o conceito de b e m c o L m e X ^ t o d e
p u b l ic o p n m á n o , para fins de identificar o que seia uma ren ú h h w , % £ * %

s o c ie S e ™ !? ^
mais ao conceito de v o n ta d e g e r a l de Rousseau279 mUlt0;

“on.lan S^ obert^ terroso, porexcmplo, apresenta a questSoda seguinte /nr™,

pSm eT >rapleXÍdade '>U“ d0 M i

John Rawls e s" 13"3&* r^ ^ ^ k f i c a ”!A nco^< ^ 1

s t : ^ ^ z ^ ui'oreconhe“ mospuwi^ " i

» l7 “ ' Sâ<.P»ul„:RT,20l3.p, I5 M »
crítica. São Paulo: RT. Cons" lu,Cão de 1988 - Interpretação e
m Ver item 2.2.4, capítulo 2.
280
?“nternTporâneo- os direitos fundamentais
-v m p ü E v J ^ T r l í t PÚbl,CO' InÍ SaRMENTO- Daniel (org.). tme-
do <c,cr a sc publico. R io r S T ^ S S P° U Z S g f s *
 169
o SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

- nificilm ente se pode discordar desta últim a afirm ativa de B arroso, tal
^ S ^ e m t e n n o s genéricos, m as terá efetivam ente um a abrangência
001110ral com o se pretende? O bserve-se que o texto de B arroso trata de um a
conceito n itid am en ti Vinculado ao coletivo, em contraposição a um
individual - em suas palavras: “violação da dignidade hum ana de

uma o-Posicionando o debate: será que a busca do bem comum (que, no texto
oode-se identificar como o interesse público primário) versus a
* n K de fe ito s fundamentais individuais, trazcomo corolário a predomi­
nada desses interesses individuais, mesmo sendo de uma só pessoa.
Coloquemos alguns exemplos para ser possível contextualizar o tema.
_ n Actabelecida uma política de segurança pública, o que deve
C inegavelm ente expressar um interesse público prim ário, e, para
S perm ite que haja escuta telefônica sem ordem judicial.
Aqui haverá um conflito de interesses que deve respeitar o direito
individual, consoante Barroso.
Caso 2) É estabelecida um a política póblica energética para o pais. q «
’ necessita d e farta energia lim pa e barata para seu nresc'm en ,o ^
nara tanto será necessária a construção de diversas hidrelétricas
que desalojarão de suas casas algum as centenas de p e sso a sq
habitam nas proxim idades dos rios e vales que serão inundados.
N essecaso o interesse público primário (bem com um , no exem
pio) de to io um país, deve cessar em prol do interesse i n d ^
dual de algum as centenas de pessoas, m esm o que am parado em
um a análise individualista do princípio da dignidade da pess
hum ana 9 M aiores dúvidas florescem , pois resguardara o bem
comum o im pedim ento criad o por um único indivíduo, com o
expõe Barroso?

Q ual deve ser a distinção aplicada às situações m encionadas, ou será que

todas se assem elham ?
No “caso 1” terem os um debate entre segurança pública y ^ a s d
. ,. . , . «_a<?0 o» haverá um confronto entre um a política energéti a
pira opafevcwnr o^ireito indWidual de Pr°Pri^ade^eràoi^iaiseMesdi^-
tos fundam entais individuais de tal
ambos devem ser privilegiados em face do que seja um
Entende-se q u e dão. H á um a diferença entre ^„go^uande
“caso 1” o do sigilo, é de im possível restituição ou reposição, poa ,4
 I/U
ORÇAMENTOREPUBLICANOEUBERDADE IGUAL

m uito t a y e r a m p o s iç ã o de um a P e n a lid a d e ao Estado (= à sociedad l

d ^ ênC1H 3 mfraÇã° com etida-N o “caso 2”. ° direito individual ‘
í j j * t Um d,re í ° com Pensável com outra propriedade, em local dis&
tal m odo que o b e m com u m possa se realizar - aqui haverá um r e s s a r r T ^
e n a o u m a p e n a liz a ç ã q . - ressa rcimem

^ a ^ f f i j i S ^ s ib ilid a d e d e u m critério de discrúnen, qual „ J

erâ u m S > t e

. S s s : - * * ? » - embora— -

m(.n t° i l? ereSSeÍndÍV Ídual,m esm oqueseconsubstancieem um dircitofi1nHl

-
o que pode ocorrer em dinheiro e ter um caráter 6w m p m s a tó r io ° Uenm0SI^
P re ito kulividím h 6" 1 Ness® caso deve prevalecer o interesse público artuetl

P or outro lado, q u a n d o o in te re sse in d iv id u a l s e co n su b sta n cia r

reito fu n d a m en ta U e for de im p o ssív e l restituição ° Ureposição d e v e p re v a le ^
sobre a busca do b e m com u m . Haverá aqui, quando m uito, u m a p e L w S
em d e c o rrê n ca da infração com etida pelo em e público. m p e tta b ^ t
Usando os exem plos su p ra . N o “caso 1 ” a violacãn Hn . .. J
u a i que veda escuta telefônica se m o r d e m ju d ic ia l, não pode ser o b le to d ?
restituição integral de nenhum a form a. U m a vez violado o direito inriit S í í
que, no caso, reflete um direito fundamental à privacidade, é impossível restituí' I

S ™ í eve!X! w brepori1 0 1 ^

N o “caso 2” , as pessoas podem ser deslocadas para outras localidade 2

Dúblita ^ ebf rem com PensaÇões pelos danos causados em prol do interesse \
publico primário, bem comum. Existe em direito administrativo a figura da 1
lQÇT exatam ente Para i,ustrar esse exem plo, quando u n fb e m l 1
trocado por outro, quase sempre por dinheiro. O direitode propriedade como 1
regra, é substituível, sendo quase sem pre“ ' adm itida sua reposição, com o no I 18

181 n * direa° dcpr0priedadc ^ » i t u t v e l diz respeito à prepriedade I

Simon C u itb 2 0 t? CaS° ^ * * HuS,Iado P6'0 fi,me A dama dourada, dirigido por 1
Simon Curtis, 2015, cujasmopseéa seguinte: “Década de 1980. Maria Altmann(Hcta.
 171
O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

f o » . porém,no‘‘casol”,nãoserápossívelarestítuiçãododireUo violado,
. âgam ento não terá caráter in d e n iza tó rio , mas p u n itiv o .
Tumemos a análise ainda mais difícil, para permitir verifica a adequação
'^ la s u p r a e x p o s r a . Imagine-se que haja um confluo entreo dtretro a
^raeõ h cin comum, tomando-se com oexem plo um deslizam ento d e.^ rraq u e
Whaocasionado o soterramento de vários imóveis e que uma utuca
viva, sob escombros, mas completamente sã e com viveis pam
remanesce ’ . O resgate do indivíduo soterrado podeiiemorar

^ abastecimento e a circulação de veículos terrestres até determinada

P ao comprometendo o direito de locomoção desses habitantes, bem como
^«abastecimento e, possivelmente, sua saúde, pois toda a comunidade estara
Mhlda no local. E, para dificultar ainda mais a análise, cogite-se que, para li-
beiromais rigidamente o acesso terrestre a essa comunidade, seja necessário
irificar a possibilidade de resgate desse único indivíduo.
0 conflito aqui apresentado será entre o d ire ito à v id a e diversos direitos
daquela comunidade {b e m c o m u m ), tais como o de abastecimento, locomoç
e ameaça à saúde pública.
Nesse caso, abusca imediata do b em com u m deve cederem prol do direito
àvida!pois!sendo esta um bem único, que não admite reposição ou
deve ser privilegiada282, devendo-se despender todos os recursos finais
e todos os esforços possíveis para o resgate daquele indivíduo com vida .

‘ Mirren)Tüma judia sobrevivente da

^ ^ s z ^ ^ * * * * a " e2,si6<hup://
wwwaadorocincma.com/filines/filme-227206/>, último acesso em: 19nov,2016^
® “O caráter único e insubstituível de cada ser humano, portador de ^ valor própno

Watney (Matt Damon) é env,ado a uma m.ss* ’ ^ e a c í r l sorinho no misterioso

vamento. Último acesso em: 20 nov. 2016.

 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIOAOE E NO BRASIL
173

^ § L f0S que em vez de lerem a norm a em sua integridade, sob a ótica de

^Ê ra s públicas, leem com as lentes da garantia de um direito individual. N a
^ X S e a decisão pró-remédio ou pró-tratamento é a estraturalm ente m ais
í f l t o r é m é a que im pacta m ais fortem ente os cofres públicos.
iW eito individual à saúde é diferente do direito à vida. Diversas moléstias
pS perigo à vida, e se inserem em políticas públicas para redução do
nf° ® , doenças não atingindo o núcleo do direito à vida. Pode até haver ar-
f mentação retórica nesse sentido, m as existe uma grande gama de diferenças
X e as duas situações285.
O direito à saúde que prevê a Constituição brasileira nao corresponde a
Abpito individual à saúde. O prim eiro se insere dentro de políticas publi-
Umestabelecidas para toda a sociedade, universalizável. O segundo se insere
^ S e x t o de benefícios individuais quando buscado fora dos parâm etros
universalizáveis. 286
« Para to rn ar o caso sup raex p o sto ainda m ais difícil, suponham os que
?*' se um real perigo de vida daquele indivíduo que busca as barras dos
Sibunais para obrigar o E stado a pagar por aquele rem édio ou tratam ento nao
especificado dentre aqueles de custeio obrigatório pelos cofres públicos.
Aqui a situação será diferente, pois o fundam ento jurídico p ro te g id o éo
direiwà v íd a.e n ã o o direito individualà saúde. Nao se trata de me^o exerc , ;

. com o am eriorm ente, a vida éum bem um co, que

não admite reposição ou restituição.
56 Portanto não é possível a “um a só pessoa” , com o pretende Barroso, fazer
S i ot a X pablico, m esm o que esta possua um dite,to fundam ental a
ser exercido. É necessário analisar.
1) Se esse direito individual é um direito fundam ental, e

Para este assunto, ver ^díve^ência entre os dois

s ^ ^ S S b S s b s s b s
fundamento jurídico é diverso (p. 131).
Ver item 3.4.1, capítulo 3.
 ORÇAMENTOREPUBLICANO ELIBERDADE IGUAL

2) títaição°nStÍtUÍ Cm Um bem jurfdico * * não adm ite reposição ou

Sendo a resposta positiva a am bos os quesitos expostos, o interne» I

dividual deve prevalecer. S e apenas um a das duas perguntas for r e s n o ^ l
negativam ente, o interesse público prim ário, neste caso e x p r e s s ã o d o íl
comum, deverá prevalecer, e o E stado deverá com pensar fínancekam ei! f
indivíduo, ou indivíduos, lesionados. arnente.(

EXÍSte,m dive” os autores <lue apontam para a fórm ula da ponderação'

valores, na linha adotada por R obert Alexy, com o adequada para a solurs í
conflito entre interesse público versus interesse individual. Ç
Tem razão Daniel Sarm ento, que recom enda redobrada cautela na anJ
se do tem a, pois, “se, de um lado, a subordinação dos direitos i n d i v i L ^ I
interesse coletivo pode ser a antessala para totalitarism os de variados m a ú z í
do outro, a desvalorização tota! dos interesses públicos diante dos particulareP
pode conduzir àanarquia e ao caos geral, inviabilizando qualquer possibihdad^
de regulaçao coativa da vida hum ana em com um ”287.
H u m b e rto Á vila, em nom e da precisão con ceitu ai, busca saber se J
n r lnteT € PÚblÍC° S° bre P e a d o s é um axioma ou um ^
cipio. A firm a que tal supremacia se revela m uito m ais com o “uma reefa dê
preferencia , que “nao se identifica com o bem com um ”, o qual se aprSenti
n aCOmP° ! Ça0 harm ônica do bem de cada um com o de todos; nãool
d recionam ento dessa com posição em favor do ‘interesse público’”288.’ j
í ^ nal,san£,o ° conceito de interesse público em Bandeira de M ello meneio-1
DaraVfl1r qUeeí ^ er^*s.e ao intere sse público com o uma necessidade racional ^
P*™* com unidade Pohtica, cuja validade precede qualquer positivação Nào
se trata, aqui, de um a norma princípio ou de um postulado normativo* masdo
h ,r íd iê ? T mtCOn1^ pnncíp,° fandam .ental da ética com unitária ou dapolftica
j rídica. Trata-se de um postulado ético-político, portanto”289.

287

jÚ“ s “ (« 5 ,' 'p l 74 P,° ía d» PíblicoD io dc o: LÚÍ2;.

289 Idem, p. 205.
 O SIGNIFICADO JURlDICO PE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
175

N essam esm alinha.com diferentesfónnulasargurM ntadvas.encom rani-

^ f f i f n tlreAragão dos S a n to s^ .D a n ie l Sarm ento191, G ustavoBinenbojm

■PauloSchicr293. / # ,,
N esse sentido, d e v e -se considerar que m esm o os direitos individuais
a nílamentais ou não, devem ser observados pelo seu caráter social R udolf
^Cringarrematacomprecisãoestaprofundaimbncaçaoquetemosenüdo
r i S t o na vida do indivíduo e da sociedade: ‘T od os os institutos de direito
privado, ainda que tenham por fim o interesse primacial o indivíduo, sao influen-

aue “não há um interesse público abstratamente considerado que deva

& Aragao J 1 interesses particulares eventualmente envolvidos. A tarefa regula­
n d o Estado é bem mais complexa do que a singela formulação de uma ‘supremacia

£ ? S e n t o do Estado de Direito e na hermenêutica do direito publico contem-

bI “ Tn. sarmento Daniel (org.). Interesses públicos versus interesses pnvados.
desconstruindo o princípio da supremacia do interesse público. Rio de Janeiro: Lumen

»1 Ílm e ^ to é L d a mais incisivo ao analisar a supremacia do interesse público: “parece-

„ r f n X u a d o fTlar em supremacia do interesse público sobre o particular, mesmo
"0S 1 oue o último não se qualifique como direito fundamental. [...1 Aqui entra

ar os in.eresses privados legítimos envolvidos em cada caso, ainda que eles n

S E S , ^ d S s I u n d a m e n t a i f “. Sarmento, Daniel. Interesses p ú b .ic o s ^ m te r ^ -
ses privados na perspectiva da teoria e da filosofia consülucional. In: Sarmento. Daniel
(orgP). Interesses públicos versus interesses privados : desconstmmdo o pnn p
supremacia do interesse público. Rio de Janeiro: Lumen Juns, 2005. p. 114.
• __*._«a,■AntanHímPfltn rffi dÍ9flÍdãdC

meter a ’ele, na linha do que acima foi exposto por Barroso: "A Lei Maior éonentada
pelo princípio da dignidade da pessoa humana, do que defiui a necessidade des
K de alguma medida, proteção ao interesse do indivíduo quando ameaçado frenre
E X S m S » promovidos pelo Estado. Dessa forma, verifica-se não ser possível
ex trairá princípio da supremacia do interesse público’ da análise do conjunto nomui-
tivo constitucional, haja íista a ampla proteção dispensada aos
de tal maneira que, aceitá-lo como norma-pnncípio é deixar substst r
sistêmica aue rcDresenla c afrontar a constante busca pela unidade constituciona . m
« m Z X S a su p re m « ^
nm ^ paradigma para , direito admiaislradvo. 1»; SAgM.Nra.Paa,a y j w »
ses públicos veraus interesses privados: desconstruindo o pnncípio da supremacia
interesse público. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 141.
Schier. Paulo. Ensaio sobre a supremacia do interesse público sobre o p n v a d o e o re g -
me jurídico dos direitos fundamentais. In: S armento. Daniel (orß0- inte£ sse pú-
versus interesses privados: desconstruindo o p n n cp io da supremacia do interesse p
blico. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2005. p. 234.
 ORÇAMENTOREPUBLICANO£ UBERDADE IGUAL

ciados pela consideração à sociedade que os norteia. Não há nenhum w-

sequer queperm i ta ao sujeito dizer: é m eu, exclusivam ente, sou seu senholf
Tüdo indica que a dicotom ia interesse público (mesmo o primáricA , I |
interesses individuais decorre de um a incom preensão do sistem a de di3
fundam entm s, em especial os que interligam a liberdade e a isonomià1
as liberdades políticas, sem as liberdades individuais, não passa de enJ
dem agógico de Estados autoritários ou totalitários. E a s liberdades in d iv irfí
sem a efetiva participação política do povo no governo, mal escondem a"?1
nunaçao ohgárquica dos m ais ricos”, segundo Com parato295.
P o r isso mesmo, deve-se buscar na fórm ula do bem comum uma vi» J
com posição desses interesses, com a necessária prevalência dos in te r e s s e i
d«w^ ví ,S ^emPre Que for impossível a restituição ou reposição do bemjurhfai
individual violado, tendo com o regra a predominância do interesse p ú b â
primário , quando e enquanto este se revestir de identidade com o conceito?
bem comum. u'eit0(i

R eitera-se que a ideia de bem comum é m ais am pla que a de intereJ

P ^ h c o , pois vincula inclusive as relações entre partes privadas. Bem comuJ
afirm a Com parato, tem hoje um nome: direitos hum anos, “cujo fundam ento!
aigualdade absoIutadetodososhomens,emsuacomum condiç^j

294

295
A afirmaçao histórica dos direitos humanos. 7. ed. São Paulo: Saraiva 2010 d 76 Tn.

ae L.arios X, em um oleo sobre tela denominado A Uberdade r,»;nn,in „ />„ H

296
 17 7
0 SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE £ NO BRASIL

narecer despiciendo, m as é im portante assinalar, ainda que de form a

W S l ^ i n t e r e s s e social ou interesse público, m esm o quando supeipostos,
^ ____ __„ míhlim m ie é aleo com pletam ente diferente,
vm * :utío diapasão, pois se relaciona com a iiberaaae a e opm iau » ™
: - e ^ d e i m e n s a 297, bem com o com as form as de controle dessa Uberdade'
6a oninião pública se correlaciona com o que a sociedade pode entender ou
i íar sobre determ inado assunto em certo tem po e local, d e form a autonoma
influxo dos m eis de com unicação de m assa ou das redes sociais. Ve-
°Üflue sã*o coisas distintas que podem eventualm ente estar alinhadas, mas se
instituem em diferentes dim ensões

222. Coisa pública, função e políticas públicas

Quando se usa expressão coisa pública na definição de repwb/tca aponta-

59‘ ^ a k u n s fatores, a partir da frase e d a com preensão de C ícero, no século
nletwK a Era, e m especial no seguinte trecho: “a república (d) coisa do povo,
Considerando lai, não todos os hom ens d e qualquer m odo congregados, mas
S^união q u e tem seu fundam ento no consentim ento jurfdtco e na nulidade
ium,» > 2 9 9 •
comum .. ,.
Uma prim eira observação visa asseverar que o conceito de
resoeito à atuação governam ental, na gestão das coisas publicas. P oroutras
oalavras o uso da expressão república nas relações entre agentes pnva
L foco deste trabalho. Pode-se tratar do tem a em outra oportunidade e lugar,
é o a n l se pretende neste m om ento*». Assim, pode-se afirm ar que o
uso da expressão república, pelo m enos no âm bito deste trabalho, diz respei

»’ Ver item 4.6.3, capítulo 4.

w Ver item 4.7.4. capítulo 4.
» Cícero. Da República. 2. cd. Bauru: Edipro, 2011. Tradução de Amador Cisne,ros,

300 A tCTlação^de correlacionar

de

d e m o c r á t i c a - o p f l c m ^ c m r « 0/ sujeUos da ordem jurídica) no

tecnicamente, um contrato plurilateral t . so vo|tou-se à análise do tema no

rado. Campinas: Bookseller, 1999. nota de rodapé 727, p. 375.

-
 ORÇAMENTO REPUBLICANOEUBEROADE IGUAL

às ações e relações governam entais com outros agentes p ú b lic o ,, .

e nao entre agentes privados. * puoncos e pnv

O segundo aspecto a se r considerado, para evitar m á comn™ 1

expressão co/w pi?W /ca, é que se está referindo não apenas aos bens o ? ^
dades) públicos, m as tam bém a toda dinâm ica financeira do (pr°ÍÉ
apodas as atividades que fazem parte d o p a ttm ô T o
nao apeuas os bens imóveis, m as tam b ém o espaço p ú b u » e m e S a " ^
o am btto de açâo do Estado, o dinheiro que tra n s ita V lo s c X f „ , ? h , “ l
g o v e r o a r m a l f » 5' ^ tam M ,n im ' >ac,ara “ ^ “ ' ^ o s

6 0 . O utro aspecto que deve ser destacado diz respeito a uma rcrnnfi 3
c Z d o “' ^ co b a <’m c a - N S o^ u B c ie m e e x p lic i.a rq " e c o “ « f f l
coisa do povo, que são os bens públicos. É necessário » S í o P b,Icl
aplicando-lhe umafunção. Para isso, não basta a dim ensão estáticad ^
buinHod fh maS T bém aplicar a dimensa0 dinâmica da p ro p ried ad íü Ü
bum do-lhe umafunção social , conform e m encionado pelo Pana Joãn p í
II. sobre toda propriedade pesa uma hipoteca sociaP™ Ou com o r e S
c õ í s r i m 1I? a HCei C • da SÍntétÍCa e precisa fórm ula a d o ta d a ^ 1 9 ^ 1
C onsütm çao de W eim ar (art. 153, segunda alínea): “A propritdade
Seu uso deve, adem ais, servir ao bem com um ”. Isso significa dnr l í ^
dim ensão dinâm ica, de exercício para alcançar um a finalfdadp * - Um*
preservar a coisa pública dentro da e s f e r a p S ^
u m a fu n bl- CaTlh r ^
C T ™ * Ser púbIica>m as servir para o exerlíciode
a função publica, isto é, alcançar um objetivo de Estado. A cofra n ú h ft

■ S S X cS Z S S a io
z z z z : t p r Z é : i br a cois° p m c a ^ ^ «■“ » s

-------...„o oujttiu exerce esse poder. Pode

a partir de Platão, quando afirm a na Renúblim- “nãn k -s r-u^r " J , 'r
posição de com ando, enquanto c h c ^ S s . i ^ e l t r m i n T o ^ e 6

quem e r e x ^ c Ss „ T a T ' / 0 rím ° “ “ subordtoad°- ™ benefício,

q exerce sua arte. E em vista desse e considerando apenas o que II

' E “ 3 S s = r i: i: ^ - - - S S £
302
Discurso do Papa João Paulo II cm Puebla, 28-1-1979.
 0 significado jurIoico de república na atuaudade e no brasil_________ 171
^

.. _er vantajoso ou conveniente que ele diz tudo o que diz e faz o que
é form a, indica o filósofo, o chefe não deve trabalhar pensando
nroveito próprio,.m as no de seus subordinados, aos quais devem ser
M K J o J b e n e f íc io s de sua gestão. O chefe fala e obra em nom e de quem
i s e n t a , e em proveito deles.
jg v N b r e ve C onstituição francesa de 1793, consta no art. X X X que as fan-
cs« ftssencialmente tem porárias; elas não podem ser consideradas

W^ í r á a pessoa
s s snela
s sinvestida,
s ^ ^m as no interesse e em função da sociedade - um
S p a r a c o m a sociedade.
: De form a sintética, Bandeira de M ello define: “existe funçãoquando al-
' lémestá investido no dever de satisfazerdadas finahdades em prol do interesse
I t e t u S m necessitando, para tanto, m anejar os poderes requendos para supn
d.e Tnk noderes são instrum entais ao alcance das sobreditas finalidades .
Ou seia onde háfunção existe plena vinculação a um a finalidade previamente
Ou seja, on j fr casQ reLblicano, é a busca do bem comum. Havendo
^ito^stabeleddopelo ordenamento ju ríd ic o um co riju n to d efin alid ad esaser
alcançado pela atuação do poder público, através do m anejo da coisa pwídica,
afunção a ela aplicada obrigará a atuaçao governam ental.
Função é um critério jurídico imposto a uma pessoa ou instituto, para
t^ te exerça o poder em proveito de outrem, e não em proveito próprio.
É nesse sentido a ideia de função pública na qual o indivíduo no ex er­
cício do cargo público, deve serv ir à sociedade, e nao se servir dela. Função
pública pode ser conceituada como a imposição efetuada pela ordemjurídica
^paraqu^toda ação governamental seja desenvolvida em prol da sociedade.
Observe-se que a noção de função é tam bém atinente às relações tipica­
mente privadas, com o se verifica n a U i das Sociedades A nônim as brasileiras
( U i 6.404/76), que em seu art. 116, parágrafo
trolador a obrigação de a em presa cum prir sua função social . O m esm o *50

Platão. Ã República. Tradução de Carlos Alberto Nunes. 3. ed. Belém: EDUFPA,

- Biwm RA ^M Eixo^Celso Anton.o. Ciirso

Malheiros. 2011. p. 72. Sobre esse tema. do mesmo autor e obra. V

505 O acionista controlador deve usar o poder com o lim de f“ ^ bS í e s ^ r a c o n i os

seu objeto e cumprir função social, e tem deveres e responsab.Udades para
180 ORÇAMENTOREPUBLICANOEUBERDADE IGUAL

vê com a noção t e função social da propriedade, que im põe limites ao iJ

propriedade em prol da sociedade. Tratando especificam ente de função snrí
da propriedade, Gilberto Bercovici assinala, com acerto, que a funçãosoriiY
m ais do que um a lim itação, não tendo nenhum a correlação com o s L i a S
m as com a m anutenção do capitalism o, justificando e legitim ando a p S I
dade, e conclui: função é o poder de dar à propriedade determ inado destíS

j u r S ^

l « ° f ™ í mÇa0 í ° soaedade e não em proveito de indivíduos ou do p r ó S

Estado. A convivência em sociedade im põe aos governantes o uso dos r L S
públicos em prol do bem comum, o que se denom ina de função r e p u b lk Z
N ao basta a coisa ser publica, pois sobre ela incide um a função, o que o b 2 f
sua utilização erq prol do bem comum, da sociedade. ®fj
Dai que a coisa pública deve ser entendida atualmente não apenas comÂ
co,Sa j e ,„dos.- ■■coisapan.Mos". O q u e é p ü i u S S S ^ S
de todos masdeve ‘servir a todos". O bem sai da ótica estática
pnedadee do bem,publico do século XIX, e parte para a noção de “fm J ã £ i
dmamica, algo que é utilizado em prol da sociedade. f ’■

61, O uso da palavra república se afeiçoa a um a orientação finalística do

torto que atua visando a realização dcpolíticas, não sendo suficiente a s o l â
e inerte proclam açao de direitos. Com o m enciona C om parato307, passamos “da
nomocracia liberal ao Estado telocrático contemporâneo", no qual o Estado

demais: acionistas da empresa, os que nela trabalham e para com a comunidade em aue
^ atua, cujos d,retos e interesses deve lealmente respeitar e atender. q
^ econômica e ^envolvim ento. São Paulo: Malheiros,
J mP' 4í Eábio Konder Comparato mdica outro caminho, sem maior detalhamentí
de São o ^ COnferenc,as ^ue Proferiu na Faculdade de Educação da UniversidaÊ
foram transformada^
&Jén,excrceumarunÇão*issosignifica quede exerce ua.
Em-, P J P ^ P "0' mas em P«>ve.to alheio. Por exemplo, o pátrio poderíj
uma função, mas o direito de propriedade não é uma função, segundo eu entendoe no1
entanto fala-se muito em função social da p ro p r ie d a d e ^ é L a maneTrâ , m J 3
S u S S ^ 0 q "C“ ^ f a " ^ « L t S ã o W „ ;^

^ P ú E A^ m l Kr r der' E"-Sa!° S° brC 0 jufzo de constitucionalidade de políüJ j

P 43 ^ 0 ^ 199! ^ BraSÍIÍa: Senado Federal*ano 35>"• l38J
 o SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
181

»' • _ . funç 5o de dirigente das políticos públicas visando conduzir a socie-

« 1® ° “ h L so das finalidades estabelecidas em seu ordenam ento jurídico.
' jrf^nn«il a C onstituição deterpiina vários objetivos a serem perseguidos pelo
e ífldo-uuaisquer que sejam os partidos políticos no governo - o q u e só pode
através de um conjunto de políticas dirigidas à sua realizaçao.
- é Comparato quem afirm a:
O bem comum republicano, no quadro da legitimidade política moderna,
aponta sempre para o futuro. A república preserva os bons valores e as boas
instituições já existentes na sociedade, mas procura sempre transformá-
la em função de certos objetivos considerados fundamentais. O espírito
republicano é uma exigência permanente de aperfeiçoamento ético da
sociedade308*.
Nesse sentido, identifica-se a ação republicana com o o anintus de que
folavam os rom anos, e q u e contem poraneam ente se denom ina mentalidade
Meio/ ideário social ou ainda consciência coletiva, que Com parato considera
Í w ‘ca« íá prim eira da evolução das sociedades” , em bora sofra a influen-
. . t j os os outro sfatôres determinantes3t®, pois “os indivíduos passam ,
£ * cousciênciu coletiva pcnnanece viva c atuante™ ". Todavia, ml ação e
compreensão possuem nítidos im pactos jurídicos, nao se constituindo em um
entendimento fora-do-Direito, m as nele in sen d o , o que ocorre em especial na
interpretação da Constituição.
62. Até m esm o H ans K elsen viu no direito algum a função projetiva. Para o
autor da obra Teoria pura do direito, “a ju stiç a é um a ideia irracional ,e
“libertar o conceito de direito da ideia de ju stiça é difícil porque am bos sao
constantemente confundidos no pensam ento político nao científico, assim
como na linguagem com um ”312, isto porque “um a ordem ju sta nao e possível
mesmo com a suposição d e que ela procure concretizar nao a d e i d a d e in­
dividual de cada um , m as sim a m aior fe lic id a d e p o s s ^ e ld o m a io rn u m
possível de indivíduos”313. D essa form a, “ por mais indispensável que seja (a

Co m p a r a t o , Fábio Konder. Ética - Direito, moral e religião no mundo moderno. 3. ed.

São Paulo: Companhia das Letras, 2011. p. 622.

309
Idem, p. 24.
310
Idem,p.24. . „ . „ IMn
»1 Kelsen, Hans. Teoria geral do direito e do Estado. São Paulo: Martins on e
1990:p. 20.
312 Idem, p. 13.
 ORÇAMENTOREPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

c fà t P - í Ça0 e dos hom ens>■*> e stá sujeito à 0

Çao Tal cognição pode entender apenas um a ordem positiva e v ir il
p o r atos determ ináveis objetivam ente. E sta ordem é o direito positito
Essa m udança no significado do conceito de ju stiça cam inha lado a ladÜ j
a tendência de retirar o problem a da ju stiça d a insegura esfera dos m l o ^
tos subjetivos de valor e de estabelecê-los no terreno seguro de u m a ^
jurídica determ inada”3“ . Por tudo isso, “o direito é um m eio um S «
específico, e não um fim”315. ’ m mei° *

f A def pei*° de toda essa peroração visando apresentar um direitn „ I

afastado de toda influência de outras disciplinas e essencialm ente afasn.!“!!
ética, Kelsen reconhece que “o direito, com certeza, é um a ordenação oue i ^
com o fim a prom oção da paz”316. Assim, a despeito de todo seu esforço teónY;
Kelsen acaba por reconhecer que o direito tem um objetivo e é estru tu ra?
partir dele, qual seja, a promoção da paz. estruturado

Essa observação não passou despercebida por N orberto Bobbio n

assegurou que Kelsen “se deixou escap arem um passo” quando fez estaafil
m aüva, “a despeito de se m anter sem pre fiel” às concepções

t l ' ? 2 t árÍO de um °SÍr deforma republicana se vincula com a perspectiva5

atual do Direito, que se concretiza através de ações de governo i n t e r e o n S S
e que se configuram com o políticas públicas, em que não
deve ser analisada, m as um conjunto de norm as e ações estatais c o o rd e n á S
visando alcançar ura objetivo específico convergente parao comum. Assim.
é importante a análise dos princípios31*au e veiculam nc ___u i : ^

a X Z u b lÍT ^ 0 1 601 aÇã° S°Ve™ mentaI’dentr0 ^

r r ? CaS' b ° ê0’ POde-Se afirm ar que’ quando juridicizado, e nos termos

que tiver sido jundicizado, essa ação republicana que im põe um a função

1,4 X : e do Estado• 550 Pau,o: Martins Fon,e^ NB-

},í Idem, p. 26.
3,6 Idem, p. 27.
Esse aspecto foi apontado pon Bobbio, Norberto. Dalla struttum
studi di teoria dei diritto. Milão: Edizioni di Comumtà, 1977. p. 67. deítre oulL ™ 01"
Ver item 2.4, capítulo 2 .
 11
o SIGNIFICADO JURÍDICO OE REPÚBLICA NA ATUAU0AD6 E NO BRASIL

■f , s.hUra visando a realização do bem comum, tom a-se norma jurídica.

7® ^ /’ d não basta a enunciação de um a singela norma jurídica, ou
■i á&e«e SenUUU, ua« ___ . __ È »ctnViplArar
■4*m mica pública para a'consecução dos valores republicanos que tenham
fnseridos em cada ordenam ento jurídico, pois “quando a legitim idade do
sld0‘ oassa a fundar-se, não na expressão legislativa da soberania popular,
— tód * realização de finalidades coletivas, a serem alcançadas programada-
Tcritério classificatório das funções e, portanto, dos Poderes estatais,
x W e ser o das políticas públicas ou program as de açao governamental
só p°^ d0 então de um “im obilism o legislativo a um a telocracia dm am ica ,
usar as palavras de C om parato. P or política pública pode-se entender um
de ação governamental, devidam ente estruturado e coordenado,
* para alcançar um a finalidade estabelecida pela sociedade, qual seja, em ultima
latio, o bem comum.
Trata-se, portanto, d a consecução de políticas públicas e não a m era
enunciação de?um a norma jurídica, p ois, segundo R onald D w orkin: Os
^ m e n to s de princípios se propõem a estabelecer um direito individual, os
argumentos poU ticosse propõem a estabelecer um objetivo coletivo. O s prm-
7pios são proposições que descrevem direitos, as políticas sao proposições
que descrevem objetivos"m
Uma política não é um a proposição individualizada, to o é,.algo quegere
direitos a indivíduos determ inados, m as visa produzir ações globais no seio
dacom im idade. As políticas surgem na intersecção entre os princípios * as
regras para usar a classificação de R onald Dworkin, que insere ™ P f ciesJ
J d i relizes políticas, com o um tipo de norm a que P ^
alcancado ceralm ente algum a m elh o n a econom ica, social ou política de cer
„ i i a d e ! m esm o que seja em sentido negativo, de proteger eventuais
mudanças nesses direitos322.
D w orkin dem onstra a d ificuldade de definição d esse tipo de norm as
quando busca distinguir as diretrizes políticas dos princípios,
que “a distinção pode desm oronar caso se interprete que um princípio enun

m Co m pa r a t o Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo dc constitucionalidade de políticas

p ú b i S n ^ informação Legislaliva . Brasília: Senado Federal, ano 35, n. 138.
p. 44, abr.-jun. 1998.

” C L ! RonaM. t o W R » - » » « * > .* Aricl. >9». P- >58. ™

tradução livre.
 ORÇAMENTOREPUBLICANO E LIBERDADEIGUAL

cia um objetivo social (a saber, o objetivo de que ninguém se beneficie h 1

propna toipeza), ou se se interpreta que a diretriz enuncia um princíoiTÃ
é, o pnncípio de que o objetivo de que defende a diretriz é valioso)
se adotada a teseuti htarista de que os princípios de justiça enunciam ’06 /5
de form a velada (assegurar m aior felicidade para o maiornúm ero) E m í l

d“ m T nebt’S " Çã° " UtÍHdade qUB SC perde 0250 se deixe e^ o |

O corre que o sistem a ju ríd ico anglo-saxão analisado p o r D w o rk iJ

serve fortem ente dos precedentes para analisar o Direito, baseando sua anüi ^
centradam ente nas decisões judiciais (common law), o que difere do sistÜ
rom am stico utüizado em vários outros países (civil law), no qual as n o iS
ju n d ic a s produzidas pelos Poderes Legislativo e Executivo possuem
relevo. D essa form a, deve-se adequar o pensam ento de D w orkin para s !
perfeita com preensão no sistema brasileiro, rom anístico, em face da diferenü
existente entre os sistem as jurídicos. íe en?f
Antes m esm o de discutir o conceito d t princípiojurídico, pode-se d e sta J
que as diretrizes se caracterizam com o um a form a de ação do Estado n - 2
consecução dos princípios jurídicos existentes em determ inado sistema nor'
inativo, assem elhando-se m uito m ais com o conceito de políticas públicas
imn)!*dld0fC°~n j ° COnjunt0 de normasjurídicas que perm item ao Estado a
p T .? ^ Od“ PrWC,p,OJ7M ' COíeStôbelecid0Sn00 rdcnament°jurídÍM
nrnorn í 12 f 1" 1656 ^ M af‘a DaIIarÍ BuCCÍ’ “políticas públicas sã |
program as de açao governam ental visando a coordenar os m eios à disposição^
^ E s t a d o e as atividades privadas para a realização de objetivos s o c id ra lu J
relevantes e politicam ente determ inados’’3« . Tais políticas públicas não são;
g0Z° mdlvldl!al‘ mas ê eram direitos a serem alcançados por toda a
sociedade, com o assinala Dworkin acerca das diretrizes.
Poder-se-ia dizer que se trata de um a m udança de paradigm a na com-
P
> Z 7 5a0 d° direit° ’ q,Ue paSS° U d0 governo dos homens, da época absolu­
tista, para o governo das leis, do constitucionalism o liberal, e hoie é com-:
s o d a l conCf0m0 Um goVxern° P elasP°líticas>Próprio do constitucionalismo ^
social, conform e as palavras de Paula D allari3« . Todavia, com o assinala^

3a Dworkin, Ronald. Losderechos em serio. 2. ed. Barcelona: Ariel, 1989 p 73 em tra- :

pU| S ess Em ° U,raS PartCS d° ,CX,° ° aU,0r segUe demons‘rando esta dificuldade, ver:

W S i S p ^ t 3 Da,lari' DÍreU° adminis,rativo e Políticas públicas. São Paulo: Sa-1

325
Idem, p. 252. ' 1
 o SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
185

S§ ^ 32« esse tipo de ação governam ental nem se caracteriza como pró-
:^ um tipo de E stado contem porâneo, podendo ser encontrado ao longo
í ^ i - c t ó r i a “vários exem plos-de Estados D irigentes de cunho m ercantilista,
C alista ou belicista”327. O u seja, não mudou o Direito, mudou a com -
jurídica sobre as form as de ação governamental.
& ! : é interessante recordar que, para M ontesquieu, todos os Estados têm um
ob'etiv° comum, que é o de se preservar. Todavia, cada Estado tem um objetivo

í . : è í ^ co ,com orelata:
A expansão era o objetivo de Roma; a guerra, o da Lacedemônia, a religião,
odas leis judaicas; ocomércio, odeMarselhâ; a tranquilidade, o das leis da
-v China; a navegação, o das leis dos ródios; a liberdade natural é o objetivo
do modo de vida dos selvagens; as delícias dos príncipes, o dos Estados
> despóticos; sua glória e a do Estado o das monarquias; a independência
de cada indivíduo é o objetivo das leis da Polônia, e o que disso resulta é a
opressão de todos32*.
Essa análise é deveras interessante, pois coloca em xeque a tese de que
a Constituição D irigente, tão cara aos constitucionalistas contem porâneos,
somente surgiu nos dias atuais, com o um a norm a que estabelece a direção que
devem tom ar os Estados na condução dos negócios públicos . Parece m ais
adequado m encionar que nas C onstituições contem porâneas sao m scntos
direitos fundam entais para nortear a condução d e cada Estado, p o ^ m e le s
sempre tiveram objetivos específicos, com o dem onstra M ontesquieu , e
direito financeiro ajudou cada qual a concretizá-lo - a correlação entre o Es-

CoMPARA-roTFábio Konder. Ensaio sobre o juízo de constUucionalidade d c p o l t o

públicas. Revista de Informação Legislativa. Brasília: Senado Federal, ano 35. n. 138.
p. 43, abr.-jun. 1998. ,
nr Não ao pode doixor do rooordar o concoUo do npúUU» " í K Umd
Jellinek Geore. Teoria general dei Estado. Tradução de Fernando de los Rios Urruli.
Granada: Cornares. 2000. p. 705. Ou ainda o conhecido foco bélico do governo nazi

ns M o n t e s q u ie u . O espírito das leis. Tradução de Fernando Henrique Cardoso e Uôncio

Martins Rodrigues. Brasília: UnB, 1982. p. 187. . . . . .
329Nesse sentido, ver. por todos: C anotilho, José Joaquim Gom n. AConsntmçao dm-
gente e a vinculação do legislador. 2. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 200 •
no Esta observação, sem o registro histórico de Montesquieu, efetuada por Regis^ ^
nandes de Oliveira em sala de aula, nos diversos cursos que ministro
2012e 2013.
 ORÇAMENTOREPUBLICANO EUBERDADE IGUAL

S ü stória*2° financeiro e os dircitos fundamentais vêm ocorrendo ao 10J

G overnar através d o políticas públicas, por programas de ação • J

namentaí, deve ser entendido com o um a form a de atuação do Estado
consecução das finalidades a serem alcançadas pela sociedade, não
suficiente apenas a proclam ação de direitos, m as tam bém que a ação gove '
mentiU seja adequada à proteção e à im plem entação dos direitos, em esne
daqueles consideradosfundamentais e consagrados pelo ordenam ento ju r iti* ]
R egistra-se que a expressão políticas públicas deve ter um caráter J
v e rs a b z á v e l, pois se tais direitos forem assegurados apenas a u ^ a
p ^ celadapopulaçao.sejaem razãodetratam entodiscrim inatórioestabdeciS
pelo governo, seja através de benefícios alcançáveis apenas de form a individual
em decorrencia de m edidas judiciais, não se estará defronte a um a lib e r d Í
igual, m as estam ental, em decorrência de privilégios. A universalização a í
políticas publicas é condição essencial para sua com preensão. Se u m a p o / 5
pubhca nao fo r um versalizável, se constituirá em um a contrafação ^em uJ
pnvilegiam ento disfarçado de alguns. v ’ em Um|

6 4 . Conclui-se este tópico afirmando que não basta à coisa pública ser pública. ^
m as que deve ter umafunção, que é a de servir de instrum ento à sociedade p S ■
a consecução do bem comum, oq u al será alcançado pela dinâm ica aplicacfcjJ
fidactenersp políticas públicas, que efetivamente implementem a fina­
lidade perseguida . N ao basta proclam ar o Direito, é necessário concretizá-lo. \

2.2.3. O q u e sã o direitos fu n d am e n ta is 1

[unda™entais e d «reitos hum anos são frequentem ente utilizados

com o expressões sinônim as, mas possuem diferentes significações.
Por direitos humanos pode-se entender aqueles direitos que são válidos -
para todos os hom ens e em todos os tempos. Estão m uito m ais vinculados ao :
hnm !m Ura ’ Seja aqUe e quc se entende ancorado nas lutas e na evolução do i
hom em enquanto ser capaz de direitos e que possui um patam ar mínimo d e '

331
Com° se viu da trajetória supraexposta no capítulo 1. Aliás, essa é uma observação
corriqueira efetuada por Regis de Oliveira cm suas aulas. Ç
332
S^um do outra k m analítica Guilherme Bueno de Camargo utiliza a expressão p n »
nança republicana para regular essas relações entre os indivíduos e o poder público de'
forma republicana (Camargo, Guilherme Bueno de. Governança republicana como ve-
S T b lT c lT a f S Í T n " “ def reil°fif,anceim- T «e de doutorado defendida
perante banca na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 2010. p. 70e ss).
 O SIGNIFICADO JURfDICODE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
18

f . de a ser respeitado em sua convivência social, seja aquele que se apoia

f ^ m a compreensão jusnaturalista divina.
íín UltláCOIUP — J--------
■ vnr direitos fundamentais pode-se entender aqueles direitos hum anos que
~ I nnsitivadòs em determinado ordenam ento jurídico, o que pode variar
f0^ r te o tètnpo e o lugar em que foram inseridos no sistem a de direito
positivo de cada país333.
^ neve-se ter extrem a cautela na análise d e textos doutrinários acerca desse
oois a distinção supraenunciada, que possui um c n té n o objetivo e é
C im e n te identificada para os leitores brasileiros, pode esconder um a diversa
rnmweensão na doutrina estrangeira. O foco desta distinção encontra-se nos
sociais. Para grande parte da doutrina estrangeira, nao ha im ediata
«úbmissão do conceito de direitos sociais com o com ponentes dos direitosfun-
damentais. Verifica-se ab u sca de enquadrá-los com o tais em diversos autores,
í m o Dieter Grimm , ao tratar das “razões da expansão da proteçao outorgada
S s direitos fundam entais”334, a fim de alcançar prestações positivas do Es-
S o O mesm o sentido vê-se em Robert Alexy, quando afirma, com foco na
Íe m a n h a , que “a cláusula do Estado Social não é um a disposiçaojusfunda-
mental”33S.No Brasil atual, cerca de três décadas após a C onstituição de 1988,
raramente se coloca em dúvida a jusfundam entalidade dos direitos sociais .

Nesse sentido, ver: C anotilho, José Joaquim Gomes. Direita

S S S U Í l 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 393 c ss. Na mesma l u f e
parato. Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. 7. ed. SSo Paula
Saraiva 2010. p. 70-71; B onavides. Paulo. Curso de direito constitucional \2. ed. São
Paulo- Malheiros 2001. p- 514. Kriele, Martin. Introdução à teona do Estado - Os
fundamentos históricos da legitimidade do Estado Constitucional Democrático. Tradu­
ção de Urbano Carvelli. Porto Alegre: Sérgio Fabns Ed., 2009. p. 182.^
u* G rimm, Dieter. Constitucionalimo y derechosfundamentales. Tradução de au anz
Burgos. Madri: Ed.Trotta, 2006. p. 161.
«s Alexy> Robert. Teoria de los derechosfundamentales. Madri: Centro de Estúdios Polí­
ticos eConstitucionales, 2001. p. 414.
i» Reoistra-se por lodos, Ricardo Lobo Torres, para quem: “A jusfundamentalidade dos
direitos sociais se reduz ao mínimo existencial cm seu duplo aspecto de
tiva contra a incidência de tributos sobre os d.re.tos socais f "‘mos de todas as pe soa^
e de proteção positiva, consubstanciada na entrega de presUçoes e s u . * * ^
favor dos pobres. Os direitos sociais máximos devem s e r o b i d o s .
cidadania reivindicatória e da prática orçamentána, a partir do
Esse é o caminho que leva à superação da tese do pnmadq dos QS
tacionais (ou direito a prestações positivas do ^ ,ado’ ou^ .lre,t° d dcsfazimento da
direitos de liberdade, que inviabilizou o Estado Social de D,re.rto-® S c á ria des-
confusão entre direitos fundamentais e direitos sociais, que nao permite a eficácia
 •oo
ORÇAMENTOREPUBLICANOE UBERDADE IGUAL

Logo, é necessário fazer esta ressalta, pois, podem -se encontrar n„, 1
nao enquadrem os direitos sociais no conceito de direitos fnnria U Oresl
em bora isso esteja em processo de superação338. atnentai
Destaca-se que, para os fins deste trabalho será utili^H-» * '«S
^direitosfundamentais, incluindo os direitos sociais £ ° ncePÉ

se venfica no sistem a jurídico de diversos países. ’ COnfo«

“M o / neCeSSári0’ c° ntud° . estar alerta para a ressalva feita nor f n m 1
N ada assegura que falsos direitos hum anos isto é cerfn,nrivW? . paraÍ
dom inante, não sejam tam bém inseridos nâ C onstituição ou c o n ^ Í T 1?
convenção internacional, sob a denom inação de d ire iiL r a c o n sa Sradosén|
nos conduz, necessariam ente, à b u s c a ^ numafandam ento

i .ty
tes últimos sequer na sua dimensão mínima”. T o r r e s R i c a r d o I o h « a . 1
dos direitos sociais em mínimo existencial i„- 7, A metamorfbsel
fundamentais sociais - E s Z o s d T S S re T o c o ^ * T W° ,fgang (or8>- Di™ ° 4

rn J. .C “ f i« K * de cada pafc * |
Oxford University Press 2005 rw T " B d ú S°C'a ng ’ls in EumPe- New Y o rfcí
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P a X c o m ^ n h T d f ! u i 7 f 2 0 ,|L 3 - « d . SUO i
 189
o SIGNIFICADO JURÍDICO P E REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

gr,- <lnç fundam entais, considerados nessa expressão os direitos sociais

• f e l de acordo com a C onstituição de 1988.
°V L .-rv acão de C om parato sobre os “falsos direitos hum anos se
? Essa o ^ , u^ as qucstõesenvoi vendo a Constituição brasileira de 1988,
reflexo no âm bito financeiro. Inegavelm ente pode-se afirm ar que
m T^ãoàcobrança de impostos sobre os templos de qualquer cuíí 0- P ^ 1S
*Vet Ç\50 U C F Cimunidade religiosa aos impostos), consagra a liberdade
n0 **!•' nue é um direito fundam ental previsto no art. 5 , V I e no art. 19,
1 'ld acão à cobrança de impostos sobre a exportação de setvtços,
^•Poré . n r t l 5 6 §3° II não expressa nenhum direito fundam ental. Am bas
P^ S^ n e ^ õ e s constitucional ° ^ ue’ pat^ £ram *e P 31*6 ^°.utrJ”.a ^
Ú° riza com o um a im u n id a d e tributária, jnas possuem naturezas jurídicas
çaractenza com diferentes espécies de direitos, pois a pnm eira, religio-

S8,te^ f base um a decisão de política econômica, podendo ser considera a

tem p0r^ um a isenção de im postos alçada ao am paro constitucional. Daí
“ ^ ^ a t r i b ^

— — —
como um a im unidade344.
66. Existem diversas denom inações correlatas para essa espécie de direitos,

^°r D heitos do hom em e direitos do cidadão: trata-se de yma distinção ciy a

} o r i ^
cidadão, com o ficou conhecida a Declaração de D,re^ X ^ ç L
em 1789 logo após a Revolução Francesa. A tomca, nesta c l a s s i f i c ç .
éT distinção entre os direitos do homem individualmente considerado
e os do hom em inserido na sociedade, com o u m cidadao.
b) D ireitos naturais e direitos civis: segue o parâm etroexposto entre os
conceitos de direitos hum anos e direitos fundam entais.
c) D ireitos eivis e liberdades, tam bém cham adas de d i r e t a poltocos:
segue a linha entre direitos do homem e dos cidadaos. p

ST ^— ^ T o a t r e s , Ricardo D R » — ‘ { S Í Í Í S Í
.riJ d rrè - Os direitos hmrereos e a tnW açao. R » de t o e i » . R ç » ^
» Ver. por todos. C arvalho. PaUlo de Barros. Curso de d,re,to tn b u iá n .
Paulo: Saraiva, 2007.
144 Ver item 3.5.4, capftulo 3.
190 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

dizem respeito ao hom em individualm ente considerado e os segtiiJB

à convivência social do hom em . O s direitos civis tam bém são corâll
eidos com o liberdades individuais, com o contraposição à expresH
liberdades públicas. g
d) Direitos pessoais, civis e políticos (DCP) e direitos econômicos, socl
e culturais (D ESC ), ou sim plesm ente direitos sociais: Esta formal
denom inar esses direitos se ancora em dois Pactos Internacionais J
Nações U nidas, o PID CP (Pacto Internacional sobre D ireitos Civtf
Políticos), que tratam dos direitos do hom em individualm ente consilf
rado e na convivência sociopolítica ( direitos de participação polhicã
e o PID ESC (Pacto Internacional sobre Direitos Econôm icos, Sociais!
Culturais)345, que tratam da relação hum ana em sociedade, não peranl
o Estado, m as na convivência co m seus sem elhantes em atividade!
com o aquelas que o próprio nom e do Pacto indica (direitos dos trabM
lhadores). U sualm ente caracterizam -se estes últim os com o d/re/m ifi
prestação , que significa não serem plenam ente concretizados de umj!
só vez, mas serem direitos que vão sendo concretizados paulatinamente;!
Um bom exem plo para distinguir é o direito à intim idade ou o direito!
ao voto, caracterizados com o direitos civis epolíticos, em comparação!
com o direito à saúde, direito social, que deve ser alargado mediante!
políticas públicas visando alcançar um m aior núm ero de moléstias,|
am pliando paulatinam ente as ações governam entais nesse sentido"4' J
C om o visto, as possibilidades de classificação desses direitos são muitas, |
e nenhum a delas é certa ou errada. Podem ser úteis ou inúteis aos fins peree- ]
guidos na exposição que se deseja realizar347. {
6 7 . Paulo Bonavides apresenta um a interessante classificação histórica dos
direitos humanos, dem onstrando seu surgim ento através do que denominou
de “gerações”348, term o m uito criticado po r dar a entender a sucessividade

345 Ingo Sarlet menciona a expressão PIDESCA, acrescendo à sigla também os direitos ao
meio-ambientc. Prefácio ao livro de Elida Grazianc Pinto, Financiamento dos direitos
à Saúde e à Educação - Uma perspectiva constitucional. Belo Horizonte, Fórum, 2015.
Esse entendimento é consentâneo com o que Bresser-Pereira classifica como direitos
republicanos fundamentais: patrimônio ambiental, patrimônio cultural e patrimônio
econômico público (Bresser-P ereira, Luiz Carlos. Construindo o Estado Republicam
- Democracia e reforma da gestão pública. Rio de Janeiro: FG V editora, 2009. p. 130).
346 A razão dessa distinção foi apresentada no item l .4.3, capítulo 1.
347 C arrió, Genaro. Notas sobre derecho y lenguaje. 3. ed. Buenos Aires: Abeledo-PcrroL
1986. p. 99.
348 Bonavides, Paulo. Curso de direito constitucional. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
Capítulo 16.
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 191

® erações, n a qual um a fatalm ente encerra ou decai quando a outra surge.

J u r a m e n te ngo essa a intenção do autor ao se utilizar dessa expressão,
^ n i o se pode verificar da singela leitura de seu trabalho. A palavra “gerações”
io d e muito bem ser substituída pelo vocábulo m ais usual “ dimensões” , que
' ^ o reflete a “ m orte” de um a geração com o surgim ento das outras, mas sua
progressividade e cum ulatividade no tempo.
Prefere-se usar outra im agem , a dos “ círculos concêntricos”, que surgiriam
após o lançam ento de um objeto sobre um lago de águas calm as. Cada círculo
^ re sp o n d e ria a um grupo de direitos hum anos reconhecidos pela consciência
universal, ou de direitos fundam entais proclam ados no ordenam ento jurídico
década país, de tal m odo que eles se interconectassem e seguissem alargando
seu espectro de abrangência. E ssa m etáfora perm ite identificar um “núcleo
duro” dos direitos hum anos, fundado nas ideias de liberdade e isonomia, com
seu consequente alargam ento e inclusão, m as sem a ideia geopolítica de cen­
tro-periferia, na qual os direitos, representados pelos círculos m ais afastados,
seriam m enos im portantes que os direitos/círculos centrais. Todos possuem o
mesmo grau de relevância, apenas foram sendo reconhecidos paulatinamente,
por etapas, sim bolizadas pelos diferentes círculos concêntricos espalhados a
partir desse prim eiro m ovim ento.

De todo m odo, a despeito das críticas feitas à expressão “gerações” uti­

lizada por B onavides, sua apresentação sobre o tem a é bastante adequada e
pertinente à trajetória histórica ocorrida. Isso não q u er dizer que tais direitos
das prim eiras “gerações” tenham “ficado no passado” , isto é, que não sejam
importantes para a contem poraneidade, m as que surgiram em fase histórica
anterior aos dem ais, com plena vigência nos dias que correm .
Seguindo a linha exposta por B onavides, e m antendo o vocábulo “gera­
ções” utilizado pelo autor, os direitos fundam entais decorrem da revolução
ftancesa de 1789 e sua gradativa institucionalização. Os direitos de prim eira
geração são os de Uberdade, que se refletem nos direitos civis e políticos, e que
indicam a fase inaugural do constitucionalism o ocidental. Tem com o titular
o indivíduo e são oponíveis ao E stado, sendo considerados com o direitos de
resistência ou de oposição perante o Estado349.
Os direitos de segunda geração, que têm por base a igualdade, se carac­
terizam com o direitos sociais, que:

*» Paulo. Curso de direito constitucional. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
B j Sn a v id e s ,
p. 515. No mesmo sentido, Jos<5 Carlos Vieira de Andrade, Os direitosfundamentais na
Constituição Portuguesa de 1976,5. ed., Coimbra: Almedina, 2012, p. 51 e ss.
192 ORÇAMENTOREPUBLICANO£ UBERDADE IGUAL

fizeram nascer a consciência de que tão importante quanto salva™ m

Utir r l 0' COnforme ocorreria na concepção clássica dos d i r S
liberdade,eraprotegeramstítuição, uma realidade social muitomai 1
?? Cr*at‘va e à valorização da personalidade que oqi!!§
tradicional da solidão individualista, onde se formara o culto lib S *
homemabstratoe insulado, sem a densidade dos valores existenciais
que unicamente o social proporciona em toda sua plenitude350. ' ^

D aí decorre um novo conteúdo dos direitos fundam entais as e

institucionais, visando a proteção desses direitos coletivos. 8
A terceira geração, seguindo a linha expositiva de Bonavides
passos da fraternidade, e se caracteriza com o a perseguição de imera! ■
difusos dentre eles o direito ao desenvolvim ento, que busca reduziras d«i
f m h í f f entre os.d,versos Países e entre 85 P is o a s , entendido este aspe?
em basado nos conhecim entos de Etiene M baya, com o o da “pretensão T u
balho, à saude e à alim entação adequada”, e a um a “coordenação s is te n l'
de política econom ica ’ '. N essa dim ensão estão tam bém os direitos ao
am biente, à paz e à fraternidade. 0 mei!:
Bonavides ainda vislum bra um a quarta geração de direitos
fâis que tem por base o “direito à dem ocracia (direta), o direito à in f o r m o 5
e o direito ao pluralism o Esses "não som ente culm inam a o b jetiv id a d e S
direitos das duas gerações antecedentes, com o ab so rv em -sem , todavia rem í
da? Cd0S dÍrC-tOS individuais>asaber, o s direitos de prim e^
fZÜÇ- ' T f d S-na° Se interPretam, mas se concretizam, nesta quartal
geração, conforme expõe o autor352. "

68 . A bram ovich e Courtis353, am parados em Van Hoof; optam por ap re se n J

os direitos fundam entais através de diferentes níveis de obriglçõesa sereraí
exigidas do Estado. Assim, existirão obrigações de; i
a) Respeitar,
b) Proteger,
C) Garantir e

MO
B onav,des, Paulo. Curso de direito constitucional. 12. cd. São Paulo: Malheiros, 2001.

Wem. p. 522-524.
Wem, p. 524-525.
 o SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 193

sSfjj) Promover.
'. nbrigações de respeitar visam im pedir que o Estado obstaculize ou
? t VA n acesso ou o go zo tlas direitos fundam entais. As rfeproíeger consistem
mie terceiros obstaculizem ou im peçam o acesso ou gozo a esses
cmiinp j e „a rm tirvisàm assegurarque o titular de um direito tenha acesso
•S mesmo quando não puder fazê-lo p o r si m esmo. E as de promover se
80 friz am «elo dever de im plem entar condições para que os titulares dos
l e i t o s acessem tais bens. _
Nenhuma dessas obrigações pode ser assegurada apenas através de açoes
-ifivas ou negativas. Só através de um conjunto delas é que essas obngaçoes
jS e rã o ser im plem entadas, o que se coaduna com a ideia de políticas publicas
exnosta. Indicam os autores que esses direitos só poderão ser concreti-
S hos através de (1) algum tipo de regulação por parte do Estado, com o, por
Sem olo o estabelecim ento de todo o aparato necessário para a cnaçao e fun­
cionamento de sindicatos ou associações. O bserve-se que isso nao im plica a
concessão de fundos financeiros estatais, ou ações ou abstenções de algum a
natureza mas um conjunto delas - em um a espécie de regulaçao da matéria.
S E p o d e ser necessário (2) que o E stado, ao regular, restrinja ou lim ite
algumas atividades privadas e lhes im ponha obngaçoes, com o é usual na área
do direito do trabalho, do direito do consum idor e no direito am biental. O
estabelecimento de um salário m ínim o, ou o im pedim ento do desm atam ento
das margens dos rios são exem plos dessa natureza. E ainda, (3) o E stado pode
cumprir essas obrigações através da prestação de serviços à populaçao, seja
de forma exclusiva, ou de form a com partilhada com a sociedade. Isso ocorre
como estabelecim ento de tribunais ou de defensonas publicas, pelos quais s
permite o direito fundam ental de acesso à justiça, ou ainda por m eio cto sistema
educacional, através do qual se garante o acesso de todos à educaçao .
69. Existem duas ordens de princípios nos direitos humanos, se p n d o C o m p a -
rato. Os princípios axiológicos supremos, que dizem respeito à liberdade,
dade efraternidade, para a qual o autor usa com o nom e de solidariedade .
E existem os princípios estruturais dos direitos humanos, quais sejam a
irm ocabilidadeeucom plem entaridadesolidária™ .^
implica dizer que “é juridicam ente inválido supnm ir direitos fundam entais,

“ Abramovich, Victor; Courtis, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibi-
les. 2. ed. Madri; Editorial Trotta, 2604. p. 33-37.
155 A afirmação histórica dos direitos humanos. 7. cd. São Paulo: Saraiva, 2010. p. e ss.
Idem, p. 78.
194 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

por via de novas regras constitucionais ou convenções internacionais”3^

serva-se que C om parato usa nessa frase a expressão “direitos fundartiem
e não “direitos hum anos", o que, com o anteriorm ente referido, possui diÜ;
conotação. Sendo considerado “com plem entaridade solidária” aquilo n *
proclam ado pela C onferência M undial de D ireitos H um anos r e a l i J
Vienaem 1993, qual seja sua universalidade, indivisibilidade, intèntenend *
e m ter-relacionam ento3383940. *^na
A opção p ela análise dos direitos fundamentais, feita nesta obra. afi
o ingente debate sobre culturalismo, próprio das discussões sobre X ,
humanos. T rata-se de um debate relevantíssim o, mas que refoge ao escní
deste estudo. D aí por que o critério de universalidade suprarreferido de
entendido nesta obra com tal recorte, e se r aplicado a todos os que estão S
determ inado ordenam ento jurídico, e não à universalidade do gênero h u n J i
m ependentem ente de qual seja a ordem ju ríd ica nacional a que se submetem
7° . C o rn o s olhos voltados para as funções que exercem os direitos funÂ
mentais, Canotilho indica ser a prim eira delas a de defesa da pessoa humaJ
perante o Estado. D e fato, em sua gênese, os prim eiros direitos assegurado*
ao hom em foram aqueles estabelecidos contra o poder absoluto do Estado •-
_ ° “ tra função dos direitos fundam entais, característica dos direitos àorÂ
taçao, é o direito que se assegura à sociedade de obter prestações através dl
Estado, o que é próprio dos direitos sociais. Observa-se que esta característica'
gera um a enorm idade de debates, pois taldireito pode ser assegurado ao homei
enquanto indivíduo, o que gera direitos individuais contra o Estado, ou podí
ser um direito assegurado ao hom em enquanto convivente na sociedade omé
afasta a individualidade da pretensão. Entende-se que tal direito é assegurado'
socialmente, e não individualm ente, pois, a contrário senso, seria um direito
individual, e não social, enquanto referido à sociedade359. Observa-se desde'
logo que essa com preensão traz incontáveis repercussões no âm bito financeira,
com o será exposto adiante. í

Uma terceira função dos direitos fundam entais, de que fala Canotilho3®^
diz respeito à função de proteção perantè terceiros, o que é deveras relevante

357 A afirmação histórica dos direitos humanos. 7. cd. São Paulo: Saraiva 2010 o 79
358 ldem, p. 80.
339 N unes, Àvelãs^ScAFF, Pemando. Os tribunais e o direito à saúde. Porto Alegre: U vraril
do Advogado, 2011. 5 ^
340 C anotilho, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. ed|
Coimbra: Almedina, 2003. p. 409. -
 o SIGNIFICADO JURfDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

I , c0inpreensão do direito à vida e à integridade pessoal, que têm fortes

I P P ^ a ç S e s inclusive com as políticas de segurança pública,
p # , Jina quarta e últim a função apresentada por C anotilho diz respeito à não
l í , , riminação, que é um reflexo do princípio da isonomia , pois todos devem
t r a t a d o s de form a substancialm ente igual, sem discrim inações em razão
*er tributos internos ou externos à sua pessoa, tais com o raça, gênero, opção
' «exual ou deficiências físicas, dentre vários outros âm bitos.
Analisando a correlação histórica entre direitos fundam entais e repu-
t. ii!«mismo, aponta C anotilho para o problem a, ainda a ser enfrentado, “de
í -'“Vverdadeira teoria republicana dos direitos fundam entais entendida com o
• b e n ç ã o sistem ática, autônom a e substancial dos direitos do hom em ” .
icin norque, ao lado dos direitos individuais, vastam ente estudados, é heces-
: lírio analisá-los no âm bito social, pois, “ os direitos do hom em são direitos
x j n homem na sociedade, porque a sociedade é o estado norm al e m aterial do
homem. Estam os a um passo da viragem ‘positivista’: os direitos naturais sao
íima constructa social e não um dado; a segurança, a liberdade e a propriedade,
- embora de natureza irrenunciavelm ente individual, em ergem de convenções
ou de trocas sociais” 362.
Afinal, conclui C anotilho, “ a lógica intrínseca do republicanism o em
" tomo dos direitos fundam entais exigia o reconhecim ento, não de ‘direitos em
J si’ e ‘para si’, mas de direitos para outrem ”.363
ÍV por ora, e ainda sem esgotar a explanação, acentua-se que república sig-
!*-: hificao uso dacoisa pública, por m eio de políticas públicas, visando a conse-
' cução do bem comum, através d a im plem entação dos direitos fundamentais,
compreensão que deve englobar os direitos sociais.
Fica assente que se está tratando de direitos fundamentais nesta obra, e
não de direitos humanos, o que im plica dizer que o ordenam ento jurídico de
cada país terá seu próprio rol desses direitos. Portanto, é necessário analisar
deforma detalhada qual papel cum pre o princípioda legalidade nesse sistem a,
; ’emespecial no que tange à relação de tensão entre dois dos direitos fundam en-
?■' tais básicos: a liberdade e a isonom ia.

v" >« Canotilho. José Joaquim Gomes. Estudos sobre direitos fundamentais. Coimbra:
V Coimbra Ed., 2004. p. 14.
í- /$* Idem, p. 17.
Idem, p. 34.
15*0 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

2.2.4. Separação de poderes, legalidade e direitos fundamentais Ah,

da liberdade igual **

r?< u ? ? 7 w ÍT T ,f cim0 prim eiro d ' ° <*» L í l , que M om BQJ

(1689 1755) detalhou suas ideias acerca da separação de poderes a u e n Ü

constituições'00^0 ““ paradiSroa P » * m od^

Há, em cada Estado, três espécies de poderes: o poder legislativo o tJ l

a guerra, envia ou recebe embaixadas, estabelece a segurança, prevbe w

mvasoes. Pelo terceiro pune os crimes ou julga as querelas dos indivíduJ

° pod" * • ^ • ° ° u,ro’

Observe-se que a lógica exposta inicialmente no trecho supra demonstJ

umadtvtsao semelhante àquela estabelecida porJohn Locke em 1689 a S
do Dom tratados sobre o governo , com a diferença mais destacada para o fato
que, para o inglês, competiria ao poderfed era tivo a atribuição das relações
internacionais entre os Estados** Montesquieu, sem mencionar
seu texto, descreve essas mesmas funções e as atribui ao poder executivo 1
separa deste as funções de julgar, resumindo estas competências funcionif
do Estado nos seguintes parágrafos: ™

36 4

Pr.?PK ? aut0l‘ quem define 0 qi»e seria cada qual desses direitos: “considerados'
c mo habitantes de um planeta tão grande, a ponto de ser necessária a existência des
diferentes povos, existem leis nas relações que esses povos mantêm entre si; é o direito!
das gentes. Considerados como vivendo em uma sociedade que deve ser m a n tid a .^
naS relaçõf s cntre 05 que governam c os que são governados; c é o direito
S ’ G r o s ^ ' ^ a naS relT SqUC'0d0S 05 CÍdada°S mantêm emre si=é 0 <“ °J
nriv9HnGM ^!L ° rrCSp0ndcm 20 d,reito internacional, direito público e direito!

36 5
w eSpírÍ'° das leis- TraduÇa° de Fernando Henrique Caidosoel
Lconcio Martins Rodngues. Brasília: UnB, 1982. p. 44. H J
umSae?nnoa? S * ™ m“8Ístrado no con,« '° * *P<>ca é o de pessoa encarregada J
uma função publica, e não propriamente a de um ju iz.

544 Capítulo í n ' DO!S

c ^ f m t n XII, entretmtf
outrasOS ° g O V e r n ° - Sã° Paul0: M artins Fontes>2005. p. 51J
SObredo
partes texto. v
 o SIGNIFICADO JURÍDICO DE BEPPBUCA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 19.

nuando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o poder

leeislativo está reunido ao poder executivo, não existe Uberdade pois pode-se
r temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado apenas estabeleçam leis
tirânicas para executá-las tiranicamente.
Não haverá também liberdade se o poder de julgar não estiver separado do
noder legislativo e do executivo. Se estivesse ligado ao poder legislativo,
oooder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz
seria legislador. Se estivesse ligado ao poder executivo, o juiz poderia ter
a força de um opressor.
Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais,
ou dos nobres, ou do povo, exercesse estes três poderes: o de fazer leis, o de
executar as resoluções públicas, e o de julgar os crimes ou as divergências
entre os indivíduos”347.
Para M ontesquieu o poder legislativo representaria a “vontade geral do
Fitado”368, sendo necessário que “o povo, em seu conjunto, possua o poder
legislativo” , o que, nos grandes Estados, só pode ocorrer através de ^ r e p r e ­
sentantes369; já o poder executivo seria apenas ‘a execução dessa vontade .
Avantagem dos representantes, diz M ontesquieu, é que eles sao capazes de
discutir os negócios públicos, não sendo o povo capaz de tal tarefa, o que
constitui um dos graves inconvenientes da dem ocracia ”37 .N aohavenaneces-
sidade, prossegue o autor, de os representantes, que receberam u m a in sm ç a o
geral daqueles que os elegeram , venham a receber outra a cada questão, em bo
isso pudesse expressar m elhor a voz do povo, “mas isso ocasionaria infinitas
delongas, tom aria cada deputado senhor de todos os dem ais e, nas ocasioes
mais urgentes, um capricho paralisaria toda a nação” . Esse legislativo deve
existir para fazer leis e “ para ver se as que fez estão sendo bem executadas ,
o que permite vislum brar a atividade fiscalizatória sobre o executivo, o que
mais tarde viria a caracterizar a função dos parlamentos.
Como se vê, M ontesquieu não era a favor da dem ocracia direta, m as da
representativa, e não perdia de vista a m anutenção de seus privilégios de classe,

V7 Montesquieu. O espírito das leis. Tradução de Fernando Henrique Cardoso e Leôncio

Martins Rodrigues. Brasília: UnB, 1982. p. 187.
*» Idem,p. 188.
w Idem,p. 189.
■;m Idem,p. 188.
:m Idem, p. 189.
m Idem. p. 190.
i y» ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

registrando em sua obra, inspirada na Inglaterra, duas assem bleias n

tares, um a para representar os nobres e outra para o povo.
O s ju íz e s, no sistem a proposto, “não são m ais que a boca que nm„
as sentenças da lei, seres inanim ados que não podem nem m o d e ra r “
nem seu n g o r”373. ------- ----- ; - _ *~ '

O poder executivo, enfim , não deve estatuir sobre a arrecadação ooi/^

fizesse nao m ais existiria liberdade “no ponto m ais im portante da l e t ò S S
P or outro lado, se o p o d er legislativo estatui parasem pre sobre a a rr e c a d a i!
dinheiro, e não de ano para ano, tam bém corre o risco de perder sua liben
pois o poder executivo não m ais dependerá dele374. ”
M ontesquieu usa todo o capítulo décim o terceiro de sua obra nara h.
da arrecadaçao, m encionando que “para fix ar corretam ente essas r e n i
cum pre considerar as necessidades do Estado e as necessidades dos c id a iii
N ao se deve tirar das necessidades reais do povo para suprir as n e c e s s id S
im aginárias do Estado”, que são aquelas “exigidas pelas paixões e f r a q u S
dos que governam , a atração de um projeto extraordinário, o desejo doe2
de um a g ló n a inútil e um a certa im potência do espírito contra os caprichos” *
arrem ata: “am iúde, os que, com um espírito inquieto, estavam na direçio j
negócios sob o governo do príncipe, julgaram que as necessidades do Estad,
eram as necessidades de suas alm as insignificantes”375. Em linguagem conteJ
poranea poder-se-ia dizer que se tratava de um interesse próprio do governam*
(interesse publico), e nao da busca do bem comum (interesse social). -i
M ontesquieu é partidário daquilo que hoje seria cham ado de tributos «J
diretos, pois sao aqueles que os povos m enos sentem ”, m esm o sabendo que
quem paga é o com prador, pois confunde o tributo com o preço376. H

0 esP*rito das ,eis- Tradução de Fernando Henrique Cardoso e Leôndo

Martins Rodrigues. Brasília: UnB, 1982. p. 193. H e Leonc,°
; Í el P J 94- A aná,ise dc Montesquieu. parte de parlamentos convocados periódica-'
mente, nao com atuação permanente. ^ l
375

° eSPí rÍ'° daS le‘S- Traduç5° de Amando Henrique Cardoso e Leôndo'

Martins Rodngues. Brasília: UnB. 1982. p. 241. H “
376
Idem, p. 244. Isso recorda um debate hodierno sobre a teoria da reuercussSn J
na repetição de indébitos tributários indiretos, objeto do art 166 do Códieo Tributário^

Brandão Machado (Repetição do indébito no direito tributário. In: Direito tributáÁ

-Estudos em homenagem a Ruy Barbosa Nogueira. São Paulo: Saraiva, 1984. p. 61 aj
 o SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
19

| n intuito expresso po r M ontesquieu com essa organização de separação

f ndercs é a obtenção d a liberdade política, através do bloqueio recíproco
I f g o s poderes do E s ta d o * ,.
o corpo legislativo, sendo composto de duas partes, uma paralisará a outra
siia mútua faculdade de impedir. Todas as duas serão paralisadas pelo
K der executivo, que o será, por sua vez, pelo poder legislativo. Estes tres
noderes deveriam formar uma pausa ou inação. Mas como, pelo movimento
necessário das coisas, eles são obrigados a caminhar, serão forçados a
È
caminhar de acordo371.
y
Com isso, segundo M ontesquieu, poder-se-á chegar ao ideal de funciona­
mento do Estado, qual seja, que “o poder freie o poder. U m a Constituição sera
? ta! modo que ninguém será constrangido a fazer coisas que a lei nao obnga
í l f a z e r a s q u e L i perm ite", pois, “aexperiênciaetem a m ostra que todo
Lm ern nue tem poder é tentado a abusar dele; vai até onde encontra lim ites .
Afinal dem ocracia e a aristocracia, por sua natureza, não são Estados livres
Encontra-se a liberdade política unicam ente nos Estados moderados (e quando)
S n s S u s a do p o d e r á Por sua vez, a “liberdade é o direito de fazer tudo
que as leis perm item ; se um cidadão pudesse fazer tudo que d a s proíbem , nao
teria mais liberdade, porque os outros tam bém ten am tal poder .
A fórmula da separação de poderes, portanto, visa bloquear o funciona­
mento do Estado, reduzindo o poder absoluto nas mãos de um a só pessoa, e
: ãiando um sistem a em que vários órgãos se freanam reciprocamente. O que
lesultasse desse conjunto de freios e contrapesos é que seria a vontade do Es
tado. M ontesquieu m antinha a m onarquia funcionando, m as atada aos outr
poderes, o que lim itaria seu poder.
Inegavelm ente essa fórmula de organização e método para o funcio­
namento do E stado era um a reação ao que se via naquela é P ° ^ ^ ® Un .
metade do século XV III, com a decadência do poder absoiuto d a rnonarq
,e a ascensão de um Estado Liberal. Era im portante para os n e g ó c io p riv a d o s
ter previsibilidade e segurança das estatuições publicas, motivo p c lo q u a la
dominação do poder legislativo representativo pelo povo e ^ c e s s a n a m
mitigada pela m anutenção de um a câm ara legislativa com P^sta pelos notores.
Naquela época, o povo era “com posto apenas de escravos ligados às teiras, e
os escravos cham ados eclesiásticos ou gentis-hom ens, porque sao os senhores

Montesquieu. O espírito das leis. Tradução de Fernando Henrique Cardoso e Leôncio

Martins Rodrigues. Brasília: UnB, 1982. p. 194.
m Idem,p. 186. Parêntesis apostos.
^uv ORÇAMENTO REPUBLICANOE UBERDADE IGUAL

desses escravos. Sobram , pois, poucas pessoas para com por o terceiro esi
que deve form ar os operários e os com erciantes”379.
Esse bloqueioera tanto m aior porque o poder legislativo nãoerapermai
te, m as era reunido periodicam ente pela m onarquia, o m esm o ocorrendo co
as funções judiciárias380, o que deixava m uito poder nas m ãos do executivo o' 1
rem anescería com o trono, porém m uito m enos do que nos Estados despótico!
M artins K riele alerta, com precisão, q u e “a divisão de poderes e i J
legislativo e executivo não é, por si, garantia de direitos hum anos, mas 3
prim eiro pressuposto: com outras palavras, ela não é condição suficiente m J
necessária ”.381 ’

73. Deveras importante nesse contexto é o trabalho de Rousseau (1712-1 7 jS

que é considerado o pai da Democracia moderna, cujo trabalho identificou^
existência de duas espécies de vontade: a geral e a de todos, que nada mais S
do que a som atória de várias vontades individuais. I
D uas obras são relevantes para a com preensão de seu pensam ento acercai
da díade vontade individual versus vontade geral, publicadas cerca de 1O0 -
anos após O Leviatã, de Hobbes: O discurso sobre a origem e os fundamen­
tos da desigualdade entre os homens, escrito em 1754 para participar de unr
concurso público prom ovido pela A cadem ia de Dijon, o q u a l foi vencido pelo 1
padre François Xavier Talbert382, e Do contrato social, publicado em 1762. 1
____________ J
M ontesquieu. O espírito das leis. Tradução de Fernando Henrique Cardoso e Leôncio ^
Mamns Rodrigues. Brasília: UnB, 1982. p. 430. Para a compreensão do que significa J
a expressão terceiro estado no contexto da época, recomenda-se a leitura de A Consti- í
tuinte Burguesa - Oque éo Terceiro Estado?, do abade Emmanuel Joseph Sieyès 4 ^
ed. Rio de Janeiro: Lumcn Juris, 2001). 3 ’ *j
380
“Se os tribunais não devem ser fixos, os julgamentos devem sê-lo a tal ponto que nunca t
sejam mais do que um texto exato da lei. Se fosse uma opinião particular do juiz, viver- í
-se-ia na sociedade sem saber precisamente os compromissos que nela são assumidos." I
Montesquieu. O espírito das leis. Tradução de Fernando Henrique Cardoso e Leônrio I
Martins Rodrigues. Brasília: UnB, 1982. p. 189. f
381
R riele, Martin. Introdução à teoria do Estado - Os fundamentos históricos da legiti- 1
mídade do Estado Constitucional Democrático. Tradução de Urbano Carvelli Porto
Alegre: Sérgio Fabris, 2009. p. 169.
383
Consta que o trabalho de Rousseau sequer teve sua leitura concluída, “em razão de sua
extensão e sua má tradição”, conforme nos relata João Carlos Brum Torres, na Intro-?
dução à edição do Discurso sobre a origem e osfundamentos da desigualdade entre os
bvmens, de Jean-Jacques Rousseau, traduzido por Paulo Neves. Porto Alegre: L&PM, ■
2013, p, 7-8, inclusive nota de rodapé 4.
 O SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 2<

® t t ?y Rousseau inicia o Discurso declarando que existem dois diferentes tipos

.igualdade na espécie humana: a natural oufísica, que é estabelecida na
r n reM e diz respeito à difçrpnça de idade, saúde, forças do corpo dentre outras,
% naT L / ou política, que é estabelecida pelo consentim ento entre os homens,
’ 6 nnsiste “nos diferentes privilégios que alguns usufruem em detrim ento de
CC|ros com o o de serem m ais ricos, m ais honrados, m ais poderosos do que
0teToii m esm o de se fazerem obedecer p o r eles”383. E prossegue discorrendo
6 brê essas duas diferenças, m encionando que a desigualdade política deve
<er instrumento para redução da desigualdade natural, e não o inverso, como
ncorria. É interessante ler sua descrição sobre o papel da educação nessa rela-
de desigualdades: “a educação não apenas cria diferença entre os espíritos
cultivados e os que não o são, mas tam bém aum enta a que existe entre os pri­
meiros na proporção da cultura. Se um gigante e um anão m archam no mesmo
caminho, cada passo de u m e de outro dará nova vantagem ao gigante” .
í Vê-se aqui o em brião de um a distinção que será enfatizada na contempo-
mneidade entre diferença e desigualdade, em que as diferenças fazem parte
do ethos de cada indivíduo e devem ser respeitadas, sendo algum as pessoas
baixas ou altas, negras ou brancas e por a í assim, e as desigualdades decor­
rem de fatores externos às pessoas, e devem buscar ser reduzidas, com o, por
exemplo, as que se referem à condição socioeconôtnica, quando determinante
para sua inserção social.
Segundo Rousseau, a grande origem da desigualdade estava na proprie­
dade privada, segundo a conhecida frase que abre a segunda parte do Discurso.

O primeiro que, ao cercar um terreno, teve a audácia de dizer, isto é, meu ,

e encontrou gente bastante simples para acreditar nele, foi o verdadeiro
fundadorda sociedadecivil. Quantos crimes, guerras e assassinatos, quantas
m isériasehorroresteriapoupadoaogênerohum anoaqueleque, arrancando
as estacas e cobrindo o fosso, tivesse gritado a seus semelhantes: “Não
escutem esse impostor! Estarão perdidos se esquecerem que os frutos sao
de todos e a terra é de ninguém”385.
Apontada a origem da desigualdade entre os hom ens, Rousseau acaba o
discurso afirm ando que a propriedade e as leis é que m antêm o s hom ens em
estado de desigualdade política, que não existiria no estado de natureza, em que

® Rousseau, Jean-Jacques. Discurso sobre a origem e o s fu n d a m e n to s da desigualdade

entre os homens. Traduzido por Paulo Neves. Porto Alegre: L&PM, 2013. p. 43.
w Idem, p. 77
145 Idem, p. 80.
 202
O fíÇ A M E N T Q REP U B LIC A N O E UBSRQADE IGUAL

velho, que um im becil conduza um hn finam ° s*<lue uma criança c o r n a i

a p r o fu n d L g ^ X scO T cé íteS 5’ 7 “ h* Uma década

obra em que a república de Genebra r n° DlscUrso. Trata-se d l
mencionada com louvor387 m « ra> Jdade natal de Rousseau d vária ^
segundo M auris^an^ to^ “/)«!? ^ ^ ° rC^aamP^aniente^epudia^ ^ l l
republicano”, sendo a Z c T U °Mrato social é ^ livro intend ’* |
porumas poucas famílias”388 Havi'^ Uma <geromocracía patrícia d o m ^ l
praticada de form a fà v ta a u ã « ^ 3 Uma de dem ocra< ^ n*a!w í^na^
clássico, e a ideia £ d S Ô S t í a^ T cidade? g ^ m o a ^ ^ S Í
tõ e s s u íç o s para criar um a e s p é c ie d e » ’ ? ' K 0bngaria a unificação doi ( V i
heresia para os ouvidos g e n e h n W d e p a r la m e n ‘o n a c io n a l , soava com *
R ousseau até o fim de sua vida38^ * ^ 3 repud,aram fortemente, persegujn^|

eque consiste na
" ^ P - R o u - U i a C S ^ “ ^ )

Jean-Jacques Roushan T a/° na parte final do Li vro í í n ’ Q 3- P -114. Este f

dnça^o q ^ f^ c o m q ^0'^ h adapcla Pfo p ri^ ^ ™ n e m d efxa^d 51' 01^ ^ ^ P^pria '

357

J&g
C ranston, Maurice. Introducãn i„. d ^ ■

m Idem, p. is . ^ sics companhia das Letras, 201/ %

-•!
390
Ver item 2.1.4, capítulo 2 .
 O SIGNIFICADOJURÍDICODE REPÚBLICA NAATUALIDADE ENO BRASIL 203

:391, e não o m edo. D aí que a principal diferença entre Rousseau e os

^ n tr a tu a lis ta s que o precederam , inclusive Hobbes, diz respeito ao fato de
%ae, para R °usseau*a soberanja não provém do divino para os homens, que a
transferem ao soberano, m as sim , que a soberania advém do próprio povo, e
nele perm anece, sendo transferida aos governantes de acordo com o contrato
social firmado - o elem ento divinal é afastado desta relação contratual 392e se
tonta um dos traços característicos desse autor.
Diz R ousseau que

somente a vontade geral pode dirigir as forças do Estado de acordo com

a finalidade de sua instituição, que é o bem comum; porque se a oposição
e os interesses particulares tomaram necessário o estabelecimento das
sociedades, foi a concordância desses mesmos interesses que o tomou
possível. O queforma o vinculo socialéo que há de comum nesses diferentes
interesses, e, se não houvesse umponto no qual todos os interesses sepõem
de acordo, nenhuma sociedadepoderia existir. Ora, é unicamente com base
nesse interesse comum que a sociedade deve ser governada393.

Aqui se encontra o ponto fulcral que distingue o que é a vontade individual

ou a vontade de todos do que é a vontade geral. A vontade geral deve perse­
guira realização do bem comum protegendo a coisa pública - eis a síntese do
conceito de república dentre os clássicos greco-romanos. Portanto, a atuação
republicana do governo se caracteriza pela obediência à vontade geral, que é
aquela que busca realizar o bem comum protegendo a coisa pública.
R etom e-se à R ousseau: “Pela m esm a razão que é inalienável, a soberania
é indivisível. Porque a vontade ou é geral, ou não é; ela é a vontade do conjunto
do povo, ou apenas de um a parte. N o prim eiro caso essa vontade declarada
é um ato de soberania e constitui lei; no segundo, não passa de um a vontade
particular, ou de um ato de m agistratura, é no m áxim o um decreto”394. Obser­
ve-se que neste trecho o autor faz equivaler a vontade geral ao conceito de
lei, pressupondo um a correlação entre dem ocracia e representação popular, o
que gera a dem ocracia representativa. O que não corresponder a esta vontade

m Cranston, Maurice. Introduçüo. In: Rousseau, Jean-Jacques. Do contrato social. Tra­

dução de Eduardo Brandão. São Paulo: Penguins Classics Companhia das Letras. 2011.
p. 27.
191 Idem, p. 28.
393 Rousseau, Jean-Jacques. Do contrato social. Tradução de Eduardo Brandão. São Paulo:
Penguins Classics Companhia das Letras, 2011. Livro II, Cap. I, p. 77.
Idem, Livro II, Cap. II, p. 78.
 ■ ■ -■ I ■ w n c K u a u C A M O E U B E R D A D E IG U A L

o governo é aprisionado por im e r lZ s m n T t" ‘ T ' q“‘ ° “ rre « W

travestem de interesses gerais ou s o r in £ lares de tal m°do que estes s
ações SovernanentaisT z m Z n Z l V er P ^ g l i d o s ^
transform ação em uma das form as com m tas 1CaÇa° a n sto te l,c a * seria;
e dem agogia. A s foim as puras de g o v e m o S n ! g° Vem0: tirania’ 0 ,igarqui2

p á tn a e representantes para v e n d ê - l a » ^ ° SOÍ,dados Para subjugar

3 « » * cn(r

39 5

39 6
São Paulo;
Wem. Livro n , Cap. II, p. , 4 9 . ’ 201K'ÜVn>11- CaP- »• P- 81.
 O SIGNIFICADOJURÍDICODEREPÚBUCA NA ATUALIDADE ENOBRASIL 20!

-ntades particulares. M as, tirem dessas vontades o m ais e o m enos que se

jg la in *e o conjunto das diferenças será a vontade geral”397.
•glIU'
Nesse trecho o autor jn jliça a diferença entre esses tipos de vontade:
a) A individual, cuja som atória é a vontade de todos;
b) E a vontade geral, que surge a p a rtir dos pontos de intersecção das
diversas vontades individuais.
Pode parecer que o conceito de vontade geral seja de difícil apreensão, mas
colocado em um exem plo contemporâneo sua compreensão pode se tomar mais
fácil. Se for perguntado às pessoas se desejam pagar altos im postos, a resposta
será unânime no sentido de rejeição d a p ro p o sta -p o r isso mesmo é um a maneira
bastante usual dos candidatosacargos políticos seelegerem, propondo a redução
dos impostos para a m aioria ou a totalidade dos eleitores. Pela ótica de Rousseau,
estaresposta dos contribuintes não exprim iría a vontade geral, m as a vontade de
todos, dos grupos, atomizada, fracionada. D iz Rousseau: “A vontade geral é o
que todos devem querer, o que seria bom para toda a comunidade, e não só para
cada um dos indivíduos pensando de m odo egoísta. Para determinar o que é a
vontade geral precisam os ignorar os interesses próprios e assim nos concentrar
no bem de toda a sociedade, no bem com um ”398.
Assim, e trasladando o debate para o Brasil atual, para a am pliação dos
direitos sociais é necessário que a sociedade financie esta expansão, o que só
pode ocorrer através da tributação, carro chefe da receita pública, a despeito
de isso contrariar a vontade individual dos contribuintes brasileiros399. Algo
semelhante pode acontecer com os direitos previdenciários, nos quais o conflito
entre a vontade de todos e a vontade geral é mais destacada.
A “chave” está no princípio da legalidade, pois o aum ento de tributos
deve ser aprovado pelo Poder Legislativo, bem com o a am pliação dos gastos
sociais e a decisão sobre o endividam ento público.
Ser livre, para Rousseau, era obedecer às leis que estivessem de acordo
com a vontade geral, e fazer parte de um grupo de pessoas que buscassem o *

197 Rousseau, Jcan-Jacques. Do contrato social. Tradução de Eduardo Brandão. São Paulo:
Penguins Classics Companhia das Letras, 2011. Livro II, Cap. III, p. 80-81,
** Warburton, Nigel. Unta breve história da filosofia. Porto Alegre: L&PM, 2012. p. 106.
*” Observe-se que esta afirmação pode gerar vários outros debates na sequência, por
exemplo: que tipo de tributo deve ser usado? De quem se deve arrecadar mais? Qual o
nível de tributação seria mais adequado?, dentre outros questionamentos cujo debate
foge à análise que está sendo desenvolvida neste tópico, mas que será abordada em
outra parte da obra. Ver item 3,3, capítulo 3.
4VO
ORÇAMENTO REPUBLICANOE LIBERDADE IGUAL

que é de interesse da com unidade. Quem não agisse dessa form a seria
do a cum prir as leis, ou seja, obrigado “a se r livre”, forçado a obedec
norm as, pois a liberdade só seria identificada com sua^bediência^6^ 65!

r la Z T S S Z i S S ! * ! .* l- s* * . * * » «se r um ;
P o r !MO, para Rousseau: C ham o, pois. de R epública, todo & iad o r e S ^
le s, sob qualquer form a que seja de adm inistração, porque então 2 í
interesse publico governa, e a coisa pública é um a realidade Todo
legitim o e republicano”400. lo a o 80Vem<j

“F n ffn í£ °SSe8Ue‘ e m tn ota de rodaPé vinculada ao parágrafo supratranscrii'

E ntendo po r essa palavra (república) não apenas um a a r i s t o c S o u ?
p ^ ° çcra.c ia; ™as em Seral todo governo guiado pela vontade geral que é aT
Para ser legítim o, o governo não deve se confundir com o soberano
seu m inistro: então a própria m onarquia é república”401. ’ ^
O que pretende o autor é destacar que a soberania reorlp ç»mnr» • .
velm ente no povo, sendo a form a degoverno sem pre sujeitaaele L d e t S r
R e m e de qual seja:dem ocracia, aristocracia ou m o n ^ u " ^ ^ ^
pelas leis será republicano e estas leis devem sem pre representar a l o n S
geral, pois, caso contrário, serão um a contrafação representando nurt
dc u m a v o n ta d e d e todoa, q „= é a aoma das £ £ 5

r e s p S m à v o a td e g e m ! “ 0" * m ° nar<,UÍaS * • * <m * 5

rfw«!t!iqUemln[CreSSeSÍ’arcW I' ' e^ raclo" ‘í'',“ ’dentrodoconce itodevi>ntl)í:

de todos, pois esta corresponde a parcelas da vontade geral idealizada com nJ
toda a sociedade. Pode-se identificar uma vontade corporativa pública de to?
p n T ^ ^ ue 35 jUm,f a feição da defesa de interesses próprios da ^ q u in a é s tó ü d
equedivergedas vontades” anteriormente identificadas pelo genebrino o2 f
de certo m odo podena ser constatado na contem poraneidadf com o inienss
publico secundário *. Pode-se tam bém identificar um a vontade estamenta!
de grupos, seja dos que estão dentro do Estado, com o categorias de servidora
públicos especialm ente organizados, seja a de setores sociais ou econômicos

^ Pwtgu^nrclMsícs^omi social. Tradução de Eduardo Brandão. SãoPauta

renguins Uassrcs Companhia das Letras, 2011. Livro II, Cap. II, p. 90
" ^ r- K - A P*l8vra “ “ para M t a ,
m Ver item 2.2.1, capítulo 2.
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBUCA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
2<

««»«no não fazendo parte do E stado, representam seus específicos inte-

pais o que igualm ente não é representado pela vontade geral.
^ S a v i a com o fazer co m que todos os hom ens tenham virtudes cívicas
í S t a s para cum prir este program a dem ocrático, encarnando a vontade
8deqM a ?o c ied a d e ? A resposta de R ousseau é pela educaçao de qualidade
^ i d a para a realização da cidadania. Só assim esse projeto podena ser
* Vl d o De certa form a, essa é a m esm a recom endação efetuada por Platao
I* S l S t ó t e l e s quando observavam a decadência da civilização ateniense.
.. Verifica-se que a posição de R ousseau é a de que a w n w d e gçra/ só pode
«rir se determinados procedim entos fossem adotados para captá-la, e, mesmo
SÜZ só c o T L povo educado no sentido cívico é que seria possível adotar
seus preceitos através de leis em prol da sociedade.
Ocorre que não é isso que se verifica em grande parte das sociedades
norâneas em que grupos se associam para que vános de seus interes-
^ T S ò Z L L n c rm s, o m esm o ocorrendo incenrnmen.e aos
S T p e l o s grupos nele insertos. O bserva-se que a vontade do povo no
m ussoneano é algo de m uito difícil implem entação prática nos dias
atuais- o que diferencia o interesse social, do interesse público e t a m b é m o
interesse de grupos, que podem ser privados ou se encontrar inseridos de
do setor público.
Enfim, m esm o tendo colocado a soberania popular na base e com ofun-
damento do E stado, dificilm ente haveria sociedades suficientem ente dem
ciáticas que deliberassem sem pre com vistas à vontade geral. Iss° “ n a “ " \
prerrogativa das sociedades ideais, só encontráveis no reino celeste, como
alertava Rousseau:
Nada é mais perigoso do que a influência dos interesses privados nos
„e,tooT púbíT cof, e o a b L dm leis p elo, governo, é um mui meuo
que a corrupção do legislador, consequência infalível das perspectivas
narticulares [ . 1. Um povo que não abusasse nunca do governo nao abusaria
mmjwucode sua independência; um povo que governasse
não precisaria ser governado. [...1 Se houvesse um povo de Deus ele se
governaria democraticamente. Um governo tão perfeito assim nao convém
aos homens40*.
208 ORÇAMENTO REPUBLICANOE UBERDADE IGUAL

74. O problema efetivamente ocorreu durante a Revolução Francesa „

essa noçao dc vontade geral de Rousseau foi levada ao paroxismô?
ela mesma, a «nica expressão do bem comum, pois isso acarreou quÍ
os direitos somente seriam assegurados-através das assembleias ^
diretas ou representativas, consubstanciadasjios parlamentos; À
ça grassava , pontudo poderia ser alterado aobelprazerdas p a ix õ ? ^
dominassem os debates assembleais. A Constituição Francesa de n o ^ f
curta duraçao, estabelecia que “cada cidadão tem o direito igual de con^3 %
J S K Í 61 ® à n0m eaçã0 de seu s m andatários e de seu s agentes” J
tig o X X IX ). E ssa lógica assembleística deixava todas as d e c isõ e s an * 8
das vontades transitórias e em ocion ais das m aiorias de plantão o que
enorm e insegurança jurídica. p ° * 0 que

Aqui surgem os direitosfundamentais com o expressão da lim ita - J

poder das assem bleias, pois alguns direitos foram colocados com o sendo

rom peu com suas precursoras em aspectos essenciais e que é precisam eíl ?
a u to r a f tUI~ dC ° ndeSCCXtraÍ a té h °^e S u a Persisten‘e a tra ç ã o ”405. Apontaol
autor alem ao que, antes, as liberdades eram estam entais, pois se r e f S m I
certos t a m e n s .M to que na G récia e em Roma exisü a a e s c L id ã o , o t e l ’
ssencia, traz diferenças entre os hom ens quanto à qualificação da liherrinH* I
pretendida nasociedade. Contudo, a partir da Declaração francesa dos Direitos 1
atributo d " C d°,C idadao’ de I789>Passou-se a designar a liberdade como um -
atnbuto da raça hum ana, e nao de form a estam ental, que seguiu a linha do BUI $
o f Rights norte-am ericano, de 1776.406 6 aao m |
'É

Sobre esse estado de coisas e a compreensão dos humores da época vale a lein.r,
relato de um aristocrata francês na América entre os anos de 1M i T S I i T t *
Alt«« dc.A iemocncU, m A m irica.
lo: Ed. Universidade de São Paulo. 1977. b 2‘ edS âo Pau‘
G rimm. Dieter. Constitucionalimo y derechos fundamentales. Tradução de Ra,íi
Burgos. Madn: Ed. Trotta, 2006. p. 77-78. raauçao de Raul Sanz
Em sentido oposto, identificando os direitos humanos como fmtn tt, j
despotismo dos governantes, fundada'“na
li erdade que é fundamento de todas as outras liberdades” (p. 19 4 ) Ver Kriele. Martin
 SIGNIFICADO JURÍOICO OE REPÚBUCA NA ATUALIDADE E NO BRASIL____________ ___

« í * ivssaconcepçloíque.naFrança.surgemosdireitosfundamMtaiscomo
I m Z S L a , o assem bleísm o radical am parado em concepções iemrpaáas
™ L e < e ro /d c Rousseuu, para quem só haveria um direito fundam ental,
'Tleoue fosseo resultado da vontade popular. Logo, os direitos fundamentais
gq l com o direitos burgueses de nível superior, para evitar , u e d e c so e s
’“ L iiír ia s d as assem bleias populares, adotadas ao sabor das emoçoes, attn-
" ^ « m c e rto núcleo de direitos, que se tom aram intocáveis4®1. Houve m esm o
pretendesse, naquela época, aplicar a pena de m orte para todo aquele
'* * „usasse propor a reform a da C onstituição, onde eslan am consagrados
^ direitos to d a m e n ta is , conform e relata Paulo Bonavides«». C oustaque
Robespierre chegou aproporqueaC onvenção francesa adotasse, na Declaraçao
Direitos, a seguinte norma: “toda instituição que não supoe o povo bom , e
omagistrado corruptível, é viciosa"409.
Grim m aponta diferentes fases desses direitos, todas sob o forte influxo
hureuês. E m um prim eiro grupo tem os as liberdades da pessoa e as da esfera
nrívada, com o as que determ inaram “a abolição de todas as relações pnvadas
dedomínio e a liberdade frente a detenções e castigos arbitranos, assiimcomo
a garantia de espaço vital privado». O segundo grupo se refere ao âm bito da
comunicação, e assegura “as liberdades de consciência. d c | m p r e " » e d e
nninião as de associação ede se reunir em assem bleias . E um terceiro gru
j ; : ' s e r e f e , e à vida econôm ica, e garante, sobretudo, “as libeniades de
contratação e de iniciativa econôm ica, e, ademais, o direito tte peopnedade
M por últim o. no quarto grupo, aponta-se para o prm cípto da .gua de
sendo que "seu conteúdo resulta da reação contra a sociedade esmmental e
r io se entende com o igualdade social, m as apenas jurídica: igualdade na ti-

Constitucional Democrático. Tradução dc Urbano CarveUi. Porto Alegre: Scrgio Fa­

bris, 2009. p. 190-199 c 239-244.
407

403 RnNAVinRS Paulo Curso de direito constitucional. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
f | T £ a «"> comentário jocoso dc Anlonio Mcads, com o q -d « c
- í E i S d imasiuar a quantidade de guilhotinas q u c s c n m o c c ^ ^
caso essa regra valesse no Brasil de nossos dias” ( M a u é s . Antonio ,
Constituição, dez anos de reforma constitucional. rodap S )!
Constituição e democracia. São Paulo: Max imo , ^qninniizado- seguramente as
Observe-se que esse comentário do autor paraense está desatualizado, seguram
guilhotinas se ampliariam para os dias de hoje.
Comparato, Fábio Konder. Prefácio. In: MOller, Fnednch. Quem é o povo.
Max Limonad, 1998. p. 25.
A IU
ORÇAMENTOREPUBLICANOE UBERDADE IGUAL

berdade”410. É n essa m edida que se dá o rom pim ento com a ordem anterior
coloca a liberdade com o um novo paradigm a oriundo dos direitos b u re,? i
que consagram os direitos e a liberdade individuais com o um novo p 2 ?
inflexão em face do passado. _, — "

C av S 0’ f0Í "etirad0 do âmbit0 do Estado absoluto, principesco-

monopólio do que deveria ser entendido por bem comum, colocando «
S c a r r í t0d° S “ h° menS " • E’ t o r r e n t e do sistem a adotado, passou-^
encarcerar a com preensão do que fosse o iniensse social nas m ã is do Es J í
identificando-o com o interesse público. D aí um passou a significar, para m it ó
autores, exatam ente o que o outro indica - e disse decorre o ingente d eb !l
exposto linhas acima412. s e aeMÜ

Essas mudançassignificaramparaomonarca, “adegradação desuane<

a órgão estatal a serviço de um a sociedade que havia se tom ado autônoma»?
J
que custou aos nobres a perda de seus privilégios econôm icos e estamentai^
pois passaram a necessitarde m eios de subsistência dentro de um sistema
correncial burguês. E a Igreja perdeu o apoio estatal e o m onopólio da ver^de 3
sendo o sacerdócio convertido em profissão privada. D entro dessa lógica, fo3
ne^sánomaniet^asaçõesdo Estado,pois,seele^caísseem mãos perigias1
ou se seus funcionários desenvolvessem interesses próprios de organizaçS ^
específicas, a busca do bem com um e da ju stiça não poderiam senão fhisírar^
se Por essa razao se impediu ao E stado de intervir na esfera social, lim itaS , 'í
função à de garantir a liberdade igual”, o que era um a tarefa jurídica. “Foi1
precisam ente esta função que desem penharam os direitos fundam entais”413. I
c om o advento do movimento codificador, sob N apoleão, “a liberdade. !
indivisível para a Revolução, se desintegrou em um a liberdade privada de ca-1
áter perm anente e em um a liberdade pública, sujeita a revisão”414. E arremata •
f u n l m 3 efm a0: É precisam ente esta a tarefa q«* desem penham os direitos ’
undam entais. outorgam ao direito ordinário, produto d a ordem burguesa -
Drivada? " 113 dC quf ° Estado nã0 apenas a im Ponha frente a pessoas \
pnvadas, mas também que ele mesmo a respeite”415. F i

411
Idcm, p. 80.
412
Ver item 2.2.1, capítulo 2.
4 IJ

£ £ !£ £ * * * *»;
414
Idcm, p. 93.
415
Idcm, p. 1 0 1 .
 o SIGNIFICADOJURlOICODEREPÚBLICANA ATUALIDADEENOBRASIL_________ 211

J R . nartir daí se instalo u o Estado L iberal, tendo por características po-

Í Í ? AÍ ^ u t u r a i s a sep aração de poderes, o princípio da legalidade, o voto
Í ^ , 0 e a uberdade individual, que se espelhava em um a am pla liberdade
frato 4i6 o fruto dessa equação jurídico-política é que as pessoas só
' ÒZT n m obrigadas af azer ou deixar de fazer alguma coisa em virtude de
est0 , • essa lei deveria advir do Parlamento, que só poderia ser composto
U t n a 'm fosse eleito, e só poderia ser eleito quem tivesse dinheiro. Logo,
^ n s e a u ê n c i a d essa fórm ula é que o Parlam ento representava o interesse
L nessoas que tinham dinheiro - e de um governo oligárquico, só se pode
Onerar normas oligárquicas. É relevante a observação feita por Fábio N usdeo
^ mie até o Estado L ib e ra l, o poder político determ inava o poder econom ico,
sendo que, a partir desse período, o poder econôm ico passou a determ inar
o político417.
Em m om ento posterior da história da hum anidade, verificar-se-á a trans­
formação desses direitos fundam entais, surgidos com as revoluções burguesas,
em direitos de todos os hom ens, com o lim itadores dos arbítrios estatais, e,
oosteriormente, com o garantidores de prestações sociais em favor das liber­
dades E daí exsurge o u tra luta, pois visa libertá-los de suas origens estam en-
tais-burguesas, e am pliá-los para todos - para cada hom em , apenas por fazer
parte da espécie hum ana.
75 O despertar do E stado Liberal foi um período de grandes turbulências no
mundo ocidental. U m escocês, Adam Sm ith, havia publicado um livro dcao-
mMdoUmainvestigaçãosobreanaturezaeascausasdanquezadasnaçoes
que viria a m udar a form a de relacionam ento entre os indivíduos e os governo
a partir de então. A obra não busca analisar diretam ente a form açao de uma
república, a legitim idade dos governos ou a questão da legalidade, sendoseu
foco principal o aspecto econôm ico das transações que ocom am entre Esta­
dos e entre estes e as pessoas individualmente consideradas. Sua im portância
decorre da diferenciação do m odo pelo qual o Estado devena atuar sobre a
economia, e os reflexos disso na sua form ação - o que trouxe relevantissim os
debates jusfinanceiros.

- Scaff. Fernando Facury. Responsabilidade civil do Es,ado iniervencionisia. 2. ed. Rio

dc Janeiro: Renovar, 2001. Em especial o capitulo 2. p. 67 ess.
411 Ver Nusdeo Fábio Da política econômica ao direito econômico. Tese de L*vrc-docen-
ciaem Direito Econômico apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Sao
Paulo» 1977. p. 14.
212 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

A preocupação central era dem onstrar os efeitos perversos das

eco n ô m icas m ercantilistas418, que vigiam à época em várias n a c & T
o m ercantilism o, por exem plo, o Estado deveria acrescentar sua L i
favorecer o enriquecim ento dos cidadãos419. D aí porque para o lib eralS ,
qU? Í UT ! P? ° m e r c a n ti,iW 2 ' e a ele se contrapõe, o prim ado deve*'
na liberdade dos cidadãos em negociar sem ingerências d o g o v e m o _ a Í l '
que fosse a form a pela qual este se organizasse. **
A dam Sm ith publicou essa obra em 1776; a declaração de i n d e n e s v
dos E stados U nidos da A m érica ocorreu naquele m esm o ano; a Const?
çao noite-am en can a surgiu em 1787; a coletânea d e artigos denom inai'
Federahsta, que desem penhou im portante papel na revolução américa

O mercantilismo tem por princípio fundamental a “necessidade de elevar ao má,

o podeno e a nqucza da nação e. para tanto, é essencial a posse de um g ra n d e S l.

. P - ,J5- No mesmo senado: D enis, Henri. História do pensamento Z í

mico. Lisboa: Editorial Gleba, s/d. p. 90-91: “O ouro c a nrata imnort-.,i « C nÍi
quantidade da América, permitem multiplicar à moeda posta em circulação
comnrarfCUSt° í ” mt UÜS preciosos>os preÇ°s sobem- Entre 1492 e 1602. o poder
compra da moeda em França, reduz-se em 80 porcento [...] O desenvolvim ent^L
só3! « * i r r * “ poderosamente a unificação das nações. A unidade da In g laS
só se realizou verdadeiramente sob o reinado de Henrique VII (1495-1509) E m F iJS
a unidade nacional firma-se a partir do reinado de Luiz XI (1461-1483). Em Espanha!
c r r é í dn é p ,Zaí Cm 1 4 6 9 COm ° casamenl° de Fernando de Aragão e de Isabel*
em Todo“ 05 P~ tCstantes conquistaram sua independência dos e s ^ h l
r ’ f j r0 8° T in,ervenÇâo do Estado", que conduzia a atividade « 2
mica com mão de ferro. Para uma análise histórica ver: N unes. António JoséA^Iás.
m l p A l A l t * ' eC°WÔmíCflí- seráaccon^ i ailltia c i ê n c i a ? ^
419

D enis. Henri. História do pensamento econômico. Lisboa: Editorial Gleba, s/d. p. 96.
Deve-se registrar que os fisiocratas foram, de alguma forma, precursores dos liberais,
pois defendiam que o governo nada fizesse, devendo cobrar apenas um só imposto
men? ,v S propnelanos dc terras‘ "A regra do ‘deixai fazer, deixai passar’, que se £ fa -
mentava à primeira vista, no exame da realidade, tomou-sc agora, entre os fisiocratas,
como para seu inventor, o intendente Vicent de Goumay, um primèiro nrincíoio oue^
oosiíãod á dlSCU,,n f dÚV'da’ °S fisiocra,as n5° recusariam subscrever esto pro-:
posição de seu contemporâneo Lmguet: ‘Um só Deus, um só príncipe, uma só lei ums6
imposto, uma só medida’”, segundo-D enis Henri Histnrin „„„ .
Lisboa: Editorial Gleba, s/d., p. ísO -lsT do pensamento economco.
421
dAonre T aí : l A: : ’f r N,ineS’COm COneção' intr°dua entre eles o fisiocratismo. indican-
nif “ de UrV fase em <luc a clência econômica se inicia e que dá ensejo ao libe-
•— — i.— =
 o SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBUCA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
213

• .n , 1788- e n o an o seguinte, em 1789, ocorreu a R evolução Francesa

^ n t o s a u e so freram forte influência d as ideias liberais que circulavam
^ A m u n d o , b e m co m o d as jd e ia s de R o usseau. Em dezem bro de 1791 eutm
® ° . oor o Bill ofR ights estadunidense, q u e havia sido aprovado em 1789.
® Anfca era o fim dos E stados absolutos e o surgim ento de um a nova era na
^ • Ôi eram pregados os ideais de liberdade , igualdade e.fraternidade, lem a
$ e tornou a m arca da R evolução F rancesa.
f vê-se a ideia d e retração e lim itação d o s poderes do E stado de form a
clara em A dam Sm ith, que acreditava que o sistema de liberdade natural
^ J b S e c i a por si próprio, pois, “todo hom em , desde que nao viole as leis
to tíç a tem d ire ito a lutar pelos seus interesses como m elhor entender e a
S e m c o n c o r r ê n c i a , com sua indústria e capital, com os de qualquer outro
S m ou ordem de hom ens”. O soberano, neste caso correspondente ao
S ta d o “fica totalm ente liberado d e u m dever, cuja te m tiv a de concretização
oexporá sem pre a variadíssim as desilusões e para a perfeita realizaçao do qual
;flfnL bastaria a sim ples sabedoria ou conhecim ento hum anos - o dever de
^ S ^ o t r a b a U i o das pessoas privadas e de o dirigir para as atividades
mais necessárias à sociedade4“ ” . „
Nesse sistem a de liberdade natural, o soberano ten a apenas tres deveres
«cumprir- o de pro teg er a sociedade da violência e das invasões de outras
sociedades; o de prm eger iodos os m em bros da sociedade das m just.ças ou
onressão de qualquer outro m em bro, que se n a o de prestar justiça, e o de criar
e preservar certos serviços e instituições públicas que nunca poderiam ser
criadas ou preservadas no interesse de um indivíduo, ou pequeno num ero de
indivíduosjá que o lucro daí advindo não justificaria seu interesse nelas. ^
DessacompreensãodeAdamSmithsobrealiberdadenaturaleacontençao
das atividades do E stado é que advém a fam osa “m ao invisível do mercado,
que limita a atuação do Estado às funções de garantidor da ordem internacional,
da segurança interna e d a paz entre os hom ens.
Todavia, “o prim eiro dever de um soberano, o d e defender aso cted ad ed a
violência e da injustiça de outras sociedades independentes, m m ^ e ^ a v e z
mais oneroso, à m edida que a sociedade avança em cm h z a ç ao ^
sariamente im põe o aum ento do financiam ento do Estado pelos seus súditos.
O segundo dever do soberano, o de m inistrar justiça, tam bém im põe fortes
custos ao E stado, e se dem onstram im prescindíveis, pois:

S mith, Adarn^ Uma investigação sobre a natureza e as causas da riqueza das nações. 3.
ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1999. Livro II, p. 284.
Idem, Livro II, p. 311.

ÊkSi-
^14 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

A avareza e a ambição nos ricos e o ódio ao trabalho e a tendência à nn

e ao ócio nos pobres, constituem as paixões que predispõem ao at
propriedade, paixões muito mais fortes nasuaaçãoe muito mais Uni5 8
na sua influencia. Sempreque há muita propriedade, há muita desieJiíS
Para cada homem nco, haverá, pelo menos, quinhentos homens « X l
prospendadedeunspoucospressupõeaindigênciademuitos.Aprosne^
dos ncos provoca a indignação dos pobres que muitas vezes são levada»
necessidade e influenciados pela inveja a apropriar-se de seus bens i P
com a proteção do magistrado civil que o dono dessa valiosa proDrie
adquirida com o trabalho de muitos anos ou, talvez, de muitas ee
poderá dormir em segurança424. 5
O governo civil, na medida em que é instituído com vista à seeuramJ
propriedade, é, na realidade, instituído com vistas à defesa dos ricnfi
prejuízo dos pobres, ou daqueles que possuem alguma propriedade
detrimento daqueles que nada possuem425. *

D em onstra-se com as transcrições su p ra que, no entender de AdamSnS

th, a m agistratura civil existia sem pre e tão som ente para a proteção de a u 3
tinha propriedades contra aqueles que nada tinham , o que revela o c a r á !
patnm om alista do entendim ento do autor, observado aquele período históricti
O “terceiro e últim o dever do soberano” é a criação e m anutenção d a m j
_ t r o ç o s que, em bora possam ser altam ente benéficos para a sociedadJ
nao podem gerar lucros para um indivíduo ou um pequeno núm ero delel
em face de seu custo. Nesse grupo Sm ith inclui “aqueles criados com vista!
tacilitaro com ércio da sociedade e prom over a instrução do povo”426. Mesmf
assim , alguns deles podem ser custeados pelos seus beneficiários diretos 1
nao à custa do bolso geral da sociedade, com o, por exemplo, estradas i
e canais navegáveis. ’

, ° ? C? ’neste “terceiro e último dever do soberano”, conform e a descrição

de Smith, é distinguir o que deveria ser custeado diretam ente pelos usuários
daquilo que deveria ser custeado pelos cofres públicos, que retiram recursos de*
toda a sociedade. Pouco resta ao Estado fazer nesse sistema, logo, os impostos
devenam ser bastante módicos para evitar onerar a sociedade, que teria suas
necessidades satisfeitas pela “liberdade natural” advinda do m ercado livre427.

424 UnJ a Ínv*s,i&a<;ao sobre a natureza e as causas da riqueza das nações.!

ed. Lisboa. Fundaçao Calousle Gutbenkian, 1999. p. 316
425 Idem, p. 322.
426 Idem, p. 333.

427 Interessante análise sobre a tributação nos autores antecedentes a Adam Smith pode st
encontrada em: Andrade, Fernando Rocha. A tributação do rendimento no pensament
 o SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 21

i r f a m S nüth en ten d ia q u e a sociedade de m ercado é governada pela

•mia e não pela política, o que leva Bercovici a com pará-lo com o o an-
Jhroiavel428. o qual entendia a política com o central a qualquer atividade,
f porque, segundo A dam Sm ith:
m
Não é da benevolência do açougueiro, do cervejeiro ou do padeiro que
esperamos nosso jantar, mas da consideração que eles têm pelo seu própno
interesse. Dirigimo-nos não à sua humanidade, mas à sua autoestima, e
nunca lhes falamos das nossas próprias necessidades, mas das vantagens
!S^'
que advirão para eles. Ninguém, a não ser o mendigo, sujeita-se a depender
•ü sobretudo da benevolência dos semelhantes429.

1 é nesse contexto que, em 1810, surge o livro Princípios de política apli-

üLpisatodos os governos , do belga, posteriorm ente naturalizado francês ,
l & e n j a m i n C onstant de R ebecque (1767-1830)«', um ácido crítico de
Rnusseau em especial d e sua concepção de vontade geral ancorada no povo,
íárduo defensor das liberdades individuais. N esse livro surgem as ideias cen-
■kiis de um fam oso discurso que proferiu em 1819, denom inado A liberdade
% . antigos comparada à dos modernos, no qual busca demonstrar “com o a
noção de vontade geral d e R ousseau havia sido em pregada por Robespierre

econômico antes de Adam Smith. Boletim de Ciências Econômicas, v. LV H ,Ll(em

homenagem ao Prof. Dr. António José Avelãs Nunes). Coimbra: Coimbra Ed-.2°14. p.
305-350 O autor faz referência a um texto de Pietro Vem, denominado Mcditazione
sulVEconomia Política (Livorno: Enciclopédia. 1771) onde se encontra a afi^açao
sobre o princípio do prazer, que posteriormente foi idenuficado por Sigmund Freud
Consultando a obra verifica-se o seguinte trecho: “Paradoxo pouco consolador é que
sempre a dor precede o prazer, c que é necessário sempre ter uma sociedade infeliz para,
depois, saciá-la” (p. 1 0 - 1 1 , tradução livre).
m Bercovici, Gilberto. A expansão do estado de exceção. Boletim de Ciências Econô­
micas, v. LVII, 1.1 (em homenagem ao Prof. Dr. António José Avelas Nunes), p.
Coimbra: Coimbra Ed., 2014, p. 737-754.
O Smith, Adam. Uma investigação sobre a natureza e as causas da riqueza das nações.
São Paulo: Nova Cultural, 1996. v. I, p. 74.
Capaldi, Nicholas. Introdução. C onstant, Benjamin. Princípios de política aplicáveis
a todos os governos. Rio de Janeiro: Topbooks, 2007. p. 25-26.
«I Não se deve confundir esse autor belgo-francês com o brasileiro Ber,jai™" C° “ ‘
Botelho de Magalhães (1837-1891), tenentc-corenel do 1Exército»e
proclamação da república no Brasil. Para mais informações s°b K ° * 2 ™ m w * M
brasileiro ver Gomes, Laurentino. 1889. Como um mperador cansado, um ^ e c h a l
vaidoso e um professor injustiçado contribuíram Para ofim * J “ '1 "
mação da República no Brasil. São Paulo: Globo, 2013. em especial p. 199 e ss.
 .41b ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

e outros para transform ar a Revolução Francesa no R eino do Terror”4» f |

a argum entação desenvolvida foi no sentido da inadequação d a tentativa!
instituir o sistem a antigo de liberdades em um contexto m oderno, e a per
são gerada por tal fato. D aí por que liberdades individuais refletindo direi,
individuais seriam sacrossantas m esm o na presença da vontade popular433!
Benjam in Constant delineia várias diferenças entre a liberdade dos;
gos e dos m odernos, sendo a m ais relevante a constatação de que os antigos!
constituíam em cidadãos na participação política na polis, enquanto para ff
m odernos a liberdade se reflete nas liberdades individuais, isso em razão®
aum ento da população e da am plitude dos territórios nos Estados moder
D iz o autor que,

se excetuarmos Atenas, todas as repúblicas gregas submetiam os indivídu

a uma quase ilimitada jurisdição política. O mesmo ocorreu nos grand
séculos do Império romano. O indivíduo era inteiramente sacrificadof l
coletividade”434. Cada cidadão, nas repúblicas antigas, circunscrito pej|f
pouca extensão do território, tinha grande importância em termos políticos!
O exercício dos direitos políticos era ocupação e desfrute de todos. Pop
exemplo, em Atenas, todas as pessoas tomavam parte nos julgamentos !
Sua parcela de soberania não era, como em nossos tempos, uma suposição!
abstrata. A vontade das pessoas tinha influência real e não era susceptível!
à falsificação mendaz ou à representação corrupta. [...]. Hoje, a massa dei
cidadãos é convocada a exercer sua soberania apenas de forma ilusória.
A felicidade da maioria não mais repousa no desfrute do poder, e sim naf!
liberdade individual. Entre os antigos, aextensão do poder político constituía#
prerrogativa de cada cidadão. Na atualidade, ela consiste nos sacrifícios que f
os indivíduos fazem435.

C apaldj, Nicholas. Introdução. C onstant, Benjamin. Princípios de política aplicáveis |

a todos os governos. Rio de Janeiro: Topbooks, 2007. p. 29.
«» Idem, p. 31. Para Pedro Delgado Alves, Benjamin Constant, “depois de ter avançado, §|
sem sucesso, com um conceito de monarquia republicana durante o Consulado, vai pro-i
curar assegurar que o regresso da monarquia, no rescaldo da queda de Napoleão, seja jf
possível através da republicanização do sistema monárquico. Sob uma forma exterior f j
monárquica vai preencher o regime com a soberania popular, a afirmação de direitos1
individuais c a divisão de poderes, acabando por afirmar-se como principal teorizador j |
da monarquia limitada" (Alves, Pedro Delgado. O princípio republicano. Revista da
í Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Coimbra: Coimbra Ed., XLVIII, ns.
1 e 2,2007, p. 173).
Constant, Benjamin. Princípios de política aplicáveis a todos os gpvemos. Rio de fg
Janeiro: Topbooks, 2007. p. 579.
4JS
Idem. p. 596.
 tudoissoreSultadamesrnacausa.an^o^ P exatamente o
sobre a segurança e a Ub^ Í ens Soie em dia, com liberdade polítícapela
contrário. [...lc ons°lar°shom ens,h j caminho contráno ao do
perda de colocarmos em oposição as duas

pois“a ^ f^ í^ í^ ^ ^ g^ ^ s^ ^ n e ce s^ d ad e ^ su ae ^ stê n cia”43®.

ndependência m divi u , R eniam in Constant s e contrapõe à pre-
O bserve-se que o discurs° e exp ostos por R ousseau. Sua ideia era
valência da vontade individuais .fa zen d o com que a vontade
a de ampliar a esfera de líber diferenças apontadas - muitas de
geral fo sse apenas r e s i d u a l . d a v a realce
las erradas, dentro da perspec «.dom inância do pensam ento coletivo,
ao indivíduo, afastando a ló| ica ^ e^ ui minaram com o assem bleísm o
k das ideias d e R ousseau, que c ____ « .—s « de Beniam m

---
« ------------- ÍT ■
Constant, Benjamm. Pnticip v r * * * * « 05 R1° ^
Janeiro: Topbooks, 2007. p. 596.
« 7 Idem, p. 600.
«» Idem , p - 604.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

liberdades publicas seríam permanentes, fracionando assim a ideia de vn '

geral, que fican a reduzida apenas a poucas iniciativas, deixando prev”
a m ao livre do m ercado e o direito individual. A s n ecessid ad es £ ,
coletivas sen am atendidas p elos indivíduos fracionadam ente considera*
nao por uma decisão coletiva. Por isso m esm o, em um tópico in titu T a d í
Z ° r lT T f Ver Benjam in Constant ^ r m a que “quanto
sao deixados à disposição da vontade individual, m ais o Estado prospera r

d ° o ^ eiroHma,S b!,m em pregad0 n° rein° é aquele que Pennanece S s 3

dos indivíduos, onde jam ais é inútil ou fica o cio so ”439, o que seeuram

b Z T mT l de matriZ liberal’ que Pre«a « de m a i f d m t e í

bolso dos indivíduos que as necessidades coletivas s e rio sa tisfe ita s» »

É curioso notar que as lesta de Benjamin Constam atacam também an,c

r , P7 : — e Se caracteriz° u com ° ™ interesse próprio do g o v L
afastado do interesse da sociedade. E o faz com vários argumentos. § ;

vpm f f U P - m! ir° argumento é que ° interesse dos governantes e o dos «j

a nT rín H ° mCSm0' P° ‘S ° S a m a n t e s estão sem pre ameaçados co
a perda do poder e visam impedir que outros grupos a e le ascendam Afi™
o autor que tao logo, um hom em passa, por uma circunstância qualquer c
d iü m Õ fT f n e Para 3 d0S t e n t a m e s , e le adota o s interesses « S
últimos. [...JOgovemorepresentativo não contorna essa dificuldade”441 Um
forma d e contornar isso é a divisão dos poderes, de tal m odoque “osdetentoi?
d esses poderes, mutuamente contidos de m odo que não prevaleça o interess
de nenhum deles, se aproximam daqueles interesses dos governados que re
presentam a m édia do interesse de todos”442. q

' s í s ^ a ,,'í “ «»■

É interessante norer que Betyamin Constam aplica esse racioctnio ate mesmo m *.»,

om a S v i l í â “ " S,n,‘’ ^ <1“ Parniia o d e se n v S v ím e n lo d

vttcám,s ° * * * « «» <
442
Idem, p. 637.
 o SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
21S

4 n ..t r o argumento é o de que o interesse d os governantes não é o de exceder

f § ||e u poder, m as fazer isso até certo ponto, pois,
W' . les têm interesse efrí hão desperdiçar as receitas do Estado de m odoa
;■; pmnobrecê-lo ou acabar com seus recursos. Mas gostam de se apropnarda
£■■■ maforparcelapossível de tais recursos paradistribuf-los pelos apaniguaos
^naraPempregá-los em pompa e demonstrações sem sentido. [...] Se é
T ‘ verdade que, em alguns aspectos, os interesses do governo, c°çsiderados
notopo escala social, sempre coincidem com o das pessoas, nao émenos
incontestável que os interesses das camadas inferiores do governo podem,
com frequência, se opor aos dessas mesmas pessoas .
A fórm ula proposta para conter o governo que assim atua é a d o exa-
rhamento da distinção entre as liberdades civis e políticas, a fim d e q u e o s
^ S u o f p o s s a m m elhor controlar os d esvios do poder o que caracteriza a
dWisão entre sociedade civil e Estado, marca dominante d o capitalism o.
Aponta H annah A rendt que d aí a liberdade troca d e lugar, não m ais
viindo na esfera pública, e sim na vid a privada dos cidadaos, e, por isso,
^ í s i t a ser defendida contra o Estado. ‘‘A liberdade e o poder se afastam, e
® • » •nírio a fatídica equiparação entre poder e v id ê n c ia , entre política
C e m ô e n £ gó“ m o e m á C L t ó o " “ . E segue afirm ando ,» e “essa
tfMisformàção docidadão das revoluções no indivíduo privado do século XIX,
fbTtratada várias vezes, geralm ente nos term os da Revolução Francesa, que
fala em citoyens e bourgeois.’,445
77 O nroblema com as ideias supraexpostas, tipicam ente liberais, é que nao

m q u ~ ÊacessoÇao dom ftfio público em virtude d e sua nquera.

» Constant. Bcnjamin. Principio, de polliic oplicd. ei, o iodos o, poeerim . R io *

Janeiro: Topbooks, 2007. p. 637-639.
- Hannah Arendt, Sobre a Revolução, tradução Denise Bottmann, São Paulo: Companhia
das Letras, 2 0 1 1 . p. 184
MS Idem, p. 187. . ..
444 Comparato: "Desde o nascimento da civilização “ ^ ‘“' ‘^ ^ " ^ ^ m a t e r i a l Psem a
passou a ser a busca racional, por cada indiví uo, p P „ . Poder político e
menor preocupação com o bem comum"..Compacto
capitalismo. Boletim de Ctenctas Económicas**- <• ( 1115-1144.
António José Avelãs Nunes). Coimbra: Coimbra Ed., 2014, p. 1117. P-
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

• fíg
exigiram d ele proteção para o acúm ulo de m ais riqueza’*447. A o tratar a %
m a individualizada a obtenção d e m ais riquezas, o governo dos proDr "
m et
deixou de lado a busca do bem com um . F ^

.i p Y a,ef se f sPect0 30 t o 13* do que denom ina de ‘-que^

social” pois ‘‘a série de liberdades asseguradas p elos direitos fundam !, n

!nh •’ send.°.inúül Para 3 Parte da população que carecia de meios M

subsistência; o efeito m ais drástico foi que dito setor caiu debaixo da d( *
dência dos econom icam ente poderosos”449. Portanto, "se se tem em c n ^
necessidade d e fundar materialmente a liberdade, este conteúdo se concret^
nas dim ensões de prestação e de participação [...] O mandato dos d ir eito ^ !!
damentais se d in g e em primeiro lugar ao legislador, que tem que d istr ib u S
recursos e levar a cabo a com pensação de riquezas ali onde: nao
- *-------
se i -
autonom ia privada”450.

A situaçao se torna mais com plexa quando se a vê em sociedades marcadJi

m ente d esigu ais, pois, sendo o m ercado dom inado pela lógica do 1ucro -com J
pressuporque o s “despossuídos” tenham recursos para fazer frente ao custodl
alguns direitos E sse é o problema insolúvel dessa análise. Só com a inclusá^
n u SlStema de mercado 6 que se tomarão relevantes d j
tro deste. Todavia, o objetivo do ser humano é ser uma pessoa “no mercado” 1
que tenha ampla possibilidade de acum ulação de riquezas, ou “ser livre” das 1
misérias, afastar o que lhe dá desprazer e buscar sua felicidade? Será queo l
sistem a de relações de emprego inseguro, instável e mal remunerado lhe darfl
tal segurança e permita que exerça plenamente essa liberdade? Seguramente 1
isso nao ocorre dentro do sistem a jurídico-económ ico brasileiro atual

78. Essaorigemhistóricadosdireitosfundamentais,comodireitosburgueses
contra o Estado, nao im pede que sua análise e seu desenvolvim ento sejam
importantes e extremamente relevantes para a contemporaneidade451.
■Sj

447 A rendt, Hannah. A condição humana. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014 p.83

449 Idem. p. 162.

 SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 221

f V * luta deixou de ser travada nos cam pos abertos das relações diretas entre
- ' > f jvM uos m as dentro de um sistem a dem ocrático, cujobastiao é o princípio
f f í S d a d e , pois ninguéjn ?çrá obrigado afazer ou deixar de fazer alguma
) '^ f s e n ã o em virtude de lei. Porém , m esm o aqui, existem v án o s obum os^
V enfrentados, dentre eles o de identificar “quem pode votar e ser votado ^
^ I Ima pista para o desvelam ento desse abismo, indicada por Com parato4«,
• «*rverificada mAssembleia dos Estados Gerais, convocadapor LuísXVI,
^°lntessala da eclosão da Revolução Francesa. Quando, em 10 de junho de
'J J S a N obreza e o C lero abandonaram as discussões com o Terceiro Estado,
1L «havia sido deliberado que o voto não seria y x estamento, m as por cabeça,
P n Terceiro Estado possuía maior número de votantes, esse se declarou em
i S e m m i e n t e . Porém, não haveria m ais uma A ssem bleia -dos Estados
S / pois dois deles haviam abandonado as discussões. Postenorm ente,
S ib e r o u -se que o sentído deveria ser o da “assem bleia de representantes do
«ovo francês”, porém , em que sentido deveria ser adotada a palavra povo .
Observe-se que o Terceiro Estado era um conceito form ado por exclusão, pois
composto por todos aqueles que não eram nobres ou clérigos, o que incluía
tanto os sans-culottes quanto aqueles que eram m em bros da burguesia.
É contem porâneo a esse debate o opúsculo do abade Sieyès denom inado
Oque é o terceiro Estado, e propugna por um a fórm ula representativa de todos
oslnteresses da Nação, conceito sim bólico, quase sagrado, que Pairava*c l™
do povo e de todos os dem ais estam entos, que não poderia ser contestado, sob
pena de antipatriotism o - e, por conseguinte, da guilhoüna.
M erquior afirm a que Sieyès havia lido Adam Smith, e que daí havia sur­
gido sua “defesa da representação com fundam ento na propriedade, e nao ^
status f 1 Sieyès, alegando que cada deputado ‘representa a naçao inteira
não apenas sua circunscrição, reconcilia a instituição repre 5enm nvu c o m o
universalismo da vontade geral”™. Deve-se recordar que a F W ^ e la
época, já e r a um p a ísc o m 2 5 m ilhões de habitantes, com pletam ente diferente
das pequenas cidades-Estado gregas, berço da dem ocracia direta, e dos pe-

Ver item 3.2, capítulo 3. . „ .

453 Comparato. Fábio Konder. Poder político e capitalismo. Boletim deCiênaas Ewnomr-
cas, v. LVII, 1.1 (em homenagem ao Prof. Dr. António José Aveias Nunes), Coimbra.
Coimbra Ed., 2014, p. 1115-1144, passim das p. 1122-1124.
«54 Merquior, José Guilherme. Prefácio. O repe^nsamento da Revolução ^
In: Furet, François; Ozouf, Mona. D icionário cn tic o d a R evoluça F
Janeiro: Nova Fronteira, 1989.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

quenos cantões suíços, base do pensam ento roussoneano4SS456,o oue I

confronto de ideias referentes à sua im plantação efetiva naquele país
da D eclaração dos Direitos do Hom em e do Cidadão, de 7 de a g S de S
afirm a que o princípio de toda a soberania reside, essencialm ente naM97
N enhum a operação, nenhum indivíduo pode exercer autoridade qúe dei*
em ane expressam ente». D aí surge um paradoxo, pois o m esm o movim!
social que proclam ava os “direitos universais" estabeleceu desde loen
exclusão daqueles que poderiam com por as assem bleias nacionais em r
do voto censitário. ’em r

Essa ideia de soberania na nação acabou sendo transportada para a hm l

dem arÇ ode 1791• que, em seu TítuloH , arts p l
2 .estabeleceu que A Soberania é una, indivisível, inalienável e im prescrití!J
Ela pertence à N ação e nenhum a parte do povo nem indivíduo a S S
m t n ín 6 ,A N aç8° é 3 única da 9ual em anam todos o f p ^ l
m as nao pode exerce-los senão p o r delegação. A C onstituição f ra n c e S i
representativa: os representantes são os Corpos legislativos e o R e ™A
sequencia foi a institucionalização de um a dem ocracia representativa « S
nao através do voto universal, m as do voto censitário, através do q u a S l
p d en a ser eleito senam aquelas pessoas que tivessem bens ou dinheiro-o aut
na prática, afastava a grande m aioria da população. “Sieyès, criando a f i S l
de um a identidade entre vontade geral e representação nacional, s e q u e s S ^
a soberania em favor da A ssem bleia”, segundo M erquior436. ^ *4
“nnr i!;» ,m ? actou fortem ente as decisões que vieram a s e r estabelecidas í
por lei , pois, com a dom inação do Poder Legislativo por aqueles que eram I
proprietários de algo mais do que sua própria força de trabalho, a legislação i
representava os interesses dessa cam ada do povo, e não da m aioria L pojm^

455 l 0^ Í ! I Tl F ePÚblÍCa’DP; 8? ?; In: FURET> Franf ° is: OatuF. Mona. Dicionário crítico í
^Â evo/«fa o Francesa. Rto de Janeiro: Nova Fronteira, 1989. A imprecisão das cifras I
pode ser refletida na indicação de Thomas Pikeuy de que a França, naquela énoca.
^ ssu fa com cerca de trinta milhões de habitantes. Apenas a título ilu s ti3 v o ,.in S |
esse autor que os Estados Unidos tinham pouco mais de três milhões de habitantes na I
I"d£f endôncia ( ° <*PU*I ™ século XX!, tradução de M o rE f
«6 “ aum®arten de ^ lo de Janeiro: Intrínseca, 2014. p. 35). j|
456 Merquior, José Guilherme. Prefácio. O «pensamento da Revolução p. LX. In- Flret 1
. 989' McT ,or a,nda aP°nta oue. da Revolução Francesa, ficaram!
b e r a n í ó o o u l ^ CSSf nc,ais ^ ° Pensamento ocidental: os direitos humanose a s M
,ei™ * F° P .lar** ?“als * Prendem a igualdade civil, as liberdades públicas e o estadol
E l « ? Ch ,: M *” rcpub,icana- fcíxe dcsses valores, é o superego da democracial
liberal - o tnbunal de sua eticidade*’ (p. LV-LVI). 6 |j
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUAUDADE E NO BRASIL
223

■sÇ'
I despossuída, sans-culottes, desvirtuando o conceito roussoneano de
‘Vontade geral”457-
ír pege m ecanism o políticoírepresentativo excludente, que gera a necessária
• »«mediação d e um grupo de agentes p olíticos selecionados por classe ou
‘“T a c a b o u por ocasionar uma dinâm ica própria, em razão dos interesses
2 s o ’ais d esse próprio grupo, além do interesse de seus financiadores.
Daí a im portância do sistem a eleitoral, que passou a ser fortemente am-
píiado ao longo do tem po, passando a incluir am plos seguimentos que estavam
forado sistema.
70 É neste passo que a questão dos direitos fundam entais teve seu foco am-
I L o da proteção dos direitos burgueses, controlados p elosistem a de voto
«nsítário, p arao direito de todos, alargado pelo voto universal. M uda o enfoque.
O oueanteseraum direitode determ inado seguimento da sociedade, usufruive
de modo particularizado, passou a se constituir com o um direito efetivamente
universal!de todos os hom ens. A revolução burguesa que os instituiu teve seu
espectro am pliado, a partir do alargam ento da possibilidade de participaçao
política na condução dos governos.
Porém o risco de perda do dom ínio político, em face da am pliação do
direito de voto, fez com que outros fatores entrassem em jogo, dentre eles a
dominação através dos m eios de com unicação de massa, cujo c o n d e nem
sem preéfeitoem prolda sociedade, m as dos interesses do capital e do Estado.
A luta passou a ser para am pliar as liberdades p a ra todos. D aí a busca pela
bonomia, característica dos direitos sociais, que visam reduzir as desigualdades
existentes na sociedade. N ão aquelas próprias que decorrem de aspectos/forcos
ou naturais, que se relevam com o diferenças, m as as socioeconom icas. Bus­
ca-se o cam inho para a afirm ação de Uberdades iguais, que naci sejam apenas
liberdades n a a p lic a ç ã o i o direito, mas lam bém liberdades do
direito, com o aponta R oberto Alexy, com base na jurisprudência do Tribunal
Constitucional alem ão«8. Aliás, desde 1944 PieroC alam andrei ja havia feito
o alerta de que é necessária igualdade também na formulação das norm as,

Para a análise financeira das causas da Revolução

lherme. Prefácio. O repensamento da Revolução, p._XXxffl-x x XVL • N (m
çois; Ozouf, Mona. Dicionário crítico d a R evolução Francesa. Rio
Fronteira, 1989. . _ D ..
«» Alexy, Robert. Teoria de los derechosfundamentales. Madri: Centro de u t
ticos e Conslitucionales, 2001. p. 383.
 224 ORÇAMENTO repu blican o e liber d a d e igu al

além de em sua aplicação459. G om es C anotilho efetua o

da m atéria460. m esm o alerta ao

8 0 . Ocorre que nao há liberdade sem isonomia. E não se há de falar de i«n 1

-com o um direito oposto ao da liberdade. A m bas são construídas peló h ^
_ e m sociedade e não hauridas do céu.Trata-se de um a construção hum ! ^ " 1
- ^ 5 “? " f ° ^ dos em sociedade. N em m esm o a liberdade i n d i v 2 ? l
dado natural, pois perm anece sendo obra do direito, um a construção 3
Llberdade e igualdade devem ser com preendidas em coniunto
- entre elas exista um a relação de tensão, pois pode
^ t n n j a a s liberdades, sendo verdadeiro o sentido inverso. Como aponta

tantoa liberdade como a igualdade estão entre as metas primárias persemJ

o f l o S S humanos ao IonS° de muitos séculos; mas a lib e r d a d í to S
os lobos é a morte para os carneiros, a liberdade total nara os noa» ^
Ufcntosos não í compatível com os direitos a uma existência d í e 2
fecosentenosdotados.[„.]Aigiia|dadepodeexigir arestriçãodaW ^d2
daqueles que desejam dominar; a liberdade - sem a qual não há e « ™ ?
portanto, nenhuma possibilidade de continuarmos humanos assim
compreendemos a palavra - pode ser cerceada a fim de abrir èsnaén
bem-estar social, para alimentar os famintos, para vestir os nus paraabS
os sem-teto, para permitir a liberdade dos outros, para t o Z
tanto a justiça quanto a imparcialidade sejam exercidas461. ^

É a busca da igualdade na liberdade, não tratar os outros com o você „

g o stan a de ser tratado462. Trata-se da busca da liberdade entre iguais - imi
em direitos e deveres. É a busca da liberdade igual. Porém se em um âmh
socioeconôm ico as pessoas não tem condições de serem iguais é necessái
bq r ar ; rP °HIll,C^ ajr SSe Sentid0, P °is sem ^ u a ld a d e não haverá a por
bilidade de cada indivíduo gozar da liberdade que lhe é assegurada. ^
Pontes de M iranda assevera que a “liberdade, reconhecida a todos
indivíduos, igualiza-os nessa condição: ser livre. Porém igualdade é maisi

439

46Q

461

Pre|° Companhia das Letras,

ra ticncmbcrg. São Paulo: “ “ 'o*“
2002* d “51
» * » • Tradução ds
462
Idem, p. 232. '

I
 o SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBUCA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 225

, .^.463 afirm ando a prioridade de um a sobre a outra. Todavia, no

^ • e d i ç k f d ^ S m , escrito m ais de 30 anos depois*“ , dá a enten-
P lP fiíe10 à m udado H m iHmia
de ideia, ao escrever
escrevei que
4 u t “o^ tratam
«««.—ento de todos com
-- ---------------
^ueí aVhcni u ía é aleo de eravesalto, com o se pudesse pular debaixo para o
a dem ocracia c a liberdade, podem os povos avançar
^ a ^ u a l d a d e d e todos”**5 - trata-se de um texto esento durante os tensos

p rescin d e d a lib erd ad e. C om o m encionado am bas

A " f i a ç ã o e tem um a relação de tensão intrínseca entre si. É do seu
I ^ M ^ n nueseÇvai chegar a um a com preensão contem porânea dos direitos
^ .j^nlíbn q Por exemplo, a libertação dos escravos na América Latina, duran-
v fo iu m im portantíssim o passo para assegurar-lhes a liberdade,
c. ^ p s é c u o condições dignas de vida através de políticas públicas com -
’ toaS Stíri^ T n ão foi asseguradaefetiva igualdade com os dem ais habitantes. O
Ç ^ ^ rc o rè e u c o m o e n c e rra m e n to d a política colonialista eurc^eianaÁ írica
" 'S S ^ o W d o sía ü o X lX eo d v .w o erd .n íM k .X X .
I íhprdade sem isonom ia é insuficiente, bem com o a isonom ia sem líber-
, , , L^ c o n v e í ê n c i a desses dois direitos, estabelecidos pelo hom em em
S S d a d e q u e se fundam todos os direitos hum anos, e .n a fo rm a d a le t décad a
- país,v“
osUi*
direitos
v fundam entais -
Ai A isonom ia é um valor que faz com que os hom ens devam f i t a d o s

mano), e não visando aprofundá-las, m as m inorá las.

Tratar as pessoas de forma igual seria perm itir que, em
pudessem lutarjesos-pena e pesos-pesados, o que to m an a a disputa desigual,
favorecendo os m ais fortes.

« Pomes M M .so.eA, Francisco Cavalcanti. Deraocrocio. « * "* > * . » «•

; caminhos. 2. cd. São Paulo: Saraiva, 1979. p. 410.
464 A Primeira edição * * o texto da

%tzszzEzsz. D~
-... caminhos. 2. cd. São Paulo. Saraiva, 1979. p.
,
,
.-- -
3 «d
CUueuwm, Fábio Konder. Ética - Direito, nrora!. . * * > « . 3' *
' São Paulo: Companhia das Leiras. 2011. p* 553.
226 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

T ratar as pessoas de form a desigual, na m edida de suas desigual,

tam bém é um m andam ento insuficiente, pois acarretaria um aprofundan
d esse desequilíbrio. Isso justificaria a escravidão negra, pois, com o desie
os negros deveriam se r escravizados - tratados desigualm ente. 8
A fórm ula adequada para a com preensão da isonom ia é a de traia I
desiguais de form a desigual, porém visando reduzir esse desequilíbrio A I
entra um telos, um a finalidade a serperseguida, que é a busca pela equinanlS
das desigualdades, na m edida em que essas se apresentam 467. ®
Esse m andam ento de isonom ia serádetalhado em cada ordenamento i.J
dico, que delimitará os parâm etros e paradigm as isonôm icos a serem aplicadJ
C om o indicadores para sua com preensão, R obert A lexy aponta o. I
guintes m andam entos468: %
|
1) Se não há nenhum a razão suficiente para a perm issão de um tratamen!
desigual, então está ordenado um tratam ento igual; 1
2) Se há um a razão suficiente para ordenar um tratam ento desigual e n d
está ordenado um tratam ento desigual. * :jj

H a de se observar que existe um a distinção entre diferenças e desiguÂ

dades, que é m uito relevante para a perfeita com preensão desses conceitos. Os]
seres hum anos são naturalm ente diferentes em sua etnia, em sua sexualidade!
em suas capacidades etc. A s diferenças devem se r respeitadas. |
A s desigualdades, que se revestem de características externas àquel
que devem ser com batidas. Caso não haja razão para distinção, haverá m i
J
m andam ento de que sejam tratados de form a igual em razão dessas diferençcÂ
Caso haja razão para que sejam tratados de form a desigual em razão dessas!
diferenças, devem ser adotadas m edidas de m odo a buscar lhes dar tratamento!
isonom ico. |

s ° b um a ótica republicana, é preciso que o governo fática e normativa!

m ente: 1) Trate a todos com o iguais, respeitando suas diferenças, visando!
reduzi-las no confronto das disputas sociais; 2) A ja no sentido de reduziras!

46?

Robert J ?bn!f Sa° / Cf^ Cla Para 3 comPreensâo desse princípio: Alexi
Robert Teoria de los,derechosfundamentales. Madri: Centro de Estúdios Políticosi
ConstitucionaJes 2001; e Bandeira de M ello, Celso Antonio. O conteúdo jurídico à
pnnctpio da igualdade. 3. ed. 21. tir. São Paulo: Malhciros, 2012.
468
A lexyJtobeit. Teoria de los derechosfundamentales. Madri: Centro de Estúdios Polí
ticos e Constitucionalcs, 2001. p. 416.
 O SIGNIFICAOO JURÍDICO OE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 227

^ /ig u a ld a d e s socioeconôm icas, respeitandoe ampliando suas Uberdades; 3)

i - ^ p c ite os direitos fundam entais, consoante esse prim ado isonôm ico.
É preciso ter extremada" cáutela com a aplicação da isonom ia na socie-
a A* oolítica. H oje em dia ela se assenta na dignidade da pessoa hum ana,
considerados todos os hom ens, apenas por serem hom ens, por pertencerem
ao gênero hum ano.
Tal co m p reen são un iv ersalista é d istin ta, por exem plo, d a que Cari
cohmitt em texto escrito em 1927, entendia para essa isonom ia, que, para
, estava restrita aos nacionais de determ inado país. Disse esse autor que a
«ubstância da igualdade que corresponde a todas essas instituições reside no
nacional. O suposto dessa classe de dem ocracia é a hom ogeneidade nacional.
Não significa, frente ao conceito geral de povo, um povo individualizado pela
consciência política de si mesmo” . E xistiriam diversos elem entos caracten-
zadores dessa igualdade nacional, quais sejam : língua com um , com unidade
de destinos históricos, tradições e m em órias, m etas e esperanças com uns.
Para Schmitt é na hom ogeneidade de seus cidadãos que se pode encontrar um
verdadeiro estado dem ocrático, no qual “um a nação form a um Estado e um
Estado encerra dentro de si um a nação.” Portanto, a conclusão é linear: Um
Estado nacionalm ente hom ogêneo aparece então com o norm al; um Estado
em que essa hom ogeneidade falta tem algo de anorm al que poe em pengo
a paz"449. E aí prossegue Schmitt: “A igualdade dem ocrática é, em essencia,
homogeneidade, e, por certo, hom ogeneidade do povo. O conceito central da
democracia é povo, e não hum anidade”4™. E povo, nesse sentido, sena igual
à nação, com os recortes políticos explicitados.
Schmitt ainda aponta em diversas constituições que o direito não con­
sagrava que “todos os hom ens são iguais perante a lei” , m as que “todos os
alemães são iguais perante a lei” , ou que “todos os suíços são iguais perante
alei”, e assim por diante471. Nessa concepção, não eram alem ães aqueles que
habitavam a A lem anha, m as os que tinham histórias, tradições e memórias
comuns, o que afastava do conceito diversos grupos de nacionalidade alema,
como os judeus, ciganos e outros. Tal enquadram ento foi um dos pilares da
ascensão do partido nazista na Alem anha.

ScHMrrr, Cari. Teoria de la Constitución. Tradução de Francisco Ayala. Madnd: Alian-

za, 2015. p. 300.
m Idcm, p. 303.
228
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

Essa identificação grupai, nacionalista, que criava diferenças

nela não se m sena seja pela língua, história, destinos etc., foi o b L o d ^
de Sigm und Freud, em texto escrito em 1930, pois “ é nZ ^
um grande núm ero de pessoas pelo amor, desde que restem omrax ÍV<%
se extenonzem a agressividade”, passando a dissertar sobre aouiln Paral
m inou de “narcisismo das pequenas diferenças” , quais sejam as d i f ^
que perm anecem fora do grupo social coeso, o que j u s t i f í c a ^ ^ Ã
intolerância para com o povo judeu, ou a intolerância dos cristãos 1
os nao cnstãos. Esse narcisismo das pequenas diferenças une de tx Para.cl Í
ü tán a, determ inada população, desde que existam “bodes e x p i a t ó S ' ^
extravasar a agressividade humana472 P ónos F

At t ? a ^ ; 2 aT “ ista nacionai mais

83. A busca do que sejam liberdades reais ou substantivas tem um md I
S u^obra ^ qUC reCebeu ° Prêm io N o b d de economia de 13
Sua obra D e se n v o lv im e n to c o m o U b e r d a d e faz um a análise empírica
do por base seu país natal, a índia, e a correlaciona com adeouT ros n T l
défílToa lferef ntes tipos de h erd a d e que podem ocasionar u m a e s p é c td f
déficit para o efetivo exercício da liberdade individual. PC1Cdea
A ideia central do texto é que

as liberdades dependem também de outros determinantes com .

t S X T S°Hla,S 6 econômicas <P°r te m p lo , os serviços de educacfof
e saude) e os direitos civis (por exemplo, a liberdade de participará-
discussões e avenguações públicas. [...].Às vezes a ausência de libefdadt
substantivas relaciona-se diretamente com a pobreza econômica que rouba ^
das pessoas a liberdade de saciara fome, de obter uma nutrição satisfatória"
ou remédios para doenças tratáveis, a oportunidade de vestir-se ou morar"
de modo apropriado, de ter acesso a água tratada ou saneamento básico Era *
outros casos, a pnvação de liberdade vincula-se estreitamente à carência *
nm em ÇOSP ^ ‘cos e assistência social, como, por exeinpío"! ausêi^ade ^
programas epidemiológicos, de um sistema bem planejado de assistência í
^ ^ ç a o o u d e in s tim iç õ e s e fic a z e s p a ra L a n L te n ç S S ^
ordem local. Em outros casos, a violação da liberdade resulra diretamente ]

" s ï t s * Tnuiu'äo dc *— * * -• »
Sherratt. Yvonne. Losfilosofas de Hitler. Madrid: Edições Cátedra, 2013. p. 136.
 o SIGNIFICAOO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
229

uma negação de liberdades políticas e civis por regimes autoritários e

de restrições impostas à liberdade de participar da vida social, política e
econômica da comunjdade474475.
f c f e n d e o autor, com essas palavras, que só quem tem a plena disposição
» ^ w í ^ U b e r d a d e s é q u e poderá ser efetivamente hvre. Para tanto estabelece
® l l - Vflif£entes Uberdades, que denom ina de instrumentais, correlacionadas
P P C° ^ e q S e só tom arão o indivíduo Uvre se todas estiverem presentes .

i ^ Uberdades políticas: referem -se às oportunidades que as pessoas tem

1 para escolher quem as deve governar, com base em quaispnncípios,
além da possibilidade de fiscalizar e criticar essas autoridades, ter lt
bw dàdede expressão política, im prensa livre, Uberdade de orgamzaçao
e escolha partidária, o que, em Unhas gerais, corresponde aos direitos
fundam entais civis e políticos.
21 Facilidades econômicas: correspondem às oportunidades q«e o s m -
2 divíduos têm para utilizar os recursos econom icoscom propósitosde
consumo, produção e troca. Aqui se incluem as possibilidades de a^f^so
a financiam entos. Inserem -se nesse tópico os direitos de liberdade
contratual e de liberdade de iniciativa econôm ica.
31 Oportunidades sociais: são aquelas d isposições que a sociedade
3) estabelece em .en n o s de acesso » educação, saúde « c . O foco ç o as
políticas públicas que perm itam as pessoas gozar bem sociais. Es
alinhados com os denom inados direitos fundam entais econom icos,
sociais e culturais.
4) Garantias de transparência: Referem-se às necessidades de sinceridade
que os indivíduos podem esperar, sem segredos e com clareza. Isso
na atuação entre pessoas privadas e tam bém com referencia ao setor
público. Com transparência aum enta a confiança dos indivíduos
inibidas atividades corruptas e desleais.
5) S ccurancuprotelora-dizrcspeitoàseguridade social, incluindo aspec-
tofcom osegurodescm prego.rendam m im a.distnbuiçaodealtm entos
em casos de calam idades públicas e auxílios em geral.
ÉapresençaeaefetividadedessasUberdadesinstrumentaisquepe^tem
ao indivíduo ser Uvre, obter liberdade real, expressão usada por Sen. Não ha

474 Sen, Amartya. d e s e n v o lv im e n to c o m o lib e rd a d e . São Paulo: Companhia das Letras,

2000. p. 17.
475 Idein, p. 55 e ss.
230 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

precedência ou prevalência de um a sobre outras, m as inter-relacionam,

com plem entandade.A corrclaçãoefetuadaentrc essas liberdades instnim
é ° eixo da obra, com diversas dem onstrações decorrentes de pesauisT
píncas, m as fica patente quando o autor dem onstra que nenhum a demrw.
sofreu grandes fomes, as quais só ocorreram , na história da humanidart?
países autoritários - isso porque, quanto m ais dem ocrático for um país n ’
seu grau d e transparência, e, com isso, ficam os governos m ais exnòc^
opinião publica, tam bém através da im prensa livre, e a busca pela c o n S
ta do voto en tre os partidos procura reverter problem as dessa n a t u r S
Veem-se diversas liberdades instrum entais em jo g o nessa correlação v
fazer com que o indivíduo alcance liberdade real * ’
Exem plos concretos, com dados estatísticos, pululam ao longo da
com o os resultados econômicos e de qualidade de vida decorrente!da J
tancia que o Japao passou a dar à educação a partir do final do sécu lo T ^
quando então sua taxa de analfabetism o era superior à dos países euroiwiis
o m esm o ocorrendo com outros países asiáticos; ou ainda, o contraste d S
senyolvim ento entre China e índia, no qual o prim eiro país leva vantagens È
razao da baixa taxa de analfabetism o, porém tem desvantagens em ra z ã o !
existência de direitos civis e políticos apenas no segundo*477. *
O papel do custeio público para a m anutenção e expansão das liberdade
reais é destacado pelo autor em diversas passagens da obra. Seja quando 2
da necessidade de apoio público substancial no fornecim ento de facilidadl
(com o serviços básicos de saúde ou educação fundam ental)”478, ou auanál
form ula a seguinte peigunta retórica “Onde é que os países pobres encontrarãl
os m eios para custear’ esses serviços?”, e a responde a partir da teoria d l
custos relativos, pois as econom ias pobres podem ter m enos dinheiro pari
gastar com os serviços de educação e de saúde, mas tam bém o custo d e L J
erviços nesses países são bastante m ais baratos que em países ricos, e, como]
sao de m ao de obra intensiva, aum entam a circulação de dinheiro e distribuem!
riqueza na econom ia479. 8

O utro aspecto das preocupações de Sen é com a questão das capacidadeã

que em certo trecho correlaciona com o conceito de liberdades substanüvm
ou reais, o que afasta sua análise do utilitarism o e da concepção de John Rawlg

74 DeSemolvÍmemo como Uberdade. São Paulo: Companhia das 1

477 Idem, p. 57 e ss.
478 Idem, p. 59.
479
Idem, p. 63 e ss.
 O SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 231

Viherdade com o a possibilidade de m anutenção de bens prim ários. Sua

^ b^ ^ i d e r a s e r p r e c i s o l e v a r em conta “não apenas os bens p n m án o sq u e
■ possuem, m as tan b é m as características pessoais relevantes que
^^tJn a co n versã o de bens prim ários na capacidade de a pessoa prom o-
gOVe~K nbietivos”480. A isso corresponde a liberdade real para ter estilos de
VS e r s o s . O exem plo dado pelo autor é significativo: um a pessoa n c a que
jejum tem alternativas a passar fome; um a pessoa pobre pw le nao possui
S t t Assim , a prim eira possui liberdade real (denom inada de co njm lo
^aparítirio) para optar entre jeju ar ou não, enquanto a segunda é desprovida
■ dessa liberdade.
O foco do autor, portanto, não é a singela concessão de direitos sociais,
mas o reconhecimento da existência conjunta de vários tipos de liberdades
Zirumentais, que possibilitem o alcance da liberdade real. E a identificação
deaue para haver o efetivo gozo da liberdade real é necessário existir a possj"
hilidadede optar, de ter alternativas para que o indivíduo efetivam ente exerça
U b e r d a d e No m esm o sentido, quem está sob um governo U ram co.nao
: tem a opção de escolher seus governantes, o que, em um regim e dem ocrático
, rfarlo ao indivíduo - q u e pode dar seu voto a quem quer que sej a, escolhendo
mal ou bem quem vá dirigir as ações governam entais em favor do bem comum.
Ocorre que essa liberdade real, de poder optar entre diferentes alternativas, só
acontece quando todas as liberdades instrum entais estão presentes.
Desse modo, A m artya m uda com pletam ente o enfoque da questão, pois
mantém a im portância do indivíduo com o instrum ento de m udança social
^ms também coloca nas m ãos do Estado o dever de se com prom eter com as
Hterdades instrumentais, a fim de que esse indivíduo possa e fetiv am en teg o z^
de liberdade real. Sen descarta fórm ulas prontas e acabadas que identifiquem
como se chegar a esse m om ento. A responsabilidade por esse m ovim ento,
portanto, não está apenas nas estruturas sociais, m as tam bém no índividu ,
queéoefelivo m otor das m udanças. D iz Sen: “A m aior relcv án ca d * .deras
dejustiça está na identificação da in/i««'fíipaí€níe,sobreaqualéposs,velu
concordância arrazoada, e não na derivação de algum a form ula ainda existente
para o modo com o o m undo deve ser precisam ente governado .
Amartya destaca a im portânciado indivíduoe de suas escolhas individuais
para o exercício de sua liberdade, dentro do sistem a capitalista. E a individual
capacidade de escolher , em conjunto com a possibilidade de ter escolhas ,

m Sen, Amartya. D e se n v o lv im e n to c o m o lib e rd a d e . São Paulo: Companhia das Letras,

*32
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

libeÍYbwi»”«2 l'*5en^ade rea**N esse sentido, afirm a: “responsabilidade

liberdade”482.

84. Aqui se insere a busca pela liberdade igual

todos. ’ ou seja, uma liberdades

. Pr°P oe' se um a m udança de foco em face da teoria de S en Em ve? a ‘I

h a v ftó t^ S0Í T a atraVéS d,3S Iiberdades*só quando houver iso n o m ia íl
haverá liberdade - isso nao foi dito por Sen. E le parte das liberdades *V %
suas atenções nesse âm bito dos direitos fundam entais. J

tárin UC^ e apí®senta é q u e >som ente quando houver um tratamento id e J

tán o , quando os hom ens passarem a se considerar com o iguais, e tratarem^
d em aiscom o gostariam de ser por eles tratados, é que haverá isonomia p ? l
obtenção das liberdades se concretizará. É no tratam ento i d e n t i t á r i e r â
L l / f rrenÇa f n? Cf dUf S hnhaS de Pensam ento, e que diferencia a 1 / b e r i S
real, conceito de Sen, da liberdade igual, linha de pensam ento aqui e x p í S
, í f Paridade! de renda ou de direitos podem fazer com que as p e s a J
tenham diferentes m ve.s de überdade, o que as tom am , m u ito vezes 3
exercício de retónca juríd ica ou política. É preciso que haja m aior 3
sonom ia entre as pessoas, para que elas tenham igual acesso à l i b e r d a d S l
se insere o conceito de liberdade igual

n n m i a f f senddo*a Uberdade igual ocorrerá quando houvera mais ampla isol

norma entre as pessoas, e a partir desse tratamento identitárioque se a s s ^ u 2
O D ortunidnf efeUV0 gOZ° d e liberdades Políticas, facilidades econômim
° P ° " “ n i d a d e s s o a a is ’ garantias de transparência e segurança protetora En
tenhflmPna avras: S“ 8 qUB h a ja lib e r d a d e fc«“ *é necessário que os indivíduo
tenham assegurado em concreto a oportunidade de efetivo gozo dos direito
fundam entais. Em uma sociedade desigual, as liberdades p a ^ grande parte d
populaçao sao apenas discurso vazio. É através de um tratam ento isonomia
que se chegará ao efetivo gozo das liberdades.

na DoJS b m fr r l a S1 Vh c o m P recisã0>estabelece que a “liberdade consist

n b ?»d d coordenação consciente dos m eios necessários à felici
Princfoio8S i ; Ua f d a S 3 e afirm and° qUe “subj acente a esse conceito está.
P S , e o que se busca é um a liberdade igual para todos

W 2 m Apm322a' DeSeWolvÍmeMo com° !ibe^ e . São Pauto: Companhia das L e u |

2014.’ í° 6 9 ^ 6 9 * r 03 Te0ria d° conhecimen,° constitucional. São Paulo: MalheirosJ

 O SIGNIFICADO JURÍDICO DÊ REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 233

^ i t e influência real de um é infm itam ente maior que o d e outro. Ambos

° l i v r e s por certo, m as as suas liberdades não serão iguais. N aoreconhecer
^ i r á dar asas ao form alism o jurídico, inaceitável em um a sociedade que
. * 2 5 » de igualdade real, de liberdades iguais e concretas para todos.
O ideal republicano pode ser sintetizado pela busca da liberdade igual
pgfg todoS.
85. A trilha seguida por Sen, ao afirm ar as liberdades individuais, leva-nos
«duas constatações. .
Aprimeiraédequeelebuscaaisonomiaatravésdoconceitomaisamplo
. h e rd a d e s reais. Só quando os indivíduos tiverem a real possibilidade de
Mercer suas capacidades é que se poderá falar em um indivíduo efetivam ente
w Daí se pode construir a partir de suas palavras, que só haverá isoimmia
id o e s ta s ^ e rd a d e s fo re m in te g ra lm e n te d is p o n ib ih z a d a s a o s e rh u m a n o .
C p a la v r a s de Canotilho: “A igualdade jurídica surge, assim , indissociável
da própria liberdade individual”484.
A segunda é que, pela lógica exposta por Sen, as liberdades individuais se
inserem em um sistem a de m ercado, cujo signo fundamental, de acordo com
PnmDarato é a exploração do hom em pelo hom em , inviabilizando a comu
• ^ t e i ^ b ú c a n a de°que nos fala, pois entre “república
incompatibilidade m anifesta”4“ . A ssim , a exposição de Sen é diversa daquela
de Com parato. E ste se apoia em um p rincípio de com bate a o c a Pltah*™
nara consignar os direitos fundam entais do homem, enquanto o indiano c>faz
S a r a d o no sis.em a capilalista, visando inserir o hom em ^
Para Sen a liberdade real é um a liberdade dentro do m ercado, enquanto para
Comparato ela só pode ocorrer fora do sistem a de mercado.
Aponta-se tam bém um a diferença entre a concepção de C o m p ^ a to e a
de Grimm, pois, para o brasileiro existe um a consciência ética na trajctóna da
humanidade, fundada nos direitos hum anos, e m q u a n t o P ara ° ^ o u em
direitos fundam entais surgem de um a vitó n a da burguesia, que os afirmou em

> CANOTiLHoTiosé Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. ed.

Coimbra: Almedina, 2003. p. 426. . - .
v « Comparato, Fábio Kondor. Ética - Direito, moral e religião no mundo moderno. 3. ed.
São Paulo: Companhia das Letras, 2011. p. 621.
234
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

seu favor, contra o Estado A bsolutista, estam ental, e os colocou como

E w d° dÍreÍt° P0SÍtÍV° ’ intanSíveis P®*» deliberações 2
M eares. Só após é que se tom ou um a bandeira/w ro todos. S e g u n d o ^ o m Ü
se n a um valor ético, ínsito ao ser hum ano, que está presente na h is tó ril
qual verifica atualm ente haver um descenso do capitalism o e a e m e n £ ? |
um sistem a planetário de direitos hum anos486. rgencial

86. Em face das divergências supra-apontadas entre C om parato e Grim ^

^ W m a ^ o b ra s ile to e A n .a r v a S e n .s ^ e m a lg u m a s q íe s fe o S S
se r enfrentadas antes de prosseguir. O que faz com que os indivíduos a h ^
m aos de seus pnyilégios pessoais, de seus poderes e de seus lucros VÍ 9
ajudar os dem ais? Por que seriam im plem entadas políticas públicas v á
retirar os indivíduos da carência de suas liberdades e tom á-los mais á

. ™ Trata' Se dC Um,tenia de extrem a im portância para a análise da legalidal

e, por conseguinte, do direito financeiro, pois é necessário compreendVcomi
e p o r que alguns preceitos se tom aram norm as jurídicas de classe esoeríli
isto é, por qual motivo se juridiciza um a conduta específica, considerand^
com o um direito humano e se o transform a em um direitofundamental A*
Dal’ f a ‘ravés í «1« «e determ inará quem paga e quem r e c t ó
n H o fH °eStC1VJhZ! C,0na,S eStabelecidas Pel° direit°. e. com o núcleo centrai
p o s direitos fundam entais. E essa relação entre quem paga e quem recebi
m ediada pela legalidade, é um dos pilares centrais do direito financeiro-dl

" a f0nn" laÇS0- “ ‘ -0 o X t ó

o d ird eXemP^.0 ,0 <üue ocorre na relação de tensão existente entre

o direito tributário e as políticas públicas necessárias para que o indivíduo sé1
Z eJ Z 2 7 m d° 3 aníliSe de S<=" Dificilmente f r l ê n c o „ 3
m fZ i r qUC’ Cum sm ceridade- g ° ste de ser tributado ou deseje o au^
ento da incidência tn b u tán a sobre seus ganhos pessoais. Porém é inegáv "
q u e sem arrecadaçao pública não existe E stado488, e o governo - quafqui
governo - nao poderá desenvolver suas funções, desenvolver políticas sei

■" S T li8ií0 no m""d“ 3--

^ Ver ilens 3.3 e 3.7, capítulo 3 e item 4.9, capítulo 4.
Conforme exposto no capítulo I, em especial no item 1.1.
 235
o SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

í nc oriundos da sociedade, de cada indivíduo isoladam ente considerado.

S ^ n u e neste exem plo estão inseridos diversos aspectos relativos à tnten-
q , atuação do E stado so b re a econom ia, com o se Estado e econom ia
^ í , « e m Ser separados, com o é argum entado e defendido pelos adeptos do
ÍUd-me econôm ico liberal. V erifica-se que sem pre o E stado atuou sobre a
^nnom ia até o m om ento em que, sob o liberalism o, chegou àquilo que Vital
^ ^ r a d è n o m i n o u d&ponto zero de intervenção4*9, ou seja, quando as funções
1 ° fótad0 deveria desenvolver foram as m enores ao longo da históna, po r
í!nnseguinte, os recursos privados carreados aos cofres públicos f o r ^ 1° s m ais
a «idos possíveis490. 0 cam po de estudos do direito financeiro e ideal para a

tributação para cada qual dos m em bros da sociedade-daquilo queénecessário

^aramanter e desenvolver o Estado, que é um nível ótim o de tnbutaçao que
^ i t a o desenvolvim ento de atividades privadas por parte dos indivíduos,
^ s ta m b é m perm ita ao Estado o desenvolvim ento de suas funções, perm eadas
por comandos normativos.
Logo aponta-se nesse âm bito um conflito entre o q u e seja a vontade
individual sem pre pela m en o r trib u tação possível (ou m esm o nenhum a
£ 5 5 e OL comum, que o Estado a adotar procedim entos em
fovor de toda a com unidade. Q uanto m aior for o desafio que um a sociedade
impõe ao E stado, através de seu ordenam ento jurídico, m aior será o im pacto
orçamentário requerido. Quando a sociedade brasileira imPos n a C °ns« juiçao
aredução das desigualdades sociais com o um dos objetivos fundam entais ,
obrigou os diversos governos a buscar essa m eta, o que im plica m aior arre­
cadação e m aior gasto. E é necessário controlar se os governos, através dessa
arrecadação e gasto públicos, vêm conseguindo alcançar esse objetivo,
que velocidade492.

” M om nn^iTal. d orden, jaridica do capitalismo. C o ta ta :

p .. 99. f c * ,em»
sabilidade civil do Estado intervencionista. 2. ed. Rio de Janeiro.
88-91
«■ P m melhor anSlise t e * lema ven Seu*. F ia n d o
Estado intervencionista. 2. e i. Rio de Jane.ro: R e n o « 2001. em especai o eapi.n,
p. 81-117.
491 Ver iiem 2.4.2, capítulo 2.
>. 4,1 Ver ilern 3.7, capítulo 3.
236 o rçam ento repu blica n o e uberdade igu al

O utro exem plo concreto em que se pode verificar essa relação de tp

entre vontade individual e bem comum é no cam po previdenciário. Ine»" ^
m ente todo indivíduo deseja receber os valores pelos quais contribuiu?!
3 t ? ^ - a r uns ca so s»,sequer contribuiu) em m ontantes m ais altos é de fn ^l
-a n te c ip a d a - se possível, ainda com saúde e vigor para usufruir dessa 3
Todayraj-quaíquer sistem a previdenciário som ente se sustentará a Darti!l
cálculos atuariais, nos quais haverá a necessidade de projetar determ inJi
prazo de contribuição e/ou de idade, de m odo a perm itir que o sistema n e iJ ã
no tem po e possibilite sua sustentabilidade intergeracional. Parece ó b W o J
haverá um a dissensão entre os interesses individuais de cada utente d o s iS
m a em contraposição com a necessidade de regras para sua sustentabilidü
no tem po. Tam bém aqui aflora a relação de tensão existente entre o in te r J l
individual, ou de todos os usuários do sistem a previdenciário, em oposic&S
do p ró p n o sistem a, que deverá criar regras que dificultarão a realização d l
interesses individuais imediatos. « -u z a ç a o d g

R enova-se a pergunta anteriorm ente form ulada: Por que os indivíduJ

considerados isoladamente, abririam m ão de seus privilégios em prol da m a l
liberdade igual da coletividade de indivíduos que com põem a sociedade'»!
amphaçao de direitosfundamentais decorre mesmo de um imperativo éticoaiÂ
se expande naturalmente ao longo da história? Será que esse procedimento!
decorre do fato de ser o hom em bom l ~

l 7' ? go ^ nd,f? eUd’em Um de SeUS teXtos s°ciais, publicado em 1930, denl

m inado O Mal-Estar da Civilização, afirm a que os hom ens querem se torna!
perm anecer felizes, sendo que tal busca tem dois lados: por um lado, a ausência
e dor e desprazer e, por outro, a vivência de fortes prazeres ou de felicidade“ 1
a qual e sem pre episódica, eventual494. 'è
O sofrimento am eaça o hom em a partir de três lados: 1) o próprio corá
que é fadado ao declínio e à dissolução; 2) o mundo externo, que se pode aba?
sobre os hom ens com forças inexoráveis e destruidoras49*, e 3) as relaçõest '

493

2 “ !®'r 'gnlUní ' ° ma' es,arna civilização. Tradução de Paulo César de Souza, s l
Paulo. Companhia das Letras, 2011. p. 19. ^
Idem, p. 20.
495
Como referência literala a essa decrepitude do corpo humano, sugere-se a leitura i
romance de: O liveira. Regis Fernandes de. Somos todos órfãos: /dram a da co "
^ T ana- SaoPaulo: Novo sécu'o. 201Z Embora em outro sentido, igualmenü
a pnme,ra frase d0 romance de Machado de Assis Memóré
Póstumas de Brás Cubas, que tem a seguinte dedicatória “Ao verme que primeiro i 5
 O SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 237

iíS c seres hum anos, que o autor denom ina de “fonte social do sofrim ento ,
a qual se debruça m ais intensam ente em suas análises.
: u çpoundo Freud, g ran d e p a rte da m iséria hum ana vem do que é cham ado
civilização ; sTríaríros bem m ais felizes se> .abandonássem os e
f e d ê s s e m o s a condições prim itivas”« 6. Por civilização, entende Freud
.* * * “a soma das realizações e instituições que afastam a nossa vida daquela
f o s s o s antepassados anim ais, e que servem para dois fins: a proteção do
homem contra a natureza e a regulam entação dos hom ens entre si .
Analisando as relações entre os seres humanos, Freud aponta o surgi­
mento do Direito, que ocorre em oposição ao poder individual da força bruta
« k l substituição do poder do indivíduo p elo da com unidade é o passo cultural
Hecisivo. r...] Portanto, a exigên cia cultural seguinte é a da justiça, isto , a
garantia de que a ordem legal que uma v ez se colocou não será violada em prol
aiviauu J.E
de um indivíduo”498. E conclui:
Boa parte da peleja da humanidade se concentra em tomo da tarefa de achar
um equilíbrio adequado, isso é, que traga felicidade, entre as exigências
individuaiseaquelasdo grupo,culturais;éum dos problemas queconcernem
a seu próprio destino, a questão de se este equilíbrio é alcançável mediante
uma determinada configuração cultural ou se o conflito é insolúvel .

Interessante observar sua afirmação acerca da liberdade individual, que

afirma não ser um b em cultural, porque o indivíduo mal tinha condição de de­
fendê-la, o que passa a ocorrer som ente a partir do Direito, que estabelece se^us
contornos. E o D ireito que c ria e delim ita até m esm o a liberdade individ
Freud segue em seu texto analisando esta relação com unitária criada
; pelo hom em para viver em sociedade, atacando a conhecida frase A m a a
;• leu próximo com o a ti m esm o” , dem onstrando sua inconsistência, pois meu
amor é estim ado com o um privilégio pelos m eus, seria injusto para com eles

as fria s carnes do m eu c a d á v e r ded ico com o saudosa

turnos”; neste caso, o livro segue por outros caminhos, diversos do que escreve Regi
Oliveira, cujo tema central é a decrepitude do ser humano.
«* Freud, Sigmund. O m a l-e sta r na civiliza çã o . Tradução de Paulo César de Souza, o
Paulo: Companhia das Letras, 2011. p. 31.
491
Idem, p. 34.
I-
Idem, p. 40.
Idem, p. 41.
THptn
238 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

equipará-los a desconhecidos”. M enciona que, se esse “grandioso

m ento dissesse: ‘A m a a teu próxim o assim com o ele te ama ” ’501 •
adequado, pois “o ser hum ano não é um a criatura branda, ávida dê a T
no m áxim o pode se defender, quando atacado, m as sim que ele deve
entre seus dotes instintuais, tam bém um forte quinhão de agressividaü?
H°m ° homini lúpus (o hom em é o lobo do hom em ); quem, depois de n
que aprendeu com a vida e a história, tem coragem de discutir esta frase
M erece referência a nota de rodapé utilizada po r Freud nesse w
quando cita um a expressão jo co sa de H einrich H eine, para quem:

Tenhoa maus pacífica disposição. Meus desejos são: uma modesta cabana-
teto de palha, mas uma boa cama, boa comida, leite e manteiga bem
flores diante da janela, em frente à porta algumas belas árvores e s e n i
Deus quiser me tomar inteiramente feliz, me concederá a alegria de ver'
ou setede meus inimigos seremenforcados nessas árvores. De coracãoi—
eu lhes perdoarei, em sua morte, todo o mal que na vida me fizeram—*£
devemos perdoar nossos inimigos, mas não antes de serem executados*5*« /

_ A* ,A *deia’ portanto>não é a de se tratar os outros como a si próprio m

sos,aria ie ser ‘m ,adopor “ e- s a o « * ^

a) Tratar o outro como ele te trata. Seguindo essa regra, se a pessoa É
tratada a chutes e pontapés, deveria retribuir da mesma forma, o m
nos fana regressar ao tem po da s penas de Talião, do “olho por olho
dente por dente” ;
b) Tratar o outro como você acha que você deveria ser tratado. Send
assim , se a pessoa for egoísta e autorreferente, essa m áxima tomará

Freud, Sigmund. O m a l-e s ta r n a c iv iliz a ç ã o . Tradução de Paulo César de Souza. Sin

Pauto: Companhia das Leiras, 2 0 1 1 . p. 54-56. ^
502
P«K7' , .nteressamc no(arílue Freud se utilizada frase latina que Plauto consagrou
s e ^ a ia ^ P°r Thomas Hobbes- ^ a tã L
S J " ° da lltcratUra Pa' a o cinema, é interessante notar visual-
S ser S i F nd°! à aeressâo” de * * fa,a Freud como inerente ao ser humanei
k Í o S ebSãoSÍnH "0 UT nlári^ ° Sal d° Terra' S0brc a obra d0 f°"5grafo brasí-
nó norte daÁrnV, ^ qUando “ ,e docuI"«>t°«* através de imagens as grandes forna
n da Afnca (Wenders, Win; Salgado, Juliano Ribeiro. O sal da terra Imo-
f.[mc 220?i7/LFrrm
mmc-ziU717/#>. a’ 2°acesso
Ultimo R D,spo" íf nov.
em: 15 1 em: <h«p://www.adorocincma.com/fiImes/
2016).
° J maj ' e s l a r n a c iv iliza ç ã o . Tradução de Paulo César de Souza. São
Paulo. Companhia das Letras, 2011. nota de rodapé 17, p. 5 5 .
 O SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 21

convivência hum ana m uito difícil, pois nada será bastante e suficiente
0ara aten d er aos desejos d aq u ela pessoa, que buscará sem pre mais
atenção e priorizaçãQ de seus desejos e necessidades. Trata-se de um
enfoque individualista;
Tratar o Outro como você gostaria de ser por ele tratado, reconhecen­
c) do a identidade recíproca e respeitando as diferenças. Aqui haverá
reciprocidade de tratam ento, diverso das duas hipóteses acima. Aqui
se encontra a m elhor form a de convivência hum ana, isonôntuca, que
possibilita conviver com os outros como se fossem seus iguais, de tal
m odo que, o que você deseja que venha a ocorrer com ele, também
possa tam bém vir a ocorrer com você. As pessoas reconhecem e com­
partilham traços identitários, e, por isso, acolhem suas diferenças.

Aqui se insere a ideiade tratamento identitário, através do qual se conside­

ro com o um sujeito de direitos iguais àqueles que cada qual possui. Se,
nasociedade brasileira, h á quem se ache acima, ou melhor, do que o outro, nao
haverá isonom ia republicana. É nesse tratamento identitário que se concentra
a liberdade igual, a verdadeira isonom ia entre os hom ens.
República não é a junção de vontades individuais, fracionadas, mas a
conjugação de um objetivo comum, muito mais amplo do que a soma de von­
tades individuais. É a conjugação de esforços iguais, e não estam entais. Se. em
alguma sociedade, houver quem se ache “melhor” do que o outro, por ser nco,
branco ou ter um cargo político ou corporativo, com o m em bro do Judiciário
ou do M inistério Público, não haverá a possibilidade de altendade, de isono­
mia republicana. É a lógica da fr á tr ic ^ , da fraternidade, dos direitos iguais,
e não da proteção paternalista. D aí a necessidade de direitos e deveres iguais,
reconhecidamente iguais, seja na sua form ulação, sej a em sua aphcaçao, c nao
dedireitos e deveres formalmente iguais.

M Caetano Veloso compôs uma música intitulada Ungua, onde essa ideia &«posta cm
^ u c Í p a í a v r S “A «íngua é minha pátria/ E eu não tenho ^
Equerofrátria”. Disco Vel.Polygram 1984.0 mesmosenudc'£ £ I S S ! Z i* ése-
Antunes Rocha: “Minha pátria é minha língua. d.sse o poeta-E a c , < l a ^ o q
não o pouso próprio do homem que fala e faz da su®voz o mstromento to enco
hum anor (Cidadania múltipla e múltiplos da cidadania -
no Brasil, no Mercosul e na comunidade de língua ™
texto preparado para apresentação no Congresso Portugal-Bras.I ano zuuu, reau
em Coimbra, em 1999).
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

É no reconhecim ento do outro com o um sujeito igual a cada um 1«

insere a isonom ia republicana - trata a teu próximo da m esim
gostarias de ser por ele tratado reconhecendo as diferenças e rld ,
destguaUades. Quando issoocorrerhaveráumasociedadeentre i e u a i t
frátna, base da fraternidade . 8Uois-~ijg

« k ° ?.r° bleín a n0 BrasiI*com o bem apontado po r Eduardo Giannen; J

o brasi,e,r° e sem pre o outro, e não eu", considerando os p ro b le m a ^
apontado no com portam ento dos brasileiros em sua convivência s o c h f f l
88. A tendência à agressividade, inata no hom em , é que obriga a civil» ’!
a despender enorm es energias para m anter sua tarefa agregatória A n ^
D ,™ ,„ e a a força - a p Ura força q „e predom inava n S g °
m ens. É através de m ecanism os de coerção social que se perm ite a cr.™ 1
de níveis cm lizatórios cada vez m áis altos, a fim de possibilitara c o n v i v í
o riS n a ? e m s ° ciedade- “° Pendor à agressão é um a disposição de instim
d e Z ” hUma"°- ‘- l = “ * » af o aen J ?
Enfim,

A cultura é um processo especial que se desenrola na humanidade e iri

continuamos sob o influxo desta ideia. Acrescentemos que é um prôaS
a serviço de Eros, quepretendejuntar indivíduos isolados, famílias d e S
etnias, povos e nações numa grande unidade, a da humanidade. Porouetà
ia que ocorrer, não sabemos; é simplesmente a obra de Eros f 1 mÍ
a esse programa da cultura se opõe o instinto natural de agressão dosserl
3 h0St,.hdade de um contra todos e de todos contr
sentido dessa evolução cultural já não é obscuro para nós. Ela nos apresem
luta entre Eros e morte, instinto de vida e instinto de destruição, tal como
n o H « nr0a " f eS- éC'C,hUmana-Essa ,Uta é ° conteúdo essencial da vidaj
Z T Z E Z S ? * * " * * * •— ■£

titá r M u a n ^ POT<:m- P? ra 0 fat0 de <l“ e 9 “ « » m l preceito f l f a l

ignora. Ü m ta o alual' p ° ‘ -se em desvantagem diante daquele queeI
 0 SIGNIFICADO JURlDICO DE REFÚBUCA NA ATUAUPAOE E NO BRASIL
241

Acbamadaéticanatural nada temaofereceraqui.salvoasatisfaçaonwcísica

Heoindivíduo poder se considerar melhor queos outros. A éü cad a religião
^ introduz aqu* as promessas de um além-túmulo melhor. Acho que, enquanto
J : a v S u d e não com penáárjá nesta vida, a éüca pregará em vao**.

? ParaFreud,portanto, aciv ü izaçãodecorredessalu taintem aenttcaagres-

.Pf I o indivíduo e sua busca pela sobrevivência, na qual se identifica a
^ : l d e d o 0« W p a raaco n v iv ên ciaso cial.E x atam en tep o risso o h o m em
fT « zo o m politikari\ um ser político, de que nos falava Aristóteles. É nesta
éum J L a agressividade inerente ao hom em e a necessidade de convivência
- ^ u e s t S e v e buscar o elo que faz com que o hom em tenha sua agressi-
^ S d e T o n tid a pelo D ireito e passe a conviver, a ser parte de um todo social,
i s morreria, caso se visse sozinho e isolado.
T ú o desejo de não sofrer, e a busca da felicidade, de obtenção de prazer,
• ie ocasiona o equilíbrio e o acréscim o civilizatório estabelecido pelo Direito,
^ u n d o o autor austríaco. Quanto m ais avançado o estágio civilizatóno, m aior
^ sSõ necessária para faaer frente ao equilíbrio entre essas duas forças
S ínsitas ao indivíduo. Eessa repressão vai se darde diversas formas, dentre
elas através das norm as jurídicas.

toutm com o gostaria de ser por ele tratado é que os indivíduos poderão ser
iguais, e receber tratam entos iguais perante quem detém o poder organizado
na forma jurídica.
É o D ireito que interm ediará essas relações isonôm icas, h m itandoaina
agressividade hum ana. D aí a suprem a im portância da lei em nosso sistem a
jurídico, em especial suas conform ações entre Constituição e le g a h ^ d e qu
limitam e conform am o poder político e econôm ico existente na sociedade.
Êo instinto de sobrevivência da raça humana que gera a a /«•
^ esse sentido de sobrevivência que determ inará a um ao de todos em prol
do bem comum.
89 Observa-se ttue essa com preensão freudiana já havia sido objeto depreo-
c u p a ^ T p o r p T r^ d e ^ la tã o m a isd c d o is mil anos antes. Relatando um diálogo
eutte Sócrates e Glauco. P la lío contenta que, se derm os a “ ^ ho™ ^ US“ bos
um injusto o poder de fazer o que bem lhes aprouver,
cederão às suas paixões, sendo q u e ó “apenas a força da lei (que) os obrtga

» Freud, Sigmund. O mal-estar na civilização. Tradução de Paulo Cdstir de Souza. São

Paulo: Companhia das Letras. 2011. p. 91.
T* ^ 4 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

respeitar a igualdade’*509. E relata a história do pastor G iges, qUe hab J

região da Lídia, na Asia M enor, que encontrou um anel m ágico, que lhe *
tia tornar-se invisível ao girá-lo no dedo. D esse modo, conseguiu aden
palácio real, seduzir a rainha e, com sua ajuda, m atar o rei e assum ir o t
A ssim , prossegue o diálogo platônico, caso houvesse dois anéis is
esse, e um fosse usado pelo hom em ju sto e outro pelo injusto, ambos labor
da m esm a form a, dom inados po r suas paixões, pois ninguém

revelaria a resistência do diamante para conservar-se fiel à justiça e n*

apoderar dos bens alheios ou de não tocar neles, muito embora tiveJ
possibilidade de tirardo mercado, com toda a segurança, tudo o queqU3
penetrar em qualquer casa e deitar-se com quem lhe apetecesse matar
libertar da prisão quem bem entendesse, e fazer tudo o mais, tal o„9r
deus entre os humanos510. **

E arrem ata o autor:

ninguém é justo por livre iniciativa, mas por coação, p o is não há q

considere ajustiçaem si com o um bem; ondequerque possa praticar ais
injustiça, não deixará de fazê-Io.[...] P ois o indivíduo com semelha
poder, que não se decidisse a praticar nenhuma injustiça, nem a t
nos bens alheios, seria tido na conta de infelicíssim o pelos observado
e inteiramente destituído de senso, muito embora uns para os outros
elogiassem , enganando-se mutuamente, de medo de virem a ser vítimas
alguma tramóia de qualquer deles511.

Regis de Oliveira aponta que, “se os hom ens não tivessem a certeza
serem descobertos os com portam entos seriam diferentes. A invisibilida-
faria com que os honestos praticassem atos injustos e estes piorariam suas
condutas 5,2. E o direito que exerce a função de instrum ento de coação em
busca da isonom ia de tratam ento entre os seres humanos, regulando suas con­
dutas. D aí a im portância das normas jurídicas assecuratórias da publicidade
e da transparência.513

Platão. A República. Tradução de Carlos Alberto Nunes. 3. ed. Belénr EDUFPA 1976
p. 85-87 (Livro II, 359-360).
510 Jdem, p. 87 (Livro II, 360-d).
511
Idem, p. 87 (Livro II, 360-d).
Reg,s Fernandes dc- M agação sobre os limites da ação do Estado. São Pau
lo:RT, 2016. p. 2 8 . *
50
Ver item 4.2, capítulo 4.
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 242

xâssim , reto m an d o às diferentes com preensões de C om parato, S en e

a supraexpostas, pode-se encam inhar um a hipótese de resolução para
’ r . • - ________ fíin/lom íntak MnRrial nara o

f r a ç ã o de Poderes
^ ! para Com parato é a ética que conduzirá a hum anidade a um a fase supe-
de existência digna. É tica, no sentido adotado pelo autor, é o conjunto dos
" ° L n a s de dever-ser que form am os cam pos distintos da religião, da m oral e

! f direito514. 0 autor parte da concepção básica, e correta, de que os hom ens

i L u e m dignidade, e com o tal devem ser tratados, decorrendo desse trata-
jnènto igualitário a liberdade que devem gozar, bem na linha roussoneana51.
A exposição de Sen parte de outro ponto, ao afirm ar que a expansão da
liberdadeé que gerará igualdade. E e ssa liberdade é inserida dentro do sistem a
capitalista. Aqui reside adivergênciasupraexposta, pois entende-se que só com
oin efetivo tratam ento identitário - tratar o outro com o gostaria de ser por ele
tratado - é que se chegará à liberdade igual.
São pontos de vista inconciliáveis ou diferentes pontos de chegada?
Comparato busca um a unidade universal quando trata de direitos humanos,
chegando m esm o a falar da “progressiva form ação do conjunto dos direitos
humanos com o um sistem a" m undial, que construirá a ‘“ sociedade global do
gênero hum ano’, já anunciada por Cícero há m ais de vinte séculos”S16. Sen des­
tacaque“é impossível haver, em um futuro previsível, um E stado dem ocrático
global” , m as nem por isso deve-se colocá-la em um “congelador por tem po
tadefinido”, ressaltando o papel de diversas organizações internacionais 1 .
Sen não parece preocupado com tal am plitude tem poral e nem com o
destino do hom em ao longo dos séculos. Sua análise econôm ica é centrada na
contemporaneidade, nas sociedades desiguais e carentes de liberdades que se
encontram aqui e agora no globo terrestre, dividido entre países e regiões do
mundo a partir de dados em píricos, e busca fórm ulas para solucionar problemas

W Comparato, Fábio Konder. Ética - Direito, moral c religião no mundo modcmo. 3. ed.
São Paulo: Companhia das Letras, 2011. p. 18.
w Idem, p. 249.
m Idem, p. 699.
sn Sen, Amartya; Kuksbero, Bemardo. A s p e s s o a s e m p r im e ir o lu g a r -
do desen­
volvimento e os problemas do mundo civilizado. Tradução de Bernardo Ajzemberg
Carlos Eduardo Lins da Silva. São Paulo: Companhia das Letras, 2010. p. &z.
244
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

« d o p ™ . Indica possibilidades para a ampliaçüo de l ib e r a l

dar-Ihesdireitos c m s , políticos, econômicos, sociais eeuiw rais „ „ Z N f
indicando as possibilidades de fhiiçao dessas Uberdades em c o n ju n to ? !
aiitorqueaereditana liberdade decm presa com o m otor da liberdade indiviH,3
A perspectiva analítica de seu trabalhoé, neste ponto, c o m p l e t a m e n t e d S
daquela adotada por C om parato. ereiÍ

O que parece inconteste é que, para Comparato, “o verdadeiro Se„

de nossas vidas reside na convivência harmoniosa entre todos, sem excecJ
J
[...] Somos a unica espécie biológica que tem consciência da própria n 3
e que dela faz, por conseguinte, um elemento de sua condição ex isten cS
^ r q u eF r o u d te m r a z ã o a o c o lo c a r o p r o b le m a e m te L siS O
sobrevivência humana, na luta entre a pulsão de vida e de morte entre o J
e ^ N r T ^ r ' ^ 1Utaen^ aagreSSÍVÍdadeeoinstintodes°brevivcnS
em busca da felicidade, que permite ao ser humano conviver em so c i^ 3
mesmo passando por períodos de guerras e de expansão de direitos tucfoSS
ticamente ao mesmo tempo. ’ a° W?
Sen escreve sobre o hom em contem porâneo. Sobre as possíveis altem J
Uvas dentro dos estreitos lim ites que a hum anidade se impôs em t e n J o í í
fronteiras, as quais poderão, um dia, ser destruídas e form ar um a espécie d l
sociedade global da hum anidade. Porém , “a longo prazo, estarem os todnl
m ortos , com o reza a frase atribuída a John Keynes. ? °|

à. nE'pera'SJ que a sociedade apregoada por Comparato possa advir uni

?á r è n h T 1S P, T ° POSSÍVe1, em qUe 08 instintos agressivos do ser humanô^
já tenham sido dom esticados. Cícero, no século I de nossa Era, já e s p e ra J
a c i l i b t ' A-nSem*Se q“f falte P ° uco temP ° Para surgir. Se consideíarmos
a c i v hzaçao grega clássica dista cerca de 2.500 anos dos dias atuais püdel
ser que o mesmo tempo venha a ser gasto para se chegar à sociedade g lr tí
imaginada por Comparato - ou até muito mais. ■J
Todavia, para o tempo presente, é necessário buscar alternativas naral
« 'p X o S r dC Vida de • " * — “a poH açlo do „ Z .

t o d n ^ 7 l T ' SeqU^ deSÍgUaldadeSOCÍ0^ 0nÔmÍCaCreSCea0,hOSVÍStOSpol

^ I Í ^ ygm UntBaUm anap0nta’C O m basesem dadosestatístico s ,q u e m l
a riqueza das cem pessoas m ais ricas do m undo é quase duas vezes maior quel

1,8 SaoM
aao praau io
^ b. Companhia
o m l l Kh“nídas
r‘ fLetras,
tica " 2011.
S í í ,0>
p. moral c reliÊi3° «o mundo moderno. 3. d
691-692.
 o SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
245

l o 5 bilhões d e pessoas m ais pobres; (2) o 1% m ais rico d a população

é cerca d e duas mil vezes m ais rico que a som atória da riqueza dos
i Ç ® U * encontram na parte inferior d a escala socioeconôm ica m undial; e
W £ ótica do consumo,T erific a -se que 0 extrato 20% m ais rico da popu-
^ - mundial consom e 90% dos bens produzidos, enquanto que a parcela dos
^ a i s pobres consom e apenas 1% 5'9. Isso aponta para um fato sabido: que
0 « o a sm a is ricas estão ficando m ais ricas apenas porque j á eram ricas, o
í^ ^ ^ i^ o n te c e n d o com as m ais pobres, cuja pobreza apenas cresce pelo fato
já eram pobres*520*. Thom as Piketty segue linha analítica sem elhante .
eqUn aí por que a fórm ula preconizada p o r Sen, dentro do sistem a capitalis-
>mbora através de um regim e econôm ico menos selvagem e que busque a
- f ! s n social é o que será adotado com o referencial teórico para a definição
í ü b e r d a d e s e d a b o n o m ia - a despeito da com provada dificuldade do sis-
f ^ S ^ l i s t a , em especial o de cunho liberal, de ultrapassar as limitações
S s á r i a s à distribuição de riqueza, funcionando em sentido oposto.
É nítido que a lógica expota por Sen possui um calcanhar-de-A quiles
• n «istema capitalista por ele suposto é o de Adam Sm ith, ideal, no qual o
S v íd u o s isoladam enteeram os capitalistas,e não o sistem a atual donuna^o
nnr grandes corporações transnacionais. C om o aponta C atanno, Sen p
Imaginar um m undo onde o poder pertence aos indivíduos e nao nos grupos
económicos ou nos governos, com o hoje largam ente sucede.
: Exatamente por isso toma-se mais importante o papel do Estado e dos
governos na modificação desse estado de coisas, poisamplirmdoa.son^m.a
Lão ampliadas as liberdades dentro do sistema capitalista, a ultrapassagem
desse sistema será outra etapa civilizatória para a história da humamd .
Assim registra-se a diferença de pontos de vista entre esses autores, mas
* s e ^ o d è afirm ar a correção de um sobre o outro, pois o escopo de suas
preocupações é diverso.

B aumanT z ^ uhuU- a r i, arm * poucos bcuefclo lodos ods? Tnu tM » de Ren.ro

Aguiar. Rio de Janeiro: Zahar, 2015. p. 16-17.
520 Idem, p. 19. M onica Baumgarten de Bolle. Rio
ai Piketty, Thomas. O capital no século XXL Tradução
de Janeiro: Intrínseca, 2014.
Estado social e escolha individual.
» Catarino, João Ricardo. Redistribuição tributána -
Coimbra: Almedina, 2008. p. 287.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

D e certa form a isso recorda a com preensão de Karl M arx acerca d l

tem a capitalista. Ele, que atacava esse sistem a, de certa form a desonerai*
capitalistas individualm ente considerados, afirmando: ***

O capital não tem, por isso, a menor consideração pela saúde e durí
da vida do trabalhador, a não ser quando é coagido pela sociedad?
consideração. [...]. De modo geral, porém, isso também não depend*
boa ou má vontade do capitalista individual. A livre concorrência ^
a cada capitalista individualmente, como leis externas inexoráveis
imanentes da produção capitalista523524. ,as®

É necessária um a atuação coordenada dos sucessivos governos es

belecendo parâm etros sociais m ínim os, que devem ser progressivame
elevados, para aum entar o nível civilizatório da hum anidade, de forma
igual. N ão será o m ercado que estabelecerá tais parâm etros isoladamenl
por força da própria com petição nele existente, que busca a maximização (Si
lucros. E essa atuação só acontecerá em razão da incessante busca do hontaSI
pela redução das am eaças existentes, conform e ensina Freud «
* wg
91. É dessa form a que se chegará à m ais isonom ia: através da busca de libeM
dades iguais para todos. Não apenas na aplicação do direito, mas tam b ém #
formulação do direito, com o relata R oberto Alexy324.
M esm o sob o capitalism o, tem que ser possível a am pliação dos direito!
até m esm o para perm itir sua expansão. M aior igualdade entre os indivídw§
perm itirá m aior segurança e a am pliação do níveis civilizatórios para todaf
hum anidade. A globalização dos direitos hum anos, transform ando-se em di|
reitos fundam entais (de cada ordenam ento jurídico) e am pliando liberdades!
de form a isonôm ica, é o que de mais concreto se pode vislum brar a partir dosl
dias que correm, e, m esm o assim, será um cam inho a trilhar por alguns séculosj
O papel dos direitos fundam entais, inclusive dos sociais, e sua expansão,!
cum pre seu desígnio desde a origem , que é de sustentar e m anter o sistema!
capitalista, pois traz um m aior núm ero de pessoas para dentro dos mercadosj
A ssim , é o instinto de sobrevivência do indivíduo a chave para a compreensão!
da expansão dos direito s fundam entais. A origem burguesa dos direitos!

523 Marx, Karl. O Capital. Tradução de Régis Barbosa e Flávio Kothe. 2. cd. São Pautei
Nova Cultural, 1985. v. I, p. 190-191. |
524 Alexy, Robert. Teoria de los derechosfundameniales. Madri: Centro de Estúdios Políl
Ucos e Consütucionales, 2001. p. 383. ,|
 2A
0 SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL______________

'lam entais perm anece vigendo, am pliando m ercados e alcançando m aior

de pessoas, com o relata G rim m .
% Osistem ade am pliaçãorios direitos fundam entais não se configura como
? reação ao capitalism o, m as com o seu apoio, serve à sua expansão. Trata-
■#?? gim, de um a reação ao exacerbado individualism o - m uito em bora
rse,‘ ge mantenha, pois é da essência do capitalism o. É o desenvolvim ento e
^ liação do capitalism o em curso, sua progressão. A m pliam -se direitos
a ndamentais para a am pliação dos m ercados globais, para inserção de mais
Assoas dentro do sistem a, porém com liberdades iguais, e não através de um
JJodode exploração selvagem , típico dos prim órdios do capitalism o525.
A am pliação dos direitos fundam entais, portanto, não visa m udar o sis­
tema econômico, m as, quando m uito, o regime econôm ico de apropriação do
excedente, que reduz cada vez m ais seu aspecto selvagem , através da inclusão
do maior núm ero de pessoas, m as com o respeito aos direitos que garantem o
sistema. A busca da am pliação das liberdades, da isonom ia, dos direitos funda­
mentais, encontra-se no seio d a expansão capitalista m undial, da globalização
dos mercados, porém não de form a liberal, m as m itigada pela atuação estatal
emprol da am pliação desses patam ares de direitos.
Direitos fundam entais, m esm o os sociais, tal com o hoje os conhecem os e
estãoafirmados, não geram a abolição da propriedade ou a m udança de sistem a
econômico, antes as reforçam .
Todavia, não b a sta falar em direitos fundam entais individualm ente
considerados, pois eles podem não ser im plem entados de form a republica­
na, pois esta é m ais am pla que aqueles. P o r isso é necessário que haja m ais
isonomia na liberdade, pois am bas podem estar presentes, m as faltar o /e/os
do bem comum e da coisa pública. U m exem plo pode explicitar a ideia: a
contratação de m ais defensores públicos pelo governo pode ser algo em prol
da liberdade e da isonom ia dos m ais pobres, que carecem de recursos para
defender seus intereses perante os Tribunais, mas, a partir de certo m om ento,
isso pode se refletir apenas em um a vantagem ou reforço corporativo desse
grupo de pessoas.
A som atória de indivíduos não é o m esm o q u e o sentido público aqui
desenhado. Este só ocorre quando, juntos, olha-se em conjunto para algum
?{ngar. E esses conjunto pode ser tanto m aior quanto m enor, desde que seja

a Germinal, de Émile Zola, é uma obra literária de destaque para se compreender esta
fase do capitalismo industrial, aqui denominada de selvagem.
248 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

dirigido po r algum interesse com um , societário, e não corporativo. A 0„

pública não se resolve de form a atom izada. 4“e
Os direitos fundam entais devem ser considerados com o umapren«,
fiva dos indivíduos dentro do ordenam ento jurídico, no sentido de que d ?
sé r concretizados individualm ente, m as com vistas à sua afirmação c o l 2
social. N ão devem ser considerados apenas para uso e gozo individual
com o um a afirm ação social, de todos os indivíduos de um a dada socied^
A firm ar para um im plica em fazê-lo para todos, de m odo univerealizávdí
direitos individuais não podem se transform ar em um privilégio de quem ^
alega. Eles são uma prerrogativa em prol do bem comum .
C om o essa luta pelo direito se transform a em legalidade é um asneJ
iorm al, a ser considerado dentro do ordenam ento jurídico de cada país. »6 '"

23. REPÚBLICA NÃO É DEMOCRACIA. O NECESSÁRIO ESTADO R

PUBLICANO E DEMOCRÁTICO DE DIREITO J
J
92. N ão é objetivo deste trabalho tratar diretam ente de democracia, mas d o ^
orçam ento republicano. Todavia, é necessário fazer um a breve digressãosobml
seu sigm ficado, a fim de distinguir e afirm ar sua im prescindível complemetJ
tandade pois é insuficiente que um Estado seja apenas dem ocrático, se nãbí
for tam bém republicano. ”

93. Renato Janine Ribeiro alerta para a distinção entre democracia e repúblm.-
com o atinentes à distinção entre desejo e vontade. “A república funciona pelai
vontade e a democracia, pelo desejo. A dem ocracia expressa o desejo por mais. 1
B em onentado, esse desejo se converte em direito à igualdade, de bens d e i
oportunidades ou perante a lei. Já a república consiste na necessidade ou o b ri-P
gaçao de refrear o próprio desejo, a fim de respeitar um bem com um que nãoé I
o patnm onio de um a sociedade por ações, mas o cerne do convívio social”.
O desejo é algo m ais instintivo, ao passo que a vontade é m elhor identificada!516
na na expressão força de vontade, que expressa exatam ente o quanto se devei
lutar para conter o desejo?7*

516 Ver item 3.1, capítulo 3.

Ribeiro, Renato Janine. A República. 2. ed. São Paulo: Publifolha, 2008. p. 77.
«/ü*!I/0“n lanne,tj rcg.islfa a for?a da opinião, que se imiscui entre o desejado e odt-%
* £ ' 1. ° defeJ°?o de um lado. e o desejável, de outro, está uma opinião - uml
juízo de valor que faz daquilo que se deseja algo merecedor de nosso desejo. A éticaf
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 249

i f | Nesse sentido, a democracia se correlaciona com o desejo dos sem-nada na

jje bens e m elhor qualidade de vida, de status, de poder; a república se
^ r tla c io n a com a limitação dessa vontade, algo férreo que lim ita o desejo em
'f° . fogfn comum, da governabilidade, da m anutenção da sociedade. Assim,
^dem ocracia é popular, está do lado da sociedade, dos que podem obedecer
?maior palte do tem po e podem desobedecer m enos vezes - m as desejam o
jfpipo todo; e a república está do lado do poder, das instituições, expressando
alógica de quem m anda” .529
O egoísm o d a fm itude do hom em o faz, de certa form a, refugiar-se na
hereditariedade. E sse egoísm o prejudica a república, pois os Estados não
L finitos no tem po. A sociedade perm anece. A dificuldade de convivência
entre a finitude hum ana e a perenidade da sociedade traz dificuldades para a
concretização republicana.
Janine aponta com o característica da república a questão do autogoverno,
naresponsabilidade am pliada daquele que, ao mesmo tem po em que decreta a
lei se submete a ela - usando um sentido estritam ente jurídico, não abordado
pelo referido autor, se trataria da isonomia de todos perante a lei.
Daí ser necessário unir dem ocracia e república, pois a prim eira sem a
segunda “é sim ples populism o distributivista”530. “A república é o regime por
excelência da ética na política” , segundo Janine53’. É preciso que os desejos
democráticos sejam contidos e educados pela vontade republicana, protegendo
a res publica d a cobiça de indivíduos e grupos poderosos532, sejam públicos
ou privados.

incide precisamente aí. Ela é o filtro que separa o desejado do desejável (G iannctti.
Eduardo. Vícios privados, benefícios públicos - A ética na riqueza das nações. S3o
Paulo: Companhia das Letras, 2007. p. 140). Deve-se acrescer que além da opmiao
encontra-se o direito, que não foi objeto de análise do refendo autor.
Ribeiro, Renato Janine. Democracia versus República-- a questão do
sociais. B ignotto, Newton (org.). Pensar a República. Belo Honzonte: Editora UFMG,
2000. p. 19-20.
Idem, p. 22.
Ribeiro, Renato Janine. A República. 2. ed. São Paulo: Publifolha, 2008. p. 57.
Bresser-Pereira, Luiz Carlos. Construindo o Estado Republicano - Democracia e re­
forma da gestão pública. Rio de Janeiro: FGV, 2009. p. 129. Em outra obra, Bresser-
-Pereira afirma: “Em um século em que esta res publica tornou-se muito
sentando entre um terço e a metade de toda a renda das nações, a cobiça de indivíduos
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

9 4 . É instígante a afirm ação de Hannah A rendt533sobre os desejos dos

decorrentes da sociedade de massas americana sobre a esferapública: “o ^ l
oculto dos pobres não é ‘a cada um de acordo com suas necessidades’^
‘a cada um segundp_seus desejos’. E, ainda q u e se ja verdade que-aT ifer*
chçga a p e n ^ p a a ^ e l é s ^ j a s heçessidades foram atendidas, íambémáv
dade que eláípgè.dãqueles que sé decidanva viver para seus desejos O sn -
am ericano, co m b o s séculos X IX e X X sob o im pacto da imigração em
vieram a entender^não era o sonho da Revolução Am ericana - a fundacâ?
hberdade -, e nem qsonho da Revolução F ra n c e sa -a libertação do homem- /
infelizm ente, 0 sonho da 'terra prom etida', onde corriam rios de leite e t '
H annah A rendt aponta para os desejos, ao invés das necessidades M
do que a liberdade, os desejos de igualdade na sociedade de consumo. 0 iry
é sem pre um m undo de sonhos, e esses são determ inados pelos homens e n J
histórico de vida desses hom ens.
E ssa análise rebate um dogm a do direito financeiro, de que o s recurÂ
s ã o fin ito s , m a s a s n e c e s s id a d e s s ã o infinitas. N ão parece ser bem assim M
necessidades básicas, que adiante serão denom inadas d e m ín im o ex iste n c ia M
são finitas e delim itadas em cada sociedade; in fin ito s s ã o o s d e sejo s. O hom e!
é um s e r d e s e ja n te . ^§j
,v>Ü
Isso leva a análise para outros campos, sobre o papel da dom inação e |
um a sociedade de m assas, na qual os m eios de com unicação possuem p a J f
destacado e globalizado, além das estritas fronteiras de cada p aís - o que re fo á
ao âm bito da análise que está sendo desenvolvida neste trabalho, mas q u e á
constitui em outro excelente cam po para pesquisas posteriores. |

95. K arl Doehring tam bém acentua a diferença entre essas duas instituições^
r e p ú b lic a e d e m o c r a c ia , supondo que a identidade presente em vários autores

^ e™rc,açã0 a el? aumentou muito, tomando-se historicamente imperativa s j

proteção. Este mesmo século, entretanto, foi também o século da afirmação da dcmòl
cracia em todo o mundo. E a democracia implica um desenvolvimento crescente <
conccitodc cidadania, que se afirma à medida que a tensão entre o privado c o público,?
entre os direitos individuais e os coletivos, encontra soluções" (Cidadania e respublkM
A emergência dos direitos republicanos. Porto Alegre: Universidade Federal do Riol
Grande do Sul, Departamento de Filosofia. Revista de Filosofia Política - Nova í
v. l , p . 99-144,1997.
5U A*ET ’ Hannah- f oòre 0 Revolução. Tradução Denise Bottmann. São Paulo: Compll
nhia das Letras, 2 01 l.p . 1 8 6 .
5M Ver item 3.4.3, capítulo 3.
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 25

La do fato de que “o princípio do dom ínio do povo por ele m esm o” é co-
L aam bas535, sendo que tal equiparação é por ele desaconselhada536, pois
M mP^crácipàe term ina “ de-que form a e por m eio de qual processo p povo
J ^ S á n o ã ò m í n i o aobnsaà m esm o” ; e íre p ú b lic a “que a c o isa fú b lic a se
^ í f c f e r e a o p o v o . O estado pertence ao povo que com isso não é só titular de
& S S L com o tam bém assum e com prom issos” 537*,pois, na república, todo
§ Lrfadãoé responsável pelo bem comum . D aí surgem diversos deveres para com
l ^ % t a d o , com o a prestação do serviço m ilitar, a de ser m em bro do tribunal do
f e r i , dentre outros exem plos.
jpM* “Uma ênfase excessiva dos direi tos de liberdade individual, istoé, direitos
P i defesa contra o poder estatal, pode destruir a substância de um a república,
f e r i d a que esse E stado seja constituído de form a ‘dem ocrática’” . Segue
Doehringer m encionando que a transferência do poder a A dolf Hitler se deu
deforma dem ocrática, através da lei de plenos poderes de 1933, por 400 vo­
tos dentre 500 parlam entares, porém isso não ocorreu de form a republicana,
- pois, com isso, “o parlam ento, tal com o o povo, dispensava assim seu dever
de responsabilidade” 539
96. Na trajetória hum ana, o sistem a de governo m ais antigo e estável foi o da
monarquia, seguida pelaaristocraciae, porfim, pela democracia, que floresceu
M Grécia entre os séculos VI e IV a.C. desaparecendo por m uitos séculos até
ij ‘ressurgir no final do século X V III, durante os debates sobre a m dependencia
idos Estados U nidos da A m érica540.
Amartya Sen faz breve e interessante análise sobre a influência dem ocrá­
tica grega nos países asiáticos, dem onstrando sua aceitação na antiga índia e
Irã. Com enta ironicam ente que deveria ser m ais interessante aos gregos clás
sicos dialogar com seus contem porâneos egípcios, hindus ou iranianos do que
com os godos e visigodos que habitavam partes da Europa de então. Registra

5» DÓehring, Karl. Teoria do Estado. Belo Horizonte: Del Rcy, 2008. p. 237.
5 36
Idem, p. 238-239.
ST Idem, p. 239.
ss Idem, p. 240.
5 39 Idem, p. 241. Ver também: Kriele, Martin. Introdução à teoria do Estado - Os funda­
mentos históricos da legitimidade do Estado Constitucional Democrático. Traduç3o de
Urbano Carvelli. Porto Alegre: Fabris, 2009. p. 436 e ss.
Sen, Amartya; Kuksberg. Bernardo. As pessoas ^
volvimento e os problemas do mundo civilizado. Tradução de Bcrnarfo Ajzembcrg
Carlos Eduardo Lins da Silva. S3o Paulo: Companhia das Leiras, 2010. p. 52-63.
cr
 43Z
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

a existência de algum as assem bleias populares em «»o ííw ^ 1

notadam ente influenciadas pelo p e n s a m e L grego, e, i n c l u s i w T ^
um a Constituição dos D ezessete Artigos, instituída no ano
Z * H eS“ beIeCÍa qUe ““ deciSões de as^*ntos im portantes n ã c f^ vn° ^
tom adas por uma única pessoa. Deveriam ser discutiría* nnr .dever,aà
na linha da M agna C arta de 1215, porém cerca de 600 anos a n te s ^ ^

Para os gregos d á ssic o s, dem ocracia designava o eovernnw l • I

prol do bem comum, e havia a participação de erande n a l h C,mu,to?1
atividade, „ „ e e x d u fa os e s c r l s ,

Com parato resum e o conceito de dem ocracia de form a sinoH* I

soberania do povo”, contestando a conhecida frase de A brahanfl ’
a designava com o o governo “do povo, pelo p o v o e para o povo” à i ? * ^
cm encontra-se na distinção existente L t r e ^ s S s ^
A.soberania reside no povo e é dele inalienável; o governo d e v é s e r ^ ^ l

frase de Lincoln é que o povo não governa, pois “o povo soberano

c o n t a r g° Vern! r t " 1 m as com Pete. antes de tudo, ao povo o p o d e r - d ^
controlar a açao dos governantes”541 " ’ Poder' (leverd

S lS S llS
ed. São Paúlo: Companíia d Í L ^ r a s ^ o n T ™ ^ E m '30 "rt T " d° modcrno-i
Kriele, para quem “dentro rfn Pcnsi r>' " P' senl,do diverso ver Marti

Constitucional Democrático Tr.rt.ii-3 a i iT °S ^ slóncos da legitimidade do Esta*

p. 171.363 e s s a Urbano Carvelli. Porto Alegre: Fabris. 2009
542
Idem, p. 654-655.
 253
o SIGNIFICADO JÜRlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE £ NO BRASH^

í voto O alerta de Platão sem pre ecoa ao longo dos tempos: o

J P casdgo para quem se furta à obrigação d e governar é vir a ser governado
l lg u é m p i o r d o q u e e l e ”^ . , , .
„ ctm m entos t>a’ paraoéxercício dem ocrático, Com parato aponta: (1)
-„-ípitoral
l » ^ 0°èieitoral que deve ser usado tanto para eleger com o para destituir
_
*! *l “f ^ g* 0 nntôs-
elelt (2)^ ’T l L ^ r , para
o referendo n«ra atos específicos, com o a aprovaçao da
|^ |o v e m a n ^ . emendas> e aCordos ou tratados internacionais que possam
te^onsüW*?3 fim iro do oaís* (3) o p o d er de iniciativa legislativa; (4) o
V^ e deve s e rw n v o w d o p e lo p ró p rio povo ou por determ inada mi-
em especial p a ra a aprovaçãode planos de desenvolvimen o
: ^ aparlam cnm e m ^ P n tos # p,anos plulianuals de governo,
soom abili zaçiodosageotespfibU cos.nSoapem ispelos

Vpbsição
posição de m ando àa eleição
eieiçau popular’
FuFuma .
É total a crença d e C om parato n a sabedoria do povo ®a

Disse ele-

para evitar a prática de crimes contra a hum ^iuda^. co q ^

» KATto! ARepública. Tradução de Carlos Alberto Nunes. 3. ed. Belém: EDUFPA, 1976.

•- c I £ Í ™ É t o -D t ó . o , "» — * 3' *
São Paulo: Companhia das Letras, 2011. p.
.,545 Idem, p. 660.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

em nome do interesse nacional. Ou -o q u eécem vezes pior-queam

detentora do poder de controle social, pode se utilizar periodicam^
voto majoritário popular para legitimar todas as exclusões sociV^
nomedademocracia. Sabemosque umafebrefundamentalista,hahi
instilada, pode levar a legião dos “eleitos" a esmagar os infiéis Z
da lei divina5*. ’ ra 1

Para ele, a dem ocracia é o com plem ento necessário da república*?

o que se concorda. K d >(

Observe-se, contudo, que para esse autor, a com unidade republica J

poderá existir em um a sociedade não capitalista. Logo, sendo a democraf
um com plem ento necessário da república, ela só poderá ocorrerem um mu!l§
nao capitalista, em um novo mundo ético, no qual não ocorra a separaçãoS S
direito, religião e m oral, com o hoje existe. F v ^
Partindo dessa concepção prévia e sem a qual os dois conceitos n ã J
reahzarao, constata-se que Com parato adota um a postura m ais pmcedime
para a democracia, e m ais substancial para a república.
A democracia será buscada na soberania do povo, qualquer que seial
resultado a ser obtido. E necessário que o povo decida através de referemtó
ou plebiscitos, que tenha o poder de eleger e destituir os eleitos, e por aí vão»
ideias expostas para o exercício dem ocrático fundado na soberania do pova
O povo nao deve ser apenas escutado; ele delibera. Observa-se que a lógica*
procedimental, quase roussouneana. Não há nem um apalavra sobre oconteúáo
do que vai ser deliberado ou qual o sentido dessas deliberações, até mesiiw
porque Com parato escreve sem tratar de um ordenam ento jurídico específiJ
O que consta é que, em algum as situações, o povo deverá deliberar diretamente
através dos instrum entos m encionados. O corre que se trata de um raciocínid
que necessita de um com plem ento, qual seja, a substancialidade da república.
9 8 . É na república que Com parato coloca o objetivo a ser atingido, o que, pail
esse autor, só poderá ocorrer em uma sociedade não capitalista e repousa«!
quatro fatores548: (1) a suprem acia dos direitos hum anos; (2) a abolição de pri­
vilégios; (3) a preservação do caráter com unitário dos bens e serviços público^

** 2 )MpARATO- Fábio Konder. Prefácio. In: Müller, Friedrich. Quem é o povo? São Paulo;
Max Limonad, 1998. p. 27. ^ 1
Comparato Fábio Konder. Ética - Direito, moral e religião no mundo moderno. 3. S
Sao Paulo: Companhia das Letras, 2011. p. 637. -j
A.eXf r“ sa° P?deria scr melhor compreendida se fosse denominada de “institutos”, e]
nao de instituições”, mas foi esse último vocábulo o utilizado pelo autor (p. 623). i
 \ Jv çâ0 da igualdade social; (4) apublicidade integral dos atos oficiais549.
^^^■ g p ú b lica que se encontra o objetivo a ser perseguido pela sociedade.
a soberania do povo,-essência da democracia, deve perseguir objetivos re-
|:*-,._1nos, sem os quais se to m a m ero assem bleísm o qualificado. A soberania
\ lor deve ser um desiderato e tam bém um limite a seu exercício, qual seja,
í ^ c a n e l a concretização dos direitos fundam entais, com isonom ia (abolição
■ P r iv ilé g io s e prom oção d a igualdade social são aspectos da isonom ia) e
I f j l d e (a publicidade integral é um dos aspectos dos direitos de liberdade),
I napreservação do caráter com unitário dos bens e serviços públicos.
í - ; Constata-se o caráter procedim ental da democracia e o substancial da
; g ó tic a - dois conceitos inafastáveis para a existência de um Estado con­
temporâneo. .
:v; Embora siga outros canúnhos, Pontes de M iranda assevera que dem o-
- rfiiciaé form a”530, caracterizada com o a existência de regras que assegurem
aooovo o direito de atuar na form ação da vontade estatal551. João M aurício
„ ^jeotado, em texto de ocasião, adota o m esm o sentido procedim ental para a
democracia552.
■ 99. O conceito adotado por C om parato para república não é idêntico ao que
seutiliza nesta obra, em bora tenha pontos de contato.
Comparato entende ser impossível a existência de uma república em uma
■ sociedade capitalista, o que desde logo aponta para um a substancial distinção
: õómoconceitoutilizado neste trabalho.Adota-seaposiçãodeque,mesmoem
v sistemas capitalistas, é possível se fundar um a sociedade que tenha por base
princípios e valores republicanos. É possível ser buscado o bem com um em
mnasociedade capitalista, dentro dos lim ites estabelecidos pelo ordenam ento
„ « » > sentido. O g ran d e debate existente, m as que foge ao âm bito

ábio Konder. Ética - Direito, moral e religião no mundo moderno. 3. ed.

São Paulo: companhia das Letras, 2011. p. 623-636.
o Pontes de M iranda, Francisco Cavalcanti. Democracia, liberdade, igualdade: os três
caminhos. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1979. p. 137.

ta em: 21 nov. 2016.

 256
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBEROAOE IGUAL

deste trabalho, é o de identificar os m otivos que sustentam a I

um sistem a capitalista, pois sendo a m aioria p o b m p o S ^ Cr?Cl
representantes que m udem esse sistem a? Como se dá a dominação w í H l
pobre pela minoria rica, em especial nas sociedadesforte,m ím f ^
a trw td f SOCÍal CT ° a »™ ileira? U m a L d i v e r s i
f as regras que com põem o sistem a partidário e eleitoral nn ^
ortem ente a questão financeiro-orçam entária, com o se verá na a i n r ^ ' “l
Im R S títtc V d0r ° rÇamentário € ° direito financeiro e le ito r a ? » ^

econôm ico acaba blindando as decisões econôm icas d Õ f d e t a L “ “í

tao livre assim , e m uito m enos infenso à política - d a í a razão da h ^

I
\
í

fl
s s . r s í s a 5 - i — c s r s i s

353
Ver item 3.2, capítulo 3.
554

Coimbra: ConjunturaAwual.ToiTp^87* d° capi,alismo democrâtiá

535
Wem, p. 97-105.
556
» £ " T ‘ ^ respeito. Dentre outras, ve
os estatutos do Banco de P ortueár/W ^0"!!1^ - 0 Uni3° econômica c monetária
Coimbra: Coimbra Ed o 6 5 oft A * d* Clenaas Económicas, v. XLV-A (2002
mica e monetária, o sistema e u n ^ ú ^ T " ^ 1* '3 dos.bancos cen,rais. a união ecoai
tugal In- M aués A m n n í n \ a e u ^ P ® “ d e b a n c o s centrais e o estatuto do Banco de Pb
M o n t e i r o ^ CAFF’ demando Facuiy; Brito F ilho, José Cláud
râneo. Curitiba: Juruá 2005 o n ”s 7 ?v* r ^ laÇ,des socta,s no mundo coontemp
Janeiro: Renovar, 2003. P* 1 5?’ ^ eohbcra!tsmo á direitos humanos. Rio<
 257
o SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

I , , acc!, n n cicão in ic ia l - o q u e acaba por d istin g u ir as duas

Abstraída e P ? república para Com parato é o respeito aos
^ , , uma das in stitu ç o ^ a rep ^ f q pam os fins deste

Í f e t ° f br “ °cen“ â d o n o sd ire ito s fundam entais, que são, g ro sso m o d o

hum anos reconhecidos p elo ordenam ento jurfdico p o s.ü v o

g ^ o r d i n ^ e n t o jurfdico de cada país , “c. n ° caso brasde.ro,

j h í analisa o b ra , consta também comofinalidade a ser

‘ ^ e n r u r t ó sociedade que adote princípios republicanos, tais com o a utt-
bttscadaem um q rol do bem comum , o que alcança a preservação
lização da coisa ? ? g serviçOSpúblicos exigidos por Com parato,
t Z T m o Z " Umites estabelecidos pelo direito positivo de cada pars, e
inseridos no sistem a capitalista.

para cada qual dos }. r Oerseeuido pela sociedade. A form a de

o S S ra ^ d e v rs e ra n c o ra d a n a s o b e ra n ia

■do povo, na dem ocracia.

que o Estado contenha instituições e q passado; “a soberania po-

p d m rã o ^ d e ^ w a b ^ o lu m jO u m elhor, não existe soberaniainocenre, porque

T ^ ^ m p m r o q rK rm .le r ^
balho de propaganda axiológtca faz se, pn a televisão, o cinema ou a inter-
vcfculos de comunicação coletiva: a ,mP/® ’ sistema global (multimídia). Por isso,
net, todos eles, hoje. ligados ‘ecnicam n™mente ^ „ a c i o n a i , são controladas,
essas redes de comunicação, de am onin0c emoresariais que formam a clas-
na sociedade capitalista contemporânea, Pe*®* organizações
 ORÇAMENTO REPUBLICANO 6 UBERDADE IGUAL

a própria ideia de iim poder suprem o e incontrastável representa aquela u 1

que a sabedoria grega sem pre considerou a m atriz da tragédia h u m a li^ '
Para dem onstrar essa insuficiência da dem ocracia basta analisar* 4
n e n c ,a dem ocrática havida na A lem anha sob a Constituição d e W e i J Á
desaguouno nazism o, um a espécie de tirania, exatam ente o onostn 8
pretendido inicialm ente. O m esm o percurso foi re£dÍMd^na^tólia“ ®
fascism o que acabou p o r e s m a g a a dem ocracia, através do próprio

n n H ^ ÍSCUtindOSObrf 351ÍberdadeS>IsaiahBerIindestacou q u e ‘‘a d e rn o ^

dada ° hgarquia, um dado indivíduo ou conjunt ™ < 3
privilegiado, m as aindapodeesm agar indivíduos tão impiedosamSl
quanto qualquer governante anterior. Um direito igual de op rim ir-o u i n t S
- n a o é equivalente à liberdade”561. 6 P * °uinterf^
É necessário, portanto, que o Estado não seja apenas sustentado 4
eram a do povo, essência da democracia, m as que seja também estrutural
C o n S ° - m .b usca d o s/ a,ores e Princípios republicanos estabelecido^!
C onstituição de cada país. D aí a ingente necessidade do estabelecimem *
utenÇ^o de Estados Republicanos e Democráticos de
dem ocracia, pois o povo pode ser enganado, ou ser levado a erro agindosofc
fortes paixões que degeneram a apuração de sua vontade. É necessárioquehaj

558

339
Essa equiparação da dilapidação democrática nos dois países é feita uor Pmn™,

560

l ^ o° r J d0 "a Ilá!Ía’ düran,e ° fascismo- a despeito da constituição flexível- nes

período desde a marcha sobre Roma até as leis raciais, se sucederam uma S r í M
w n s t h u c S r ÍUaI- SUpn.m,ram os dircUos * liberdade e igualdade dos c id a d ã í
conSln^m , n3° pudcram cscandalizar-se com tudo isso. pois haviam calina
conStantcmente que em nosso sistema a Constituição é uma ie V c o m o T d £ 2
assim se viu que o monarca, sancionando as leis que destruíam as liberdades e a ieui
dade dos cidadãos ao invés de afastar da Constituição aquilo que ela não earantia.ro
seguir proclamando-se formalmente ‘soberano constitucional’ respeitador das lek

mÍ T raduçâod. Ai l ct el b»
. fcaTrotta, 2016. p. 49. Trata-se de obra escrita em 1944 no calor dnc « w
cimentos. publicada postumamente. no calor dos acon
561
Berum, Isaiah. Estudos sobre a humanidade: uma antologia de ensaios Tradução
Rosaura Eichembeig. São Paulo: Companhia das Letras. 2002. P 265 ^
 o SIGNIFICADO JURlDlCO DE REPÚBUCA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 259

J g j: «m a finalidade a ser perseguida, que m antenha a sociedade coesa e

I m elhores níveis civilizatórios em proveito de todos, e nao de um
i R ^ ^ n u e eventualm ente estçfc.encastelado no poder e busque nele perm ane-
| p ,p^ s do uso de m eios que desvirtuem o ideal republicano, m esm o que
" :cer“ do nos procedim entos dem ocráticos.
f As cautelas apontadas pelos clássicos acerca dos ciclos políticos562devem
: o b s e rv a d a s de tal m odo que, da dem ocracia não surja a dem agogia, e que as
? Í L « autoritárias de governo não sejam um a alternativa colocada ao dispor
que buscam tom ar o poder político. Em bora consideradas virtuosas
ÍMo^clá^sicos.3 aristocracia e a m onarquia não sao alternativas democráticas,
C b o r a possam ser republicanas.
£ í Eis o m otivo pelo qual apenas um E stado que seja ao m esnu) tem po repu-
\; . )ican0 e dem ocrático pode assegurar a am pliação dos direitos fundam entais,
í bS a n d o as liberdades e colocando m ais indivíduos ao abngo da isonom ia de
a busca pela liberdade igual. D e certa form a, é o que enunciaJosé
Afnnso da Silva ao tratar do princípio republicano, afirm ando que ele é, hoje,
nfnetrado de valores de convivência dem ocrática e de respeito à dignidade da
^ s o a ^ u m a n a ; com penetrado da consciência de que tem de haver no m ínim o
S a relativa igualdade, de que o interesse público há de predom inar sobre os
interesses particulares”s6,.
" Será na C onstituição de cada país que se poderá identificar se u™ Estado
imssui instituições que sejam dem ocráticas e republicanas, as quais perm itirão
C T o s governos ajam nesse sentido, através de políticas publicas que visem
alcançar as finalidades perseguidas. Finalidades republicanas, a se^em ^ o
çadas através de deliberação democrática , e controladas através do próp
sistema dem ocrático-republicano.
Renato Janine lem bra que, em tese. o Estado de D ireito n ^ o p re c isa se r
democrático, poisbastariaum aaristocraciadem agistradoshonestosparaap
car imparcialm ente a lei - “o que se cham a de “im pério da lei ou rule qfla .
Todavia, recorda um episódio contem porâneo à Revolução F rances^q| a. .
em seus anos precedentes, eram os juízes do Parlamento de Paris
a despeito do nom e) quem m ais enfrentava os arb nio s o
queo país tivesse um a C onstituição. Porém , em 1790, logo ap ó sa Revoluça ,

p s l v I X Í A f ó r s fd à ^ o r to do conhecimento constitucional. São Paulo: Malheiros.

2014. p. 668.
zoo ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

“já está evidente que eles defendem seus privilégios, os cargos que po*
(por herança ou com pra), a posição de interlocutores destacados do re|
representantes não eleitos da sociedade. À m edida que aum enta a liben
de expressão e a organização, a sociedade passa a falar por si, a organiza*!
e não quer m ais a casta de juízes com o seu porta-voz e tutor. Para que sac
a tutela do rei e cair na do judiciário? A república, com o coisa pública, só t
adequadam ente resultar de eleições. E la necessita de dem ocracia”.564

101. A grande dificuldade, com o exposto neste trabalho, é a construção!

um Estado R epublicano e D em ocrático de D ireito em sociedades com grani®
desigualdade, pois, havendo poucos muito ricos e m uitos muito pobres aquè|
dom inarão a estes e usarão o governo em seu favor.
Só rom pendo esse círculo perverso é que se poderá avançar rumo ao EstátÉf
Republicano e D em ocrático de Direito. É isso só pode se r feito com educaçíof
Educação financeira, que é diferente de instrução financeira. J
A dem ocracia se tom a quase sem pre apenas com o um recurso discursim
nas sociedades m arcadas por enorm es desiguladades. Só haverá democracip
efetiva quando tam bém houver república. E am bas só serão conseguidas àcustai
de m uita luta em sociedades desiguais. E, com dem ocracia discursiva, haverá!
dom inação oligarquica com retórica democrática e o uso não republicano da|j
coisa pública.A o invés de bemcomum, a busca será do bem individual ou grupalM
Será m antida a igualdade que havia na antiguidade grega c lá ssic a - ademocraciaj
apenas entre iguais - enquanto que a noção contem porânea de democracia éaj
da convivência entre desiguais, com tolerância para as diferenças individuais. ’

2.4. A REPÚBLICA ENQUANTO PRINCÍPIO JURÍDICO NA CONSTITUI­

ÇÃO BRASILEIRA ATUAL

102. Será republicano o Estado que for juridicam ente estruturado de modo a |
perm itir que o governo aja em prol do bem com um , aplicando à coisa pública,j
uma função social, em busca da efetivação dos direitos fundamentais, com í
respeito à lei.

564 R ibeiro, Renato Janine. A República. 2. ed. São Paulo: Publifolha, 2008. p. 65-66. No Jj
mesmo entido, Brasscr-Pereira, Cidadania c res publica: A emergência dos direitos
republicanos, Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Departamento ,
de Filosofia, Revista de Filosofia Política - Nova Série, v. 1.1997, p. 139.
 261

in s titu i em um p n n cíp io ^ . c^ . J e r^ se dar em prol do bem com um ,

j n a acão governam ental, qu :Co nnW ica buscando a efeti-
vü>cü] ana a aplicação de um a função social à cois P ’ am liberdades e
‘^ - o d o s direitos fundam entais, nota república em nosso país,
^noróa. Demonstrar-se-á como e s tá ^ m d ic |^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ o^e com o isso
^ c u la n d o a^at^ação ^ v e rn a m e n ^ ^ possua características republicanas.

^O^Humberto Ávila d i s ü n g u e p r i n ^ p i o s ^ f i ^ J ^ ^ ^ ^ ^ ^ p ^ p ^ Q s ^

ouffòs autores, ser consWcrâda, os postulados.

imediatamente descritivas P d ufâaseradotada,enquantoque

s S ~ Z 2 £ S 2 ^ ' * * - - ~ ~

2) Quanto àjustificação exig osfatos e a norma, bem como da

cxigttm m stdticorrespondencia en lhes dá um c a m te r
finalidade que lhe dá suporte, q , princlpios a correlação se dá
primordialmente re tro s p e c tiv o ,jP decorrentes da conduta havida

como necessária , o que, c o m ^

primordialmente prospectivo . .

• r z i s r ° Tot oí 5° T ! 1

ticos e C onstitudonalcs, 2001. Da definição à aplicação dos princípios jur

- Ávila. H u m b « o .
dicos. Sâo Paulo: Malhc.ros, 2003. p. w o
£
** Idem. p. 65-68.
262
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

3) à medlda de contribuiÇão para a decisão : O s princfn; 1

complementares e preliminarmente g im
pois a b r i g e m apenas parte dos aspectos relevantes para a to m 3
6 " ^ . n a o h á a pretensão de gerar um a solução e s S
m as de contribuir, ju n to com outras razões, para a tom ada d e ? ^
A s re g ra r por sua vez, são primariarnente decisivas e aba J ^
a (iespeito de abranger todos os aspectos r e l e v a S ^ Í t T *

ideal, a uma,finalidade a ser atingida, de um conteúdo a ser a lc a n ™ !? 8

S ™ S 0^ “ Bd0- d e “ is“ Pelaa<,^ o d “ on>Ponan.en.oSa e t e " S

conteúdo
se d e o ncom
constituem lo tóo gnormas
íc o te njurídicas573. axiológico e rã11
q u a n to ^ ra /o rc í° ê m tcomeddoMi(^ógiTOSS,I 730'

370 Idem, p. 119.

371 Idem, p. 64.
377 Idem, p. 71-72

de « m m v J S S c T ™ p e i d e s peta p ie d a d e , e o o » c é i
Eros Roberto Grau mencionava a e r°!a ™U’ n° ^ na dos anos ^o século passado!
pécie normativa denominada de "°S ordenamen'os jurfdicos, de umaes;
uma norma de conduta nem c o m o ™ ! IT ™ ’ !|UC " 30 S®carac,erizava nem como
se confundem tais norma« /,« ^ a . .rmf de organização. Disse Grau: “N&
normas de conduta c normas d T T * ^* f? m as an,erioi™ente considerada^
 263
n SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBUCA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

_« sã o „ e rm a s im e d ia ta m e n te d escritiv as, p rim ariam en te

"j* L o Sentido de que se referem a um a situação de fato conhecida
-pecavas (n o s J pretensão de decidibiüdade,e que funcionam

I T o ^ c S Í n , im ediatam ente os m eios p a r, o a.ingim eiito dos fins

iS e le c id o s de form a m ediata pelos princípios.
W : , nrtulnAos uossuem outra característica, pois são norm as ímedia-
Já os P° e estruturam a aplicação e a interpretação de princípios
" Í d o os exem plos m ais desm cados os da proporcionalidade e o d a
^Jegras*. , , 575

;|
íiSódica (postulado)”576.
in teressan te en co n tra-se a isonom ia, na a n álise do referido

‘" c l“ sW as’ pois r m “ moo

^ s ^ s U iv o ju ríd ic o p o d e , ao m esm o tem po, exercer diferentes funções no
% te m a ju ríd ic o S78.

busca de sua realização. E o seu conceito, sem a •9 obrigações de resutlado

ç* ! r . T ? 5 0 S
en2o de meios. E n iim , escreve m as resultados que devem s c r
ç5o a estas, o legislador nao en u n cia regras R ^ planejamento econômico
d e m ^ t e l a e seus é do origiual). O
e regra jurídica. Sao P au lo . RT, 1 • P- de H um berto Ávila, não m encionou a
curioso d que, Eros ° r» “ “ pr‘ g " Robertb0 ^ rffc io . Iu: Á vila. Humberto. Teoria

JT4 ÁvújÜllümiwrto.^icorro dos príncipios - Da definição b aplicação dos princípios juri-

dicos. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 119.
Sti Idem, p. 120 e ss.
Idem, p. 119.
Idem, p. 93
Idem, p. 60.
 264
orçamento republicanoeuberdade IGUAL

tem p 0r , J
P o d e -* m elhor configurar o a L S £ t £ £ £ £ “ ■'™ fa ce < h < t 3
104 Helí»nrtT« . aaa esp écie norm ativa. 1

são n on n as ju r fd ic a ? y e sp r o v í!£ d í f 3 aJg“ m entativa>afirm aqueprinJ

gatório, proibido ou p e rm ftid o ^ J m odaíização deôntica c o m p K l
direito p o sitiv o ’, na m e ^ ^ e m qu^se^níp * ^ 3^^0 "e *nom ias ^ to se/È í
sejam essa s regras de conduta ou de e s t í S " 18 t0das as rcgras do s j S
ambuo norm ativo do princínin n!)« tratura»9ue Possa ser alcançada?^
com a m aior e f e r i v í n T l ^ 10 ,para ^ co™estas, possam *.11**%

* **w«a. * - - r " “ J“ **uu;on aQ

P a ra e s s e a m o ’ a S ^ o ^ t e P r t ' ^ “ tadonestetraball' 0’resislra-«i

sendo mais «Icvantó aanálise sob a áM ^ T C m os,m-se enfnquK
produção normativa580. Ca da segurançajurídica dos valore

- que abrange um aspecto teleo lÓ B icn (r^r-n<A^*° ~ °P r*nc^Pl° npubíu

finalidades a serem [Crseguidas ° d° Sp n n c,PÍ°s)>pois estabe
em especial os que estiverem r e i a c i r a d Í à K ^ 5 di5eitosfund^ e n

t x r r asir em proi

Princ< P i o ^ S ò M ^ S o ^ ^ q ,X i^ 6? ^ ° Í K l>rincíP>‘
de acordo com seus preceitos vin/». i a namentoJundico seja interpret

m Pa“lo: «T. 2011. p” “ " ' ° " " " C° " " ““ri0” ' "itniíric , „sunnça juriám

.“ p e t f L * d / c Í ° r « m “ m q t j t S , m> M arcelo N c.es cm o

t í S r f ? " descritíva Wa «ônciado direito)^-’ ? " g0r’ adis,inC3o«dical entre nu
PAVe‘ (En'ne »idra e Hércules: PrinSpios ° bje‘° W° dirci,°> é insust'
Fontes, 2014. p. 1]9). ,piOS e rcSras institucionais. S3o Paulo- Mart1
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 265

iggistra-se que tal entendim ento está alinhado com o que Heleno T ones
a sobre a república ser um princípio, quando assevera que a legalidade é
exigência do princípio republjçano e fundam ento do agir admínistratí-
í Também Ávila afirm ou: “É o princípio republicano que estrutura o bem
líjiico, a ser constatado no direito positivo.”582
§ J ^ 0 princípio republicano é a estrutura jurídica criada pela sociedade de
téljibào a perm itir que o governo aja em prol do bem comum, aplicando à coisa
Í0M blica umafunção social, em busca da efetivação dos direitosfundamentais,
respeito à lei.
J;S T . Observe-se que o conceito supra d á dois diferentes âm bitos ao princípio,
^•p p rim eiro , que diz respeito à estrutura ju ríd ic a criada pela sociedade, através
f; ijjasuaprincipal criatura jurídica, o Estado ; e o segundo, que diz respeito à sua
.dinâm ica, ao seu funcionam ento, que incum be ao governo, conform e exposto
íf^férR egis de O liveira583.
h Observe-se que um governo q u e aja d e m odo a respeitar o princípio
% Jçpublicano, terá necessariam ente que trabalhar em prol do instinto de sobre-
r iivência da espécie humana, no sentido de que nos fala Freud584, pois deverá
implementar o bem comum e não apenas os interesses individuais, a despeito
de ser obrigado a respeitar os direitosfundam entais, inclusive os individuais.
\ Esses limites, segundo Regis de Oliveira, “devem ser encontrados nos governos,
. e não nos Estados. Estes constituem declarações de direitos, form a estruturada
. de exercício do poder. O poder é delim itado exatam ente pelos direitos que o
r,d istad o garante respeitar.”585
Ocorre que é im possível haver um governo republicano sem que haja
estruturas jurídicas estabelecidas no Estado d e tal m odo a perm itir seu funcio­
namento dessa form a. Por outro lado, pode existir uma estrutura republicana
estabelecida no aparato jurídico, e o governo não agir de acordo com o princí- *

5,1 Torres, Heleno Taveira. Direito constitucional financeiro - Teoria da Constituição fi­
nanceira. São Paulo: RT, 2014. p. 98.
® Ávila, Humberto. Repensando o “princípio da supremacia do interesse público sobre o
particular”. In: S armento, Daniel (org.). Interesses públicos versus interesses privados:
desconstruindo o Princípio da Supremacia do Interesse Público. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2005. p. 201.
50 O liveira, Regis Fernandes dé. Indagação sobre os limites da ação do Estado. São Pau-
; lo: RT, 2016. p. 251.
** Freud, Sigmund. O mal-estar na civilização. Tradução de Paulo César de Souza. São
Paulo: Companhia das Letras, 2011. p. 19.
Oliveira, Regis Fernandes de. Indagação sobre os limites da ação do Estado, São Pau­
lo: RT. 2016. p. 252.
 266
orçamentorepublicano euberdade igual

0 u s e Ja ,a e stn itu ra estatal, criada pela sociedade t ’

necessária, m as não suficiente, para a existência d e u m g o v ^ o repuM-iL

fundam entais, em especial os de cunho social podem ser

implem entados d o q u e e m p e n o d o s de e s c a s s e i - e a s ^ m ^ P,da^
j s i s j s s s a

- 2 ^ a s r » S 3 3 E 2 5 l S ' l

p r in tí i r deé ^ í m b é m O r e / l ° , f c ^ a n d l

. form e for estabelecido pelo ordenam ento jurídico de cada p S 584

584 Ver item 3.4.2., o capítulo 3.

“ m Z T L v n " T ! to™ Z “ 530 * “ í ? 0 de ***» * O t o L t

m c o Z í S S ü t t » ü T w - m 0 Dr-A”"s” ° J o s < N“"“ >->•n
” ’ ATAU‘ A' G' ralda * « * * * “ « Ccnsumiçã,. 3. ocl. Sito Paulo: Malheiros. 2011. P. I<
 267
o SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÜBUCA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

nrmas constitucionais brasileiras aquelas que dão am paro ao que

^ f v n u c o m o sendo o princípio republicano, e verificar sua correlação
W 0»f * ,£c o ______ _ rv -íL m otivo da Ha exposição
exnosicão ser m etodologicam ente
^ f o d t r e i t ^ d a d o q„even icalix ad a,p o isb tisca dem onstrar os direttose
o ^ ^ l ^ ^ t r e l a t o s a o prüvcípioreptiblicano.incluindoos aspectos financeiros,
detalhar com profundidade c ad a um deles,
WM:
^ os fundamentos constitucionais e o princípio republicano

S / 'U . mi>ntn jurídico é o pilar, a base na qual são assentadas as estruturas

s j0 7 .F tf * " ^ n t í d o ^0bsCTVe-se que não se trata de am a norm a que
^ . ____ m ücn xustentáculo
°. ^ ^ n U d a ^ T a serem alcançadas, em que se am
m as o sustentáculo empara
que se am para
£ /preveja fittal , n m ie to de oaís que se pretende construir.
| j ^ d e m jurídica para em basar o Q^ jurídico cria

í ^ ^ 7 a t a w f » ”n dam ental está consagrado prim ordialm entenoart. l “ da

I ; Constituição brasileira de 1988, assim redigido:
* Art 1° A República Federativa do Brasil, formada pela união indisMilúr^
£ EsladoTe Municípios e do DisUi.oF.dem l, co„s,..«i-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos.
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político. . ,
Paráerafo único Todo o poder emana do povo, que o exerce po
representantes eleitos ou diretamente, nos lermos destaConsuluiça .

, í í ninoldgica neste passo. O art. 1 da C onst. uiç m capM

:c; p n o r i U r i o s d o E y ^ b ^ t o n x « ^ ^ e-se ler a norma no sentido de que.

{ jc s ia a u uiaaiiwiiv,
I; Todavia, quais sã o o s f u n d a m e n to s v e r d a t o m ^ r n e ^ P « ^ ' de diversas
:V-
ir- tantes do aart.
uuiurd uv iu 1B r ictu ocuh, que
. ?í Constata-se,
m ---- . existem ele
£ naturezas jurídicas na com posição desse a igo.
 268
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

^.0®‘^ o caPut identifica-se a expressão “República Federativa do

sm onim o de “Estado brasileiro”, com o o nom e através do qual o
estó!? tende ve r !ec? nheci<I0 inten>a e intem acionalm ente. O bserva-terf ^
d o o ,!1? 00“ 0 ', ^ C laC 0m 0qU eK tabel^ e 0 ^ ^ « / D C ^ / ^
do qual os representantes do povo brasileiro” se reuniram para p r o ib í’^
f o ^ c o n h e c ^ d * ° ^ a*S^ enom inado “R epública Federativa d o B r a s i r ^ l
foi conhecido p o r outros nomes, com o, p o r exem plo, República do, p
Umdos do Brasil, conform e estabelecido pela Constituição de 19 3 4 ^ 1

t , , i n ^ eCert0 qUe f ‘Ste Um nível de c° ê ência nesta expressão, não s e ê J

nrm do apenas em “«m nom e™ . Quando constam as palavras ‘‘Renúhr I
d o F ^ r !'|IVa 1SS° exPressa que existe um a form a rep u b lica^ d e^ o reató !^
do Estado, e tam bém federativa, de orçanização de governo. 7 ^ 1
L d fl qU.eCer qUe 3 orçanização republicana do Estado brasileiro foi J
cada em cheque pela própria Constituição, ao determ inar a r e a l iz a r ã o S
plebiscito n o í ü a ^ e setembro de 1993,cerca decinco anos após sua di5
gaçao n ° qual seria decidido se a form a de governo se m anteria republi«
ou se se n a adotada a m onarquia592. Seguram ente, se tivesse sido adotaíb
orm a m o n ^q u ica, que não logrou êxito, o “nom e oficial” do Brasil te riS
se r alterado . P o r força desse plebiscito é que não foi inserida a f o n J
governo republicana com o cláusula pétrea constitucional5« , o que fro^

590 Ver a Introdução a este trabalho

. g s t s s s s ;

através ^ S i s c k o /8a8'f o ^ ' ? de SetCm br? de 1993 ° cle it^ d o defin

governo (p ^ la m c n la riSm n ^ n P? ,Ca ?* m onarqu,a c °n sl« lo cio n al) e o sistenu
Í9J . "10 ° u p resid en cialism o ) que devem vigo rar no País".

blicana (“A rt 34 A - . ^ quando es,es desrespeitarem a forma i

paraTvn ^ ,n. " T ,í "« ? * * * » ■“ » ”» Disuilo Fritaol. e»
republicana ,2 1 7 t e “ C,il dos « 8 » » tes princípios conslilucionais: a) fo
M republ,Çana. s'sicma representativo c regime democrático").
^abobr t - a^rm a1fo feS * * 7 J*®*? dc de,i fra ç ã o a proposia de emenda tend
d ic o ílíl- a dC ^ 11T ovoto dirct0- « * « 10. universa! e r
P Ç dos Poderes, IV —os direitos e garantias individuais”.
 269
o SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

í .
C onstituições de 196759S, de 1946596, de 1934597e 1891598.
as constituições republicanas, de declarar a república como
ceçaodentr c o n stitu ic ã o d e 1937, que já nasceu e vigorou sob
I ^ d e e ^ t ^ n d a ” consignado nela própria5* , o que dava ao Presidente
- f S í b l i c a enorm es poderes ditatoriais*
ltr0 aspecto do caput 6 claram ente federativo, quando d ^ e m ú n a q u e a
f J S Í g ! S d e r a ü v a do B rasil” será “form ada pela união indissolúvel dos
i ns e M unicípios e do D istrito Federal .
$ M r xt oaSSO pão se trata d e questões relativas à república, mas dcfe-
E l " pétrea constitucional etn 1988. E stabelece as um dades

• ^ „ a c i o n a l r a e n t e pela U n iío Féderal. ^

K o . 0 « . de

1/ de uma dem ocracia no B rasil. _

*' Ainda no referido artigo, dois incisos possuem nítida c o m o ç ã o dcmo-

;; ‘;H K - j E e E e de projetos de lei por iniciativa popular, o que faz

f f s s m s í r - i í

essa norma, apenas dcslocou-a para o art. 47, §l .

í. CF/46, art. 217, §6".
CF/34, art. 178, §5°.
■st*
CTOT " M .' ltó . É declarado em todo o Pais o estado de cncrgíncia". o qoal sd foi

Tram a, narahm w eim gear nossa h istò ria co n stitu cio n ai, registra-se a a ltctm d ira ^ o tn d n

iV . i ■ pela Constituição imperial brasileira de 18 Pf™ COnstitucional o que diz respci-

passou a denominar de cláusulas pétreas: aiJ- ' direitos políticos‘e individuais
to aos limites e atribuições dos poderes poltoços^^aos d‘^ S ^ formalidades
dos cidadãos; tudo o que não é constitucional pode ser alterado, sem
referidas, pelas legislaturas ordinárias .
 OKÇAMENTOrepublicano e liberdade igual

reca> l a d‘ s“'ui(So d o s c a rs°* '* ■ * - * J

da ^ humana" '« -

-s,° * » - * J

“ “ F dem^ l
pretendidos a partir de cada um P ’ m fa c e da am PÜtude dos e f e l

alSUnh^e^míIaÇ3° emfaCede'dad^e ^ ^ r e ^ t ^ Sp ^ ír^ ^ d J

m ais ^ u “ “ “ ^ “^ S ^ r ^ Paraf ' CrCÍdadan,a' É p^

através d o voto E essa é a dim onc- F° direito de exercê-lo s, não apenas
d o que a d em u eV á /te - Í h ? ° r?publ,cam da cidadania, maia ampli

P e n e a r a - S e o f a r n ^ ^ ““ " ÇOeStrana rai>idamen' <: a felicidade n acio n l

d e participação de s e m ^ ! ? a P . 1Ca sen a a ê arantia de liberdade

P ça o , de segurança, de desenvolvim en to, de em prego, de justiç?

" nVr Ü 2^ 2 * ? â lbi° 1 ° " í r É f a - “ O" ' « * Â

 271
o SIGNIFICADOJURÍDICODEREPÚBLICANAATUAUOAOEENOBRASIL

* coisas a o p L in h a r a m l i o bem em outras áreas. Peto

“ ” , f , s » r of o “ sad o sd ésd e o fim d a ditadura. problem as centrais de
r i ° H ______Iirhim n.odesem preeo, o analfabetismo, a m á

a- »(03
" 7 I „ rn rm a não b asta o voto e seus direitos correlatos, com o o de par-

vezque não basta ao indivíduo a partir de agora

; dizendo: “nesse momento cump' P a serja um a frase que soaria bem

ím bito republicano da cidadania. N a o b a sm v o t a r , ^ enfrenul(Jos

’ L i d o m ais am plo), e tam bém no exerefcro do poder de “ Mrote .

? Não basta afirm ar que ser cidadüo é

::

f e - O u r e e ^ Murilo de. CUndnnln no Bros,,. 18. * * ° * » « * ■ «

v -Brasileira, 2014. p. 13-14.
Ver item 2.2.4, no capítulo 2 e 3.2, no capítulo 3.
?■■■■ 603 Ver item o capítulo 4.
 o rçam ento repu blican o e liberd ad e igu al

m ilitar obrigatório (m al utilizado no B rasil) ou a participação 1

E x l r ^ ri: ouaindaa ™
Existem tam bém deveresfinanceiros, com o o dever de p a J r ,rih el
^ ^ d 0 aparaiogovernamenW que dev e ° ^ a n i2a r a 4 i e d a * « |
ftle c e ra ,deia de orjanizaçao polfüca da sociedade. “’"f

^ ^ r /u n d a m m U ld e p a r tíc ip a ç ta p o m ic a n a ^ d fd a s ^ Z ^

z perante a sociedade quen lizerd efro m eàm eç ^ ^

h •, ? Un0S0, e ’ cer|a form a, revela ° caráter im perial do presidenci-ili«

eir° ’ que a Constituição im ponha apenas ao Presidente da ReDúhr
? P° SSe' 3 * sole„eme m e de c £ b

s S 5 ; c “ s - s é :
P o d e r e s ^ - S t m , i cargos que ocupavam am erioim eM e. em qualquer c
foi um a transição dem ocrática p o r consenso609.

“ JOSá c «s*1*“- °*™ 'l"> à< ™ nUU 'P<,m im p 0 s,0,. Coimb

” • * * “ *» ver SC « Fbn.
ceiros e tributórios. S3o Paulo: K T^lQ lT p. 21%%° ~ Aspcc,os cons,itucionais- f,IM

m Í r m0e m ^ r e Í o Í ^ r n o ^ d° QUa"d° “ mcdidas Prov«órias se tran

Helen" t L íS >ri™ T J ” ? reSCrVa ,egal tributória «o Brasil. In: To.
professor José Souto Maior Borges. São Paul^ M al^^os^ ^ bomenagei
 273
n cr.N in C A P O JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

> altura da análise, pode-se afirm ar que ter direitos em face da so-
^U isuficiente para caracterizar o exercício da cid ad atu até necessário
l ^ t i c u t n p r i m e n t o d e deveres n a .p a ra e p era n te a so c e d a d e para qiie o
‘^ u iá e io da cidadania seja com pleto.
, t '; £ " „Sn quer dizer que o indivíduo que n5o participa dos tnbunats d o ju ri
^ ^ Í T ^ v o c a d o , ou que não paga seus tributos em dia, deuce de ser cidadao-
v ^ - p n m e n t o desses deveres gera sanções, a im posição de responsabih-
S S Ê mas nd° acarreta a perda da cidadania610.
HW- n ão se pode esquecer que o preenchim ento da noção de cida-
variações ao longo d o tem po, no<**ua*m “ s ou m enos direitos
> S Vetes são atribuídos aos indivíduos .
y $ £ Prtrtant0 cid ad an ia é ter direitos fundam entais assegurados e poder
* ^ I t V e m todas suas dimensões, como também cumprir os àneresfirn-
% £ * que a sociedade impõe. E ste é o sentido republicano do m ciso
dÕàrt. 1« da C onstituição.

■ 3 S ^ S S s s s s s = s = = t

republicana, m as pode assum ir ou nao a form a dem ocrát.

'tVidooodesigiúficaradignidade do homem, adependerdesuas convicções
ctóJ “osdetwa B=riiodesLa que “as comunidades podem ser assemelhar
uinas às outras em m uitos aspectos, mas os gregos diferem dos em

Constituição b ra sile ira de 1988, R io de Janeiro: R eno var, 2003. daCF/88(0

<» Pode haver a perda ou a suspensão de direitos políticos na orm o
que é distinto da expressão cidadania aqu. utilizada.
: «l Nesse sentido é o trabalho de Jaime Pmsky «Carla 1 fases históricas
• do Cidadania, São Paulo: Contexto. 2003, » ^ ^ ^ S X c i d a d a n l a - .
pelas quais/esse conceito atravessa os tern as. * dÍKÍIO sub}eti.
■« Apeodato, João Maurício. Uma teona retónca da norma jurfdwa
vo. São Paulo: Noeses, 2011. p. 333.
 ■ Sg^ a a w u w a ia a a m .,...

~ » ^ s s a s s r - ^ - M ,

he sao mcrentes, sSo anorma funil! * dl*mdade h“mana e os dire-,

nniéntica ^ * ,odo “ ^ ■ . a m e u ^
a Constituição A d ip n iH ^ u ^ 6 ^ s*e ^ 0 plano axiolóoíf»« ^Un<
apoia a outros v l t s t L r “ 3 * adci” ais o v a S S “' * *
^ e é o sentido aMMoalklfc^h!’•*usd^a’ *Sualdade e phiraJi^II.0,^1!^a®

quer « - ^

s s S r r ^ i a ^ - . ^

dignidade da pessoa hum ana é 0™ I >

e" T ,ra J '" 1» delimitativa d o c o n c S
' “ P d in o iro lu g a re m to d o s o sa tó s * raCmo d e « “ e o « r li u m a nodT '
centrai de atenções e ações*^vernam enttds00 0 s e r ^ umano deve ser o

^ T z ^ S ^ ^ | ^ ^ n « h d „ |)o rR ^ í< |e 0 |í

Bewjn, ísaiah Estudo* l

614

6lj

616
iKucionaJ do cidadão /fevma r P daclania e Constituição; as cores da

6!7
lo:RT,20l«.p. „ , •— * , « , '^ 2
iaem.p. li.
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 275

5que ao lado do hom em individualmente considerado, existe o hom em

{fomente considerado, isto é, inserido na sociedade com a qual convive.
»0sentido originalm ente exposto por A ristóteles, quando afirm ou que “o
l i í é r o é um político, destinado a viver em sociedade”618. D aí surge a
‘%'enidadehumana coletivamente considerada, ou seja, algo além dadim ensão
i||jividual usualm ente estabelecida, devendo ser analisada enquanto conjunto
Jeseies humanos, da espécie hum ana socialm ente considerada. Isso é de m uita
-jgpbrtância quando se analisa as políticas públicas, pois elas necessariam ente
0 a m de questões envolvendo o hom em em sociedade, e não o hom em indi-
fáualmente considerado.

’ií*' AwstOteles. A Política, São Paulo: Edlpro, 2009. p. 16 (I, §9). Alguns trechos csclare-
çem melhor as ideias de Aristóteles, analisadas em capítulo específico: “Assim, natu-
íralm cntc, a sociedade constituída para prover as necessidades quotidianas é a família,
formada daqueles que Carondas chama de homos pyrens (tirando o pão da mesma arca),
' e que Epimenides, de Creta, denomina homocapiens (comendo na mesma manjedou-
' ra)." (I, §6) “A primeira sociedade formada por muitas famílias tendo em vista a utili­
dade comum, mas não quotidiana, é o pequeno povoado: esta parece ser naturalmente
uma espécie de colônia da família. Chamam alguns de homogalactiens (alimentados
com o mesmo leite) aos filhos da primeira família, c aos filhos desses filhos.” (I, §7).
“A sociedade constituída por diversos pequenos povoados forma uma cidade completa.
Nascida principalmentc da necessidade de viver, ela subsiste para uma vida feliz.”
(I, §8). É evidente, pois, que a cidade faz parte das coisas da natureza, que o homem é
naturalmente um animal político, destinado a viver em sociedade, e que, aquele que, por
instinto, e não por qualquer circunstância o inibe, deixa de fazer parte de uma cidade, é
um ser vil ou superior ao homem.” (I, §9). “Na ordem da natureza, o Estado se coloca
antes da família e antes de cada indivíduo, pois que o todo deve, forçosamente, ser co­
locado antes da parte. Erguei o todo: dele não ficará mais nem pé nem mão, a não ser no
nome, como se poderá dizer, por exemplo, uma mão se parada do corpo não mais será
mão além do nome. Todas as coisas se definem pelas suas funções; e desde o momento
em que elas percam os seus característicos, já não se poderá dizer que sejam as mesmas;
apenas ficam compreendidas sob a mesma denominação. Evidentemente o Estado está
na ordem da natureza c antes do indivíduo; porque, se cada indivíduo isolado não se
basta a si mesmo, assim também se dará com as panes em relação ao todo. Ora, aquele
que não pode viver em sociedade, ou que nada precisa por bastar-se a si próprio, não faz
pane do Estado; é um bruto ou é um deus. A natureza compele assim todos os homens
a se associarem. Àquele que primeiro estabeleceu isso se deve maior bem; porque se o
homem, tendo atingido a sua perfeição, é o mais excelente de todos os animais, também
é o pior quando vive isolado, sem leis e sem justiça. Terrível calamidade é a injustiça
que tem armas na mão. As armas que a natureza dá ao homem são a prudência e a vir­
tude. Sem vinude ele é o mais ímpio e o mais feroz.de todos os seres vivos; mais não
sabe, por sua vergonha, o que amar e comer. A justiça é a base da sociedade. Chama-se
julgamento a aplicação do que é justo.” (I, §11).
 4/0
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

C laro que no coletivo existe uma dim ensão individual • '1

a outro conceito, que é o da universalidade qualseia í í lSS° |)cÍ
governam ental im plem entada. Se a política n ú S ° daabrangenciad§

iss o ü a rá 36 *MSS0^ ^ ue sc enc° n u ^ e m ^ te n tó n a d a s ^ a ç â o ^ e »

isso trará a essas pessoas um benefício individual o oue J X ê ra^
para um a infinidade de pessoas, indistintam ente P° derá ser rePüc

entende-se hw w |
ideia de nm adim ensaoapenas in ír id u a l c J ^ r t ^ h“ r a a n a .'.P0,selaafa!á
possibilitando see m a i o f a l T c r ^ . a " ^ f aJ peSSOa ' n o “," dirtd»'
v id u a le c o l« im m . „ a ° a ; " Ce' 1°?.* d 'g " ldalle deve ser considerada “

S S S È ^ S S S S
recursos públicos, escassos por definição«“ ’ PeC,a qUand° envolv«
113. Com o se define dignidade hum ana?

nalisaUdTs« ° o P„™°dee ^ A m m V* S“ ‘ " * >

determ inante para a com preensão da 01
exista um conjunto de liberdades para que s e i a e f e t i « » ! ! . . ^ : ^ ^ ^ ^ 0 0 ^1

BeM . ., 3 ,son°m ica, nao haverá liberdade igu

com o fundam ente repubhcano- dirig? ^ d! C ° nstituiÇao brasileira de 198

vação da liberJadelpualdohcim 111^ 35 a^?^s do 8ovem o brasileiro na efe
lgUal d0 hom em >° * * fará com que todos sejam tratad,

«19
no Brasil buscando r e S o ? " trata ^ m o sln d f 7 ^ aç?®s j udiciais 9ue «ram'«®
cias de políticas públicas de saúde Ver nesse senddo-M^ amParados nas car&
620

62!
Ver item 2.2.4. capítulo 2.
 277
o SIGNIFICADO JURÍDICO DH REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIl_

^ jsonôm ica na form ulação e na aplicação das norm as, o que levará à

díbonom ia qUe se^hegará às Uberdades; d aí o con ceito de liberdade

¥ É ^ lal ^ S d ^ S A m a r t y a S en em prega, de liberdade real, p o is,
W * que f.m r ^ p e la ^ m ^ ia ^ o d a s liberdades que se chegará à isononua,
> a esse aUt0*’ é P® reBOaPnesÇta obra é que som ente através da compreensão
de que o s hom ens são igu ais entre si apenas por serem m em bros
M ilá n a , d q o é c ie hum ana - é que se poderá chegar ao efetiv o
' * ”T n h j f d a d J S ó quando o s h om ens forem tratados de form a igual
V ^ .u fa a è^ n ^ fd ^ rew g a s. ó que haverá Uberdade igual. É preciso que haja
S a d e igual para todos?n .
• • A« tfoKí»ihn p da livre iniciativa se fundam entam na
114.0S val“ “ Sf ^ ISue o BrasU adote um sistema econôm ico de mercado,
opção constituin j L :ntervencionista. D aí decorre a usual com preensão
ião de regime hbera , D ireito que assegura o funcionam ento do
doE stadoD em ocráücoeS oci ’ d daaJ , ação d o Estado visando

^ g ^ jr o r im p a c ^ >t^>wí^nUsrnoe|^ o [ ^ d « ) 3o que o tom a um im portante

S t r o S X ^ r t r a l h o e da livre iniciar,va d e igua, m odo

na dinâmica d e atuação do E stado.

O p re c e ilo d e re jm m a q u e °e Sobrepuje dem ane^ra d e ^ e ^ m m ^ s o b r e

do bem com um , reduzindo a busca por lu cros <'“ “ ^ “ ^ X i o de

estirpação do m ercado. E ssa norm a e s ta -t^ ie d a d e respeitados o s direitos
foiças, m ediado p elo E stado, em pro niverS(J artig o s da C onstituição
fundamentais assegurados na C on stituição. D iversos artigos oa

Ver item 2.2.4, capítulo 2. Washington Peluso Albino de/

 278
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

brasileira tratam dessa tentativa de equilíbrio de forças, como os o.,* 1

nam os direitos sociais (arts. 6° a 11) e os que tratam dos princímo* ^
atividade econôm ica (arts. 170 a 181). P pios8eraj
115 É unportante contudo, ter extrem a cautela com a leitura fatiada dn r v l
E m bora isso seja efetuado apenas para efeitos didáticos através de um ^
analítico, deve-se ter sem pre em m ente que não se in te ^ re ra ^ C o n s tíh ^
aliás, nenhum a norm a jurídica - p o r fatias. O Direi to é um sistema ond!*!^
™ aS,r5 corr^|^cionam. devendo ser considerado em sua inteireza! ad?
de, analítica e didaticamente, ser estudado de modo “fatiado”. C ,
Assim , os fundamentos do Estado brasileiro consoante n d; ^
e ^ . l d Carta d£ 1988 nã° dCVem S£r c°nsiderádosCde fomLa « tan a u e ^
nglobadamente, o que potencializa seu alcance. Afinal como referia’'
m lio T o d o é 0 t?do deve*forçosam ente, ser colocado antes da parte”424 °
que o todo é m aior que a som a das partes. ’
Logo, os três incisos republicanos constantes do art. Ia da Concrih..^
bras,le ira -,ncisosn.IIIelV-.devem serconjugadoscom asdem aisnol^
ordenam ento jurídico brasileiro, im pondo sua força de princípiofundam ^
um a d i í d i ^ UaÇ- 0’ f j a " a apHcaçã0 e interpretação das nom u£ j u r i S
um a das dim ensões áo princípio republicano aqui analisado. J i

2 A 2. Os objetivos fundamentais na Constituição e o princípio republicaj

d l l £ JS bjetÍVOS PreVÍStOS 03 C °nstituição nos indicam onde o país meià

de chegar, as metas a serem alcançadas nessa trajetória social sem n S
conclusão. Para manter a mesma metáfora arqu J ô „ i « .
constituem no projeto de construção do “edifício Brasil”, enquanto cmc
fundam entos (art. I a) são os pilares dessa estrutura. ’ emluan‘° q > ^

sociedade h3rl« ilCO"S'ilUÍÇã0 brasilcira “ "icmpla os principais objcivosd

sociedade brasileira, que, justamenle por serem os principais e mioos , í„ iJ
s a ° *=nom .„ados de objetivos fundamentais, c o n firm e se lê : ^

Brasd" Cons" luen, «W — fundamentais da República Federativa:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II - garantir o desenvolvimento nacional;

624
A ristóteles. A Política. São Paulo: Edipro, 2009. p. 16 <1, §11).
 279
o SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

ffl . erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades

sociaiseregionais, #
TV- promover o bem de todos, sem preconceitos de ongem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação.
■ rt{4 -e desde logo, que se trata de um a norm a jurídica, pnncipio-
^ • i n g e n t e ê vinculante, que não se caracteriza com o um a carta de boas
' ^ ^ s Tem valor ju ríd ico e reflete o princípio republicano, dentre outros.
lido em seu conjunto, indica um objetivo único de dw enyohn-
§£& 0 art g . ôm ico equiubrado, a se r realizado de form a includente das
I t ^ r i õ e s do país que estejam em níveis m enos avançados de desen-
:í P*f? ntogsem discrim inação. Para ter m elhor com preensão do alcance do
; :wlvi®eí ® ; .s e f c L r um a breve análise de cada qual dos incisos que o c o m -
f ^ e s m o s e m t e r o i n t u i t o d e e s g o t a r a m a t é r i a ,e m r a z ã o d e s u a a m Phtude,

| ^mje será feito sem obedecer a ordem dos incisos.

O obietivo de consm iir um a sociedade livre, ju sta e solidária, c o M M tt
g 4 1 7 .O o j conjunto de ideais que refletem objetivos republicanos,
I tóâuaexptus sã0 dos direitos fundam entais de liberdade, seja no de isonomia,
tste indicado na expressão “solidária .
1 " Para se chegar a ter um a sociedade justa, deve-se fazê-lo com liberdade e
| isonomia, na q u ll esses dois conceitos sejam conjugados e expressem
Í necessária para a sobrevivência da espécie hum ana625,
r i . r ia r o a u e se trata de um a construção, com o indica o texto do inciso, que

- tMgeàs a ç i s governam entais, isso deve ocorrer não apenas na aphcaçao das
normas, mas larnocm
aas, mas tam bém uo/u»nafortnulação das norm as.
-----------
■ Observe-se que esut norm a dialoga diretam ente com a do m ^ o I V .q u e
'»Veicula
-Veicula um a norm a de não n io discrim inação ao afastar
««»u u todas as difere ç A
S m r « a « x. o. . cor,
__ «idade
niifvicmic.r outras form
e quaisquer as form
outras de discnm m açao.m
as de discnm Aaçao.A
b u L de prom oção do "bem d e todos “» 4 deve ocorrer com respeito o s d./e-

Ideia exposta nos itens 2.2.4 e 2.4.6, capituto 2. _ . . lO/iOoara

4 » Tramitou uo Congresso brasileiro a Preposur d .
| incluir o “direito à felicidade” dentre os dire.tos soc«“ em 2014. Sobre o
i f ; Esta proposta foi arquivada ao final da ^ Direito à felicidade. Rio de
t “direito à felicidade" ver a obra de: L eal, Saul Tounnho. Dtretto à fe ti«
Janeiro: s.cd.. 2014.
 280
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

t-mços - essência da democracia, que é a convivência entr* a ..- a

respeito às diferenças entre os seres hum anos que se construirá
d e to d S ? * f S°!idárÍa 0b-ÍeÜVada no inciso L A ideia da p r o m o ç ã o ? !
d e todos referida nesse inciso IV se coaduna com a de bem comlm ? !
do pnncipio republicano definido neste trabalho. E a não d i s c S , ?

c o m o rem édio, m aio r equanim idade na distribuição de r i q u e z a s ^ m l l

pais. E ssa norm a, p o r si só, já im põe ao p o d er público a busca m a;c • ? n° |
ju stiç a distributiva, o que pode e deve acontecer através de instrumenílí6^
ceiros, sejam aqueles relacionados à arrecadação e ao endividamento í S

se n 5nhn,°„da PObreZa Poc*erá im plicar na redução das desigualdades s o j

« i S r r r “ ss° í * pu J s s í

redução das desigualdades é um parâm etro relacional que c o r e e T a S

um e com o sopé da pirâm ide socioeconôm ica de um país D ioao Coutirí
apresenta exem plo didático para expor a diferença
Z t 7 ? ndÍO Cm Uma fábrica de uma fcm ffia S poT c o c o T a Ú
sigualdade, m as nao a redução da pobreza. N o exem plo reverso, a renj

627
O que 6 analisado no capítulo 3.
628

? q ? r p Í - o b l e m D d íl° aldCbme apreSentado P°r Harry G. Frankfurt, no qual dJ

objetivo fundamental- reeU^r, V*1^aCe de ^uc 65535 duas metas se encontram c

daS des,guaWad“ sociais e redução da pobreza (Fr
furt. Hany. G. Sobre la destgualdad. Barcelona: Paidós. 2016). ^
 281
o SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

fc mas ricas cresce quando auferem ganhos financeiros nos m ercados

^ n a i s porém a pobreza nacional pode não ser d.retam ente reduzida,
?!aso haveró aum ento d a ^ i g u a l d a d e , sem redução da pobreza.
^ <• « t ____GAfflnAllftâd&COIIiC

I P £ a entender que marginal tem relaçao com cnm m uuuu^.

g g jftsitu al, marffinali^ ade _ redução d a crim inalidade. E , em um salto epis-
||g l a ç a 0 d “reduzindo a pobreza” reduzirem os a “m arginalidade .
ig P ic o ^ e n e n d erq ^ ^ o m e s m o q u e a d m itir o s o f is m a ^ d e q u e pobre
t e « a 1/ c rim in o so ,1ogo ,toíi0 pob rcíC rim in o so » ,o q» e é falSo.
^ .jw r g i n a i,n 6 ________ .Ííla C(, ntiHn de aleuém aue está à mar-

J f ê s s ° a’ l. V em um a poesia intitulada “Cruzou por mim, veio ter comigo,

l^ e s s c senüd° ’ ^ „ 0Pnde sugere que ser m arginal é “estar ao lado da escala
^I^OuaindaaasobrasdoartistaplásticoHélioOiticica.CTiadasapartir
f l * c o m T d ís " r o° Seja m arginal, seja herói", que frcaram c o n h e cd a s
crítica ao regim e militar brasileiro, dem onstrando que, através da aluaçao

CounNHO, Diogo R. Direito, desigualdade e desenvolvimento. São Paulo: Saraiva.

Wr. i s a s s s s
■ftiinwreve-se um trecho do poema de modo a melhor ser
« d » e pedinte nüo d ser vadio « pedime: IÉ estar “ h d » d ^ . J « « U b

vaiaria, /Não scr, enfim, aquelas pessoas sociais dos;neveh^ as /Que ^ im m n

pnT e temrazão » •
razão para isso supor. III Não. tudo ^ scrve uma sensação se há
humanidade! /Tudo menos ceder ao hunm itan • ^ /Não é ser vadio e
uma razão exterior a ela? iWSun, ser vufao e pe • { ^ va’dÍ0j/Éter que pedir
pedinte, o que é corrente: /É ser isolado nadI . 0C(3nle ///Tudo o mais é estúpido
aos d ia s que passem, e n o s deixem, e isso é que P vestir. /E,
como um Dostoievski ou um Gorki. /Tudo o mais ™ vale a pena ter pena da
mesmo que isso aconteça, isso acontece a tanta gente /Que nem vale a pena u: pe
gente a quem isso acontece”.
 *04

« P & ie d ? “S ' ° n ^ S d r ÍStónte’Se" ap o ssív e,“ d e siacarc ’

« t é o c o d a ^ ^ ^ f ^ ^ j ^ r o u no B n s i U ^

de a u a ç | o ^ M o C es f m S írfarfetóm ^ r e s r o Po a l^ a r o s Í
inclusiva, para que as pessoas nSe ' aum entando as m argens de -
norao disse Fernand<>PPe*<»*, n u ? “ “ 1" " eslar “a ° lado da

mguaidades sociais”e também a de “iwi ■ mCISO 1,1880 a dc “re

. O o b je n v o d e re d u c ã o n rcd “» c a sd e s ig „ a |d a d e s reg i«
na ideia dejustiça distributiva em conlradad' S- eT eSpeCÍalllssociais im
acajreia fo n e atuaça„ do í c o m u ta i "
entre as pessoas, aum entando o grau de ^ ib e r^ d J f3tÇn^ ° de m aior iguaii
Justiça comutativa que será adi £ n a quecadaum deveu
à q u e l a expressa na p rim itiv a e a a r« !" a" alis!,da sob 8 «tica orçamean
p o ro lh o , dente p o r dente” isso í a h j a Xpressa° da lei de Tal'ão d o “c
p ^ s o a ie m e o q u e a o u ir a d e v e r e c c ^ r ^ e ^ 2 aXa[aCOrre|açã ° entre o q u ei
a exata comMaçSo com o utm d S o d™ ° * > i l e a i o n a d o , 6 u ^
O u o a cxpicssão que bera i n d L “ se - P - a le slo
ndeterm inaçao, é a que d e te m in a “d a r » dj ’ despe“ 0 de «eu alto grau
é de alguém , essa pessoa t e n X L S ™ o que é seu” - ora sé al
paraçao ,nd,ca, trala-se de c o m u t a t M d a 7 e ^ ° ? om e,d“ “ « p o de eq.
- ____________ e um a coisa peio seu equivalem

“ V«,V„s' 2,2.4 e 2^ “; j ^
 0 SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 28

i distributiva parte da concepção de que deve haver m aior distri-

; as pessoas, de tal m odo a dar mais a quem tem m enos, retirando
"ye quem tem m aisX td u e ito financeiro é um dos lócus m ais adequados
J a prática dessa equação, pois deve retirar m ais de quem tem m ais, na
S^edida jje sua capacidade contributiya, em especial nos tributos incidentes
: vYjg a renda e a propriedade, m uito em bora isso tam bém possa ser aplicado
^as demais incidências de form a periférica, com o as que se referem ao con-
% hbo, e busca distribuir esses recursos para quem m ais necessita da atuação
Jestãtal na medida de sua capacidade receptiva, conceito cunhado por Regis de
Oliveira*“
•? £553 equação financeira distributiva, que conecta a capacidade corttri-
butiva com a capacidade receptiva, é um a das principais características do
sistema financeiro, e pedra de toque do princípio republicano - a bem dizer, do
orçamento republicano - , em bora não esgote todo seu alcance. A utilização dos
ipiecanismos jusfinanceiros, no sentido aqui preconizado, em sociedades com
alto índice de desigualdade socioeconôm ica, é um dos objetivos da sociedade
brasileira, insculpido na C arta de 1988 - a redução das desigualdades sociais
e a erradicação da pobreza.
A justiça distributiva não se esgota nas ações que envolvem dinheiro,
alcançando todas as dim ensões das liberdades m encionadas anteriormente, em
busca da liberdade igual, condição essencial para a am pliação das liberdades,
pois só com a redução das desigualdades, respeitadas as diferenças, é que se
■atingirá a isonom ia. É necessário que haja am pliação dos direitos vinculados
j t cidadania, tais com o o d a isonom ia de tratam ento das m ulheres, dos negros
edos deficientes635, am pliando condições de acesso aos níveis de decisão po­
lítica na sociedade. N ão se pode esquecer que a sociedade brasileira é m arcada
pela escravidão negra, extirpada form alm ente em nosso país há pouco m ais de
130 anos, o que equivale a algo com o três ou quatro gerações, o que equivale
ao mesmo período da instituição da república no Brasil, enquanto form a de
governo oposta à m onarquia. As ações que envolvem justiça distributiva não
se esgotam na redistribuição financeira dos recursos, sendo algo m uito mais
amplo, envolvendo todas as dim ensões da liberdade visando perm itir que as
pessoas tenham a real opção de exercer suas capacidades em busca de liberdade5 04
igual para todos.

04 Analisado no item 3.3 e, em especial, no item 3.3.2, capítulo 3.

05 Sobre esse aspecto, ven Scaff, Fernando Facury. Incentivos fiscais para pessoas com
deficiência no Brasil. Revista Inclusiones, v. 3, número especial em homenagem ao
Prof. Luiz Alberto David Araújo, jul.-sep. 2016,158-167. Chile. Disponível em: <http://
www.revistainclusiones.cl>, última consulta em: 24 nov. 2016.
 284
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

12 0 . A rigor, o objetivo de “redução de desigualdades regionais” c* • 1

S t o ^ VkíoH redUÇã°Hda? deSígUa,dades sociais” adotando um a ó t i c S
lista Isso decorre do fato de que no centro das ações governam ™
estar o homem , e não o Estado. A despeito dessa a fL ia tiv a d e v ^ se %
consideração a análise de R oberto Santos, que alerta: “N ã o ’é indlfe J n ^ l
a região, se, p o r exemplo, os capitais pertencem a residentes aqui ou J*?
s e o W ^ D w i m p o r t a d 0 se assim ila ou é m antido sob r e s e ^ a , e tc ^ ®
sentim ento nacional passa pelo regional (e são conhecidos os caso« Ã "
e u S d a T / rte)”637 .A ssim ’ ^ uand0 consta devem se r reduzidas 2
gualdades regionais, deve-se entender com o ínsito a esse com ando fiJ*
a redução das desigualdades sociais existentes dentro das regiões b r a s i r ^
Esse alerta é relevante porque em várias regiões existem n Í Í H I

N a verdânt T a - 6 miserta em qualquer parte. Riquezas são diferenteA

Paulo, N ova Yoricou é^cdiferem «nessesl^f|

/J®“ 68 ~ d5 erenCladaf pela atua?ão dos governos em prol de sua p o p u laS

dcsigualdadesrcgionais, que lera

sua exegese. N ão apenas o da reaeraçao iorm al
federação form al brasileira
brasileira, oue Hívíh» «’
que divide o paisí
DdsCa d e s í " w eHge0gráf,CaS Cntre M unicíPios>Estados è D istrito Federa
pois a d e s^ u a íd a d e regiona1 alcança áreas internas a cada qual dessas d e S
m nações políticas. Existem várias regiões pobres em Estados ricos de no««
d n tn í, v ' h ° T “ do R i b e i r a , E » d o ^ SãoPau"o°oifnoV ^
do Jequitinhonha, no Estado de M inas G erais A r e d is tr ib m X £ ™ •
condições socíoeconôm icas e políticas „ a s ^ v ê r e a ^ e w doT ei^lório b n ^

63 6

rm L °* da Just,ça do Traba,ho na Amazônia: edição comedi

* Trab“'h,> “* * M ' 6- V .2.pw 211^
638
Pisponlvcl em: <hups://www.lelm.mus.br«tas/4898e/>. Ultima consulta em: 21 oovj
 O SIGNIFICADO JURlDICO OE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
285

• *«íteocndente das formais delimitações federativas, deve ser fortemente

uí0>in j e modo a permitir que haja maior equilíbno na distribuição das
e oportunidades sociais no país. Se for observado o Brasil pela ótica
federativos estabelecidos, se verificará que as diversas regiões
;3°s muitas desigualdades, que diferenciam a possibilidade de de-
Solvim ento humano em cada qual.
8611 crtrnnrreto singelo e estupidamente pontual, demonstra isso, sem
^.«sário descer a números, tabelas ou planilhas explicativas. Até o i^ c io
90 do século passado, no Brasil, só existiam cursos de Doutorado
^ n í i t o nas regiões Su l e Sudeste - quem desejasse aprofundar o s estudos
íém Direito nas g regiões. O primeiro doutorado em D i-

v f pfmTmbuco, composto por docentes daquela Universidade, em conjunto

de ^ docentes “visitantes” que possuíam vínculos com outras unidades
eomoutrosdc^entes v is ita n r^ do país639. Isso ampliou as opor-
• deef d ° d e e l s i n o e pesquisa jurídicas no Brasil, gerando incontáveis pro-
r Í S ^ ^ ^ - ^ n d u a ç ã o em Direito fora do eixo Sul-Sudeste, e aumentando
í- " S fo rç o s ^ e la qualificação da produção docente nessa área.
Assim, deve-se buscar a ampliação das oportunidades de
, «Hivfduo onde auer que ele se encontre no tem tóno nacional. Isso nao
çada ind * iJL-rim» cnreo de nós-graduação em direitoemcada
brasileira - definitivamente não é essa a intenção. Mas e necessai
^ c o ^ a id a d e tenha condições mínimas de atendimemo às n e ^ ss.d a d «

da P°Pula^ ° ’^ ^ 0Qanp ^ ^ g ^ ò s e m q u e cada^i^d esses ben efício sso cia is

dependerá de uma decisáo páblica e.dos

saneamento bíLico, e não dar os recursos necessários

Dar saneamento básico à cidade de Bujaru, no f e ' ad“ ^ Í V T d e “ ivM
uma medida á e j u s l i ( a d i s t r i l w l i v a f i m n c e i r a entre todos os entes federal

*• Esuexpcriíncia bem sucedida, « d a nlo rtu a d . funualmeate

professor lvo Dantas.

 286
o r ç a m e n t o r e p u b l ic a n o e l ib e r d a d e ig u a l

brasileiros de tal modo que os recursos arrecadados pela União n f

de Sao Paulo também sejam dirigidos à cidade de Bujam - afinal n ^
jusfinanceiro é um sistema de v a so s com u nicantes640 S em iram ’ ° Sls^
-dos tributos federais e esltariiiáicHarm.;«« _í* .. ^nien^e 4 j

c fó s a n e a m é h tó b á ^ ^
cadados nessa cidade. Isso vale para todas as riiétas públicas estabef a'* *1
„g cessán o que haja a imposição;de ^ j u s t í ^ è ^ b u t i v a ' f m a i ^ ^
S!Jam aIcanÇadâs,na medida da ampliação das l i T ^
iguais. E m parsesd eàcen íu aítsíítí»e{rtiít«i^«j~__i' • lber>

ses devem ser auxiliares técnicos e não instâncias lc^

ticas;
e q u e is s o in T p ^ ^ ^ ^ ^ 640

640 V e r item 3 .3 , cap ítu lo 3.

,u ,° 4 - a o t r a t a r dos fundos de equalização. R ’ 2° 1 4 ," ° capí'i

M2 Boleiimde CiênciasEconôÂ
C o im b ra Ed’., 2014, p. 1 c V c t m e n f e T í n S t ^ '^
 NO BRASIL 287
o SIGNIFCADO JU RÍDCO DE REPÚBUCA NA ATUALIDADE E N(

» _ àsaúde à alimentação, à moradia e outros643”. Denota-se daí que

lf ? e um objetivo que se connecta com o caráter relacional própno do
g ^ n c e i r o , que n n e a r e c ^ a às d e g s a s pubhcas.
Ü . « pvnlanãcõèíreferentesio alcance dos incisos IrII e IV do art.
pode-se melhofcompreender o que a sociedade inscreveu
qualseja, “garantir o desenvolvimento nacional .
,j [0inciso11 H 4 n u t r a exoressão que admite muitas lei-
«G
Si;
no sentido de ampliação do PIB -Produto-
fi-v
I Eterno Bruto brasü®1^ ' , se vê constando do texto constitucional. A
il' >’ • Nd ° o 'S v o M m e n to ” deve ser a do desenvolvimento com liberdade
tógica do isonomia para todos, ampliando-a até que nao seja
igual, de liberdaae com isonu f ^ QUtra 0 «desenvolvimento
^ssível disunguir on ^ «desenvolvim ento humano” , pois, sem
,nflCío«u^ serà Ç individual ou coletivam ente considerado,
r S m a a a p e m .a o a o d m u I o d e n q u e z ^
não se cnegdi ~ nara auem «Q desenvolvim ento requer
ttn co rd a -se co m A. y S .P q odeU baxiade: pobreza e tirania,

-a . 1 . j __LUfUi/vcfiitiHQmpntíilS

« T avares, A n d ré R am o s. Direito constitucional econômico. 2. ed. São P au lo . M étodo,

- s “ 6l 2I y , enm ^ — São Pau lo: C o m p an h ia das Le tras.

2000. p. 18.
40 U tiliza d o no item 3 .7 , cap ítu lo 3.
288
o r ç a m e n t o r e p u b lic a n o e l ib e r d a d e ig u a l

buscando alcançar uma sociedade livre, justa e solidária, através da Dm I

o bem de todos, assegurando o efetivo exercício dos direitos fu n d a m l
base do desenvolvim ento. naanie t |

O ser humano deve estar no foco das atenções das ações governam» i
em especial visando a redução das desigualdades sociais, a fim de o.,»Dl
pulaçao brasileira s e to m e m ais igual para poder exercer as liberdade J
Constituição lhe assegura. C om o afirma Gõran Therbonr: “A desiguala
um a violaçao da dignidade humana, uma negação da possibilidade de a
volvim ento das capacidades humanas.”644 de de

2.4.3. A projeção da isonomia na Constituição

1 2 3 . A isonom ia de tratamento é uma das principais características dn

republicano e a Constituição brasileira a contem pla em inúmeras p a s s a 3
d ire?^ 813' 35 m^nc*onadas Uberdades reais, visam primordialmente amplíaf
direitos e permitir que todos tenham tratamento isonôm ico para o e x e r c S
^ r " CS; ASSim’ ° ^ f 31™50*0 isonôm ico, visando assegurar
nrinrín* Xercíc‘° de sua|cap acid ad es é condição essencial para a efetivickd?
p ncipio republicano. É a busca da isonom ia para obtenção da libeidade ira
Im ^ Dl,Z AtaIÍba,qUe a ison om ia é um ‘‘princípio constitucional fundament
n d h í!t h"te decorrente d0 republicano”, e se caracteriza “com o diití
C° . ; í tlvo a tratam ento igual de todos os cidadãos pelo EstacM
S egu e Ataliba, com sua habitual verve: “N ão teria sentido que os cidadã
s e reunissem em república, erigissem um Estado, outorgassem a si m es"
um a Constituição, em term os republicanos, para consagrar instituições a
i e u a w S ° “ permitlf Se “ SCja de raodo direto>seja indireto - , a violação!
° práprá°pOS*U,adobásiC0’ c°ndicional,daei
/ *^ UCdessem 30 Estado - que criaram em rigorosa isonomia ci
favorep^nH3"3 asad os criando privilégios, engendrando desigualaçi
favorecendo grupos ou p essoas, ou atuando em detrimento de quem quer
ja. A res publica é de todos e para todos. O s poderes que de todos ree
e em raduzir-se em b en efícios e encargos iguais para todos os cidadãos’

N u n es44’ Z Z T ** ? rín.c !p io Programático, conform e bem apontam Arauji

^ Pnn<Líp,° cuJa densificação constitucional pode ser a p r-
ao lon go da Constituição, em diversos pontos. *648

M7 T herborn. GOran. La desigualdad mata. Madrid: Alianza. 2013. p. 11

Z Í ‘TAUBA*Gcraldo- ^P ública e Constituição. 3. ed. S5o Paulo: Malheiros, 2011. p.

648 Idem ,p. 158-159.

^ 8>'éd ,'síò lp^rt|° N unes j 0nior, Vidal Scnano. Curso de direito constitt
nal. 18. ed. São Paulo: Ed. Verbatim. 2014. p. 144-145.
 O SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
289

^ ex em p lo , na proclam ação d e “direitos e garantias fundam entais’

'/ T Por ^ . . L s ta c a no caput do art. 5o, proclamando sua necessidade em
Jfisononru afirmar que “tod os são iguais perante a lei”, e ainda ao
P ?^S a% ue garante aos b r a sile ir o s e aos estrangeiros residentes no país
^ ò t e b i U d a d ! do direito [...] à igualdade” . A isonom ia tam bém se destaca
• n t do art 5“ quando reafirma que hom ens e m ulheres sao iguais em

' lilwrdades, de forma a assegurá-las de forma ísonom ica para todos,

• S l S S que determina o caput, e m busca de u m a /« W a d e ig««/.
■ ~ n art 6“ ao estabelecer os direitos sociais, também o faz de maneira am -
, Íiativa!de tàl m odo que possam ser alvo de gozo por todos, mdistintamente.
TH. A administração pública deverá agir de forma im pessoal (art. 31, caput),
i : a denota a ieualdade de todos perante a aplicação das normas, sendo que o
Preenchimento dos cargos, em pregos e funções públicas são acessiveisa todos,
: —forma da lei (art. 3 7 ,1 ), e a investidura decorrente de aprovaçao prévia e
. . í13 m lhlico Cart 37 II), o que supõe o acesso de todos em razao de seus
? p u b S r A qui se identifica om dos aspectos republt-
U § £ * t isonom ia na possibilidade d o a cesso de todos aos
"^ d a d e que h a ja a d e v id a e correta qualificação para seu preenchimento.
A snectoaue sem pre causa m uita p o lêm ica éo q u ed izresp eito à iso n o m ia
f4 , dos servidores púb licos, co m o estabelecim ento d e tetos rc-
í- muneratórios (art. 37 . XI) e o proibição d e e q g » » s » « t o r a l 6 t t n ^
XIII). Além disso, um capitulo importante da questão da “
í Jscompras governamentais, que d evem ser reahzadas com , plena ob ed ten ca
í |sq u estões de isonom ia entre o s participantes (art. 3 /, a a i j.
2 i24 a Constituição também contem pla a periodicidade dos mandatos eleti-
í ^ ^ Os d e p u ta d a , que serão eleito s e considerados
i v o íart 45T e os Senadores, tam bém eleitos e considerados representantes
S H a S d o s e d i s t r i t o Federal (art. 4 6 ), I « «
l a t 45, parágrafo único), o que 6 da essên cta d o pnn cipio
■.(permite a todos o a cesso a e sses cargos d e direção po tca. man(iatos é
Í o m a Presidência da R epública (art. 8 2 ). A p e n o d ic d a d e dos mandatos

Sobre cssc lema. com exemplos didáticos, ver ^ ^ ^ “ ^ p ^ ^ d í h e ir o s , 2012.

conteúdojurídico do princípio da igualdade. 3.
 o r ç a m e n t o r e p u b lic a n o e u b e r d a d e ig u a l

constituir e m bases dem ocráticas. J 8 eIetlvas dl

aesigual na arrecadaçao, caso os<a"contribuintes

' 7 o )' se n d ° vsee dencontram
a d ° « » « t o í s s—í*
equivalente (art. 150, H), sendo que a airecadação dosT m oos^
ar pela capacidade econômica das pessoas (art. 145 §1) Adernai«
especificam ente à U n ião instituir tributo o u e não seia .inií ’évedl
território nacional (art. 151,1). q ^ niform e em tod||

125. M esm o quando trata da ordem econôm ica, no caout do art i 7n Á

tituiçao resguarda a isonom ia, ao estabelecer com o seu fundam 3 Coil
valorização do trabalho humano quanto a livre iniciativa c o m T n H
assegurar a todos existência digna, o que bem d e « \ 1 ^ 1 t t '* * 1
que a busca pela ison om ia de tratamento em uma república nãn !™ naÇao8
apenas das relações entre as pessoas e o FciaH« pub,ica nf ° deye ser a h i
e s p e s s o , p ia d a s .

s s ã S S E S S S E F S
que devem ser lidos englobadamente eom os
a compreensão d» alcance da isonomia, mesmo nas relações privadas Pf

S S S S S l S S i

obrigatório a Z l t e X Z r ° ! C"eCUÇão das Programações de carátó

tZ Ô t Z q ! atenda de forma »gualítária e im pessoal às em endas anresoí
tadas, m dependejitemente da autoria” (art 166 8181 p CM f-
criifírin Ha .. .. ' d n * 1°°> s 1»)• Essa norma aplica um
dC ,sonoim a Paro o s dispêndios que forem ordenados em decorrêncií
 o SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUAUPAPE E NO BRASIL
291

"“ J *5nar aponta para o fato de que o critério populacional é necessário, porém
frcUf J Pntenara a^rodução de resultados isonômicos, pois pode ocorrer que
‘míreeião seja mais populosa, e também mais rica - o que afasui o real alcance
^ dida uelo princípio repubUcano. Dirigir mais recursos para
(jaisonomí P ^ ém t^ b é m mais ricas, por si só, não gera efeitos
í S X Õ s síntese do efdto isonômico pretendido e da justiça distributiva
f e s t ã o dos recursos públicos, o que é essencial na implementação de uma
república. São necessários outros mecanismos financeiros para essa análise.
127 A universalidade do alcance âa.seguridade social é preceito
^ando assegurar os direitos de todos relativamente à saúde, à previdência e à
visando assegurai m v la 0 ideai isonôm ico pretendido,
F - - P o p u l a r u^ana e ru o .
AawisténdíTsocial, em especial, deve ser concedida a quem dela necessitar,
independente pagamento ao sistema contnbutivo (art. 203).
128.As p e sso a s p o r ta d o ra s d e deficiên cias, tonbdm são ob^ “ de " “ ™ “
m.e huscam incluí-las na sociedade, através de programas de prevenção e
que buscam inciui ia s» Luiz Alberto David Araújo apon-
atendimento especializado (art. 227,11). luizaidcuu „ J ,
ta que a definição de pessoa com deficiência nao ecorr _
membro nem a visão ou audição reduzidas. O que de
deficiência é a dificuldade de se relacionar, de se integrar n é
esto incluído socialmenle. O grao de dificuldade p a ra »
que definirá quem é ou não pessoa com deficiência. O

65) A raújo, Luiz Alberto David. A proteção

fíciêacia 3. ed. Brasflia: Corde, 2001. p. 20. Disponível em. <w ^ ü r ; W as.
defi^ncia.gov.br/app/siies/default/files/publicacoes/a-proiecao-constiluciona
-pcssoas-com-def.cicncia_0.pdf>. U ltim oacessoem . 15 nov. 2010.
 . g W j T O REPUBLICANO E UBERDa h ^ .

gnipo ^flnerável®”8tFUmen t0 Para a buscad è i s õ ^

ímpar em nosso ordMamtmo 0^ 1° ^ ° ^ uma característica no Í

Pessoas com Deficiência ’ ^,Ua seJa’ a Convenção sobre oc n^0rnil

- « <*

S ^ s s g p s s
para que sua plena validade M o m °’ S? S.tamb<ím " e c e s J L u ^ c r e ^ d o

s z z z s z t t z r

654

í i s F ? t Z £ T ? Consukor Juríd™ * i
br/2016-ja n T 2 / S Wv T disponívcf< ^ gamnl
 O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 293

lente é um bem de uso comum do povo (art. 22S), o que assegura isonomia
àtamento a esses b e n s com uns.
JoÍGmsuma, as normas constitucionais buscam que as pessoas tenham trata-
llBto desigual em função de suas diferenças, visando tomá-las mais iguais e
tlÊ o distingui-las. As desigualdades devem ser combatidas, mas as diferenças
f i n q u e ser respeitadas, sejam elas decorrentes de opção sexual, cor, origem
^%çial ou geográfica, dentre várias outras.
"tíT Um aspecto relevante para o principio republicano é o tratamento iso-
v^jgico que devem ter as pessoas, mesmo que exercentes de cargos públicos.
Hão é o cargo público, qualquer que seja, que vai distinguir essa pessoa das
■demais - para melhor ou para pior. Tratamentos diferenciados em razão do
cargo não são isonômicos.
Embora se constitua em uma situação isolada, que foge à regra padrão
^Comportamental do conjunto de servidores públicos, é emblemático o caso do
^magistrado que queria obrigar o porteiro de seu prédio a chamá-lo de doutor.
Notícias653*655dão conta que “Antonio Maneiros da Silva Melo Neto, juiz titular
da 6aVara Cível de São Gonçalo, na região metropolitana do Rio, pediu ajuda
=a um funcionário do prédio para conter um vazamento em seu apartamento.
Por não ter permissão da síndica, o empregado negou o socorro. Os dois dis­
cutiram e, segundo o juiz, o homem passou a chamá-lo de ‘cara’e ‘você’, com
ointuito de desrespeitá-lo. Maneiros pediu para ser tratado como ‘senhor’ou
‘doutor’. ‘Fala sério’ foi a resposta que obteve. Maneiros, então, entrou com
uma ação na Justiça e, em setembro do mesmo ano, obteve liminar favorável do
desembargador Gilberto Dutra Moreira, da 9aCâmara Cível doTJ-RJ. Moreira
criticou o juízo de primeiro grau, que não proveu a antecipação de tutela ao
colega de profissão, classificando a recusa de ‘teratológica’. ‘Tratando-se de
magistrado, cuja preservação da dignidade e do decoro da função que exerce,
e antes de ser direito do agravante, mas um dever e, verificando-se dos autos
que o mesmo vem sofrendo, não somente um enorme desrespeito por parte de
empregados subalternos do condomínio onde reside, mas também verdadei­
ros desacatos, mostra-se, data vénia, teratológica a decisão do juízo a qu o ao

653 Reportagem de Bruno Lee para a revista eletrônica Consultor Jurídico em 19/04/2014,
intitulada STF decidirá se juiz deve ser chamado de “doutor”, disponível em: <http://
www.conjur.com.br/2014-abr-19/stf-julgara-acao-juiz-chamado-doutor>. O caso tam­
bém foi noticiado pelo site G1 em 22/04/2014, em reportagem de Mariana Oliveira,
disponível em: <hltp://g 1.globo.com/polilica/noticia/2014/04/ministro-do-sif-nega-
-pedido-de-juiz-que-quer-ser-chamado-de-doutor.html>, o último acesso a ambos os
sites ocorreu em 7 de janeiro de 2017.
 ■ZV4 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

indeferir a antecipação de tutela pretendida*, escreveu o desembargador.*!

decisão liminar foi confirmada pela 9a Câmara Cível do TJ-RJ em ma_
2015, por dois votos a um, A sentença, prolatada pelo juiz Alexandre EdiL
Scisinio, da 9aVara Cível de Niterói, foi contrária às pretensões dojuiz-Atòj
Antonio Maneiros da Silva Melo Neto, e foi confirmada pelo TJ-RJ. Atrai
de Recurso Extraordinário o caso chegou ao STF, sob a alegação de ferirl
princípios da dignidade da pessoa humana e da igualdade. O STF não conheci,
do recurso, que foi objeto de Agravo de Instrumento (AI 860.598), relata^
pelo Ministro Ricardo Lewandowski, igualmente não conhecido.
Seguramente esse comportamento do referido magistrado não foi repulj
cano, e se trata de um caso isolado no contexto geral do conjunto de servido™
públicos.
131 .Todos esses aspectos são consagrados na Constituição Federal em respeitl
à cláusula geral de isonomia, que decorre do princípio republicano.
Merece registro, dentre as Constituições estaduais, o texto da Constituiç
do Estado do Pará, por sua precisão conceituai e pelo compromisso adotado!
normativamente:

Art. 336.0 princípio da igualdade deve ser aplicado pelo Poder PúblicoJ
levando em conta a necessidade de tratar, desigualmente, os desiguais,!
na medida em que foram ou sejam injustamente desigualados, visando ú
compensar pessoas vítimas de discriminação. .|
Parágrafo único. Dentre outras medidas compensatórias, tomadas parai
superar desigualdades de fato, incluem-se as que estabelecem preferências1
a pessoas discriminadas a fim de lhes garantir participação igualitária no'
mercado de trabalho, na educação, na saúde e nos demais direitos sociais."

2.4.4. A projeção da Uberdade na Constituição

132. A sociedade brasileira ampliou e assegurou fortemente o rol de liberda­

des inscrevendo explícita ou indiretamente na Constituição de 1988 diversas
liberdades civis, políticas e sociais. Poder-se-á verificar pela quantidade e por
seu detalhamento minucioso, que o Brasil estava sedento de liberdade ao sair
do regime autoritário instaurado a partir de 1964. E não bastava assegurar de
forma ampla as liberdades intemacionalmente consagradas. Era necessário
afirmá-las em diversos locais do texto, e também sob distintos pontos de vista,
de modo a assegurar que, seja por uma leitura ou por outra, era um sistema de
amplas liberdades que se buscava afirmar.
I Possivelmente tenha sido essa a razão do desabafo de Ataliba quanto à
utilização de doutrina estrangeira para análise da Constituição brasileira. A
 295

^ ^ t o m entodoSlstemadeUb f P -ema decorrente da forma através

« ^ p o d e - s e ver iss o tam bém ^ “ u“ £" e ^ de nenhum projeto p ré™ ,
j - L aC on sú w ição fo i “ ns" u 'd® . tJ j h a havido uma com issão oficial
alguns tiv essem sid o o fe “ ldo ’ ‘ foj g i z a d o , m as desconsiderado
^ ^ L íu ire a p re s e c ta ru m p ro je to .o q .j^ jc io n a m e n lo e m
S ^ e m o d aép oca. N a prái.ca hoje os llu ilo s, captados
£ J [s õ e s « s u b c o m i s ^ s , fiimse E com a p o la r iz a d o enlre progressistas e
iàecScs da C o n s t i m i ç a o v . y ^ a c P . ^ . ^ acab0„ ocorrendo a su-
c ^ e r v a d o r e t naAssem btaaNac.on ^ vez assentados em uma subcomissão,
Exposição de vários direitos, q , retirados p0steriormente nas demais
& tinham como, politicamen , havja uma espécie de lógica de
fases de consolidação do texto. A ^ inèiusão de normas redundantes em
guerrilha nos debates daépoca, em uma 0 preceito pretendido fosse
todas as subcomissões, a fim de que, omesmopreceito,sob outra roupagem,
eliminado em um Pro cess° ç |Qdê outra subcomissão. Foi um gigantesco
poderia vir a ser mantido na . . de eSCOnde-esconde de princípios
quebra-cabeças Polít^ ° ’UI^ . xgggssi. Daí o resultado de uma Constitui-
lo longo da construção que assegura amplas liberdades,

garanuaseisonorma consignada como um valot supremo da

133Já no preâmbulo a liberd df oulros valores, a foiça notmauva
sociedade fu n d a m en ta c de a b jetiea fu n dam en tal a scr
^ ^ s ^ r J e ^ e m a .n o s m o id e s s u p r a d e s c r n o s ,

657
Sobre aspectos d e sse “jogo político na enc0nirado em: Scafp, Fernando
656

G. GiappichelU, 2005. P- 87 1
 296

de culto e a IaicidaA» h« c A ,lberdade d e conviccõcc A . 1*5!

intim idade (X ), do domicílio m S (VI‘ VU e VIÍI). a i L i o b í - S l
Para empreender (XIII)659 Hp ^ A c °rrespondência (Y rm f. ,d*á
« « r i l e OL X ) a ta « fo rm a ç õ e s e s e i L i \ a M

fXXII)“ i, inclusive da proDriértLXXI)',a 8arawia do direito de™'“ 0

P e R e , ^ I Cit° 1 r ind° e “ 0

a«* J 9. I q u e e s t a b e W x n r P q qi,ercüIt0,’í art*150 VI ‘S n ,C° bn

fLV. LVI,
^ LVíI
S L v frí , v r, ,y ?'aSamP,aSEWntia
s dordevido
? nt ?í * dl
' C,"lre

,;ü!? qf aKntem comra,

tipificados Dor Ifti ™ .

640 Nesse^ U d o ^ m c ”!sÍ°à° T ?° ' Único-

Nesse sentido também existe a vTt f ° C° nStan,e do arl- >50, V.
« , C° « 0 ° a r t . I 5 0 , I V . * a^ ° à dc tributo com cfcit0 de co,
Sobre o tema, ver: Franca fí,.^ . ■
São Paulo: RT. 1968. ’ * * " Umo^ « W t o b * » m pom l brasi, eim
 O SIGNIRCAOO JURÍDICO DE REPÚBUCA NA ATUALIDADE E NO BRASIL 297

\ o h a b ea s d a ta (LXXII) e a ação popular (LXXIII), sendo que todos

ssosjudiciais e administrativos devem ter duração célere (LXXVIII).
Igsse rol de liberdades € garantias, a despeito de longo e minudente, de
^ a não encontrar paralelo no mundo, não exclui outros decorrentes do
ime e dos princípios adotados pela Constituição ou dos tratados intema-
p | | ^ ais em que o Brasil faça parte (art. 5“, §2°), com especial destaque para
^ * j s e convenções internacionais sobre direitos humanos (art. 5o, §3°).

^ | 4.nlversas outras liberdades são consagradas pelo texto constitucional

^brasileiro.
í ! No art. 6“ são consagrados os direitos sociais, que além de serem univer-
flilizados, o que implica em isonomia, devem ser implçmentados de modo a
iíbjiscar a efetivação das liberdades iguais do homem em sociedade.
> fios arts. 7a e 8a, por exemplo, são estabelecidos os direitos dos traba­
lhadores urbanos e rurais, que asseguram liberdades e estão assentados nos
fiindamentos da república, qual seja, o valor social do trabalho e da livre
iniciativa (art. Ia, IV, o que também se materializa nos incisos do art. 170). A
:livre associação sindicai é assegurada (art. 8a, caput), o que alcança inclusive
os servidores públicos (art. 37, VI). Nesse sentido também labora a vedação
à cobrança de impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços das entidades
sindicais dos trabalhadores (art. 150, VI, “c”)
O direito de votar é concedido aos brasileiros maiores de 16 anos (Art. 14,
§1°), mas só podem ser eleitos para alguns cargos políticos a partir dos 18 anos
(CF, art. 14, §3°, VI). A criação, extinção ou fusão de partidos políticos é livre
(art. 17) e os parlamentares são invioláveis civis e penalmente, por quaisquer
desuas opiniões palavras ou votos (art. 53, caput). Nesse sentido é que consta
a vedação à cobrança de impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços dos
partidos políticos, inclusive suas fundações (art. 150, VI, “c”).
O ensino é ministrado com base na liberdade de aprender, ensinar, pes­
quisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber, com pluralismo de ideias e
de concepções pedagógicas (art. 206, II e III), e as manifestações das culturas
populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do
processo civilizatório nacional, serão protegidas pelo Estado (art. 215, § Ia).
Compete aos casais decidir sobre o planejamento familiar (art. 226, §7°).
Algumas dessas liberdades podem vir a ser restringidas ou suspensas caso
seja decretado esta d o d e sitio , na forma do art. 137,1, tais como a liberdade de
reunião e imposto o sigilo das comunicações (art. 139).
Esse conjunto de liberdades suprarrelacionadas, que estruturam o Estado
a partir da Constituição, se constitui em uma sólida base para a concretização
490
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

à^ T f CÍPÍ ° 7 Pf lÍCan0 b ra sile im Pelos diferentes governos que se s„

rem à frente da direção política do Brasil nos diferentes âmbires fede^vg

2.4.5. A coisa p ú b lica na Constituição

135. A expressão coisa p ú b lica é usualmente conectada à noção de k*„

blicos, e, por conseguinte, nos leva ao conceito de p a trim ô n io públicn ** «
qual muitos autores trabalham. p lco' c®0j|

ii«aH^?C0IT? ^UC° de co isa p ú b lic a , nos termos em que ora está « j

usado, nos leva a ampliação de seu alcance. Além dos bens móveis e
existem bens imateriais da sociedade brasileira, como o “mercado
quem egra o patrimônio nacional e deverá ser incentivado de modo a viabífol-
o desenvolvimento cultural e socioeconômico, o bem estar
autonomia tecnológica do país, conforme estabelece o art. 219. ? ****$
nn O mesmo sentido de im aterialidade da coisa p ú b lica pode ser enconh-J
beivfdi» * <iue trata do patrimônio cultural brasileiro, identificando-o cornai
T T Za ‘?iatena! e «material, tomados individualmente ou e rn ^ J
junto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos d i f e r i
grupos formadores da sociedade brasileira”, o que inclui “as obras o h ? ^
documentos, edificações e demais espaços destinados ^manifestações
nco-culturais e ‘*os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagíaioa
artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico”. 8 V
tan te n o ™es^°_sentido de|bem im a teria l que se encontra na afirmação c o j
tante no art. 225, que proclama ser o meio ambiente um bem de uso comnní
siderar-’Na0 SC tratf apenaS de hem no sentido material, porém em uma con-
sideraçao mais ampla do que a de bens imóveis.

fín*n^credlbi- d«ide que 0 paíspossui dentre a comunidade internacional

im a te n á rN e « ^ ’^'"^m elem en to q u eclev eserco n sid erad o .ein b o n

crise de 2008, dentre outras, estão as agências de rotingS

nüo ü v S í S b T l i d a l ^ T empreStaria suas obras * arte para um país quel

nao uvcsse credibilidade na guarda, conservação e devolução das mesmas? A o u i h f

5 3 E 5 E ! ! " '* * ' -■" « * * »' - n n s z Z Z j

 0 SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
299

ff,. âmbito jusfinanceiro, a melhor síntese da coisa pública se verifica no

m ê ^ ^ n r í b í i c o que organiza as receitas auferidas, incluindo os emprés-
e os gastos a serem realizados, bem como as dívidas a serem quitadas
' ^ m°finS dadas. O teso u ro p ú b lic o faz parte do patnmomo nacionalpois
> cenm o din h eiro arrecadado de todos aqueles que contribuem para o
^ n ú b l i c o seja através de receitas tributárias ou nao tnbutánas. Nesse
'ííftve-se incluiras renúncias fiscais, pois se referem à dinheiro Publ>coque
de entrar nos co fres p ú blicos, sendo, portanto, um âmbito importante
dooo^®ito de co isa pública?6*.
> * núhlira nortanto é muito mais ampla do que o singelo conceito
136.A ueio Código Civil, que os classifica no art. 99 em “bens de uso
^ ^ ^ d o p o v o '^ “beM de^iso especial" e “bens dominicais”. A lógica exposta
WA M ieoQviléade patrimônio vinculadoabens físicos, móveisou imóveis.
^? Xn
™ Hassificar
S c “ oo%Eercado nacional" (art. 219,
“mercado nacional” 219. cCF),
r J, bem
oem essenctalmente
Comonaiclassincar___ ;_ o px
nèsse conceito? Só através A/x ms,i;,harismos interpretativos,
de malabarismos interpretativos, oo que
q
S o é adequado, e bem demonstra a insuficiência do conceito civihsta para
finalidades aqui perseguidas. . „
Mesmoanormaconstitucionalqueestabelecedeformasolenequaissaoos
«hens da União” (art. 20) se revela insuficiente para abranger todo o ambi
^ nois nesse artigo também está presente a lógica da propnedade
S £ á o O s m o s e potfe diter do art. 26. q u e t r ^ dos bens dos Estados
eo art 16, §3“, ADCT, que trata dos bens do Distrito Federal.
Reeistra-se no âmbito do art. 20 da Constituição, dois incisos que sere-
® ito ma| s como uma declaração indeterminada de patnmomalidade,
emface da impossibilidade de determinação de todo seu alcance a prmri.quai
SLm “os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica
S i v “ = o s " r L u so” minerais, inclusive os do subsolo” Isso poojue
f a l i s se n o d e r á afirmar que cais bens foram integralmente descobertos e
identificados em face da complexidade da pesquisa necessária P3™ 1™™
precisa sua localização e quantificação. Logo, o Brasi declara quePe^ en<^
S p a t ó S o , sÇejam os que atualmente são identificados e cubados, mas
também aqueles que vierem a ser descobertos .
O relato supra bem demonstra que o conceito de f
constitucionalmente é mais amplo do que o de patrtmomaltdade imobiliána,

** Ver itens 3.5.4 e 3.6.2, capítulo 3. .

“ Paraanálisedesseassunto,verScAPF.FemandoFacury
Ir

oriundas dos recursos naturais não renováveis .

3U0
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBEROADE IGUAL

que preside os debates sobre a tema. A c o isa p ú b lic a abrange o nairi I

ffsico e imatenal do povo brasileiro, alcançando também os recursos fina111^
i pombihzados pela sociedade em dinheiro e crédito público organi?*?
públ,c°. E devem ser usados, como ames referido^m S *
com um , conceito mais amplo do que o de interesse p ú b lic o m . P d°

2.4.6. A legalidade entre a isonomia e as liberdades republicanas

3 7 .0 princípio da legalidade é a chave mestra de todo o sistema

S a n n ? * ? 13 iní ? Ça° a uma lei qualquer, seja através de normas in fiS -S
seja por atos públicos ou particulares, haverá também uma infringêncTaS
HhS 10' 0bse..rvado sob a 6tlca financeira, Heleno Torres avaliaque £ j
lidadeéo princípio fundamental da Constituição Financeira num a Hinf ^
de reserva absoluta de lei para todos os atos de atividade financeira do E ?
[...]. Porconseguinte.éumaexigênciadoprincípiorepublicanoefundamp
do agir administrativo”, como já referido.“ 7 ndame

lu H o c 'S n ’ r i i 0 prií c !p i0 d a lc8alid!ldc (ampla) em mm CoJ

estabelece a exigência da legalidade em vários setores.

c r i a c S ^ S f i o í 1deCOrre - ° pr0CeSS° ,eSis,ativo determinado paraJ

•' E !f da Uma seçao na Constituição de 1988 que regula esl
cnn!f^13’i llVc,ando'se no art. 59. Ocorre que o princípio da legalidade aiSÍ
S t r W 3d3mr nte’ I a0 tóm conteúdo- Da leitura desse dispositivo surg^ul
determinação formal, que estabelece uma norma de limite para o exercfciodr
com i™ 6 demarca a fronteira entre o que pode ou não ser feito Nenhim
conteúdo e diretamente exigido por essa norma. Trata-se de uma norma &
procedimento, cujo conteúdo será decidido de forma política, pelos agenfc:
públicos encarregados de tal procedimento. ^ ê
Oconteúdo da lei será aquilo que tiver sido determinado durante seu nn
cesso de cnaçao, e deverá obedecer a Constituição. Daí decorre umagrandeíJ6

666 Ver item 2.2.1, Capítulo 2 .

fo m a cä o 'd a i tó .T ‘n t*** Aronso ^ P w esso Constitucúmdí

à e T Â Z t, i 2‘ d' S ° Paul0: Ma,hciros>2007. Assis, Luiz Gustavo BamP
P a u lo T sa íX Í 20 r í " 0 * ° W " '° P“W'C° " FunçS° de con^ *> P a r l a m e n t a !
 o SIGNIFICADO JURlDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL
301

f ír d a d e para o legislador, que poderá criarieis, desde que não desrespeite

íâgeúdo estabelecido pela Constituição669.
K róorincípio da legalidade teto, pelo menos, duas vertentes. Uma ampto,
foiSsupradeiineaaa,
m d elin ead a, ee uuua
outra m u i t a , tam bím chamada de reserva leg al.
-----------------
Três áreas possuem condutas mais estritamente vincul adas à reserva legal:
■ oitributária, penal.
tributária, a financeira e a penai.
- V Na área tributária duas condutas estão adstritas à reserva legal, ade c n a r
$ S ? „ 2 m a r tributos, por força do art. 1 5 0 ,1, da Constituição670. Estas
s específica, formal,
nnHfim ocorrer se for através de lei específica, formal, que
que
£ ^ inj,ou majore aobrigação de pagar tributos. As demais condutas estabe-

^ N a í r e s financeira, d imperiosoque a realização dcdespesas seja precedida

desua inclusão na lei orçamentária anual (art. 167,1, C r).
E é necessário que haja prévia lei configurando o tipo penal, para que a
conduta seja considerada criminosa
lu tasejacun»iufcaoM«w........ — (art.
-------5a,
■ XXXIX).
Nas demais áreas, como regra, vigora o princípio da legalidade am pla (art.
150i) que permite a d eleg a çã o d e com petên cia norm ativa. Assim, em um
í . . ^ i o basmnte básico, verifica-se que nenhuma lei, no sentido d eresen *
$ estabelece onde é proibido estacionar os veículos nas cidades. O Códig
f feTrânsito delega a regulação dessa conduta aos órgãos municipais de transi-
- to aue o fazem através de portarias, resoluções, ou até mesmo simplesmente
; mondo símbolos nas ruas, determinando onde será proibido estacionar. Assim,
legalidade am pla, permite a delegação de com petên cia norm ativa, enquanto
queas condutasreservadas para serem determinadas através da legalidade es-
Jôa, ou reserva leg a l , só podem ocorrer através do próprio veiculo norma
lei, não sendo admitida esta delegação normativa.

- proccsL atual de consentimento ao imposto colocando em xeque a auton q.p D o

' re n tS o parlamentar para propor incidências fiscais (Consentimento
positivismo à desumanizaçao - uma análise de d,! f '“ -C° mp^ ard°bf 5 £ l l ) E n t e s e
ede Finanças Públicas. Sao Paulo: RT. v. J7. P- 265-294
encontra-se mais desenvolvida a partir da p. 46 da obmde.CaMmo^ Almedina, 2008.
distribuição tributária - Estado social e escolha tndtvtdual. Coimbra. A im ea.na,
 302
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

139.0utro âmbito da legalidade estrita é o do tip o norm ativo aden„ J

veicular as condutas ou organizar determinado órgão. Verifica-s^í.
tuiçao que só através de le i com plem entar, queé uma lei que exige a»(? l
_ ™ f absoluta (art-6 9 )’6 que algumas matérias poderão ser vdcuEíH l
exemplo, o art. 165,‘§9°r determina que só através de lei cornnfom

diretae indireta bem como condições para a instituição e funcirm* *Str^

'conflhofd1aÍnda’ ° art' 146, 1 que exige le i com plem en tar para d i s ^ J
' COr petência. em matéria tributária, entre a UnSo os
Distnto Federal e os Municípios. tstad^
Dor 6 ocor^ r ^ rnbém através de exigência normativa de outra esnj
qUv d° detenmna que 0 Senado Federal é que, por £ 2 5

140. Daí ser correta a afirmação de Geraldo Ataliba, para quem há uma «fn, l
dàm 1SiS° a f •eIaÇã0 entre legalidade e isonomia. Esta se assegura por J
daquela. A lei é instrumento da isonomia.”671E segue o autor- ‘vtf
a legalidade se não fosse marcada pela igualdade.”672E acresce-se- é n a t/
st r rdo pnncipio
síntese mo isonôm,“ por pm e da «<■ “= - aica
republicano. e ,ga

ToHr»?^nt*d0 3qU*c^ ocado é 0 da 'son°mia em conjunto com a liberdaA

Todos devem estar submetidos à mesma norma jurídica, de forma isonômté
permitindo o exercício de liberdades, de tal modo que o exercício de uü
direito, ou o cumprimento de um dever, possam ser exercidos ou exigidosi
qualquer um, sob as mesmas penalidades. O Estado deve exigir daquela o á
fndivíf ° CUPa °imaiS aIt° Carg° p0,ítico d0 País ° mesmo que exige daqíS
hafa dey ° Í ad° dC P° der polítiCO 0,1 ec° n ô m ic o .Ü
" fia; P° r Pf e d0 Presidente da República ou de um mendigo, o descuirS
^ " ° d a ° bn_ga5ao de Paêar Chutos ou de respeitar a propriedade públíS
am bosdevem 'rl 3 Cada quaL E*na G a l i n h a isonônrij
cumprimento desses^everes.^^61108 ^ V° tar &^ votados’ independente <j|

aia em Drol doeh é ^ n P” nC^PÍ°/r-epUblÍCan0’de modo a permitir que o govenJ

aja em prol do bem comum, aplican do à co isa p ú b lic a um a fu n çã o social, m 2

2 w E p ’r r °-RePÚbllCa CConstiluif ão- 3- ed- São Paulo: Malheiros. 201 1. p. I í

 303
O SIGNIFICADO JURÍDICO DE REPÚBLICA NA ATUALIDADE E NO BRASIL

\ áa ef etiVa ç ã o d o s d ireito s fu n dam en tais, am plian do a efetivação da

J L d e e d a ison om ia com respeito à lei.
isso mesmo afirma Ataliba qye a legalidade “é a mais alta e perfeita
do antiarbítrio, o que tecnicamente se obtém pela correta observância
f t f S s l a d o r e pelos aplicadores) do princípio da isonomia como cn ttao de
i S e de aplicação da lei.”673E adiante, ao analisar as liberdades publi-

Üüns tempos modernos’ .

f c Pnrtanto é na feitura das leis, e em sua aplicação, que se dará o conteúdo
da isonomia e da liberdade afirmadas na Constituição. Seu
r | j ! j seja durante sua elaboração, seja na fase de suaaplicaçao, é que dara
Ü S S i i n s ã o da implementação desses direitos fundamentais.
^ uso é tanto mais importante quando se trata de um direito dinâmico, que se
^ ^rptpnderealizar no âmbito de políticas públicas para a atuaçao governamental,
h a a Z lia ç ã o da isonomia e das liberdades, em busca da líber-

naí a extrema importância da legalidade em todo esse contexto - e, por

onintf* da identificação de que o orçamento é uma lei igual às demais,
l^íipá^ual se deve deliberar de quem se arrecada e com quem se gasta os recursos
^arrecadados.

A,W ^ I J o . « o p « * « . C o * * * * - 3- «3 » > P»ulo: Molheiro,. 2011. p. 160.

Idcm, p. 164.
 Capítulo 3

O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA

DA LIBERDADE IGUAL

S umário:
3.1. O orçamento enquanto lei e as leis do orçamento
3.2. Quem é o legislador orçamentário e o direito financeiro eleitoral
3.3. Justiça distributivae orçamento republicano, ascapacidades financeiras:
contributiva e receptiva
3.3.1. Justiça distributiva e orçamento
3.3.2. As capacidades financeiras: contributiva e receptiva
3.3.3. Em que consiste um orçamento republicano
3.4. A liberdade do legislador orçamentário e seus limites implícitos
3.4.1. Reserva do possível e escolhas públicas (trágicas)
3.4.2. A progressividade dos direitos e a proibição de retrocesso
3.4.3. O mínimoexistencial.adignidade da pessoahumana socialmente
considerada e a sustentabilidade orçamentária
3.5. A liberdade do legislador orçamentário e seus limites explícitos
3.5.1. Os fatores reais de poder e as cláusulas pétreas orçamentárias
3.5.1.1. Breve nota sobre a origem constituinte dessas cláusu­
las pétreas orçamentárias
3.5.2. As dotações para pessoal e seus encargos
3.5.3. A blindagem do serviço da dívida financeira
3.5.4. As imunidades tributárias
3.5.5. Vinculaçõesdereceitascomogarantiadosdireitosfundamentais
eaD R U
3.5.6. O sistema de precatórios
3.6. A forçanormalivadaConslituiçãoeolegisladororçamcntáriobrasileiro
em busca da liberdade igual
3.6.1. De quem se arrecada no Brasil
3.6.2. A difícil mensuração das renúncias fiscais
3.6.3. Com quem é gasto o dinheiro público no Brasil
3.6.4 A alternativa da dívida pública
3.7. Em síntese: A Constituição Financeira brasileira possui bloqueios que
não permitem a elaboração e execução de um orçamento que seja mais
republicano.
306
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

3.1. O ORÇAMENTO ENQUANTO LEI E AS LEIS DO ORÇAMENT(P

S c a d f 3de em faCC daf demais*P°is ifidica sua s a z o n a l i d f d í S ^ 1

implicada com a governabilidade e com a conjuntura econÔmica.d
Aqui mais do que nunca, destaca-se a diferença entre £ w „ I
n o , mdicada por Regis de Oliveira1, em que o primeiroTe
ser uma estrutura dentro da qual o segundo caracten za|
Estado é estático. Isso não
entender em deeorrtneia do mandato que o p o ^ T o m o , ^ “' í
assembleistica do exercício do poder ficou nonassado a m S ’ P Sa fi
a r n n ^ > te r ' USa0neanas2' 0 go Cmote^ n e a g i r c aonsoMmoDrreitot^ r
t a m S l U^ i dOC1,,nÍ n.tOJUrídico m á x im o de ordenação do E stad ô í^
também estabelece os objetivos fundamentais a serem p e rse g u id o sí 9
g o vern a m en ta l deve ocorrer de acordo com a Constitui,-™ »Tu •
que a ela subjazem. O orçamento d ^ a d « s a ^ o T O ^ e ° m « m o senri"1*^
documento d e g o v e rn o , deve obedecer à C o n s t i t S » a u T . J ^
Estado e baliza as ações governamentais. Ç ’ q utura|
Logo, a alocação dos recursos hauridos e do gasto fixado não noa- o £
íos de governo que sejam desvinculados da rnnctit„;oSo - a P • SegUí?
^w u.utm ujunuico. u um dos mandamentos primordiais
p rin cip io republicano, identificado na Constituição brasileira

| S Í ^ S k S h 3 ís S

s s s s s i
doutnna do duplo eonceito de lei era filha de sua época”’. Ferreiro Lapaí*3

J Ver itens 2.2.4 e 2.4.6, capítulo 2.

3 Ver item 2.4.2, capítulo 2
Conforme exposto no item 1.3.5, capítulo 1.

S S *? * fí° na t e r t da lei. düfi,

 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
307

1 hater esses conceitos, afirma que o orçamento é lei em sentido matc-

r? b Disciplina a atuação da administração para a realizaçao do gasto
Esse é o sentído ad o id o por Estevão Horvath7, Francisco Sérgio
EhÍnaNeme e David AÍa6jo\ Celso de Barros Corrêa Neto'«, Basde
lgocha e Luiz Fux12 que analisam as decisões sobre o ctmtrole de
S í ^ ^ Q p a l i d a d e da norma orçamentária pelo Supremo T rib u n a^ed eral,
II ^ K e n d o o debate acerca de sua caracterização como norma formal ou ma-
S 1 2 dentre outros aspectos. J .
N ^ L c s e sentido alinha-se com a obra de Regis Fernandes de Oliveira que
r ^ tendeser o orçamento uma lei, e, como tal, deve ser cumpnda em sua íntegra.
1- £ * £ , autor algumas c a ra cterística s da let orçamentária,
p y . 1} Tem conteúdo próprio, que é a delimitação de receitas e despesas;
^ ■" 2) É uma lei temporária;
« Tem no Brasil, forma de tramitação diferente das demais, uma vez que
se processa perante uma Comissão Mista especialmente constituí
I ^ para essa finalidade;

J o s é Jn a n . C n rx o d e d i r e i » . « * * * “ *•M a d r i í :

D ire ito d a U n i v e r s i d a d e d e S ã o P a u l o , 2 0 1 4 . p . 1 1 6 .

S 3 K « i S S £ £ £ ã
P a r ú ,2 0 0 6 . .„ .„ m i A l b e r to D a v i d . O c o n tr o l e c o n c e n tr a d o d e n o r m a s

ô t ^ l t o C r f » 1 ' B a rro t O^oupimenlo público « o S n p m m o T i b u n a ^ r a U n :

S í r S i , * » ; S c « . Fernando Facury. Orfomenror P " « * » - San Paolo. RT,

S V ^ a L 'u o ^ B a n i l c . Orça,n e n n .päbllcc e ccnm U d « c o n s r in r c io n o lid n d « . R i o d e

J a n e ir o : L u m e n J u r i s , 2 0 1 6 . . „ n t r o i_
' F u x , L u iz . Orçamento público n a jnrisprodöncia do S 1 ^ : ^ p o s s i b d r à a * ^ e « , n l r o l e j u ^

dicial, a autonom ia c o n s t i t u c . o n a l o r ç a m e n i ^ a e a p r o ^ c m á ^ ^ ^ r ç ^ ( c o 0 r d s .) .

pativo. I n : G omes, M a r c u s Livio; A braham, ’ ^ federai - Homenagem ao

Direito Financeiro n a jurisprudência do S“P*mo™ “nal
M in i s t r o M a r c o A u r é l io . C u r i ti b a : J u r u á , 2 0 1 6 . p . , to r ia d ò
» D u a s d e c i s õ e s s e c o n f ig u r a m c o m o leading case n e s t a m a té n a . a m b a s d a re la to n a
M in . G i l m a r M e n d e s : A D I 4 0 4 8 e 3 9 4 9 .
308
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

4) Tem prazo delimitado de apresentação e aprovação; .1

^ b llc a eSCUmPriment0enSe^areSp0nSabÍ1ÍdadedoPresidemedaí
6) Tem conteúdo específico, que é repetido ao longo dos anos.
furai t dCS!Sh0 dessas características, trata-se de uma “lei imperativa
tural e periódica, que prevê receitas e fixa despesas, servindo
de decisão do Estado para o atendimento das necessidades públicT^S
arremata, de forma enfática: PUNicas”.-!

q eimportaeárelevantesaberéqueoorçamentosedestinaaestahpí
^ e.r’ Êu,ar*Pro teger, am parar e garantir os direitosfu n d a m e n ta i
sentido, n ão é um a lei anódina, fraca, débil ou puram ente fo rm a /
1«
estrutural e viabilizadora d e todos os denom inados direitos fundametiui

Registra-se, com Canotilho, que no caso do orçamento existe nm*

deira reserva ab so lu ta d e lei d o Parlam ento, não sendo possível sua d l -
d e ^ r rá?’e í / p quisit0 se dá no sentido de intensificação de sua legitinS
democrática. Exatamente por isso é que, no Brasil, descabe ornlpTíf
orçamentária de iniciativa popular (art 14, III, CF), sendo poucoksmimt,
o uso do mecanismo plebiscitário (art. 14,1, CF) embora tenriram M
possfvc autilizaçãodo referendo para
a aprovaçao parlamemar". e é expressamcme afastada a n o s s i b i l d a S
"d" c t )n para
d ,L t ^ sua ( m ' 68'-§1” CF) e de medidas Provisórias (ari. 62’ 31
“ aprovação. §!

O orçam en to p a rtic ip a tiv o , que possui forte aspecto democrático ,

eÍ H Va cogencif ' mas vem sendo adotado como uma fórmula de escuta
nodp o3de-Para 3 ind! ca^ ° de prioridades na alocação dos gastos públicos r
pode ou nao seraceita pelo Parlamento, usualmente no âmbito municipal’t
locais onde é adotado». É curioso verificar que existe u m a C Z i ! *2

Ver item 4.6.4, capítulo 4.

Idem, p. 584.

T GOn,.a aA ° ^ ama“0 ” tó- * > '"» *

“ rrof. Doutor José Joaquim tTeixeira
•* ^ Ribeiro,
C°W ra'1979.
”Úmtr» * « Hcmm,
p. 36-37 (separata).
2014. p .T ia ’ RC8,S Femandes dCl Curso * P reito financeiro. 6. ed. São Paulo:

2V0M °pL.,62Te’ RefiÍS C“" ° * direito financeiro. 6. ed. São Paulo:

 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA PA LIBERDADE IGUAL
309

!a ria direta e a representativa nesse âmbito orçamentário, pois nem

t ó ido nas assembleias populares é confirmado pelos parlamentos .
íL a ta m e n te por esse aspqcjto democrático que Heleno Torres afirmaque
lfe ^ £ te o s ^ rá g i° pwpular,o ‘orçamentopúbtico’ éo atoconstitucionaldosmais
l | Í ^ ? ! l t i w s da democracia e da república, sem o qual o própno Estado
l i í l S ô S o S restaria incompleto c desnaturado”“ .
I w Helen0 Torres21 indica cinco funções jurídicas do orçamento em um
IfSlctado Democrático de Direito, quais sejam:
f e j ? 11 F u n ç ã o de delimitação legislativa, atravésdaqual, ao autonzar areali-
r ^ ^rtcãòdedespesas.écriadauinalimitaçãoà Administração Publica, vinculando
l i i S t o r i d a d e s à observância de seus cnténos; . . . .
?&'■. 2) Função de planejamento, harmonizando as diversas exigências de
■ \ l m J 0 constantes da Constituição com a arrecadaçao e as despesas
l l f S l e c i d a s em especial com os planos e programas destinados a reduzir
| 5 ^ I S S ^ . n a i s e sociais, redisiribuindo rendas e promovendo o
desenvolvimento nacional;
Função de transparência, que diz respeito à publicidade e transparên­
cia da arrecadação e despesas, consolidadas em uma única norma, permitindo
M o acesso ao povo para seu conhecimento e acompanhamento,
4) F unção d e e fetivid a d e d o s d ire ito s e liberdades fu n dam en tais pela
? iátribuição de créditos para sua efetivação;
5) Função de controle, pois permitiráque o Parlamento controle efetiva-
. mente os gastos planejados e os que vierem a ser realizados.
E conclui afirmando ser o orçamento uma
lei amovada pelo poder legislativo, a cada exercício financeiro, que veicula
? S E , estimadas e autoriza as despesas a realizar, segundo os l.m.tes
Quantitativos e materiais dos créditos orçamentários, vinculantes para
S r ^ E s t a d o , e atendidas as funções de controle político
' • ^ U n c j a S n . conforme o . fins de dirigismo ou imerveneromsmo
econômico22.
'.-.•-rfr

Ver item 4.6.4, capítulo 4. . B

T o r r es , Heleno Taveira. Direito constitucional financeiro - Teona a ons uiça
nanceira. São Paulo: RT, 2014. p. 346.
Idem, p. 349.
Idem, p. 350.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

r a r i ^ i 3041156 6 corr° borada pela enfática afirmativa efetuada pelo M-1

arlos Ayres, no sentido de que a lei orçamentária é “a le i m a t e r h l m ! ^

que sejam necessárias outras leis anteriores, que possibilitem a L

em especial a tributária, obedecendo o princípio da Reserva Legal.
E também verdadeiro que as despesas devem ter outras nnm,,
atctâj
que existam a to s adm in istrativos que efetivem a contratação de s e S
públicos, e con tratos adm in istrativos para que sejam realizadas as cní
de bens e serviços para a administração pública. °mpi
N» mesma linha, podemser;necessárias normas anteriores ao orc3mí
que estabeleçam os parâmetros para as transferências intergovemaL \
obngatónas. E, no mesmo sentido, são necessárias normas am™ ™ Db
regulem o endividamento do Estado. antenores
Ainda assim, mesmo necessitando de todas essas normas prévia« ««
6 uma lei ordinária, como as demais. O orçamemo a u . o r i ^ '“
zaçao de gastos e cumpre um papel de ordenação e coordenação das J S

f i s s S K S r c “ " c ia s * ,o d a * - ^ o v S r :

4. Observe-se a questão das leis antecedentes ao orçamento nn Smhim a

™^ç**sp ú ^}icas‘ ^ despeit0 de o orçamento ser uma lei igual às demais e tersa
onnfn Ç- ° .Mtabelec,da PeI° ordenamentojurídico de cada país, no Brasil
o formaçao jurídica reduz f ortemente a importância da lei orçamentária doí
diversas normas anteriores a o orçam en to são efetivam en te necessárias oxi
que ocorra a arrecadação, independentemente de c o n s t a r T n Z Z e Z
nnn 7 até ^ esm0 Sequer v,r a constar do orçamento. Por exempto no Brasi
° ° rÇamCnt0 COntenha t0daS 35 incidências t r i f a r i f
pois elas podem ser cnadas mesmo após a aprovação da lei orçamentária
fica basramecinStra & P° U^a ' mP°rtância que^e dá a esta ld n ^ ^ p L Íls s
</u u L c S a S S " 3 OPOS,Ça° C" lre ° p rm c lp i° d a <=0 P r M Pi

23
n ^ r i Z f r hmet0d0lÓfiÍC0 P3ra ^ " " a r q u e o uso da palavra p m e /p io p a n ití
r r z US0 COmqUT da w análise técnicíjurídica dÜ
mesma, pois prescindível nesse passo da exposição. :
 I n „rincípio d a a n u a lid a d e tribu tária foi criado pelo art 141, §34, da
^ m i c ã o de 1946, segundo o qual nenhum tributo s e n a cobrado em cada
W ^ s e m p r é v ia a u to riza çã o orçam en tária *. Esse mesmo p m t o f t »
^ d o n o art. 150, §29, da Constituição de 1967, a despeito de aEC 7/64 ter
^ ndido sua vigência especificamente para o ano de 1964.
í ^ n „rincípio d a a n u a lidade tributária foi transformado em an terioridade
° f l Co m a vasta reforma efetuada pela EC 1/69, que muitos autores
lid e r a m uma Constituição outorgada em 1969. Pelo art. 153, §29 , foi
^ a» a necessidade de prévia inclusão orçamentária para validar a arre-
^acão e admitido que a exigência ou a m ajoração de tributo obedecesse
** jL ^anterioridade, isto é, o p révio exercício financeiro27. Com isso, passou
^ suficiente respeitar a singela “virada do exercício financeiro , entre os
* * 3i de dezembro e Ia de janeiro de cada ano, para que fossem cnadas ou
Majoradas incidências tributárias, sem ser necessário que tal receita constasse
do orçamento anual.
A Constituição de 1988 manteve a lógica da anterioridade tribu tária no
150 III “b”,“ com várias nuances, tais como an terioridade m itigada p a ra
m ntribuicões2». E, pela EC 42/2003, foi ampliada a anterioridade para 90
ias antes dípublicação da lei, respeitado o exercício financeiro30. Tudo isso
foi referendado pelo STF.31

rr~ T — . ■ - nrt 141 S 3 4 -“834 Nenhum tributo será exigido ou aumentado

cada exercício, Uca suspensa até 3 Id e dezembro de 1964.

, 1Q£Q orl 1 « c^ q . "N enhum tributo será exigido ou aum entado sem

lançado por motivo de g u e r r a e demais casos previstos nesta Consütuça .

v Reeistra-se aue a Emenda Constitucional 8, de abril de 1977, ampliou as exceções, n-

a A l t 150, D l, " b ” .
'* A rt 149, caput, c / c o a r t . 1 9 5 , § 6 ° .
• “ A r t 1 5 0 ,1 1 1 . “ c ” .
V ide Súm u la 66 9 e Sú m u la V in cu lan le 50.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Em síntese: no Brasil atual é possível haver a criação e a I

mbutos seraque isso seja necessariamente inserido na lei orçamentóri^
demonstra sua baixa importância nesse âmbito. Aliás, de fonna D a r S ^
dIÇrP M F ° Pãra 2016 3-255/20 í 6) constam r e c u S 0° J
da CPMF como receita a ser auferida, tributo que sequer foi anmv f
longo daquele ano Esse paradoxo foi justificado pela necessidade^e wÍ!
os numeros para fins orçamentários, o que demonstra sua in e a lid a /^
pouca relevância no Brasil. rrea|idade ej

5. O mesmo se pode afirmar no que se refere aos gastos, pois existe .,-JÍ
-numero de gastos obrigatórios que se configuram como despesas co ^ M
^ gOVem0^ UetêmporbaseamanutenÇã° e o d L n v o S Í
(*0 -S*g°vernamentais. Essas decorrem diretamente da lei e obri J l
alizaçao de seu pagamento de forma direta, mesmo que não haia a anrotói
orçamentária. Ve-se isso de forma bastante clara nos g a sto s o b ríg a tá rijM
se referem a pessoal e encargos, dentre outros itens. 8

Mesmo que não haja expressa aprovação da lei orçamentária tais « J

continuam a ser realizados rotineiramente no Brasil. A tese é que em c íS
nao aprovaçao da lei orçamentária no tempo adequado, os gastos podemc*
T a l T re? ™ dOSde f0r ad0SeaVada' isto«> n a p r o p iç ã o d e lS a
do ano áMerió °>Pr°8ram Para 3 realiZaÇ5° de Bastos Pd alei < < M

m(* n r ^ a'traSOn! f Pro^ ãodeIeiSOrçamentáriasnoBrasi,nãoéalgome

o,'„r.A^ ‘o ' p0? e ‘s,? con cl“ 'r l 1* a lei orçamentária é um a lei com o qualooí
Í T Todavia'.a im ponância e a relevância que éttafol
de,erm i„rqí s l j S p ^ T * d°

SCm qUC haja previSã0 orÇarnentária, não pode have

Fm nm frí '^ PreV,am aS normas constitucionais brasileirasaté 196$
Em outros países, como nos Estados Unidos da América, a não aprovação“

c n ° r r r bre “ di^eren,cs PossiWlidadcs em: O liveira, Regis Fernandes d

„ va ToÍ Afonsoda.
• J°se m Z ^ Z T ; cd' São Paulo:
Orçamento-programa RT’2014-p-615
no Brasil. São Paulo:cRT,
«*•e também
1973. em
p. 297 t ;ia'
imitara da data d a, leis orçamentárias de 1992«
f l S s S . l M ,áde IPPâ (Lei 8.694, de 12 de agosto de 19»3)ead.l9!
L t m r d ^ p S S : ^ ^
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL 313

„«to pode gerar o impedimento à realização de gastos, como ocorreu

w n eovemo Obama, em 2013. No mesmo sentido, os necessános meca-
d e flexibilização orçamentária para a realização do g a sto pu blico nao
W r iíS d o s em tão larga esaiia como no Brasil, o que demonstra seu mau
pgjp que deveria ser para uso eventual, toma-se rotina,
i ® A«im reitera-se que a lei orçamentária é uma lei, porém, no Brasil, em
^edesU ^esvaziam ento normativo, toma-se uma lei de muito baixa densi-

^ P o rta n to , é necessária extrema cautela, mais do que a habitual, no estudo

.a direito financeiro comparado, em especial no âmbito orçamentário, pois
^laordenamento jurídico apresenta diversas peculiaridades que se constituem
r'^verdadeiras ciladas para uma boa compreensão do Direito.
W ' Cada país tem suas regras para o trâmite legislativo dessa norma, e não é

f e — í— s r s s s s s s r :

ç ía e registrando que existem diversas propostas para seu aperfeiçoamen

T T m o l e m a " v e r d e n t r e o u t r o s , O u v h ir a , R e g i s F e r n a n d e s d e . Curso de direito finan-

S o b re o te m a , , p 6 1 0 e s s .; H a r a d a , K i y o s h i. Direito financeiro e
“ r , « A t e 2 0 1 6 .p .1 1 'n.MucmP.MKm.CHrx.deDiK*,

s V er. d e n t r e o u t r o s : R ezende, F e r n a n d o ; C unha. A r m a n d o . R u m o s e c a m i n h o s p a r a a

R ezende, F e r n a n d o ; C unha, A r m a n d o ( o r g s . ) .
r e fo r m a o r ç a m e n t á r i a . I n : J

C unha, A r m a n d o ( o r g s . ) . A rejorma esquecia C unha,

r e f o r m a d o p r o c e s s o o r ç a m e n t á r i o . R i o d e J a n e .r o : E d . F G V , 2 0 1 4 . p . 11 » 4 uunh .
A rm a n d o R e f o r m a s d o p ro c e s s o o r ç a m e n tá rio : e x p e riê n c ia s in te rn a c io n
^ re n te s T b ^ s í I. In : R ezende. F e r n a n d o ; C unha, A r m a n d o ( o * . ) . * form a
esauecida II - O b s tá c u lo s e c a m in h o s p a r a a re fo rm a d o p ro c e ss o o rç a m c n •
S r i S * . 2 0 1 4 . p . 8 5 -1 3 2 -. S o ^ .
t it u c io n a i s d o o r ç a m e n t o f e d e r a l. I n : R ezende. F e m a n d o C u m tA A m a n d ( g )
, ■*,„ n n h c i á e u l o s e c a m i n h o s p a r a a r e f o r m a d o p r o c e s s o o i ç u i » f
reforma esquecida f f - O b s tó c u l o s e c a m m n o ^ ^ H u m b e r t o Presupues,o y
tá n o . R io d e J a n e iro : E d . F G V , 2 0 1 4 . p . z l w . . R a n c o In te ra m e ric a -
Control - P a u t a s d e r e f o r m a p a r a A m é r i c a L a t i n a . W a s h in g t o n . B a n c o i n t e r a m e
n o d e D e s a rro llo , 1 9 9 7 .
■31*»
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

“l í nCr Umâ e^*fI^Por^f‘a<*esí*esua gestação, deve-se r e g i s n ^ u ^ ?

lei orçamentária , muitas vezes pode se revelar imprecisa, pelo fatn
n u T "opa^ ! ' mmOS lrÈS “leiS orí am™tiW as^ o Planopí^
nual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei OrcamJS:*
Anual - LOA (art. 165, CF); cada qual com uma função específica d e n H l
que se denomina de sistem a d e plan ejam en to o rçam en tário

ÍLC W m m m T n t e f u f - 5° daL eÍ de ResPonsabilidade Fiscal - LJ

(LC 101/2000) que estabelece a necessária compatibilidade na elnhn L1
dessas tres leis, pois a Constituição só determina que as e m e n d a d o 3
de lei orçamentária e ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias devam^
compatíveis entre si (art. 166, §§3“ e 4“, CF). devam «1
Essa compatibilidade entre as três normas orçamentárias é ainda m ^
a “ T7“ 4 ”aL ^ qUand° SC“ “ d a re° “ Z a í S o (m . I6,§l« 0e

9. O PPA tem por função estabelecer, de forma regionalizada asdiretri J

objetivos e metas da administração pública federal para as despesas d e 3
e outras delas deconen.es e para as relativas aos p n r g ^ S e l t S
continuada (ari. 165 § 1-, CF). Sua periodicidade c o rre s p o n d o Z r f S
mandato do Oiefe do Poder Executivo, atualmente de quatro anos“ e deve
ser encaminhado ao Poder Legislativo nos primeiros quatro meros'de »
§2»dÁDCT)a d e aT Vad° d 0 d° primClr0 an0 dc S°vemo <“«. 35,
è2 . 1, ADCT), devendo vigorar durante todo o mandato e mais o primeiro ano

L r S e c u t M ) U^ A - T ° 0Utra PCSSOa já POderá esta^efian d o o ;

n rrZ , ' iÓgICa aqU1 d,Sp0Sta é a da continuidade do planejamentc
orçamentano, pois o novo Chefe do Poder Executivo - que poderá ou nãc
Ueisktívo'°novo d° !rSf tUt0 da reeIeÍÇã° " deverá ^cam inhar ao Pode.
Legislativo novo projeto de lei de PPA para seu período de governo e maisc
primeiro ano de governo de seu sucessor

R e g is tr a - s e u m a i m p r e c i s ã o d e J o s é S e r r a , q u e i n d i c a l e r o P P A “ v i g ê n c ia d c 5 a n e s - l
(Orçamento no Bnxsü. 2 . e d . S ã o P a u l o : A t u a l, 1 9 9 4 . p . 3 ) . 8 ^
 3 15
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

En mie estiver disposto no PPA vinculará todos os planos e programas seto-

^recionais previstos na Constituição (art. 165, §4°, CF), o que é positivo,
- 6ie firiente oara um verdadeiro sistema de planejamento governamental

^ í w à n o Nacional de Educação - PNE, aprovado pela Lei 13.005/2014,

r ^ açJ s coordenadas durante d e z anos, visando alcançar d‘vercas metas
^ 0 ^ 3ontn<; PPAs caberão no PNE? Levando-se em conta que a Lei 13.005 foi
^w adaem junho de 2014, portanto, “dentro do prazo” de envio do PPA para
H ^ f a d o de2016-2019, que findou em abril de 2015, os dez anos de planqa-
educacional deverão constar em pelo menos três PPAs quadnenais .
LoEO verificam-se aqui duas dissonâncias entre os necessários planos
^ w L ô m ic o s e os planos orçamentários; uma diz respeito ao prazo de sua
Hfv L ã o e outra à sua vinculaüvidade, pois, sendo os planos orçamentários
t S r t o s que os socioeconômicos, pode ocorrer uma mudança nas pnon-
, c m<blicas de financiamento. Exatamente por isso que os planos socioe-
' ^ dX o S S m ^ c u l a r recursos de forma transgeracional, como se ve
wnÔrt to da Lei 13 005/2014 (PNE), no qual consta que “o plano plunanual,
m ^ t t i z e s orçamentárias e os orçamentos anuais da União, dos Estados, do
n- tritn Federal e dos Municípios serão formulados de maneira a assegurar a
^dc^çõesorçam entárias compatíveis com as diretrizes, metas
fectratéeias deste PNE e com os respectivos planos de educaçao, a fim de
e. wiwnr çua nlena execução”. O direito financeiro, através dessa espécie de
tfnculações, busca ultrapassar a dissonância temporal entre o planejamento
orçamentário e o socioeconômico.
D«semodo.oPPAétambémumaleiorÇamentâna,qucsícoord^acom
as demais que compõem o sistem a d e plan ejam en to orçam en tário brasiletm .
10. O utranorm aquecom põeessesistem adeplanejam entoéal^O -U ide
Diretrizes Orçamentárias, que possui funções estabelecidas pela Constituição
e também pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Sua periodicidade é anual, devendo ser encaminhado o
PoderExecutivo ao Legislativo atéodia 15 deabnl década anoerievolvtdo^na
sanção até 17 de junho(art.57,CF)^nào sendoperrmtidoao Poder Legislativo

entrar em recesso sem sua aprovação (art. 57, g , )•

Consütucionalmenteprevistanoari. 165.H-aLI^ co ^ “ dae2 “ “
eprioridades da administração pública, tnclumdo as despesas de capital parao

V Regislra-Mqire a Lei 13.249.de 13 de jaaeim * 201M v e a ^ u o m daUaiSo

p a r a 2 0 1 6 - 2 0 1 9 j á tr o u x e e m s e u b o j o d i s p o s i ç õ e s r e la tiv a s a o P N
 316
orçamentorepublicanoeuberdadeIGUAL

tributo após sua edição. E também deverá estabelecer a D o ^ ° ? Uml

das agencias financeiras oficiais de fomento P a de apli|

' A 'A A f P ,mPacl° re,evantlssimo na execução orçamemí!

LKF determina que sejam estabelecidos anualmente na Liana- " j

quente, os objetivos das p o U t i c a s m o n e L , c m d S e ^ m b l í S C'OSU^

parame,ros_easprojeç5eSparaseusprinciDaisanre„nH l.T.Jâ!LbemCOm»S

cidoo‘‘result^oprim ánA )unoA iA rA rte^ A R F )d o n C^ederí' SCreSta^

no montante a ser economizado P.tu p a ^ t A n t o ^ se^^o^^bddapúbU ai

veiculadoeín apenscfà Lei^DATri^lDgUalmenáe-Uma Iei4°’^ deverása

metas anuais, relativas a receitas desne«™ ^ T * ! ! 3530“3!“ ^ 600" ^ 35
montante da dívida pública oara n - •’ resuta^os n°minal e primário e
seguintes (art. 4a § Ia LRF) Essa sin T^1010 a ^ ue se re^er*rem e para os dois
V n .4 -LRF). Essa singela norma revela que a LDO, a despeito

financeira e justiça orçamentário, sustentabilidade

prof. Doutor António J o ^ A v è ^ N i m ^ ^ i ^ b r a M Homenagem ao
3179-3202. " • Co,mbra: Universidade de Coimbra, 2014. p.
Ver itens 3.5.3. e 3.6.4. capítulo 3.

' “ ■k i ™ I— « « —
Paulo: RT. 1978. ^ PlaneJam e"‘° econôm ico c regra ju rídica. São
 317
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA UBERDADE IGUAL

• „.oriamente periodicidade anual, terá seus efeitos projetados no

S do períodoem que foi aprovada, pois suas metas deverão ser
fíw eperseguidas, nosdoisanos posteriores &sua aprovação.
S0 ’ li hade efeitos intertemporais, o Anexo de Metas Fiscais deverá
! “ S,e!dtatteoutras disposições, a avaliação do cumprimento das Mtas
t í ^ l o “ terior e o demonstrativo das metas anuats. que justifique
M P ® * a Pretendidos comparando-as com as fixadas nos tres exercícios
i j i l i f e l l f e evidencÍando'aconsistência delas com as premissas e os objedvos
S É lfc jn á econômica nacional (art. 4", |2 a, I e n, LRF).

despesas
^ n o B r a s , l s e . m m a e m l a t é 3 ide agosto de cada
sessão^egislaliva, em 22 de dexembro

i <aIt A LOA compreende tris diferentes üpos de orçamento, conforme o art.

I 165, §5“:

inclusive fundações instituídas e manudas pelo Poder Publico,

capital social com direito a voto, .

c
m - O oicamento da seguridade social, abrangendo todas as
os
órgãos a ela vinculados, da administração ^i1^ * c°m
fundos e fundações instituídos e manudos pelo Poder Publico.

Tal projeto de LOA deve ser enviado ç ^ P P P p ^ iP fc s ,

radodo efeito, sobre as receitas e df sPMa?-d“ ' “ S 'm d i l í c i a q u e forem
subsídios e benefícios de natureza financeira, tnbutana e creoiu 4
programados para aquele período. _p
O b s e rv e -s e q u e is s o e s tá c o n e c ta d o c o m ^ r^ l« ^ ^ ^ ^ ^
qual determ ina que aconcessãoou am p ,aÇ^ t á r i { - anceiro no exercício
acompanhada de estim ativa do im pacto orçam entário fina
 318
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, e estar de

o que dispõe a LD O , além de outras condições estabelecidas n a q u c l j j !
- A im portância da LOA é enorm e, pois, segundo determ ina a r ^ H
çao é vedada a realização de despesas que nela não tenham sido S l l
m clusivepm gram or eprojetos. Logo, não épossível realizar g a s t o ^
. haja previsão na LOA (art. 167,1 e II, CF). 8 / em|
..ri- ^ ^ bénjy ed a d o que a LO A contenha a previsão para a conce«s
utihzaçao de créditos ilim itados (art. 167, VII C F )' a transfer/W ,*
de recursos e a concessãode em préstim os, in d u ^ w p o ^ ^ te c ^ ^ ^
pelos governos e sues in sttaiç S e s financeiras, para pagam em o de d l ^ .

1 2. Ao se tratar de lei orçamentária deve-se tam bém visualizar sua f J

guinte, da execução orçamentária, pois um a coisa é o projeto estabelecido!
oerfil ftV°Utra c° lsa^ su a l e t i v a execução. p ode a norm a projetar d e t e ^ ^
a rM l i>Ca!Je^ada^ao e de gastos. mas, ao longo de sua execução, ser neces
a realizaçao de ajustes de rota, em face da conjuntura econômica q^e ohS
gam o governo a rever a priorização dos gastos. Tais ajustes, comò é sa b tl
decorrem daquilo que se convencionou cham ar flexibilização orçamentJÊ
N esse sentido, pode ocorrer, por exemplo, de a norm a orçam entária estabel
cer determ inada quantidade e perfil de gastos, incluindo certo montante p l
gastos sociais e outro m ontante para gastos com o pagamento do servicodÊ
J d í m PUb lca' porém ’ em face de q ueda da arrecadação, vir a ser necessáS
redim ensionar esses valores, priorizando um em detrim ento do outro S eeu JI
do José M aurício C ontí«, dentre elas se inserem o m e c ^ ism o do^ S
c o m í 7imiS
ta lã o d 320l64'i “ **40)’ ° contA n d a m e n to , também conhecidj
ntaçao de empenho e movimentaçãofinanceira (art 9° LC101/200Ò1
o esra elecnncn,0 de reserva de (D e e ra io ti 2 W 6 7 3

ril™ .3 2 W M ).re"W" <'° ” m ' 0 eSlabeleCidas nas teis orÇenKnlárias ( a n . |

de de a ^ o ^ T • aieC!" 'iSmOS W a ib ilid a e l' orçamentária há n c c c s s ij

de de autonzaçao legislativa, tais como paraaabertura de crédito suplemenjjp

41

S Ü 7 1, J° Íf ^ aUrfdo-A M onom ia financeira do Poder Judiciário. São Paulo: Ed. I

 3 19
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

l® l .0i (nrt 167 V C F ): a transposição, o rem anejam ento ou a transferên-

K S J e c u ^ o s de um à categoria de program ação para outra ou de um órgão
. 157 v i ÇF); a utilização d e recursos dos orçam entos fiscal

fundos (art. 167, V ffl, C F); ou para a instituição de fundos de

l l f i q u e r natureza (art. 167, IX , CF).
i r S T I n d a no âm bito d a flexibilidade orçamentária, registra-se que a EC
incluiu no art. 167, §5°, um a previsão de flexibilização da transpo-
3?® ° ________p Hn transferência de recursos de um a categona de

R e la tiv a no am ouo oas -------— , — ——0

è S t i v o dè viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções.

J eastos^m o direcionam ento estabelecido pela Constituição e dem ais normas

extraorçamentárias, com o adiante analisado .
Todos esses m ecanism os d e flexibilização podem 1transform ar radica -
l- mente o que foi inicialmente aprovado para o que foi efetivamente executado .
- ' Além disso verifica-se que é rotineiro constar das diversas leis orçam en-
í tárias alguns d e i e s m ecanism os ie/lexibilização
’ naí£i 13 255/2016, que veicula o O rçam ento da U m ao para 2016. ’
r ± 1 a í s s M d a d e de abertura de créditos suplementares m Orçamento
S e % . Z u r i d a d e Social no percenlual de_!0% do valor“ q « “ ver ,do
: aprovado para as rubricas ali m encionadas - sao 15 m cisos. cada q l
iniimeras alíneas, além de nove Paráãrafos,com diyersos ,ncisos e alineascada
l qual. O m esm o ocorre com o Orçamento de Investimentos, pois no art. 7 ,1,

Ver item 3.5.5, capítulo 3. _ ,

Sobre o tema, eo.sultar: SlLvata., Frencsco Secaf Alves.
finm ceim : ume andlise dos mecanismos de « to lM -a ç .
(Mestrado) defendida em o«tubroí2014 na Faenldede de Diretto da Universidade
l.
A U m 332 de 2 de setembro de 2016, alterou esse limite paro 20%,
^ d i r n e í o rmpeVtrdrmentda Presidente ™ “ « ^ , S n o ^ m « Í
agosto de 2016. Os aspectos financeiros desse processo sao ana
capítulo 4.
 J4 U
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

a * 30% Crédi‘° SUPlCmC" 'ar j

vastam ente utilizadas no Brasil. «exioinzaçao sao enon|

‘•i
13. Serão, portanto, apenas três as leis que fazem p a n e do sistewn ; $
nejamento orçamentário brasileiro? Q uer parecer que não T o S ^
m en co n ad as, PPA, LD O e LOA dele fazem parte, bem c o m o m Z 2
que ajustam o orçam ento brasileiro, m esm o durante sua execucão
m ecanism os de ,flexibilização orçamentária . ’ V^ 1
, Pod er-se-á dizer que na afirm ação su p ra há um a superposição e m » J
ÍT t f ° P ç nejaJm ent0 e a d a execuÇõoorçam entária,oqSetom ari
a assem va efetuada. Porém , tal contradita não seria precisa, p o T s f o S
um a vez que m um eras norm as de flexibilização contêm p r e s c r i c õ S ^
U m exem plo singelo pode ser verificado quando há um a alteração
de superávitprimário, que são norm as para o futuro, não para o pSsado l !
se H .3 i!eraÇ-°-na LD O fluc m odifique um a m e/a dessa n a t i r e ^
se n a, no m ento , um a norm a da fase de planejamento, e não
“egÜ„ndaTaas e a de ~ esteja inserida M

A ssim , pode ocorrer que existam normas de (re)planejam em o ornam*

tán o no correr da execução orçam entária. Isso, no m ais das v « e s dS
m a atividade de planejamento orçamentário mal realizada , mas não deu
de se constituir em um a norm a que possui essa natureza “

14. N orm a relevante, para fins federativos, é a que determ ina aue esse,
S dl Plr jam e n t0 orçam en tário - terá entre suas funções a de redu
esigualdíides m ter-regionais, segundo critério populacional (art 165 §
£ V v m °uqUe,ta' Preceit0 está conectado os objetivos fundamen.
da republica brasileira, dentre eles o previsto no art 3° III mas aue frwe
escopo deste trabalho45. ’ ’ mas que fo8e

° rçr em árias sS° leis com o ,odas «* « te ra * Ws.

ordenam ento j uridico, em bora possuam características e funções próprii
algum as das quais supradelineadas, m as que não desnaturam sua cogínc

45
Para essa análise federativa ver: Bercovici, Gilberto. Desigualdades reeionais Este
e Consutuiçao.Sao Paulo: Max Limonad, 2003; cArretchb, Marta Quem taxáeqt*
C u S b a n.
v-uniioa. na?24.
4 p.oa 669-85, jun. ^2005,
? 8 ? ,ÍVa 7 dentre
^ ° vários
brasi,eira- Revis,a de Sociologia e Pollti
outros.
 o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
321

„ m nUe tais norm as eram consideradas apenas leis form ais ficou no
%n e deve se r analisada apenas com o um a construção teó n c a datada, uü
d período das monarquias constitucionais, am parada na teoria de Paul
* *a lei orçam entária46.

QUEM é o legislador orçamentário e o direito finan-

CEIRO ELEITORAL
j| jk 1Imdos aspectos m ais im portantes de qualquer sistem a de orgamzaçao
«^kiíra é a form a de acesso ao poder. E m um a república, po r força da isonomia,
devem ter acesso garantido ao exercício dos cargos que representam o
l £ S i c o <=. aqueles q»e venham a exercer tal direito, devem faze-lo de
í E to á s e r v i r a sociedade, e não se servir desta. O s cargos públicos devem se
^ d°h^flnciar com o um serviço prestado à sociedade, e não com o um a form a
^ ^ ^ n d n ^ ã ^ d ^ ^ e i e d à d e ou em proveito pessoal ou de grupo*- Isso serve
os cargos eletivos e os não eletivos, pois o exercício do poder poliüco
.para os g . _ão se 0btém apenas através de eleições, mas

comoo Poder Judiciário, o M inistério Público e o Tribunal de Contas, cuja

jfórmula de acesso, no Brasil, não é através de eleições diretas .
%■ Dentre os cargos públicos cujo provim ento se dá atray ésd eeleiçõ esd ^ e-
% s e periddicas, peio sistem a dem ocrático, destacam -se o de C hefe do Poder
Í L m i v o e o dos com ponentes d o P oder Legislativo, em todos os níveis da
federação brasileira**. Estas duas funções eletivas exercem Predo“^
’elaboração das leis em geral, o q u e pode ser anahsado através d u « m p t o
sistemática do processo legislaüvo, e, em especial, para fins especificam ent
Oiçamentários, se n d o , predominantemente, o Poder
orçamentário e o P oder Executivo o gestor orçamentário. D iz-se que
o c L de f o m a teórica, pois, em algum as m atérias do sistem a orçam entáno
"brasileiro, essas funções se deslocam , tom ando-se o P oder ^ xecu,'v
dadeiro legislador orçamentário - e m especial no que se refere às cláusulas

Jurisdição constitucional e decisão jurídica. 4. ed. Sao Paulo. RT, 2014. capuu
dentre outras obras desse autor. . . p r t 2014
Ver ALME.DA Neto, Manoel Carlos de. Direito eleitoral regulador. Sao Paulo. RT,
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

pétreas orçamentárias49. P or ora, o foco será na a . í

cargos eletivos, sob a ótica do direito financeiro, p™s s e r á ^ / ^ l
m entário que determ inará as escolhas nolftirac dm«..- .<- eglslador%

situações isso «eja deslocado nom ativam enie para o P o d e r E x « u t i v ^

Sendo o orçam ento um a lei - e das m ais im portantes com « . -I
dentre outros, Regis de Oliveira5' e H eleno Tom fs* - é ne^ lnal
essa correlação entre o direito financeiro e as norm as de fin a n c h n f00
correspondentes, pois tais regras influenciarão forteraent j a c ^ Z ° * ^
órgãos encarregados da função de legislador orcamentáriZ i , mpos><$<>ê
^ ic o d o d ir e ito f ln a n e e L a ^ id ir r d r S ^ r e á

zssxsssssszsssí
SSS2S2
d o P o d e rJu d ic id rio b ra s iV tíre 7 „ fe to ó „ e ‘^ ' ld a sc a d e ira s">tòalli

s r ^ - 3 s = S
£ uSa°ivo"eCóui.0 l a'rEal'dÕdeq“e,odas“ leis s3«bradas peloPiJ
~ i' a * « s i = 7 s a a
49
Ver item 3.5, Capítulo 3.
50

RSram, 2016, iaotaive ram um rabi,7„ « a ? ” U s is h “ ” - n " » Honro,

Barcéuos, Ana Pautaifc f t S , « T (2-2) dedicado ao republicanismo. E umbd
dimenlo na elaboração noraraliva. Belo S » “ ,e: “ '™ ' De,id° P” '
i S T ’ Regia P e r e c e s de. Cnrao de ä,n Uo 6. Sâ„ ^ RT m

2 S Ä S Ä X - Teoria da Consd.oi,»
53
Ver item 2.1.1, capítulo 1.
54
Acórdão da ADI 4650, p. 170-17 1.
 323
O ORÇAMENTO REPUBLICANO £ A BUSCA DA LIBERDADE IGUAl

4 A. rom oetência do próprio Legislativo ou do Judiciário, sem falar

iÇ iv L d e perm itida pela C onstituição brasileira, de leis de ím ciativa
14 I l l e a r t 61, §2“). D o m esm o modo, existe o poder de veto,
' ^(^é^oPocterExecutívo.queotornaelementoimpor^^ssynOí^

W * S ã N o B rasil o processo legislativo 6 constitucionalizado,

Competência do

.... 1 ^ = ^ ^

em debate, seja nas diversas com issoes parlam entares, seja em p

^ Z l t v m a brasileiro só existem duas normas

■.devem ser discutidas e votadas todos im em .p ;ã o
(amemdrias « d Lei O rçam entína Anual É a te " J ^ ^ D i r e t ó e s
d í^ s à o le g is la ^ a s c m q u e ^ m ih ^ M d o ^ ^ ^ d o cerne da atividade
-.í^i^TO^^omrolmòp^erExecutivo.emw^cialito&nbitdOrçameróno,

isto é, no exercício do poder de arrecadar e e g

a Acórdão 2691/2016 Plenário (Tomada de Contas Especial, Mimslro-Subsututo Wed

- Xtra^lrajetóriaexposta no capítulo 1, onde é analisada a correlação histórica entre di­

reito financeiro, Estado e direitos fundamentais.
 32!
0 ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBEROAOE IGUAL

. ixar de pagar os tributos, e decidir quem deve ou não receber as

^ s o c i a i s e í vantagens governam entais JÉ a ^
literária, jjenom inou d e “a o vencedor, as batatas .
i m ente adota-se na seara juríd ica um a visão estática desse processo
f V t ^ t t a - s e o princípio da legalidade, destaca-se o princípioda r e s e m
& se r necessário obedecer à lei - porém náo se d á o devrdo
?1>en^a _____________
^ P 1»enf _obre flt/em compõe c r nnJpres aue produzem
os p o d eres a leiae lei
gue produzem como essasessas
e como
li^ ^ o f lm f a M r ío s .É e e r m q o e s e d e v e a s s e g u r m q u e o v ™ ^

^ ^ i ^ ^ ^ ^ ^ ^ y J i ^ ^ J ^ j ^ i ^ a a p ^ í n i i t í r o n í ^ s a m p l o acesso de todOT

- — or ?■R r ^ x :

T * Z * e » sfirm açso de Pablo L acas Verdá, ao tratar d a separaçío de

poderes e a questão eleitoral na atualidade:

nos correspondentes órgãos e instituições. [...\

Por um lado. as parridos doodooo.es d e p e n o ' ^ ^ cÒM cíoooos
por sua vezse politizam; por outro lado, a^ ° ^ í camente a mídia.
partidos mas estes, em contrapartida, colorem ideo/os»
Não há imprensa, radiodifusão e televisão neutras, mdependen .

* L V
u c a s O , Pablo. La Constitución en la Encrucijada (pal.ngenes.a .uns pohuc.).
e r d

Revista P en sa m ien to Constitucional, ano IV. n. 4. p. 1^»

 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

_ O M inistro Teori Zavascki, em texto doutrinário, dá destan.m a 1

çao entre o direito financeiro e as eleições ao afirm ar que- “O d i n h ^ l b
S ? r r íT UltT al à dem ocracia>raas d e , na devida med?da, é i n d l ^ e n S ®
exercício e ã m anutenção do regim e dem ocrático”40. ** a^ v^ j
Com os olhos voltados à realidade brasileira, oM inistroL uizPnv í
p rofendono acórdão da A D I 4650, detacou o custo das cam panha?;,e®S
no Brasil41, o q u e tam bém justifica a análisejusfmanceira s o b r e e s s e « '^
aos cargos políticos eleitorais em nosso país, sob um a dU rarem ,™ ***

por pr,viie'gios
será' muito provave,mewc' um ■ « s i

H,frTr./ i,dem^CraCia é alg0 extrem am ente torm entoso na história da hum !

dade, havendo um a correlação difícil e recente éntre a ^
populares e a deliberação política. 3p'“ açao dos ^ i .
Durante a dem ocracia grega, não se utilizava o voto para realizam m
aos cargos políticos em geral, que eram m ajoritariam ente providos nor
O voto era utilizado para a deliberação direta de
c a r é m n íh r " 30 ^ 3 de,Ç ã° dC representantes do Pov° °u para a d i r e ç £
cargos políticos com o um todo. Foi a fase da dem ocracia direta. ?
No período rom ano clássico, em especial durante a realeza m « .:. "1
eleitos, porém com direito a terem dinastias, a hereditariedade no n o d e r P ^ J
riorm ente, isso foi atribuído a outros órgãos, com o o ^ ^ d o C(^ ^ an rf)ém n M

í r : dos * “ « * • « « * >

acdrdãodaADI4650. p. 1 3 9 . 8 40 900 essa mesma frase consta de seu volo no.

Acórdão da ADI 4650, p. 25-26.
Ver item 2.1.1.1, capítulo 1.
Ver item 2.1.1.2, capítulo 2.
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCADA UBERDADE IGUAL
32 '/

m ideia de que a cada hom em corresponde um voto, e que h á uma repre-

E S e para o exercício do poder político, é um a instituição da Idade
existindo a pouco m ais de 100 anos“ . A partir de então se passou a
Parlam ento^qüè rege o princípio da legalidade pelo voto - daí
ilfctância
P ? P ^ e l e c e r das
i s o n« og ra
m si ade
,o acesso
u ,d e f oaos
r m cargos
a m a i s pollt,COS
a m p l a ,catravés
^ o a s s edaS
g u eleiçoes.
r a r 0 pr«,i-*
J p p L rePublicano para esse acesso aos cargos políticos.
. bom exem plo dessa correlação entre liberdade e igualdade pode ser
envolvendo o voto do analfabeto ao final do período imperial
a C onstituição de 1824 previa o voto censitário, consoante a renda
^ ^ í n d i d a t o s e dos eleitores. P oderia votar, em eleições indiretas, quem
- d.°s ca d ndda líquida anual acim a de “200 m il réis por bens de raiz, industria,
I f ^ T c u e m o r c E O ^ Í a r t . 9 4 , 1) .E poderia ser eleito deputado quem tivesse
:. Z*0® enòs 400 m il réis de renda líquida anual, apurada d a m esm a form a (art.
^ è ° n Não havia m enção à exclusão do direito de voto aos analfabetos, o que
t f S v a um a regra inócua para fins dos escravizados, pois esses já estavam
f" excluídos pelo critério censitário.
^ Comente dez anos após a prom ulgação da Lei do Ventre Livre, de 28 de
" , , . 0 7 1 /Tgj 2 040/1871)67, que tomava liberto o filho de escrava,
í T l t Z e s m b e ^ id ã ^ l e i ç õ e s parlam entares diretas no país a t r a i s da
■ LeiSaraiva (D ecreto 3.029, de 9 de janeiro de 1881), tendo sido excluídos os
I? •É S ^ e t o s do direito de votar, em bora tenha sido m antido o voto censitário .

64

65 SobrTcssü^aspecto11ver tambám: Sc»w, Fernando Facory Responsabilidade cívd de

2 - e i Rtode Janeiro: Renovar, 200‘. en, espec^ o c.pft-103-

serão considerados de condição livre. nmvnf „idm da

“A lt 26. O cidadão que requerer sua inclusão no alistamento cve f „ ’ . ( c
renda legal pelo modo estabelecido no Capitulo 2“ deste Reg“ ^ idad3§oque requercr
escrever. Será provada esta habilitação pela lettra e assignatura . rcc0nhccidas por
• . * * .Kei,m?nrn uma vez aue a lettra e a firma estejam iw h u **.i 1™
a sua inclusão no alistamento, uma vez q intóressante a análise da parti-
tabellião no requerimento que para este firo dmgir E mtôress nom a Há quem
cipação de Ruy Barbosa nos debates legislativos Michelc dc Leão
o coloque como contrário ao direito de vo» 0 problema. AEDOS
(U i Saraiva (1881): se o analfabetismo P . m História da Univer-
- Revista do Corpo Discente do Programa de Pós-Graduação
 328
orçamento republicano e liberdade igual

em língUa portu*uesa* * » d o assim , í í o i

aWabeüzados estavam afastados pelo voto censitário", kmfaTe d?,?I
o co m d a tornaram -se form alm ente iguais a todos porém não
com o os dem ais, tendo sido faticam ente d e s i g u a l a i . ^ denaf
A o longo do tem po, através de pressão social, o voto foi estend m I

sidade Federal do Rio Grande do Sul (eletrônica^ „ 11 „ A

co,n indicação bibliográfica. Todavia nmiíc a r ’ V' set- 2012, p.
não é adequada, pois a posição de Ruv Barbosa f° í°ntes’ verifica' Sc que tal as$L
“inclusive para a mendicidade” tempnH i r*a favordo vol° universal parafl
exigências burocróticas esrateleadas no p r S m d ^ e i ^ deC0^ (!J
dicíonava a exigências burocráticas pcriódicís ™ querestringia tal direitoe of
soa ser ou não analfabeta. Esse trecho dodiscurso d e ^ ^ é em hf C°ln.provaÇao<^ l
a um aparte: “Mas o que o ano passado ped/am« era que o tfm te ? f 0’ * * * • «
de verificação de cenos rudimentos de insuuçSoprim ^a no a lis t^ jCo *°r dCpen^
carecería ser apreciada- e e s s a V V nana no alistado. Ora, essa anfi
quer a entregássemos a autoridades profissionais3 °mesásscm os aos qualificado
em matória de eleição neste 0 0 ^ 0 ™ « T a COrrcsPonderia a um arbítrio,,
ver. esse é o a^umenm d e c í s i v f c o T n T ^ delcrminaria * * * » abusos. a |
(Discursode Ruy Barbosa na Câmara dos D e ^ r d ^ n l M o t Í d Í
Anais da Câmara dos Denuiadns *nF . na sessão de 21 de junho de 18
P- 355, que pode também ser consultada a t a n d o I h ^ S ^ Í Í ' de Janeiro’ 18Íi
handle/bdcamara/27741 >, última consulta em -19 d ez' 2 0 1 6 ^ ^ ^

disposições em contrário.” BraZ1, Art- 2 • Revogam-se

70

71

King: Selma, uma Ima p7 o Í l t J I ^ irí a ’ ^ pastor Mard" Lutb

fevereiro de 2015, tendo por sinome-’*-r- 8'k° P° r«AVj DuVernay’ e ,anÇado em Sc
social Martin Luther King. Jr (Davíd Õyelowo)0» ? ^ Ó° prat.cstantc e a,ivia
realizadas por ele e manifesmnipc nn r ^ **ue acomPanba as históricos marcha
rior do A lab ^a^at^a càmmindoSi«an!fSIm Cm en,rc a c*dade de Selma, no intç
iguais para acomunidade^fro-americaná" ^ .busca de direilos eleitorai
me-]75581/>, úlümo acesso em: 29 m ^ 2 0 i ? ,nC^ C0^ ,,n^
 329
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA UBERDADE IGUAL^

Sw “-'* S w T ^ o e o M inistério Público Eleitoral do S lo

i nas eleições de H nrfnfederalFranciscoEverar-

m ^ / T T ^ T ^ o Z ^ , guado alegado, era analfabeto

■ * » " Í Í Í S S S í S f f S v o to s.e n d o sido o deputado federal

f t ^ ° st ó d o ^ U a ^ a ^ T ^ S é VS S q » e t e v e

B 8 * i ^ r ? £ « » " j g S g L d Federal na A P 567, « M * peto

0 s S S S Í ! S ^ Z ^ » * * » * de sua
P a r t i ç ã o de alfabetizado.

^ =
t '
= S £ 5 ?
% Z S 2 S 2 S S ttS S X S S S S X .

enquanto esta perdurar .

i T ? ^ S ^ d e ,967. coa, a atteraçâo promovida pola Enreoda CoosUtooioaa, o. t, do

1969, art. 147, § l V ‘a".

” Havíaiambém a acusação dc ocultação de bens de soo patrimônio, que nâo foi compro-

” Compata» apoouqoo o primeiro pab a rK o n h M ^ d ire a o do vM oísm ^ ^ ^

Nova Zelândia, em 1895. sendo que o utumo ^ apds a 11 Orande
em todos seus canttles. ltálta e França s a! c re|igião no mundo mo-
Gnetra. CoMmnxro. Fâtio Koudee Énea - ,38. No

-um-seculo.htm>. último acesso em: 6 jati. 2U1).

w CF/88, art. 15.III.
 ORÇAMENTO REPU8UCANO E LIBERDADE IGUAL

19. Ocorre que a am pliação do direito de voto em um a sociedade a n

ativoOussuffi-agu, direito de votar) e passivo (jus honor^m T
votado), depende fortem ente de dinheiro. É quase impossível
sem recursos financeiros - próprios ou de
políticos em um país com o o Brasil. É necessário angariar f S ? 3
n h j antes m esm o de angariar votos. É necessário captar o s L i f H
financeiros, que sao aquelas pessoas que financiam as canmanhí ,eíeS
tm a,° r f ° r ° nÚmero de grandes e l e i t o r e s f i n a n c e i J T ^ l ^
candidato, m aiores sao suas chances de êxito eleitoral Afinal | j £ ad? p®
candidatos, e poucos doadores, o m ercado vencerá e o í n - S ^ domI
enj umgrande eleitor.
víduo corresponda um voto,fundamento isonômico do princípio repubU^
« tá • m0 aflnnou 0 M inistro Dias Toffoli ha A D I 4650- “Sem n 1
sitano, sem o voto de cabresto, restou às forças econôm icas do na,'V° t0^
financiam ento das cam panhas”77 riu «»> do pais atuar
M arco A urélio: “O dinhefrofaz as w z e s do d d t c M ^ C 3ma^ a

Acórdão da ADI 4650. p. 92.

Acórdão da ADI 4650. p. 170.
 331
o ORÇAMENTO REPUBUCANO E A BUSCA PA UBERDADE IGUAL

- na form a dalgi;,e
fcW È -' ta j n vsiloré dividido na proporção dos votos obtidos naultim aelei-
r - S S p a r a a C â m a r a d o s Deputados, sendo desconsideradas as mudanças
J f .•'••' V.' de filiação partidárias ocorridas postenorm ente.
r v tríhn;cão dessa verba ocorre de form a interna corporis a cada partido
I ^ Ã I ^ q u e seÇconstitui em um a pessoa jurídica de direito privado (art. 7 ,
p o lític o , q g regulada por lei especifica (art. 44, V I, CC),
a u L o r n ia para definir sua esrrurura
| ^ “ r funcioniÍ e n fo e para adourr os criiénos de escolha e
g | ? | ^ i e de suas coligações eleitorais (art. 17, § 1 , C ).
A^„cneito de ser suficiente o registro no cartório civil para a cn açao d e um
*: n l i c o para ter acesso aos recursos do fundo partidánoé necessário
f ^ r i s t t o n o Tribunal Superior Eleitoral, sendo requisito para obte-locom -
r ^ ^ ^ c a r á t e r n a c io n a l assim estabelecido: com provação, no período de

mantenha recebendo dos cofres estatais,

A escolha de quem pode ou não ser candidato ou usar os ^ c u rs o s do
Fundo Partidário depende de um a decisão interna aos partidos, nao ave
M ^ u m ^ è rtó z n d ^ c a iid id a to s de que terão acesso a ^ ^
de maior transparência
democracia e publicidade
interna aos mesmos. dostrata-sede
Afinal, aios e de pessoasjurídicas
i «raçoeJP c a sdedirei«>
de mreuo
privado, cujo funcionam ento é regulado por normas i ntem as a cada agrem ç

■ Observã-sêque é diferente a penla do

mentar, para o qual é necessário que, em w dos Votos apurados (nüo
o partido oblenha o apoio de, no mímm > onfnelo menos um terço dos Estados,
computados os brancos e os nul0s), distnbufdos , p . 9.096/2005).
com um mínimo de dois por cento do 1351
Registre-se que essa exigência já foicons.demda n « pc
e 1354), porém com efeitos prospectivos, sem data limitada.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE (GUAL

D e certa form a, isso determ ina a estratégia interna de

uso eleitora1 das verbas auferidas. Todos os 35 partidos ooirn Parti%
no Tnbunal S uperior Eleitoral até 2016 recebem 5%

^asssstesassssssrl
( a n .5 2 ,p a r f g ^ f o ta “ r U ? S “ 9 9 5 ? r e S V? dT n ^ ,,^ Wí

esse horário depropaganda eleitoral, na prática é c o m o se h n f v ^ 5 3 Veicí

C0f r = ? S f e E Í L C0S * PaSam ' ^ *« W -. -» * i

de “ ■ “ « * ao ««*W —
inclusive por meio de DublicidadpX i dlnheIr° ouestimávelemdiiiheii

fontes listadas no a rt.2 4 d a Lei Ç.StH/lg^^regnfqúe BruncfspèckcbisTifi

re,a °u e ind
náno ou permissionário de serviço ptíblico; IV - eniídadrde d^tóio priv^<Tqt«n|^^<
 333
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDAPE IGUAL

iete na representaçãp^pplítíca e no sistem a partidário .

i ^ % n ^ r é á-proibição de financiam ento de cam panhas por m eio de
_ _ aCra\ o que já havia sido considerado inconstitucional

J S v a da L ei 13.165/2015.
, orBW financiam ento por pessoas físicas só pode ocorrer
A terce ^ rendim entos bnJt0S auferidos pelo doador no ano ante-
íÉmitadoa 10 504/1997), além de doações e contribuições
eleição à uüüzação de bens m óveis ou imóveis de -

íMOpneaaae _ na- fís;cas £ efetuada de form a ad valorem, isto e,

perccntu®*de seu rendim ento bruto no ano anterior, e não de form a
em valores nom inais estabelecidos per capita.
^ E a quarta é a hipd.ese do

autofinanciamento) ou pelo fundo partidário.

e religiosas; LX7 P« c o . '-

bam recursos públicos, e Al °*E V . . . avbitzpji Leonardo;
Speck, Bruno W. O financiamento de Horizonte: UFMG, 2006.
Anastas.a, Fátima (orgs.). R e fo rm a p o U n ca n o Brasú 1 . 1 • ,fücas ver:
r r r 1! £ ? s s s r ^ cr decisões do t s e e d0 STf
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

n í 3£ ã° foi proposta P610 Conselho Federal da O rdem do* I

B rasil-O A B em setem bro de 2011, s o b a a l e g a ç ã o d e q u e o f í n M d ^ í
toral por p arted e pessoas jurídicas violava diversos p rin cípios^nsthu
a) H averia violação ao princípio da isonom ia “po r exacerbar S
decom gxr, as desigualdades políticas e s o c ia is ^ e x is te n te ía o íl
q 0u-,r ^ 0j ’ p0r S1 ou pelas em presas que controlam tênhPe4 |
possibilidade m uito m aior de influírem nos resultados d e ito I ímÍ
consequência, nas deliberações coletivas e políticas p ú b l i ^ l !
b) A v m lação ao princípio dem ocrático ocorreria na medida T
infunde elem entos fortem ente plutocráticos na jovem d e m S
ao converter o dinheiro no ‘grande eleito r'“. J moci|

C) Z PS nCÍ^°A repuAblicano resta™ bolado em face da comprovaJ

pendência do poder econôm ico para aobtençãodo sucesso n a c a m ^ l
d e i t o u o que tenderia a favorecer os interesses d o s T n a n S S l
cam panha, em detrim ento dos eleitores. 'adores |
d) E o princípio da proporcionalidade, em sua dim ensão de -3
proteção insuficiente, estaria violado em raaão de que
ie m ane,m suficiente a igualdade, a democracia e V p r iZ % £ %
bUcano . A firm a ainda a O A B, em sua petição inicial que
perspectiva dos interesses constitucionais em conflito, o auese n !
por força desta deficiência em proteção estatal não é minimaLt,
compensado pelas vantagens obtidas em ratão da tuteia insuficiente

E r a l tçf? ™ raeS“ ' SOb pCna de atribuir-“ “ Eg Tribunal Superie

decidido ^ ° ™ p<:te“cla Para regular provisoriam ente a questão”. Rí
decidido que ml pedtdo estava prejudicado, em face da legislação que e s w

c i T S S S ’ •“ = * * * « * «ri Uaas Co*.). Constituição epet

Pons. 2013. p. 91-1 13 P mações entre d,rc,to e c,ência política. São Paulo: Man:
 o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL
335

# . hatjda no Parlam ento no m om ento do encerram ento daquele J^ga*

- f l S a Ç ã o em questão foi a Lei 13.165, de 29 de setem bro de 2015,
_ Ê eb eu vetos presidenpi^is na m esm a data.
I P J f L i c ã o proferida por m aioria de v o to s fo i pela m constitucionalidade
^ la m e n to eleitoral p elas p essoas jurídicas, vencid os o s M inistros T eon

A D I foi iniciado em 11 de dezem bro de 2013, e con-

doMllUS . , q m eses85 V erifica-se que o en vio para sanção presidencial

^ j S - cerca de 17 m ^ses . V en n ca s^ q^ no Senado Federal), m atriz nor-

d° K a U U 3 l f ó ^ Ò l 5 , ocorreu em 10 de setem bro de 2015“ . O u seja o

^ A o M inistro Gilmar Mendes, após o longo pedido de vistas, ocorreu sete
voto d mvacSo da lei pelo Congresso eseu envio à sançao presidencial.
í« d W o de vistas p elo M hüstro G ilm ar M endes retom ou após a deliberação
?o Congresso N acion al, porém antes da prom ulgação da norma, que recebe
vetos em 29 de setem bro de 2015.
D estacam -se o s segu in tes trechos da em enta d o acórdão da A D I 465 .

I *
igualmenie reconhecida a tómino da gestão subsequente, celebrar

S : £ £ ~ J S 2 £ « — li T « — **"'

6 t ó e ! ^ » K 1«. o desabafo do Minisuo O itaar

S « d hS i S S ^ ^ W 0 " . " c 6 o i a o d a A D 1 4 6 5 0 . p . 1 « .
Mensagem 2*20.5, dispon.vel ^ ^ S o í S S S Z
proposicOcsV/cb/prop_mostrarinlegra?codteor=l384509&nie l S S S ^
-PL+5735/2013>- Última consulta em: 29 nov. 20lo.
 336
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

m n H Í0nStÍtUÍ^ ° da RePública- a despeito de não ter es, ^

modelo normativo pré-pronto e cerrado de financiamen
forneceu uma moldura que traça limites à discririnnn ■ a de Cam
com a positivação de normasfitndamentais (e s n r i n K ^ Í ,eg:
o o E ÍSm° P°JrtÍC0 ° U 3 isonomia Política) q’ue n o r!e !a m ? °^ |

e contnbuiçoes a candidatos e partidos políticos paraa s d ^

OU, ao menos, amainar, a captura do político n d n * '" « l

9* ‘" ^ ^ a d a “plutocnu izaçâo ’'^oprocess^) poulico1 ?

= S S ~ = 5S F 4
muitas vezes, desprovidos de espíritorcpublicano ? & ’emN |

^ p ^ r „ ís S c t^ T „ as S r d “ teH .p
*

as âupW? 2 GilmarMendé^ip. 256).mCSm° ™“ * T“ ri&

seguinte afimurçita “üi ^ s ^ j U r í d k a s nS o^m OUIK!s ‘rec,los. dos quais se desta
e não amam” (p. 279) No meem« o* . d na0 con,em. nao sentem, não olliam, não fal
Barroso, p. IM o v l d0 S V° ‘° ° ÍaS Toflb,i- * 82 e 8* o voto Rob<

p. 63 ^65da ADI 465° ’ VO,° Lu,z Fux- P-51 • No mesmo sentido, voto Joaquim Barbo
 337
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBEROAOE IGUAL

J L nu se ainda que, as cinco em presas que m ais doaram nas eleições

'erificou fizeram para os dois principais candidatos , não
S S S S S m c a para isso, que não seja o objetivo de
3 0 nenhuma j u s u n c ^ a p J 0 c{mdidato vencedor _ 0u que as
d o S par? se m anter no jo g o do poder; doando seja
Já*® sa0 ? ® interesse92 E que as em presas que doam recursos ‘tendem
P ^ ° tô re s w o n Ô m ic o s fo rte m e n te in flu e n c ia d o s p o rre ^ la m e n ta ç a o ^ -
)$ £ £ £ * > que m antêm relações contratuais com o poder publico, com o
^ S J f in a n c e i r o , a construção civil e as industrias pesadas .

í f p r Enfatizou o M inistro Barroso.

* i |^ ' , ., . j ~p ica está associada à circunstância de que os agentes

I
republicano, ^ '« a d i ç ã o de um modelo de Estado que não

re; r r a"
distinguia adequadamente o público do privado.

I ^ C S S S S S S S S O S A
anlinepublicanism o e d e com ip 5 *o no pais.

4650. voto Luiz Fm. P 53. No „<*««> s=»do ° »•»<>dc Robnno Bar-
roso,p. 128. qc Qg ii3 No mesmo sentido Roberto
« Acórdão da ADI 4650, voto D.as Toffoh, P-85, 98

Marco Aurélio, p - 172.

■ '» Acórdão da ADI 4650. volo Roberto Banoso, p- 126. ^ defendiJa
” Acórdão da ADI 4650. »Mo Robeno Barroso. t O l-C ^ „„„a, „„ado 5
pelo Ministro Banoso, constata-se que. pe . . #tó meSmo quem só teve seu
política de quotas para mulheres, já ocorre unjcipais de 2012. no Município de
próprio voto, como nas eleições parlamentara ^ ^ habitantes, “Veridia-
Coronel Pilar, no Rio Grande do Sul. que P0“ “ mi^ do Fiiiada ao PTB, a secre-
na BassoUo Pasini, 39 anos. não foi votada s _q ^ i ÍEação entre o partido com o PP e
tária de dentista assume como sétima suplente E ^ candidatas na coligação e
o PMDB. 1...1 ‘Concorri para preencher a cota de mulheres cano
 orçamento republicano e uberdade igual

Liderando a m inoria, o voto do M in k tm v . I

fo r levado ao extrem o o argum ento da falta de m n f ! Vasckl aP°ntaf
jurídicas c o n trib u a m p a ra c a m p a n h t eleito rak « ^ P m q u e 351
S f r s ic a ,a c a ^
publico em m aténa eleitoral, o que se caracteriza com o um a ‘W "S-
lidade tem escassos defensores” AI pi-m A^f^. ^ e»cujar

cuidado para não alrib u ira^ n M n síU u c ^ n aU d a ^ d ^ n o rm K a o í^ ^ ^

d e s c u r a p n m e r a o - .B a p o n ta p a r a o p iD b la m a d o s - re c u ^ S r l BS i
que apareceram no julgam ento da A ção Penal 470 íco n h e r H0™*1’'1“ ^
do memalOo), bem com o para as “sobras de ^ 3 com« 3
governo C ollorde MeMn“ P „ H „ „! “ am pM ha • Presentes na Cl
da conhecida o i w ^ ã ó ! ^ v a dom aue envntSCCr o ní*a a e s s a ^ staos resida
firm ados com a Petrobrás, ainda em fase de ^ Uç to SdeSV,ad° Sdecow!J

^ n d Í ^ Z ™ : ° t r e ^ t : ^ r ro ® M “ * * aiacan j
em presas privadas já havia existido no B r a s il C q ú e “ sim rte s° P°,rP^
pessoas jurídicas não solucionará o* n m h iJ J? a sim ples exclusão*
peia Justiça Eleitoral’'« . C oncluiu a firm an d o “ ° nCame,Ue “ « * « *

aAu
demonstrar ,a e d a d l a h T “ P*501" ““ - ">eu voio bas.
d e p a n i d o s ° P™
democrático, republicano e da igualdade ” ° me" a8ea'ior dos p™rfP'
[•••]

P“ ú j e m a ? Z ^ ò H“ T t W 9 / 2 0 ? r I l “™ „ t a f ' R el » n “8 e |n d e R odrigoC hen

c ia r 2 0 l4 /0 9 /v e r e a d o r a a iiiftle n r ! ^ ..d '^[lf f ? n ^vc c "|: < h n p d » . , l icriK .com .t ,f a ,

-vaga-na-camara-de-coroncl-pilar-4595006 h(mi'fn'?.'VOt0*na' Ul,l,na e,eicao' assi

Acórdüo da ADI 4650 voto íc lri 7 Í °“ Cm: 7 de2'
nanciamento empresarial de panidos políticos*- ^ V~r també,n: Z avascki, Teori
João Otávio de; K,m. R i c h a K t ^ r d ^ ^ r r / r 1" Noko;
r°s - Estudos em homenagem ao Ministro ^ * WW° eleitoml bms
Acórdão da ADI 4650 v l r > ' , ° U' S3° Pau,0: A,,as’ 20 <6- P-'
Brasil vedação ao financiam ento^ ^mpa“ hís l l * '225' Registn,-se-Íá ter havidr
93
dos Partidos Político (Lei 5.682/71 art 9M V ) ^ PCSS° aS JUrídÍCas ~ Lci 0r63<
Acórdão da ADI 4650, voto Gilmar Mendes, p. 245.
Acórdão da ADI 4650, voto Gilmar Mendes, p. 259.
 339
O ORÇAMENTO REPUBUCANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

JF Hn interoretacão que pretendem dar a esses princípios, em breve

I t Z Z o s . f o X e neles, a a„ular os 7 x U , - a Seleção levou
S jlp da Alemanha na C opa de 2014'°°.

*“ rfd° r r
fe% àonDallí d L rt8 173 §4° CF que determina que a lei reprimirá o abuso
0“ « * * * * • » e" ° da
»E á« j oo r*r t*n 1^d a n0'm “ ^ "ento
e a o aum ' tr Sa i,t ii tttário
t m o ados
o s .lucros",. ao^afirm ar q0 e "em statese,
^
I tJÍW entor «los m eios « P ” “ • podendo não som enle decidir de form a

| . | B6 a o m a . « > m o ^ W ^ ^ vae<.onsSroidores..i„ .InfeUznientealrilhabem

£ .participantesd acad eiap „ BUÍmento na conclusão do item , pois, na
^ i f ? nstrU^ ^ ^ fcso cio u ab u sca do controle do m ercado com o direito elerto-
K SegU ç ’ exDOSta m erece m aior reflexão, pois seg u ra m en te a influencia
i* V ^A p ren u ssaex p o stam erecem o d . m n c e i m e le ito r a lg e r a , d e c e rta
econômica d ire ta m e n te a p h _ m e r c a d o s p o r p a rte d o s fin a n c ia d o re s. A
forma, bu sca p e la o m ™ ç ° ° n 17q §4“,d a C onstituição, deveria ter
p i ° í - a , poís^scguramente ampaia a «pdlese

\ jurídica apresentada.

"“ E n m que essa dec.süopaniu 10

100 Acórdão da ADI 4650, voto Gilmar McndeS’ |?n^ ^ OAB, aos
Ministro Gilmar Mendes foi um ataJJ*c v^ Barroso (p. 249 e ss), chegando
subscritores da petição imcal e ao conspira*" (P-268). Tais
mesmo a afirmar que buscavam deste na sessão posterior
considerações foram objeto de exPress“ c“ " ^ X a c ó r d ã o (p. 352 e ss). O Ministro
à conclusão do julgamento, mas inserida‘" onUária a eSsa acusação do Ministro Gilmar
LuizFux também se manifestou de fo™ “ • ^ Gilmar> quando descobre a pólvora,
Mendes (p. 273 e ss). declarando que o Ministro uumar, q
faz uma bomba atômica (p. 278).
(01
Acórdão da ADI 4650, voio Rosa Weber. p. 298.
 UKÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL
do legislador orçam entário por parte do grande eleitor, ou seja, daquèl
financia os candidatos. 1
A análise efetuada pelo ST F foi riquíssim a, m as a decisão final foi f j l
lista, pois vedou a doação de pessoas jurídicas, porém m anteve duas difer|
possibilidades de distorção econômica: 1n
a) A do financiam ento ad valorem por parte de pessoas físicas;
b) E a do autofm anciam ento sem qualquer lim itação individual
A fórm ula financeira atualm ente vig en te no B rasil seguramente Jf
im plem enta o princípio republicano, pois v io la fortem ente a isonotniaf
processo eleitoral, privilegiando os m ais ricos e violando a paridade de ariã
necessária para a devida com petição, pois quem tem m ais dinheiro para gáfl
tem m ais chances de vitória - n ã o haverá certeza d e vitória, porém segurameJl
haverá m ais chances d e vitória, em razão da m aior possibilidade de exposíjl
a o eleitor101. Certam ente outros fatores devem se r levados em c o n s id e r a ^
com o a questão referente ao tem po do horário eleitoral destinado à coligaçli
partidária, ou o sistem a eleitoral adotado - se distrital ou não - , dentre diverstf!
outros fatores que refogem à preocupação financeira. J|
*l ceiramente a disputa.
O fato é que o sistem a de direitofinanceiro eleitoral atualmente adotaüÉ
" Como afirm a Zavascki: “a eq uidade na com petição é , com efeito, um
no Brasil, e utilizado pela prim eira vez nas eleições municipais de 2016, té§
I iprincfpio fundam ental da dem ocracia m ultipartidária” l05. E afirm a que aC ons-
vela-se oligárquico, pois privilegia quem tem m ais dinheiro, em detrimentffl
í fituição censura “o clientelism o, ao assegurar que a dem ocracia representativa
de quem tem menos. A norm a eleitoral, em vez de igualar os candidatos, q|L
desiguala, perm itindo que a desigualdade de renda e patrim ônio desequilibref§ seja exercida d e m aneira invariavelm ente republicana” 106.
a disputa pelo voto do eleitor.
O desafio é pulverizar os doadores. E com limite de doação que seja no-J
ninai e não ad valorem, com o hoje; afinal, quem ganha m ais pode doar mais. §s
5, seguram ente, candidatos ricos podem contar com apoios financeiramente |
n ais vultosos do que um candidato pobre - que m uitas vezes não possui o$
uficicnte para enfrentar seus gastos correntes m ensais. -1
O legislador orçam entário que advier dessas regras, que violaram o p n n - |||i
ípio republicano, dificilm ente im plem entará um orçamento republicano, isto l j j |
, dificilm ente utilizará o s recursos públicos em prol do bem comum, visando J | |
m pliar a isonom ia, em busca da liberdade igual. C om o referido, com o atual |
Sobre o tema, com indicações bibliográficas, ver: C anotilho, José Joaquim Gomes. |
Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almcdina, 2003. p. 319
ess.
341
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
JBSi—i -
j l os eleitos se tom am m ais fiéis aos financiadores d e suas campanhas
gfeljjos eleitores.
gg|É;so Se to m a potencialm ente m ais problem ático quando se observa a
f i l t e opacidade existente no financiam ento das cam panhas para o Poder
fjljâativ0»atrav^s de coligações proporcionais. O foco de atenção é quase
------ « financiam ento das cam panhas para o Poder
^mp awt i““
v o—, deixando
, . pouca atençao para as cam panhas a o L egisiauvu-uigaw
i l f c o c e n t r a l d o legislador orçamentário. As centenas d e m ilhares decandi-
i p ò s ao Poder Legislativo são de m uito m ais difícil controle d o que as poucas
||f Centenas de candidatos ao P oder Executivo - seja qual fo r o nível federativo
ÊlnVolvído na disputa eleitoral1“ .
ifS t; Tudo isso som ado ao aum ento exponencial de custos d e cam panha - que
passou do uso d e cam isetas, bonés e chaveiros para o uso intensivo e qualifi-
p f ||Í o dos m eios d e com unicação e das redes sociais104- tendem a tom ar cada
mais c a ra a disputa. A cam panha negativa pelas redes sociais com eça
i: efetivamente m uito antes do horário eleitoral, sem nenhum controle, porém
P- com custos exponenciais. É necessário que suijam regras que igualem finan-
® Ver, denire outras, a reportagem de Silvia Amorim, no jorna) O Globo, em 25 de outu­
bro de 2016, intitulada Vitória de prefeitos que bancaram a própria campanha cresce
50%. Disponível em: <http://oglobo.globo.com/brasil/vitoria-de-prefcitos-que-banca-
ram-propria-campanha-cresce-50-20343805>. Observe-se que mesmo para a imprensa
passa despercebida a análise desse fenômeno financeiro para a composição do Poder
Legislativo.
w Reportagem do jornal Financial Times, reproduzida pelo jornal Folha de S. Paulo
em 04/11/2016, de autoria de Anjana Ahuja, Com “manipulação digital”, Google e
Facebook podem interferir em pleito. Disponível em: <hWp://m.folha.uoI.com.br/
mundo/2016/11/1829317-com-manipulacao-digital-google-e-faccbook-podem-inter-
ferir-em-plcito.shtml#>.
“ Z a v a s c k i, Teori. Financiamento empresarial de partidos políticos: a questão constitu­
cional. In: N oronha, João Otávio de; K im , Richard Pae (coord.). Sistema político e
direito eleitoral brasileiros - Estudos em homenagem ao Ministro Dias Tofibli. São
’Paulo: Atlas, 2016. p. 750.
ns Idem, p. 755.
 342
orçamento republicano e uberdade igual

° --------- wv<u»cuuuius republicanos ^

a) Financiam ento eleitoral exclusivam ente através do Funn n l
com m aior controle sobre o uso eleitoral dessa verba
preciso evitar que tais recursos se tom em um a form P bl,Ca«1
financiam ento por quem está na titularidade do Dod^1™'1^
im pedim ento aos opositores. P ^ er P°fídcoj
b) Financiam ento eleitoral misto, público e privado p o r é m ^ 1
de teto para as doações privadas, que poderiam sèr o r i u n d ? ? ^ !
físicas ou jurídicas. A lgo c o m o L L o d e ^ $ 7 m n ^ * 3
d isp T a E COm VedaÇÍ0 4 doaçao Para - a i s *> -m a

1,05 ob,,vessem ° — — s a ;

d e s o S ^ r ^
do direito com parado. Sem mnrinnm ° sufic,ente aPcnas orecurso acadêr
dentre o u tra s -, visando am pliar a isonom h*5 de financ,am ent<>eleito
não haverá renovação nniíf£!l .d dlsputa’c o m Paridadedear
d aí advindos apenas manterão6^ . « ^ S° Pa‘S' ^ ° S<le8Ísladores °rçamenk

ln ° ingrCSS° ” POlí,iCa' “ B“ “ ;

rados debates S S i h S m I S í l I Í ^ foi objel

I---- Uíique
no ST F naqueles autos. * ----------

a A D ? t e 'r a s t ó o E r o |S
dezem bro de 2013 e encerrado e m i n a 6 2 0 1 !; ° J ulg am ento foi iniciac
do período de v i s t a E S ^ r r ? ^ d= «> em br o d e 2 0 I5 ( a p d s o s 17»
2014 a 16 de setem bro 2015) " " Men<tes’ que <>""» & 2 de ab

Acórdão da ADI 4650, p. 163.

I
 * t a m a ra dos Dcputados cm l d Projeto de U i 5.735,

p f,cr .éna = ^
í&ãoptes,denc,.a ‘^ ’.f ct„„= p s cobre esse específico assunto foram
§ f julgamento, diversa^ I" aai Ç • a limitaçüo nominal de valores que
P^feridas ^ a ™ ^ p e s s ^ físicas^é um cam inho que se afigura fortemente
& dem serdoadosporpessodsi» . haverá o tratam ento ísononuco
^ jb lic a n o parao f in a n c ia m ^ o ^ te itt^ 1>P - s e ja m essas pessoas físicas ou
ftrepessoasem situaçao fm an ce.m d ^ ig u m sej £m ent0 através de

° 0 autofinanciam ento sem lim itação.

%ce da dinâm ica parlam entar sobre a m atéria.

econômicos?108E prosseguiu.
Háde se reconhecer, também, que o e s t a t ^ l c c ^
baseado na renda do doador e a aittctKi ^ a*decisiva influenciado poder
ananceirosdosprópnoscandidatos^tuamaaec eades.guaidade
econômico sobre o pleito eleitoral, j q oreoonderante para o sucesso
de recursos entre os concorrentes seja fator preponderante pa
na disputa.1”

•« Acórdão da ADI 4650, voto Dias Toffoli, p. 67

» Acórdão da ADI 4650. voto Dias Toffoli, p. 94-95
 - M cnfc’ p- 2 w - ° ~ » - - » K .,

-3-faJta^C'lim ites^^o^^ *^^^^^'®randc- ^ h a ^ o - f in ^ ^ W ■^0 *la uo*-com b

f14

1/5
. í- * : = s ," ; r 5 ? =

ss&sszzsF^^ - S Ä t T S * * * * —

do dias apôs, identificam! o^ o‘ho,sa-famiJia-d()a-r-75-m;jheS0/ Zf *>,ogosfera uoI cc

to sena R$ 7 5 , ^ ^ ? c™ «o J a n j í ^ d ^ °,qüC f<>i des™
doacao-75-miihoeS.roi!erl C’nCOreais^ (ven <huPy/wWw ce n t* T ' P° isocon
“ ^ P re s ta c a d -c o m a s » TodavT, J COm br/20l6^ ' ‘-«
«odav,a, as irregularidades no fina;
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL 345

% mesmo non sequitur lógico é exposto em outras passagens nas diver-

Je staçõ es efetuadas pelo M inistro Gilm ar M endes, quando reafirma
iadã im pede que a dpação seja da pessoa ju rídica à pessoa física, que
Bros valores ao candidato, sem nenhum lim ite na legislação para a
S*o. Assim com o não havería qualquer impedimento a que dirigentes de
ioasjurídicas que são, obviam ente, pessoas físicas, fizessem doações para
•flos políticos fora do período eleitoral, sem lim itação de valor” 116. Ora,
IttIgjfQnne exposto, o problem a não é o fato de ser a doação irregular provinda
- ile sso a fjfsica ou jurídica, m as a lim itação do valor, o que foi buscado pela
f i m 12 petição inicial.
■<Observe-se que o raciocínio retom a à usual linha lógico-argumentativa do
§fÍln istro G ilm ar M endes em outros trechos, po r exemplo, quando afirma que:

Em outras palavras, pouco importando a origem dos recursos arrecadados

(doaçãodepessoafísica,depessoajurfdicaourecursos do Fundo Partidário),
estávamos diante de um sério indício de gasto simulado, que não se resolverá
com a sim ples proibição de pessoas ju rídicas participarem do processo
eleitoral na condição de doadoras.117

Repete-se, o problem a está na lim itação do m ontante doado, que deve

ser fixo, nom inal, e em baixo m ontante, e não na origem do dinheiro ser de
pessoas físicas ou jurídicas.
O fato é que, com o obter dictum naquela ADI, o M inistro G ilm ar M endes
reiativiza a influênciado podereconôm ico nas eleições, com o se verifica nesse
emblemático trecho:

A alegação de que o financiamento privado gera disparidades e permite que

pessoas jurídicas ou pessoas naturais em melhores condições econômicas
exerçam influência maior do que a dos menos privilegiados no resultado das
eleições também não procede, pelas mesmas razões já expostas.
Deve-se acrescer a elas o fato de que é impossível medir influências em
vários níveis. Basta que cada um de nós reflita sobre a influência.que teria,
nas eleições de 2014, a declaração de intenção de voto do "Zé das Couves”
emcomparaçãoàinfiucnciaqucteriaadcclaraçãodeintençãode votodeum

ciamcnto das campanhas eleitorais em 2016 ultrapassaram esse específico caso, como
noticiado pelo TSE, com amparo em dados do TCU (http://www.tse.jus.br/imprensa/
noticias-tse/2016/Outubro/indicios-de-irTegularidades-em-doacoes-de-campanha-ul-
trapassam-r-1-bilhão), última consulta em: 21 nov. 2016.
1.6 Acórdão da ADI 4650, voto Gilmar Mendes, p. 239.
1.7 Acórdão da ADI 4650, voto Gilmar Mendes, p. 242.
 orçamento republicano e liberdade igual

artista famoso, de um grande esportista ou até mesmo de n . ?

o ministro Joaquim Barbosa.1,8 de nosso ex]

• ,N ao j e P °de concordar in totum com tal afirm ação A h o •

cia do poder econôm ico nas eleições 6 um excesso de f n ™ ? r a
porém é correto reconhecer aue a in flu ir.™ . de *0rm a h sm o j|» ||
da influência do poder econômico. Será possíveícom D ara10 e ,Rt0r
voto de um proprietário de um grande mek> de " ? Brasd ái

c o m a Constituição * m com patp

L uiz Fux. acerca da q u c S d o d° Mil*
quando um cidadão doa m ais do aue o n„ím •S ha um desc°mpa
próprio candidato que tem dez bilhões d ™ , * 0 ™ " lU,to mais razao>
um candidato que é um hom em honesto id ea r ? recursos PróPrios cor
m il reais” 12' . esto’ ldealista e tem um patrimônio de <

Rosa Weber, com precisão cirúrgica, afirmou:

L d ^ P * 0 ^ iSCin0m,a n0 l>r0^ ^ e cMdidatos.“ f

' Acórdão da ADI 4650, voto Gilmar Mendes, p. 260.

,so Acórdão da ADI 4650. p. 145. P'

121
,2' Acórdão da ADI 4650, p. 281.
122
Acórdão da ADI 4650. p. 303.
 347
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA UBERDADE IGUAl^

1 t .i autorizasse as pessoas jurídicas a uma contribuição de RS K W »

^ S e aLe» auJ ° " ^ e ^ ^ c la sse c c m o dizo Ministro Teori, apossibihdade

IS
p- ea legitimidade do processo eleitoral.

. . j * " ° ? 'Z f S S Bsicas ou a pessoas juridicas de direito pnvado, sao

^ r m o ® a u d o - s c unicamente teo m p a tveis com o m o d e lo cousag.ado
I f f ^ B a C onstituição, se e q u a n d o efetivadas de modo abusivo .

Acórdão da ADI 4650, p. 309.

rrr
tese em que a igualação entre ricos e po
ie
critério ou o nível de permissão de
proibição universal « ^ d e s i g u a ld a d e no plano material. Sempre haverá
doações não eliminará, jamais, es S sociedade - que estarao em
pessoas - e talvez elas fornem a grande qualquer doaçio a
situação de desvantagem, l»rque desprovi pemitido. Assim, o declarado
partidos ou campanhas eleitorais, seja q J bres 0 direito defazer contri-
propósito da presente demanda - de assegura m i{idos às pessoas mais
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

-TSSSSr^SSÈCffiS^

ano antenor, além d o aulofi„a„ciamen,o. sem q u a ^ r C i f a * ^

dispulae]citoraldefrontcaoscarSida'ofmS m h Í « i 0sem fa«1

j á fb n n d u s i^ é p ro iL ^ T a iite rio m e ^ e

0 n ! r ? f d0 P
rfP
0
St°d
e ^ ue ° doador tenha obtido renda suf,™ I
potencial doador no processo eleitoral ^ao

am pliando as liberdades iguais Q 6 “ arga" a 3 lsonom ia da d»sputa, í

Acórdão da ADI 4650, p. 303

Acórdão da ADI 4650, p. 129
Lei 5.682/71, art. 93.

« - * • ~ em: ^
-Renda>, última consulta em: 28 nov. 2016. bras,le,ros-dcclaram-Imposto-de-
 345
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAt

fe-i5 S r"* S 5 's “ ‘1

? na p a n e la m aior d e lucros suspensos, de forma retroativa,
§’\ f dlS* do a declaração de im posto sobre a renda d a pessoa física dos
i* V nue o lim ite de “ 10% dos rendim entos brutos au fendosno ano
I-' S o S e ^ n e n c i a t a e n « atnpltado - sem nenhum acrésom o

■ S t S m e n t e perm ite a realização de ajustes na dee araçao de

im posto sobre a renda dos sócios, sem m aior onus para eles.

S ^ m l V e s ^ ^
físicas ou jurídicas, g ^ d ld a to s de preferência, seja para

dades de se conquistar um a liberdade igual.

27. O foco.com osevênoPoderl^gis^vobrtóilm roatoaL^depjeví^c.^
das vantagens ^ „ S y i d a d e devesse apenas se ater às
em prol d a sociedade. E com o se a . .. as 0ossibilidades de dis­
formas e não à realidade a ela subja • nanciam ento eleitoral, pode v ir a
puta eleitoral, 0 q u e é indesejável para quem já está
gerar um desequilíbrio no status quo, H d Diantão. E correta a
no poder - s®Ja T o ffo íT s u ^ a ^ tw c ^ ta ! no smttido de que restou
observaçaodoM m tstraD iM T offoU Pm c ia ^ n to d a s c a m panhas,um avez

A c e n a d o o ^ o w c ^ n sttá rio e reduzido o voto de cabresto.110

1 30 Acórdão da ADI 4650, p. 92.

 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Há iim ditado popular que diz serem os eleitos “a ram , I

afirmar que através das eleições não são apenas e L l S pa,s •b<l
do povo, mas que os eleitos rep" 4
população. Trata-se de uma afirmativa popufar t S d S í l T *
ao final de cada pleito eleitoral. Tudo indica ser uma ar. a_bastante|
regras jurídicas que forem estabelecidas para cada eleiçãoé o ? ° / a,Sa’S
o comportamento eleitoral da população d e se n h a n ^ !, éq detenni
virias limitações, o resultado que se pm C T díôíter T ^ ' fWma'
de normas de d ireitofin an ceiro e le ito m l» 3 ! « , .reSramento dá
ocorreu com a regulação acerca de ‘‘quem e s t á h S S o ° S
restntivo quase ultrapassado na história política brasileira 3

rea,i2^ ° - e le iç ô J
população consultada. É necessário q u e m rid e S d T è m r e CrfÍ1
representados seja buscada cada veymaic enrt M ade ent,re rePresentant|

- « K í S S S t e - ‘« - ■ ' . h« J
modernidade132. L T c e L t i o t m . r n ' t e n t a t i v a , surgid^
que ele nos tratasse133, “sem preconceitos d e o r í Z C° m° gostaría®«
quaisquer outras formas de discriminação” raça’ .s.exo.’ cor>ida«le
decorrência de seus haveres de sua ’ clusive sem discriminaçãoe
objetivos fundamentais de nossa república ( a r t T l V C R -^ dC Umd'
a redução das desigualdades sociais (art 3» Ili C F ^ r P ’qUe^busca també
dades sociais se o I e e i s l a r W ' , , . ’ Como reduzirdesigua
e m u m s i s . e m a q u e a S S S u Z ' f°™>oHgirquic
poder econômico, gerando a flgum do

vige, os o rç a m en to s^ c Z m m Zae!.maigÍna,ÍZaçãa Com°atualme

detêm opoder.constituindo-senõque^^randL^aíedenom lim udeybtu!

131
mente entre os ig u a h s ^ ^ ^fe“ °> mas n3° Para todos, e sira
132 V ^2 f^°.^aU*°
Ver 2.1.1,1, capítulo 2.
®3<^auío:<fcoi^#2W^,,p
133
Ver item 2.1.4, capftulo 2.
 o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE 1GUAL_

% poder,

Ip d0 que aP /ít( na sociedade, em função do cargo que ocupa, o que

4 tem p o d e r P Q■ , . ^ judiciário, do M inistério Publico, do
£ "“ M i t o d o T n b u n a ld e C o n ta sc d a D e fe n so ria P ú b lic a . Isso vai se
S ^ a t vaníagcns financeiras concedidas aos m em bros desses 6rBaos

Í J P t “ ' “ >” ° ^ ^ e ^ r e d o m i n a m e m e n t e o l i g í m u i c o se pode esperar

BsgESSSSwsES vá ocom r'

tal assertiva pode, t e n d e n c m l m e n t e , vir a ser confirmada.

S r ^ iS S S S S S
:. sibilidade de um a pe ^ p noderá efetivam ente exercer essa função
bem como as condiçoes em que ela pode olieárauica tudo indica
Í i c , Se a form a de f m a n c i a m ^

^ S S Í S S E S T S indica que a com posição governam ental terá

CSS É preciso retom ar a apreciação dessa

republicano, observando os a s p e ct o s d c v q orçam ento se tom e

de a m p l i o de direitos, maa

renova as esperanças nesse sentido .

chave

fundamenlal da democracia. S o au monto eleitoral cm: S tig lit z , Joseph

136

Rabasco. Barcelona: Amoni Bosch. 2015. P-


------------------------ ---------- ^«ÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL
3'3' JUSTIÇÃ DISTRIBUTIVA E ORÇAMENTO REPUBLICANO j
PACIDADES FINANCEIRAS: CONTRIBUTIVA E RECEPTIVA^
3.3.1. Justiça distributiva e o rça m en to
28 . O orçam ento é uma esp écie de sin tese do direito financeiro
(receita publica), o gasto (despesa pública) e o crédito (dívida D Ú h i ; , t í l l
l6 p .c o o enfoque será nn análise da a p lic a ç ã o d o p r n t í p t Z l ^ W
orçam en to, aqui denom inado d e o rçam en to republicano c o r is iii^ A C ( tÍm
prol do bem comum, aplican do á c o isa p ú b lic a um a função socint
d a efetivação d o s d ireito s fu n dam en tais, com re sp e ifõ à le i. ’
Introduzido pouco a pouco nos países ocidentais como ,,m, r M
ímitaçao do poder do soberano, ao longo do tempo o orçamento
características de singelo limite à atuação estatal, tomando-se
„ . l i i f 0der'S?. Verin“ r' Pe|o s docum entos históricos do direito convim .- | j
seus com p rom issos financeiros antenoros com aquele e s t a m e m o S T |
■ ■ p o v o ^ : i ~ i 7 fir r - surêim- ' ° de ™ tra ««■ * •
rio do Estadorou do Rei ond7n- 7 ° ““ apenas ° Podwatrecadató.
d idadC ^ ^ 7 u 7 „ s é^
m e d ia n te a s p o h -tic a s p r b ^ S r d ^ o “ ^ 0" 1“ " ^
13?
Ver capítulo 1.
353
l| O ORÇAMENTO REPUBUCANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
í . rani Fonrouge recon hece tal importância ao orçamento que o coloca
^ d ed esw q o c n o estud o do direito financeiro, d e tal m odo q u e o insere
* o autônom o, denom inando-o de direito orçam ent n o .
Ifl
rmasociedade será tanto m ais republicana quantom ais ^ n ô m i c a f o t j
W ■ J h £ a a rreca d a çã o e o g a sto p ú blico, visando a concreção da Uber-
Ipitecisao s para tod os A gregue-se a isso a deliberação democrática
^ terem os um efetivo E sta d o D em o crá tico e R epublicano
! C 0 I t o central d o o rça m en to repu blican o, co m o
' a . direito financeiro, é identificar de quem se arrecada, com quem se
^ ^ M u e t n d e c i d e so b re essa m a téria no govern o. De tal análise surgirá um
^ d d o f iu a n c e ir o , decorrente d o conjunto p olítico da sociedade, observando
eTglobadamente a arrecadação e o gasto.
n m asoecto acerca d e “ quem decide” fo i analisado no item anterior, acerca
I»
:* , legislador orçam entário e o direito financeiro eleitoral. Outros aspecto
serão abordados adiante.
Em sentido m eram ente didático, na tentativa d e tomar a exposição dessas
ideias mais clara, retoma-seaexposiçSojáefetuada para direr,na linha q
^A ristóteles paro o s tip osp u ros d e governo e os
loio s para g a sta r com a p e n a s um; e ta o m a is v' r' ““ p ^ j “ é oma dúca
estiver d e a rrec a d a r d e to d o s p a ra g a s ta r com todos. Porem essa e um
uper capita", que não ilustra a matéria.
O m ais correto seria analisar so b a ótica jusfinanceira, afin ro n d o ^ u i: o
sistentaorçamentárioseráleoricamente mais perverso quantoma p
« Fohrougb, Giuliani. Detecho financiem. Bue"” cÍ h ^ . ' , A ndí
financeiro e orçam entário. São Paulo: Quartier Latm. 2010.
,M Ver item 2.3, capítulo 2. .'
'« Ver item 2.1.1, capítulo 2.
 354
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

estiv ei-d e a rre c a d a r d e qu em tem m a is re cu rso s p a r a g a sta r com au Í

m a is recu rsos; e ta o m a is virtu oso qu an to m a is p ró x im o e stiv e r de a r ^
d e quem tem m a is recu rso s p a r a g a s ta r com q u em tem m enos. ‘C

acercl T ™ f ; i d“aSChaVeSde^ SÍbilÍdadeSPOdemfaCÍIi“ - ' " ^ r e

1) Sob a ótica da a rreca d a çã o :

a) Se o ônus da arrecadação for mais concentrado em quem possui mH

nquezas, estaremos tendencialmente defronte a um m odelo oligá$

b) Por outro lado, se o ônus da arrecadação for mais intenso da na«®

riquezas' estaremos ^
2) Sob a ótica do g asto: ^

a) Se o g a sto p ú b lic o for p rio rita ria m en te dirigido a quem possui mí

nquezas, estaremos em um m odelo oligárquico-,

b) í ™ p r \orU ariam ente dirigido a quem possui menos riquezas v

sando reduzir a desigualdade socioeconômica e erradicar a pobrea
estaremos defronte a um m odelo repu blican o. P

Claro que se trata de uma hipótese de trabalho id ea l, pois seguramenf

existirão diferentes graus para cada qual das duas situações-Hmite Lraiden
ameri^mente6 pCrmJtir^ . m esmaecimento das fortes cores binárias pintada
antenormente - ou republicano, ou oligárqu ico -, mas, no lim ite, estas são á
mai" ° PÇOe? aqU! presentes- tais como pontos extremos em uma linha reta.C
mais usual é que isso seja demarcado de forma ten den cial, ou seja umregiim

Z ~ tendenCÍalmenle maÍSOlÍ^ o -

• , ^ s e rv a n d o a re a lid a d e de cada país, o orçamento pode ser ten d ei

v h Í T d o r e T lS rep“blican0 se cumPrir oma verdadeira função distributivT
ótica repubhUcan 38 e!,g .Ualdades sociais- Daí qoc a posição justa, sob um
*™Ca repubhcana, será a de um siste m a o rça m en tá rio q u e e s tiv e r m ais prón
c ° * l ° rre C a d a rp rm o rd ia lm e n “ d o s m a is ric o s e g a s ta r prim ordialment

â m b ito fin a n ce iro , isto é, o o rça m en to republicano, pois os recursos público

 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
3i

miblica) estarão sendo usados em prol d o bem comum, aumentando o

rj à á e liberd a d e igua1, em pro1 de mai° r isonomia entre aS pessoas*

- s0ciedades emqúé èxiste forte desigualdade socioeconômica, é im-
m
^ 4 \woqueo governo atue visando reduzi-las, de tal modo a permitir que cada
iShdduo consiga ser livre e atuar de conformidade com suas capacidades .

5 E n q u i s t a n d o cada vez mais o d ire ito o te r d ire ito s, em especial os de

rvrdade e igualdade, e isso sõ poderá se materializar se houver forte atuaçao
^ ^ « m a m c n ta l visando garantir a todos uma liberdade igual, fia s palavras de
i S T u f e r , “heuristicamente inspirado por ttm diálogo livre com o pensa-
de Hannah Arendt”, um dos temas mais importantes para CBdirettos
l - * Z ± é a questão do “direito a ter direitos", pois sem ele, não pode haver
k.. , dessa forma, “não setrabalhaaigualdadequerequero acesso ao
i ^ E o p ú b l i c o pois os direitos - todosos direitos- mio são d a d o s (physei) mas
f -^ ^ O n o â m b im d e u m a c o m u n id a d e p o lid c ™ ^
basta reconhecê-los no papel; é necessário que as pessoas tenham condiçoes
. socioeconômicas para seu exercício.
Aqui se concentra a questão da ju stiç o distribu tivo, que t » « P * « * * «

■ iode ocorrer de se verificar um modelojusf.nance.ro no qual a P « * »

6 ' rica da população contribui com mais recursos para a arrecadaçao publt ,
«ado tais recursos destinados para gastos públicos dirigidos para redução
das desigualdades socioeconômicas - e então haverá um mode o vi
republicano.
Como afirma Thomas Piketty:

«■ Ver ilem 2.2.3, capítulo 2.

“ ^ r ; r s
; não possuem nenhum Estado para lhes garantir qualquer diretto, o que toma q
ainda mais tormentosa. ___ _~s:c3r)
lu Sobre o tema, envolvendo o debate sobre o direito subjctivo em Método
ven Lopes. José Reinaldo Lima. D ireitos socia.s - Teona e prática, bao rauio
í. 2006. em especial p. 155 e ss.
 356
orçamento republicano e liberdade igual

Ahistóna da distribuição da riqueza jamais deixou de ser nmfi „ 1

r ^ u 0qUeimpedesuarestriÇãoa°smecanismospuramem^ftlndal
U J A histdna da desigualdade é moldada pela forma c o i^ 0" ^
p lfticos, sociais e econômicos enxergam o que é justo e o n„ °-°s %
como pela influência relativa de cada um dessS atóm, . , ° é>^
coletivas que disso decorrem. Ou seja ela é frutn da p . . peas escol]
de forças, de todos os atores envolvidos145 °m inaçao’doj

cerca

ã l= § £ = = = = t
modelo viciado, o lig d rq u ic o ^ * 5 nCOS’ ^uando enta0 estaremos diante de

em busca de uma liberdade igual™ “ o 7 o l° SUaS caP“ ^ f

quezas, s í n t e s e h reparÜÇã° territo ™ l das rí- É

^SÍÕesmaiSp o b rLV^ TJ ^ t^ l l * h™ V erm ai° : a ™ ™ d a ç ã o d a s%
m a is ric a s dopais, estar-se-á defronte d lm ente S u stos p ú b lico s nas regiões 7
banda, se h o J ver ^ Z Z t ^ - “m ° W * * > oU gárquico, de outra t
menie realizar gas,os nas ^

" 5 E ^ . ^ 5 £ r S S .T ? 1“ v - “ '* * — —
usboa: cenuoue ^ ^ 2 ^ ! I^ S T o s t —
Para essa análise federativa ver B e r c o v ic i G ilforin n ■ .
‘ C o „ a ,u ^ . SíoPauio, Mox y ^ i o o j
 o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA PA UBERDADE IGUAL^
357

f * so c ie d a d e id ea l, sem grandes desigualdades econômicas, as

Jas uma s o c 'eet™
tenam chegadio a^ P
L t a m i de riquezas em que a contribuição de
q públic0 poderia ser dirigido de
| j poderia ser t(^ oá ^ arrecadação sobre a renda poderia ser
^ m a i s equam P ’ progressiva. A seletividade não tena o

<(code reduzi
i o S-^«nftmica
^ de atuação, pois podena visar também a

><“ CUS“ S ™ Í Ü 1 , P ie d a d e id ea l, a função da arrecadação e da

. se de um d ev a n e io acaaem ico c uou u— *--------

- Em umasociedadecom
rêbojeem grande parte do mun o, Ç mais riquezas devem
« T rticommaiTrLu“ r Parao tesouro público, e este deve gastar esses

M S 5S=
^tamanho d T d e s i^ a l^ d e e ^ tó i« e ,^ B ) da velocidade em que se pretende

dite que o rico e o miserável goza suieito que é proprietário

que passa fome ‘em “ ^ „ da creia nesse mito? Talvez apenas
aqúetesque veem o dbeito como/oma, ou como procedimento, não o vendo
como contendo su bstân cia, concretude.
• r eüc.anria entre essas duas riquezas, menor o grau
de “ f socioecoudm.ca destguaia as
liberdades, havendo uma liberdade d esig u a l. •
Uma das funções primordiais dos governos ^ c d o t^ d o ^c^ap elras um
redução das desigualdades sociais, sendo que, no Bm *Usso nao ^ P*
Saí mas uma efetiva norma constitucional, que obnga a todos

gãsiãrãbãrgãnha fedeniüva na f e d e r o * * * * * * * ** “ *
Curitiba, n. 24. p. 69-85. jun. 2005. dentre vános outros.
'*» Ver item 2.4, capítulo 2.
3S8 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

O o rça m en to re p u b lic a n o é aquele que busca maior grau de isiJa

entre as pessoas, permitindo que elas alcancem o efetivo gozo da litÊ L
ig u a l, e isso deve se dar, nesse âmbito, através de mecanismos finjif
ros de arrecadação, gasto e endividamento públicos, o que é ~ ™
orçamento.
32. Dentre as diversasfu n çõ es econ ôm icas do orçamento público, MusÜ
e Musgrave dão destaque a três149- ^

a) Afu n çã o a lo ca tiv a , isto é, a que determina o quanto compete aoH

público e ao setor privado da economia; 1|
b) Afu n çã o distribu tiva, que ajusta a distribuição da renda e da riaÉI
para aquilo que a sociedade considera um gasto equitativo. Os autl?
destacam que tal função é, com frequência, a mais importante nodejjf
orçamentário150, e uma importante questão de política pública’51;
c) E a fu n ção d e esta b iliza çã o , que busca a manutenção de alto nívei!
emprego, estabilidade de preços e uma taxa apropriada de cresci metí
econômico.
Uma das principais funções da lei orçamentária é a concretização ea&
m onstração daju stiç a distribu tiva em cada país. É através dela que se identifiç
quem efetivam ente contribui e quem efetivam ente recebe as prestações estati
Musgrave e Musgrave registram que a distribuição das riquezas apen
através dos fatores de mercado pressupõe um “grau substancial de desigu
dade”, em especial na distribuição da renda do capital, e “ainda que os pontofj
de vista sobre a justiça distributiva sejam diferentes”, a maior parte concord
na necessidade de algum ajuste, mesmo que apenas na parte inferior da escalai
econômica.
Apontam os autores que existem diversas possibilidades para efetivar a |
função distributiva do orçamento, que podem ser desenhadas pelas políticas|
públicas, a depender dos objetivos que vierem a ser buscados e dos critérios |

M usgrave, Richard; M usgrave, Peggy. Hacienda publica teórica y aplicada. 5. ed. Tra-J
dução Jüan Francisco Ramon et al. Madrid: Mcóraw-Hill/Interamcricana de Espaüa,|
1999. p. 7. 1
Idem, p. 10. • A
Idem, p. 12 e 92. ä
 359
OOftÇAW®

j|E inuttôIÍW*os,í1’^estacan<^0"sea^ nS ®sca| S<*eIe<^ str’*>u"1^ã0

f c esquema ^
„ 0 ?2 or renda, para subsidiar r,nítnc;ar a prestação de serviços

iS s^^ssssssa sí
jíhos voltados P ^ ^ ^ e r e d is tn b u i ç ã o de renda na^ * eJ ^ , p 0r0ry A ssis-
auxílios, « m o o T è »

t & & B Z S ^ g s 2Z
. . ^ r t S n r i a SO<

t £ £ S £

duçâo Juan Francisco ed. Tradução

1999. P -13. . K , „ economia del sectorpubnco.
'» Stioutz, Joseph E .; Antoni Bosch, 2015. p- 69-72-
Maria Esther Rabasco. Barcelona
 J OU

parte considerável m r^ amento age como Urn S]stem u -iü f^ 6 0 COma t

S s w S S s

^ í^ s s r s s r w
„« a aThomas Pilcettv «se
3 ? a ii
3 Q° í a r a m e n t 0 - q

zssarmas ~

B omfim, Diego £ „ „ « ,., ,fao economtca

m j , » * - « * 5 a * * - H ^ * * ^
AI.on.arBaleeiro faz breve

159 •r ^ i i .
59 Ide(n.p.430. ......

P- 577 **’ RCS,S Fen,andes de- Curso de direito fi

• dlreaof i t e i r o . 6. ed. S .o Paulo: RT,
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL 361

ada de todo o Direito, o que envolve o direito financeiro, o tributário,

^trabalho e muitos outros ramos das ciências sociais.162
jfígssa necessidade de uniró s "princípios republicano e democrático na
íaboração e execução orçamentária não implica afirmar que isso é efetuado
Jgfónna absolutamente racion al.
fflp :0 pressuposto da racionalidade orçamental, como reflexo da racionali-
econômica, é defendido por Nazaré da Costa Cabral, ao afirmar que
^ sistema que, através da limitação da capacidade de decisão orçamental,
sjtáedita tomar (mais) credível a política orçamental, condição de que parece,
ffifim. depender o funcionamento ra c io n a l da economia de mercado neste
|úfcio do século XXI.’”63
:p. podeatédeconerdeumasériedeprocessoseprocedimentosparasechegar
^finalidades pretendidas, e seguramente há um componente de racionalidade
lifttudo isso, porém não se pode afirmar sua completude racionalística. “Uma
descrição de como funciona o trabalho orçamentário, quase sempre demonstra
tomo o puro modelo de racionalidade está sendo enganador”, consoante averaz
frase de Lee, Johnson e Joyce164, que prosseguem afirmando ser o propósito
do sistema orçamentário alocar recursos escassos entre demandas sociais que
competem entre si, visando atingir os objetivos estabelecidos, porém, “estes
objetivos sociais não foram expressos por reis filósofos, mas por mortais que
õperam dentro do contexto de processos estabelecidos para alocação de recur­
sos - denominados de sistema orçamentário"165.
Esse desvelamento da racionalidade orçamentária é também descrito por
Regis de Oliveira, quando, observando a fase de execução orçamentária, relata
que os fatos ocorridos na intimidade das pessoas normalmente resultam em
ônus para os cofres públicos:
São despesas que ocorrem por força de relacionamento estreito por força
de sexo, família ou amizade.

Ia Derzi, Misabel. O princípio da não afetação da receita de impostos e a justiça distribu­

tiva. In: Horvath, Estevão; Corm, José Maurício; Scaff, Fernando Facury (orgs.). Di­
reito financeiro, econômico e tributário - Homenagem a Regis Fernandes de Oliveira.
São Paulo: Quartier Latin, 2014. p. 647.
161 Cabral, Nazaré da Costa. Programação e decisão orçamental - Da racionalidade das
decisões orçamentais à racionalidade económica. Coimbra: Almedina, 2008. p. 634.
164 L ee J r ., Robert D .; J ohnson, Ronald W.; J oyce , Philip G. Public Budgeting Systems. 7.
ed. Boston: Jones and Bartlett Publishers, 2004. p. 21.
 JU 4
o rçam ento repu blican o e libero ad e ig u al

Podemos imaginar, também, para robustecer o • ■

cunhados, primos de agentes públicos ordenadores de de<°’ qUe|!
valer-se de tal condição para a prática de ahncnc» j • sP®s®sp l|

do Poder Judiciário'». ”I>e!’aS ,anali^ a « J

do Poder Judiciário, mas em decorrtncia de lo d a a c s í í 1“ " 5“ a p m a t “° Í

S j S , t g a > * - » - i : í 5 l
poitancia dese saber quem é o leg isla d o r o r ç a m e n t á ^ O p f Z ^ M

sistema de governo. in c u m w V d ^ S X d f o ^ q

^
antes ^ Cristo.
de S ^ S S comaco,
a “ tratava do
já S 'ÍMCOTOOSS&“^
assunto no séculoiv

166

1 67
a ^ R ^ R n r n m m d . í W f f i i ^ S t o P t a t e C T . 2 0 1 2 p 111
« " 4 s s s s a s í ^ -“ é * ? ■ * * • »
H, w í T ^ t n SoS°U riflH .7 I f Ç ^
para uma avaliação da Justiça brasileira, p. 94-1 \ 2. ' hum anos ‘ sociais: Notas
1 68

consUtucionaínao f m o n o S ^ af,rmam 05 ,rib“nais. o direito

ção constitucional são fmtos de unia acão cn^ d J ° const,tuc,onal e a interpreta-
judiciário. Nenhuma instituição m u i m m n w ,c " ada entre os poderes políticos e o
questões constitucionais." Bhrcovici Gilberto V r ^ 5."0.’ POdC tCr 3 palavra final nas
oria da Constituição. I„: S o u ^ N e£ S S o p dirigen,c e a crise *
F ilho. JoséFilomenode; LiM ^M artonio M onrl?'™ ^ BERCOV,a- Gi«berto; Moraes
- Estudos sobre o lugar da política no direito (0rgS )-Teoriada Constituiçât
Juris, 2003. p. 125. C 10 constl,ucl°nal. Rio de Janeiro: Lumes
169
Ver item 3.2, capítulo 3.
170

distributiva, ver NAoEu ^ o m ^ daS concePÇões de justiça

 363
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA PA UBERDADE IGUAL^

^ P ^ ^ ^ ^ ^ â a d e ^ ^ ^ M t i ç a c ^ n u t a t i v a existe para d a r a ca d a um o

dé um bem, B tem o direi o lhante Haverá aqui uma operação

“ * “T b relação individualmente considerada. _

„ j u c iç a d ic r ib u n r a é aquela que
tnbuições da lt°nrd ° “ ^ ^ ^ ^ eT ^ ° ^ H^ fna ^ rdade|é possível distribuir
cmpartes pelos membros de umacomuni v nor outr0sY’ ,74. Nesse caso,
tudo isto em partes iguais ou dcsigums p n ^. P ^ e é daqui que reSultam

S ^ S r s s s s s s « - “
Renovar, 2001. P -J5 1 e M ^ o Eii.abetc seus

men crítico de las princ.pales docrnmu d £ e o í d U y teorias conlemporâ-

Fondo de Cultura Económica, 1993, pu! ° ^ A J o r d i . H e e n e y , Cathcrine (orgs).
neas de la justicia. In: R oD R lo u EZ-A iU A S,l^vid ,!^^. Valdés Editores, 2016.
S r i . p í™ t « « f em la era de la
p. 15-30; Velasco, Juan Carlos, tEl esceni ' H eeney.Cathenne (orgs).
globatizjación. In: R o d r Ig u e z - Á r i a s , Da . “ ° ’ p| Valdtís Editores. 2016.

, Z L e u a . É t ic a Nicômaco. T ^ o ttircu. do e? o por An.otio dc Castro Ca»-

„ S ? a u lo : Atlas. 2009. p. 108 (Livro V. item II. H31 -D-
n Idem, p. 110 (Livro V, item IV , I132a.l).
» Idem, p. 111 (Livro V, item IV. 1132a.25).
n Idem, p. 108 (Livro V, item II, 1130b.30).
” Idem, p. 109 (Livro V, item III, H31a.20).
 364
o rçam ento repu blican o e u berd ad e ig u al

fundamentais de justiça” 178. r P° Ç . àendo esta uma das fo^

seu . o S lf c t t .l t ^ q“e “embora P J

^ o ^ ^ r ^ ' ”ain^UStÍ^ãllrat'Cada’M^ ' * a é
E arremata acerca da ju stiç a distribu tiva :

í mKiad™ entt ^ 4
considerado a b s o L Z I S mat“'" ‘ "a° fiCar Mm «“ « ”»"» «o 4 |

t e ^ s i r ^ 5 s t r um HumMo * - 4

®* - ^ í S S ! í í S ? S S 2 3 S 3 £ 3 S ^
arrecada-se de todos e disrrihni <£ u ° atua?ao*pois, idealmeni
defonnadesigu^narnedlda^dà^ne^ossiH1^ 10^6 todos' o tlue deveocom
exercfciodesuasl berd^des ronSfn™eSSádadeS’,Cntand0‘®ualara,0^0sPara

fT U' T ° para ■ « » dessas dua

do acordo com a J 2 C T Í ' ? ? qUe é feita mercado,
a" aça0 qUe esKS fazem dos desempenhos individuais d.

™ Sâ° P,Ulo: Adas. VJ^cií^UI.TTfiVdO) ^ 100'0 ^ C” ',oCtó

Idem-p- 109 (LivfoV. item m , 1131 b.10).
Idem- p- 110 (U vro V. item H I. 1131 b.20).
iM WCm' P' 115 ÍLivro v *item v > 1134a. 10).
“ !dem ,p- 1!6 (Livro V. item V I, 1134a.35 - 1134b 5)
Ver item 2.2.4, capítulo 2.
 nnRrAMENTOREPUBUCANOEABUSCAPAUBERDAPE IGUAL 365

8™?° de indivíduos, alribuindo-lhe vános

^ “ “ humanos e fu n d a m e n ta is^ ^ usatlos com
■ # Em síntese, em bora correndo o n s c o d e equipar comutativa»
t ó S 2 .5 0 0 an os * < & * ? * & ? ? % * £ £ , £ l Sireeclc', bem
f f Í P ^ ! í w t o ^ i s ^ u t i v a ” m istotéU caequivaleà‘ju stiça so cia l’Moalem5o^
r*® 03 J * _ k ue m ercado d ecid e aqudo que é ju sto em lermos
, t ' Assevera s ^ eec^ u m . aquii 0 que é socialm ente ju sto decide-
^ é ih e r c a d o .e x p n m n d o -o e m p ' 5°d^ ro^ sos políticos, e exprim e-se em
% na P°nder^ ^ . ° P inform ais ” 183 E xatam ente por ser inform al e decidida
; ^instituições ^ àí/distributiva parece ser com pletam ente ura-
. politicamente é q J . b ótica d os m ercados, da justiça contratual/
- ígonal, im previsívele arbitrana sod a o quem entende que ta « corre-
: | mutativa. O reverso ite m o e d a e n c o n ttis e desiguais
S e s políticas distributivas sao n ecessán as p w a com gir v sistem a

£ & * * * ■ » * d“ f “ ™rcaqdosmd i s r i e t dos rccmsoTLgundo regras

t^ u ê n c iàfd isc u ü d ^ e m processos controversos e implementadas

K amicandooeonceUodeinstitadismbuttvaa o ^ a m ^ ^ ^
metáfora, p o d e-se dizer que o °rÇa^ e n o s distribui em conta-gotas,
dejardim”, p ois, idealmente arrecada de regar com maior
por pequenos furos para t o d o s : ^ 0 ^ deoJutras ,p OÍs a necessidade de água
intensidade certas plantas em m sua natureza. O jardineiro visa
que cada esp écie botan ican ecessitaé d algum as plantas
corrigir im perfeições na d.stnbu.çao d e água no jmdi^ ^ ^ abrigado de
estarão a céu aberto, enquanto outrasp ® ^ usado com m ais intensidade,
chuvas. Em períodos de seca, o g nreserVar as esp écies m ais afetadas
e de forma ainda m ais seletiva, a fim P h m eXCe sso , quando o
pela calam idade. O m esm o ocorre na f Pro = d = ” em
regador deve ser usado com p a r c im ô n ia - se for usado.

-----------------------An A crise adiada do capitalismo democrático.

• >« S treeck , Wolfgang. Tempo comprado 'i
Coimbra: Conjuntura Actual, 2013. p- **•
1M Idem, p. 100.
 566
ORÇAMENTO REPUBLICANO e u berd ad e igual

Sabe-se que, por ser um jardineiro e usar o orçamento comn „ 1

de jardim, ele necessariamente se reportará a um sistema dK/ÍS
existem orçam en tos com utativos. ema distnbut,vol
• ,.A questão que se coloca, usando essa metáfora é- n „ fj
jardineiro? Como ele é escolhido7 E se não estivar traKoii. 9 Uen*^É
adequada, como se pode trocá-lo? Aaui se retoma à r tra^aI^an.do de f j
menidri0,escolhidodeacordocomumsistemaqueàd
republicano e democrático184. e wser,
que ceve s eao
r amesmo
o l f ad0r^
ten

37. Quanto mais desigual for uma sociedade, maior deve sem om.. a

para a perseguição desse objelivo^M ial-e^m ^m cro a^nda i^a^rHpf

aiaisS p S íS H S
184
Ver item 3.2, capítulo 3.
r« 5

jam necessárias para que a cidade exista- “ Cml?>ra ,a‘S condiçõcs * §

essencial da cidade. A única associac3n «„ ^ *** S' SÓS' * 88 n3° fazem ° característiay
as famílias e s e T S e s ^ S S S S S S T * Um8 cidade d a ^ * * P -« W p « ^

r » í 3 a a » tw , £ B E S
 367
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDAOE IGUAL

K mento apenas espelha esse processo de forma mais nítida. Oteerve-se

« ||a nien, *7. . llt;vn nnde se revelar con cen trador ou dissip a d o r , tai
P ^ S t ^ e r o s I c e n r . ^ s o s e s t u d a d a s na física. Pode disottoir
S á i s d e forma «nrrfperá, concentrando-as, m de forma centrífug ,

m ^ S s s s s s s s s s s í is s íi =

I ^ S ^ T ^ ic a n o o o ^ e n to .r .u a n .o m a is c e n tn ^ o e d io g id o
Ija a a re d u ç ã o das desigualdades sociais ele for.

' % 2 . As capacidades financeiras: contributiva e receptiva

1 . É na correlação entre a ca^Ktc' ^ ^ ^ ^ nI ! ^ ^ ^ l^ li^ ^ s 'r íq u e 2a s ^ v è

4 Ve se insere o o rç a m e n to re£ i c à O pacidade contri-
^ ta m c o m m a rs ^ n js o s p a ra a a tT K a d ^ , t ^ p ú b l i c o s
shutíva) e quem possui menos ^ ^ ^ ^ 4 ^ 4 4 s i g u a l d a d e s socioeconômicas
S a d c Ao conjunto dessas duas capacidade, ora denomina-
scapaci.
ft-'. lades: a con tribu tiva e a receptiva.
' Atmnasparaafasureventuaiscorrelaç5esimprópn^,repele-sedesdejá

. sacrifício, em suas vánas vertentes. . ,

Adolfo Wagner'», escrevendo» 1891. j t
liberal, o surgimento de uma “era tributária social, ora incipiente
para dois sistemas de isonomia tributária:

“ Wolfgang Slrceck registra que Adolfo' n t w S d S e B c r llm e 1um dos assessores

de cátedra e de Estado, tendo sido reitor da U nomia e política social, e, a partir
do chanceler Otto von Bismarck, em assun streeck Tempo comprado. A crise
de 1910, membroda P-^t 15-
adiada do capitalismo democrát c . Mnocinrino Ferraris e Giovanni
» w « ™ . Adolfo. U , retem , dette f i m m e * "* "
Bistolfi. Torino: Unionc Tîpografîco-Editnce, •P
 368
o rçam ento repu bu can o e u berd ad e igu al

a) O sistema de impostos segundo “a p re sta ç ã o e a c o n t r a li

que ele denominou “princípio econômico-privado dos ^ 1 1
IT n J ff* í g,Ca deriva desse sistema*também chamada d e ? ° l
tiefício , pois parte do pressuposto de repartir os custo* J e° ^
com o benefício haurido individualmente'88. Sde ac!

Bis«olfiR^Hnó^\ln^he,Tlpografic^^ifrice^ri89<(^p^928^'0r'n0 GÍ0Vai
Idem, p. 929. ' '

atuação do Es^doTeria para íw e S r m* ■C°.ntra.essa ,coria- centradas na ideia de qu<

o inverso. A indicaSó d e ^ f " C° S v*»ndoigualá-los aos pobres,^

i
:
Paulo: RT, 2011. ^ 5 8 ™ Dtre,,° cons" “<cional tributário e segurança jurídica. SI
 369
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA PA UBERPAOE IGUAL

n(w de seus pressupostos: a) o r i f í c i o a b so lu to igual.

-J río n a l igual, e c ) sa crifício m arginal igual ou sa c n jic ta g lo b a .
4 , l a n o registram 9 çpducidade da teoria d o beneficio ou Pnnc{Pl°
; r , P « „ ^ c ó m f i n a ironia, pois. como “nonnalmenteé pouco provável
cj^rios aconconiar como gtupo de devedores, .mpoem-
j^arogwpo idade contributiva frente ao princípio da equivalência,
— do século XVIII. A ciência das finanças do século XIX preparou o
j^^op^a^ojedorninamedogmáticajurídicadoprincípiodacapacidade

as duas teorias suprapontadas demonstram-se obsoletas a des-

admitir que elas ainda expõem algum stgruficado,
desdeque

H
teoriado sacrifícioHproporcional ou relativo,
H I proporcional
uma tnbutaçao p .

pria do âm bito d a ciên cia d a s fin an ç , voltados ao Brasil, onde essa

financeiro - para ser mais preciso, ° 4 4 Vu r ^
matéria é vastamente ^ U t u c i o m h ^ , P rHe,enoTorres'*.Fazparteda

T orres. Heleno Taveira. Direito constitucional m butâno e segurança j

Paulo: RX, 201 l.p . 583-584. , - 1 uizDória Furquim. Porto
T ipke . Klaus; L ano . Joachim. Direito ’* * £ * * ' * " Lu ‘Z 06
Alegre: Sérgio AntonioFabns, 2008. v. l.p - aina 2006. p. 154. Sérgio
N abais. José Casalta. Direito ^ ca4 4 ^ n^ | ^ n^ ri0 cm sua obra O princípio
Vasques traia do princípio da equivalência no ^ n o uibutáno ^ 2008.

Nesse sentido. ver a íntegra da obra 2014.

financeiro - Teoria da Constituição financeira. São Paulo. K l.
 J /0
o rçam ento repu bu can o e u berd ad e ig u al

* B

CO, intermediado pelo o r ç a m e n to -p o r u m o ^T e m o

buscar sua a p l i « S l W a T ^ n S i Ô S ^ m S T U2? a’”St’^

ficada a isonom ia pretendida Pnd^m h->, / ’ ^ coIeüy°- A i estaráidl
que atinjam uma única pessoa, os quais d eT em serco rte.v !^ 35^ da is0aS
processuais em vigor mas a L Í • , « v e r n s e r corrigidos na formadasf

da regulação da o t M d ^ S ^ n c e i m ^ ^ ^ 0^ ^ ^ ’ C° m° ‘’ “4
que d eve ser a n c c a d a d o d a fo c ie d a d ee g a flo com ^“ T f o ^ a Om0n^
dctórminaçõesdoorteimmentoiurídico'» m a u t o d ^ « L f “ “ PM
de de dinheiro que fica nas mãos dos namv.,1 d ’d forma>aQuantíd
que são próprias do setor n n v S 7 P ^ u l a r e s para executar as finalidl
denom inam deJunção alocativa. * eCOnoima-E 0 que M usgrave e Musgráp

nos textos acad êm icos ? /fo i 'dadecontnbutiva, fórmula mais usúi

tem po, podendo ser visualizado em tfiversos textoThiTtó ?***?*™ (°nS0 #
titucionallç* e em muitos autores c lá s s ic ^ ^ e f i^ ^ f ia p ^ f ( i ^ » ^ lrelt° C0I' |

sões, afirmando q U K ^ r e v d a ç â o d a Cnlre eK°SduiB exP " |

4 a reveiaçao da capacidade contributiva faz-se a pa^1*
198

m Ver item 2.4, capítulo 2.

Ver item 1.5, capítulo 1.
198 Ver capítulo 1.
m Ver *tem 2.1, capítulo 2.
 371
O o rçam en to republican o e a bu sca d a uberdade ig u a l _

^ “ ■CfdU m iM a capacidade que as pessoas possuem para o efeuvo

^ í ulo de tributos, considerando-se isoladam ente a cada qual.
mrA Kaha adotada ç ^ ^ ^ ^ ^ g ^ é ^ rtíu u o fq m d q rm r
pchetti, para quem que se deve considerar idônea

ijg l n n ns acolhidas na uossa ConsUluiçao .

tw ___ arp.rto. vincula esse cc
ISÊfcano, afirmando que. realizar, no campo tributário,

r ^ Á c a n c e a cham ada Jus^iça F isc Torres, para quem a ca-

Em igual passo é a afirmaçao de ^ distribu tiva , a despeito
opacidade contributiva se su °^ i d i d e j u s í { w , COm utativa, apontando sua

sjõrrelaçao o velho brocarão j n ^ n . tí contudo, vánossubpnncipios

" ltc a “daracadaum oqueéseu . ;D stmg , “ proporcionalidade,
Splicáveis à o alargamento das
oprsonalização e seletividade. A p_ g cálculo e é oposta àpropor-
. alíquotas na proporção da amp iaÇ^° lí otaánica, independentemente

‘ "da variação da base de cálculo. a» ucada

. ,ê - deva ser reduzida no
na razão
Brasil ao ICMS e ao IPI, acarreta que a incidência deva

a - T ^ . T S e o T.veira, « • — — <— « ' « ^ **

? Pauto: RT, 2011. p. 599.

I -

•/■ ' lo: Malheiros, 2007. p. 87. . rí0 de Janeiro:

8 > '* ■ * * *
j|| Renovar, 2013. p. 95.
 372
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

inversa da essencialidade dos produtos tributados205 f « „ . , m

respeito i possibilidade de adL uacío do trihíto » J f , P-m o n a li* í &
contribuintes, como, por exemplo, a criação de a l í o u o t S f ’' 0'® *®
imposto de transmissão consoante a otmntíEtfe * d,f“ e«wd
parentes», o que é vedado no B rasil» 61105*209° U Sr „

d a r e X ^ m S ^ ^ ^ ^ ^ p r i n c i p J
tmbm a m a ,« a no texto consümcioLTal“ ^ q u fo T r i b ^ ' ^
S „ “ » ,e r a to im ^ ra a ~ — - o e x p íX d ^ S l

de isononua tributária210: V istencia de tres âmbitc

a) Igualdade a n te os impostos, pois todos devem suportar nnr; I

S e ta )“ (" ° SentÍ<l0 eXpreSSO PC'0 1S0- n - ■* C o n sti£ |

c) Igualdade p o r m eio dos impostos, que traduz a ideia de trihi.ta •1

ES5S= - “ = ^3
205

P»u riagensde£ £ £ £ £ £ * ? £ S * ”'

igual trajeto. Alimentos básie„s ■ **“ ‘ * 8%, p a|
enquanto o filé ntignon tem isençdo. C e m S o m m fim * ?% Sa“ M i
206
Idem, p. 94-95.
Ver RE 602.256, rei. Ministro Edson Fachin.
208

Alegre: S e^io ^ “Ç30 Luiz Dória Furquim. PwtJ

209 Idem, p. 193.

constitucional. Um es,ddiod|
,u Ver item 2.4, capítulo 2 .
 373
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

WÊÈ? «ta com correção Rodriguez Bereijo que a igualdade é um conceito

f t W T ^ n í T r e s i i l t a “ um “iutz0 MmParativ0 ef rc s, r Ç0“ q
como homogênea?, semelhantes ou equiparáveis .
V " Rorbosa Nogueira identifica no conceito de ca p a cid a d e contnbutiva
A Ruy? -Sicoindeterminado,que,senãofor‘‘adequadamenteobserva-
F ' f S è r f economicamente imperfeita ma? j un.òlcamc. ^ . v a ' ^
fj em determinado caso. os Umtles do razoável e atrnja as ratas
ÎK"finnfisco ou limitações constitucionais *‘3.
r-X*

& ® s s = s 3 3 s s s s s s s a ^

P:'

!(S ^o œnti^uimemætecaso, “mínimo existencial e confisco sac

F jdaávLmente a cada contribuinte individualmente considerado .
Humberto Ávila tratando especificamente da ism w m rn tn b u ,á ria , sem

ser retirada do ordenamento .

RooalGunzBttREUO, Alvaro. íp » MW ,r o d a r ia , m ala caa„i,aciaaal Um ns.Odio de

212
jurisprudência. Madrid: Marcial Pons, 201 . p. • , 1995
» 14. cd. SaoPauto.Saraiva, 1995.

»■ C t l l m t s E d u a M o . O r ^
» Amor. Humberto. Teorv. da iRualdada .riba,iria. 2. «d. Sdo Paulo. M alta«». 2009. p

■ » C ™ ™ . Joüo Ricardo. Radia,ribuifdo rritardrio - Estado social c escolta individual.

Coimbra: Almedina, 2008. p. 379 c ss.
374
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Sacha Coelho distingue entre isonomia e capacidade contributíva 1

nfatize sua correlação, quando afirma que “o princípio da is o n o m ia á

fanrn«0mÍngâUeS í 0HVeÍra ap° nta qUe a caPacidade contributíva sitn

tanto a existência de umanqueza apta a ser tributada (capacidade contriíl
o b íe ln ^ f S-K^°St- da ^ ^ ta ç a o ) ” e também “a parcela dessa riqueza
je t° da tnbirtaçaoem face de condições individuais (capacidade co n w J
como critério de graduação e limite do tributo)”218. vi
Paulo de Sarros Carvalho aponta a ca p a cid a d e contributíva com A
umiente relacionada à base d e cd lcu lo » ’, sõ indiretamenle vinculandHa 1
9 oto, outro dos aspectos d,mensíveis da regra matriz de incidência m budl
40. É naconelação entre base de cálculo e a alíquota, ambos c o m J j
a s p e c to dtm en sivel da regra matriz de incidência tributária que se
capací^ e cúoln bitíiva. proporcion alidade e p rvg ressiviá È
cálculo é m l i * Z ” p 0 K ,0 ™ M ‘,d <! ocorre sobre determinada b t í f
cálculo é aplicada uma alíquota a d valorem única. Um ™ -„.r i„ d» “ a
cto n a h dade pode ser visto na Contribuição Provisória sobre M o v iiJ ^ S

v, ê o r o u b J i
relu r a l c 3 sobre a movimentação financeira bancária que viesse a !
realizada. Fossem movimentados R$ 1 milhão, ou R$ 10 milhões a alie J
permanecia a mesma, incidindo sobre a mesma base de cálculo qualauerao

“ íreaT enda - I ç o 3 T " ' * 0 da,.bas,! de cflcul°' Um e“ mP'» < o Impôs,

sobre a Renda, pelo qual qu em g a n h a m risn ã o p a g a apenaspm portionolm enl *34

c ! £ s f T S l í S S í o dL f S ' P“ i,iv° “ ibf ' ™ 1° d«s “ figuras Iribulárias ce d i

fatos escolhidos denotam signos b m S c o ™ T c absolula'
base de cálculo e c o m nqueza. Como decorrência, em lodos eles há uma
lho , Paulo de Bairos ?“ * o exercício da d'retriz da igualdade.” (C arva
334 A m e n c 3 o ^ L ? A i ? ° 11 * Sâo Paulo: Saraiva, 2000.f
nap 336 auando a menri * ^uota CO™0.afpec,° da capacidade contributíva apareci
c a , ^ S 01^ X r a f d eh ,“ "0 '‘e“ 'ad" b"“ ^ Í“ " ^
 375
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

I g a p ro g ressiva m en tem ais, istoé, aumenta a alíquota quando também

lu fa base de cálculo220.
ínual das duas fórmulas é condizente com a capacidade contnbuüva.
I ^ L - s e de uma pergunta que obriga a uma análise mais detalhadapo.s
(a) do enfoque econ ôm ico e ju ríd ic o efetuado, bem como (b) da
j a S incidência tribu tária que está sendo analisada.
i g l , ASvariáveis sobre (a) o enfoque eco n ô m ico e ju ríd ic o dizem
! «ué se pretende fazer, se microeconôimca, o que coiresponderá a
l l ^ l U e m icroju rídica, ou macroeconômica, que implicará uma análise

^ m ^ à o sob uma lente individualista, microjurídica, não haverá dúvida

obarão224que:

tando a base de cálculo, varia também progressivamentc a alíquota.

81 os planos

m
Mises Brasil, 2012. p. 25.
to
a«
final da rcfcnda conferencia. Tal obscrvaçao cokjc-j cavam
que os membros da adstof ^ ' “ *a° 3 o AsTerdadeiras aristocracias jamais gozaram
si uma grande porção dos bens do mundo. . _vininno é inadequado: as
da condição aristocrática porque são fortes - esse 0O" .. lo quc entende

tr s s s s s z ü * . - —
Brasil. 2012. p. 77-78.
 "376"
orçam ento repu blican o e u berdade ig u al

Os governantes, naturalmente, tendem a crer que quanto ^ . I

da renda pnvada que puderem recolher para o Tesouro r|
a comumdade como um todo; pois não são eles os m l ^ 1^
teresse comum do que o indivíduo, afundadoemsuas b u s c a i JUÍ

igualpL U a b a l h o l ^ S “"
nzam os serviços de uma pessoa I n jJ L
r ^ .õnto q
Uaí haVerW
ma,s os consumidores va

a proporcionalidade, e „ã„ , progreSSi v l d X „ “ r i C s “ ' 3 j ',S'aM

o q u e r t j i ^ a a d ^ o ^ ^ y ^ Q j * JadoSl^° ^ um.en^<Ki,le uiacroeconômici

■ ^ s a a s s is a ;

228

10 S S u c S s “ 1m .
 377
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE tGVJAL^

s , m é essa variação entre maior base de cálculo e maior alíquota que

ÍL Uque ocorra a efeüva apuração da capacidade contnbutiva.
É 4 o sentido adotado por Roque Carrazza, ao afirmar que a progres-

S ^ Ix ^ o T cL trib u in L .osacnfídofiscalscrám uitom aiorpanosque

« m esm a taxaoscon tn b on eq u alq u ersacrificiod eren d im en to
É interessante a trajetória histórica traçada

íspolSousa F .q p ois “aristocratas s ó podiam ser os fllhos dos

j ^ ^ o c t a d o E s a d o a b s o m io .p acidadeparatal” ,e,apartir

proeminente na arrecadação póblica, sendo_qne

'queotnbuto toma se g P alareando na base; e a introdução do

« so b « a base tmpos.nva nos tnbutossucessórios».

t4econtributiva é o que estabeie P 8 inferior d e incidência, que

■ i ^ í r r r s s r s s s . - - - -

chetti ser aquele montante suficiente para assegu2930

229

lo: Malheiros, 2007. p. 89. financeiro 4 ed. Coimbra: Al-

230

Tradução Momca Baumgart tada por José Maurício Conti

233

* da progressividade. São Paulo: Dialética, 1996. p.

 ORÇAMENTOREPUBLICANOELIBERDADEIGUAL

da^ormasdritaufàas3 '*Vre * 0 a03*deverá ficar fora do |

pc onsa tuiçao brasileira através de normas tributárias235 RPO- •

T o n « , amparando a vedação ao confisco como nm c w S r io d!81510^
excesso, que “ainda falta a delimitação precisa proib^
“ pode tdenüficar em indmeras situaçites concrete T n d Z e ' “ W
junsprudencial fartamente informado1* HueodeRri mM t. .comang

butária^onío ““ ^ * > 4
quando apurada a f d Z t a T Z j * ' t,ficaça0 da caPacidade contribui

os ttib iu o s ^ s e m ^ x ^ ã ^ t^ d e a tie Pr° greSSÍVÍdadc de™ « r aplicada a tod,

sentido é *Hnf* 7 ?n d d que haja Previsã0 constitucional2« O ir
“ d“ é ado,ado P°r R“ )“= Carrazza» e Paulo de Banos Caraalh” " p.

p. 228.Prn"Francesc0-11P m cipto delta capacita conlributiva. Padova: Cedam, 1ST;

a5 Art. 150, IV.

Paulo: RT, 2 0 1 1 . pa^ 0 c^ * reMO consllluc,onal tributário e segurança jurídica. Sä«

w
» M l H“8° * Bd,°- C“m * ■*"*> » * ' « > • 3d. ed. S ä. Paolo: Malhei»
239

239
A l e g r e : S c r g i o A n i ó n r e â b ^ . ^ ^ v n ^ T l . I » “íâ ° “ “ “ D6tiaFonl"im- Pm
Idem, p. 273-279, além das já mencionadas p. 211-229
240

Paulo: RT. 201° p j ^ ô M . ^ 0 COnsMuc,onal tributário e segurança jurídica. S&

Ul
lo: Malhei’r ^ ( » 7 .p 088° C<H* ° * cons,ituci°nal tributário. 23. ed. S i o Pau-

2000. pHm aU,° dC Barr0S‘ C uno de direi,° tributário. 13. ed. Sâo Paulo: Saraiva,
 379
) ORÇAMENTO repu blican o e a busca d a liberdade ig u a l ^

^çgodocnténo^progres uma lei do Município de

**> e Carlos M írio. que votou no
|oH °nZont '. . Ha lei aue previa a progressividade fiscal desse
p d o d a c o n s tim c i^ d a c ^ ^ ^ ^ ^ ^ q Hderda diver.
|iósto,m »r“ ° “ s que n5o reconhecia a possibilidade de haver
l # ia0M^ t u m rtbulóssobre o património, excetuada aprogress'-
Ik Sgressividadfí tiscal em inuui 84» e declarava a inconstitucionalidade
l& ^ P ^ ^ è ^ ^ ia te r a ç ã o c o n s ü m c io n a l.

* ■ ,5 6 ' para “ p rer r r

I- « T f ^ Siqrro^difc«"®.<=mtu“í a° da de SUaT ^

Z t « Í c a l , rendo inclusive aprovado a Sümula 668 nesse senüdo.

■í ^ nda , _ c T p adota a aplicação de critérios de
É curioso observar qu „n,rimô,tio d e forma diferen-

»"^i^Tprõgtessividacle cjttrafiscal do IPT b, 9^ ^ rdatorTpwa o acórdão

" *“ 0
Imposto sobre TransmissSoCauraMoniseOTçao _ |mposto de transmissão de imd-
» Ver RE 234.105, relator Ministro Carlos Mán . uj o Federa| n3o autoriza

firmou orientação no sentido de que, i<»“ "» i d IPVA diferenciadas

ao art. 155 da CF já cra eidadeTntributiva do sujeito passivo.
■ segundo critérios que não Icvetnemc g se 0bserva no c a so dos autos, ctn
^ X - X ^ o t ^ e r l s m i d m e m r a z S o d o tip o e d a * » * » do
veículo. ”
 OOU
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBEfiOADE IGUAL

ciais, como o bolsa família: açao com Pr°gramas ^

A aferição da regressividade do sistema tributário deveria sem 1

numencamente definida com oue o* H*n»írT am^mírô3
deveriam sermensurados.Temos todos re sD o n ^ l^ 0^ " 135assis|e ^ |
Pela implementação e m a n u t e n ^
regressivo e penalizante para os muitos nobre! n í ! J m
reparar tal injustiça. S o m e n t e a c i m a S * ^ 0 * 1
responsabilidade pessoal pelas escolhas feitas.248 ’P 311,08 pensa|l

pri”cípi0 * « * « *
c id a d e receptiva <fc“ Bm° e d a ' sur& ° Princfpb da

alíquotas em período anterior à ec 4 ^ 2 0 0 3 ^ 1

assim eme„ J
Pro«ressividade < f
nedade à redação original do 153. § 4- * S I d T fv * * **4
todos os impostos guardarem relação mm «/.» ’ .U' !45, ^ 1. • da Cp- Necessidade dei
independentemente de possuírcmMrátcr rea! ?.aC,dade <r0" tnbuliva do «“jeito passivá
de alíquotas progressiv^ ConstitucionalidadL à PCSS° a ‘ Imposlos dire,os- Ul'l'“ çã|
mento. I-N o s termos do art 145 § Io d C F ®ravoreg,mentala(luesenegapravH|

cÄÄSSTÄ
de seu caráter real ou pessoal, devêm g u a r d a r á ° ® ,mpos,os: independentement|
sujeito passivo e. tratando-se de imnnunc d- Ça°e °m a capacidade contributivadoj
d: Ä * * *> *“ >“ ■
para o imposto sobre a propriedade temmrini ü r tema Progressivo de alíquotas
248 Agravo regimental a queTnega J r o S n ^ meSm° da E C 42/2003-

fev.-maio 2014. dlCa ** V id ê n c ia Brasília, v. 16 n. 108, p. 62,;

 381
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA UBERDADE IGUAL_

A lg u n s p a iu v ,^ « .^ ^ -- - .mtalveZiainelhorpolltlcaaseguir
os impostos, na distribuição d de maneira neutral, por exemplo,

_ « n _i__ _ actor cpoiimS QUe O EâStO publico &

do Estado. Em suas palavras.

■ aqueles que têm menos d w m aos princípios

aplicação de çp. ^ ntre eies 0 da dignidade da pessoa
í. aRep.blicaPederativadoBras,.,
nos exatos termos no art. 3a2S.

sos públicos com quem mais P £ ' 1S“’ a „crmitirqUc efetivamente goze
sen nivelam ento w c ‘° ‘ co" ° m . ’ lf !incar as Uberdades e se tomarem aptos
da isonomia pretendida visando f ser nvre e nâo ter o que
a gozar de iguai Uberdades. ^ . ^ ^ ^ ã ^ Por o '™lado, de que vaie
comer - haverá efetiva liberdadenessa suuaçao e ^ 8 hajacondiçõcs

í L e i a de copoeidode receptivo est^ ^ Z “ SZ l

cioeconômico visando possibilitar que^as P a permitir qUCa educação
p ^ c ^ ja d e itu a U d a d e e ntoum a forma de exclusão social, onde os poucos

T anzi, Vito. Informe dei relator general. Madrid: Instituto de Estúdios Fiscales, 2
p.314.
Ver item 2.4, capítulo 2. „.„im 6 ed São Paulo: RT, 2014.
Oliveira, Regis Fernandes de. Curso de d ,m to fin a n c e d 6. ed.
 382
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

médica e hospitalar, caso não se tenha d i n h d r ^ r u ^ a n o d t f a u ? 5' ^

Tal nivelamento social permitirá que todos sejam iguais^e não uns
do que outros, para usar a fina ironia de George O r n e ^ " «
TraÍ3-Sf» rln J i> .

correlacionada a grupos e s D e c íf ir o f S ' a á d i' ^ ^ d e v e j

exem plo, xe T
e sse gasto deve ser dirigido ™ a o ^ ™ í , x escola publica í a ele f
- r i ç o público já esteja sendo fo m e c id c^ o T Cm < 4
saneameoio,
focad segurança,
o em grupos laaer, moradia etca Talceo on cne tito
específico«! ó tP°de
o ^ ser ainda ir il
doença de Chagas ou malária, ou p a ra T u s£ " a ro h í d e T h '"‘‘í ’™ 1'“ » !
pub hco urbano visando atender determinados b a i l a i , r h a S d e,n ‘nspo(l
Çao co m o conceito de capacidade receptiva isto éT ca M cH » H °
as prestações civilizatórias prestadas £ lo lL a d o d lZ % à
pessoas tenham isonom ia para poder M e r c e T ^ l i Í T ^ 1“ 1
só por fazerem parte da espdcie humana254. d a d ee lerem dignidade

e universalizável - isto é DaratnH P lca publica republicana, isonômicí

« ü e a , e n ã o p ^ „ m t d f S i “ r i qT a em ^ sit“ l
líticas públicas sociais P nônri adamente. Aqui se insere o conceito depo?

preciso queapolítica pública s^auníver^lizável,parattti<IaSde^ene^C'0S^

atuação governamental. m 2 grupos esp ec,ficos íl ue necessitam dessa

3 "T *° * fundam entai

Iizacionais É um dos lad os Z °.? ,ca n ce d e ssa s políticas públicas civi-
Jados da justiça distnbutiva orçamentária republicana.*2534

capítulo 10, p S ffa revoluCao dos bichos. São Paulo, Companhia das Leiras, 200Í
253 Ver item 2.4.2, capítulo 2
254 Ver item 3.3.2, capítulo 3
 383
o ORÇAMENTO BFP11BUCANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

^ m e sm o m odo ^ ue
0 0 difíceis de separa , .. de justiça", como afirma Rodríguez
W o í o » v«™ “ « ™ ^ im p e r a ü v o d e jm a ^ d is -

â »
m r r í à i c o ta m b é m s e re a lize d e f o r m a iso n o m ica .
r fv nue o anlicação da ison onüa na c a p a c id a d e r e c e p tiv a deve
llP ip Observa-se que a aplt Ç c a v a c id a d e c o n trib u tiv a , isto é, nao

:K ÂMressivamente m ais com que.. . . . . não pode ser espargido de

f t S u z i r as desigualdades soerars O ^ s t o P ^ h “ nsa° P e0 necesSi ,; ,a f l m d e
I S . ig » rf.™ » P W * r r m * S S X S S l d a d e s , porém res-
m , desigualar o s desiguais na m « t o d e s a c l„ lrifus0<>

^ ^ ^ n e n ^ ^ e p u b R ^ a - ^ ^ o í^ a espargirasó(^uezas sociais*en ão cenír^ ?cíí,’

no ensino m édio, e ^ a ra iu ç ã o de^tivesüm eiilos públicos nessas

maioria da populaçao brasileira, a reo ç oossibilidade de ascender
'diuis áreas im pacta diretam ente no seu ug0 tem educação
■Mcialmente. Q uai chance de “ “ “ a a S d S e privadadeensino,
básica?Quem lem dinheiro, no B r a s i, cc„ npressita ir para a rede pública
tn»quemnaotemdmheirodispomve parar todos sabido.
de ensino, a quai possui * » £ « > . * rer um plano de
O mesmo vale para a questão de saude, P B oferecida alravésdoS istem a

: f í e T s l ° d f ps t s c” ^
r „ t h c T „ t » d e , o d i . Q uem
identificado co m o um a exceção à regra, o que demonstra sua rand

2SS RodríguezB ereuo.Á lvaro. I g u a t d a d ^ ' “N ^ m e ^ n e n tíd o : Machado,R a-

jurisprudência. Madrid: Marcai Pons, 201 1 . No mesm ^ ^ ^ JóséMaurí.
quel Cavalcanti Ramos. A mudança dop^ \ ) ^ s 2o Paui0: RT, 2011. p. 1045-1066;
cio; Scaff, Fernando Facu^. Orfamcníoi P« públicas: uma questão orçamentária.

RT.2011. p. 1087-1110.
 o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAt^

•cidadania”, que é como dizer da realização de uma ontem de propriedade

e socioeconômica “justa”.259
>? —
"fS q u e co n síste u m orçamento republicano

J ^ n te ^ ío orçam ento p ú b lic o ,p o ^ é

fe s o s a rre c a d a d o s , e p ^ ^ e devem ser tom adas pelo legislador
§cisões de se identificar quem é o legislador
oiçaffténrárm- D aí nuTsua escolha deva se dar por critérios que sejam
—.d»«tánne fiStflbdôCCr QUCSUfl __*aíJ

isobjetivosjunaamemuio ' dey; arrecadar mais de quem ganna

ão inúm eras,respeitadaaidE uadeq l * vulneráveis, a fim de lhes as-
nais e gastar m ais com os grupos socioeconôm icas. Tal preceito
plena consonância com o princípio jurídico republicano“ 0.

Não se trata de ^ “ u r i d t a S w rfo rm e os

p ^ m e ^ ^ o m a t W o s ^ o d e t ó r m i M r de quem airecadare com , 0 ^ ^ ^
É na id en tifica ç ã o d a s in cid ê n cia s q u e mais^e
quem se b en eficia d esse m ecanism o, e beneficiando, que reside
dirigem prioritariam ente os gastos soc‘“ * N ~0 ge da buSca de um a

^ n r á r i ^ a n c a ^ p a í s ^ D evem -seídentificar quais as incidências que m ais

- G allo , Franco. Las razoncs deifisco - Ética ejusticia em los tributos. Madnd: Marc.al
Pons, 2011. p. 93-94.
m Ver hem 2.4. capítulo 2.
cons “ T ename"‘OJUrídi,:ol,r“ i'eta><ie fonnaestllic1
o p a n m ó n i o i m Z r i m “ 'a lrlbaárla advém da «buração sob,
opatnmomo imob.l.áno, urbano e rural, pois os proprietários são ripetliv,
261
Ver item 3.5, capítulo 3.
 387
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

tributados p elo e r èi ^i ^auf er i das "

- ^ ^ r i a oois a d e sp e ito d e serem necessárias norm as ím positivas tn -

8 " S : r ^ = S “ . 5 s s s ;
^ P ^ f ^ f ^ d ^ o r r ê n c i a de norm as preexistentes, que seco n stitu em em

: ® r s s s — s r “ - s í s i “ s s
I ^ ^ ^ ^ H ^ ^ o s e ^ o d T e t q u e ^ e r d ^ q u e os direitos sociais, dentre eles

^ t S E = 5 5 = S »

• Ís b b s s S ssS £ S

‘m m Ê êm sf-
A C o n s litu iç ã o b ra s ile ira v e d a q u e s e ^ a m re ^ a d a s o ^ ^ ç o e ^ d e c rtíd i^ o

para custeio de despesas correntes (art. 1? - ™ ^ ^ ^ ainei^ a c a d a

seranalisadode form a global,macroecoM o . Oliveira264. D essa form a,
operação de crédito, com o bem explicita W eder de O liveira *

* Analisado põr. Derz., Misabcl l6’

f . r p ^ S« “ ° - m S 'S 14^ V tr t L tó m C cm ,» o . Diogo R. D M ,o, 4 '» Su»Ua-
V _ d e e desenvolvim ento. S3o Paulo: Saraiva. 2013.
®f Ver item 3.4, capítulo 3. ilas de operações de
» A Constituição “n3o instituiu a vinculaçüo d a a p ^ 0 s governos, assim,
crédito em despesas classificadas como despesas de c a p ita U -l
<900
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

um a operação de crédito para ^

das operações de crédito que forem realizadas e *»1
" s u te Z - T mfe" orao tó w /d o s SMtos correntes no m esm o p e r í o d o ^
^ t o t o ^ n s u m . ç â o estarf respeitado, e aquele contrato p ^

Isso dá m argem a um a enorm e flexibilidade orçam entária nok „ I

publreos poderao se endividar para utilização im ediata desses’recuiW ^
detrim ento da arrecadação futura, que restará comprom etida. -1
, “ necessário tam bém analisar isso sob o prism a intertemporal afimrf Í
determ inado governante não esgote todo o lim ite juridicam ente è s t a h í f
apenas durante seu período de governo, deixando aos seus sucessores3
o com prom isso do pagam ento das dívidas. 0 es apeH?
Observa-se, portanto, que m esm o nos sistem as que possuem rioid
çam en tán a.co m o se aponta existir no Brasil atual, ainda rem anesce i f t e S
f f .‘.Slador' » ' • ^ " ‘drioestabeleçaas prioridades p a ra a rJ S

culado às fina,idadcs que

4 8 . É entre o contexto de capacidadesfinanceiras, receptiva e cn n trih J

a ó t S d S eiHa anál,Se d° orSamento republicano, que deve ser observados!
a ótica do ordenam ento jurídico de cada país, os quais podem se re v e h rJ?
ou m enos ngidos em term os jurídico-distributivos. Essa rigidez encontra
presente no ordenam ento ju rídico brasileiro, com o será visto na seauênci
h ü n l - ! " 1186 3 hberdade do legislador orçam entário, seja através decorai
e T p líc it^ e x ^ e n te ^ J o n ! ! ordenam entosÍ n d i c o s , seja através de nonn
explicitas, existentes no ordenam ento jurídico brasileiro e aue são anui d™
m inadas cláusulas pétreas orçamentárias. q q * “

b r a s iS r o pode
orasiieiro Z e Sdispor
n r dde
e recursos
? ” * * °para
m° ntam e qUC
gastar, 0 lcS is“ os° princínios
respeitados r orçamentár
im
f n S a lm nefn teS^ , capacidadesfile ir a s ,c o n tr ib u tiv a e receptiva deve-
inictalm ente analrsar estas lim itações impUctus e explkitas ^ lib e i

i ^ S c “c l X " San<l° " 7 ““ para a realização dc mvestim.

S r e S S I “ P '™ „ opera' “ 5 para financiar fierpe
importa oara fine h P- gra™a de caPacitaçao ou mesmo os juros da dívida). 0 q
W e K e S f Í L ? rcgra é 3 comParaÇão entre os montantes.” 0 , . J
 O ORÇAMENTO repu blican o e a bu sca da u berdade igual
389

( L . . só após, se possa verificar o que vem sendo feito com o saldo de

W nàe que o legislador orçamentário possui para cumpnr as fina idades
d e c i d a s na Constituição. São esses os próximos itens a serem trilhados.

í j p A LIBERDADE DO LEGISLADOR ORÇAMENTÁRIO E SEUS LIMI-

TES IMPLÍCITOS
L . Í . Partindo-se do pressuposlo Bórico M «./ de que o orçamento é um sistema
I* ^ Ki.iese arrecada de todos e se gasta em prol de todos o s membros de uma
com ajustes financeiros em razão das capacidades financeiras, re-
p g £ í contributiva, surge a compreensão de que se trata deum sistema de
I. • ciP nrnunicm tes isto é , que o s recursos arrecadados estaraoà disposição
r ' f ™ « r â a n t e s para que e t e decidam, através da lei orçamentária, quais são
l ^ ^ ^ o A la d w m i^ ^ iza çâ o dos gastos públicos. A isso Canotilho denominou
I - luberd ad e de conformação do legislador orçamentáno, cujo ponto central
K o í l a identificação “da força determinante das normi« conriuuconais
I tidvidade de qualificação do interesse publico pelo legislador .
1 o s lim ites à liberdade do legislador orçamentário são de fundamental
imoortância no estudo do orçamento republicano, em razao de o mesm
caracterizar com o um sistema de vasos comunicantes, isto é, qualquei•movi-
\ mentação em umarubrica de receita ou de despesa acarretará necessanamen
> ^mrearraiyonosistemaorçamentário.Porexemplo,areduçaodaarrecadaçao
acarreta impacto na despesa; o aumento de despesa pode acarretar majo ç
■ aa arrecadação ou no endividamento; excesso de endividamento comPr°™ V
adisponibilidade para a realização de gastos futuros, e por ai assim. de forma
circular Para Lobo Torres os privilégios tributários operam na vertente da
receita e agravam a despesa pública, pois estes dois conceitos financeiros
“são entes de relação, existindo cada qual em função dc
que tanto faz diminuir-se a receita, pela isenção ou dedução, como aumen
L s e a despesa pela restituição ou subvenção, que a mesma consequência
financeira será obtida: o empobrecimento do ente público e o ennqueciment
do contribuinte”2“ .

» C ahotiiuo Josá Joaquim Gomas. ComiilmçSo d i r i g e t vmaulotfo *>

S Z p a í « compraaosâo das normas conS.i.uuio.a,s programíliaas. 2. ad. Coim
bra: Coimbra Ed., 2001. p. 242. _ os
• » T orres, Ricardo Lobo. Tratada de dj«jto
direitos humanos e a tributaçüo. Rio de Janeiro. Renovar, 1999. . P
 390
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

No sistema orçamentário brasileiro atual existem inúmeras peculi» •

^ei?e,am psse ampI° movimento de alocação de receitas e despela^J
h ! ^ forma imPIÍCIta ou explícita, pois o orçamento não é uma n o í S
basta em si, mas decorre de um conjunto de disposições anteriores^!?
consütucionais, que determinam de modo intertemporal as receitas a Í
aufendas e os gastos a serem realizados. Por exemplo, quando o p o d e rá
c o m ^ 3 3" í de uma obra que deve ser realizada d u r a n t ^ o ^ l
como a construção de uma usina hidrelétrica ou uma linha de metrô con«*
l? m S S gaSt0S fUtUr° SJ'á foi comprometida com essa c o m S
vÜ^ffndo ° s orçamentos anuais vindouros. N o mesmo sentido do gasto Dúhrll
enfíca-se que a cada vagadisponibiüzada e preenchida para contratecãll
servidores públicos, o gasto futuro é comprometido, pois essa p e s S l
constar da folha de pagamento por muitos anos, e n ^ c e n d o os
futuros. O m esm o se pode dizer, porém em menor medida, quanto às r e c S l l
pois o aumento de algumas delas deve obedecerás regras d e t t e r i S l
tnbutána. E também acerca das renúncias fiscais. ante n o n d a |

, Aí"°5tant0’a im P°rtância da lei orçam entária reside tam bém no fato de J Í

Uma V,Sa° dCgovemo*do conjunto das receitas hauridas e d ^
gastos pubhcos pretendidos e realizados no decorrer de um período mes!™1
::i“ £ r ^ £m den,obiiidadefinance' - m r- - - ^ ‘
' ■:iS
Justamente por esses aspectos é que adiante se verificarão algumas d J
l' Z T ° eS Òllberdadedo ^guiador orçamentário, envolvendo aspectos f e
pKcitos na construção de um orçamento público, como a reserva dopossívele ^
asescolhas publicas (trágicas), a progressividade dos direitos e a proibição cfcS
^ o ^ o ^ m o ex isten ciaJead ig n id ad ed ap esso ah u m an aL cialL e^ l
Z liín H t“d o,Ssoem busca da sustentabilidade orçamentária. E também
analisando as lim itações explícitas à liberdade do legislador orçamentado ^
denominadas de cláusulas pétreas orçamentárias. Ç ^ 0 ’,

ciirãnH n fat0 re- atUam direlam ente na tarefa política de construção e exe- i
d!s™ b°tiZ Çament0 republÍCan° e delim itam sua íooção de busca da justiça |

3.4.1. Reserva do possível e escolhas públicas (trágicas)

lador aspect? 0 rf m entário de relevo entre a rigidez e a liberdade do legis- ’

rafltrarS ”61! á^1 0 é a ^questãoíla ^reserva do possível, que vem sendo bastante
altratada pela ju n sp ru d en cia pátria em várias de suas instâncias. A reserva
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
391

L vei tem correlação com a escassez, q u e pode ocorrer sob diversos

U ggJ $ destacando-se o tecnológico e o financeiro.
( S u p r e s s ã o « a e r n i do po^ível ingressou no ^ v e « 0 jurídico a partir
W m L decisão do Tribunal C onstitucional alem ão, o c o m d a em 1912,.em q
i l i ^ t i a a questão da quantidade de vagas para discentes na k c u ld a d e d e
P S A s U niversidades da B aviera e de H am burgo haviam estabelecido
P p S n a d a quantidade de vagas para alunos desse curso, o que contrariava o
í ^ ^ u n iv e r s a l ao ensino superior previsto pelas norm as daquele pais. Pelo
S á v i g e n t e , quem concluísse o ensino m édio teria o direito de cursar o
•n^uperior, devendo ser disponibilizadas as vagas que fossem necessárias
^ ^ e n d w ^ d é m a n d a discente. OTribunal decidiu que d ev en asw m an tid o o
.si f* * ® A&numerus clausus, pois não havia quantidade suficiente de laborató-
e l X v e í s i L e s para atender toda a dem anda, ciuaclerizando-se.
• nQsn ? um a lim itação fática. E determ inou que as U niversidades, na
42 d a do possível, am pliassem paulatinam ente o núm ero de vagas discentes
S t n í v e i s p L , quem quisesse cursar essa faculdade. U m excerto da decisão
demonstra a posição daquele Tribunal267:

Lim itações absolutas de adm issão para calouros de um a determ inada

especialização são constitucionais somente se:
a) Elas forem determinadas nos limites do estritamente necessário, depois
de uso exaustivo das capacidades de ensino disponíveis, e
bl Houver escolha e distribuição dos candidatos, segundo criténos racionais,
co m u m a ^ an c e para todo candidato qualificado para o ens.no supenor e
com respeito, « i maior medida do possível, daescolha individual dolugar
de ensino. . .
O legislador é quem deve tomar as decisões essenciais sobre os requisitos
da determinação de limitações absolutas de admissão e sobre os cnténos
de escolha a serem aplicados.
Ohserva-se desse excerto, representativo da posição daqueleTribunal, que
podemser esfâbelecidas limitações,desdequeporlei(peloP<^rI^i^tivo)e
«cotadas todas as dem ais alternativas possíveis, nu maior medida doposslve .
N o âm bito financeiro, a reserva do possível é considerada com o utm»
' limitação fática, concreta, à realização de algum direito ou de algum desejo.

ia d o Tribunal C onstitucional
251 ' Jurgen (org.). C inquenta a n o s d e ju risp ru d ên c . Montevideo: Fundação Kon-
h w a b e ,

zderal A lem ão. Tradução de Leonardo Martins e outros

,d Adenauer. 2005. p. 658.
 o rçam en to repu blican o e ubero ao e ig u al

A m artya Sen iitiliza iima expressão reveladora para id e n tific a re i* r

Que é limite do orçamento26®; ^ ^tai
.1
d0 ^ ent0" COm° Chamam 08 * 0° 0«»i«tas, é o n in re JI
fato de que cada adquirente deva fazer a escolha não significa que n3^
limite orçamentário, mas simplesmente que a escolha deve ser fr
intemamente ao limite de orçamento a que cada indivíduo deve ade0r Í

É ™x , ^ ‘k o r ! m m n to ^u m a reM n n d o fim m ceirw m n u p o sÍ

51. É necessário ter cautela com a análise da expressão reserva ^ 1
pois ela se desdobra em diferentes possibilidades. Existe um a r e s e n f T ^
nicamente possível, que se caracteriza com o a im possibilidade c o n L ^

^ 0 l t Z l Z 2 c Z qae eXÍS,a fa',a de dinheir0' mas em raza» * « S i

sm .éüca), que ainda não havia sido liberado para p J u ç " S l d t t “ ! p“ Z

L 020 h a t e reeiSlr0 na,A 8ência N ac‘onai de Vigilância Sanitária-ANV IS/
U .g o , havia escassez do m edicam ento pois sua p ro d u çío se e n c o n S
U m apessoa’ sentindo-se preterida na obtençàod
efendom edcam ento, ingressou com n m aa ç ã o ju d ic ia lc o n ü a a U n iv e Jd » í
T .. nsef “ 1U Ilirunarraente o direito de obtê-lo. Essa decisão foi cassada nel
T nbunal de Justiça de São P aulo-T T S P ____ 7 7 7 CasSadaPeI

in s tô n c ia s s ^ h3VÍa SÍd° testado e “P ^ a d o Peb

Pc t T r nT IOnaiS' ° CaS0 cheg ° u ao ST F através de uma petícâ

r h iM d sm> “ son «- ~
d a í c e n te n a T d f r . - l,lKrou de ,m ed,al° scu fornecim ento. A pai«
t m anece! „ „ “Ç° K sem elham ' s foram propostas, m as a e s c L e
para . X s Llém d , ^ m edicam en,° P ™ l“ zido em escala saficient
e s c L s e z o u dL ” sa" ,lánas v o l v i d a s . Trata-se de um caso d
se r c u m m 7 7 7 ° ‘ecmcameme P °SSÍ™1- A s lim inares n lo pudetaa
r7 éZ ese„„™ ^ ° em .‘0da “ * “ tóns50' P ° is soraeo“ » « t o 'emp
e S & “ r p^ uç3odem ^

268
Sen, Atnartya. Identità e violenza. Roma: Laterza, 2006. p. 7-8.
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL
393

enfoque i o d a reserva do financeiramente possível, que parte d a

É . S i t e p ^ o de escassez, só que de dinheiro. E pode ocotrertanK . no
f?** c?hli- o cuanto no privado. A m bas se caracterizam com o lurutaçao de
^financeiros, sendo I diferença básica a queslSo d o íinanctam ento. É
i j f S Í ê u v e s s e um cobertor curto. insuBciente p ara c o b n rtm ia s as partes
í^ ro o sendo necessário escolher quais devem ser p n onzadas.
Âmbito privado, a reserva do financeiram ente possível é custeada por
N havidos em decorrência das finanças pessoais o u fam iliares. U m a
f c ^ ^ ^ u e r e r com prar u m acasa ou u m c a rro e n ã o te rre c u rso s para tan-
; ,jess°ap° üm itada aPseu orçam ento fam iliar ou pessoal na busca por esse
hsitp.Logo- , , a,Cançá-lo, seja através de poupança própria ou por m eio
| l £ " l r S S ? q u e n eim caso com prom eter* parte de su a tecetta
> Ã L a para pagam ento das prestações.
K / ' - \ a tzituacão é sem elhante no âm bito público, com ad iferen çaq u e a reserva
A rpiramente possível encontra lim itação nas disponibilidades orça-
' arrecadaçãocdirecionamentoda despesa pública^Épicnamente
^ ' ^ u v e l dar a cada brasileiro um exem plar da Constituição, de form a gratuita,
S r s c r t n u e t S d a d e quer r e a l to r esse ^ t o , q u e 'f o U
porénn, 9 f* a d CT e até hoje não realizado? E m ais, sera que o le
^ a d o ^ o r ç ^ e t u á r i o ^ i ^ t i r ^ q u c parte da arrecadação fosse dirigida para

"" no m esm o sentido, é possível acabar com o analfabetism o ou erradicar

W ÊÊm m m
jlhas públicas {trágicosj.
E n qu an to a re serva d o fin a n c e ir a m e n te p o s s ív e l c u m c o n c e ito q u e p e n e

«fc uma análise econômica, de escassez de « c u r s o s ,0

páblicas é eminentemente político, e parte das opçoes pohlicas que sao pos
veis de serem realizadas com os recursos existentes.

| » Silva. JoséÃíonso a». Teoria do eooketimemo eonslim ionaí SSo Pado: Matteiro».
2014. p. 584 ess.
 á94
ORÇAMENTOREPUBLICANOELIBERDADE IGUAL

dogm ática do neoliberalism o [ ..J e q u e dá m unição aos ní»nUK» • 1

vadores era geral contra a realização^os
I"V wvo direitos
uuvuuo sociais”
dUVltUS ™.. ^
Sentido sem elhante verifica-se em A ndreas K rell oara o..Pm
ap n ncipiologia da Constituição de 1988, havendo dúvida m’ Se®
g^itos, deve-se responder que todos devem se r igualm ente a te tá h L ? 90^
recursos nao forem suficientes, ^os>e>

dadívid.^l!Íi'l0S dC °,UtraS áreas («ranspoite, fomento econômico I

nessa área p ode le v a ra “ponderações” perigosas e anti-hnm J ” *6lat,yí®

p o r que gastar dinheiro com doentes incuráveis ou t e m i n a i s r « * ^

« 'S W 'S S S Z T * ^ eVeMUaÍS inCOrreçôes O^riam’l

se anui, com os ° ^ o s

idei“ e«pôsta p ° ? r q X a ú t o S ) OPÇã0' ^ * * ’“ ^ °

S ^ ^ ^ ^ S S S S S S S i

I
” 2014.' p“ 8 M 87!° * • Tearia » « t o r t » * Süo Pau,o: MaiCh»,
271

272
Idem, p. 56.
273
 395
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

í num país q u e nSo garante saúde pública a seu povo, nSo o e d u c ae

o - .j" S a r o voílier pela tecnologia estrangeira cada vez que com pra mais.
0 -F ee identifiaue quais são as prioridades de gasto que o
^n^iU folico deverá escolher para fazer frente às necessidades da p o p u la ç a a
o ^ n t í r i o isso se desenvolve em três âmbitos: da recetta, d .
^ ® c a e do endividam ento.
í<|cSpf T 8mbito da receita pública im plica decidir de quem se deve arrecadar,
^rnm o visto deve recair sobre quem tem m ais riquezas, para que h ajau m
^jque,co Pnr^m m esm o aqui existem diversas variáveis, pois

& " qS u ú v o s ou improdutivos, edificados ou nãoetc.) ou dinheiro(frulode

^ . p r o d u t i v o s ou im p acum uiadas ou investidas), envolvendo tanto

l ^ f ^ .^ n á U s e M teceím s decorrentes da exploração de recursos naturais não

^ 'v á v f ú ^ * 1A s p m s tb d b b ^ s são enorm es, e encontram -se à disposição de
; S ? B m o p o derpolítico de estabelecer as incidências arrecadatúnas.
„dosvnsrojodM icosaspossibm dadessíoaindam aiores, m esm o

s s ^ ^ s s s s
^ 0lE M ^ ^ ^ m ^ o Send^vW am m twocom eum a troca interg«aci<Mi^,

Sss.
realização de gastos correntes (art. 1 6 7 ,1U, j.
« Conectando os dois conceitos, de reserva do financeiramente possível!e

maior o custo financeiro para seu alcance. a ; t

Em um a sociedade m arcada pela desigualdadeswiraronr^ca,o impacto
orçamentário sobre a arrecadação deverá s e r mais intenso, para ser possive

» O uveira. José M areo, D om iasoe, de. A ™ x iu *

b e m ^ l » . I ,: Hoavsni. Ea.evao: C oan. José £ O lf.ci-
Direito financeiro, econômico e tn b u tá n o - Homenagem a Keg.s rem
ra. S3o Paulo: Quartier Laün. 2014. p 456. MÍneracõo e energia
™ Sobre o tema, ver Scaff, Fernando Facury. 2014
-Aspectosconstitucionais, financeirose tnbutános. Sao Paulo. K l. a
 396
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

ultrapassar tal situação. E, a depender da vontade política Dar« I

de form a m ais rápida, tanto m aior deverá ser o volum e a ser a ^ ? ^ * 4
m enor tempo. Isso só será possível se os valores fo re m £ £ £ * * * *
possui mais. E deverá haver ao m esm o tem po p E S , 5 deI
gasto em prol da m aior parte da população que não possui rim, V° Itadl
assim que será reduzida a desigualdade. N ão será gastando " quezas p3
m ais nquezas, ou arrecadando m ais de quem
r e d u t o das desigualdades; antes pelo contrário ela será a D r ^ ! ^ 0 -

gerando um orçamento não republicano, centrípeto

o transporte público o ensino a caiM* * m eaças externas, otgantzaíj

=ss=àS==ss=3B g
• wiiwwooauupnui
os parâm etros constitucionais

276
Ver item 2.4.1. e 2.4.2, capítulo 2.
 397
o ORÇAMENTO REPUBUCANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAl

t f , . e ap diversas m aneiras e sob diferentes velocidades. D aí a importam-

detém o poder político e com o os indivíduos podem acessã- o ^ .
l q .m n lo oode ocorrer de ascender ao poder um partido ou coalizao
IP or exemplo, p . ^ Qr igualdade entre as pessoas, e proponha
I f i c a J a d u ç ã o das desigualdades sociais através de políticas as-

fenciahstas,dandooo n« ohietivos constitucionais estarao

J fp flo persegu_ • ue tenha por bandeira m aior liberdade de iniciativa,

s i g , ou coalizao P ° h t i . L u iic a de incentivo ao pleno em prego, concedendo

beneficie as a u v i u d u c ^ J ou ainda, que privilegie os trabam a-

das regiões m enos desenvolvidas P ♦ trah alham no N orte-Nordeste do
dores do Sul-Sudeste em ^ scrim tn a çã o e privilegiam ento
Brasil. Em am bos os casos esm rá ^ ^ ^ encon£ 0 dos 0bjetivos

oqueTOma a identificação do caso m uito m ais complexa.

^ r* . . f i r m a i nne existem diversos cam inhos para alcançar os ohje
O que se afirm q C onstituição brasileira, am parados
tívos fundam entais (art. J ) P ^ d a normÇa. Isso não é privilégio de
í p a n " d o T u r „ S r ú n i c a ideologia. E xistem m uitos cam inhos c o rn o s,
diversos outros errados, e nenhum exato. . ,

S S S S c U de poder, —
modificadas ^ n o d te a m e n te ,g e ra n d o marcha^ Existem
dermaiorsegorançajarrd.c^-connaessas

m ilcm 3.2, capítulo 3. Taveira. D ir e ito

m M esse tema existem.auas obras Ott e Ávila, Humber-
•stitu cion al trib u tá rio e s e g u ra n ç a j u r t d x c a São Paulo K .
M d a w r w a J u M c a . S«o Paulo: M alho,«». 2011.
 398
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

instabilidades do poder, porém não existe nenhum a certeza de *

que politicamente se decidiu seguir é o m elhor - isso s<5 será 2?°®**
posteriori. Eis o m otivo da im portância da alternância do
com as regras dem ocráticas. P°der, dg ^
Todavia, a busca dos objetivos fundam entais é uma <Wer«,;
blicana, e m esm o que democraticamente eleitos os sovem » na^ °
ob serv ar o farol constilucional em busca da
orçamento da form a m ais republicana oossfvel A SU° ' Ullzaíai(l
o f indenip, m as um a regm d e S S S S I S ^ S S S T ° ‘
populaçao, sendo que os eleitos estão vinculados ao cum nrim e ? V° ntadÍ
objetivos constitucionais, de form a fm auceiram em e republfc“ “ ' ^ !

o -m u m r tv o .co u fo m .em u o e x p o sto .eL A T rS ^ Z - “ a^ *143

279

nando Facury. Orçamentos públicos. São Paulo! RT ^ **

Mitóuo. A limitação da discricionariedade em ma»«« ■ P' Nacata, Bruni
legalidade, legitimidade Z Í T m' ” “ 3 P * » priatíptaj
P ão»» Orçamente, „ « r o r . Mo í S m „“ 3 5 7 S " ? S W * T *

Fernando Faemy. O w m n a n p M * *
280

D™ ° * * * • • M
Sociais e Justiça, José Eduardo Faria fnra \ In’ Direitos Humanos. Diivito
143. Também: F ^ S “ o f r M n f ; ,‘ p ? * * * Malheiros- «"*• * * • * » '
à saúde no Judiciário do Brasil e da á f ^ a usurPa95° e a abdicação? O dircit
Constituição T p M H c a n a T l Z t ■ ? d° Suh In: Wanc>Danie>Wei Liang
São Paulo: Marcial Pons 2013 p 7r5 i 4 9 ^ ,maÇ^ Sen^ dÍrcÍ,0eríên^ po,í,k^
irada na questão da sTúde noliv J m . assunto foi tratado de maneira cet
' r í t e n a h e o Z t o Z Z ^ ^ H ? * ; JoséAve,Ss’ Sc^ P e a n d o Facury. d
°a Porto Alegre: Ltvraria do Advogado. 2011.135p.
 o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
399

m tiça distnounva, ma* u«*«

6 não individualizada^
m j? .r r n nos estudos sobre essa m atéria pode ser encontrado em um a
» " O p t a d a nos m oios ncudênúcos ejurisprudencuns que
W p s » « 10^ “ „„ .„d e n tea posiçSoprevalentedoPoderJudicifaonadefesa
í :dsíarade envolvendo questões financeiras relacionadas à reserva do
ADPF45, de m aio d e 2004, que teve por relatoroM tm stro

uniu nos oeDaces aceica «a

quando Tribunal

^2 S 5 S = sssíasf“
s s a s ^ -s a s S E S

de essencial fundamentalidade.

- de implantação sempre one ’ . .j.^ ^ ^ pretensão individual/

compreende, de um lado, ( ) * púy i co e , de outro, (2) a existência de
social deduzida em face do P tomar efetivas as prestações
disponibilidadefinanceirado , .** tuar.se consideradooencargo
positivasdelereclamadas.Desn , dos direitos econômicos,
governamental de tomar efetiva a aplicação dos om.
 400
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

L ^ K i H ^ 1S,qUeOS elementos componentes do m encionai k l

(^oab.hdadedapretensão+tíisponibiJidatíefinanceiradoEsL^I
configurar-se de modo afirmativo e em situação de c u m u I a tiW ^ ll
p° s. ausentequalquer desses elementos, descaracterizar-se-á a
estatal de realização prática de tais direitos. Não obstante a
a execução de políticas públicas dependam de O D c õ e T ^ Í N
S i ! ? “ qUC’ P0rde,egaçã0 P°Pular- receberam investidora
«iHhWiJCí n? rB reconhecer que "ao se revela absoluta n e s s ^ 3"!
a liberdade de conformação do legislador, nem a de a tu a ü
Executivo. É que, se tais Poderes
^ m ^ ^ i n t e n Ç ã o d e n e u t r a l i z a r ,^ ^ o m p r o m e t e n d S l
dos direitos sociais, econômicos e culturais afetando enmn u3*33^ !
causal de uma injustificávelinércia estatal ou deum aim si^cunum n11^
S O i v O r r 1’aqi el- nÚ-Cle° intangível c°nsubstanciadorde u O c o n tl
rredutivel de condiçoes mínimas necessárias a uma existência ü"J“i
essenciais à própria sobrevivência do indivíduo, aí, então iustificí8,3
como precedentemente já enfatizado - e até
em um im perativoético-juridico-.apossibilidadedeiSO rTeSodníS
3 viabi,izar*a ‘«dos, o acesso aos bens cuia í m í
lhes haja sido mjustamente recusada pelo Estado. J frUIÇ

. , . P fato é 9 ue a proclam ação constante da A D PF 45 oraccm. nrt j1

Dermi,cC a T ? “ des®nvo,veu a judicialização do direito à saúde no Brasil1

- ter a c e L o T o re T - S md,VÍduos " muitas vez« das classes abastada^
ter acesso a prestações que nao são oferecidas para toda a população i
prejudicando , equidade e a eficiência do sistema pdblico. N a r a t S

28t
d» direito à sadde ao Brasil. Ia: Sou,;
- I Jornada n ° m ° U' R° bertaA. e^ ácia dos direitos sociais
Quarticr Latin 2010 d 265 9 6 6 ç ° <' 0nstl,uci0nal Brasil/Espanha/Itália. São Paulo:
Ricim C é ^ C ^ l h o d o ^ F -266 ,Sobre 0 tema d° direito à saúde, ver também: Santos
Fórum , 2 0 * ! M o Í L ° b t T Ã Z T c S^ epública no B™ [L Horizou*
dicamentos Rio de Pineim i ¥ 9 ° Uvea ^ os,a‘ Direito à saúde e acesso a mè
 401
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL

I A cuidades encontra-se uma compreensão imperfeita dos princípios que

^ e m as poííticas de saúde no Brasil, o que faz com que as demandas nessa
gjla sejam tratadas como problema de justiça comutativa e nao de justiça
pp. distributiva281,
í ; fpnria da reserva do possível se alastrou pelo Brasil de form a muito peco-
l£vm fe^^deseconsiderarorespeitoâlei, ãsdecisõesdo Poder l^gm lattvo
Sfí ^ Í f ^ c ã o. d o s___________
É.P°ls,em ^ ^ o s - M ^ afoi-iiadrt noIpndinB
efetuadonr» lèadingcase
casealemao
alemão constdera-
considera-
núblicos com o um poço sem fundo , de onde devem ser hauridos
l l f ? C° Í L a c u s te a r individualm ente todos os casos que chegam às barras dos
iS lo rso s p ótica jurisprudencial, as difíceis escolhas publicas
escasso!, deixam de ser um a decisão legislauva, para
fe4írínmar uma decisão judicial. _
i # " o nUe se relata acerca das relações de saúde, pode ser estendido para
p ^ j j d o s direitos sociais, relacionadas à educação, creches, m eio am biente etc.
p £ ' " nados coletados por Pedro Fernando N ery283 indicam que o
1 . e Ptniro S o c ia l-IN S S ,é u m d o s maiores litigantes da Justiça Federal,
l l r í S ^ t n e ^ t o s sendo pagos por decisão ju d ic ia l segundo a

“ p S e S — L V , a p o s e m a d o rta
l í W dtvaU dez, aposenm doria rural e benefícios de prestação continuada.
. • ainHo dessa form a o Poder Judiciário brasileiro tomou-se um fator de
a

Ê e S T n t ó í « t ^ t “ ddT c“ ção de varas especializadas no âm buo

- Maués, Antônio. Pmblemss ds j u d i c i a d o

- l T „ t ^ S r r d e D ^ . Ò C » S ' c i o n a l B m sil^eha/bS Iia. » f *
W^onrw^^ein^^ebâp^mww^brasil-economia-govenio.wg.brrZOie/OS/OS/cumpra-
283

-se/>, último acesso em: 28 nov. 2016.

284 Resolução 107/2010.
 402
o rçam ento repu blican o e liberd a d e ig u al

d3 Justiçíi Federal, e em várias Justiças Estaduais Dara tratar a , 1

ju d iciais envolvendo pedido de m edicam entos, tratám en tos^ p rd test!ls
E com o se a porta de entrada no sistem a de saúde fossp o • Ü
b lico ou o Poder Judiciário, e não o s centros d e saúde õ » k™ ",Stéril

«SSSsSãSSSsPaé
n e ssa sT re ^ ™ ? ^ C° m ÍSS° ’ qUe ° Poder Judiciário não possa atn

versalizável à população TodaviL53™ ^ ° .acesso a tais bens de forma n

que o s m edicam entos ou lltZ Z Z tT c T T Seja «

é levada em c o n sid eração ^ ^ ° ™ Ü*Justlçacomutativa^

d e d o ^ u lp r o p ô s nerame <Tf*u lue 0 b'b n 'st^r‘° Pdblico do Estado do Rio Gral

obrigar
6 oo Poder
t-ooer e Í L , üvo aa Írealizar
Executivo v 'r S“ m
" elhorias
Ta"d-“alnos
uma A çSo C ivil
presídios W blica
daquele P»
Esta*

“ S . t s J ei; *“ 0, u ""- “ « " » » « « I v o « U i-i» «

(oig.). n J Z Z Z Z r & r Es'*d? Soc,ia * B W to. 1«: Faria. J„ s í lã ta ri
p. 111-143 ' í/,retlo^ ° ^ e j u s t i ç a . 2. ed. S io Paulo: Malhciros, 1998
 403
0 ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA.DA UBERDADE IGUAL

d e n tá r ia para a realização-dessas obras.

cTO m e 592 581) e, em agosto de 2015, foi assentada

^ „ d o w s l d , assim la n ç a d a :,
Í : : É lícito ao Judiciário
consistentenapromoçao efetividade ao postulado da
« « * estabelecimentos pns,onais para dar « ■ « #^ „ sua
i' Hienidade da pessoa humana e assegurar a „ yt tx da

:.>t do possível nem o princípio da separaçao dos poderes.

:■ é curioso que a d e c isã o sopra i ^ a s i d o p r o f e r i ^ a ^ p ^ i ^ c o n i c a s o ^
controle difuso de constituciona i , dem onstra que m esm o atra-
1para o qual f o ^ c o n c c ^ a r a p e rc u s s a o ^ g c ra /.^ s w d e m o ^ ^ ^ q ^ ^ D a form a
vés da v«fl processual difusa p P benefício para determ inado
,u= foi proferida, não se esta c o n c ^ e n d o u m b - g * ^ abelecidas pel„s
IdW duo, sucèssWos notem po e no espaço federativo,
diferentes T r ^ ^ ^ a q u i ! de um a intervenção judicial na pnonzaçao

m Z S Z tX L ,q u e 2 - » .

Esse e n te n d im e n to ficou consagrado p ostenorm ente p e t a £ P “ » “

dá o tom do que foi decidido:

decorrente de falhas estruturais e l ^ * ^ norma,,va.

caracterizado com o “estado de coisas inconstitucional .

Fundo P enitenciário N acional - Ver^ ^ ^ b U Co d iS io n a àlib e raç ão
situação precária das penitenciárias, o interesse publico oirec
" das verbas do Fundo Penitenciário N acional.
 o rçam en to repu blican o e u berd a d e igu al

e nao para conceder o benefício de form a individufl í Í ! orçant^ m

manutenção dos serviços penitenciários (art 3“ I e D ) VeTr'*' bemc

dinheiro público program ado para ser gasto nessa f in a li d ^ ^ 03'50^ 1^
Lepslau vo haviaprevislo recursos orçamem«os „ ^ ? i m '- Z * ? '0PI
Executivo não liberava as verbas nnr N>r»m -• j P • fim. Todavia, o Poi
art. 9o da Lei de R esponsabilidade Fiscal - l S m evêo f0nná|
dos gastos para o pagam ento do serviço da d U d d n n a u T 0 p™ ‘lesM
dem ais gastos, inclusive o s ne^ sdriõs m ^ a ító a m e n to d ^ d l ^ o s s l í ^

de coisas inconstitucional em que s e e S „ Z™ ° VCrdadciro « 0

b m siieiro . 1C ontudo, c. que ndofoidilo. é de
o pagam ento do serviço da dívida míhií™ • , sa,r ° dmheiropai
orçam entário, de tal foím a^auTse c n n í f - p n v ,Ie Ê,ado em "osso s is &
orçamentária de nosso sistem a c o n s t i t u c i o n T m ^ ^ 3 cláusulaP tà
L iberada a verba que estava confim«^™ a ’ c° nJ° adiante será expostí
da dívida, haveria a m odificação d f m e a H ? " 1P" ! d o PaSam entodoserviç
A nexo de M etas Fiscais? ís s o n ã n f n i d<\ Superáv,t Pnm ário, constanted
com preensão do problem a financedoaitm ivilto 1 = ? T ****
em um 5 « / « * , de Vasos comunicantes, com o e ^ o s t o . 9 0 00"5^

dam ental foi u m ac T rfe tT d e c isã ^ d o ^ T F ° CUmpriment0 desse P reito fiii

de ser contingenciada d J S *° ’ m as seguram ente outra verba tev
fiscs, fosse ^ ^ 8 ”« *

“ I f e S K S
te adequado, o orçamento não poderá ser alieradno! ,Log0, estando judicialmen
que haja direito fundamental em debate Relemhr^ ! por dccis5° judicial, aindi
se dar pelas vias legais e não i m m ^ Í T ? 3 3,tCraç3° do o ^ m en to precia
gado. 20! I. p. 177) E m ^ ^ S d T n o l á ? T f (Pt>l10 A> ^ : Livraria do Advo-
de políticas públicas de saúde- Faim Filmo <
LCn,dc"d o ° Judiciário como um conslrutot
e seus reflexos o r ç a m e n ^ ^ ^
çamentos públicos. São Paulo: RT, 2oT7.’p. 1009-1044°’ SCAFF’ Femando Facury- 0r‘
 405
^^r.MPMTnREPUBUCANOEABUSCADAUBERDADElGU^

-í , , mfl a intervenção do Poder Judiciário no direcionam ento das

. ^ S ,^ S * - » * ' OTO“ ,is-"mavezqoepo<teaca"

d i l e m a s de várias ordens., , . . . . . o

guando o ^ fm ^ m e n to n d o ’p o l í t í ^ p ú -

e S s s s s a s a a s s s s :

W L éioo republicano, mas contra ele.

f ^ u a n d o o p o d er Judiciário de
f e i t o s sociais wm v^ífl/m ente considera ^ p o orçamentária, m atéria
íirm a negligente na “ *e u islativo e Executivo, haverá efetiva
^ c o m p e tên c iap o lítica d o sP o d e r g ^ ^ Haverá> eniao,u m a
f adequada a tu a ç a o n o a m ^ m Pios jur(dicos, amparados pela
atóo, o P oder Judiciário estará laborando a favor de om

orçamento republicano. nn T>rasii atUal U m indivíduo que possui

Imagine-se aseg u in tesitu aça B r a conheça o d .reito d e re c e bercarís-
nquezas pede ao PoderJuchc q fres públic0s, sem que haja previsão
simo tratam ento de saude à custa ^ atendi^ ent0 de tal pedido. Será justo
ôds protocolos de saude Pu! ^ ® p [ ® Q u deyeria custear esse tratam ento
: ;|u e ele obtenha ta l.pr®j!"*o D everão rodos pagar seu tratam ento,ou eledeve
através de seu próprio b o lso . Enfatiza-se que a hipótese trata de algo
arcá-lo com seus recursos pessoa.s? E n ^ se q u e ^ ^ ^ ^ ^
fora do catálogo de atendim entopel ^ da pJupança de seu patri-
estará gastando dos cofres p recursos públicos em prol de benefícios

■ prol de indivíduos287.
,aboraem
. »> É bastante reveladora desse entendimento é afitmado
tal do Estado dc Sío Paul® pela re»'s“ c' “ 6"“ om RoK„ Hood ao conlrfrio".

t "c r i udS S ! i » £ * £
406
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

E m am bos os casos, a rig o r técnico, não estará ocorrendo »m Ü

rea" Zar nCSSC 8aS,°- * » 4

Esse é o sentido exposto p o r A dilson Dallari, ao criticar o J
que se encontra o reconhecim ento do direito à saúde p e l o t r i b u n a i ^ S l
só nodTm dr ° 1,?dlvldual Prevalece sobre o direito da c o I e t i v i d a d S l
pode m elhorar se o P oder Judiciário com eçar a exigir o efetivo - ’ ° ?
m ento das políticas públicas de saúde, prestigiando o p l ^ e j ^ e n t o ^ c n ^
S I S 1 responsabilidade fisca, e a s boas p r í ü c a s d e ^

vm cu adas, e m u n o m enos de escolhas arbitrárias, m a f de

vinculadas ao que delérm ina a C onsliluição bm sileim
discricionárias, mas *imi[adas ao cum prim ento d o d e .r^ e ra ío c o n sd m d o !^

3.4.2. A progressividade dos direitos e a proibição de retrocesso I

ace da reserva do financeiramente possível, que resulta da escassez, i

P I D K c a de ,, " ‘c/ nacioaa' s° bre D irei1“ Econôm icos, Sociais e Cul.an.is4

DESC, de 1966, prom ulgado no Brasil pelo Decreto 591/1992 é ex n resJ
a o d e te rm in a ra n e c e ssid a d e d e n m OWc c ; J ^ _ yy2,éexpresso
c ’ , ^ r i ^ . ireilossoclais\àrt2)-E ssa norma está diretamenl
cusresos ^ ã o ^ ° Sd*5e*tos socia's . que, por serem direitos muit
stosos, nao se obtem de um a só vez, m as paulatina e progressivamcnu

^ e v ^ o ^ tm ° jo s é Mauríc- à *aúde no conlexto constitucional. In: Horvatv

r im ic o è tr Z Ú r io SCAFFUFCn,£Lnd0 FacUf? («8»-). Direito financeiw, eco
Laün;20I4 p 38 " H° menagem a Rcg,s ^m andes de Oliveira. São Paulo: Quaitie
 407
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

iL ito s também são conhecidos com o direitos à prestação, pois, pela

É oria estrutura, são concretizados por etapas. CanotiUio aponta sobre o
J 6? ..não obstante se faljir aqui de uma ‘reserva p o ssív e l, para sigmfi-
ll# H e o e n d ê n c ia dos direitos Económicos, sociais e culturais dos recursos
* S w s ’, a efetivação dos ‘direitos económ icos’, sociais e culturais nao
J lfE ju z a um simples ‘apelo’ ao legislador”“ 9.
^ L d e e e d u c a ç ã o para todos ed eb o a qualidade são direitos fundamen-
í # S «trados dentre vários outros. Destacam -se esses por terem fonte
f e f C?“deSfinanciamento prevista na Carta, porém isso não é algo que seja
t # ? , n rnm rapidez deumdiaparaoutro.M esmoquetodososrecursosorça-
^ b á r i o s fossem dirigidos apenas para essas duas finalidades, descartan o-
S lS S q u ^ ã o e s ^ e s s e m v in c u la d a s a e s s e s d o is d ire ito s s ^ ^
d a universalização e d a b o a qualidade não seriam atingidas de
i Seria necessário um tempo para maturação desse investimento.
fc ^iiistrução de hospitais, creches, escolas, centros de p M quis^unw erettot^
r 'ifhnratórios não são realizados em um piscar de olhos. E nem se treina
f ; R a t i f i c a d o do dia para a noite - professores, m édicos, enfermeiros
- ^ I q í a l q u e r i n v e s t i m e n t o , material ou imaterial, é necessário um

. ^ " ^ ^ X la p ro g re s s iv id a d e n a e fc iiv a ç ã o d e s s e s d ire ito s é re g u la d a

?: «*iac flnis conceitos supra-analisados: &reserva do possível e as escolhas pubh -
' è em conjunto com os demais limites impostos ao legislador orçamentária
S as escolhas públicas que determinam politicamente a reserva possível de
dinheiro que deverá ser utilizada para a implementação dos direitos sociai
oritmo em que isso ocorrerá.
A efetivação dos direitos sociais em concreto não é obtida de
„„ o ™ , progressivam ente. O Direito os assegura de im ediato,
mas sMcOTcreUzaçãò ocorre ao longo do tem po. A lógica
«Artnntn tem a ver com sua efetivação e não com a declaraçao jurídica

públicas que vierem a regular a reserva do financeiramente poss v ,

outras limitações comentadas neste apartado.

: » O oam ino.l.se Jo*,uim Com». D M » « M d « * » » <« “ “ *» * 7’

Coimbra: Almedina, 2003. p. 478.
 408
o rçam en to repu blican o e liberd ad e ig u al

interpretado de maneira a conceder a qualquer Estado eniDo *

direito de se entregar a alguma atividade ou de praticarafgum ato d í l —
destruir os direitos e liberdades aqui enunciados”. S ltla<j

sobre a proibição de retrocesso ambienta?™ ou na esfera dos di»»£ í RCt )

fS s r r r js r A
o u ^ r r 0" - 3 qualquer rctrocesso, esse entendido com o redução s u o r e S

que. ao obter um direito “determinado grau de realização gnificam!€

simultaneamente, uma garantia institucional e um directo su b j^ v o ’°emíl!^^

d e n o m in a d L e p ^ ^ ciai|

S, ~tudo,uesboçaraumardiferença
4 =entren esses
s idoisCinstitutos
E S £ r dI
^ ~ £ í c s í £ s a s = r ; - ^ a (

290

S u perior Tribunal d e Jualiça, rel. M in is,ro H orinan B nnjam in. R E sp 3 0 2 .9 0 6 .

291

m ^ “ O . M a S t o * s S ° r ^ . ^ M « ^ mtoEatorNel“ ” Anl6"ioMoi,tó“
" Í X i^ 2 0 n .p " « r " * * < * <■V ,n,a Juridic*. Si,
293
 0 o rçam ento repu blican o e a bu sca d a uberdade igual__________________
409

W f * Sarlet aponta ser a proibição de retrocesso um princípio implícito

A possa C onstituição*1, am parado nos seguintes princípios e argum entos de
^ 6 in constitucional:

v« a) Estado dem ocrático e social de Direito;

v ' b) A dignidade da pessoa hum ana;
l i c) N a m áxim a eficácia e efetividade das norm as definidoras dos direitos
fundam entais;
- ai As norm as de proteção a m edidas de cunho retroativo, com o o atreito
: d) adquirido^a coisa ju lg ad a e o ato jurídico perfeito (acresce-se ao rol a
irretroatividade das leis , norm a geral no direito brasileiro),
e) O princípio d a con/ia/if a legítima, ®xPre s s ^ ° ^ ^ ^ ’^ ^ ” ^ ^ q y g
entre particulares, com o nas relações com o Estado (acresce se que
tam bém nas relações entre os diversos âm bitos de governos, nas
ções intergovem am entais e federativas),
f) A autovinculação dos atos governam entais em relação aos atos ante-
dorm ente praticados;
' trt A vinculatividade dos atos governam entais infraconsutucionats aos
ê) preceitos constitucionais, em especial aos que expressam dtre.to s
fundam entais;
h) E ãs norm as de direito internacional que impõem a progressiva im ple-
m entação dos direitos sociais.

nalM5.
65 O utro aspecto a scr considerado no âm bito

■;.» Sarlet, Ingo. A e fic á c ia d o s d ir e ito s fu n d a m e n ta is. 10. ed. 2. Ur. Porto Alegre. L.vrana
do Advogado, 2010. p. 445-447. Min luíz F ux.
; » Ver, por todos, com indicação jurisprudência!. a ADI 4350, rei. Mm.
 nu
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

tos nao podem ser considerados isoladam ente u m a v e z o u e s — qiKlail

N ações Unidas297 Isso não «• t ’ irm a^ as no se*° da Organização^

dicos dis, Z T Cara,CteriZem < S 3S
f o r n a integral, e n í o K S f ' 0 hom em realize sua meta de l i b e S
Uberdade igual, ams eslamental, *

j
“ “ C om ple,ude• " d " « W * /n i^

h 0 ,M c v bran8e" te’
mesmo tempoe na mesmain^nsidal A q r i s e S T '' Z !eja .reaM
camentepossível e a necessidade de - cwa a reserva do econé
algumas sejam p r i m o r S e n t ^ f CíW: demodoaP enni^
políticas publicas dcsenvolvidi pllos d i ^ f *“ de ««■».n» âmbitoí
q u e 0 p ro_blem adafaltaderccuR o rb íd n ^ s s ,ia ,® “ T l l A!S™ ;pode“
nteemalg
i contraparti

im pacto nas cidades de m enor nnrtV n ; . u Drasue,ras-masdefc

d o s m e „ „ OJ„ Cím^
bástcas de cada popu.ação vulnetdvel s o c i a l I e m ^ t L T “

volvim ento de a ç õ e s q u e s e ta m ° m a '^ ^ CaS plíbIícas 0 ue perm itam o des,

açoes que sejam m ais relevantes para determ inada populaç
296 t>

2001 p. 87 csa. Para a S T c a , S i P d ,' i“ • CoiMitaeioaal

ensaios críticos acerca da teoria da nnnHa» - Pj f lj ? OS uma °^ra <3UCreúnc diven
Porto Macedo Júnior e José Reinalffa°t • raÇao Preitos, coordenada por Ronal
constitucionai eníe a I ^ Crític° d° ponderação - Méto
2016, os ensaios f o r a m t r S S S í í í S . f Y t T 131' Sâo Paulo: Saraiva e FC
Ricardo Campos. ar 0 an^r^ Lema Garcia e organizados f
297
Ver item 1.4.3, capítulo I.
 411
o ORÇAMENTO RFPIJBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL

„nm im nactando de m aneira diversa o orçam ento ao longo do

| o m° m ” afsnêndios com o sistem a de transporte urbano, através
-•PM er e t o a l , r S 9v rirn h a s de m etrô na cidade de São Pauto.
P*alltarp.r um elevado gasto em determinado momento, porém, em outro,
W g S S . pode ceder espaço para outras prioridades, que venham a
5fdesBque, com o a questão d a m oradta urbana,
na hipótese
j& úàoprindpio da vf aça° “° oriorização do^ direitos fundam entais, em
i a m e n t e em razao da nec essán a P Ç escolhas públicas, que
f e ^ S S X a ^ ^ p o r q u e m m m

d o teso u ro público - o legislador orçam entário.

s^çcanentârio. „ r Vel vincular o legislador às determ inações anterior-

Y Até que ponto é possível vinc 8 normas referentes aos direitos
íjncnte adotadas? N ão se n a pos 257/2016 foi am pliada a licença
: sociais? P or exem plo, através d a L ei venha astarie-
- paternidade de cinco para vm te ias. .g de um la(j0i haverá quem
vogada. Aqui surgirá o conflito que se apo , pu ^ ^ de outro lad0) haverá
t à í i m e n t e com ampa™ ' ^ Z J r Z l e de confom açio do legislador. Q uer
; quem aponte que se trata d indivíduos que estiverem em pleno gozo
.parecerque a solução será a q ^ tjnham apenas expectativas àquele
direto! o que m dicaque a aheraçào norm ativa pode o correre seria plenam ente

m esm o „esse c a s o - - j í S r S
e m p to lie p ro ib tç a o d e K m e e sm fç ^ h; q id a d e e que,portanto,
retrocesso social a redução do pra V egaveimente se trata de
não haverá possibilidade de reduç ^ Rde os efeitosfuturos de tal

r Pt n r qr ; o Vd en a r r e v e r t i d a postenorm cn.e, por ouuos governos de

coloração política diversa.

1,3 Sobre expectativas de direitos, áanit0£ ™ ^ s ^ P a u lo ^ R T ^ íS ’.

bens U nion«. Direito intertemporal brasileiro. Sao rauio.
 412
ORÇAMENTO REPUBLICANO e u berd ad e ig u al

P o r outro lado, deve-se considerar que é um a m edida h. k 1

n Z f T 0) 3 reVÍSã0 PCriÓdÍCa das met»s a seremalcatadasn
públicas em execução. Será que as m edidas normativas a d o t a d a ^ 38 ^
os efeitos esperados? Um a rev k sn V adotadas estão s»n
,?"14
para e v e n t u ^ o i ^ m a ç ^ o u c o m ç ã o d e n u n o ^ T ^ 6 ne^ess^ a e adel
umapomicapúblicadeLdoaimpedirque^rtcsMfa°mX r f Vec™S
àaproibiçãode retrocesso deve ser analisada tam bém qnK a<^üs ^ques

mas M “ * > " ía: afirma que ^

anddem ocrático^A vedação dner p ^ t S^ íl™ S?|S' nCOnS' s,entes’tlaartdo

praí^ci^doSTTdoSTJ1f°rt';C0"0,aí ii0 radrica^autóranaliMuajl

a " 'U™
i mÊÈÈÊÊm
" t COnS,i' ÜCÍOnal de Pon^ ' » - ^ b r u ç o u sobre o ,e n ,a « J

M o r S ^ S ^ ^ f 984^ d o p o r re |a to ro C o „selh = im V iu |
à existência do Serviço N acional d 7 sa ú d e ° n T “ n° rm a qUC d3Va ampan?!
V ac,onal de Saude- D entre outros argumentos, foi|

" w
Í 5w w? .,cad
S , cm
X ia..d
S S^ 79757
I T L , *^ dC' “vf T í »do
* g ™ « a o . DispoaM
i»«*>
em;«< -^ J1
quando_t%C3%ADnhamoc mp.ir. u „ J A/%C3%A3o_do_Retrocesso_melhor_,i
gumenu», último acesso em' 27 nov. 2(^ r0p0S,a--Jara-um.uso.conlrolado.dojir. J
 413
O ORÇAMENTO repu blican o e a bu sca d a liberdade igual

que não poderia haver tal extin ção e m razão da proibição do

^ ^ “ Õ ! ! S b S l f t e t n .m e n t o ° a t e m a t í v o a à reütada desse b eneficio

í j f e ' dlSP? Z btèm nlasse o s joven s entre 1 8 e 2 5 anos que não estivessem no
^tpèíal, <lue c0 P j rido reconhecida a liberdade do legislador em al-

^ o T o r r e u . A conclusão foi pela inconstitucionalidade da norma, em raz

do retrocesso social, dentre outros argumentos.

- jf^ M a is recentem ente b T ^ ^ ^ ^ ^ g ^ ^ g o ^ S T O O l ^ q u ^ a H s i m a l e i

jL m en tá r ia daquele país para o ^ " ^ ^ ^ m o a suspensão do

2 SSS £ Í 3 2

; .353/2012,q u e t m h a m a n a h s a d o a l e . ^ ^ confiança, o
-debatendo sob diversos prism as, eu leeítim astais m edi das restritivas,
Tribunal Constitucional português P a n o tilh o e Vital Moreira, com a
embasado, dentre
transcriçãodoseguintetrecho. A u o n su w ‘ V auaiaUer uma das suas
que 0 financiam entodasegurança P m edida à disposição do Estado
fontes, sendo que essa matéria « t a e m g , , , . leeislaliva"” “. Em certo
no âmbito da su® d e t ó n t ü M ç ã o T e g a l d o conieddo de

decisões político-legislativas 301.

™ em relaçâo aanleriorcs
1a* P om ieal levou

: Z S S S S Z I S Z ' . ^ s s s s s
VI:?:.
■üs».
414
o rçam en to repu blican o e l /bero aoe ig u al

esj
sobreonerar os servidores públicos e n n f íc a P° t C^.^ . olhas P«íblicJ
A lexandre Sousa Pinheiro a afiim arque: "nposlos. lssof

inco“s,íiup » S d ' m

dificuldade, dajurí^radência ^ s ih u ^ w a ^ à p M a i^ d e a d ^ u ^ 0116’ 1^

queseconünua denlro de um quadro “nonnalivrpleno"* . "a

a “^Sd^srs,deraç3°na°^
sobre eles). P Ca ^aum entando as incidências tribután|

! i~ s a aas= :
com o lim i,a ç £ de i n u M S c h H ^ r ? m m cess0’ d ^ ^ e r r e a l ir a í
de recursos for m J S ^ e Z l , Ü ^ i a i d»ando a pravisi
leira mona. Isso pode se caracterizar ^ aOda<!“ele<"reÍ‘o’t0n,an')'H
a) Pela insuficiente pnmsdo de recursos orçamentários, ou

A lguns exem plos podem .ornar m ais ciara a ideia aqui preseme.

guís COI l Tdhuual Constitucional pu

2014. Disponível cm: ^ C X t c Z CT " ~ ' - a" ° 7- ”■
clc/viewFilc/96l/64l>, d l u i a c e s r e e m ^ í S T m , T ," lP “ l“ br'<*scrv«orio/a
Ver item 3.5.2. c 3.5.5. capftulo 3
 415
o ORÇAMENTO MPUBUCANO E A BUSCA PA LIBERDADE IGUA^

^ ------- ~----------------

fjjelalivam ente à insuficiência na ^ caf ° ^ ^ S°^°á p ^ íT o t^

f e S E S £ s = ? 5K = s =
J??0jeto de C o m iísã o M ista d e Planos, O rçam entos Públicos e
«Srio ?ueraP ?CM O) do C ongresso N acional, declarou expressam ente que a
& Rsealizaçao (C M ü ) 8 . do j udiciário não era a realida-

lí
,proposta de corte no orçam en q n ecessidade de que aquele ramo
de financeira e econ ôm ica da U m ao m ^ a n e^ ssioao^ ^ d^seslimular
da justiça especializada re™ s e s e u p ^ de iment0 foi o cerne da ação
ajudicialização de causas ««.-’„Ho utilizado o orçamento para sufocar
judicial, pois d em o n stra v a q u ^ sta v a sen ^ u ü liM d o o o ^ ç pfo-traba-

S i Orçamentária, da lavra d o referido deparado federei .

^ T a a á « ta * . • d » Z Z Z
, J , «aem am en« hlpre-
t o a l graduado e ^ -g ra d u a d rrc ^ ^ to c 0 „t e b K u s direitoseet»cx-
icicnic na Justiça do Trabaiuo. roac 4,WS«“ h OIimas medidas são essenciais
rado e a Justiça tende a aceitar sua argume ç - j ( justiça gratuita .só
a modernizar essa relação, tms como: sucam tónc.apropo^ ^ Atu-
m a assistência sindical; e limite e m ? letamentc desproporcionais, l - l
nente as causas são apresentadas com val P^ ^ que se-a dado jnfcio a
is medidas implicam alterações na le8‘^ * . gmprcsas e ao nosso desenvol-
se debate imediatamente. A situação atu 1 _morCEados também- Nesse sentido,
mento econômico, o que acarreta prcju zos MCjra substancial, como forma de
tamos proiwndo ^ e t o e ^ p B d ia de tóis mudanças. O objetivo
timular uma reflexão sobre anecessutaaee g onerosa e mais eficiente, jusia
tal <5melhorar a justiça do trabalho, toman cortc mddio ficou em 15%

^ ^ s . « í s ! í ^ j " j a a s
 416
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

m an.lfestaÇões da Procuradoria da República e da AGU f

mento, pela improcedência da A D I305. F f,

n r ir H ^ SÍ!Ua- ÕeS8raVeSeeXCepcionais' "3° cabe ao Poder Judicia §

pena de violaçao ao pnncípio da separação de poderes i n t e r f e r i r e i
do Poder Legislativo de definir receitas e despesas daadminki ~na

Ju.ga S ^ Sa ^ ^
° o o d ^ T T ' E,mbT ? debate teórico tenha ficado circunscrito ao a l m ^

faaer a m esm a afirmativa quanto ao corte de 90% das verbas de in v e stim íS

em razao de sua própria natureza bmento,

deliberaçao parlamentar discricionária. O corte da verba de c Z lh t o

nipótese d e vwIeçaoàproMção de retrocesso eocial. É cu rioso q„e a pala“ *

305 4 MSn-n fi , 2 1 médio nas previsões de investimentos ficou crn 40%",

sido mais atingidos pulo cone orçaTeftínÔ” 0 a,n‘|a ■!““ alguns dígitos tenham

* y S “p,em° fa ta a l. ens princípio, subatituir o fc.M n .n r. ,r„tr ri

competência do Coneréslítd ^ ren|aaejar recursos orçamentários, sob pena dc invadir
 417
0 ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL

so” não tenha sido utiüzada nem uma vez na petiçao imcial nem na
’ »açãoda Procuradoria da República, e muito menos na decisão do STF,
*?5 S S Í o caso analisado sob a ótica do princípio da proporcionahdade
^ rfa d te de conformação do legislador orçamentário versus o abuso do

^ _e tivesse sid o deliberada a extinção da Justiça do Tra-

órgão autônom o, e sua incorporação à Justiça com um federal,
i í ? 0 J o a serm inistrada essa prestação jurisdicional através de varas espe-
.^pssando ^ efia afirmar, a priori, ter o co m d o violaçao à proibição
^ zad as, incum be ao legislador constitucional realizar a orgamzaçao
: # lS i S i o n Sd no pafs. Todavia, co m o efetuado no caso em apre-
vftiima m edida de sufòcam ento financeiro das atividades d esse ramo
G i z a d o da Justiça, o que viola a referida proibição de retrocesso, o que
decretação de * e ^ a f i n a d o por parte
Healguns Tribunais R egion ais do T ra b a lh o -T R T 306.
" HorácioCorti aponta que ‘‘há violação a um direito fundamental quando
ocorrer tuna*insuficiente estipulação orçamentária de recursos, tornando de-

^ A ^ a a o iI fe x posta fica mais clara quando levada ao extremo. Suponha-

1 r o n e r e sso tiv esse reduzido a zero orçamentário a verba de custeio
S S c a do Trabalho para o ano de 2 0 1 6 . Aqui a hipótese àc sufocamento
Jdanceiro se revelaria m ais clara e candente, e a violação ao pnn cipto
rfacdotro retrocesso seria patentee indiscutível.
É igttalm ente interessan te, no ca so em apreço, o falo>d e ^ q u e lo P o te

da prestação jurisdicional nessa área do direito.

70 Relativamente à insuficiência de liberação de recursos para a execução
orçamentária, adespeitode terem sidoonginalmeme^CT^siosno^rçmnento

“ MC„ Hn T R T da 16* Região, com sede no Maranhão: <http^/g 1.globo.com/ma/

V e r o c a s o d o 1K .I a a i o - „ct ut o- de- emer aenc i a- nnan-
m aranhao/noiicia/2016/07/justica-do-trabalho-decreta-estado em erg
ceíra-no-m aranhao.htm l>, último acesso em : 2 ja n .2 017.
Com , Horácio. Derechos fundamentales y P?*“P“ CSJ ° Scaff,
6nen d marco D el neoconsütucionahsmo penfénco^In. C ontl J o* M
Fernando Facury. Orçamen,os públicos. São Paulo: RT. 2011. p. 185.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

ciam ento de verbas do Fundo Previdenciário - F U N P E N aue fn i„ -

linhas acima. 1C0Rie
N esse caso, havia previsão de recursos na lei orçamentária ma«« S
Executivo os havia contingenciado, visando aumentar o superávit n r i í f
N a o se pode afirmar se a verba era ou não suficiente para fazer f r e n S
cessidades enfrentadas, m as, seguramente, ao não liberar os recursos 0 p 1
Executivo adotou procedim ento que violou a proibição de retrocesso s i*
declarou a existência de um estado de coisas inconstitucional.

71. Conform e até aqui exposto, pode-se fazer um contraponto parcial ]

n?irnJ?ar, qí e ’ embora os d,reitos sociais devam ser afirmados
p elo Estado, o s sucessivos governos estão obrigados a concretizá-los
sivamente no tem po, em face de não possuírem estrutura jusfinanceira^â
sua plena efetivação de im ediato, também em razão de sua indivisibilid A
universalidade. O n tm o de sua concretização dependerá das escolhaspúb3&
que sao politicam ente adotadas, lim itadas pela reserva do possível. U m K n ll
ju n d ic o a tal progressividade é a proibição de retrocesso social. Isso im p aiS
diretam ente a liberdade do legislador orçamentário. P
M as não é só. É necessário introduzir na análise da liberdade do leeislarf3
orçamentário os conceitos de mínimo existencial, dignidade da pessoa humi k
na e sustentabilidade orçamentária, para a efetiva

3.4.3. O mínimo existencial, a dignidade da pessoa humana socialmen!

considerada e a sustentabilidade orçamentária m

1 e faTa n 0 debate sobre 0 £lue se deve entender sobre mínirM

Z Z T f ’ na,° SCnd? ° UltUIt0’ neste ^ ^ 0 , identificar em concreto o <m*
deve conter tal cesta básica de bens e serviços públicos. ^ 2
a r ° td! ba!f s^ ° K 'nínimo existencial se insere neste tópico com o mais um^
delim itador da liberdade do legislador orçamentário para as escolhaspúblicas
!!»:-Un^CntaS P f a rej erva d°financeiramentepossível, pela progressividade \
dos direitos e pela vedação ao retrocesso. I

73. O mínimo existencialé um conceitoyw rtíicoquepartede um conceitoW tJ

lógico do mímmoyitaP0 , este considerado com o um patamar m/n/mo necessário 1
para que um indivíduo possa sobreviver, o qual se constitui em determinada *
quantia d e nutrientes que o m antém vivo. C om o con ceito jurídico q u eé,o

508 Em
./*/Uc«mPr ^ é USada 3 denominaÇao de mínimo vital para significar mínimo exis-
tencial,
lal, sem a diferenciação aqui efetuada, entre o conceito biológico e o jundico.
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL 419

existencial é m ais am plo que o mínimo vital, pois inclui certa quanti-
. bens e serv iço s públicos que devem permitir ao indivíduo existência
u' o aue n os leva ao con ceito d e dignidade da pessoa humana no âmbito
i n s t it u iç ã o brasileira d e'1988309. Para Ingo Sarlet, a noção de mínimo
S S t t c /f l/ com preende “um conjunto de prestações materiais que asseguram
indivíduo um a vida co m dignidade, que necessariam ente só poderá ser
l í v i d a saudável, que corresponda a padrões qualitativos m ínim os
Nas palavras d e H elenoTorres: “O m ínim o existencial vê-se consagrado
8« como um a norm a programática, m as com o um dever a ser assegurado
Estado e efetivado em suas m áxim as possibilidades (otim ização). [...],
tsLeurado o direito subjetivo fundamental em favor de quem se sinta lesado
S e x i g i r as prestações positivas ou negativas devidas pelo Estado, conforme
$ 2,cn»tju
Por ser um co n ceito jurídico, o mínimo existencial varia de acordo com as
lUMinas existentes em cada ordenam ento jurídico, e deve buscar identificação
v^míurealidade local, não existindo um a única delim itação concreta desse con ­
s t o , mas tantas quanto forem as prestações civilizatón as que o ordenamento
in d ico de cada país determinar, seja para toda a populaçao de seu tem tón o,
E p a r a as d ivisões internas estabelecidas, sob uma ótica subnacional - o que
ébastante m ais facilitado p elo sistem a federativo d e governo. Afinal, nao se
«ode considerar co m o iguais as necessidades sociais e os desejos individuais
deuma pessoa que v iv e nos confins da A m azônia e as de um indivíduo na zona
S d a do N ordeste brasileiro. L ogo, a identificação do que seja o mínimo exis-
úncial, m esm o dentro das diversas regiões de um país, é algo sobremaneira
difícil, e encerra um a com plexidade extrema.
A alternativa, para situações com p lexas com o a exem plificada anterior-
mente é a de buscar um mínimo minimontm, um mínimo denominadorcomum,
necessariamente acim a do mínimo vital, que corresponda ao mímmo existencial
aser normativamente estabelecido, respeitada a dignidade da pessoa humana.
Como ressalta Cristina Q ueiroz, co m o s olh os voltados à Constituição portu­
guesa, ao m encionar que tais direitos sociais devem garantir uma igualda
de oportunidades” .312

Ver item 2.4.2, capítulo 2.

S arlet . Ingo. A e fic á c ia d o s d ir e ito s fu n d a m e n ta is. 10. ed., 2. tir. Porto Alegre: Ltvran
do Advogado, 2010. p. 452.
Torres, Heleno Taveira. D ire ito c o n stitu c io n a l trib u tá rio e se g u ra n ç a ju r íd ic a , sao
Pauto: RT. 201 l.p . 606-607. . _ --
Queiroz, Cristina. D ir e ito s fu n d a m e n ta is s o c ia is . Coimbra: Co.mbra Ed., 2006. p. />■
 420
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

q " " aSSenÍVa

lim ite do m ínim o existencial", co T O fa zR icá n d o L n h ° S ‘'gíveis "af“2 |

afirm arque o s direitos fu„ d a m e m a 7 s s tia^ Í . 0 m S '° " P a “ i |

A fo n so da S ilva314. ' E sse é° sentldo exposto por José

todas as p essoas que se e n c o n tm m n ic d° f nçaY’ devidam ente diagnosticada

apenas um esp ecífico indivíduo D a í a i d e i a ^ 0 ^ taI direit0'enã<
em contraposição à sua í n S i S OTd* “ ” " ™ ^ « > « * s d t a t o ,

d i c a d o ^ Z á i r a X d T r t CdaS ' e n 3oeS liw rd isP°"ível. o indivíduoprejo

” p°4 J165 ^ ÍCan*° ^obo' 0 t^ K íto no mínimo existencial. Rio de Janeiro: Renovar, 2WS

2014. p. 59 f r° nS° da' Teona 1/0 cl>nhectmenlo constitucional. SSo Paulo: Malhciius
 421
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL^

i oara o âm bito do mínimo existencial, o qu e é uma visSo, oo m ínim o,

- « í m . conform e as palavras d e B ercovtci“ :

Écurioso notarcomo n^noconsM tra^r e

modo vel^ ° ’se!? ”J5 “mitt para afirmaremcategoricamente que direitos
fascistizantedeCarl Sc P . F f autores defendem o mínimo
sociais não são direitos T unter^nção do Estado
existencial como proteção nega 1 .. -as prestações estatais por
t “ T S S E S focalfzadas, não uni,ersalisan.esAfinal,_as

, conm^dot^ot^àté reacionários), não d liberal, por maiores exercícios

hermenêuticos que eles façam.

&.25 ,litteris:
»ramaircito aum n ível de vida suficiente para lhe assegurar e a

v e s n .á r io ,a o a lo ja m .n t c ^ 7 ^ 80 .» » doença.
? ^ S S -S e S u ^ c a s o s d e p e m a d e m e io s d e
subsistência por circunstâncias independentes da sua vonta e.
Noám bitoda Constituição b r a sile ir a ii^ ^ m -^ e m d iv c r e a sn o m ^ .^ n tr e
e la so a r t.^ .q u e r e c o n h e c e e d e c la m c o m o te ito sso c tn sa V idê„_

^ s o c S ! a p r o ^ ^ à m n m n S a d è e à infância,a assistência aos desamparado^

Surge daí a n ecessid ad e d e o Estado conceder um pacoie mimmo q»

assegure a cada indivíduo o gozo d esses direitos.
76. T odaatrajetórianorm ativaaquid^ne^daj/isaconcm tizancp^m ctpiodo

dignidade da pessoa hamana.q ConstinJ.;£So e aM iisado sob o prisma d o

princípdo repubbcano° ^°N as palavras d e In go Sarlet, necessário será ,u e o

t ^ s a i i a s s i s a K « "
*» Ver item 2.4.1. e 2.4.2. capítulo 2.
 o rçam en to repu blican o e u berd a d e igual

todososinlegranlesOsoladaeroletiranientéconsideiidTO)^,^114^

cípio r Z lb T c a n T n ã T * ^ deco* e * 1
da dignidade da pessoa humana, mas tJ ü tfn dlm ensf aP ^as

* ^ 2 ? r i S í s s s r - ,ir » ,‘ - ^ i
auxn10s públicos são uma dívida sa c a d a A s S 0^ “ 83 de 179^ Í
cidadãos infelizes,quersejaprocuran^)-lhesu^a^^^eVe * suks‘st®nc iá ||

" " “r *9
humana no " p!Jdo art Ts 1 d Íco n T /f ' - " 'f " * ' ^ ‘“s ^ e d a ^ i
nização da vida e c o X i c a deva X X o X ^ * ,M * ’* 3
c o m o objetivo a garantia de uma e S l Pnncípios da justiça e *

““ i r r ,3

o d ir e itp n ar c e T o ! a M v & d X X X t UX \ X f Í8eaOÍndiVídU0' ^

das prestações públicas - afinal o L i » ^ f n,P° S V“ neráve,s ^ue necessiúj

desigualdades sociais e à erradicàçãoda n n h ^ Cf ^ ^ ncuIado à redução da
deve ser feita por outros ram os do
fo c o pn m eiro do direito financeiro o h ü a 1p antíss,m a- ma* nãoét

s s K 5 ^ - ~ - f f i í S i : 3 S a s

do Advogado, 2 0 ^ ^ 4 5 6 * dlretíosfundam en,ais- »0. ed. 2. tir. Pono Alegre: Livra

Ver item 2.4.2, capítulo 2.

,'7 ^ “ S ' S i s s r ; ° : ! S f reovici r — ■*— — . «

d= Direito da Uttivcreidada d . Sa» p i l o . " » “■
 ^^.MrNTOREPUBUCANOEABUSCADAUBERPAD^^
423

ar? j e duas oiukwww *-------- * -W * a ■ " * • c M iv a -

VW***.
É f ^ i - t e m_ não mnMn
sendo nma superior à outra.
um a sunerior

C f . « « * - l — .^ S S ! X ic o s " 1 adequada, n o âmbito

f U « cus í ad7 C- V n â o a individual. D aí por que se
l|« n e n tá r io , é a s » u ç » o “ 1“ ^ da ^ „ a humana nâo pode

X ana - a dignidade da espécie humana.

W ” i « n é o u e se criticam algumas soluções isoladas adotadas
' Exatamente por isso é que se cnticam g jndividuais - mesmo que a
peloPoder Judiciário, que. ^conceder n-ansformar políticas pú-
^metexto de consagrar direitos sociais , P rcela sodaimente
políticas individuais, de gozo privadoenMp^^ p^^^^^^^^
nuisfragilieada da sociedade Daí acrf ^ direilos sociais indivtdual-
íptoferidas, m esm o que no s ™b,t° “ . ’ ata Jo ie c o t a s inconstitucional
.agente considerados. A ^ n u u laad om d a, do e sw o o o e ado(ados p g ^ poderes
!^ D P F 3 4 7 )d m u ito m aisefetiva, P °'S“P ° naroe„ t0 das políücas públicas

s s s a ts p ^ E ^ s JS ís :
S ? * 3 £ ! K I 5 S S :

Dessa maneira, afirma-se quc ®^.^soúblic asem prol da redução das

. cionado para a consecução da* P0^ ® p b em razão do fundamento
desigualdades sociais e da ^ ue é 0 da concretização
primordial estabelecido na C onstituído sendo a redução
da dignidade da p esso a h u m a n a s o c ^ n brezaos primeiros alvos
' das desigualdades sociais « a orçamentários estabele-
do ataque que deve ser df sf®"d P Jiso buscar Uma compreesão da

Z —
 424
orçamento republicano e uberdade igual

X S t a S daS •— « t a d . pela execu

comutativa. Não se tratade dar aS nn,T« Ç. d'stnbuI'va.e n3od,j

dediatribuirriquexaente“ ^ T deq“eficouco" > ^
escreveu H e t l n H e t o , c o ^ í 0 Q
radical igualdade formal se^om axim ais r ^ lra jd M im a M 1^ 6 soc®*’
formal, ditadura da classe dom inante”321. gualdade, e a demo

™ í^

concedeaigum direitoindividual m esm oau eaore»*i° í outro(s^ 1Ui»KlÒj

públicas, isto é, sem u n iv e r sa ^ -I^ ^ T O ^ u ^ d e w q u ilftn ^ o n1* 1^ 80' ^
orçamentária,quedeveráserrí.vícç.Ho n ceseq u ilíb n o na programa

S S S S ^ S S S j
que concedeu“ p=n“ e ^ e c L f Z f “ P'° ' “ W ,3 I« i
(quinhentos reafe) dividido è m r a ™ ° '? ta l,c,a ’ ™ lor de R$ 500
A lencar Lim a, q u e fo i v i d r a d T ^ T , mm™ ' r“ J hefdeiros * H « i W
ciais, prom ovidos por m oüvações oolíd cas r Sf t írtd° Sa m dePen<)êndaspo
de agosto de 1974322 M esm o h ^ n H • f S 6 f°- evado 30 suicídio no dg
pode deixar d e ^ í s t r a ^ M ° o ! r ü t ó r a ^ v n T 0t,Va^ 0’-COm0 no cas0' ^
acarretará im ediatam ente a redução Ho ,°S co™unicantes orçamentí.
outra rubrica possivelm ente n a ^ m °utante de dinheiro disponível«
pagam ento dê aposentadori^ e ° rçamentária destinada
constou da n w ^ T S ^ 1* “ 0 “ em ,geraI- Re^ t r a - s e que, no «
herdeiros dos beneficiários o oue” p1ersona^lssi|na- e não se transmitia
percussão orçamentária desse gasto** ° m en° S' ,imÍt° U temPora,mente a

e o equilíbrio do o rç a iL ilo p iíb lL S í F & * ResP °nsab*lidatfe Fi*

U i de R e s p o n s a b S c F i S ?nt f a ’ Fl mand° Facu^ C onti. JoséMaurfd
Conceito. 2010 p 239 * de V,gência' ^ ueslôcs atuais. Flo ria m ^
121

ro r tViricte. aos 6 ^ ^
rra do Peloponeso, mencionada no item 1.1, capítulo 1.
 425
0 ORÇAMENTO HPPUBUCANO E A BUSCA OA LIBERDADE IGUAL

B ra ileira d e Letras. à A ssociação Brasileira d e Imprensa e ao tas-

^ ‘ tdrico e G eográfico Brasileiro. P elo sistem a de vasos comumcan es
entidades deixarão d e pagar se r i custeado pelos

-ais membros da sociedade.

^ rerto m od o im p licará lim itação da liberdade do legislad or
^ J ss0’ . estab elecer a destinação das verbas públicas, pois vána
« r S ^ ^ ^ a d a s U o s fatores descritos neste tdptco,
q » i s diretamente vinculadas àjustiça distributiva^

Ü T V ce fazer um conttaponro m ais efetivo neste passo da exp osição,

Pode-se f32“ “ “ L ut0 na Constituição seja buscar a digiu-
SBrmando que, em b cím iderada, existem lim itações táticas
.^eJapessoalmmmasocialmen t e c a n s i M ^ enfren|adas alravés
:;§ n sem e /c a là d e prioridades, o que se configura
j i determinação poK lica d e um direitos fundamentais devem
£ escolhas públicas P“ S ou e o f d “ itos sociais devem ser
se,contemplados e universalizados, sendo que o s o u cujolim ite

pmgmsimmente amplia ije^xincodo^em cada ordenamento jurídico. A

-do mínimo existencial, a aanavésd0 legisladororçamentário,deve
em L exercício, l i d e r a n d o

' -tsnibdm as futuras gerações.

79. A q u ise in ser e o c o r ^ ito d e su sle n m W id ^ ^ o r ^ n r a n íd r iíi^ c o m p r e e n -

diversa da d* ® ^ £ s anota que^sso não im plica afirmar que

- .^ in s t it u iç ã o td e r è práticas admininfrativas

- D e m odo correlato aoconceito

orçamentária, entenàe-se çox susten a 11 receita despesa e crédito)
o-dosdiversoselem entos^ ^ com pM m o O T ^ ( durante períodos m ais
de modo a permitir que as m etas sociais sejam uu

. . / • MAf th rrrs Heleno Tavcira.

f,J2 3
f » ■ educa,
Direito c o n stitu cio n a l financeiro leo n a S*> ^ r t-
 426

« - « o uso do direito fi„anceiro na buSCa do7 ° ^ ° ,S im pedeác<

nada, com o carros ou im/s, ,n ecessário com prom eter alpunc k 3 fan,d*'
ser vendidos mnc k m dveis>que deixam de ser nd« ns bens nessa
exem p lo,serôn erJL S !?!3 d eed u caçãopara osfiIh™ °,Unecessij

Sobre o lema, ver S caff f

Í2J

J26
Pare maiores d e r e , ^ ' ^ ^ P‘ 361 à" *
FernandoFaCUOr Rocha F ° ° SUstemabil^a d e orçamemári

Florianópolis: E m J r i ? d n ^ 2 ^ U! í ão à P*>™ da crise A™

 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA UBERDADE IGUAL 427

jm dos econom istas que defende a possibilidade de existência de déficits

Iceiros para atingir certas metas sociais é John Kenneth Galbraith, que

onde os gastos públicos promovem ou, de fato, são essenciais para o

’ crescimento futuro da economia - produção, nível de emprego e renda
maiorescomquesustentarasreceitaspúbUcasfuturas-,contrairempiéstimos
é perfeitamente aceitável. Isso não pode ser considerado um ônus para as
■r- ‘ gerações futuras. [...] As gerações futuras deverão pagar pelo que usarão.

(^ - Haverá erro, segundo o referido autor, a partir do tipo de uso desses recur-
J . -sbs, pois é necessário que haja “uma eficiên cia geral na administração pública
^inteligência na avaliação das funções públicas”317. Ou seja, é necessário que
li ^escolhas públicas sejam realizadas de m odo inteligente, de tal m odo que as
te faturas gerações possam aproveitar o gasto realizado pela atual, e não apenas
f e iéjam responsáveis pelo pagam ento da conta, tampouco sejam beneficiários
f; $em arcar com o custo.
Esse é o sentido de sustentabilidade orçamentária, que é um dos aspectos
da intergeracionalidade aplicada ao direito financeiro328.
Registra-se que não se há de confundir o conceito de sustentabilidade
orçamentária, voltado para o equilíbrio intergeracional, com o de orçamento
■FKVnv;^;

republicano, que aponta para o u so dos recursos púb licos em prol do b em

. ; comum, respeitando o s direitos fundam entais. Orçamento republicano é
úm conceito m ais am plo e contém o d e sustentabilidade orçamentária, pois
este revela a dimensão intergeracional do princípio republicano no uso dos
recursos públicos.

3.5. A LIBERDADE DO LEGISLADOR ORÇAMENTÁRIO E SEUS LIMI­

TES EXPLÍCITOS

^ 3.5.1. Os fatores reais de poder e as cláusulas pétreas orçamentárias

80. A lém das condicionantes im plícitas à liberdade do legislador orçam en­
tário, existem outras, explícitas e peculiares ao ordenamento constitucional
brasileiro, que lim itam ainda m ais a margem de manobra d esse legislador.

Galbraith, John Kenneth. A sociedade justa. Uma perspectiva humana. Rio de Janeiro:
Campus, 1996. p. 61-63.
Para o tema, sob ótica específica, ver: Silveira, Alexandre Coutinho da. Governança
pública de royalties — federalismo fiscal e futuras gerações. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2016.
428 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

A C onstituição brasileira foi construída d e m od o a privilegiar ■

gastos e a bloquear certas fontes de receita, o que con som e grande PL .
liberdade do legislador orçamentário para a busca m ais rápida da r e d u z i
desigualdades sociais, qualquer que seja a opção política do governo àí
do com ando do país ou das unidades subnacionais.
Essas características da C onstituição brasileira é que serão analisai
adiante, p ois im pedem que o legislador orçamentário delibere sobre <
matérias atinentes à receita e à despesa públicas.

81. Ferdinand L assalle, na obra O que é uma Constituição?32\ ex p ô sl

conferência realizada em 1862, à luz da Constituição prussiana de 1848
da pelo Rei e m 1850, quais eram o s fatores reais de poder que naquela énoL
existiam , p ois foi através deles que as normas foram construídas, em esnftSp
a Constituição. ^ -

D iz o autor que na com posição daquela Constituição foram fatores reaisj

poder a monarquia, a aristocracia, a grande burguesia, os banqueiros, a pequen|Í
burguesia e a classe operária, e o exérci to, sob o comando real. O sistema elStoraí l
da época indicava que haviam três classes eleitorais divididas de conformidade^
com os im postos que pagavam. G rosso m odo, segundo Lassale, existiam na
Prússia 150 mil eleitores que form avam o primeiro grupo, com posto de “pessoas 1
riquíssimas”; no segundo grupo estavam cerca d e4 0 0 m il pessoas, com “posses ^
m édias”, e, no terceiro grupo, cerca de 2.700 m ilhões de pessoas, desprovidas:!
de riquezas, e que eram “cidadãos m odestos, operários e camponeses”. E s á |l
três classes elegiam , com diferentes pesos na com posição do voto, a CSmaafl
dos Deputados, embora também houvesse um Senado não eleito, composto de i
proprietários rurais e aristocratas (à sem elhançada Câmara dos Lordes inglesa). 1
D aí o controle estar nas mãos daqueles que se constituíam em verdadeirosfatores í
reais de poder, quais sejam: o rei, que comandava o exército, a bwguesia, os
banqueiros e os dem ais corpos influentes da época, em diferentes graus. Uma |
C onstituição que não estivesse amparada nesses fatores reais de poder seria
apenas uma folha de papel, não tendo nenhum valor efetivo330.
Como. se sabe, com essa descrição, Lassalle cunhou 0 conceito sociológico ;
de Constituição, que apenas descrevia o poder então existente em sua forma-.;

329
Lassale, Ferdinand. O que ê uma C onstituição? Tradução de Walter Stönner. São Pao-
Io: Edições e Publicações Brasil, 1933. I
330
f;íí|
Para a situação histórica dessas fases constitucionais alemãs, v e r Kriele, Martin. /«- ,
tradução à teoria do E stado —O s fundamentos históricos da legitimidade do Estado J
Constitucional Democrático. Tradução de Urbano Carvelli, Porto Alegre: Sergio Fa*
bris, 2009. p. 426 e ss. ä
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL 429

na sua dinâm ica. O em bate orçamentário prussiano contem porâneo à

ssalle em que prevaleceu a teoria de Paul Laband, sustentáculo jurídico da
de O tto von Bismarekr,bem dem onstra o espírito do constitucionalis-
lljjion árq u ico d e então331. Posteriorm ente foi cunhado o conceito jurídico,
WL^io na construção d e um E stad oq u ed eve ser organizado através de ideais
Princípios em prol de toda a sociedade, e não apenas em favor dos detentores
Itopoder, o que será abordado m ais à frente, quando for analisada a questão
-|jjjfrça normativa da Constituição, em basada na teoria de Konrad H esse.
^ teoria sociológica d e L assalle pode ajudar, de certa forma, na com -
pggjisão das lim itações ao legislador orçamentário brasileiro.

%. O conceito de cláusulas pétreas advém do direito constitucional e sim -

jjbtiza algumas normas que não podem ser alteradas no ordenamento jurídico
átrio, nem m esm o por em endas à C onstituição332. Araújo e N unes indicam
“a proteção é m ais extensa que o s próprios bens, vedando a deliberação
áe qualquer matéria tendente a abolir as cláusulas petrificadas”333.
Essa rigidez d e alguns preceitos é, de algum a forma, prejudicial ao d e­
senvolvimento da socied ad e, pois cristaliza alguns direitos, tom ando-os de
impossível m od ificação. Por tal m otivo, a inserção d esses preceitos com o
cláusulas pétreas deve ser objeto de m uita cautela, pois isso congela a possi­
bilidade d e alteração futura. Exatam ente por isso que a Constituição francesa
de 1793 determinava que “U m povo tem sem pre o direito de rever, de reformar
ede mudar a sua Constituição. U m a geração não pode sujeitar às suas leis as
gerações futuras” (artigo X X V III). Tal preceito levava ao assem bleísm o rou-
ssoneano e gerou o afastam ento conceituai dos direitos fundamentais dessas
apaixonadas deliberações, pois estavam acim a destas, constituindo-se “direitos
de todos o s hom ens”334.
D e certa maneira, tal posição é reforçada por Cari Schm itt, para quem o
método de sufrágio secreto transforma o cidadão com direito a voto em um
particular isolado, e lhe permite m anifestar sua opinião sem abandonar sua
esfera privada. D e uma som a das op in iões privadas de particulares não resulta
nem uma opinião pública e nem uma autêntica decisão política”. D aí que, para

® Ver item 1.3.5, capítulo 1.

® Sobre o lema, ver, por todos: S ilva, José Afonso da. Curso de direito constitucional
positivo. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 65.
® A raujo, Lu iz Alberto David; N unes J únior, Vidal Serrano. Curso de direito constitucio-
nat. 18. ed. São Paulo: Ed. Verbatim, 2014. p. 455.
“ Ver item 2.2.4. e 2.4.6, capítulo 2.
 430
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBEROADE IGUAL

S * ^ * ^ d a n o c i ^ d e q i i e “a i « ^ <t e ^ ^ p ()fc 1
caso de plena hom ogeneidade de todos o s votantes” o q u e d Z í í
ntdptea»*. Para ele, -quando a m aioria n í o « outra e o i s a q i L o Z W
uma adiçao dos votos em itidos por m eio do sufrágio secreto doH ? ^
tamente d ^ e r que ‘o maioria não decide"'. Conclui seu r a c i o c í n i o '
d e w T dem 0crac,as Parlamentares existem certos interesses e coni,
devem perm anecer em estado latente e não serem levados à d e c i s ã o ^
se firm a r, com base n esse raciocínio, que Schm itt foi um defensor d«, ’/ s
espécie de cláusulas pétreas, que afastassem certos assuntos do em h*^
maiorias parlamentares. s ao en»batej

8 3 . N o Brasil as cláusulas pétreas encontram -se no art 60, §4» nue J

m esm o o debate parlamentar acerca d e propostas de em enda à C o n a í 1
em quatro âmbitos: forma federativa d e Estado; voto direto seCrem u ! %
e periódico; separação dos Poderes ed ireito s egarantias individuais
expostas as razoes pelas quais a Consütuição de 1988 n5o incluiu o n r iS l
republicano como cláusula pétrea337. Pnncí^
D o con ceito constitucional d e cláusula pétrea p od e-se retirar a nJ
% J£* P ~rea T me",<ín'a' Conceito «Gizado por Sandoval A l S
m in t \e ^ sao a(l uelas que a Constituição brasileira veda à apreciação narif
mentar, isto é, temas e valores sobre os quais o Poder Legislativo épmibld o á
fa icím "n° Pe°Jet0 dCU l ° r<amentária enviad0 Pelo Poder Executivo o j
^ue o texto enviado se transforme automaticamente em lei em fà ce l

da im possibilidade d e Arrow aue «eminH» m P ’6 Stguem exPonc*° 0 teorent

" u en rro w , que, segundo eles, comprova que “não é Dossível «nms

s s s s *■- w
Trad,,çS° * F ra n cisco A yala. Madrid: Alim

317 Ver item 2.4.1, capitulo 2.

 Fxecutivo, em face do bloqueio parlamentar à apreciaçao de certas ma-
L l e n d o ocorrer, co m o será visto quanto às imunidades ^ u t á n a s que
íhioau^o possa atingir integr^lmente a capacidade deliberativa do legislador
-mentário, onde quer que e le se encontre.
W é claro que o co n ceito de cláusulas pétreas orçamentárias é um a adap-
f c oira fins meramente didáticos, pois apenas vedam o debate parlamentar
f 5 . matérias nelas constantes, m as não im pedem necessariamente que
constituinte derivado as eüm ine do ordenam ento - exceto quando
se caracterizarem com o cláusulas pétreas constitucionais, com o o
imunidades tributárias conform e já decidido pelo Supremo Tribunal

Meral359-
' ^ Para Sandoval S ilv a são quatro as cláusulas pétreas orçamentárias: dota-
^Éõespara pessoal e seus encargos, serviço da
/ S u c i m a i s para estados. M unicípios e D istn to Federal e precatónos .
! - ■ Não se adota integralm ente e sse rol, consid erand o-se cin co clausulas
Orçamentárias com o pétreas, quais sejam.

a) A s dotações para pagam ento de pessoal e seus encargos,

b) O pagamento d o serviço da dívida;
c) A s imunidades tributárias;
d) As vinculações orçamentárias para custeio dos direitos fundamentais; e

*>.■ e) O sistem a de precatórios.

ú Sobre as duas primeiras cláusulas pétreas orçamentárias, referentes ao

a seus e n ch a s, bem com o . referente » « —
SorervifO da dívida, d eve-se transcrever o texto constitucional para
' à compreensão:

r ^ As em endas ao projeto de lei do orçam ento anualbu aos projetos que o

modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
* II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

A D I 939 réTMinistro Sydney Sanches. julgado em 15 de dczembro de 1993. acerca da

incidênciado 1PMF - Imposto Provisório de Movimentação huma-
Silva. Sandoval Alves da. O Ministério Publico c a concretizaç
í nos. Salvador. Juspodivm. 2016. p. 216. nota de rodapé 135.
432
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

DísS fS S l ttÍbUtta cons‘itucionais P™ *««*». Mt,„i«|

n S i? “ i 1?6 da C pnstiluição trata do processo legislativo orcam. l í

O §3 estabelece no in ciso II, que no debate parlamentar D a r a ™
I ie c e « á ^ entárÍa’ SÓ Serf ° aceitas em endas “ só sejam i n d f c a d o s ^ s S ^
m r a s á n o s - o que está substancialm ente correto, p ois o C o n g r e sso S l
realoca as despesas conform e as prioridades que pretende ver esteM ^
J°?°; deve »JJ^car as fontes de recursos, m odificando as i n d i c a ç o e ^ S l
m ente enviadas pelo Executivo no projeto em debate. D eve-se centrara
X e 3 [ Xr eAo0 fi“aI COnSta"'ed 0 ilKÍS0 1I: “t- -Jexcluídas as que2
sobre. [...] - Aqui se encontra o ponto a ser analisado. 4 ,nC(íJ
cláusulas pétreas orçamentárias encontram -se na vedÂ
ao debate parlamentar constantes das letras “a” e “b” d o refoi-in« •
p o is. im p ed em o s parlam entares d e m o if ic a r as d o 4 t o o r £ n S I
n i t r a i ^ para S " „ '2
(letra a ) e para o serviço da dívida (letra “b ”). O bserve-se aue n J S *
^ 0 '!nd 'Sp0slt'v o s> ^ rn a -se vedada ao debate parlamentar qua?quer defité

^ s : : í : 2 r h c n ,e “ b* c ite p c io p * &« «

p ra Estados, M unicípios e Distrito Federal” (letra “c ” do art. 166 53« É

f : P ’ nao “ m vestem da característica de cláusulas pétreas orçamentária!
tal com o adotada neste trabalho. C onstitui-se m uito m ais em uma n o rm a l
e m r e S n ° * metodo dofederalismo.fiscal N a realidade, não se configuram'
n í f , que p os! a utilizada pelo orçam ento da U nião, uma vez q u f oelá
?<S í iaHCOnSt,tU1Çl 0 ’ frUt° d° sistem a de federalism o fiscal, configura-seení
s e n tia S ‘v í >naC,0,;aiS’3 q “ al nã° pode ser uti,izada Pe,a União. Nessé

o orçamento da Umao nao poderia dispor sobre uma receita que não é sua

« r As S r ! Í lv! í da- ° M ™ ‘érío P úblico e a concretização d os direitos hum

nos. Salvador. Juspodivm. 2016. p. 2 16. nota de rodapé 135.
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
433

0 ocorrendo com o orçam ento dos Estados em relação às receitas trans-

l
mgfas aos M unicípios.
f l l ' p r tal m otivo, não se considera esta letra “c” do art. 166, §3°, CF, com o
' ‘^ s ^ ^ o r°l de cláusula3pétreas orçamentárias, m as com o uma garantia
J ^ ^ c e ir u do pactofederativo.
? c interessante registrar ua latere" nesse contexto que existe uma norma
* S Ü 5 que faz prevalecer o que tiver sid o apresentado no Projeto de
f n l ^ ^ f e e e do que üver sid o aprovado pela deliberação parlamentar. ^ t a - s e
n m do § 2°d o art. 166, que permite a m odificação da lei orçamentária,
É ^ q u e ^ j a m relacionadas: “a) com a correção de erros ou om issoes ; ou
J r e o m os dispositivos do texto do projeto de lei .
- A letra “b” traz expressão deveras curiosa, pois significa <lue- ha^ J 0
flkoentre o texto do projeto de lei e a lei orçamentária aprovada, dever-
^aoorrigü^a lei fazendo prevalecer o projeto. Trata-se de uma

1 nroieto enviado p elo Poder Executivo em face do que tiver sido deliberado
í l o Parlamento. Trata-se d e disposição que não condiz com a precomzad
dèmocracia parlamentar inscrita na C onsütuiçao brasileira.
„ Existe uma terceira cláusula pétrea orçamentária que são as vinculaçoes
87. Existe umarereei ^ estabelecidaspelaConsütuiçaonoart.

cM o republicano - não se concretizará. E sses valores foram reservados pelo

constituinte originário para garantir um mínimo de recursos paraesses dire
fundamentais, essen ciais para a concretização do orçamento repu tcan
nosso país, e o legislador orçamentário não pode reduzi-lo.

88. E xislc uma quarta cláusula pétrea orçamentária.

tucional à incidência d e im postos sobre certosb en s ^e s L ,1 afasla-se
pela doutrina d e imunidade tributária. Por e sse m ee pòrte debate
qualquer incidência d e tributos sobre diversas atividades, havendo forte debat
 434
ORÇAMENTO repu blican o e u berd ad e ig u al

S S S S E S i s apenas - ‘» * 3

Aqui o bloqueio é ainda maior, pois sequer o PoderExeenf;

pétrea constitucional (A D I 939 S y d n w S a n c S 8 ^ Uma,verdadeiracã

-» » • ^ * S S S E ^ S E ^ S S m 5 S 5 3 5 S ^ n" ' " ^ l

que m ais demonstra a falta defltores Um mstruxn^

so cio ló g ica de Lassalle em sentido oposto Todavfa^o 2 eXposil
enviado pelo Poder Judiciário n a r a , w r - davia’ ? montantc que tiversll

S S S S S S r r ^ 5^
im unldades S á r i a s nua f ^ T '° prCCat6rios- **> as (!
arrecadação d e im p o s ta sobre o de 1 ual 1 “er “ P * “ <
cen a s atividades constitucionalm ente d eteim irad as°U Serv,ços vincu,ad°s

qualquer possibilidade d e H efh ,C0S- n0 B[asi1 <3ue são orçamentados se

b lo q u eio S ^ J t , S í ? ISa0 parIamcntar sobre m esm os. Esi
perm itindo au e o deharp / v a Sf 68 ®astos em um patamar m ínimo, ni
so s às S i ^ l °,C° rra d e forraa dem ocrática e direciona tais r é a
^ te finalidades pretendidas p elo Poder E xecu tivo e Judiciário E indi!
tam bém que existem certas atividades im unes à tributação, que se enco
 435
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBEROADE IGUAL

j y - u . do „ e e e ssá r io c u ste io d o s gastos públicos, divorsam onledo

p 010 ^ V is to ^ s s a s cfóu sid aí fiélreas orçamentárias se revelam bastante

Públicos por parte d e alguns grupos

L g ^ ie fe ie n g m esm o se pode dizer do sistem a de precatórios,

í ^ ^ w r n ^ ú ú ú b ^ ® ^ ^ c i ^ O ’em S ^nt*d0 d*vCrs o ~ d e aus^nc*a<*e e ^e,1VO
*' í i e r , no sentido socio ló gico.

| § u Breve « o » sobre a ongem constituinte dessas eldusulos pútreos orço-

■ ' mentárí as

f uma vez que constam desde sua origem . .

j f f ^ ' ^ ^ ^ S H „ ma,dna srs> n c^ n lesa sn o rn .a sco n sÚ lu d o n a is

çovembrod j ^ ^ riodicidadedoorçam ento, se anual ou bienal,
^orçamentárias, inclusive sooro arprcado sistema proposto, que incluía

5 S S S s s a s s s a s s s s s

- s s s s s s ^ s i
“ Vero Relatório da Comissão úe S',M'™aú“ ' ^ ,. ^ “S s ° aí v^ c ife la c ^ o n o to i-

I -
y de à Constituição, datado de agosto de 2006. po Referidos autores

I:
fato. o que não pode ser com provado pela análise efetu -
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

S i
r i “ s ^ r s s s " s s r , » - |

: s r r J L r ^ ^ r » ^ a s i
cláusulas pdtreas orçamentárias foi acrescida indevidamente e n t r e ^ í
fases pelas quats passou a Assem bleia Nacional Constituinte d e N ) ^ {g Í|j

seu Regim ento Interno345. E a Resolução n i r f , n ll . ’ queaP«>m

s i d o a D r S d e T ? daSp0rmaÍOriaabsoIuto’ in clu sivesob reo q u e iá tiv J

1987 > £ : r ^ d : ^ : i ç t f r t,2aç3° - proje,° a -de
94 . Conferindo a trilha indicada 347D o r B e n a v o n p R ^ n ^ %
quando foi apresentado o Projeto A » , em

” ^ r ^ S f T ^ J
. - * * ~ - - u J 5 Í3 S S ^

secretaria de Edições Técnicas 1993 n ^ D i * 0 Brasíl,a; Senado Federal. SuS

U7 j^blicacoes/anais/comtituin,e/fontes.|Sfi>,ríltitrraM ^oen»^8^a'201AÍna<*0 ^ ^

dem“ r j S t o d S T e m ™ , Ü ' t ! 'ra“ “ <fc>«“ l»

348
 43/
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAl^

EL
g p —---------
votações, o a r t 195, q u e tratava dessa matéria
flrtiieio à deliberação parlamentar, que se vê no art. 1 6 6 ,8 3 , 11, do texto
in s titu iç ã o de 1988. .
K T ^ m esm o auando o Projeto A fo i reimpresso349, em fevereiro de 1988,
f c S n t e r v e n ç ã o realizada pelo Cenírão. nada e x istia a r e s^ ito d fô sa
Iria com o pode ser com provado p elo quadro comparativo entre as duas
g g l L s do Projeto .350

^ f e ç f d « s e Wor^teiò à deliberação parlamentar ordinária551, o que pode ser

^Sflferido p elo quadro comparativo então elaborado .
M ? A normas surgem som ente ao final do 2“ turno de votação, no
de" 9 8 8 . versão fiual do « t o - » £ * £ £ £

£ # 2 havia sid o renom eado para art, 166, eom a r e 5 data itlicia, 0 dia 5 de

cjn5 de outubro de 1988.

-iSV.

lin k :

n,

. r < " —
vol-314.pdf>, último acesso em: 27 dez. 2016. Nacionat Consti-
w O liveira , Mauro Márcio. Fontes demformaçoes so^ ° ^ ^ naáo federal. Sub-
ruiníe de 1987: quais são, onde busc. ' “ ^ ^ ^ n í v e l em: <http://www.senado.leg.br/
; secretaria dc Edições Técnicas, etn; 28 dez. 2016.
publicacoes/anais/constituint on p^*J^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ entos^vujsos/
»> Ver <http://www.camara.gov.br/internet/consuiui
vol-316.pdf>, último acesso em: 27 dez. 2016.
 438
Orçam ento repu blican o e liberd ad e igual

art , £ dS° i ndr q ? Cho“ve em enda(s) 30 referidoart. 1 7 2 ,o u a o ren ft 1

votação) e^oProjetoec / ramltC e g 's *al‘vo entre 0 Proi el° B (scgundor*^

BA«»« ? nStata Se’ P0.1*30*0 »que durante a fase em que surgiram essas
péíKds orçamentárias nos Projetos de Constituição
3 ' de OfíH° RegÍmei\ to Interao com as alterações estabelecidas p eT ft
“Í Janeir0dC I 988-N e ssa norma era perm itida S o T -

nf constata-«
à v c a ç ã o -a fL o d e iiS f d e m S
ao an . 171 e seguintes do Proje.o B , cntão em S SS5o c
referiam a questões orçamentárias ^ ’ ern

apom ou 0 “ g u i"“= -

Freire), PSB
r X f PL(JOSéLu iz d= S O ,P S D B Í ) S ? ? S

b) R egistrou abstenção o constituinte João M enezes (PFL);

C) Refs(PT B)VOt° COntrárÍOàPr° P ° s t a o constituinte Sólon Borgesd<

f a v o.r ^ ~ ntrários,
t S ^ 1_Íabstenções,
^ - deri,í l apr° Vada
alcançando um3 pr° p0Sta
total de 4 2por 408 votos
5 presentes.

n i t ' n f 0nSUn andO 0 “ ín d ice’ P ° r d isp ositivo, das em endas oferecidas ei

plenário ao Proje.o B" co„slam ,4 e m e n d a s» aos a m m e ? £ S E £

356

357

358
 deias se refere à in clu são ou à supressão dos dispositivos ora sob
í g , pode ser conferido d e form a m ais precisa no quadro que indica as
i ^ S a s apresentadas por n o rm a 359
S E L t a n t o a despeito d e ter sid ó bòlocada em votação a norma referente
^ ■ ' • ^ S á u s i l a s pétreas orçam entárias no dia 2 8 d e agosto d e 1988 e ter
^ ^ aSm^ada não fo i localizada no curso do processo constituinte, qualquer
É g S S e S e s s e o texto q u e fo i subm etido à ap^açãa A r ^ ç a o d
^ i t ó 83° tal qual subm etido à votação e aprovado, surgiu sem ^ ü v e s s
• .#• JLiflm pntaroaraserdebatida.Nenhum aem endafoiencontrada
í^ y id o e n » ” P cerc;1 dl, ln n ta destaques e em endas” levadas à v o ta çío em
í f í ^ o d e 1988 pelo Presidente da Assembleia N acional Constituinte.

- * » ■ * — * -
análise dos historiadores do direito. - -------- -

3 5 2. As dotações para pessoal e seus encargos

;S t ^ ^ S t e s gL s previdenciários com o sistema de aposen-

tadoriae pensões d esses servidores. .
A norma constitucional r efen d ^ m p ed eq u e o P ^ e r ^ g ^ a t i v o d e ^ e ^ ^

v n l- im - q u o O l o d f> . ú lt im o a c e s s o cm : 27 dez. zui o.

br/~rczendc/lrabs/fraudeac.html>, ult.m a consulta cm. 27 dez. zuio.

440
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

estava previsto oríginariam ente na lei orçamentária para 2016 (LOA/?

L ei 13.115/2015). A lgum as vezes até m esm o o CNJ - C onselho N acio'
Justiça efetua a criação de catgos no Poder Judiciário - nesse caso den!
disponibilidade financeira para aquele esp ecífico ano, mas sem olhar,
intergeracionalidade dos gasto561. 1
Outra p ossib ilid ad e é m ediante a am pliação d o quadro de servirT5
públicos, também através d e leis ordinárias comuns, com o ocorreu atravJ%s
L ei 13.282, de 4 de m aio d e 2016, que criou duas varas da Justiça Federai^
Estado do R io Grande do Sul. uenuJÉ
M erece registro n esse âm bito o debate em curso na A D I 5533, atravé!Í
qual associações de magistrados ingressaram contra a Lei Orçamentária à J
d e 2 0 1 6 (L e i 13.255/16), que vedou o preenchim ento de < 4 o s e " S ^ f c
vários anos no Poder Judiciário, caso estivessem vagos no ano antecedenS
O relator, Min. Edson Fachin, não concedeu a lim inar pleiteada para aue i l
vedação normativa fo sse declarada inconstitucional. Aguarda-se o d e s f e J P
do processo.

Todas essas norm as, indicadas de form a m eram ente exemplificativalSl

trazem forte impacto orçamentário, embora não sejam direta e objetivameníe®Í
tratadas no âmbito da lei orçamentária.

9 8 . A Lei de R esponsabilidade Fiscal - L R F deu destaque ao controle d c H

gastos com pessoal362, porque, em sua dicção, caracteriza-se com o uma “de&SS
pesa obrigatória de caráter continuado”, pois abrange um gasto em períodÉSI
superior a dois exercícios (art. 17), porém é m uito m ais do que apenas issofSl
p ois tem no Brasil a característica econôm ica de ser um gasto longevo, rígidó^m
e de crescimento vegetativo. •v|S

Longevo porque, co m o regra, uma pessoa que ingressa nos quadros d o ||

serviço público por concurso, representa um gasto que se realizará por m uitosg
anos, ate sua aposentadoria - e, em alguns ca so s, permanecerá onerando ps’S
cofres públicos m esm o após, em face do sistem a d e pensões. :3§ |

361
Reportagem da revista eletrônica Consultor Jurídico, 01/03/2016, intitulada CHJ%
V6rba eX! ra para o S T J e autoriza criação d e vaga em TRT , disponível em:f|
^ P' www.conjur.com.br/2016-mar-01/cnj-concedc-vcrba-stj-autoriza-criacao-va-M
ga*trt?impnmir=l>, último acesso em: 6 jan. 2016. 'm
Nesse sentido, ven H araua, Kiyoshi. Despesas de pessoal na lei de rcsponsabilitW,
fscal. In; S caff, Fernando Facury; C onti, Josú Maurício. L ei d e Responsabilidade Fit-f
. aL , , “nOS de v,8ência“ Questões atuais. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010.p f
C
147-168. ^
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA UBERDAOE IGUAL 441

I j p l é sabido q u e as dotações para pessoal e seus encargos são gastos r(-

B f n u e não p od em ser reduzidos, em face da estabilidade funcional de
l l l f l ó z a i n o s servidores, públicos (art. 4 1 , CF) e da irredutibilidade de seus
S a r n e n t o s (art. 3 7 , XV, C F), lo g o , tratar-se-ia de um a cláu su la pétrea or­
çamentária se m nenhum a função, p o is inócua - se não p odem ser reduzidos,
frV jiro debate parlamentar sobre o assunto não tem nenhum a importância.
Srérn esse é um argum ento apenas parcialm ente verdadeiro, p o is esconde
’ lato de que a massa de remuneração enquanto agregado econômico traz,
« si a p ossib ilid ad e de surgim ento de novos cargos p ú b lico s e encargos
financeiros, expandindo o gasto público nessa rubrica, co m o v isto exem -
lificativamente pelas leis antes m encionadas. A ssim , independentem ente
L estabilidade funcional e da irredutibilidade de ven cim en tos, a análise da
Aoansão d essa m assa salarial deve levar em consideração a criação de novos
f i o s o crescimento vegetativo, fruto d o s benefícios que são concedidos
2 sin gelo passar do tem po (p. e x ., os adicionais por tem p o de serviço
eas progressões baseadas no m esm o fator), ou em d ecorrên cia de outras
vantagens con ced id a s à margem da le i orçamentária, co m o a q u e cõncêdéu
awcílio moradia aos m embros do Poder Judiciário. Tais m ajorações ficam
bloqueadas ao debate parlamentar orçamentário, que d eve se ater ao que tiver
s id o proposto p elo E xecutivo.
Nesse sentido é relevantíssima a análise efetuada por H ugo N igro M azzilli,
ao observar o M inistério Público do Estado de São Paulo:

Examinando cuidadosamente a evolução dos quadros do M inistério Público

paulista, que bem conheço, pois a ele pertenci, com orgulho, por três décadas,
vemos que não tem crescido: tem inchado. Crescimento é algo harmônico,
orgânico, natural e que oferece retom o funcional ao corpo. M as o inchaço
é disform e e cria um peso inadequado para o corpo, quando ainda não lhe
acarreta disfunções graves e, em certos casos, com prom ete sua viablidade.
Pois é o que está ocorrendo, ano após ano, sem que haja um a reação efetiva
contra esse estado de coisas. Dobram -se de poucos em poucos anos os
quadros, criando-se uma máquina cada vez mais pesada e por demais onerosa
para o Estado, como no tocante a remuneração, instalações adequadas,
infraestrutura das Promotorias e Procuradorias. E nem por isso a máquina
mais pesada será mais eficiente. Ao contrário.343

M H u e o Nigro. O Ministério Público depois da Constituição de 1988. In: M a r ­

a z z il l i

Ives Gandra; R e z e k , Francisco (org.). Constituição F e d e r a l -

t in s . co n m -
buições e m odoficações no processo dem ocrático brasdetro. SaoPaulo. Rev,sta dos
Tribunais e CEU - Centro de Extensão Universitária, 2008. p. 4 1 9 -^zu.
 nos centros polfücos do poder. Categorias desorganizadas í derdc
grande parte do funcionalismo, não possuem tal poder d * Vi
^ ^ - " e d id a .s e b e n e r ic ie n .d a s ^ S ^ I

plementar. A ld f S í l * * " " * *'

Fiscal, L C 101/2000. rererencia é a Lei de Responsabilid-

p o rp a r.e d o se n .e sp d b lico s.e m co n so „Lia co m o a B .l1 ^ cZ S

pessoalenoart20forratalKteidrúSSíMca,'^ fera,,V‘" ^ raOS8aS1®^

cornen,etf^rVirfeoaceitoestabekcidoeraMuaS ^T
a cada Poder. José Maurício Conti364aponta a existônrii P°deráseratnbuíd(
lidade neste art. 20 pois não veirnin ^ ex*ftencia de mconstituciona
com isso invade a autonomia dos entes federativos íl^ c Z m Z T ^ ' *
r d“ r ^
a inconstitucionalidade da norma. “ a de Pensament0 e nao afirnrJ

pelo art. 2 ™ 'ficUldadc “ » < » aplicação dostrirerocria.

364
2006. p 0,Sp7Maurícl0- A autonon»a financeira do Poder Judiciário. São Paulo: Ed. Mp
365

que são ^ 3 g c r a " s T d fr c iílI ^ SCAFF’ FemandoFacui> Ó

des ,Gilmar ^ Gandni da Si,va; * *
São Paulo: Saraiva. 2 0 1 3. v 1 p 3 (M 4 T -Jw m í v ^ ' Tra'ado de direi‘ofinanceim.
de direito financeiro.
366

os Ministros Ornar p ' ‘ndefen^ a P°r maioria, vencidos;

SilS e o Presidente O ^ S ^ S ^ y * % £ ^ " “A
no STF. »ciiosoi. a AUi ainda prossegue em debate,]
 443
n orçam ento REPUBLICANO e a bu sca da uberdade ig u al

&Í 2S S 2Í 5S K = 5s r = s
iade cada ente federado; , y .
W Para o Poder Judiciário federal: 6,0%;
5 b) Para o Poder Legislativo da União, incluindo o Tribunal de Contas:
8 2,5%;
W c) Para o Ministério Público Federal: 0,6%,
f ai Para o Poder Judiciário de cada Estado: 6,0%;
ci p a r a o Poder Legislativo de cada Estado e respectivos Tribunats de
á, Contas: 3,0%;
2 n Para o Ministério Público de cada Estado: 2,0%;
g) Para o Poder Legislativo de cada Município e respectivo Tnbunal
Contas, onde houver. 6,0%.

daLei de Responsabilidade Fiscal, tais como.

1) Vedação à concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação
‘ de remuneração a qualquer título,
2) Proibição de criação de cargo, emprego ou função;
3) Vedação à alteração de estrutura de carreira que implique aumento

4, Proibição de provimento de cargo público, admissão ou contratação

de pessoal a qualquer título.
Se o limite foi extrapolado, determina o art. 23 da refendaLei, comb
cornos §§ 3“ e 4 “ doart. 169 da Constituição, que:

5) O órgão infrator terá obrigatoriamente que red^ ! 5 ^

já nos dois quadrimestres seguintes, pelo menos 20% dos carg
i ' comissão e ftm ç õ e s d e co n fia n ça, . .nreS n ã o
M 6) E p r e v i tam bém a p ossib ilid ad e d e exoneração d o s servi
estáveis; n<! servid ores
- 7 ) S e, m esm o assim , a lim itação não for re sta b e le c id a ,
estáveis poderão perder o corgo.
444
o rçam en to repu blican o e liberd ad e igual

Ocorre que tais órgãos usualmente extrapolam essa lim im ^ - I

fiem nenhuma sanção, em razão de reiteradas e n a cífíra c a • ~ ^a o e ®8<!
Tribunal Federal, sob a teoria da

e v e r t S gera C0nscquências no das relaçfies federaüvas K o S

ou a ^ ^(^rgã o poMkcfcomo^0^
impostos pela Lei de Responsabilidade Assim akfm ST
fica sem sanção efetiva. ’ a ln^ra9ao financepl

Poderes (ou órgão polft^o) exu^jdou^ íb u jl^ ° ar®ument0 de 9ue

dos S l i ^ ^ S ^ ^ ^ ^ ^ P ^ o p e l a e x l r a p o ! ^

Vcju se, com referencia a vários precedentes a AC 14? j iu r , a

(excertosjf 6 2 0 0 ^’ re*atada pelo M inistro C elso dè ^ I l o ! e^ass^emeatadj

descumpnmento, por parte de seu PnrW r »„.vi »; , ’ ^0r a e£a^®

S S S 5^ " » « s s r «
ofensa ao Prinr-ínir. h i ^a° r®tens>ao cau,elar fundada nas alegações de
M edida C a u trlfr ^ ^ "^ ^ "^ " c ia d a s M e d iiJa s R e s tritiv -a s d e D ire ito s.
d° Rda,M ref- " d^ *■*

e°eõrds c a ^ H ^ * Es,ad '> d° Maranhao ■ *> P°de sofrar sanç&u «J

OKráciâ l ^ S T '" T o sla s pela UmSo Federal em tema de r c a lL S3odí
Pe Ç de crédito, sob a aiegaçao de que o M inistério Público e o Poder3
 44
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

TAgislativo locais teriam descumprido, cada qual, os limites individuais a

. ®imnostos nela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, inciso II, a ),
61 X S a d o do Maranhão não tem competência para intervir
naTesferas orgânicüá do Poder Legislativo e do Ministério Público, por se
S a r de órgãos investidos de autonomia institucional, por força e efeito
%■■■ expressa determinação constitucional. Precedentes.
uíndtese sem elhante, porém não idêntica, pois trata de óbice criado por

M l í e m i a t o r o M in is « ,
& A « r f l i o . cuja tese ficou desta form a assentada:

■’ ' - eA“ ^ = T e c u r M n S r i o - R e p e rc u to Gem i Configurada.

le transferências voluntárias m t e r g o v e r n a m ^ ^ estaduais c

inanceiras nas operaçoes de créd , P ^ v iojaç_o dQS lim ites previstos
nunicipais um a e sp écie de sinal P possível descumpri:
ios arts. 19 e 2 0 daquela c u e e S é o pamdigma da Corte
as limites sem qualquer sançao. O bserye q D ecisão mais recente (ACC

mesmo^entido^comprova a m anutenção da posição junspm dencial.

OPoderExecutivoestadual nãopodesofrers a n ç õ e s n e m e x i» r - s e a r e s m ç o e

S S S S ã ^ ^ È E
S r K - » ir V 'V ? ^ d ^ is o ^ o v O T o d o E s S o n ã o t e m c o m p M ê n e

de plena autonom ia institucional a elas outorgad po

determ inação constitucional. Precedentes.

dec
direta correlação co m o s gastos com p essoal e encargo •
 orçam ento repu blican o e u berdade igu al

™°: banda’ há também um impasse provocado pela m*, k

art. 168 da Consütuição, que estabelece que os recursos com »^ e,t!
dotaçoes orçamentárias, compreendidos os créditos suplem entaJ^611^
destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo **inri.vL • At3feseespécjf
blico e da Defensoria Pública, ser-Ihes-lo entregues a < S dia°M

orçamentária^ que pode ou não se realizar. Calo não se realize

ingressou nos cofres públicos e não a estimatim* J ’ ? efet,vamén

Estado do Rio de Janeiro, no MS 34.483. ’ 1X60 com referênciaaj

^ n Jte 5
5K2S ^
prevalecer o limite da I RF rwio 600 . asc*cj>Por unanimidade, fez
levida pela lei esladual ' ° '»“ “ btucional a majoração estab^

cn o a u m ,« o l ^
? ' Can,arad? f? cP“b>d0s.PEc n.55/Senad0Fedeml),q11í
pessoal e os demais ’

ndiv^ualizad^cada e pw co £ wU7,TAED CmT ),*o que permitirá

(art. 1 S *"?
maia
 447
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA LIBERDADE IGUAL

-nbre tais gastos, o que gerou forte reação política e ta m b é m jurídica,

e foi prom ulgada a E C 95, fo i interposta A D I pelas
B° . ma<T;etrados contra §im aplicação ao Poder Judiciário, sob a
*0**% Z e s m o t s s u i « í i l a financeira » Registra-se que tal
■ K È S osenteT subnacionais, apenas a U nião, o que não ataca um a
P ra fc e s do problem a financeiro analisado.
lH ' . , . K f nlIf> -e encontra na jurisprudência do STF acerca
g ^ d i “ a« ou — s decenos no o«™-

f e S S s
;fnto tal mserça f t tni ;ncinsão pois isso sobreonerana os

limitesprevistos na P oreanizar e m anter o M inistério Público do

£ ío FederS não acarre,a a inclusão de seus custos no cálculo de dispénd.o
doMinistério Público Federal.«8 6

seu Corpo de Bom beiros M ilitar.

mento de um m esm o ente federado.

ca, que adiante será an^ ls^ ° - R “ Sa °e ao fim e ao cabo, exerce a função de
t o a , b rasneiro, amparada no am 160,

ciario-emenda-teto-gaslos>. ultimo a envolvendo centro de

r “ c ^ sT ô S s
fcnsoria Pública da União.
 448

r e f o S s fÍM n cèirafd Í S d ‘ j í ' ÍnSendo pe,a E c ^29/2000 ■ I

- X S a ^ S S S S s M

deraçoes que forem efetuadas serão S **** esfor?0 anaIítico l ? Í

recortadas. S serao sei"P re parciais, ou m e to d o í^ **1

que os e n te rsu b L c fo n a is S é Umf° rçam ent0 republicano; é „<* í

unidade federada também Aouí aÇam’ 6 que os entes Políticos
m terfederativas. qUI Se encontra «m a ética de f i n a n ç ^ p t j

- « o s . o lim ite

c\ 0 ^ 1 P, . Ca: e s sa s reiteradas d e c is íw o™ . .

Ver itens 4.4 e 4.7, no capftulo 4

 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA UBERDADE IGUAL 449

,qui se verifica um processo conhecido po r institucional by-pass, que

jste na busca de um a alternativa, que pode ser legal ou judicial, para a
[passagem de u m bloqueio oq çjificuldade institucional estabelecida370.
-
Nesse sentido se situa a ânsia de autonom ia financeira de diversos ór-
Éfos, cujo exem plo m ais em blem ático são as D efensorias Públicas, sendo
- *■— Átir'a a A D PF-M C 307, relatada pelo M inistro D ias Toffoli, que
- reconheceu a autonom ia adm inistrativa e financeira desse órgão com o “pre-
-jp o fundamental’’.
5^ O que pretendem tais órgãos p o líticos é o b ter autonomia financeira.
Ocorre que esta caberia apenas para o Poder Judiciário, que, pela Constitui-
çg0>a possui (art. 99, caput), sendo que o M inistério Público (art. 127, §2°) e
aDefensoria Pública ( a r t 134, §2°), têm apenas autonomiafuncional e admi­
nistrativa - não a pretendida autonom ia financeira. São situações distintas,
que não vêm sendo reconhecidas pelo STF.
A ideia presente é de que “quanto m aior autonom ia, m enor controle”, o
que demonstra luta desses órgãos políticos por autonom ia financeira , com o se
vêna apaixonada defesa de B runo de A lm eida Passadore, defensor público no
Estado do Paraná, ao afirm ar que existe um a “divisão de cofres” entre a defen-
soria pública e o poder estadual à qual está vinculada, e que isso se caracteriza
como autonom ia financeira desse ente, em busca de amparo ao pleito da cate­
goria de receber honorários advocatícios sucum benciais nas dem andas contra
ãFazenda Pública que a rem unere371, contrapondo-se à Súm ula 421 do STJ372.
A partir de tal entendim ento, as D efensorias Públicas passaram a enviar
diretamente ao P oder Legislativo sua proposta orçamentária, sem que a mesma
fosse consolidada pelo Poder Executivo com o um único projeto de lei. Nesse
sentido é em blem ática a A D P F 428, que obteve lim inar em dezem bro de 2016,*421

** Para o tema ver: Prado, Mariana Mola. Institutional Bypass: An Altemative for
Deveíopment Reform, April 19, 2011. Available at SSRN: http://ssm.com/abs-
tract=1815442 or http://dx.doi.org/10.2139/ssm.1815442, última consulta em: 6 dez.
2016, e Athias, Daniel Tobias. Institucional bypass - O exemplo do Regime Diferen­
ciado de Contratações - RDC. Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico -
RFDFE, v. 3, p. 253-268, mar./ago. 2013.
m Passadore, Bruno de Almeida. Autonomia da Defensoria — inconsistência da Súmula
421 do STJ. Revista eletrônica Consultor Jurídico, <http://www.conjur.com.br/2016-
-set-20/tribuna-defensoria-autonomia-defensoria-inconsistencia-sumula-421-stj>, úl­
tima consulta em: 29 nov. 2016.
m STJ, Súmula 421: “os honorários advocatícios não são devidos à Defensoria Pública
quando ela atua contra a pessoa jurídica de direito público à qual pertença".
 450

A U Fh 435, envolvendo a D roona^^* 3; ? ltuaÇão semelhante ocZ ■

s p ís s s s s t^ ^ s s s s s s s S

a S 2 S ^ “ « S ! ! 3 S ^

* ^ S 2 = S K ^ " S S S E
e A D PF 339/Piauí. a s A D I5286/A m apá, 5287/Paraíba, 5 3 8 1 ? ®

e s ^ a s ^ a te ^ ria s ^ ^ s e rv id o re s D ü b r'mP*emenEarUm lcloremuneratóriara

- b.“ * * * «m a — «W W . * 5 2
em piso salarial™. P m a ' transformando o teto re m u n e ^

norm ativo é linear: m>L“ ,z F u x s o b o P««odaiSo n o m i a . o ^ ^

3) ™ Orgânica , o ,
corporação o recebim ento de “auxflin ^ Ufa aos m embros de
local cujas condições de m o r a d if s d aT rad!-, T Casode,otaÇão
onerosas, assim definido em ato do C^ U7neníe diffce«
o que era regularm ente pago P a r a d o r - G e r a l da Repúblic
b) Todavia, o art 65 n Ho i • *->
M agiatram n, - Í S i S S o ^ T ' 35/79 (Lei ^
m em bros dessa outra com oracão «6 f »VCesse m esmo direito i
jam ais foi editada; T Ç ’ só que nos termos da lei” «~
c)

°pr * » * ■ »nminém.a«
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
451

O
|j) Logo, tom ou-se desnecessária a lei ordinária exigida p e l a L O M A N
: para a concessão d o auxílio moradia, o qual deve ser p a g o a t o d o s os
magistrados, o que foi determ inado por lim inar m o n o crática c o n c e d id a
pelo M inistro Fux na A O \ l 1 i , com amplo apoio do M in is té r io P ú b lic o
Federal, a qual não foi subm etida ao Plenário do ST F m e s m o p a s s a d o s
ílfe': mais de dois anos de sua prolação individual.
3 ^ '; a análise acim a exposta deixa de revelar alguns trechos e x tr e m a m e n te
|||tfle ss a n te s do Parecer do Procurador Geral da R epública, e d o D e s p a c h o
inar do M inistro Fux, que devem ser destacados. E m certo t r e c h o d o P are-
ministerial, é afirm ada a relevância e o destaque que o P o d e r J u d ic i á r i o e
í)Ministério público possuem no conjunto dos dem ais serv id o re s p ú b lic o s , o
revela um a postura pouco isonôm ica, pouco republicana:

As vantagens asseguradas pela Constituição aos cargos de ju iz e d e m em bro

do Ministério Público constituem conjunto de prerrogativas d estinadas
a recrutar e manter nessas funções cidadãos com os m a is elevados
-iíi. atributos intelectuais,, éticos e profissionais, em vista da g rqvidade-dos
atos que praticam, reveladores de parcelas relevantes do p o d er e sta ta l A
natureza de magistratura dessas duas carreiras (am plam ente reconhecida
nos países de sistem a jurídico mais próxim o do b ra s ile iro n o plano
internacional, como são os da Europa Ocidental) justifica que se lhes dê
tratamento jurídico (inclusive remuneratório) particular, diverso do das
demais carreiras de Estado e equiparável apenas aos dos dem ais agentes
políticos. Os próprios concursos para provimento de c arg o s d e ju iz e de
membro do Ministério Público, em todas as esferas (federal, trabalhista
estadual, militar), são muito semelhantes em termos d e a b ra n g ê n c ia è
rigor, o que igualmente aproxima ambas as carreiras. Isso d e m o d o algum
significa demérito ou capitis diminutio para outras rele v an te s carreiras
públicas, como as de advogado público, consultor e d e fe n s o r , apenas
o reconhecimento da diferença de atribuições e de regim e q u e há entre
estas, de um lado, e as da magistratura judicial e do M in isté rio Público
de outro.374
S-
O trecho seguinteé igualm ente em blem ático, pois revela o c o n h e c im e n to
ie o M inistério Público Federal possui acerca d o pagam ento a c im a do teto
remuneratório estabelecido pela Constituição, em favor d e m e m b r o s do
-; Ministério Público e da M agistratura em vários Estados, e, a o in v é s d e adotar
algum procedim ento para coibi-los, segue o cam inho de r e c o m e n d a r a am-

Exccrto do Parecer do PGR(p. 13 e 14), nos autos da AO 1773, e disponível em: <http://
www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=43952l4>, jj|-
 ORÇAMENTOREPUBLICANO£ LIBERDADEIGUAL

dos Estados ^ 10^ ™ <0tlos' ' ndepeiK*ente dos lim ites de autono miafij,

Não cabe afirm ar que essa tendência à federalização *

financeiramente os Estados, menos sólidos nessê âspecto do „ Pac^
Atualmente é amplamente sabido que osJudiciários eMinist* ^ a
estaduaistêm remuneradoseusmembrosem valorespor vezes ? °SPúbtÍ
p i o r e s àquelespagos ao Judiciário e ao Ministério P ú b l ^ T ^
Z Í T m J ríadeS d^ ra^ e s , auxílios
modelo caótico e injusto, na medida em que remunera de ’ eml
fa ç õ es essencialmente semelhantes, senão idênticas™. 1
, p o f conseguinte, o D espacho lim inar do M inistro Luiz F.,* * ,^

incompatívelcom ospadrõesde remunerai

J?. P ?!>
i P0reX.emp 0' 0SJUÍZes/ e‘lera‘snã0 recebem adicionalnlhin.
nos Z t f eF G K h >dadZ ' aÍiCT a' ‘‘‘ P i l o s i d a d e , panic, S
i tonordnosadeoca,teias, bônus p a r p ^ h a i d O .

Hada Z ã o w l b Z o 0 Um? erSa! mT ,e consa&rado ™ s trabalhador

nos aT SHda AO i m ' e disp °nfve| cm:

w timo acesso en iM í^o v !^^ 6 .^Ver^nX^ OAndament0’aSp^ nC'den,e=‘^ ^ ,i*>' «*
™ Despacho do Ministro Luiz Fux na AO 1.773. p. 15.
Despacho do Ministro Luiz Fux na AO 1.773, p. 22-23.
 453
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDAOE IGUAL

- novitis e considerando, primordialmente, que o CNJ já reconhece o

d r e iá atiiam ex vi da sua Instrução Normativa n. 9, de 8 de agosto de 2012,

^ * 3 K fe S S = 5 S £ S S '

fim de que todos os juízesfederais brasileiros tenham ^ ‘^ T Z l C

a parcela de caráter indenitatório prevista no artigo 65, inciso U, da LC
nP35/79 aplicando-se como regra aplicávelpara a concessão da ofenda
\ "• Z : ° P.7) o artigo 65 da LOMAN ora referido, que, apenas, veda o
vantagem. . ) 8 localidade em que atua o magistrado, houver

, de auxílio-moradia a seus magistrados.

rn m is s o m esm o os mem bros dessas corporações que moram em casas

t^ & s s ts s s s s s s i
para exercício de atividade específica.

■
■r=í«3s3£ 3 3 S=s:
,ts s s s s s s s it.
sobre a renda. .

: porém, tal qual determ inado, caractenza-se com o um a rem uneraç

!í teto e sujeita ao imposto sobre a renda.

H m Despacho do Ministro Luiz Fux na AO 1.773, p. 24.

454
orçamento republicano e liberdade igual

Com isso, todos m agistrados e m em bros do M inistério P.íhi,v 1

üveram sua rem uneração aum entada de im ediato D orum acaiw HC<?no$S
da Ren^hT Str° d<>Suprem oT” buna^Federal, com apoio da P r o a u ^ o
a Republica, e sem qualquer am paro orçam entário seia no »
seja „ „ dos diversosE stados a f e i pela ^

M esm o no âm bito da União foi necessária a liberação dos recn«« 1

de crédito extraordinário pelo Poder Executivo « cUrsosatray|

• c r i í r „ i r 0" e T o ^ at i e£ z f ò z A

D à ? S !S o H dd<; « r a Panl PaEame" '0

resida com o agente público n3o i-*C c®mPa*1*ie'ro*ou qualquer outra pessoa que!;
para moradia -em receba a j u T d e c i l
não seja ou tenha sido Dmnriciárin ®. nte Pu^ lco ou scu cônjuge ou companheiro
cessionário de imóvel no MunicímnP™lT ern,e COmprador’ cessionário ou promitente
lote edificado s e T a v c í h n ^ ^ T ! ^ CXerCCr ° carS°- incluída a hipótese*
mudança de lotação- IV - o aceniTl-w^0’ Ü°S <1°ze meses 4ue antecederem a sua ^
atribuições em localidade div * a pu^ ,co deve encoritrar-se no exercício de sua»
-se-á e S s iv ^ m e n í l dC “ ! '0,aça° Qri^ V - a indenização destinar-
aluguel de moradia ou c o ím tó n T I '0 dc despesas comprovadamente realizadas ccin.
VI-natureza temporária cnm -C ospedagem administrado por empresa hoteleira;e;
dc ação específica/^03’caractenzada Pd® exercício de mandato ou pelo desempenho
 455
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL^

i rieor técnico verifica-se uma incorreção no uso de medida provisória

^ KATtnra dessa espécie de créditos extraordinários, os quais têm porfina

^ Í ? s t a s em caso de guerra, com oção intestina ou calam idade P“bUca *

o pagam ento de auxílio m oradia não se insere em nenhum a des-
° 8f ^ justificativa da urgência e da relevância, necessárias para a
^ ‘ao^ M ed id íiP ro v isó ria, pode ser encontrada na Exposição de Motivos da
enviada por Valdir Simão, então Ministro do Planejamento (e que havia
^ 3 £ r i < t t r o da C ontroladoria G eral da U nião) à Presidente D ilm a Rousseff,

f c f f i S S S E S S =
^aUnião, no que diz respeito à concessSo do auxílio-m oradia. .
O fato é que vem sendo reguiarmeme pago o auxílio morad.a ha ma.s de

^^arenda.Comovcm^ndoconsideradajomoverbainden^Mtórm.e^con-

nrií, P ública da U nião (não se sabe o alcance dessa extensão às demais

entes subnacionais).

S ^ ap o m m ^ q u e v a lo m T ^ rc e b id o ^ m ^ x c L ^ ^ lo s ^ W o rp ú b lic o , c d e

Disponível em: <hUp://www.planalto.gov_br/ccmL03/_Ato2015-20l8/2016/Exm/

Exih-MP-71 l-16.pdf>, última consulta em: 21 nov. 2016.
O ST Fjá julgou inconstitucional o uso de 4049?reK Mi^n.
nãose verificava a adequação com a oorma , Para a análise do uso de mc-
Carios Brillo « ADI-M Cd.048. ml. Mm. G, .“ f Campos
didas provisórias na um estudo sobre a
Soares da. O orçamento público e s CS . 0008-2015). Dissertação de
abertura de ciddilos ejrtraofdinários por medida p io v ri^ a ^ ^ 8 2 0 I5 m ^ qg
mestrado defendida perante banca na Faculdade deD.re.to da Umvers

radia-membros-judiciario>, última consulta em. 21 nov. 2016.

 456
ORÇAMENTOREPUBLICANOELI8EROAOEIGUAL

de fo™ » -

proposta pela A JU F E -A ssociação dos Juízes FerWnic*» ^ e ^ayia m

poitam o ames da AO 1.773. q u e é d e abril de 2 0 n a l r a v S u S h ™ * 2!

d id a n a A O l 77"í a atttptj j - . . cnánoalimtnarmonocráticacnhill

de poder vem travando em diversa« fivnt»* M t v H aosJatores red

* frem e jadicial no STF, latnbdn, em face J d e ^ e S Z Z S

S ^ ^ ^ PÚb,ÍCOS' ^ S e ^ t S S S Í
especial
m uito distantes dessa luta pelo a u m e n fn ltíd S “ todas’ seê uramentei
servidores remUneração dessas categorias^
fim tSopAblica, maS labtím ndo em im fcess ? ^ ™ ' ^ CmUn,low^

383

* - « - m m . «■ n n l
Emenda Constitucional n. 41/2003 a título ° ”* pcncblrlo:: onlerionnenle à vigência è
dispensada a «sdtuiçao t a X s ' ■ ■ ^ pelo servido, p M w
384
novembro de 2015." Ver também MS 31.244, rei. Mbdstro Lutz Ftut"^ 0 dia "de

de que a t u t e t a p l c i t c a d á r e t i a r e r o m l r o f s T b e ^ ’”S'd" 0 duvid“ “ a»™>ffr

de parcelas concedidas por ordem iudiciil «£ S^ f qUC a cessaça° do Pagament(
efeito multiplicador de demandas*judiciais É n ru d lm ^ traUmálÍCa que ,ende a 8“ “
lização das situações antas a nnvrJ • ‘ . pruden,e esperar a correta indivídua-

eventual concessão de tutela antecin-iri-,’ P ™ aplicável à espécie, uma vez que

«S ondo as autoros. o s . vem sendo p ag aT sT s W *“ * » * I
385
Reportagem da revista eletrônica Jota 14/ l i n n i A ws*- <• .
386 btuT«o4ibcra-para-julgamenIoro-fim-auxilio-mcnmdia-pattnjubès>: <d,llE:^i0,a''l,^
Ver item 3.5.1, capítulo 3. ^ J -
387
Ver item 2.2.2, capítulo 2.
 nQRCAMENTOBEPUBUCANOEABUSCADMIBEROAPElGUA^ 457

r tp n lie as referências aqui efetuadas quanto ao auxpilio m oradia

C » " x te n d i d a s a outros tipos d e auxilies, com o auxilio alimentaçao,
i s vezes pagos de form a retroativa388.

M i não idêntico. . ^

5 ^ E s = s 2 = ^ s r s s :

Z s s s s s s s s s s s s s s s r

Açüo Civil Pública prop».» P*> »

» Informação colhida no site do S , Çde Campina do Monte Alegre, que no-

lhe.asp?idConteudo=309934&tip=UN>, ultimo acesso em. • desienar

a Texto proposto: “nenhuma autoridade pode nom“ ro^a” 2 ° o u parente seu, até ter-
para função de confiança, nem .^onlral^ c6"J“^ ’omeados dcsignados ou contratados

&caixaBusca=N>, últímo acesso em: 16 nov. • elaborado por Juliana

:
®> Relatório Quem são os conselheiros " "

» ^brè^o” ema!vwt S antos, Luiz Alberto dos;

arencià.org.br/downloads/pu-

úl,im0

Fier. Florisvaldo. Contratação e nepomn»Jn. S ^ k. Bj»«o W. t

transparência. Campinas: Ed. Umcamp. 2002. p. 133 168.
458
orçamento republicano e liberdade igual

1QORfi!SaSÍ^ aÇã0de.desCOnfroIenosga sto sc o m PessoaU áhaviaof.

1998 alterações constitucionais através da Em enda 19, anterior à D
da L ei de Responsabilidade Fiscal, que é do ano 2000. P

39 ser Pr?VÍ~’ em SUa red aÇão original, com binada com

d~dA V,nCU,açao ou eq “‘Paração de vencim entos, para
m in is íra rl^ do serviço público, assegurando aos s e r v id o i^ r
m inistração direta, isonom ia de vencim entos para cargos de a t r i b i i i ^ -
^ ^ s e m e l h ^ o s d o m esm o p ° d e ro u entre servidores dos Poderes E x e r^

agens'

v c d a ^ A ^ c ^ a ç ã o ^ ^ e q u ip ^ i^ o ^ e q u a i^ q u e r M ^ ^ ie s r w n u n e r a tó r i^ '^

cera, o grau de responsabilidade e a com plexidade dos cm -M ^am Doaenr13^

cada carreira, os requisitos para a invesiidura e as peculiaridades dos c S . %
E oi tida a busca do legislador constitucional no sentido de limitar os easiJ®
licos com pessoal, em especial pelos incontáveis c e d id o s^ ™ » ;™

Tais equiparações são

traves po r pressão direta nos dem ais órgãos políticos decisórios, como visto ~
h .J f ° cul™ n®u na edi?ão da EC 95, de 15 de dezem bro de 2016 q u e e s i ^
beleceu um teto de gastos por órgão político, já sob fogo no STF3W.’q :^

d e u r m ^ iA r c W 10 ^ S,UT a relev^nc' a para °p rfa m e /i/o repubticanoeatmxa

_ e l8ua^ diz respeito à questão do sistem a de aposentadorias ?
p nsoes. A singela existência de um sistema de aposentadorias e pensões $
para os servidores públicos e de um sistema geral de previdência apenas para *
os em pregad° s tíosetor privad° dem onstra a diferença de tratam ent^xistente
q u e ^ ^ ^ S^ o i l o ^ ^ ra^Ííe *ra acerca da m alúria. N ão se trafâapenas^e
1 m a is d o n u e tc n 7 raZ/ ° das dif! rentes E m u l a s de contribuição. I
si que estabelprp r 3 SC 3 PrdPn a ejdstência de sistem as diferentes entre - i
si, que estabelecem diferenças onde elas não se justificam . í|

N3 ^ Í2 j S T ^ COn^ l'0r 7 ^ ° ~ C0nJuf; 23/02/2011 ’Ad^cacia pública pede ma-f

-publla-simetrif r Cm: ^ " P ://™ wconjur.com.br/201 l-fev-23/^vDcacia.Í
P'aw,<f s,metna-Julzes-mP-ajufe-rcpudia-tentatíva>,úlüma consulta em: 13 nov. 2016. f
^w,io-gastos>,
í ^ ^ wm ^ Tacesso
ultimo ncomb,v?
em: 27^ dez.
^ 'd^2016.
- I5/magistnidos-cxc,ui'^ udiciari<>-^^£la-?"
 459
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

, r nuai motivo os servidores públicos podiam aposentar-se voluntária-

r m plo v L to s inKg rai s ao s 3 5 a „ o s d e s e 7 iço,se h o me m . = a o s 3 0 ^
S se m ulher ( a r t 40, m , “a” e “b’\ redaçao o n g m án a da CF/1988,
P S r j S e os em pregados d o setor privado não possuíam o m esm o direi-
com a E C 20/98, é que foi introduzida um a lim itaçao de idade para a
W ^ S a voluntária dos servidores públicos, combinada com tem po de
norém foi m antido o direito à rem uneração integral (ver redaçao atual
^n°sio n i “a” e “b” CF), o que jam ais ocorre com os em pregados do
^ ^ r iv à d o É bem verdade que existem diferentes fórmulas financeiras entre
^ r r * p íis o T ^ b a lh a d o re s do setor privado estão vinculados a um eto
^ n t r i h u i c ã o e d e benefício, o que é diverso para os servidores públicos.
i S ^ e ^ u n t a se m antém , além das fórm ulas financeiras: o que jusüfica
^existência de sistem as diferentes?
~ Uma das diversas tentativas de aproxim ação dos sistemas de aPos^ £ d o -
• c , nensões ocorreu através da EC 20/1998, que previu a possibilidade de

SE]-;
" t c ã o de regim es de previdência com plem entar para os servidores públicos

Executivo, e desde que tal sistem a fosse com posto por entidades fechad
a*««»vidência com plem entar, de natureza publica (art. 40, § 15, C F), sen
obri^rório a p e n a ^ a r a o , futuros ingressantes no sistema, e facultativo para
os demais (art. 40, §16, CF).
M esmo assim , só em 2012 é que foi aprovada a L e i 1? 6 ^ ^ l ^ i d í T r e s
oretexto de regular esse sistem a de aposentadorias e pensões dos servidores
ptolicos federais.criou três diferentes Fundaç^sparag^oroststema^aF -
dação de Previdência C om plem entar do Servidor Publico
Executivo - Funpresp-Exe, e suascorrelatas do Poder U p l a t i v o P _

F*L?g.e ^U^ ! f i ^ ° : ,^oH«Ie^ f t n a d n F e d « ^ e o Tribunal de Contas

» Lei 8.213/1991.
 460
ORÇAMENTOREPUBLICANOEUBERDADEIGUAL

adesão com a Funpresp-Jud*™. Claramente foi desrespeitado o j l

CF, íntroduzidopelaEC41/2003, que vedou aexistênciade 4° 8
próprio de previdência social por ente federado. eumr^
■ -Porém»m esm o aqui deve ser m antida a pergunta que tem nnr u Í |
nom ia: o que justifica que exista um sistem a para o setor *8
privado? Aparentem ente tom aram -se iguais a partir da Em enda 20/m a? H
nao sao, pois foram criadas três fundações “públicas” ^ 9 8 ,í ||
tem a de aposentadoria e pensões com plem entares do s è r ^ i d o r p ú b a c o ^ J
já demonstra a quebra da isonomia do sistema além d<»rn*?» C°.~".S<*,H
de eventual “aporte de recursos públicos” em caso de eventual d e f ^ - ! ^
nesse sistema complementar. eventual desequilíbg

^ „ , jSS° den?°nstra ? luta Pela manutenção das desigualdades nnic X

quando se unifica o sistema de aposentadorias e pensões no Brasil
todos os trabalhadores vinculados ao setor público e ao sefnr nriv . ,mcIuiI%
geral de aposentadoria e pensões, criam-se diferentes sistema?
setor público fedeiaP” (um para cada Poder) e outro para « S S i S H l
setor privado, que devem buscar planos de aposentadorias e pensões *1
O que justifica a criação desses três entes públicos ém frontal desres

orçam entário, seja o de âm bito constiiüciõnãrderivado* seja o ordinário í

vidadc ^ T anha que’sob ° ar8 um ento de que a a i

o b te rp e ra m e o S T P “ " ± “7 a,m dadede risa>- « m agistratura federal buset
especial, prevista nó art. ^ § 4 “J l ! C R o 7 n m T o d ‘‘hl'1'101 ^ al’osen'adoriú
amadesequiparação do regim e geral de aposentadoria e p en s& s fótebeiecidcj

“ P" vi<,ê"d * S « “ <ht.pV/w*».pre,ideTO,a.g(„.h íi;

-publicos-fede™ ^, d i t a . Z S f f í , , " ?

” S í i S í S Í Í * * * ~ •»— .^ ,* *
federados. Cra se se8ult*o ou objeto de adesão pelos demais entes
 461
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

. a(\ d a C onstituição para todo o funcionalism o publico. Trata s e á

0 ^ • • iria AO 1 800 cuia lim inar foi m onocraticam ente denegada
M inistra Roberto Barroso. O en.cndirne.o
S # f f n f o de Que a nova redação que a E C n. 20/1998 deu ao art. 93, VI, da
f ° i cnnnmiu as regras especiais de aposentadoria da magistratura,
aaplicaçio, L juízes, das normas , « * * . * « % %
€ S e s sobre os servidores ocupantes de cargos efetivos (CF/88, art. 40).
& d a -s e o desfecho do debate judicial.
W a m n seau ên ciad e todos esses ajustes aqui relatados, que com binam essa
o é S a orçam entária com o poder efetivaraente exercido por esses
^ ^ ^ ^ e tu o s ^ ^ ^ o ^ o r p o ra ü v o s da estrutura do Estado, é o superdim ens.o-
!^ e n t o do sistem a judicial brasileiro.

S a m áquina judiciária e do valor das rem unerações.

M e s m o c ° [is ú ^ ^ ^ d u e o 5 s a l^ ^ d o s n < K ^ ju (^ s ã o íd to s ^ s a ilM ^ o s

relação à renda média do país.

Da Ros, Luciano. 2015.0 custo da Justiça no ^ BS - N U S P / S t S

ratória. Newslettcr. Observatório de elites políticas e soem,s do uras
v.2, n. 9, julho. p. 1-15. ISSN 2359-2826
 462
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Considerandoqueparacadagrupode 100mil habitantes no Brasil „ 1

d°* e»205fonaontóoS,OquedenotouminchaÇ o d a S ^
atividades meio” e não em sua finalidade principal. qUlna<
- „fiv :? ^ íat0, Venfíca'se enorme disparidade remuneratória paraalm ^
atividades-meio existentes no Poder Judiciário, em contraposição f l
r i ^ 7 9 ° r i n T n T n d° 03 econom ia*0 D1ário de Justiça da B a h ia -D jÍ
n 1.779, do dia 01 de novembro de 2016, caderno 1. p. 7, publica o 1 2 !
t r emad0na V0luntária de uma servidora do Tribunal de J u s t iç r d t S
Estado, que ocupava o cargo de atendente de recepção, e fo i a p o s e n t ^ i
Proventos de R$ 27.891,40. Seguramente esse nível ré m u n e ra tó rio ^ "!
privado da economia só ocorre para cargos e funções muito elevada
grand^e responsabilidade, jam ais para um a a ti vidade de ateNífen te rfe
eqz r d? d egrande^ ^
xem plo do disparate rem uneratóno encontrado nas atividades-m eio d o f £ ? l
Judiciário, apontadas na pesquisa. meiodoPode|

âmKif °4 ° d^ j la t° ultraPassaniento d° teto remuneratóno também ocom»'tfl

m nbitodo PcKler Judiciário Federal. Analisando os gastos do T r i b u n ^ l S S ^
Federal da 4 Região, verifica-se que em abril de 2015 diversos m a e i s ^ N
aposentados receberam valores várias vezes superiores ao teto constinfciompO'
n f ? a Ros aaa;,sa tam bém os gastos do M inistério Púbüco, e aponta alem,?, ■
PIB de 20?4 dr fr aÇÕeS’Um percentual de gastos de 0,32% sobre o’
pSes * lgUÍilmentedesproporcionaIem com paração com o u ti^
P ^ s e s d a O C ü E , com o, por exemplo, a França, onde a som atória dos g a s l l

PhTÜ i l0 r fora de qua,quer parâm etro dentre os países da OCDE que

chegam, no máximo, a 0,37% de seus respectivos PIB402, ,4

400

^ t™ ^ n d a S ;^

ratória S^wsle^tór2%.5 ° Ju.s,iça no Brasi,: u*na análise comparativa expio-’

v.2, n. 9, jul. p 7 0bsena,óno de el,tes Polacas e sociais do Brasil. NUSP/UFPR,
‘l02 Idem, ibidem.
 463
0 ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA U8ERDADE IGUAL

L>r outro lado, cada m agistrado brasileiro recebe 1.707 novos processos
C o o au e é igualm ente despropositado em face dos dem ais países ana-
■Éiltos pois excessivo. Esse vajpr é relativizado quando se analisaaquanü-
' S f t processos em correlação com a quantidade de funcionários do Poder
quando então o brasileiro volta a se destacar negativamente, com
.^ c a s o s por ano.
iJclaro que, com o toda m édia, esses valores escondem algumas realidades,
í s i ^ q u e refoge ao escopo deste trabalho, pois, “em bora os magistrado
í f m individualmente responsáveis por mais casos novos por ano no Brasil
S m e em outras partes do m undo, o fato é que eles recebem o auxího de uma
í ç a de trabalho significativam ente m aior para tanto]’ . Isso devena levar
X c u s s ã o sobre seu papel enquanto gestores de equipes - afinal, é notón
C e nem todas as decisões proferidas são da direta lavra dos magistrados,
constituindo-se em um verdadeiro trabalho de equipe.
Ocorre que a autonom ia financeira do Poder Judiciário amparado j*la

estabelecidos para gastos com pessoal.

Isso ocorre de modo m ais intenso no âm bito dos Estados, pois os gover­
nadores e deputados estaduais são mais permeáveis a pressões do Pc^er Jud -
S i o M inistério Público e D efensoria Pública, além do Tnbunal deConras,
C e deveria controlar a tudo isso - o que nem sem pre acontece, resultando em
descalabro financeiro am plam ente noticiado pela im prensa.
Observa-se que tal descontrole nos gastos com pessoal não ocorre apenas
nos órgãos do sistem a ju d iciário , m as no funcionalism o Pu b l,c0^ ° " í
fodo, com o pode ser visto no âm bito p rev id e n c.á n o ^ e de form a comparada
federativa, entre o Poder Executivo de cada Estado 5. 0 Estados do Espín

« Da Ros, Luciano. 2015.0 custo da Justiça no Brasil: uma análise c°mP^t'vaexploja-

tória. Ncwsletter. Observatório de elites políticas e sociais do Brasil. NUSP/UFPR, •

vado.shtml>. última consulta em: 13 nov. 2016. . ConceieSo.

« Ver nesse sentido, o estudo de A fonso. José Roberto; P.nto, Vilma da Con«Wâ
 464
orçamento republicano e uberdade igual

Santo, dentre outros, buscaflexibilizar a Le i de Responsabilidade F;

federa1’ a flm de firm ar Te™ ° de Ajustam!
G estao-TA C de modo a permitir que os órgãos que estiverem forad^r ^
legais de gastos com pessoal se comprometam a retomar pautathL, ^
"e/ f nd0S!,ndes- sem Penalidades - foi noticiado que a iniciativa
de lei foi do Tribunal de Contas do Estado, com vistas a auxiliar n P ? 1'®
cá n o estadual1“ . Relativiza-se a lei ao invés de apMcá.la amda ^ ' ' ^
competência federativa para legislar sobre a matéria. S^
„ , ™esn|0 drible normativo na Le i de Responsabilidade Fiscal fn*v
ado pelo Estado do Rio de Janeiro, quando decretou estado de c a la is
45692/’^ T b lt0 d0 adn} inistraÇd o financeira, através d o D ecreto e S
nense 7 4 8 3 ^ 6 ^ posteriormente incorporado na Lei 2
nense 7.483, de 08de novembro de 2016.0 Estado do Rio Grande do S
do^De°reu^5T303ta^ 2 i nfl^eC*arOUK Sta^ 0 de calamidade financeira, a t2

6 r , X ue=laenoP™ : : b'" dade RSCal' atraVéS da abertura p£?

• d° Estado do Rio de Jo e iro toma-se mais complexo a cada n«,

pois oMtnistóno Público daquele Estado ingressou em outubro de 2016™
nara°nC,V1i PUbl' Ca (Processo 0334903-24.2016.8.19.0001) e obteve linS
L c a S frU fc outras Provldências, ele se abstenha de conceder incentiv
d.»rai d í C .M S ,° ,? Ue havia ocorrido m esm o durante a decretação do estai

p n n r m / ^ ! é q “ f 0 !m Pa c t0 d o e m p r e g o p ú b lic o na e c o n o m ia nacional <

c ô n s Z o í »“ “ U m a L o y ° ’ a n a ,isa n d o « empí ri cos

federadas. Brasília: IDP, Caderno Virtual v ? n k .. v

^ n rtu n r^ n o v .1^ ! ^ 0* *d|> ^ bdCadCn,OV'rI,,í,l/arIíc^ v''e^ ^ ,l® ^ :'!^ l'o'*®^

406

sembleia-leeislaiiva-druffTo h P " 81; 8 l°bo.com/espirito-Santo/noticia/2 0 l6 /l 1/as-

em: 21 nov. 2 0 1 6 prova-projeto-que-flcxibiliza-lrf.htmI>, última consulto
407

° imPacto emprego no setor público sobi

sertacão de ° ^ L *"”? anal,sc Para as mesorregiões brasileiras. Dis-i
rtaçao de mestrado em Economia do Setor Público, defendida perante banca n |
 465
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL

" dos 26 subsetores de atividade econômica definidos pelo insutuio Brasuciiu

W de Geografia e Estatística (IBGE), o subsetor “adirun.straçao publica
permanece como um dos maiores geradores de postos de trabalhos formais
nnRrasil Em 2014 cercade 14,6% dos empregos formais estavam alocados
- nesse^ubsetor No entanto, em alguns estados da Região Norte, esse
; percentual foi de mais de 30%.

■ k . Registra-se que esse descontrole financeiro ndo decorre de nfío!"

j ^ í ou de um a espécie de complô dessas corporaçoes contra os cofres publt
'?*“ Trata-se de um a disputa entre os interesses individuais de cada m em bro
u!!cacateEOTÍaembuscade maior remuneração,emfaceda linutaçao intrínseca
dessa g ... HisDoníveis É justo que, individualmente, cada pessoa

form a de controle geral sobre esses desejos individuais rem unerados

S o f r e s públicos, o q u e só pode ser Visualizado orçam entanam ente, e
apenado através do sistema de controle e punição .
M ais dinheiro p ara determ inado tipo d e gastos im plica m enor dtspo-

camgorias ^ n v o ^ v ^ m c n o s ^ n ^ r o p ú b n ^ d iT p o n í-re T p a n ifa z e r frente *v

S M ó O a m o r S e g o u a e s s a c o n c lu s ã o . m e s m o c o m » in c o m p le tu d e » o
S h i L m o d o s d a d o s d a R A IS p e lo se to r p ó b to «
dos números alcançados: Uma limnação encon muitos municípios
questão do registro dos vínculos pú ic o s esta “a's reportava p o u c o ou nenhum
de médio porteelocalizadosnafronte.ra d o p a i s ^ wnculos

v Ver capítulo 4.
 466
orçamentorepublicano e liberdade igual

e, além disso, p e l a d a política que tais órgãos representam n I

de poder existente no B rasil. Logo, o legislador n ü ? ! est #
busca e raram ente consegue se contrapor aos interesses dessas°c lfiCÍ!^ l
perm anecendo inerte no em bate existente entre os cofres Diíhi • ° rporas |

tomou o n. 55 durante a lía lld tià o nó'Serado F e S * “ Dep“w ° v Í

^o A*0 d a s D is p o s iç õ e s C o n ^ itu c io n a ts^ a M U ó rià s6 A ^ r * o ^

para J

U m ao (apartado do C N M P) e da Defensoria M b lira * Un” ãò PUW'“ Í

m d is : s “ r : ^ ^ i : ^ d o s r ? m e,ros ■— *

que h ^ efcd T O control^^n0 ^ <?e* ^ ra^ ° Parlamentar nesse âmbito impedt

a liberdade do legislador orcam entá ° SOb![e ° US° desses recursos. cerceandt
C o n stitu iç ã o Pa r a a !^ u ç ã o ^ a s d e ^ e u a ld a d SVIant-0*OPOCObelenn*nat*ope*í
objetivos fttndam=n.aisprevist e „„San .3ad“ c T n X i ç ã ^ 0daP0blK'

** Ver i‘em 2.2.1, capítulo 2.

4,0 Snom z. Joseph. O preço da desigualdade. Lisboa: Bertrand, 2013. p. 290 ess.
 467
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA UBERDADE IGUAL

oant„ m ais for gasto em atividades-m eio, menos diaheoo estará

é Z S L p ” 6 im p te sc ia á w e rv e n fte a r se

|j^lica (art* 37. CF).

1 ^ 3 , A blindagem do serviço da dívida financeira

S ^ ^ r ^ ^ M ^ > o P o é 'r m K U Ü v o m Pr ^

lé io rç a m e n ia n o u -^ - ^ daC onstítuiçã0.
^ d is p o s to n o a r tltS : % ' - ^ ' x t f l u m m l e m c o ^ oUd^ , a M m

êS S S S S S S S S s
- a s s .s k s s
de soberania ou um coMjram p M W a c ^ e a ^ P u([| contrato público

S S L I i í ^
como um dos polos do relacionam ento .
,1 5 . N em todo endividam ento é roim . M M » * <" “ X T .

D ; " :: de das c o r d i ç S em que“ a d M d a es.â seado contratada e a etilizaç.o

que dela é feita.

Atalib. . Geraldo. E « p M r , o , p íb lia » , * » „ s ,W j«rU ico. S io P a * '. RT, .813.

 468
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

arrecadaçao foi frastrada, seja porque acstim ativa dos g M o s foi « £ ?

Financeiram ente é possível a busca pelo aum ento de r e c i „ :

novas fontes de receita a serem i s c a d a s - ^ ^ a í t e m a d v ^ n ^ 1131*11e B

gotado.sejaetnrazãodecondiçõeseconômicas,políticas sociais
psicológicas etc. Nessas hipóteses, existe a a l c a l i e n d M ^ n tó i^ ^ l

financeiram ente, m etas “operações de caixa”"11. P 8™ •%

A opção pelo endividam ento trata-se de um a m edida de n n i u s * \

a qual dependerá da ideologia de auem está L d polítlcafiscÜ

= fS = = S i-5Hs
e n d ^ v id aim èm o ^ s^ d iv èrso ^ ^ tsumantiatats adSSOC'h 'S ^ Pf|r^ ' ^ 8aS,0’et^
por N orberto Rnhhí« >trata-seda conhecidadistinçãoefetuadí
a“ ais p r e ( ^ p a d a c o r T i ^ ó ^ 7 Í * ,^ ÍCaS ^ « “ *
nomia4,5 A n n i c in c I L a^ ° / n a herdade, e a esquerda mais centrada na iso
• A<1U1se tnsere o debate sobre o orçam ento republicano e a liberdach*41

p. 918*^ PCSIS Femaniies de t- urs<>de direito financeiro. 6. ed. São Paulo: RT. 2014
414 Idem, p. 920.
i

dz t e “ *“ «*> - ***> • sis»««

Uncsp, 1995 Bresser Perv>im duÇão dc Marco Aurélio Nogueira. S3o Paulo
P “ rcsser"Pere,ra define esses termos da seguinte forma: *‘É bom para í
 469
0 ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

J que d e v e ser p ersegu id a fin an ceiram en te, ainda m a is e m p a íses de forte

ig u a ld a d e so c io e c o n ô m ic a , c o m o o B rasil.
^ b lfg a n g S tr e e c k o b sé r v a q u e stã o d a d ív id a p e lo la d o d a r e c e ita p u b lic a ,
»in c r is e d o E sta d o F isca l, q u e d e sem b o co u e m um a e s p é c ie d e E stado
‘ ^ d a d o m è ^ ib n a n d o a c o n c e p ç ã o doutrinária d e q u e não s e n a p o ssív e
P ^ S c l t a d o fu n cio n a sse e m prol d o in teresse p ú b lico através d o
' ^ ^ n tributário, p o is o s p o d ero so s sem p re teriam m e io s d e fu gir da carga
» » a ca b a r ia se n d o arcada p e la m a ssa da so c ie d a d e, q u e p o ssu i m en os
H ic n o n ív e is 416 o q u e le v a o E sta d o a cobrir gran d e parte d e su a s
a r n v é d e m p r é i l i m o s o b tid o s n o m ercad o. E is s o afirm a, nao
d e um “e x c e s s o d e dem ocracia" , q u e teria le v a d o a m assa da
■: sociais custosas, mas ao falo de que > s mmores
d a ec o n o m ia ca p ita lista pagaram d em a siad o p o u c o , aliás, c a
VR7 m enos, a o s c o fr e s p ú b licos.”417

O asp ecto teó rico decorre d o fa to d e q u e o en d ivid am en to P u b l ^ é

K ^ e m a n ^ A co n ta é iran sferid a intergeracionalm enle na so cied a d e e

------------ • núblico auc as pessoas se definam como de direita ou de cs-

democracia e para o debate publico que as pe ÚUiroos estão prontos a
qucrda, pois os primeiros dao prioridade (BR|3’SER?pERF1RA Lujz Carlos. Construin-
ariiscar a ordem em nome da justiça so ^ oestão pública. Rio de Janeiro:
do o Estado Republicano - Democracia e reforma da gestão puo
FGV, 2009. p. 140). capitalismo democrático.
416 Streeck, Wolfgang. Tempo comprado. A cnse adiada do
Coimbra: Conjuntura Actual, 2013. p. H •
Idem, p. 120.
 470
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

entre g e s td e s govern a m en ta is« ’. L o g o . to m a -se m a is fá cil o b terrecei,,

í ” ™ ' m es m ° q a e tenha q u e scr paga n o futuro - o que c e m '
acarretará um a c n s e em algu ém m o m en to p osterior d essa tr a je tó r iT ^ 1
O a sp e c to c o m o s o lh o s v oltad os à realidade, po d e-se v * d l
^ l a análrse d o perfil d as receitas p ú b licas brasileiras, o quafidentifi
in c id ê n c ia d e tributos sob re a renda e sobre a propriedade sen d o
d as as b a ses im p o sitiv a s sobre a fo lh a d e salários e a p rod Jção e c S a° P
t ? f i c a S r n S‘ ISS° COmprova 0 a fastam ento das b a ses im p S itiv a s m a S l
tificad^ s c o m as p esso a s eco n o m ica m en te m ais aquinhoadas em detri
da m a io n a da po p u la çã o .420 H m iuauas, em aetnmeji

., S tr e e c k *420421 a p o n ta q u e e s s e s is te m a d e e n d iv id a m e n to o u e »mn. Hl
id en tifica d o c o m o indolor, s ó será rev elad o quando ocorrer a 'a n u r u -i^ 3 S
“ r dC Paga"‘?nt0 d a dtvida. <!«*»*> e u tf o s e evid en ciará a bâixa S i
h e r w t * ^ 0rrem e 4 3 ren(*a e d o p atrim ônio - p o ssu íd o e circu lad o sob a ftm iP
hereditária - , o q u e revelará a elev a d a taxa de p oup ança acum ulada n J 0^
extrato s o c ia l. A fórm ula en tão será a d e m udar o p erfil da dívida a l o n E ^
e au m en tan d o su a rem uneração, e m prol da poupança acum ulada desse
d e s ! ^ ? Ue parciaIm ente a re«ttvestirá n o refinanciam ento d o E stado C r i S ^
esta form a, um a no v a d in âm ica para a rem uneração d o capital am plam eS^
segura, p o is ancorada n o próprio E sta d o - e a dívid a p ú b lica é um re« 3 P
^ a ^ m s q u e e x iste m se a e c o n o m ia f i n a n c e i r o setor p  £ g l
d í í d j 8 C P° er d em o crá tico *c o m o só i a co n tecer nos países c o n s f
derad os seg u ro s para o s in vestim en tos. H ns| |

E v id e n c ia -se um con fron to quando a m assa d e investidores se amnlia m JI

finm dc e ir« 7 Ce 3S • ^ SC m édia>através de inúm eras form as de p S u p S
sistemTfí3 ^P° r de fnndos de pensões e outras form as de investimemopelol
m g á o r^ p113" ’*61"0 i° qUa^^ partícipe d e um a so cied a d e desejaniedi*
m a io res e m ais am p lo s se rv iç o s p ú b lic o s. S treeck apon ta que “a q u e i ã o o Ê

E t d L , " h 9“ " * m ercad os'- <1” reduziria as poupança?

n vesttd as, o u ura corte d e presta çõ es so c ia is, para im p ed ir e s se cum prim eo|

í au®’ '5®econômica da iuieiscraiorralidadc doa juro» < iruadr

420 Esse aspecto é melhor analisado 3.6 e 3.7, capítulo 3.

adÍ3da d° Capita,ism° democrá^

 471
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL

Aqui se estaria defronte de um grupo social interm édio, sob pressão de

.gsses contraditórios.
feto-fez recordar o mito grego éeffiarciso, filho de um deus com uma
S i m « * teria recebido no nascim ento a previsão d e que te n a vidalonga,
'^ aue iam ais olhasse sua própria figura. U m dia, o belo jovem olhou seu
®flexo em um rio e, encantado pela beleza do que viu, jogou-se nas
;P6pn<, morrcu afogado. Verifica-se que, de certa form a, esse sistem a de en-
" l a m e n t o gera um a espécie de efeito narcísico, pois, em dado m omento as
‘® í f ^ n ^ o K q u e s e c M a e t e r i 2am co m o investidores, e possuem interesses
' ^ s t n P® taxas Oç retom o para seus investim entos, sao aqueles ci~
^ u ^ ^ o u e r ^ ^ a e ^ o v e m o s n M to re s e m elhores serviços públicos - que
' -^ ^ m e lh o re s e m ais am plos, quanto m enor for a taxa de juros paga. Só que,
g j S T « m esm as pessoas, em posições diferentes nasociedade, nao
«inseguein se ver com o tais - e por isso não sucum bem , com o no mito.
Não se pode afirm ar, com o faz Streeck no âm bito teórico, que no Brasil
„tual haiatãograndemassadecidadãosdeclassemédiatambémidentificada
“S e s t í d o r e s Tudo indica, pelo perfil socioeconômico, que apoupança
E " em relativam ente pequena quantidade de

^ T b d a v i a essa dupla posição dos indivíduos - com o investidor e como

posição de predom inância em face dos cidadãos.

No caso brasileiro tal segurança é explicitada n a C on^ ul.ç ã° ^
a forma de um a das cláusulas pétreas orçam entárias, que afasta do controle
democrático a deliberação sobre o pagam ento do serviço da divida publica,
deixando tal decisão circunscrita ao A nexo de M etas Fiscais contido n aL eid e
Diretrizes O rçam entárias anual, por força da Lei de Responsabilidade Ftscal, o
que veicula a mela de superávit primário, isto é, o m ontante que eve ser p g

‘4 8 S u u sc Õ M fg a e g . tempo comprado. A crise d ie d . *> ceptalismo democráúco.

Coimbra: Conjuntura Aciual, 2013. p. 140. R

“ ■í s í í E S S s í í
ír- '

n. 1, mar/ago. 2012. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 115-1J8.

 472
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

^ ° X r s 5 S K í . i = r “ s ;J 4

i ^ ^ r s K i z S i S i s i X “ t !
acrescido, no caso brasileiro, daques^o das renúncias fiscakSl ^ m
S 3 S S S t a í “ ampla<” seja a,rav& da «*■ ■ * r ^ S S S J

evidenciada na análise da execução orçam entária brasileira«8

com prom isso financeiro assum ido em razão de m útuo a b e S E r é d k ^ Í

ll^ s s s i
entes da Federação com o operação de crédito (art. 29 5 V«i o

lei, quando então foi f e d e r a liz a i^ d M ^ d O T e n ^ s u b ^ U m ^ ,

,u e da “ 4

a s s s s s s s - s *427
Ver item 4.5.3, capítulo 4.
<U ^ er *tem 3.6.2, capítulo 3.
4M Ver item 3.5.4, capítulo 3.
427 Ver itens 3.5.2., 3.5.5. e 3.5.6, capítulo 3.
Ver item 3.6.3, capítulo 3.
 473
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA UBERDADE IGUAL

»f.
§ &niif* se concretiza a noção do bom governante ou do governante
Í C0^*ímhíYra e^se nem sem pre haja em prol da população - quando então

lfc !rd e n a m e n to normativo” , com o afirm a R egis .

I 167 ii d a Constituição, a despeito de ser um a regra m orahzadora
^ púM ico, não é suficiente para controlá-lo visando alcançar
l í S i e t i v o s constitucionais.
f r t D rtnnto a dívida em si não é boa ou ruim , e a regra de ouro financeira,
I ? P ° 7 TT’, Cp gQ jnj^e o mau governo, em bora seja um a regra muito
^ S S q u e os instrum entos de fiscalização e controle ajam
identificar eventuais desvios4“ .

^ ?e t e m , d o p e l o g o ^ e „ , * , * , * , * » da dívida pública brasileira, vem

bl^BancoC entralfoide45,67%, variando de forma irregular, tendo chegado

|- «712% em jan eiro de 2013, e novam ente subindo .

|,v jnènto para investim ento.

f
5eS ^ S safasrísss
^ d T ^ m u lg a ç ã o d a Constituição. Tal com issão jam ais foi instaurada.
• O C o n s e lh o F e d e r a ld a O A B e m d e z e m b r o d e 2 ( K M in g re s s o u c o m a A D ^ F

jg|;$9 pleiteando a realização da auditoria da dívida, na forma do art. 26, AD .

Ouveira , Regis Fernandes de. Curso de d ir e ito financeiro. 6- ed. São Paulo: RT. 2014.

m r .-p-921-

lic.asp>, último acesso em: 1 dez. 2016.

 474
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

tS S S S S S íT " 0 SOb a rela,0ria d 0 M i"istt0 B a itJ

A Pen as ° o âm b ito da Câm ara d o s D ep u ta d o s é a u e foi i„c»* 'la

C P I e m a g o sto d e 2009 e fin alizad a em m a fo d e 2 0 ^ v i s M d t S ” * !
d ívid a p u b lica d a U n ião, E stad os e M u n icíp io s o oaónm ónm a ! vesal
m a, o s b en eficiá rio s d e ste s pa gam en tos e o seu im p a cto nas do Í £ ? SI,,' Í
e n o d esen v o lv im en to su sten tável d o p aís, e c o n c Z u p d a n L ^ “ * * !
d e contrataçao para n ela realizar auditoria externa432. P menda Í
A s su sp eita s acerca da d ívid a p ú b lica brasileira durantp o tv*«- S

- a teq u e r ^

E lio G asp ari relata u m a fra se d e D e lfim N e tto e n tã o tnzt« j 4

2,7 b ilh õ es de
p agam en tos e m atraso. R elata q u e is s o ocorreu através d e ^ fP

uma ponte aérea ligando a mina de ouro a céu aberto de Seira 21

coraçao da Amazônia, ao Rio de Janeiro e Nova York r nmn no «• ^ %
M oÍ m PC,ada nS° tÍnham Certifica<?â0 internacional, um agente d ô S É

M o n S r L éS o n f r i í L f - n0- “ “ de inKnf ões c°"> » M

as c o n ta s ex te r n » , h ™, a 7 ÍM 1 , o rg a o ,n te tn a cio n a l in cu m b id o d e monitorar'
as c o n ta s externas d o s p a íses, e n 3o cum priu nenhu m a d e la s - fo i a época A

parla(iicmar-de0nnuerim^7l|lW'd|l1CCe,S,a<1Va/COmiiSOÜS/cOmíssoes’tcmP0faf'“ ^

G aspari, Elio. A ditadura acabada. Rio de Janeiro: Intrínseca, 2016. v. 5,p. 137,176-177J
 475
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA UBERDADE IGUAL

d e q u e m uitas d e l^ f o r a m decorrentes de em préstim os o ^ o s t ^ r

j g ; s - ^ . ! £ S 2 s 5 s a 5 a r ■

^ S e e n s ã o jurídico-económ ica de todos os com plexos m eandros do q

/ S e u naquela época436. n rT
pn: esse espírito da época que patrocinou a inserção do art. 26 doA D C T

' S n c i p a i s baluartes desse m ovim ento na época.

. ,21 É adequado realizar a referida auditoria nos dias que correm , passados
aenrc
cerca de 30 anos da prom ulgação da C onstituição.
‘• É necessário fazê-lo para respeitar a norm a constitucional, q u e jaz com o

" ■ ? ” í t a t f d t o s históricos, no sentido de apuração da verrinde, é.n“ 5 sf ^

B S H S i S i S E S S o S a ^
S s á r io delim itar isso no tem po, pois a d M d a pubhca brasileir ^
como expõe Regis de O liveira«8, que a analisa desde a época do B

' «4 Gasparj, m o . A ditadura acabada. R iode Janeiro: Intrínseca, 2016. v.5,p. 137,179.

«6

' «7 Para^esse ^^nito^rèconw nd^M o site da A u d ito ria já d a ^ ^ d ív ito ,^ isp o n ív e l Cm'
<http://www.audUoriacidada.org.br/>, úllima consulta cm. 21 «ov„ 2° _ RT ^
■« Oliveira, Regis Fernandes de. Curso de dtretto financeiro. 6. e .
 476

Aliás é desse período a prim eira crise da dívida latino-amerir-*,, ,

r im o l° V nVentad° ° em p réstim o para Pagar o s ju ros i n a d i m p I i d S 0ép° ^
tim o anterior, o q u e h oje é bastante usual e praticado r eg u la rm em ^ ^
c r i S T Í Credorcs inS Ieses a o jo v em Im pério d o B rasil, em 1 8 2 9 ^
cnsedadividaexternade 1822- 1825, na qual o Brasil assumiu a dívht’^
P rtuguesa em troca do reconhecimento de sua Independência4»
Para fin s ju ríd ico s e e c o n ô m ic o s, e ssa auditoria dificilm ^ nf» ♦ '1
eretos, p o is a dívid a externa brasileira na segu n d a década

roram realizadas e transformadas em novos títulos e emissões que não há

faticam ente, alterar o valor j á contratado e aditado tantas v e ^ e s S m

assinou tres cartas de intenções com o Fundo M onetário Internacional«? n

a S fS S S S S S S
, um ano aP6s sua prom ulgação, o resultado podería ser outro- noa
tantos anos e eventos ap& , sua e flc íc ia jurídica é b L „ " e duvido'“ ' *

ch. SJo Pauto- Ed 34, TO8 “r * 1 l822' 25' Trad"ça° d e »

espírito da época- “A novid-írfo • (n, e esse ^at0 ^ relatado é bastante revelador
fofo fato de ter sido lev an d o ^ e c i f i S r m f - ? 0’qUCeS,Ímulou víri« « W *
crédito anterior. Esseconceitrerafovo em S Q ^ paí* P3gar o s->urosdcu
temente alegou o The Times Fazer e m U . 8 ’ gerou rau“ acm ,ca- Como peda
em princípio, e significava aue «»ri-, prés.U.™os com esse Propósito era censorfv
seu o próprio dinheiro. Os Dronom»nferT t,d0 aJ ' n! devedor PaSar seu credor co
que as circunstâncias no Bm«;/** CS?°- cmPr^s,imo>no entanto, argumentais
desvioda^rétíca^è^m em earehauH oielá,uíll^men,e CXCCpdonais Pa-jusüficar
incomum e nem estranha” (p. 234). J & 6S,C°*Uma propos,a ass,m nao Parece!l
440

44!
Relatório Anual da Dívida Pública Federal - 2015, Tabela 4. p. 3 5 .
em??"nov. 201 ^ hUp://WWwfazenda Sovbr/noíicias/1998/r981113>, última con
 477
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL

" ^ l a s decorrentes. TaíqJbémo art. 165, §2°, da Constituição, am oui

S ^ ^ o rç a m e n tá ria s -L D Ò a c o m p e tê n c ia p a ra e s ta b e le c e ra s _ ^ e
da ad m in istração p ú b lica fed eral” , orientando a elab oraçao da L ei
# n S ^ A n u à r E u m a d a s fu n ç õ e s d o sistem a d e con trole interno (art.
o c u m ^ im e n to das m e ta s previstas nessas leis orçam entárias,
í v\ „ I £i de R esponsabilidade Fiscal surge o art. 4o, § 1°, para estabelecer
C.°™jL D iretrizes O rçam entárias terá um “ anexo de m etas fiscais , no
,çieaLe fixadas m etas anuais relativas a receitas, despesas, resulta-
■p e m ontante da dívida pública, para
■dos orçamentários (n0I™ V ? . ^ esse “anexo de m etas fiscais” que .
^ ® ^ cj ® ^ ^ J J ® e ? te^ fi^ c e iio p f ib lic o ,p o is to d o o d e b a te d e p ^ tica
.^ernunae vincula credores a receber seus créditos
fundam entais da república estabelecidos no

^ 3«da Consum içãov ^ ^ fm m a m ais detalhada, e , p ara tanto, i

idetroada^tran scrição d o art. 9 °e seus três prim eiros parúgrafos, da LR F, para
que ocorra sua análise sistem ática:

segundo o s c ri^ io s fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

S1« No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que
Ü S e das dotações cujos empenhos (oram bnutados dar-se-á de
forma proporcional às reduções efetivadas.

" S3" No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Pub

Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segu

'• ' fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

$ W c ia lm e n te é n e c c s s á n o fix a r q u e s íp o ^ ^ S tS S
jsrem ovim entaçãofinanceira .c a s o a r o e it a p u . . para o pagam ento
de em penho e m ovim entação
E n ^ r e ír ^ ’uU U zadanocarm nioarl. 9a serve para designaroquedeom um ente
 H/a
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

conhecido por contmgenciamento, is to é, o bloqueio das desDesa< „ í

e empenhadas. Regis de Oliveira aponta, com correção que “nn
mterpretaçlo do dispositivo em análise é qtte se a fi^ a que há
perm anente do contingenciam ento em quaisquer
^ C^ ^ ^ o m ^ P ^ ^ 7 ^ el a t a d a p e l o M ^ i ^ 1^ ^ ? ' * ^
F u n d o P a i d e n d ^ o ^ t 0, ^ ° ÍS tra,0U do ‘fercowrVtgenciamen/o d a s ^ j l jj

c o n tírç e L T a T m " ^ ^ ^ ^

capu, do art. 9« LRF. Se os Poderes Legislativo e W i c S eo£ i

^ ' S S S S f S S S S S - s á
J Í J f ° llnhas ac,m a>a jurisprudência do STF sobre a i n t r a n s c S I
das m edidas restritivas de direitos acatreta que nada possa ser f S o S S
E x e c u rrv o a c e te a d o n in a p a s s a m e n ro d o s g lro s p o r^ s d ^ S â
n„P n t §?°,d° art- 9<t’ São Previstos três tipos diferentes grupos de d e srx J
q e nao podem ser contm genciadas, sendo que dois deles não D o d e iS íS

inclusão nessa norma, para esfum açar a realidade e o efetivo inti.it« rt

a dtnncwwtrar. <*eslIna^ as ao PaSanrento d o serviço da dívida”), comosepasp

cularfi^c r?b d ^ aÇ^ ° c.onstituciona 1e legal” convencionou-se entenderas “víb

‘‘t r í n T ° rÇamentánaS eXÍStentes Para a sa«íde e a educação bem comol
ran sferen aas constitucionais vinculadas ao federalismo fiscal” as ouaisnl
podenam ser contingenciadas por lei, um a vez que d e te r ^ ím d L pela Consti

Oliveira, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 6. ed. São Paulo: RT, 20ljj
44J
Ver item 3.4.1, capítulo 3.
 479
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL__________________

* Logo, para estas despesas, a norma da Lei de Respons^blli^tode Fiscal

•' 2 i do contingenciamento í inócua e retórica, pois nâo Podc" ™ '"
' ^ » ^ o ^ ^ P e n h o e d e m o v y n e n ja ç â o ^ ^ ^ ^ f à ^ ^ ^ M ^ s t r a - s e que
, , „ t o n o rm ativo d e n ív e l in ferior n â o p o d e n a fazê-lo. R egistra s e que
61 der c o m o «o b r ig a çã o co n stitu cio n a l” ap en as as “v m cu la ço es orça-
^ í / u r v i s ã o red u cio n ista da C o n stitu iç ã o Financeira, que cum pre
« C u i t o m a is am p lo e im p ortan te d o q u e o m ero v ín cu lo d e recureos p ^ a
m en tacão d o s d ireito s so c ia is 444. C o n sta m as “d esp esas obrigatórias ,
^iôipíem Ç gas c o m p e sso a l e seu s e n c a r g o s, q ue tam bém nao p od em
^ SC°ntinaenciadas, u m a v e z q u e o s servid ores e em p regados p ú b licos tem
'IK ^ ^ r e m u n e r a ç ã o q u e n ã o p o d e ser reduzid a e d e v e ser paga m ensalm ente.
^ llflté^ O T ^ r^ e nãcritaver recu rsos para o p agam en to, c o m o eventualm ente
f^ S ^ S o s e M u n ic íp io s b r a s ile ir o s e m é p o c a d e c r ^ e ^ ^ o

^ ° ire q n c te riz a c o m o “lim ita ç ã o d e e m p en h o e m ovim en tação financeira .

^ s e c ^ c ^ c o m orm a ^ R esp o n sa b ilid a d e F isca l q ue afasta o
5S ^ d a m e n t o é i n ó c u a , e x eree n d o u m a f u n ç â o r a tó r ic a ,e n io e fe t,v a .

W “d esoesas que tiverem sid o ressalvadas na U i de Diretrizes Orçamen-

*. V u S S m ser contingenciadas, sendo esta a úmca hipótera

m m m ÊÊm
pelo program a d e go v ern o .
R esta a o en a s a terceira e ú ltim a alternativa prevista na norm a, que e o
• W a S n t ô d o “ « i ç o d a d ivid a". A qui é o ce rn e d o debate, p o is s e trata da
V- afeava b lin d a g e m d e v a lo r e s n o o rç a m e n to para p agam en to d o s cred o res

acesse assunto, c o m o s e v e n o art. 166, § 3 , 1 1 , , e

■ 5 = 5 . ve r T orrgs, H eleRoTteiuc m m ,« -T eo ria

da Constituição financeira. S3o Paulo. RT, 2014.
480
orçamento republicano e liberdade igual

é 0 f 0tlV0 peI° qual se identifíca nesse tipo de gasto nnhi- I

espécie de cláusulapétrea orçamentária, pois veda a deliberação
acerca dessa m a té n a .E , pela Lei de Responsabilidade Fiscal seü. ^
ser contingenciados na fase de execução orçam entária. ’ ^ rp°
D esse m odo, tom a-se juridicam ente impossível contineenrin
mento doserviço dadívida, m as é possível contingenciar e a s f o T ^ ° P
do mínimo vinculado, o que se revela de grande injustiça fiscal. **"'
E sta estrutura normativa contém :
if
a) U m a exceção ao contingenciam ento que, na verdade, refere-se *
que nao podenam ser contingenciados; gas?

b> S faC? dade n0rmativa Para retirada de outras despesas da c a M

de força docontingenciam ento, através da Lei de Diretrizes O r c a T l
tárias, que e o segundo aspecto suprarreferido; e Çmm| j

c) Apenas;“ m a efetiva exceção ao contingenciam ento, que é o o a ^ m J ^

do serviço da divida; única alternativa efetivam ente b I i n d a S n i ^
de Responsabilidade F is c a l con u aq u alq u er " l i m i l a ç T X ^
ou m ovim entação financeira", na forma de seu art. 9« §2“
aspecto supram encionado. ’ ’ terceifo/t

o r c a i S S T meSm° qUC é d isPensada qualquer estim ativa de impacfcÉ

2 s s s ° ar em° de despesas »»« s
e l t n ín S ’^ e em b ora ‘«da a L ei d e R esponsab ilidad e S
s1 fiJTTP u h e da ex ig ê n c ia d c estim a tiva s d e im pacto (art. 1 6 ,1; art 14 art30f
§ 1”, H; art. 4 9 , parágrafo ú n ico , dentre vários outros). ’ \

tárií, ? ! S6- a’6 ° A,neX° de M etas Fiscais 9 ue condiciona a execução orcamen-J

d tc o n s titu iç ã o ^ d° S ° bjetÍVOS republicanos estabelecidos no art 3“f

m v n m n ^ f° V^ f ao ^ *e‘ orf am entária anual, e tam bém contra o c o n tb w e n c^ l

# £ £ £ . « |

parlameMare*°ai\_C^ a^ao de orÇa,»ento impositivo para as emendaSj

H m k a c ã o S r V L Z v ! p d a EC 8 6 /2 0 15’ é objeto de tal tipodéj
financeira. f d bhndagem do PaSam ento do serviço da dívida públic^
 481
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

Mn 817 do art 166, fruto da referida alteração constitucional, consta que

S o p a ^ as em endas parlam entares de obrigatóna execução
? ^ ^ n^ í^ i a p o d e m deixar de ser de execução obrigatória, caso seja verificado
d a receita e dádespesa poderá resultar no não cum pnm ento
P í d e « s u lta d o fiscal estabelecida na L ei de D itetnzes O rçam entánas.
será na ntesm a proporçfio da lim itação tn e d e n te sobre
ÍSniunto das despesas discricionárias.
nessa form a m esm o a obrigatória execução orçam entária das emendas
i s e n t a r e s po d erá d eix ar de se r obrigatória, em prol do pagam ento da
•:$yjda pública financeira.
Só existe um a form a de o governo deixar de buscar atingir a m eta de su-
S P r im á r i o estabelecida pelas anuais L eis de Diretrizes Orçam entánas,
orevista no art 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal, qual seja, quando
^ r c a l a m i d a d e pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da
ou Delas Assem bleias Legislativas e C âm arados Vereadores, nahipótese
f UFc’tadoTe M unicípios, e isso apenas enquanto perdurar a situaçao. O mesmo
S fs e ^ a p l“ a l « o n e r a d o de defesa ou estado de sino. na forma
dosarts. 136 e 137 da Constituição. . , t .
T.1H0 indica ter sido essa a busca efetuada pelo Estado do Rio de Janeiro
Ho se declarou em estado de calamidade pública, no âmbito da adminis-

|i2 0 1 6 , convalidado em 8 de novem bro de 2016 na Lei 7.483.

- 125 Por outro lado, a captura do sistem a público pelo sistem a financeiropn-
- :« t o 6cada vez m ais evidenciada. O art. 32 da U i dc R e s p o . ^ „ mUc'
determina au e o M inistério da Fazenda verifique o cum prim ento dos limites
eoMtüçbes relativos â realização de operações de crédito de cada ente daF e-
S ° S n d o que, conform e o art. 33 da m esm a U i , as enttdades pnvattas
deveram exigir comprovação de que aoperação atende às o o n d iç o ^ elinu
estabelecidos quando fossem realizadas tais operaçoes. Ou seja, cabena ao
’ Ministério da Fazenda atestar se as condições e requisitos estavam presentes,
eo sistema financeiro deveria verificar, no ato d a contrataçao de em préstim ,
se tris requisitos haviam sido cum pridos.
Ocorre au e o art. 10 da Lei Complementar 148/14 determ inou que o M i-
nistério da Fazenda estabelecesse critérios para que as entidades o sistema
£ Ifinanceiro privado realizem a verificação das c o n s o e s para
% -dosentes públicos.Traduzindo em m iúdos: as ent.da^ti®s do s B te m ^ M n c e iro
éque certi ficarão o “cum prim ento dos lim ites e cond.çoes relaüvas às opera
 HOZ
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

ções de crédito”, sendo que tal operação será firm ada com o
financeiro. Ou seja, quem autoriza, se beneficia. P Pn° s | |
C o m tal norm a (art. 10, L e i C o m p lem en ta r 14 8 /1 4 ) o nnH -ÍÉ
c r Z T ZOU a fisc a h za ç ã o d as co n d iç õ es para q u em vai realizada ^
c o m o ^ m h ^ ’ P° r um Jado’ ref o rÇa a captura d o sistem a p ú b lico p e K f
c o m o tam bém prenuncia u m problem a finan ceiro n essa s o p c ^ Pn|
126. N em toda dívida é financeira, pois, com o adverte A taliba ^
de crédito o levantam ento direto de um em préstim o em dinh!’ é 0pe1
aquisição de bens e serviços para pagam ento a m édio e l o n g o T r à ^ í i
dm am ica exposta pode ocorrer em razão de dívidas financeiras^ r í ? ^
ras estas entendidas com o atrasos no pagam ento d c d csv csn T n T ° fina
inadim phdos são um a dívida não financeira decorrente dé d e s D e s a f ^ 3^
conform e estabelece aX e i de R e s p o n s a b i l i d a S ^
preve expressam ente que os precatórios não pagos durante o exerciV§? ‘
qual foram program ados, tom am -se dívida confolidada do ente p ú b f i c n ^
fins de aphcaçao dos lim ites correspondentes D a m esm a fn rm f bllC0- P ®
a rubrica de i « * » « * * * pela q u d se
despesas com prom etidas e não pagas no exereício de c o n d i a %

quer recebera mesma3 f ° ? nanceira não Possui * m esm a prerrogativa, e J

is s s S S S S iR B H r1'® ^

e^réstimosefinanaamentDsfeitosjuntoaosistemabancário d e i x S l
BACENmconhP,a8ar 'nSCnt0S " ° PaSSÍV° financeiro- Em outras p a la v i |
« T C men-SUra ° atÍV° dC CUrt° Prazo-**« “ c o n te k
q eotamanhodadividaésubdimensionadoemfacedessaassimetria(p.206^

fo c o d “ sisrm tT cT „ Sn l r ,,aS díVÍdaS "ã0 n "anceiras' *'<«> de es,ar forado

A auba . Geraldo. Empréstimos públicos e seu regime jurídico. S3o Paulò: RT, 187j|
 483
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL^

f e r .o i ? e "

sE sassss
o p fe
'0M:'
s s w = ^ 4 j = » j = r u r s s

Is s s ^ s
f
;.
S ! do T « o n o m l'a . Sepamda da constituição Bnanceira, a « M J »
econômica de 1988 foi transformada em mera "norma program ic .

fnvertída é a verdadeira constituição dirigente, que vincula toda a

V do Estado brasileiro à tutela estatal da renda financeira do capital, à garan
da acumulação, de riqueza privada.
* D e n m n s tr a ^ s e a d ia n ,= ,u e .m e ^ o .e n d o n e c ^ d e ^ ^ ^
limos no mercado financeiro, o Bras.1 pagou uma enorm idade de jurotls
■nsvdadordoestrangulamento da política socioeconômica em face da pobuca
Jscal, com privilegiamento dos rentistas.
i N á o h á dúvida de que o pagamento da dívida pública tí inijitoirnpOTtante,
conforme aponta Octavianni acerca dos primórdios da mdependencí

gemdaConstítuiçãofmanceiracaagoma^ConsUW içaowonom^
\conômicasXLK, p. 2/23, Coimbra: Universidade de Coimbra, 2006. p.
Idem, p. 19.
 484
ORÇAMENTO REPUBLICANO e UBERDADE IGUAL

-am encana448, porém isso não pode ser algo que su foou e o
esp ecial em sociedades tão desigu ais com o a b r íu e iT n l * f 0nu
s o c o e c o n ô im c a aponta um arco enorm e d e discrep ân cias 3 PÍJ

Insiste-se queesta éim portante, m as nãoprim ordial e, m uito i S o ^ 0-0*?-

socioeconôm icas,

situação, através de Emenda C o M t í S n í t ó í ? para “ «»ficar e g

P“S 0 peto Brasil a tílulo d e serviço da d í S S E f a ? ? !
através da exigência de superávit primário ? ' ÍOrinaI,2a É
Fiscais das sucessivas L eis de Diretrizes Orçamentária« é"0 Anex°de M et^
lecer o controle parlamentar sobre essa matéria. necessánoestabég

visam manter a dom inação existen te cnmn ’N W s t c n outros controles quef

tuição e pela Lei de R esponsabilidade Fiscal para fazer a Dredn° aa.ConstiÍ
pagam ento do serviço da dívida n.íhiiVn c u para íazer a predominância d à
Princípio republicano P ^ SObre ° lnteresse social* tônica a f

“ d l A ben? od' Hamil'0" — ■ * • • » * *

cio; S o i r . S Í ^ “ ^ l,v,d? “ °"«™ c. im en». to: C oerU oaí M «*:
1 179-1208. ^ ^ fiS^' ° rçamentospúblicos. São Paulo: RT, ano 201 l.p.
 485
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

„ „ do uso da coisa pública em prol d o bem com um , privilegiando-se

•. . fundam entais de liberdade e d e igualdade, estao-se pnvilegiand
51108 ^ o as q u e paossuem riquezas, o s rentistas. Estes rereb em seu s recur-
raátes oa priorização d as de'slgualdades sociais, o que subverte o prmcípio
>'«hUcano que deve presidir o orçam ento,
f r tro_ rpflexos n a estruturação do direito financeiro, co m o aponta
í f ° ando M assonetto em relação ao orçam ento, pois a centralidade do
R h d C n e s s a m atéria deu lugar ao aum ento da capacidade n o m a ü v a d e

oiçamentário o gasto com juros.

« f t No final do século passado e início deste, a maior parte da dívida pública

S s * £ 3S E = S 5S
credores da dívida pública brasileira. ^
Dispôs o relatório da C PI na D ívida Pública realizada na C antara
Deputados entre 2009/2010450'.

----------------- . - nc imnricto« da expansão financeira do capilalismo

ún. novo

relalorio-final-versao-autcnücada>, úlumo acesso em.

 486
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBEROAOE IGUAL

6%! ne fUnd° SÍ ! inVeStÍrnentos- 50%>fundos e e n t i d a S e ^ ^

6%, pessoas jurídicas não financeiras, 2 %• pessoas físime dePrevi!^

F.ssa informação í deveras interessante uois re A,. , . fl

indica esse perfil dc credores dadivida pública b raslle fra ^ p o r^ o o ja J^ jjí^

de fornia geral, aosislema financeiro. Satemw m S e ?

dos títulos estejaem caiteiradebancos,elesdetêm ostítuW bOrab0^ l

j r â b l í c o s r e m u n e r a d o s t e ^ e ^ u t r o W o l ^ r a r a d o n e s ^ ^ t u l M ^ r á k 8^
S M * —

w S ~ 3 f us-a i r

n o B X ^ = ^ I ^ S S S ^ S'> n ta S ''d a W a o f in “ “ í
em prestam a taxas altíssim a« <•«h • pa®arn taxas altas, os banqueir

c ^ 4 ta T u l'ã o St 3 e1 „ r dr r S ' ^ ^ de al8“ma « ■ »

vinculadas ao BN D E S aoFN O FNE F m ? 13"1611' ! PubI,cas* tais como-
uma política e c o n ô ^ ^ ^ ^ ^
que significou o empréstimo r W h • ec‘^ . com o os campeões naáonatf
empresas a fim de que elas e x r J n H pub lCOde forma subsidiada a grand
em presas
presasm u t i n í i o n r é sbras.leiras,
h m c T com S6matuação
SCUS negócios’ criando verdadeir
multinacionais nos mercados globais. Ocoi

* nosT ég^ ° Capitalismo de Estado - O Lev

Paulo:Penguin,2015.êm espedalocaJftuíoP ° CAf0"S0CC,S° daCunhaSemLS
 487
yQPrAMEKTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL_

Idinheiro era e m p a d o ^
|or à inflação, e tal diferença era
P devolvido. D e todo modo, tal
i s em préstim os • « £ ■ * ,S e percepçáo de favore-
«ca âòs campeões nacionais gero _ sg beneficiavam desse

' ^ 4, as im u n id ad e s trib u tá ria s

% . As im unidades
|Ü s , além de serem de tributos

M inistro Sydney

mTconstante do art. 60, §4“. incisos I a IV.

1M. RU, B arbosa N ogueira, q u e P ^ | " S tS p o s S o r m e

ftculdadc de Direito * o p Í £ tó ™ * > * » dessa
convolada e m direito tn b u • ,q t fia m ujto m ais am pla que a da
Ciinatéria, ensinava que “a irr^umdade é catógona bens
'isenção. A im u n id ad ew cB u in g re s s e p ^ lic c ^ n ão d ev em ficarsu -
esituaçSes q u e j o r sua n a n n e p^ , sorulilizaPv a e ra suas aulas um gráfico
jeitos a im postos . 0 re te n ° P , , espécies de renúncia de receitas
para dem onstrar a d! ^ eIí^ai i d ê n c i a isenç ã o e alíquota zero), reproduzido
ems e u lw r o ^ q ò T ^ to r n o u de referência obrigatória nos estudos da m aiéna,
àéDoca em que ministrava suas aulas.
Paulo de Barros Carvalho, escudado M t e o n a ^ n o m ^ t n b i n á n t c c ^ ^ ^

f ir e 7 r d i" = T .r S v 'e l de norm as jurídicas', contidas no texloda

« íntegra do relatório da CPI do

www.camara.gov.br/proposiTOCS P P - +14/2015> , última consulia em: 13 nov.2016.
REL+5/2016+CPIBNDES+%3D%3E+RCP+ São Paulo: Saraiva. 1995.
- N ocue.ra, Ruy Barbosa. C m o * d M » tnbutáno. 14. ed. Sao Paulo
p. 126.
fe* 454 Idem, p. 168.
 •ro o

e g - ,

ou tras espalhadas « “ Se a f e r e m a
envolvendooutrasespécies t r i b ~ 0nal * " C° nSa^

c a r d o I ^ b o T o t ^ e x S ° ^ BatTOSCarvaIhoPossuiunicontraDo , 1
consagrarão imunidades' Itíbutórias ^ aUt0r> se^ uind° um a Unhajusnah
direitos hum anos, e m £ 2 í í h t T ™ aquelas «onnas ^ e ex " ^

S a 7 7 atuais--c o 7 fig~ r m7 ° - da « - w « í S 3 a
É n ftid a a d ifX * !“ 2 ~ Í
R * Pps,Çao exposta por Ricardo I nh~ -r ça de P ospec

L obo Torres constrói ..m ™ a d e uoim aüvista”«*

as insere com o um a lim ifação p a ra “ imwidad,
norm a, m as em razão da a fím ia c ã í d e m í não em razão do texí

5 rST„ „ , r ? b * DWroS a » * — ...........'•>•

d - n ^ M- e . SSo
,3 Pea SSo P , ,
m Io: Sar
<* T orres. ^ Sa° Pau,0:

45?
Paia uma anáfisc da m c r p ^ Z ^ * * " ? * ,9" ' * S p - S f "
p £ io? ^
458 -------«.4WP, r '''"*w <K*norma tributárii
Torres. R.VnrHr, i ~ '

S S ^ t r c S ^ « * ; ;
459

*■ * 1 ~ * b da sao
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL 489

a diferença p o d e s e r b e m identificada n a análise d e um c a so concreto,

do na alteração efetu ad a p ela E m enda C onstitucional 2 0 , d e 15 d e de-
io de 1998, q u e retirou d o texto original d a C onstituição o in c iso II, §2“,
j t 153, que previa n ã o in cidência d e im p o sto sobre a renda, n os term os e
Iges fixados e m lei, sob re rendim entos provenien tes d e aposentadoria e pen-
■w Pag°s P ^ a P ^ i d ê n c i a so cia l da U nião,-dos E stados, d o D istrito Federal e
^ d u n ic íp io s , a p e sso a c o m idade superior a sessen ta e cin co anos, cuja renda
jjjjglfosse constituída, exclu sivam en te, d e rendim entos d o trabalho. E ssa norma
I p ila v a u m a im unidade, c a s o adotada a ótica interpretati va d e Paulo d e Barros
f í^ a lh o , a d esp eito d e se r estab elecid a “n o s term os d a lei”. C aso seg u id o s o s
' s interpretativos estab elecid os por R icardo L obo Torres não haveria
nessa norm a, e elapoderiaserretiradado ordenam ento,com o ocorreu.
i p Há quem id en tifiq u e a s im unidades tributárias c o m as lim itações a o p o d e r
% tributar, c o m o fa z A lio m a r B aleeiro460, c o m o que diverge H um berto Á vila,
|ara quem sã o d o is in stitu to s diferen tes, a o afirm ar q ue “enquanto a s regras
y imunidade lim ita m a repartição d e co m p etên cia , as lim itações e m sen tid o
Atrito lim itam o e x e r c íc io le g ítim o das co m p etên cia s” , em bora am bas lim item
opoderde tributar461.
H elenoTorres adota lin h a m ais analítica, a o afirmar que as im unidades sã o
normas con stitu cio n a is d irig id a s im ed iatam en te à conduta d o s legislad ores,
prescrevendo p ro ib içã o d e ex e rc ício da co m p etê n c ia tributária so b re certas
atuações p e sso a is ou m ateriais”462*.
M isab el D e r z i e S a c h a C a lm o n fo ca m n a d istin çã o entre p rin cíp io s e
imunidades, ao afirm ar q u e o s prim eiros s ã o norm as e diretrizes gerais, q u e
pão estab elecem a “in c o m p etên cia tributária”, enquanto que as segundas
são normas que somente atingem certos fatos e situações, amplamente
determinadas (ou necessariamente determináveis) naConstituição; reduzem
parcialmente o âmbito de abrangência das normas atributivas de poder aos
entespolíticos da Federação,delimitando-lhes negativamenteacompetência;
e, sendo proibições de tributar expressas (ou fortes), têm eficácia ampla e
imediata; e criam direitos ou permissões em favor das pessoas imunes, de
forma juridicamente qualificada465*.

*° Baleeiro, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 6. ed. atualizada

por Flávio Bauer Novelli. Rio de Janeiro: Forense, 1985.
461 Á vila, Humberto. Sistema constitucional tributário. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 81.
Torres, Heleno Taveira. Direito constitucional tributário e segurança jurídica. São
Paulo: RT, 201 l.p . 612
465 D erzi, Misabel Abreu Machado; Coelho, Sacha Calmon Navarro. Direito tributário
aplicado. Belo Horizonte: Del Rey, 1997. p. 221.
 «*2fU
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL
1,'.

Sacha Calm on chega m esm o a qualificar as 4

em ■“

ciatnbuíáH aehenefic.am .em úkim aanâlis6,as p e s so a s ,a fin jã‘‘a c nC0^

n a o q u e r q u e c e r ta s p e s s o a s v e n h a m a s e r a lv o ^ tr ib u ta c ^ P - ^ I
e sten d eso b reelaso m an to d aim u n id ad e.E ,ao fazê-lo cria D a r a ? 01^
subjetivos inafastáveis’,,M. qUc podem abraager .odas as
Regm a Helena Costa segue cam inho diverso nn
nidades aos princípios, quando afirma que “im unes são as n e « 0" * “ í
situações nao abrangidas pelos contornos das regras de c o m p e r ê n c S ^ I
m ediante norm as explícitas ou im plícitas, porque extraívek atr,but§B
princípios constitucionais” .'166 " ** ve,s de uni ou mj

i . Lu,s Eduardo Schoueri identifica as im unidades com o fruto de d J

políticas, o que, em algum as situações afasta seu caráter d e s i s t e m a .í ? !
pois, m uitas vezes, grupos de pressão acabam por ver seus i n t e t «
giados até m esm o no texto constitucional”467. D aí se identifica mie
situações a norm a constitucional imunizante expressaum a fiberdàde*
c a so d o s “tem plos de qualquer culto”468 em n..tr»c vi ^ d d ’como®
' ■ p - m e lhor ( u „ c , o ^ ^ , „ r ^ e m ; z ^ r ^ ^ ^ c€ *470

m Wem,p.484.
470 Schoueri. Luís Eduardo. Direito tributário. 5. ed. São Paulo: Saraiva. 2015. p. 423.
 491
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

i -o node c ria r tributos ou m edidas que, por via oblíqua, prejudiquem a

O E sta d o pode, contudo, legislar sobre im unidades se m p re q u ea
t í c ã o assim o determ ipejiara delim itar ou regular a im unidade, como
o d o art. 150, V I, ‘c ’” .471
“ r contexto não se busca analisar as causas das imunidades,
i N° P fundam ento nò direito positivo ou em considerações históncas,
f u l m e n J s sob u m a dtica jusnatum lista, ou tunda.
Ip im a m u lü p lic id a d e de causas. O foco, no presmle trabalho, í seucarf "
S r® ■ constitucionalmente estabelecido, de modo a impedir que o
W ^ l r orçamentário crie incidências tributárias sobre determinado pa-
m S o bens, serviços ou atividades de determinadas pessoas.

“ no S T m J V , S n S m - s o « “ u ê a& stam ã incidência

^ r ^ r d t s T n s t U u i ç S e s de educação e de assistência social, sem fins

nabalhadorcs, d as m ? 0 papel destinado a sua im pressão; e
lucrativos; livros, jornais, penoaicos e '-»f f ’- n rt 195 57a.

serviços prestados a de

bens ou direitos incorporados ao patrim ônio d ^ P ess°^ ^ o ^ e n m s ^ e f ^ ã o !

He caDital e sobre a transm issão de bens ou direito sd eco rre
— - cisão ou evtmçao ,«.,^3 •

C osta, Alcides Jorge. ICM S - Imunidade - D W > ac.crédito ~ *

2 .5 5 9 , relatada pelo Ministro Celso de Mello. „rforoca entre

m o fisJ tà o que propriamente como uma desoneração «mpos.uva.

 orçam ento repu blican o e uberdade ig u al

quais possuem nuances relativas à exigência de requisitos legai, 3

delim itadas em seu alcance pela jurisprudência do STF. S ’ Uj|
P or m ais paradoxal que seja, sob a ótica adotada neste t r a h a u>
m esm o desonerações constitucionais tem porárias, que p e l á s ú á ^ - v l
É
ÍT d fíH 5111 meSm° Ser consideradas com o perm anentes
m.40doADCT,quemanteveaZonaFrancadeManLcomascarf^
de área livre de com ércio, de exportação e importação e ^ ^ n c e iu v01^
pelo prazo de vinte e cinco anos, a partir da prom ulgação da C o n « l ° ^
prazo foi dilargado por mais dez anos pela EC 42/2003 (art 92 A n r n S
mais cinquenta anos pela EC 83/2014 (art 92-A ADCt Í t<!‘„2’ADC^ Í
rida t o geopolítica regim e jurídico d e T o n to v ^ to S “ ”^ ^
ou seja, 85 anos apásapromulgaçSo da Constituição o a u e é u m o ”0- '1! 2^

do de Im posto P rov,s6,io de M o v L e n m ç lo F t o c e i r a ÍP M F ^ a f° ^ nf '

" d " ■ 1 5 a ,v '

afastam ento da incidência s ^ d e u ^ ó ^ n d a ^ n t ^ ^ í r a t i v o ' * ífec’s^° ^

fazendo-o com c am paro nas cláusulas pétreas da C o n stitu i™ pJ S

i sr bs r „ : t r ,im i'a^ ; ao ^ —
da Constituição ^ refendas im unidades como cláusulas pétreas
art 60 §4« IV P 3 CSSaS desoneraÇões * rigidez constitucional d
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
493

ia de R3> 0,3 Dlinoes a n u a » W ... ~ -----

s J L ft dem onstra que a n o rm a desonerativa constitucional afasta a pos-
i f e d e da im posição de arrecadação tributária sobre tais pessoas'c o n tra
^ ^ e ^ e n t u S deliberação do legislador orçam entário, tom ando, de certa
K
®jaa, m ais rígida sua liberdade.
liberüaae.
^ R e to rn a -se ao conceito sociológico de Lassalle, exposto
Ui. R Í Z l , » r e s reais de poder, pois, com o observa Schouen™ , m uitas
p » d o sf* Z *ePressão acabam por ver seus interesses privilegiados no
ÍT e o n s titu c io n a f o que pode ocorrer pela via desonerativa. Sem duvida,

JC75/2013.

Vinculações de receitas como garantia dos direitos fundamentais e

aDRU

ndamentais.
jndamentais. .
Vincular é criar um liame entre receita e despesa, a fim de garantir certa
,nte de financiamento para aquele determ inado dispêndio.
A C onstituição b rasileiraestabeleceii n o a i tJ 6 7

l^ ^ p u b U c a d a n o J o rn a .
Templos e igrejas de São Paulo, dos rep . . t5diano/2016/08/1800103-isencao-

— — ■
 orçamento republicano e uberdade igual

« ? aií CIltàÍO,qUedeveteràsuadisPosiÇãotodoomontanteaue fn
para fazcr freMe * « " “ » " ' w » i K h S

arrecadação de L po?T O rdeT lin?c3oX ” r ^ ^ ! ! JUn'diCK' vinW

I) Para custeio de direitos sociais'.
'•’ti
a) Art. 167, IV: para as ações e serviços públicos de saúde (art m $
b) Art. 167, IV: para m anutenção e desenvolvim ento do ensino (art. J j

m elhona da qualidade de vida (Fundo de C om bate à P o b r i ^ f

2) Com o garantiasfinanceiras federativas: ^

b) Art. 167, IV: Para a prestação de garantias às operações He

antecipaçao de receita (art. 165, § 8“, e art. 166 §4“). crêd,tol^

3) Paragarantirprioridadeaosgastojcc> «aflrfi»/i,& /wl^ írffaí^

a) Art. 167 IV: para a realização de atividades da adm inistração trihJ

essenciais ao funcionam ento do Estado e x e r c X T o ^ l ^

^ Pri0rj dade * ‘ °dmin,s,raçá

pois^nüo e'x^steSnmlt^ Pr? PI] am Cnted' antCdeU ,nai' ' ' ' ‘:,í^ í ''ío o r f ÍImíf,fád í
[K..S nao existe atoa fom e de receita que seja unida àquela despesa esptó

FernandoFacuí^Parard^r^direU tóíJ^ 11511"“5.30 de 1967 c a atual, ver Sc«r|

ctilaçdodasconuibutçSeíaIn S r a ó S f L l E d í S f r " n'rib“i"K :0 STFeavia^
nagem a Alcides Joree rv>cii o, d , ’ J f S ^ a a rd o (org.). Direito tributário: home-f
h CSJOrfie Cos,a' sa° Paulo: Quartier Latin, 2003. v. 2. p. 1125-1146. *
 4 u i haverá necessariam ente um a pnonzação nas escolhas públicas
^ ^ d o v orçam entário deverá adotar, m as não existe um liame entre

I M Í n.!cão diversa se verifica quanto às garantiasfinanceiras federativas,

W f n o f s no que tange às transferências obrigatórias intergovernamentais
f e 2’rnoriam enteum adisponibilidade desses recursos por partedo legisla-
JoháproP •rtcr.urí»tfli<i valores um a vez que se trata de receita / ransfenda,

f p 0^ n aue propriam ente um a vinculação. O m esm o se identifica quanto à

0 ^ d_ ^ de earantias, apenas se caracterizando com o um a permissão para
ccps recu rso s p ara utilização com o garantia ou contragarantia de
É T a ro que se trata de um a restrição à Uberdade do legislador
r^çipréstim • __as possui outra naturezajurídica, diversa da vmculaçao como
f iS tía S d ir c ito ^ u n d a m e n ta is , se configurando como garantia estatal para
füagamento de créditos financeiros.

'= = £ =

I iã s s x x
Fundo de C om bate à Pobreza.

■Sociol, tais com o as contribuições e tcceitas patrimoniais.

N esse nrupò pode-se encontrar além das vinculações de im postosex-

art. 167, XI, que , g5 . .. ., e m , para a realização de despesas

sociais previdenciánas (art. 195, l, a , P Drevidência social.
«nras do pagam ento d e b e ^ H c iM o g g^ fd o de natureza

i^ S S Z iS S S S Z ^ ^
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

tnbutána aufenda, obngando-o a exeouaresse O r ç a L n l o ^ L ^

Deve-se registrar que mesmo nesse âmbito existe um* i a
captura de recursospúblicos através de a lg u m a fnmtnd 1“tasu«i4
estritamente constitucionais4” De certa f n Z / f Vlncula&oúém
u m a v m c u l a ç í o o ^ u S .s e í e “ ^
alguma atividade específica, é como se fosse se obtivesse °“®
ceira para ‘chamar de sua” $ «ta * i„»n . ^uvesse uma8aranttafú
orçamentórias além daquelas conslitucion^ntónte^tab^we^ | ^ V'ncu^
esvaziando o debate estritamente orçamentário anual. 1 d ’'equeaí |

como cláusulas pétreas con^m ^nak^-<e<n^or^ramenté^rreC°nS^lU^

sein serem nesse c o n S r g Ü m m m M ° rÇ^ entóriMdec^ t J

estmturajurídicadistinta dos demais. Ós ensinamentos deHolmeseS^ein'

4?6

tributação. São Paulo: Dialética. 2005. v. 1. p .^ ™™™0Kira- Just,f a institucional,

n S X « Í . ^ Liberdade do legisiador orçarnemáno,

Abraham! M a r c S ^ H e Í e r T ? * ? * ? Gomes*Marcus
dência do Supremo Tribunal pv~v » u ,ni ^coords.). Dire'to financeiro na juríspm
tiba: Juruá. 2016. p. 149-167. ~ on,ena8em 20 Ministro Marco Aurélio. Ctni
 497
0 ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBEROAOE IGUAL

• rtflldino479 afirm am q u e to d o s o s direitos p o ssu em c u sto s e isso

fáVv?n d e sd e h á m u ito 480. 0 fato é q u e a estrutura ju ríd ica d e s s e s direitos
ecido d e sd e h a m u u o c o s d o q u e o s d em a is, e m c o n d iç õ e s norm ais
; aC ! 7 n ^ u e ! fa s t a a h ip ó tese d e guerras o u ca lam id ad es d o m esm o
-^ ^ ^ ^ " m a fo n K m fn im a d c c u s te to im p U c a s e tflm a r e m a g n a s

í ÍÇ ^ ain(^em
* ^ í idade
a ^ tardia.
ale)’“ Como
ns,i“ i” d0-s eLemo
afirma e m !,TStreck4
s' ’S . T. s“ s

I:

(jeSaúdee E d u c a ç a o J s s o p o r q r e d ä 0 das d esigu a ld a d es so c ia is,

i í S T S Í Â Â para o - * * » « — F -

* » ' a p e - a s a e s . ™™

s:rJi^
^ ^ i T v i o . introdução ä ,eoria doscus'os dos direi.os - Direitos não nascem cm
árvores. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.

« " : , o . * * * * nova«t a*>**>■

2.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 134 e 139. ^ ^ p
* Ver livro de: Gaspar., Elio. A daadun, R£ J ladura brasUcira que regeu os
137,5a volume da série em que analisa a irajelo
destinos do Brasil entre 1964 e 1984.
Hya
o rçam en to repu blican o e u berd ad e igual

S s & E S s r " Tra,a-se" ■ * ' 161maisi■ » ' « - « > « 4

: orçam entáriabrasileira,que(íq u ad rien àl.ao in v & d afo m ííalü flF r0^ ^

m esm o a longo prazo, nao se pode restringir o gasto Dara a n . , ^ ' -U

constitucionalm ente estabelecido. A lógica anuafacabannt Üpüf m d° « « ■
perversa para ogey/or orçam entário, pois ele se vê obrigado a
pela tortuosa lógica do orçamento incremental e com isso al? u ' pren§
mal os parcos recursos que têm d isp o n ív e is^ . : SSO,acabaP°r g a f

- A construção jurídrcà para considerar tal norm a de custem r«- , 1

Dela^me<;tOS S0C*a*Scom o c ^ u su la pétrea constitucional (art. 60 §4“ IV) ^
pela m esm a construção que foi efetuada na A D I 939 acim a r è l l n 9*
das m um daics tribuiérias, qual seja, um a consdução s is tó m S ' ,

S o t n ° m ° Z C56 “ n ecla c o m 0 rol * d ir ei.e s scciiU s prcvis,os“ !fc o nS í

=zssaszss£=g&i
f ^ m í m m a d i f as a p ^ x v c a J o ( a ns . n ^ A ^ c ^ ^ f ^

í " n Í * L \ Ca S Iird direitos

? é T a 'e garantias individuais (art. 60, §4°, IV, CF). t

r.-sr-H
norm as q u e^ tab elecem 0^ / ° C,aráter de cláusulaP&rea constitucionaldsÊ

Ver item 3.4.3, capítulo 3.

nómica. Coimbra: Atooii™ orça"“ ““ ls 4 « ’‘ ■ •'‘ “ •«‘á

 499
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

i s E í s s i a s ' “ “
T-- c- ricm ntrastada em razão d a profunda alteração efetuada pela
» ! r ^ ^ S ^ ^ p a r a a Ú n i S o , i n c l u i ndooar<. 1 1 0 no
tC & }6' q? lm T o alcance das vinculações para custeio dos direitos sócia,s
J» ™ “ X d f ^ e S r s d t n c i o J , pois, além de se c a ra e te m a r
Cláusula pétra orçamentária, é, na v e ria d e ju m a clausula pétrea
I ffrtitucional, conform e dem onstrado neste apartado.
^ T rata-sedeum debatejusfinanceiroverdadeiram enterelevante.com ten-

o a r i novos desdobranteu.os em face da EC 9 5 /Í6 .

S « m e n r n Z a a S c td a ç lo de certos tributos. Se a a d v in d e econonuca

decresce, essa arrecadação proporcionalm ente tam bém se reduz. _
O bserva-se que, sob esse aspecto, as im unidades tn b u tâ n a s sao m

c tS ls T n a n c e ir a s e os

gastos obrigatórios.
140. ^ e s s a r e l a ç ã o d e t e ^ o e ^ d e ^ v m c u l a ç ^ e j i i ^ j d a d ^ d o ^ c g ^ s l a d o r

S 5 Õ d ^ r t e p ^ e do orçam ento brasileiro. Trata-se de nm drsposm vo

1 í - É Í i ^ I c r t t o de SenpoWuMT
mo da promulgação da refenda Emenda desPcrdício tanto nos investimentos
com saúde e educação: “Mesmo havendo imae;nar qUe o saneamento estrutural
quanto na área de educação, não °at^ j ^ oniexto de crise.

para discussão 2191. Brasília. 1PEA, 201 .p.

 500 ORÇAMENTOrepublicano e uberdade igual

transitório, m as que, sob diversos nom es e distintos perfis o e rd ^ 3 ü

E m e ^ Ç ^ : S ir ^ : ^ d ° E m = ^ ^ Und° Sl
R evisão n. 1, durante a presidência de Itam ar Franco. 0" stiluci«!|
Com perfil semelhante, esse mecanismo foi DrorroPfldn c k '•
Fiindo de E stabilização Fiscal - FEF, aprovado nela F r i? /!S » 0 n°®
presidência d e Fernando H enrique C ardoso A inda soh ™ l7/1997,ját
ano 2000, através da E C 27.

C onstitucionais 42, de 2003, e 56 de 2007 a m h â fr0^ 0 ê a d a p -las ^ me4ü

68 ?„H a ' f ° ' efetuada em 2 0 U , ^ l a Emé“ d fc o !,a « ' í i
2■^uto
0Í6 na E C 93, j“a C K o
sob * governo
D ilm a R ode
u sse ff- E f Tnmpr
M ichel o i apm vada
. setembrol
de jan eiro de 2016 e vigência da até 31/ 1 ’ T *f,to retroativòffl
no âm bito da U nião (DRU) e adotando nMn a 3’ ™antendo a desvinculaJ
âm bito dos Estados (DRE) e M unicípim (D R M )“ ™ * desvincu|a * |

m e n tS f s o T d o is ^ S tS ^ a do f a d a r a j

a) Desvinculando as receitas que se encontram vinculadas tiic r M

as acim a m encionadas que são destinadas para custeio dàs á r S

e t s d c ' ° que ocorreu em ^

b) E para desviar a referibilidade das contribuições esoéc.V
?!!f-^<?pSU' essa<iaracter^st*cac*e s e rm recadadaparàusftftm fii?nn!Ü^Í
dÍKtoe a p ™ s T c lm o n r T SqUe "âop?ssui “m víncul° n o m J L t
recaka d ^ r o n / r ih C° m as '"nc“laf ões- D aí o desvio 4,1
m in T ra m s a a ê x tih S
c o b r í;, d r ã o ! - que sc. refcrem *
contribuições sociais para o P I S ’( àn 2 » CF 1
d e b ^ p ^ e rd a n o ra ría A D IÍÕ S M a S l^
com hm m ar, na qual se discute essa desvinculação no âm bito federativo!

. 9 8 8 ^ fX ^ ~ e ^ m 0 S° CÍa' Crtad° P d a “ içâod

 » n Pr AMFMmREPUBUCANOEABUSCAOAÜBEBOADE IGUAL 501

& aue essa desvinculação de receitas viola o princípio da ve-

S ^ t r o c e s s o , pois faz cessar um a im portante fonte de financiam ento
§P ° r . j os direitos fundam entais. Em bora não haja m uita transparência
I 51* ração orçam entária, tucld Indica que tais recursos são diretam ente
operação Ç serviço da dívida pública, dim ensionado pelo
fe K R S s S S ^ a is U is d e D ire triz e s O tç a m e » .
t inconstitucional, pois acarreta o privilegiam ento dos renttstas
S ^ ^ m c n t o da parcela m ais pobre da população, centro da meta de redução
M f e t n m e n l o d a t ^ ^ N JoPé corta„do a fonte de financiam ento dos i m -

% lnerabilidade. , .

^ í n t ü h e l í e u um teto de gastos públicos primários nao financeiros pelo

^ ^ a f e t o u e sp e ia lm e n te as v i n c u l a i s cons.intc.onaI-
iL n te estabelecidas para saúde e educaçao.

llstipolados no “ P “' . f “ 72 ' 20 ^ ° ^ a„ ir d a t.s e rá usado o (ndice infla-

«fsdetal, p ara o ano de 2017 P o rtm , a ^ existe ^ j á um a
cionáno anual para a correção des 11n II ADCT) pois des-
inconstitucionalidade flagrante nessa " o n n a ( • - cònstituciònalmervte
vinculou o percentual da arrecadaçao outro
estabelecidos para o financiam ento des^ direlt° . \ ’ la dúvida ap0nta
fndice. q u e p o d e o u não set
•>para sua in c°n sutuc io n a lid f ^ e po ^ ^ vernam ental de gastar
mínimo de gastos sociais, logo, , ^ o estabelecim ento de um

nJS3 C K S ^ : S s f c a £ S ^
percentual constitucionalm ente estabelecido.

«6 PEC n. 241 durante a tramitação na Câmara dos Deputados, e n. 55 quando tramitou no

Senado Federal.
 orçamento republicano e liberdade igual

Logo, assenta-se pos

p f n ^ d rC 0” S" tU‘Çâ0 que asscSura « direitos f u n d a m e n te é i Íh" ^ !

P im o indica que esse enrijecim ento no custeio dos g a s t o s S * ° «
= f e S f a ™ V° " m eS" d a v e z m a is s i g n i f i c a t i v o s d e p r e c a t ó r i o S ^
face da crescente judicialização da política”-487 ju d io -^

3.5.6. O sistema de precatórios

Em bora seja legalm ente um a cláusula pétrea orçam entária verifi d 1

expressa , batxa densidade de poder que possui o grupo p i r ela b e ^ S

»P t   S í
a ís a s T Ã :?
s c ü n c lu íd n ^ 0 !Cmnerl^ u m ad 'scrícionariedadesobretais vaiorés^òtiedev"

^ n ^ i . b e t d t e O o i - ^ ^ e à s

com tais " « i t o s não se encontra na fase da aprovação

« r r ' " “ " é C“ m i’rida' m as " a f i - de 2 c u ç
alpnm ^ à P ’ há mUlt0S anos costum a ser desrespeitada, por força
m ao
f rdesses
d e t s t recursos
c „ ™ s mCCaní:
em prol d7e gastos
S “ e t aem
M outras
“ * rubricas. taçanT o-

487 P into, Elida Grazianc. Cad. Saúde Pública 2016; 32(12):eOOI79516.

 503
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

t s a g s s ^ r ^ s s s s s s x
IjJèfem ado reiato m in u cio so ^ çsse respeito.

d= na data da prom ulgação da C onstttutçao,

W * * penden l - S ” " L e c ã o m onetária, que poderia ser pago
■^fc^aconente.com atualização^tnpr^^í^^um ^^guai^sucessiva^

i ^ ^ ^ s s r i i s s a s :

feS = ~ S S » s= =
s s - a s ^ x a a s s s s - ^ i . o - -
lentre outros entes federados.

.,^ 4 5 , Posteriormente, e m ^ ^ ^ ^ j ^ ^ J j g ^ ^ s ^ q u í f d e ^ ^ t a ciam -

p e f a t o , f o . a c r e ^ o ^ ^ t “ ^ ™ g’ m ; „ ,o n a d L d e p r o m u lgaçao

ropr^:—
“ sc
26, p. 842 e ss.
 3U<f
ORÇAMENTOREPUBLICANOEUBERDADEIGUAL

tavam com seus pagamentos em atraso em 13 de setembro do ano o i J I

de promulgação da referida Emenda Constitucional); e outw
todos os processosjudiciais que se iniciaram antes de 31 de dezenibrod^
Assim, ao lado do parcelamento do montante em atraso a í
Utucional dispôs para ofuturo, pois determinou que todas as ações
f 31 f dezembro de 1999 fossem objeto de p/ecatórios
e conformidade com a norma perene, inscrita no art. 100 da CF Dm C'8
ma em face da morosidade da Justiça brasileira, e do dever que n f ^ t 1
não tn f T r i reC° rrf >P° de acontecer <?ue existam ainda hoje
não transitados em ju lgado, e que se encontram sob a égide d e i 2 ^
especial de parcelam ento. S a ssa n0í

A margem do debate constitucional, a Lei Complementar 101/nn 1

de Responsabilidade Fiscal, estabeleceu no art. 30, §7°, que os D re Ü ^
inadimphdos deveriam ser incluídos no rol da dívida pública inclusive
aos percentuais de sua hmitação. Na regulamentação dessa nòrma pelo S I
a n ttd a LRP -Çã° ^ foÍ eStabelecido <*ue os

2009 fo, necesslirio estabelecer novo parcelamento das dívidas exifc

temes comprecatdnos, atravísda EC62 (inserida noA D C Tcom oan“ “ ) «
dS Z iT ' * pagamento para os valores em atraso dos E s t *
^ c™
aos d f^ A
créditos. I o ^ nao
A União - ' TfoiS'que T “1
inserida ™ uma
nesse parcelamento. fórmula de leilão
, ^ ’moralldade era flagrante, pois quem havia esperado uma enormidade
de tempo para ver seu direito judicialmente reconhecido contra o poder pú-'

439

Sobre o tema. ver Scaff. Fernando Facury; Andrade, Cesar Augusto Seiias de A dívida
ca lo /eo ^a^p ^b llc^ln 3^ 5 10 anos daLI^ ou c°mo a Reso!ução 40/2001 do Senado
’ Feraando FacUfy: Conh, José Maurício. U i de Ra-
2010. p S7-76F‘SCa ~ ° an° SdC Vigência- Questõesatua«. Florianópolis:Conceito,
490
Pequeno RPV f “/ * SpcCt?s ° ^ m^ os e constitucionais da Requisição de
scAfp' Fen," id° *«— ■
 O ORÇAMENTO repu blican o s a busca d a uberdade igual
505

I ainda teve que esperar m uito m ais tem po para receber seus créditos,
lotavam judicialm ente reconhecidos, teria que conceder descontos para
& s , em um sistem a de lejljão invertido, que privilegiava o pagamento
!!tes que m ais reduzissem seus créditos.

■léi!K>n'e da s e g u r a n ç a jurídica, por cinco exercícios financeiros a contar de

f ^ e ir o de janeiro de 2016, o que findará em 2020.
m No apagar das luzes de 2016 foi aprovada a Em enda Gonstitucional W
4 15 de dezm nbro de 2016, alterando novamente essa sistem ática, acrescendo
É j ? 10i do A D C T para que os Estados, o D istrito Federal e os M unicípios
£ ^ m e m nS»ra até a data de 25 de m arço de 2015, quitem ate ofinal
f-in iO seus débitos vencidos e vincendos através de deposito m ensal, em
ín ta especial doTribunal de Justiçalocal, sob única e exclusiva administração
“ i / 12 do valor calculado percentualm ente sobre as respectivas a c e ita s
Ementes Kquidas^em percentual suficiente para a quitação de seus d é b ito ,
q ^ - s e de outra a lte ra d o que bem dem onstra
|p cumprimento das ordens judiciais contra o poder púbico no Brasil.49
I 49 E sse rol de alterações constitucionais dem onstra o pouco Pod*r ^
lossuem os titulares desses créditos, a despeito das várias norm as que b ^ c a m
assegurar o pagam ento dos valores. O sistem a d e precatórios g u M F
ocorra até m esm o a intervenção federal nos Estados (art. 34, , F)
n S M unicípios (art. 3 5 ,1, CF), em caso de seu descum pnm ento, porém tais
disposições não são utilizadas.
Vê-se isso através do paradigm ático a c írd ã o I F 1207, dc 19 de m arço de
2003 que teve o M inistro G ilm ar M endes com o relator em face de ter sido
Mer da divergência, vencendo o relator originário, M .ntstm M arco Aurél o^
ctij^ e m ^ ia assentou a segninte diretriz, que passou a se r seguida pelos dem ais
órgãos do Poder Judiciário:

Intervenção federal.
2 Precatórios judiciais. _ .
3. Não configuração de atuação dolosae deliberada do Estado de Sao Paulo
com finalidade de não pagamento.
506
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL
4 . Estado siyeito a quadro de múltiplas obrigações de idêntica h;J B B
N ecessidade de garantir eficácia a outras normas constitucinn
por exem plo, a continuidade da prestação de serviços público
5. A in terven ção c o m o m ed id a extrem a, d ev e atender 4 S'W Ê É
proporcionalidade. ra
6. A d o çã o da cham ada relação de p reced ên cia condicionado 5 S I
princípios constitucionais concorrentes. ®
7. Pedido de intervenção indeferido. ;m m
A decisão supramencionada foi prudente, a despeito de terdesm oniJil
sistema de proteção cnado para garantir o pagamento de precatórios aS Í I
nao se tratava apenas de efetuar o pagamento daquele específico n r n f S l í O sistema de precatórios é idealmente um sistem a seguro (pois ampa-
que estava em discussão, mas de permitir que todos os demais q u e ^ t S l I l io n o tesouro público), isonôm ico (um a vez que seus beneficiários nao sao
pendentes de pagamento utilizassem o mesmo meio, em detrimemo ÍL n en tariam en te identificados e recebem pela ordem de sua apresentaçao)
^ O problem a estava, e perm anece, no acúm ulo de créditos em atraso'J H
vem sendo continuam ente adiados pelos sucessivos parcelam entos m u iS
dos quais descum pndos. Trata-se de algo que possui origem remota, e S P
pode ser resolvido através de um a única penada. q ^
j ° J Stema adotado originalm ente pela C onstituição brasileira é muitff
adequado e inteligente - desde que seja obedecido, pois gera uma garantíÉ
orçam entária de pagam ento, fundada na arrecadação e garantida podei l i |
^ v m , um a vez descum prido em algum m om ento histórico, gera acúmulosq J
im plicam m aior oneraçao m teigeracional, pois se trata de dívida não fin an cd iH
adiada para pagam ento futuro. E, a partir daí, todo o sistem a de garantias seÜ
despedaça, nao sendo factível utilizá-las para pagam ento dos v a lo r« em atrasáfjí
„ . on^ Xf ta m en le em razã° da d esm oralização d o sistem a d e precatórios é que ■:
se g m m u o s e m p r e s a n a is b u scam garantias financeiras para a c o n t r a t a ç ã o * #
certas atividades c o m o poder p ú b lico, c o m o se v ê na L ei 1 1 .0 7 9 /2 0 0 4 quetiala
S paralicitação e c°ntratação de parceria público-privada n o t
âm bito da adm im straçao pública. Em seu art. 8“é previsto um rol degarantiasa í
rem prestadas pela Adm inistração Pública quando firm ar esse tipo de contrato
com particulares inclusive através d sjundos garantidores, buscando afastar :
qualquer possibilidade de utilização do sistem a de precatórios.491
” h ,hC r aCerCa dCSSe tema> ver: ScAFF- demando Facury. Controle pdbli-'
f In: Bercovici. Gilberto; V a u m . Rafael. Elementos «fel
atreito da tnfraestrutura. São Paulo: Contracorrente, 2015. p. 277-304. j
507
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
sr
ssim. pelas características supradelineadas, identifica-se o sistem a
-atórios com o um a espécie de cláusula pétrea orçam entária form al, a
«deliberação do P o d er L egislativo sobre parte do orçam ento, porém ,
^ tic a através d e vários m ecanism os d e flexibilização orçam entária,
^ v a l o r e s são rem anejados para outras finalidades no curso da execução
S m e n tá ria . „ . . „ .
^ a l m anobra é realizada pelo Poder Executivo, com a anuencia do Poder
^ 'd a t i v o - o que é necessário, pois se trata de flexibilização orçam entaria-, e
» s i l ê n c i o obsequioso do P oder Judiciário, que não garante o recebim ento
'P & éditos de seus jurisdicionados contra o P oder Público.
S b e l e c e diferenças entre situações e pessoas com a devida adequaçao (ída-
f doença e pequenos valores), porém não funcionou a contento ao longo do
o que é com provado pelas sucessivas prorrogações constitucionalmente
S e c i d a s para seu pagam ento. Trata-se de um a estrutura constitucional
pmceira republicana, que vem sendo reiteradam ente descum pnda pelos
sucessivos governos.
Tudo indica que, em algum momento nessa trajetória histórica ocor-
;|u um atraso em seus pagamentos, e isso gerou um“efeito cascata quese
fròpalou para o futuro inviabilizando o sistema. Pode ter ocorrido - é uma
S e ita , pois não há como comprovar- alguma espécie de escolha publica
&margem da lei”, na qual o gestor orçamentário atual decidiu nao pagar as
conto decorrentes de irregularidades praticadas por seus antecessores, a
despeito de os valores estarem incluídos na lei orçamentária. Exemplo cari­
catopode ajudar a expor a hipótese aqui apresentada. Imagine-se um prefeito
que tenha feito muitas obras viárias, tais como túneis e elevados portodaa
cidade, algumas das quais sob forte suspeita de superfaturamento. Ao final
domandato, deixa para seu(s) sucessor(es) um número infindo de processos
judiciais contra o Município contestando o valor das desapropriações que se
fizeramnecessárias, ou de faturas pendentes de pagamento com as empresas
de engenharia - ou ambas as coisas. Esses litigantes se e quando vencerem
as lides judiciais, obterão um precatório contra aquele Munrcípiopararece-
bimento de seus créditos. A despeito de os credores não serem itentrâca .
osucessor daquele prefeito, a quem for apresentada a conta jundrca (p
catório) - devidamente orçamentada - pode vir a pensar ser
aquele recurro financeiro v isO T d o O T n ^ s^ o a l^ e le iro ra d o , <^^P_ 6^
 508
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

o prefeito anterior, que fez as obras e deixou os processos em c u r ^ m

m em e ob,eve votos em razão de sua atuação “d M m i “ e „ ^ = S ; ? f Í
pode ter pensado o prefeito atual: po r qual m otivo deveria Pafia ? t ‘ *41
desse seu rem oto antecessor? Caso tenha feito esse raciocínio b a J E ?
organizar sua b a s e d e a p o io parlam entar n a ^ C â m ^ o s V e r e ^
flexibilizar orçam entanam ente o valor desses precatórios em nrol h d ^
gastos públicos, deixando de pagá-los. proI de n°V |

m^nfIr?K Sf ,éC la r0 ,d e h ip ó te sed e tra b a lh o a se rc o m Provada porém m 1

m ente, é bastante possível que isso tenha o c o rrid o -o u situações sem^h
N esses casos o gestor orçam entário age com a conivência do legisl

d a c ^ t £ ; ^
.»w » u u i^ u v u t uuim i
152. H averá alternativa-legal possível para coibir essas c o n d u ta ? d« • L
m ente através do bloqueio eleitoral de candidaturas de quem deixar f f 1* ®
eletivo sem que ocorra o efetivo pagam ento dos precatórios ou tenha adm ^iírl
i r aa ,ei orçam entária em detrim ento de seu pagamento. P o S
p poderá ser aplicada quando o estoque de precatórios for e n c e r r a i
caso contrário os atuais m andatários serão penalizados em razão dos e r U S -

3 ‘6 ‘ r aF2 c S 5 aN O R M A T ,V A d a c o n s t it u iç ã o e o l e g is l a d o r orI
ç a m e n t á r io b r a s il e ir o em b u s c a d a l ib e r d a d e igual

f 0nrad Hesse proferiu célebre conferência em 1959, cerca de cem a n o s ll

1862 n f Ua T ente fam ° Sa conferência de Ferdinand L assalle, ocorrida e m f
’ qua aPm sentou a tese da força normativa da Constituição. Hessei
papel ^aso * não f LaSSalIe’ de que a C onstituição seria apenas uma folha d e f
papel, caso nao tivesse o apoio do sfatores reais de poder.

“a h i S r í ^ f naIisa,!d o aconferênciadeL assalle*s o b re a qua,afii™aq“Í

a h istó n a constitucional parece, efetivam ente, ensinar que, tanto na práxiÈ
te S u m » qUant° " as.<IUKlões fm d a m e n u is do Estado, o p tS a td a f
to rça afigura-se sem pre superior à força das normas jurídicas, e que a n o r-f

" 2 3 3 S S
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

t j . d e subm ete-se à realidade fática"*” , e que isso parece indicar que as

us constitucionais sucum bem quotidianam ente em face d a constituição
~ fíitica, dos fatores reais d e poder.
« E n , sequência, H esseap resen ta sua contestação à tese de Lassalle, afir-
I f t á l nue “com o toda ciência ju rfd ica, o d ireito constitucional é ciência
J S L diferencia-se, assim, da sociologia e da ciência política, enquanto
^ S i a da realidade” , afinal, prossegue, “a força condicionante da reabdade
■^norm atividade da C onstituição podem ser diferenciadas, elas nao pod ,
É l T s e r definitivam ente separadas o» confundidas"»*. A realidade deve
' a construção e a realização da C onstituição ju ríd ic o , um a vez que a
: * S S S S í som ente logra atuar se procura constm ir o futuro com
ií^ ê n a natureza singular do presente", pois, dessa fom ta é que a Consum ição
converte-se “na ordem geral objetiva do com plexo de relações da v •
t o g e sua conhecida afirm ação de que “a C onstituição converter-se-á em
S fe L a tiv a se se fizerem presentes, na consciência g eral-p a rtic u la rm e n te ,n a
ícòmciência dos principais responsáveis pela ordem constitucional n a o só
vontade de poder, m as tam bém a vontade de Constituição .
Hesse indica que tal vontade de Constituição tem por base três pressu­
postos:
1) “Quanto mais o conteüdo de uma Constituição lograr ctm ejpm der
íi ’ à natureza singular do presente, tanto mais seguro há de ser o
desenvolvimento de sua força normativa”;
» “UmóliiitodesenvolvitnentodaforçanoniiativadaConstituiçãodepende
não apenas de seu conteúdo, mas também de sua práxts ,
3) “A interpretação tem um significado decisivo para a consolidação e a
preservação da força normativa da Constituição

Tais oressuDostos afirm a H esse, é que determ inarão a força normativa

d s c I n s t i S C e ê enfim , um a norm a ju ríd ica, dotada de eficácia nao
devendo ser considerada, com o indicava Lassalle, apenas com o uma folha de

i S õ t o ^ d . d / n r funomiunvu do C«mtim/fa».Truduçito0 ilnuuFeneini Mendes.

4»
Porto Alegre: Sérgio Fabris, 1991. p. 10.
Idem, p. 14-15.
Idem, p. 18.
Idem, p. 19.
 5 10
orçamento republicano e uberdade igual

130Sf ° r -OSfatores reais de poder. Porém, alertava Hesse- ‘V

pressupostos naopuderemsersatisfeitos, dar-se-á a conversão dn*
constitucionais, enquanto questões jurídicas, em questões de poder
a C onstituição jurídica sucumbirá em foce da constituição ^ ^ * 1
Note-se que, dentro do primeiro dos pressuoostos annma^ -
consto a advertência de que “abstraídas as disposições de índole t2 P°rHe
dl^i^na’e^a ^ COnstitUiÇã0) deve limitar-sefse possível, a o ^ ta te ^ ^ ^
in te is ^ o ra X ^ ^ ^
S , i m ~ 0nal' COm° ineVitáVel ^ a lo riz a ç s o da foiça” ^

Esu.a .0 de Ocupação e os p reslp„sr c„„sr ã d Z L T o r :r a ” ^ i

ainda nao estavam presentes na Alemanha500, a conferência de Knn P? í?
no estudo da matéria, assentes em todo o mundo. Parâme ^
T°dayia, como compreender essa teoria à luz das cláusulas oétrpn* ^
S íne d o T ,“ POS,aS' “ nsa8radasnaConstituiçãobras leira?Au *

zaçao de interesses momentâneos ou particulares” oouêW/Wo« a Ip •i A

si.uaS„bZ f o S S r „ :“ p^
' ) r M w t “ da rff « t ã o cotnpletamente fora do espaçodí
deliberação parlamentar o montante orçamentado para gastos coníl

4,9 Idem, p, 21.

" “ “ « * * « * > *= H es*. inclusive o Bletuio d. I

 a) P e sso a l e s e u s e n c a r g o s \
b) Pagam ento do serviço da dívida-,
f g r c) Pagam ento dc precatórios.-a despeito d e sua pouca efetividade,
ÍS conform e exposto.
% * Ainda no âm bito da despesa pública, estão parcialmente fora d a e s-
•£'r 2) fcra de deliberação parlamentar a redução do percentual das receitas
vinculadas para o custeio de alguns direitos fundamentais.^
D iz-se parcialmente porque o Poder L egislativo tem op çoes discri­
$Mí-
-m: cionárias na esco lh a das prioridades para a realizaçao d e sseg a sto ,
desde que correlato às despesas vinculadas, conform e estabele
• Í Z ?eiqM é m d e poder aum entar as referidas dotações p ois tais vm-
% cuiaçõesp^osdireitosfundamentaissociaisestabelecem umpiso

^ e não um teto.
T o. N o âm bito da receita pública, estão completamente fora do espaço
f ’ d= denbé“ ç Ío parlam entar as incidências pertinentes às m um iodes

K i^ Íiirá tu a is é indiscutível que a C onstituição brasileira p o ssu i/o rfo

N? f t ^ d m o íS e ito s de H esse, porém d igualm ente inegável que os

Çi0' ^ t f t ó o ^ m r a d l teoria pura d e Lassalle, que previa a ineficácia das

^obrigando a realização de despesas sem a necessidade da anual deiioer ç

'parlamentar orçamentária.
155 A cerca dessas cláusulas, verifica-se um a transmutação daf e uraJ °

“ caso dos precatórios, o legistador c f c ^

pois o m ontante que fosse rem eudo ao Poder L egB lan o p M
orçamento, deveria por este ser aceito. E em tese. o é. Todavia, em o i
512 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

ocasiões ao longo do tem po, o P oder Executivo não cum priu o orçam
com a cum plicidade do Legislativo e a om issão do Judiciário, r e n m L ^
os pagam entos para outras finalidades, esvaziando o sistem a dè p recató^
N o caso dos gastos com o serviço da dívida pública e com pessoni ^
encargos, o legislador orçam entário transm uda-se do P oder Lernslai»,
o Poder Executivo, pois este é quem estabelecerá o m ontante a ser o Z Z
razao dos bloqueios orçam entários existentes. O Poder Executivo n J r W
o gestor orçamentário, transform a-se em legislador orçamentário c Z S l
rência a esses itens. °m* p l
N o caso das imunidades tributárias, o legislador orçam entário foi I
queado pela C onstituição, não sendo possível sequer discutir através dor ~
constituinte derivado sua alteração, o que j á foi confirm ado pelo STF. ^
E no caso das vinculações orçamentárias, perm anece o PoderLeeicl J
c°m ° legislador orçamentário, porém com fonte de receita específica. d J i l
nada às finalidades.estabelecidas norm ativam ente.
156. Constata-se que as cláusulas pétreas orçam entárias aqui expostas possuePS
diferentes perfis, sendo que algum as têm nítido caráter corporativo o u d eav S ll
financeiro do tesouro público, enquanto outras revelam clara adaptação S I
princípio republicano. P a| p
. i.iiFo! ^ Sumi^ o <lue será republicano o Estado que íox juridicamente M
truturado de m odo a perm itir que o governo aja em prol do bem comum, aplÊ
CíWúto a coisa publica umafunção social, em busca da efetivação dos direitM.
E ° orÇan*ento republicano visa a ju stiça distributiva, s ó i
a tutela das capacidades financeiras, receptiva e contributiva. J
C om os olhos voltados a essa definição, constata-se que o gasto públidl
com pessoal e seus encargos, com o regra, não se referem diretamente à e fM
tivaçao dos direitos fundamentais em prol do bem comum, m as no inteiessÊ
dessas categorias de servidores. Diz-se “com o regra” pois o governo necessitai
gastar com pessoas e encargos, para executar os serviços e as políticas públi-íf
cas que lhe incum bem , porém a petrificação do preceito afasta a deliberação!
parlam entar sobre a matéria. Logo, aqui não se trata diretamente de uma clám
sula pétrea em prol de um gasto republicano, m as de um obrigatório gasiÊ
corporativo. Com essa afirm ação não se procura reduzir a importância d(É
servidores públicos na busca da efetivação dos direitos fundamentais através doí
Estado, todavia se pretende dem onstrar que o bloqueio efetuado ao legisladoÊ
orçamentário não obriga a realização de u m gasto público em prol do interesá!
social, m as em prol dos interesses corporativos dos servidores públicos, conS
especial relevância para os servidores públicos dos órgãos políticos - Podei
Judiciário, P oder Legislativo, M inistério Público, Tribunal de Contas e, m a #
recentem ente, a D efensoria Pública.
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL 513

jo m esm o sentido, verifica-se que o bloqueio efetuado ao legislador

entário para deliberar sobre os gastos com o pagam ento do serviço da
itonública não opera em fa v o / 4 a concretização do bem comum, todavia
m S jresse dos credoresfinanceiros do Estado - trata-se de um a espécie de
^constitucionalmente assegurado para o pagamento do serviço da dívida
mlica M ais um a vez ressalta-se que não se afasta a im portância da correta
S c flu a d a gestão da dívida pública, que é relevante para o desenvolvimento
f i a l q u e r Estado, m as identificar que o bloqueio à deliberação legislativa
não tem por escopo a concretização republicana no país.

jüúq pública visando a concretização aos» a i r e u u ò j u n u u m ^ ^ ,^ ^

fé&onte da efetivação do princípio republicano. Entretanto, nas demais hi-
Seses, isso não ocorrerá, caracterizando-se com o umprivilégio odioso, para
^ara expressão consagrada por Ricardo Lobo Torres ao tratardessa matéria50,
S h o ra amparada por norm a constitucional, e nao em critériosjusnaturalistas. E
S o que em ambas as situações ocorrem bloqueios normativos à arrecadaçao,
por força diretam ente haurida da Constituição, porém a jusfundam entaçao de
cada qual é diversa.
Restam duas outras cláusulas pétreas orçam entárias a serem analisadas:
;psprecatórios e as vinculações orçamentárias.
I O sistem a de precatórios, tal qual desenhado nas norm as constitucio-
i i s perenes (art. 100, C F), consagra o princípio republicano, por diversas
Iracterísticas estabelecidas no referido sistem a: ordem cronológica de sua
apresentação e não identificação (o que espelha um a norm a isonom ica), e
privilégios justificados a doentes, idosos e a créditos de pequeno valor (o que
Consagra o adequado tratam ento desigual, em razãode sua desigualdade, visan­
doreduzi-las). Porém , na prática, ocorreu o desvirtuam ento do sistema, com o
sopraexposto. Portanto, a despeito de apresentar características de um gasto
SJfolico republicano, não vem sendo com o tal im plem entado, pelos diversos
ngovemos que se sucedem no tem po e no espaço federativo.
A s vinculações orçamentárias possuem características semelhantes ao
que ocorre com as im unidades tributárias, pois, quando se configuram vin-
culações para os gastos com direitos sociais, haverá a efetiva consagração do
princípio republicano, pois sua finalidade é garantir um a fonte perene de receitas
p
T orres, Ricardo Lobo. Tratado de direito constUucional f t a n n c e i r o ' ° s
direitos humanos e a tributação. Rio de Janeiro: Renovar. 1999. v. m. p. 345 ss.
 514
ORÇAMENTO REPUBLICANO £ LIBERDADE IGUAL

T f ‘- “ ição-frise-se que para apenas a ta u n s d H to T « *

possuem tal fonte arrecadatória assegurada AauiseidenHfim ^ 1SneiQÇç
que auxilia a efetiva concretização í
a despeito de vir sendo solapada pelas d iv e r s a D e s v i S n - S 0nsti^ l
agora tam bém pelo art. 110 do ADCT, introduzido pela E C 9 5 * * ReC® |
157. Independentem ente da análise republicana acerca da« h , S
orçam entárias supradelineada. c o n s t a t ó - s e ^ S ^ u m d í 8^
cráuco, pois, ao bloquear o debate parlam entar acerca
o controle popular sobre elas, m esm o ™ “
ocorre no caso das imunidades tributárias, do T ^ iç o d a d M d a 2 ^ I
gastos com pessoale seus encargos. rv^ o a a a m ^ publica^ |
O déficit democrático não se verifica no casn dnc - 1

w ^ m e n t^ o ^ a m d o g a ^ & 7 o n te ^ n ím a d e ^ m o s p a ^ a r^ z ^ ^

p a r^ ííe V m i^ p riò ^ id a d e ^ T u d o ^ n ^ a ^ c rh rv k ^ n e 0^ 0^ '5*3^ 01^0^ 33™ ^ ^

gislador constitucional sobre o com portam ento d o í “ m temord<>9 <
assegurando de antem ão 5 legislador orçamentárÊ
e sp a rg id o s em outras fin a lid a d es L o g o a s v in c u l-w ." 1"10 qUG podenam se |

quando otedtódÔ "“ ' ° q“e CUmpre “ma fu"«a°

S s r “ 0: am parad° em » < * * . <M» a Constituição bu,

fatores reais de t L d 10™?0 '" ’0 ' maS tam bém ' sustentado em Lassalle, qut

princípio rep u b lican o. P C o n stitu içã o , dentre o s quais constat

m e n S e “ n M ^ n e m ! ? r ,e ” , 0 e ” CO" “ a m ‘s e b l^ u e a d asa o d e b « l ^
e sc const,tuem em vantagens pessoais desses grupos ou cateeoná«
da S L ar r « T dÍre,am ente dessas vantagSTs em d e « S
a p S n d a * Ho C ,a'S reCUrSOS de forma republicana, reduzintk
possibilidade dos sucessivos governos de agir em prol do bem comur
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
515

nd0 à coisa pública uma função social, em busca da efetivação dos

úos fundamentais,
M^tJãosepode afirmar que tais recursosseriamusadosdeformarepubhcana
W ^ L m Á p o n (ve isp a ra d e lib e ra çã o p a rla m e n ta r;m a ssep o d e a f^
^^^aoseremconstitucionalmentebloqueadosàdeliberaçaoparlamentar
^ g ^ ò e g ^ o próprios, eles não estão sendo utilizados deforma republtcana.

I T Nesse passo, resta analisar o que o legislador orf amef ário^ rf f ^ 0

^iwnaDÓs as limitações à sua liberdade supra-apontadas, isto é, com o
que as normas jurídicas permitem que seja utilizado para a busca
j-lih u fiv n conectando as capacidades contributtva e receptiva,
- ^ c u r a d a liberdade igual Será que o legislador orçam entário brasileiro
,0 procuradal *m o repvbiicaxio com o saldo de recursos que lhe
^ ^ Vp a ra re sp o n d e raL sa p e rg u m aénecessárioanalisar em coíicre/o alguns
orçam entária brasileira, o q u e se faz nos tópicos seguintes.

|& 1 . De q u e m se arre c ad a no Brasil

M esm o h avendo as lim itações orçam entárias s u p ra e x p o s ta s e x is te

l 60, M . uhprítade oara o legislador orçam entário na determ inação das
margem de lib erd ad e p a r a E oossível realizar escolhas públicas

médio de m ão de obra intensiva, contratada para lai fin ah d ad ^ ^ nsuau

»das relações de troca, não haveria gasto p q a oocão oor

1 ampliaçio da m áquina arracadatôria e de flscaltzaçao t n b o t t o a A o ^ p o
um ou outro tipo d e gasto im pacta fonem ente o m ontante a ser arrecadado,
í pois diretam ente conectado à figura tn b u tá n a das taxas.
 516
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

^ ^ ^ o c s d iie r c n tc s d c g m o s .V m a c o is ^ o o s g m o s c o m s à S w
ou com saneam ento, outra coisa são os gastos com a c o n s S de í ebl
ou com m edicina estética. Tudo isso pode se r considerado g L to Co^
e a utilização dos recursos em um a ou outra dessas finalidarW a ° m ^
arrecadação havida e das políticas públicas estabelecidas O me«**01* * !
2 “ ^ mo ao.“ si»». <1« p o * i r básico J ^ S S J t a S S T “ ' »
pnvilegiaro ensino superior ou o fundamental. Isso para não tratar doca“ *
locacm nais, que perm item atender diferentes grupos de pressão a u ^
Estad^do bai™ - p c c i f i c ^ u r e g i ^ S !

des l f S ' S ?PfSÍbÍ1ÍdaíÍe OCOrre qUand0 se cria um a nova ^ t e de c u s te irJ

f , “ ‘« " “ “ cnteexistentes.IssoaconteceunoB rasil naS S
de 90 do século passado, quando foi criada um a nova fonte de dH S
C° m S3Úde’ ° ImPosto Provisório sobre a M ovim entação F i n ^ ^ l S
IPM F, em cam panha liderada pelo então M inistro da Saúde Adib Jaic«6^
previa aum entar o orçam ento para essa finalidade específica' TodaJ^ CnC’^*1
= da a c ria ç io desse im pos.o, „ M i n i s S S

Itlj “ín a lem sldo obj eto de análise pelo Suprem o Tribunal F edenií
! v c : den“* ou“M - n a A D I5 5 6 4 ,de re to o ria d a M in is tra R o sa W e te * *13
Donto cen trai ^ « iw . T 0806 ae lei do Estado de M ato Grosso. 0
P é
se r utilizada para ] n f SC 3 decorrente de m ultas de trânsito podei
pagam ento da dívida pública estadual, despesas de pessoáP

502

flDRUlTa su m e m á c T ^ Cr ^ * Fernando Facury- A desvinculação de receitas da União

Gomes m S I ’ T ' 1'“193.0 to:. ScAFF* Femand° Facury; M aués, Anlonio
1 13 f cons,l,uc>onal e tributação. São Paulo: Dialética, 2005. p. 96-1
505
Le i 12.858/2013, art. 4a.
 517
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL

I c enciais A través d essa A D I é atacado o sistem a d e caixa único,

^ á b i l i t a q u e recursos arrecadados de taxas sejam carreados para outras
S e s que não aquelas que ensejaram sua criação.

ippatnmo arrecadação daí decorrente seja usada para pagamento

serviço da dívida pública. N a prática.isso
l & S ^ z e r que fngressado o recurso no caixa único do tesouw/ u.bl* ° '
inçada certa quantidade de dinheiro que seria usada nessa finalidade
m ais receita que será utilizada nos gastos gerais

^ e^ ^ ^ Í ! a° m esm o com a existência de cláusulas pétreas orçamentárias,

*&■; ^ rw rd a d e ao legislador orçam entário brasileiro para estabelecer os para-

f ^ o â m b í t o i r i b u t á r i o , a com petência imposilivp ficou assim disposta na

Constituição (arts. 153,155 e 156):
1 l) A incidência dos im postos sobrco patrimônio foi constitucionalm ente
1 * dividida entre os três entes federados, com petindo.
a) À U nião tributar o patrim ônio im obiliário rural (ITR , art. 15% ),
b) A os Estados tributar o patrim ônio de veículos autom otores (I .
art. 155,111); ,.
c) A os Municípios a tributação sobre o patrimônio im obthano urbano
(IPTU , art. 156,1).
2) A incidência dos im postos sobre a transferência patrímomal
buída:
a) A os Estados, quando a transm issão ocorrer em razão decnnsa tnorlis
ou doações (TTCMD, art. 1 5 5 ,1),
b ) A os M unicípios com o regra geral (ITBI, art. 156, II).
518
ORÇAMENTO REPUBLICANO e u berdade ig u al

dessa^foirna^ ^ *m postos s°b re aprodupão e o consumo foi (

^ f53,”lV);CalK trÍbUt,,ra Pr0dUÇS° de bens ^ " « r i a l i a a d o s m

b) A os Estados cabe trib u tar a c irc u la ç ã o d e m ercado™

serviços (ICM S, art. 155,11); m ercadorias e j
c) A os M unicípios cabe tributar a prestação de serviços em o* j
insen d o s na com petência estadual (ISS, art. 156, III)

4) e n)°; COmírC' ° i"‘e^,aci<>na, caben' 4 Unilo, *

5) O im posto sobre a renda cabe à União (IR, art. 153, H i):

6 ) S / l H ° v “ SObre “ 0 p era ç8 es fln a “ceira s “ >"*<*="> 4 U n iã o *

7) E a im posição sobre bases m últiplas, consideradas com o ermuipS

tunas, ficou com a União, m as ainda não foi instituído (art l « v |

p e .f „ c L “ ;í a 0 e ,IUm ÍnaÇÍ0 P ,íblÍC a- C ,P < * < « V w

responsabilidade de gerenciar o sistem a geral de aposentadoria e peasJ

de. O desvio dc finalidaA» ’ . •?CSeÍ ’ 2006, c ° l1veira, José Marcos DomingW

no direito brasileiro Í í t i í “!? « 8 c ° scu c°n<r°lc tributário c orçamentár
Públicas. Sâo Paulo:
 519
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

% nd0 apenas a e la arrecadar contribuições previdenciárias para seu

w { ° Í^ rib u íd a tam bém à U n iã o a exclusiva possibilidade de cobrar em -

m nuisórios (arL 148) e de criar outras fontes de custeio tn butáno,
criadas por m eio de lei complementar,
■ J^que sejam não cum ulativos e não tenham base de cálculo ou fato gerador
K i o dos já discrim inados na C onstituição ( a r t 154,1).
Jv c« a * ouerra externa ou sua im inência, a U nião poderá instituir
^ ^ s e t t r a o n ü n á r i o s , inseridos ou não em sua competência, eujâeobrança
S c e s sa r,u m a v e z e n c e rra d a s a s c a u s a s q u e lh e s d e ra m o n g e m (a rt. 154, ).

^ A c receitas patrim oniais possuem correlação com a atribuição de^bens e

V. As ntrihuiu aos entes federados, sendo a mais relevante

• idg.recei ta. fazenda. gov.br/dados/receUadat^estudos-e-tribu ar 1|a cm: 6

ludos^^statisticas/carga-tributana-no-brasitfctb-^15^pdf>,uUi dc 33>74%
dez 2016. Apenas para fins comparativos, em 2013, a carga
: d o P IB íR S S ^ J trUhâo). Brasflia- Ministério da Fazenda/Receita
» Boletim Coma Tributária do Brasil em 2 v n .
Federal do Brasil, setembro de 2016. p. 2U.
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL
521

,r. Abstraindo a classificação tributária supradescnta, constata-se que no

Brasil as bases econômicas de incidência alcançaram a seguinte arrecadaçao
em 2014 e 2015, em percentagem do PIBm :

SB Em 2015 foi arrecadado, em .ermos absolutos, cerca de R$ 3.271 M hfes. Em 20 .

também em termos absolutos, foi arrecadado pouco mais de R$ 25 m'lh^ s^ , , ° ^
mu em razão de aue as alíquotas da C1DE Combustíveis permaneceram zeradas para

.’jta O L m » » inclui nesse -oius coniribuiçõ« pum o FC T S. « n « n c r t g n

r#=-
fi.S''
'MK do Brasil, setembro de 2016. p. 20. . . . . . c a,mnpln/Receita
Boletim Cursa Tributária do Brasil em 2015. Brasília: M.msténo da Fazenda/Rece.ta
Federal do Brasil, setembro de 2016. p. 26.
 522
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Seletivos
Combustíveis
Automóveis
Telecomunicações
Energia elétrica
Bebidas
Tabaco
Comérdo exterior
Taxas diversas
Contribuições prevldenciárias
Outras contribuições sociais e econômicas

8.44%

Pessoa física
Pessoajurfdica
Retenções não alocáveis

p rlb utação sobre a propriedade, incluindo sua transferência

Tributos sobre transações financeiras

[ Outros tributos
[ 0.01% I -0,01%

d o is m íZ b
2 0 1 5 n a ra fa rith n ’Pa ssa ~s ? a a n a lisa r a p en a s o s d a d o s m ais recentes, d

T rata-se de um a Ham i oro rÇam entáno escolheu para a arrecadaçãopúbli

1} d a tã o D Ú b t!SH0lf!a d3S bf Ses imP °sitivas Prioritárias para a a

daçao publica, dentre aquelas constitucionalm ente admitidas;
 , da gradação do aspecto quantitativo da hipótese de incidência
f frih m d ria.isto é, a calibragem d a alíquota e da base de cálculo sobre
Jí- as escolhas efetuadas. - * / .
Ü L m . h ipóteses, a escolha pública deve ser « a i w i a p a n adequar a
!C ? r i W d r i o à capacidade contributim dos contnbm ntes.
f ^ p k e e L a n g - apontem a necessidade de se saber para qual socredade
g e serproduzido o sistem a tributário, pois,
cendo dado valorem uma alta medida à redistribuição, ao «ivela," ent^ ®

da assim chamada imposição orientada pelo capital).

}^rC\
^ Por outro lado, afirm am os referidos autores que, se

■* - ä ä ä s H ä S
imposição orientada para o consumo).

!&'2015. .
-164. A base im positiva mate ° p r e d ^ O f ó . ^ c o r e ^ u e tel
stens e serviços, correspondendo a 16,22 * do p m oe " ^
base im positiva, em b o ra obtenha am pla ,atw ò doprincípto da
qaeseregulea
bonomia no âm bito m b u lán o . E xalam entep „ ,,,m a m e n lc d ifíc il.T ip k e
critériodaisonomia nessa base .m p o s .u v a s e to m a M tr e iM m e n te d ^ ^ ^ p _ ^

in t »*ke . K lãüs^L ano. Joachim. Direito mbuláno. Tradução Lu iz Dória Furquim. Porto
S S o C ó n io Fabris. 2008. v. 1. p. 211. Uáhcos do ong.nai.
 S24
_ORÇAMEN7P republicano e m a m n c ,gual

com grandes d e s i g S ^ e r é c o n ô L - 0^ 3 mais comPlexa em ^

igua, quem possui mais e m M o s ^ u S r 18 ^ de «** PmU«?J
de feijão receberá a m esm a carea trih n S • ^ SUa subsistência. u ? =
um a p esso a que esteja no to m l “ ! CaS0 venba a ser c o n s u m i
esteja em sua base. P° da piran u d e socio^ o n ô m ic a oU

com previdência socia], cujo custeio^pf^f3 ^ re^. açao é dirigida para g,

econômica, bem como distorce o funH* ™ um,dos fundamentos da ordei

C R A°r bT “ Valores sociaisdo ta b a lh o e da ? brasilcira,, »
F). Afinal, tom ar mais caro o emDrepn h ; f 6 ? ,lvre-miciativa (art. 1®, n
de novos postos de trabalho e a m a n u te n í* ^ 11 * 308 em Presários a abertur
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL 525

A terceira base im positiva, com arrecadação de 5,97% do PIB , é sobre

Hljda, a qual deveria se r a base prioritária, pois m ais perm eável à identifi-
gigo da capacidade contributiva, reflexo d a isonom ia.
| ^ - De fato, verifica-se que a arrecadação decorrente da tributação da renda
^p e sso a s físicas corresponde a 2,61% do PIB, superior à que incide sobre
,|das pessoas jurídicas, que é de 1,86%. Trata-se de um dado de difícil valora­
i s pois pode decorrer de ser m ais fácil arrecadar “na fonte” o im posto sobre
intenda dos salários, do que tributar a renda das pessoas jurídicas. Por outro
ikdo, pode-se considerar que os diversos sistem as de arrecadação do im posto
lobre a renda distorcem o efetivo resultado - lucro real, lucro presum ido,
•Simples, lucro arbitrado etc. A despeito disso, existe o dado de realidade, que
i a maior arrecadação do im posto sobre a renda incidente sobre as pessoas
jlsicas do que incidente sobre as pessoas jurídicas - o que não quer dizer que
essas arquem com m enor carga tributária, apenas que são m enos tributadas
levando em consideração o parâm etro renda.
Existe um dado que é destacado no docum ento oficial que se analisa, m as
que não é explicitado. D iz respeito ao item “ retenções não alocáveis”, com
1,49% do PIB, dentro das bases im positivas sobre a renda. Possivelm ente o
montante seja decorrente da arrecadação do imposto sobre a renda de aplicações
financeiras, que é retido diretam ente na fonte. Caso seja isso, é um indicador
bastante interessante para futura análise acerca do rentism o brasileiro, sob os
jnfluxos das pesquisas que vêm sendo desenvolvidas na linha apontada por
Thornas Piketty514.
167. A quarta base im positiva mais explorada no Brasil é a propriedade e sua
translação. Apenas 1,45% do PIB. Trata-se da base impositiva m ais segura de
todas, pois com m uito baixa m obilidade, porém a arrecadação sobre essa base
impositiva é pífia. E m 2015 foi arrecadado de ITR tão som ente 0,02% do PIB,
muito menos do que se arrecada em decorrência da propriedade de veículos
automotores, IPVA, que alcançou 0,61% . São quantias que não fazem ju s à
•importância d a propriedade em nosso sistem a econôm ico, especialm ente a
propriedade im obiliária.
Trata-se de um a base impositiva m uito pouco explorada, seja em razão
da pouca im portância que fiscalm ente se lhe dá, seja por revelar m ais um a
faceta dos fatores reais de poder , ou ainda em razão de dificuldades técnicas
para sua efetividade.

514 P iketty, Thomas. O capital no século XXL Tradução Monica Baumgarten de Bolle. Rio
de Janeiro: Intrínseca, 2014.
526 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

168. A últim abaseim positiva, com ínfim os 0,59% do PIB, ésobre 1

financeiras, hoje onerada apenas pelo IO E ans%
E sse aspecto é curioso porque, de vez em quando o B rasil é assni,3
tese do imposto único, que seria cobrado apenas sobre essa base i m o o . / S
a revogação de todos os dem ais. Seus adeptos advogam a tese de aue ^
com um a alíquota baixa, seria possível arrecadar o m esm o que se o h S
todas as dem ais bases im positivas aqui expostas. M arcos Cintra, o ideai;,0
da proposta, expõe que seria suficiente um a alíquota de 2,81 % para au^m
e igual m ontante de quem recebe, sobre todas as transações fm ancei«?
tuadas - contenham ou não um signo de riqueza, isto é, a incidência ocor'
a cada m ovim entação bancária. Expõe Cintra;

O Imposto tínico seria de apenas 2,81 % para quem paga e 2,81 % nara m
recebe em todas as transações financeiras, tais como cheques o rd « L ^
pagamento, DOCs, TEDs, transferências eletrônicas etc. Veja um e x e m JI
Se voce emite um cheque de R$ 100,00para umapessoa haveria um d<^or!Í
em sua conta-corrente de R$ 102,81. A pessoa para quem você p Z S
cheque receberia um crédito em sua conta-corrente de R$ 97 19 port1nJ
nessa transação o governo arrecadaria R$ 5,6 l s,s. ’ ‘ &
pM
Trata-se de um aigum ento extrem am ente contestável, pois não se
to b u tar o que nao é uma operação econôm ica, m as um a operação física c S
dinheiro, talqualaacim adescrita. N a verdade, em busca de um a simplificado $
do sistem a, cna-se um a ilusãofiscal. A com plexidade do sistem a tr ib u tá r io « !
Brasil e no mundo, decorre da com plexidade das relações sociais e econômica!!
existentes e am plia as possibilidades de um a tributação m ais equânime. T lpSif
e Lang defendem um sistem a em que existam diversas bases impositivas trib u ^
tan as, que eles denominampluritributário e atacam a ideia de uma única base: |

O imposto único não é uma utopia somente por que a receita tributária de !
um Estado tributário não pode ser adquirida com um único imposto, maspor!
que a ideia de que existiria um bem tributário mais qualificado já é, desde 1
a teona, falsa. [...] A justiça dos impostos diretos é complementada pela i
ímperceptibilidade dos impostos de consumo indiretos516.

N ao se pode fazer tabula rasa da arrecadação, sem distinguir as diversasf

especificidades existentes. P o r exem plo, caso adotada a proposta do imposto|

Paro conhecer melh° r a p r o n t a , v e r <http://www.marcoscintra.oig/conteudo.php7id

arop=62>, ulüma consulta em: 21 nov. 2016.
T ipicb, Klaus; Lang, Joachim. Direito tributário. Tradução Luiz Dória Furquim. Porto
Alegre: Seigio Antonio Fabris, 2008. v. 1, p. 209.
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL 527

' não existiriam tributos sobre o com ércio internacional, no qual a tri-
~o possui forte papel extrafiscal de proteção e de incentivo econôm ico.
Ühéin seriam descartadas as^bases im positivas sobre a propriedade. E a
Inmia na tributação se tom aria'inexistente, pois pautada apenas p elovo-
& físico de transações b ancárias que ocorressem , com proporcionalidade
JÊo progressividade517. C om o dito supra, trata-se de m ais um a das tantas
I p jg j fiscais que p eriodicam ente assolam os sistem as ineficientes, com o
itóasileiro-
I f Registra-se, contudo, que nos dias atuais, a arrecadação com essa base
p o s itiv a é m uito baixa, com o ocorreu no ano de 2015.
Í o políticas públicas não são utilizadas apenas para a realização do gasto
i b ic o m as tam bém no âm bito da receita pública, e, em especial, nas escolhas -
Z lic à s (trágicas) que devem ser realizadas pelo legislador orçam entano,
l a e m razão das opções para as bases im positivas, seja na delim itação de seu
gpecto quantitativo (base de cálculo e alíquota).
Em suma:
a) As duas bases tributárias de incidência m ais relevantes no Brasil, sobre
a.produção e circulação de bens e serviços e sobre a follm de salários,
ou (a) não perm item a adequada calibragem da capacidade contn u-
tiva, signo da isonom ia, ou (b) dificultam a criação e a m anutenção de
vi postos de trabalho. A m bas, portanto, são usadas de form a m eram ente
i arrecadatória, sem levar em consideração que é possível buscar a im ­
plem entação dos princípios republicanos pelo lado da receita publica,
e não apenas no âm bito das despesas públicas. Não tem sido esse o
enfoaue do legislador orçam entário brasileiro, pois 24,66% provem
d aairccadação sobre essas bases, de um total de 32,66% do PIB, que
foi a carga tributária de 2015. E sse com portam ento, com pequenas
variações, ocorreu em 2013 e 2014 e deve se rep etirem 2016.
b) D uas outras bases im positivas, sobre a renda e sobre a propriedade,
representam percentuais m enores da arrecadação, apenas 7,42% do
PIB , em bora sejam m ais aptas a captar e aplicar a capacidade contn-
butiva, o que perm itiria a adoção de aspectos m ais condizentes com a
noção de orçam ento republicano que se expõe nesta obra.
c) A incidência m enos representativa, sobre transaçõesfinanceiras com
apenas 0,59% doPIB, também poderia ser m elhor explorada, em bora

Ver ilem 3.3.2, neste capílulo 3.

 •( 528
i1 -g^AMEWJREPUBUCANOE UBERDADEIGUAL

nao o m ero trânsito físico do dinheiro 3Çao de

"<m p a f ^ d a O C D E ° d i ^ u ^ >’0 ? U^ ,o a s e Su' r<*emonsIiaaca/gatrih « Í

dados do ano * 2014« T 8“ 1“ ^ Receita > « m l do B r a s i S

:-#rgg»

parâmetro de anáUse e T s lT S n r o S “ B ° é ?“' “ Vai uti,ÍMr como-

Re,no Un,do * pa,a * « ■
518

R tó ia « » • H t u , , fcro * t a t í s a r i i
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBEROAOE IGUAL 529

o tributária analisada, e o C h ile, que possui a m enor carga tributária

jjuisada.
{pUtilizando a base de inçifância “renda”, verifica-se no quadro abaixo
® sparidade entre esses diferentes países51?. A cáiga tributária da Dinamar-
J p fortemente concentrada na tributação da renda, com 33,2 p.p. (pontos
acentuais). O C hile, que apresentou a m enor carga tributária, tem 6,5 p.p.
^ c entrados na tributação da renda. O s dois paradigm as brasileiros em razão
lecaxga tributária sobre o PIB apresentam a seguinte correlação: Reino Unido,
tgn 11,4 p.p. d e incidência sobre a renda, e a Nova Zelândia, que arrecada 18
up. sobre a renda. N o Brasil, a correlação entre carga tributária e incidência
gobie a renda é baixíssim a: de um a carga de 32,42% do PIB, apenas 5,85 p.p.
gfvém da tributação sobre a renda.

O m esm o exercício pode ser feito quanto à incidência sobre a folha de

salários, conform e o quadro abaixo519520. Vê-se que a D inam arca aparece no final

519 RelatórioCargaTributáriadoBrasil2015(análiseportributoebasedeincidência).
Receita Federal do Brasil, 2016. Disponível em: <http://idg.receita.fazenda.gpv.br/da-
dos/receitadata/esludos-c-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-cstatisticas/carga-tribu-
taria-no-brasil/clb-201S.pdf>. p. 15.
m Relatório CargaTributáriadoBrasil2015(análiseportributoebasedeincidência).
Receita Federal do Brasil, 2016. Disponível em: <http://idg.rcceita.fazenda.gov.br/da-
S30 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

da lista, com nenhum a incidência sobre a folha de salários, seguida pela i j l

Zelândia (com 0,4 p.p.). O Chile encontra-se com baixa incidência sobreM
base (1,4 p.p.). O R eino U nido (6,1 p.p.) e o Brasil (8,1 p.p.) possuem
incidência sobre a folha de salários, o que se dem onstra excessivo parae
item , pois o Brasil tem por m eta constitucional a prom oção do pleno empr
e a redução das desigualdades sociais.

5cá5coG5 *C orço ínoutario tebre ofottiodeSalórioi(lfK H à Prevldèncio). £rosi2 1 P<m m doO C C f "
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U tilizando-se a base de incidência sobre a propriedade, como se vê nò-f

quadro a seguir, constata-se situação diversa, pois o Brasil (1,35 p.p.) está entre
os que m enos cobra, enquanto o Reino U nido (4,1 p.p.) cobra sobre essa base í
cerca de três vezes m ais521. M

dos/rcceitadata/estudos-e-lributarios-e-aduaneiros/estudos-e-eslatislicas/carga-tribu^|
taria-no-brasil/ctb-2015.pdf>. p. 15.
«i Relatório Carga Tributária do Brasil 2015 (análise por tributo e base de incidência)|
Receita Federal do Brasil, 2016. Disponível em: <http://idg.receita.fazenda.gov.br/dalj
dos/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tríb
taria-no-brasil/clb-201S.pdf>. p. 16.
 551
n f\pram eNTOREPUBLICANO E A BUSCAQAUBERD^P£*£^j^_
532
-------- -------- - ~ - _ ^ANO E uberdade m i M l 1J

seguinte quadro-resum o? ,mP° S,t' ^ Í‘^

_______ 1

M S è* $**éÍ<npoi
l;2ÇMem ênipontos /. *wiiiaae èmpontos r'-‘a 'cvÜ3
| %do PIB v Salários' L f rod«çióí
I •'•' V£>; . percentuais em pontos
; percentuais
I bense$erri
percénttiáis^ ^ponfi
S0,90%
_0,4Q _P£rcenti
32,60%
6,10
32,42%
8,41
32,40%
0,00
19,80%
1,40

«> « * «o ,„ ta, a ^ a[lado ;zzd bj " ,m pos,,iva ^ e s

fo ? eÍm P o sit^ S ^ r a ( 5 S S ? benS e Servi<ÇOs é a p r in c ip a l

08 em a is p a íse s so b an álise; 1 e n a (5 6 % ),e a se g u n d a d e to d o sf

so b r e e ssa b ase; PÍ“ Ses a n a l,s^ p o ssu em baixa ! „ d < S |

d e “ f “ o s p â f e a V a íi í d o 7 T c x c Ui - a p ™ cip a l f° " lc a r r e c a d a « ,

e econ°m icos que amparem asj

 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL 533

flsões arrecadatórias, e, claro, do sfatores reais de poder. É interessante a

Hftise com parativa de Thom as Piketty acerca das consequências econômicas
Jlpevoluções burguesas. Segundo esse autor, a revolução inglesa (1688), a
H^peito de instaurar o parlam entarism o, não m exeu na estrutura da terra, e
Manteve a realezae os direitos d e prim ogenitura; na revolução francesa (1789)
introduzido desde logo o co n ceito de igualdade ju ríd ica em relação ao
jjjrtcado. o que afetou a dinâm ica d a propriedade nesse país. Já na revolução
^ g u e s a am ericana (1776) foi desde logo instituído o “princípio republicano,
ffiorémdeixou a escravidão p rosperar durante mais um século além de garantir
Ilegalidade da discrim inação racial durante quase dois séculos após a Inde-
.pendência’’523. Cada país tem um a estrutura jurídica e socioeconôm ica própria,
cabe ao legislador decidir sobre tais bases de incidência e a intensidade da
caiga tributária de cada qual.
• Pode-se afirmar, portanto, analisando a arrecadação tributária brasileira
em comparação com a de outros países da OCDE, que o governo brasileiro
iião realiza um orçam ento republicano no âm bito das receitas, pois se utiliza
excessivamente de bases im positivas que não perm item o estabelecim ento de
critérios isonôm icos, através da capacidade contributiva. O uso intensivo de
bases impositivas sobre a produção e circulação de mercadorias e sobre afolha
desalários acarreta baixa adesão ao princípio da capacidade contributiva das
pessoas, e se revela um a fonte d e entraves à em pregabilidade, o que descum pre
preceitos constitucionais atinentes ao orçamento republicano.

3.6.2. A difícil mensuração das renúncias fiscais

171. Um aspecto relevantíssim o de análise jusfinanceira é o que trata das

renúncias fiscais, que possui enorm e nível de opacidade, ainda mais em um a
federação, em que cada nível d e governo pode c riar e renunciar as próprias
receitas tributárias, ou m ediante autorizações plurilaterais, com o no caso do
ICMS, que necessita de autorização unânime do Conselho Nacional de Política
Fazendária - CONFAZ para sua ocorrência524.*04

“ P iketty, Thomas. O capital no século XXI. Tradução Monica Baumgarten de Bolle. Rio
de Janeiro: Intrínseca, 2014. p. 36.
04 Sobre esse tema, ver, dentre outros: S caff, Fernando Facury. Guerra fiscal c súmula
vinculante: entre o formalismo e o realismo, ln: R ocha, Valdir de Oliveira. Grandes
questões atuais do direito tributário. São Paulo: Dialética, 2014. v. 18, p. 90-115.
 534
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBEROAOE IGUAL

A s desonerações podem ser justificadas no âmbito inror

P ls“ nao reduz Propriamente a liberdade do l e n t "h

m entáno, mas a am pba, um a vez que se caracteriza com o un. ing , do'° Í
su a atuaçao, à margem da atrecadação e do gasto público efeüv“ "“ " 1
24 / 7 ^ f " aS de í 0rm a exeroplificativa, e tom ando p o r base o a n t . a í
p a rta e tro

P - iS p r ^ lS f o n d ^
responsável ou a terceiros; concessão de crtd itis p re s u m W o S
dtrett^ou indirem^danCe*r0"^SCa*S’ doS^ua'sresu ^Ç^ro4®llnúiwtíi^

tributário*527. Segundoo autor “a n ^ ã o ° ?to. e£,slativo preceder° crédito!

o anverso ou o m s o do c o n c d S Í rePresenta*em certo sentido,^
da mesma realidade”528 estandr» ™ c^n 1V0 fiscal, istoé, outra perspectiva -
perspectiva d J L m f f o r m a l : ^ ^ ^ ^ “ “ “ 'i

r r * era pon“eai- - m-” ~ - « *

tolú d ic o português. Coimbra: A l m c d i ^ Ó o í ° rÇamen,° do Estado no ordenamen-

527 Idem!p! 155 ° CC,S° ^ Bam>S' ° aVe*S° d° tríbuto- S2° Pa“l°: Almedina, 2014. p. 153.
528 Idem.p. 161.
 535
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

J L a n u n c ia s fiscais aqui consideradas podem ser juridicam ente delimi-

J ^ ^ a t r a v é s de condicionantes, seja pela estipuiação de prazo cert° P a™
f k ^ O Código Tributário Nacional determ ina diversas regras a respeito de
^ S Í s ã o w a r t. 176 e seguintés.L ogo, sequer se constituem em cláusulas
^ c ° nc“ tárias configurando-se m uito m ais como um instrum ento de
^ o k g i s l a t i v a no âm bito financeiro, visando alcançar o so b jetiv o sesti-
■ ^ S » J C onstituição. São, enfim, instrum entos jusfinance.ros de poliüca
S ie g itím a m e n te considerados.

If a Esse sistem a de
^ B to s financeiros de contxok ao longo do p aís. A despeito
l l^ n s u r a r to d a sa s r instm m entos e d e suj eitos responsáveis por seu
^ W1S mCnão é possível mensurá-las quantitativamente no âmbito da unidade

W ê Ê Ê Ê Ê Ê Ê m
Observe-se que a m ensuração global dessa renúncia é dificílim a,
seiem com o identificar c o m de form aptecisa
apenas algum as estim ativas, po c|dade de opções disponibilizadas
tal montante, tam bém em face P Pode ser concedido um crédito

Pode-se fazer com o José M arcos D om ingues de O liveira, identifica

as desonerações m a ^ c a p a c id a d e contábuliva que pague o

.L t l Cr d t à d ld ò me°mor d tsm b u iç io das cargas .nbm íriasT "“ . A per-

a .P a a lo t Q .m i.r la a m .M O ^ n T - >•
» Para esses aspectos, ver: C orreia neto . l-ciso oc «
loíAlmedina, 2014. p. 213 ess. 2014 Disoo-

- r : : , r r r D
“ j Ei *. z s & s s i
bem-estar. In: H orvath, Estevão; C onti, José Mauncio, scaff, t-erna
 536
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

gunta é pertinente, m as m ensurar com precisão o total federativo d* 1

renunciadas é algo que não se faz no Brasil. A resposta dada por D o m ^
de O h v e ira é q u e ‘‘se tem um a sociedade vítim a da i n s e n s i b i l L ^ S
da irresponsabilidade fiscal de seus governantes” .533 ^
As renúncias fiscais possuem dificílim o controle por: a) Não in p ™
no orçam ento, e s.m estarem fora dele; b) O B rasil é um pafe em
níveis federativos possuem capacidade im positiva e podem renunciar °S^
exercício; c) Em face da opacidade e por atingirem segm entos e c o n ^ - ^

é I v e r s o d a fm p o S ç ã o tó b u tó riT ^ red a m am das rcnúncias fiscais,^3

um procedim ento universalm ente aceito e padronizado para a d e i e r ^ ^ S

dos gastos tributários”534. E adota duas regras para delim itar o c o n S ^ S
sejam . 1) D eterm inar todas as desonerações tributárias tomando c o m n f í
de referê" cia; 2) A « l t e . u tíliz a n Z u “

um padrao que nao perm ite identificar o efetivo m ontante de tributo renunciada^

eXemp!0 ,.?eStU dooficialpaitedoPressuP ° stodequetodaaativida(fÍ

econôm ica que é tnbutada pelo sistem a Sim ples, se fosse trib u ta d a pelo re e iré
^ “raf a°-doJ UCro1real’haveria um 8 ™hofiscal de arrecadaçãfd e X- w t j
tal receitanao foi realizada, trata-se de gasto tributário. Ora, esre mecanismo^
e apuraçao do gasto tributário distorce a realidade pois o sistema SimnW
^ c ro re a fD o adSeriÍVÍdadeS f° Ssem e^ ivamente tributadas £ lo
cro real, podena ser que nao existissem , em face da m aior onerosidade fiscal '3

a na Franca de M
anaus'as
533
Idem, p. 453.

5M • ^ bU‘f Í° PLOA.2015- disponível em: <hUp^dg.receit^

dgí-2015> p 7 • rcCe* 2 ata^renuncla' í*scal/,Pr<2Visocs-pI°a/arquivos-e-imagcn '
535
Idem, p. II.
 537
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL

w o não é um mecanismo que dá conta do que foi efetivamente renun

ifiscálmenle, mas do que nãofo i arrecadado, caso o sistema de apuraçao
fosse o "padrão ”, conçiderado para fins de im posto sobre a renda o
real, a incidência m édia para fins do IPI, e apurações seme-
Trata-se de um exercício m atem ático que pode servir para algumas
■^Ídades, m as que, na realidade, não dem onstra o quanto fo i efetivamente
^Lciado, sequer no âm bito federal de governo.
C t f f c . « interessante verificar q u e não se trata de
V v, Stielitz e R osengard em sua obra sobre a econom ia do setor publico
S a m e r i c a n o , alertam em tópico específico denom inado Cuidado com as
áfdts das atividades do Estado, que:

' Se o governo quer ocultar o volume de subvenções que concede às empresas,

oferece a elas isenções fiscais.
Oculta o volume de subvenções às administrações regionais e locais
realizando “gasto fiscal” em forma de deduções no imposto sobre a renda
da maioria dos impostos regionais e locais e isenções fiscais dosjuros obüd
pela posse de bônus regionais e locais5 .

M esmo no docum ento intitulado Carga Tributária no Brasil 2 0 l4 ~ ^ á.

b e T ™ b u .o s e bases de incidência no qual d apresentado um quad o de
análisecomparativa acerca das renúncias fiscais entre os anos de 2013 e ^ •
' n„P foi utilizada a base de dados do docum ento anterior, referente
U ‘S S i t o de gastos tributários, o que enfraquece a análise pretendida para
os fins do que ora se expõe538.

PmhnrA a lóaica acerca do "gasto tributário” esteja adequada à situação brasileira,

alerta-se que a exposição tem por base o sistema j u s f i n a n ™

ütòutária^No^B^il^M nsiim^ 0 tratamento tributário diferenciado

p a ^ a ie n d ^ d ^ ^ rig a ç õ e s da dívida.pública e" 'es jj como T vedado à
aplicada para a renda das obrigações f e d e E , Rosen-
OAÍM ayC Ket 4. ed’. Tradução Maria Esther Rabasco.
Barcelona: AntoniBosch. 2015. p. 91. n.
_ 7014 - Análise oor tributos e bases de incidência. Dispo-
Coy TnbndncmB*nd2, ^ . nv hr^ dMteceiMd«ui/esu.te<-ulbuuiri^-.-

taria-2014>. p. 4. quadro 5. .fld„

1 Idem. veras N c e s m a o M ê st o . p. 42. ten, c.4. ,o e t o » . ongem t o d»do,
zados para a análise do quadro 5. referente às renuncias fiscais.
 W 8
-^ÇAMENT°fl£PUBuCAN0E UKr0aoe (gual

bÍ,id^ S ^ ^ ^ » f ' - » c e d o m a 4 d a U id eR í
?£de Ser/ eriíícado em W ederde 0 « v d S atraçSOdenovosinv« S e

O alcance da norma, enqua„,o?vra S i Wedet de ° liveira basca I »

d e^ éceite'p ^ ^ ^ ^ jg^ ^ h ^ ^ a o ^ b en eifc^ s'fisc^ r'co n c^ id ^ à c

fom odem onstrarseu i m p a c t o ^ “ b a v ,a Pro« ramaçSo para aquei?i l
investim entos devem estar fora do a rt.^ T d a L R ^ CaiSbara

4 m uito m al15£ d e S i f e r d T f " '™ ! doque *>s cofies po,,-

m ontante deixa d e Y n t ^ ' , ™ T nera" vas’ P e c a d a ente f e d e r a l '

~ S S ^ £ » fS K ^ s s s s
quer controle global efetivo a despeito H° ^ ^ encontra bastado de qual
realização542. despe,t0 da prevtsão constitucional para“*

O liveira, Weder de C u r™ a

G anS m B' ' ° » « i “ "'«- D ta i“ ' « P « » , 6«

s f s s s P s
f 14 da Lei dc Responsabilidade F
» » w j w l s f * * opin“ ° ic8‘"- » ^ " s s s s ï ;* £ ?

fisteai F 1 7-N° mesmo sentido GRupENMAnsc D oriaaópolis; Conceito Editr^»

mT Í rcnr cia de s e ita s C g u e ^ f t S T T r * Be,'na Trei«er- Responsabiii,
r i l î Ï Ï T Î ? deResPon^ iU d a d e Fiscal. \ o » £ T ' .Fcrnando FacuryVCoNTi.,
po is. Conceito Editorial, 2010 p 99-] js 6 v,gência ~ Questões atuais, i
Art.70.CF.Veri,em3.6.2.capf,u,o4
 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL 539

Itiole - que é um a consequência da análise republicana, própria do sistem a

wkúgiar e punir343- não se executa um orçam ento republicano no Brasil. Não
]gsaí;e ao certo em que está sendo gasta toda essa renúnciafiscal federativa

;|j5 .0 próprio Tribunal de Contas da U nião relata tal dificuldade, sendo sua
inação apenas no âm bito federal. N o acórdão 1205/2014, de relatoria do
^í&iistro R aim undo Carreiro, quando afirma:
'•V*.
45. Portanto, nem todo ato do Poder Público que acarrete diminuição
da arrecadação tributária incorre em renúncia de receita, conforme o
significado dessa expressão no âmbito das Finanças Públicas. Muitas das
regulamentações promovidas pelo Estado, envolvendo perda de receita,
representam apenas o manejo dos elementos constituintes dos tributos, com
o objetivo de atenderaos princípios constitucionais supracitados, aexemplo
da gradação de alíquotas do imposto de renda e da imunidade conferida aos
entes públicos, quanto aos impostos em geral.544

Isso dem onstra a extrem a dificuldade de alcançar a exata delimitação dos

valores renunciados, m esm o que seja em um único ente federativo. E mais, como
os tributos não incidem linearm ente sobre todos os contribuintes, uma vez que
as normas tributárias discrim inam as incidências, tributando mais a algumas
atividades e m enos a outras, revela-se extremam ente difícil precisar o volume
iem mciadoe tam bém estabelecer um a delimitação precisar do que esteja sendo
“renunciado”. Tal fato encontra-se tam bém apontado no referido acórdão:

48. Isso posto, a doutrina convencionou tratar dos benefícios tributários

como alterações normativas favoráveis a grupos de contribuintes, mas
“externas" à estrutura legislativa normal de incidência dos tributos. Nessa
esteira, pode haver dificuldades em se classificar, caso a caso, alterações
normativas como benefícios ou como simples modificações da estrutura
de incidência tributária.545

Portanto, trata-se de um devaneio financeiro buscar precisão do m ontante

de renúncias fiscais no Brasil atual. Sabe-se que existem , e que o volume é
expressivo e descontrolado, m as dificilm ente será possível identificá-lo na­
cionalmente com precisão.

141 Ver capítulo 4.

5,4 Acórdão TCU 1205/2014, p. 6-7.
545 Acórdão TCU 1205/2014, p. 7
 3 .« . Com quem é gasto o dinheiro público no Brasil

tange ao M t t b S á m S d M ^ r í S S " ^ 0 “ aprese,1,a mais ampla S

E ste é o campo propício pam aspoU tíc^ pdbiicas3^ 0 daS desp® ^ P 6 b l|j

2015 (em 2014 foi de 18 2 %)»>r „ * Umao representaram 19,6%<l0 Pm°

reu n id o s em q u atm „ a n d e s „ „ sua « "alid ad e, s a i o t o J ® ?
classificação, que f o i a d o t a d a ^ t o g o ™ ™ ^ 0 " 0 ™ “ *' Consid e r a d ! S
federal em 2015 foram: P g ’ os Pnncipais gastos do g0v3

9,43^doP^Com ^m M ^m bri«g^toi<i0m^ ,OSe^U'Va*cn,® Í

e Seguro Desemprego, L ei O r S - f f T “ >!": P'evidência,A (2i

21
p da m á9 “ i n a % w S ! c “ m“ ? Í X r a t ^ ' “ " ^ » " d e m a o c u s ^

> ^ ^ ^ ^ ^ '- o m p a n i c i p a ç a o d , ; , ; ^ .1

^ rS n rn * T * ' W B d° S.í ’" ’í r a m a i * " t r ò i

percentagem do PIB; ’ d0 FÍB - ass,m considerados 4

1) Benefícios da Previdência:
7,4%
a) Urbanos: 5 J%
b) Rurais: ] J%

l w n T c l Se8Ur0DeSemprCEO: °.8 ®
3) LOAS/Renda Mensal Vitalícia: 0 7%
4) Bolsa Família: ’
0,4%

- Uma análise p « Í

U7 4’ u,t,ma in s u lta em: 15 nov. 2016 rcamcnlana-e-peso-da-preWdencia>. p ^ f

LO A S - Lei O rgínica da Assistência Social; RM V - I W i Mensal Wlalfcto. *

 O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA LIBERDADE IGUAL 541

® 1Observa-se que, se retirados desse total os valores referentes aos "be-

c io s da previdência ” (7,4%), resta apenas 2,0% como efetivamente gasto

Ki "programas de transferência de renda ”,

£ Registra-se que, a despeito de a classificação utilizada decorrer de do-
guteoto oficial, existe certa dúvida doutrinária em afirm ar que a previdência
jpóal cumpre um papel distributivo. Diogo C outinho aponta o papel concen-
gs$0Tde renda dos sistem as previdenciário e tributário548, bem com o Rogério
fíagamine Costanzi e G raziela Ansiliero549, analisando dados de aposentadorias
dentro do sistem a previdenciário brasileiro, apontam que:

Isso reforça o diagnóstico de geração de aposentadorias precoces para pessoas

com plena capacidade laborai, que acumulam renda previdenciária e do
trabalho, subvertendo o papel da previdência, que deveria ser de substituição
de renda para quem perdeu capacidade laborai e não complementação de
renda, inclusive, para trabalhadores com renda de trabalho elevada. [...] ao
contrário do mito de que a idade mínima prejudicaria os mais pobres porque
estes entram mais cedo no mercado de trabalho, a aposentadoria por tempo de
contribuição, porexigir35/30anos decontribuição.tendeanão ser alcançada
pelos trabalhadores de mais baixa renda. Estes trabalhadores tendem a
enfrentar maior dificuldade para obter tal requisito, pois sofrem mais com
a informalidade e possuem menor densidade contributiva. Portanto, os
trabalhadores urbanos de maior rendimento conseguem 35/30 anos de
contribuição e se aposentam por tempo de contribuição, em média, na faixa
dos 50 anos, enquanto os urbanos de menor rendimento (que passam maior
tempo na informalidade) tendem a se aposentar por idade (65/60 anos para
homens e mulheres) se conseguem pelo menos 15 anos de contribuição ou
pelo Benefício da Prestação Continuada da Lei Orgânica da Assistência
Social (BPC/LOAS), aos 65 anos, caso não alcancem essa carência mínima.
Mais concretamente, há idade mínima para os trabalhadores urbanos de
menor rendimento e não há para aqueles de maior rendimento.

178.0 segundo grupo mais oneroso em term os de políticas públicas federais

foi o á?outras despesas correntes, com 5,3% do PIB, tendo com o principais
gastos550:

» C outinho , Diogo R. Direito, desigualdade e desenvolvimento. São Paulo: Saraiva,

2013. p. 72.
so Costanzi, Rogério Nagamine; Ansiliero, Graziela. As idades médias de aposentadoria
urbana por unidade da federação e região. Nota Técnica, Brasflia: IPEA, n. 29, p. 3-4,
out. 2016.
3» Relatório de análise econômica dos gastos públicos federais - Uma análise para o
período 2006-2015. Brasflia: Secretaria de Política Econômica, maio de 2016. Dis-
 542
ORÇAMENTO republicano e liberdade igual

1) Despesas obrigatóriasSSI: 2 ,6 %
2) Custeio com saúde: 114 %
3) Custeio com educação: 0,5%
“- 4 ) Custeio cò m ciên cia e tecnologiaf 0 , 1% '

^ « r r sr e tó o r ™ e n f o d o SC " r b S ^
, \ ° ^ Ue ^ ccíu conhecido com o “quitação das Dedaladn« r ^ . ^ l
C o n ^ " 0 hOJOd° pr0cesso de impeachmentáa R esidente Dilma R0! í á
Considerando a retração do Pffi em 3,8% em termos reais o im
pagam em o da passivos foi da efaiivos 1,8 pom os percen.uais d o P I B » '
179. O s gastos com pessoal e encargos aparecem em terceim i»„„ M
os gastos da União. C onsta que os gastos com pessoal foram reduzidos
2006, quando representavam 4,4% do PIB para 4,0 em 2015 d °Ü L

porça0o d o m Pa,S i,e" s " K sa refer“ , e “ - o da 2015, süo. a m j f

„ f f " . ' e “ "™n,os' " " ’‘™ » i'a > E - c on1a d e DeSen,olvima„,„E 1, a S . r í
* * * * “ 1 * * ° * * f c n * - Uma anílise p m ,á
? CreUr,a " • ^onóm ica, maio * 20| Í kS

S, dltíma consulta em: 2 , 3 . » T a í ' nS'd“ ^ ™ ™ “ M ' ,* S^ a' P' e',Í'ta 'dl> - K
35 3

Esse evemo de conlrole de eemus estó mencionado no item « . 3 , eapímlod ,

354

o° * S p m 'c° s A * ™ » - Uma anffise p a a í

S S c J S L de Po,,Uc» Econômica, maio de 2 0 IÔ K Í
 543
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

2 , 1%
| 1) Ativos:
1,7%
J 2) Inativos:
0 ,1 %
. •3) precatórios:
■ 4) Transferências para DF e ex-Territórios: 0,1%
Tais gastos federais com uma das cláu su las p étrea s orçam en tárias , não
A saramaram de 4,0% ao
de 4,ü% do PIB
r io eem n u2015.
uu.
-F r Observado tal. .dispêndio
. . . .
a ótica do teto Ao.
, .
sob orrctn«: « 'c ta n e le c id o D elo
de gastos estabelecido pelo
1 *da U i de Responsabilidade Fiscal, que é de 5 0 # . R e c g r r e r t e
'f f , „•j . - g n . federal, oue. em2015 foi Je pouco mais de M !■"»»> • ”
se que o gasto com p e sso a l e en cargos correspondeu a R$ 235 bilhões,
f “ peroite uma folga normativa nos gaslos ccm esse item orçamentário ,
imis correspondeu a cerca de 23% da RCL.
f Analisado o subteto estabelecido pelo art. 20 da Lei d.e £ eSP °nsa‘
biÜdade Fiscal,°constata-se o seguinte, em bilhões de r e a i s - (valores

L im ite d a LR F (RS) G asto R e a liza d o (R$)

U m it e d a L R F l% )
Sás—--------------------------- - R$12 R$9
Poder leqislatívo e TC U 2,5%
R$30 R$ 34,7
«wlar fiiriiriáfiO 6,0%
R $250 R $208
Poder Executivo 49,9%
R $4,2
0,6% R$3
Ministério Público d a União

Os números apontam que no ano de 2ülo tanto o .

União auanto o Poder Judiciário da União ultrapassaram o subteto de gastos
«tabelecido pelo
estabelecido peio art. 20 da Lei de Responsabilidade
an.^uuui-ciui.»xv.e.K «— w-------- Fiscal. Nao se tem in
mações
______sobre eventuais
«.notnoic penalidades
npnalidades aplicadas
aülicadas a esses
a esses órgão .
órgãos.
O impacto desse rompimento do subteto, porém, não comprova que haja
dese^Uíbriomacrüecundmicu da União no controle dos gastos co m p e sso a l e

w O valor exato é R$1.034.424,9 milhões.

» P,,ul,.OonsceieoCor,n,oCmnP20,S.eü
cional, disponível em: <http://wwW.tesouro.fazenda.govW _PT/resuiiao
ro-nacional>, planilha 5-1. última consulta em: 28 nov. 2016.. ^
3* Boletim Estatístico de Pessoal e Informações O rgan^aonm s n ^ , ^ ^
tério do Planejamento. Desenvolvimento e Gestão.
46. Disponível em: <hUp^/www.Pianejamento.gov.br/assunlos/gestao-puo arq
vos-c-publicacoes/BEP>. última consulta em: 20 nov. 2016.
 544
O RÇAM ENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

n h 19; LRF) ’ ma s apenas <Jue esses dois órgãos políticos ns*

obedecendo aos lim ites legais de subteto (art. 20, LRF). 030

\* °; P° ^ ™ ’ o último grupo de gastos, o de despesas de capital con-

dente a 1% do PIB, assim classificado: ’

1) Investimento em saúde: 0,1%

2) Investimento em educação: 0,1%
3) Minha casa, minha vida: 0,2%
4) Outros investimentos: 0, 6%
187. Verifica-se, portanto, que a escolha política do legislador orcam» , / Í
federahtcm n sobre a valorização dos gastos sociais em 2015, tal qíal e J r l
anteriores, em especial sobre saúde e educação que tiveram d e J L
dos grupos supraexpostos: transferência
o -m.esnm enos. Retoraa-se a ressalva quamo à quesito p S ^ C S S
nem sempre tem caráter distributivo, mas concentrador ’^ f t

1 8 2 X ° m ° se ^ t a d e u m a fed e ração ,én ecessário o b serv aro co m p o n am en Jl

v Z í n T l * eStad,UaÍS 6 dÍStrÍta1’ P - i ^ P a i s entes s u b n a c i o S d Í p S f
União. É certo que dentre os 26 Estados e o D istrito Federal existem
dísD m iihT ?Z ém a .anf Ilse dos dados m acroeconôm icos preliminarmentêl
disponibilizados pela S ecretaria do T esouro N acional Dara 20 i s S
resultados opostos aos da U nião»8. 1 P ** 2015 ,nd,caÉ

do B ^ ^ eÍ^ COmn‘e ,^ dop’a l ‘t‘ ^ prdasedaD islrim F ed Jà

houve supeidvit^rímdrío g/obaL*° ^ nanceir0 *le 536 bilhões - 'sto^ |

Co J ^ * T R ^ ^ - Estados d com 0 i,em pessoal * i- í

Z o s d e r1 b,lh0,es- Seguid0 dc despe™ c o r r e ,L .c o J
gasios de R$ 173 bilhões, e, logo apds, seguido pela nibricade im eslim m M
™ “ ' T Tt . RS4I bilh5“ A êrande ausência na J S Z Z S S
d X sd T n Ín M 0lr Sde ‘™ * rin c ía * rendas, n lo identilicadanJ
aanalisados
n a M L Zpela
^ ^ mesma
Sffonte,
egB,re'SeqUeOSdadosfederaiscsub"acio™
o Tesouro Nacional. «foniiil
'•*

358

consulta em: 2t nov. 2016.

 545
o ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

§g§L,eiatório ainda aponta m elhora nas contas públicas estaduais, pois em

jâ 2014 o conjunto desses entes subnacionais teve déficit pnm áno, o que
IrtóMTCU em 2015. Além dis$o, registra aumento nos gastos com pessoa/, em
® S J c o m aposentados, e u m ab rú tal redução no volum e de investimentos
entre 2014 e 2015.
\ n fato é au e o item orçam entário que representa m aior volume de gastos
'^ISstadosenoD istritoFederal éodepasMMi/e encargos, sendo díspar dentre
SL tal dim ensionam ento.
Correlacionando o gasto com servidores públicos per capita de habitantes
•F Í L unidade federada, identificam -se disparidades enorm es, tendo ocor-
«do em 2015 o m aior gasto em R oraim a (R$ 3.260,44) e n° FF
á °3 H 7 02), e o m enor no C eará (R$ 921,07) e no M aranhao (R$ 858,79).
-
Observado o lim ite estabelecido pelo art. 19 da U i de R e y n s a b ih d a ^
i estabelece com o teto de gastos o m ontante de 60% da receita
d ,^ / S constata-se que o Estado do R io G rande do Sul é o que mais
T ^ ^ d e ^ e s ^ i t e ^ ^ e g u i d o de M ato G rosso do Sul, M inas Gerais, Paraíba,
f S W o S ' M a t o G rosso e R oraim a, os quais têm esse bnute ultra-
pissado5M- N ão se sabe exatam ente quais providênctas foram adotadas para
reversão desse quadro.
o E stado que m enos gasta nesse item orçam entário d o do M aranhao,
„ .„ id o do Espirito Santo. C eará Pernam buco, Am apá e Sao Paulo,
j; Na m ediana, encontram -se o s Estados do Pará, R io G rande do N orte,
Santa Catarina e Paraná.
184 D estacam -se quatro Estados para m elhor análise desse quadro, em face

indicados a seguir foram arredondados.

O Estado do Rio G rande do Sul«0 teve receita corrente liquidoi de R$ 2V
bilhões, tendo gasto R$ 22 bilhões com pessoal e encargos, e apres
2015 um déficit primário de R$ 2 bilhões.

Boletim das Finanças Públicas dos £n," S^

j “ ma
consulta em: 21 nov. 2016.
546 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

O Estado do M aranhão, antípoda na relação de gastos com pessoal en.

do Rio Grande do Sul, teve receita corrente líquida em 2015 no montanl
R $ 11,6 bilhões, e gastou com pessoal e encargos o m ontante de R$ 6 bilil
M esm o assim , apresentou um déficit primário de R$ 151 milhões. ^
O Estado do Pará, que se encontra da m ediana estatística dos gastos L
pessoal, teve receita corrente líquida em 2015 no m ontante de R$ i 7,9 bm,*
gastou com pessoal R $10 bilhões, e obteve superávit primário de R$ 53
São Paulo, que se encontra no últim o quartil dos que menos gastam t
pessoal, teve um a receita corrente líquida de R $ 133 bilhões, tendo gasto c o ll
pessoal R$ 71 bilhões. Seu superávit prim ário foi de R$ 7 bilhões.
Verifica-se que, m esm o os dois Estados que se encontram em polos op
no espectro dos gastos com pessoal, possuem déficits primários orçamentár,
e m 2015: Rio Grande do Sul com resultado de 2 bilhões negativos e 0 Maranhlfl
com resultado de R$ 151 m ilhões.
À m íngua de dados estatísticos nacionais, não se pode analisar o respeitai
ao subteto estabelecido pelo art. 20 da Lei de R esponsabilidade Fiscal, poréttÉ|
a jurisprudência do ST F nos fornece algum as pistas sobre esse embate orça^il
m entário interno a esses órgãos políticos561. ■W&
185. Constata-se que a reserva do financeiramente possível não permite qué
sejam atendidas todas as necessidades públicas ao m esm o tempo, devendo]
ser realizadas escolhas públicas difíceis , e que os governos brasileiros,
todos os níveis federativos, realizam opções lim itadas pelas cláusulaspéti
orçamentárias , supraexpostas. O que se viu no ano de 2015, e de forma bai§
tante sem elhante nos anos anteriores, é um a priorização de gastos correntei
pelos diversos governos brasileiros, nacional e subnacionais, e baixíssimo'
investimento.
O s governos subnacionais vêm priorizando os gastos com pessoal e en-i
cargos, possivelm ente de form a assim étrica entre os entes políticos internos||
e com ênfases diferentes entre os Estados, sendo m aior esse tipo de gasto
R io G rande do Sul e m enor no M aranhão. Na sequência de priorização, ôs l é j
gisladores orçam entários estaduais estabeleceram os outros gastos correntes^
necessários à m anutenção da m áquina pública.
O governo federal, se por um lado, realizou vultosos gastos com transfe§
rência de renda, o que dem onstra um a tentativa de redução das desigualdade^
sociais no Brasil (ressalvada a questão previdenciária), por outro lado gastog

561 Ver item 3.5.2. capítulo 3.

 54 7
P U B U m O E A B U S C A D M JB E R D A D E I^

w pouco em investimentos, m antendo a carência de infraestrutura que ê

L registrada no pais. .d . r a t os M unicípios, em 2015 foram

- 1“ 5ÍfiC^ 0fU" C' 0 M ,a d

f^ V c io n a l:

ÜQÜ2I R$553 bilhões

a) Transferência de renda:
R $ 3 10 bilhões
b) Outras despesas correntes:
R$236 bilhões
c) Pessoal:
R$56 bilhões
d) Investimento:

R$321 bilhões
a) P esso a l. RS 173 bilhões
b) Outras despesas corrente .

uvl " L * o o valor do

gastaram cerca de:

■• n 11 d o PIB em gastos com pessoal e encargos,

4> Z B ^d t^ P lB * em program as de transferência

5) 1,6%> do PIB em inveslirtienlo. tl„ , oúblicos brasileiros

O bserva-se que o principal beneficiáno^ ® | d K p e m te u ii% d o P lB n o

£ -------- ------------ ^ Up-//agenciabrasil.ebc.com.br^onomiaAiotic,^ 2 0 ’)açao ^

dunidenses.
548 O R ÇA M EN TO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

ê ast° s previdenciários do Regim e Geral da Previdência Social

(7,4% ), que nao se constítuem em um a política distributiva de rend, *8
qual só restaram 2% . enda>Pa ^

18 6 . Pode-se afirmar, sob essa ótica, que, tal com o ocorre no âmbito da
publica, tam bém âm bito da despesa pública, não vem sendo e x e c u ta n ^
orçam ento republicano no Brasil, pois fortem ente centrado em S ? " *
pessoaí e seus encargos (o que inclui os benefícios p re v id e n c iá rio id o ,?
dores públicos), com destaque para fortes gastos com certos segmento?
funcionalism o público que possuem m ais poderp o lítico na s o c i e S

3.6.4 A alternativa da dívida pública

p ú b S ° U ro N a C ÍO n a M ^

1) i ? f y Ída S UÍda d° Set0r Público <DLSP>’ ^ue deduz, dos p a s s J I

do setor publico, o s seus ativos ju n to aos dem ais agentes e c o n ô m ic S I
abrangendo o setor público não financeiro e o B anco Central além
das adm inistrações diretas e indiretas federal, estadual e municinalJ
e o sistem a previdendário. As dívidas intragovem am entais e s tã o e S lJ
ciuidas, de m odo a m ensurar apenas a dívida do setor público iunfarí
aos agentes privados. P or exem plo, nesta hipótese metodológica, asll
reservas brasileiras depositadas em bancos no exterior são descorUadasfl
dos valores devidos. «
Em dezem bro de 2015 correspondia a 36% do PIB. %!
2) A D ívida Bruta do Governo G eral (D BG G ), que inclui todos os p a s - í
sivos dos governos federados ju n to ao setor privado e as operações '-?
com prom issadas do Banco Central. Trata-se de um indicador do ea- 'È
dividam ento bruto do setor público nacional, desconsiderando se u f g
ativos líquidos, pois pode ocorrer que esses tenham liquidez reduzida. 1
Aqui se consideram apenas as dívidas, e não os créditos. 1
E m dezem bro de 2015 correspondia a 66,2% do PIB. 341

341 5 * ^ ' Anuí do T f? " ™ Nacional 2015. p. 56-57, disponível em: < h tlp ^ w w iÍ
Í ^ nua; 8^ Vbr" OCUraen^ 10,80/24^ 9/RATN+Vers%C3%A3o+Finalf
W)9e66-57ab-4a33-aef3-62d84dd606b9>, última consulta em: 2 1 nov. 2 0 1 6 . ®
 0 ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA OA UBERDADE IGUAL
549

ov A D ívida Pública Federal (D PF) abrange apenas a esfera federal de

governo, incluindo a dívida interna e a externa que se encontram sob
responsabilidade direta do Tesouro Nacional.
E m dezem bro de 2015 correspondia a 47% do PIB. Ocorre que, se a
esse m ontante forem som adas as operações comprom issadas doB anco
C entral, seu valor praticam ente será igual (94,4% ) à Dívida B ruta do
G overno G eral (D B G G ).

Essa distinção m etodológica na apuração da dívida pública trazdiferenças

liando se analisa a proporção dos ju ro s pagos em relação a o P ^ C o n s id e r a -
itaaDívida L íquida (D LSP) o pagam ento de juros alcançou 8,5% do PIB em
2015. C onsiderada a D ívida B ruta (D B G G ), o valor dos juros pagos alcança
•j£% no m esm o período564.
José Roberto A fonso registra, com precisão, que tal cálculo “não está regu­
ladoem lei no B rasil, nem m esm o em decreto. O detalham ento m etodotógico
S ra sua apuração era, inicialm ente, ditado po r acordos do país com o FM I e,
jnesmo depois de quitados seus em préstim os, passou a se gm arpor m anuais e
por práticas do órgão público responsável - o banco central .
M erece destaque a afirm ação de A fonso, pois bastante esclarecedora sobre
d caráter desse m ecanism o d e apuração financeira:

À parte a discussão sobre os critérios de mensuração, importa atentarque o

indicador do superávit prim ário visa, acim a de tudo, avaliar acapacidadedos
devedores dehonraroserviçodadívida(oquemais interessava aos credores).
Lo g o não fo i por outro m otivo que índices tradicionais sobre a saude dos
governos, com o a poupança corrente (que era apurada obrigatoriamente
nos balanços governam entais até então) e o saldo orçamentário (com ou
sem am ortizações da d ív id a ), acabaram perdendo espaço, aos poucos
deixaram desercalculadose sum iram das avaliações fiscais, queseTomaram
concentradas ou m onopolizadas pelo índice do superávit pnm áno.

Relatório Anual do Tesouro Nacional 2015. p. 58, acessível em: <h«p://www.trcouro.

fciKnda.gov.br/docuiTients/10180/246449/RATN+Vers%C3% A3o+Final/a5b09c66-
57ab-4a33-aef3-62d84dd606b9>, última consulta em: 15 nov. 2016.
S45 Aponso, José Roberto. Transparência focal no Brasil: Convenções
M artins. I.e s G.ndm d . Silvn: M en o b , Gilm ar Rermra; N ^ i» . nto . Cnrlos Valder.
Tratado de direito financeiro. São Paulo: Saraiva, 2013. v. 1, p. 2 8.
$SA
Idem, p. 258.
550
o r ç a m e n t o r e p u b lic a n o e u b e r d a d e ig u a l

principais despesas do Brasil naquele ano. mo Un%

oco^ T ^ Z sS T m s^ , ^ d° * * * Prím iri° • « J

oexatoyaJQrdesembolsadoan^ulõde/ííTOjHpo^fn^nhnrTlmká1! ^ 3^0'

pr/mário de ^ ^ d o p ÍB ^ c o ^ e s p o n d e n ^ a ^ ? 15 WIh~a*>0'nt0ll Umd^ <^

sid erar as despesas financeiras com a dívida pública ' S'° ’ “ “ “ “3

2013 < u % ,; ' 4

^ ^ q = W o foi„egafivo,c0mesemTOgastósfi„a„ceira|

m ente! ^ s e C Z a i T e t s m P° UC° ? N5° “ com o aB" ™

m esm o fazer um a anal.se com parada com outros países, mas isso só

cionou chamar de “operações co n .rn .o i« a ^ lnclul.riaPcnas aquilo que se comro-i

volunlariameme emprestam ao w L : consideradas aquelas que os baitcqg
(Afonso Jo sé R o b c L t ? f financeiro, remunerando seu saldo era c a l #
Martins! Ives GandradaSHva- m S ides^ g Í ° ConvençõcscconvcniênciiS ^
 551
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA PA UBERDADE IGUAL

Jirá outras realidades, diversas d a brasileira, que só de form a m arginal

% ú ser equiparada.
I n correto, neste passo, seriadiscutir a qualidade do gasto público, o que
0 foi normalizada no Brasil. A E C 19/1998, introduziu no caput do art.
irincípio da eficiência, com o um dos princípios da adm im straçao publica,
X passados tantos anos, esse debate prossegue sem ne ^ um a ^ ' ^
S o n è r e s s o N acional, que discute o projeto de lei de 4u° ll^ ? fisc.
. ®de m aj0 de 2009, tendo sido aprovado no Senado Federal em junho
í a <. então rem etido para a C âm ara dos Deputados. Seguram ente nao está
f 1^ as prioridades a serem estabelecidas pelas escolhas difíceis governa-
^ n t a i ^ S ^ g â s t o passar a ser realizado com m elhor qualidade, pressupoe-se
i C ^ i L l e de financiamento venha a ser menor. Pode-se a firm a re m
f“f a n endividam ento atual e stá sendo realizado em razao dos gastos
S o s d o governo central, e da assunção, p o r parte deste, dos dese^ ‘1‘^
rígidos do g decorre de gastQS com a reduça0 das

razão das renúncias fiscais sem qualquer controle.

n fato é au e os núm eros de 2015 com provam um dado de realidade, pois
os governos brasileiros necessitaram para sustentar a
S d e um m ontante entre 7,5 e 8 ,5 » do PIB com o servrço d a d m d a pnblrca.
p _a anáUse tem correlação direta e im ediata com as cláusulas petreas

'■ 'i ^ s s s s s c s s s p s ^ ^

controle nos diversos governos do Brasil atual. _

F„ as ciáusulas pétreas orçamentárias e a incontrolada concessão de

V in d o usada u p e n a sp a r a fin a n c m rd e s p e s a sd e c a p u a í^ u m em co
i i— r n d e p n m / c n m n n e r d J j ^

§Í Z S T Í 2 — «R e p a r a a .
;í- da máquina pública.
 334»
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

L oS ° ’ sao as cláusulas p étreas orçam entárias q u e blindam a j

parlam entar os valores referentes a pessoal do se to rp ú b lic o bem ° d'
renuncias fiscais (imunidades tributárias inseridas nesse con tex to )^ **
com que haja a necessidade de buscar financiam ento no m e r c I d ô J ? ^
b h n d a ro se rv iç o d a dívida pública d a d e lib e r a ç ã o p a r ia m e n ta r ío m r ! ^
leni

pobreza, com o será analisado adiante. dicaçã^

3.7. EM SÍN TESE: A CO NSTITUIÇÃO FIN AN CEIRA RRA c ii c * . ^

s u ib u j o u b o s q u e m ã o
ÇAO DE UM ORÇAMENTO QUE SEJA MAIS REPUBLICANO

direito financeiro um a das principais forças para essa concretização.’ ?§

Pois bem , o que se vê dos núm eros supraexpostos? •Víil-H1

88^ N o âm bito da receita pública, a principal base im positiva é sobre a nráM

( t f t v Á e m u la ç ã o de b e m e serviço s (17,07% ) e sobre a fo lh a de saMrioiS
33 4 w i t ^ “k“ con“ ntram a a m e a d a ç ã o de 25,5% do PIB (de um total de í
,47% ) Tais bases sao pouco aderentes à isonomiade tralam enlo considerad. ‘
com o tributação de conform idade com a capacidade contdbutíva m tu caca^
po r atacar um dos direitos fundam entais da república b rlsi taYa ^ c

“folha i e saldrios “ mo b“ <=airecadatória implicai

dirmsneo 10 os fundamentos do Estado brasileiro, inscrito no art- 3“ iv.ques
^ ^ T ^ ° a S^ M s d o 'n b a a m ‘hilivK dnicia,iva.bnplem < Li
^ atentar
r e n ^ Mcontra
n M os
^ f fundam
f lla40n)emjUS,' nanceirasobreo“erani,oa^0,A‘'
entos republicanos em nosso país. ‘,' J‘' ,‘í' i“'®
$

*r r d 0 E s,ad0 b ra s itó ro ’ alicerçada na Consd-i

sobre à rendo r s oi<e JK S SJ >aSes im Posilivas, através de m aior tributação
M l? ) o i t i B de 2 015) e 0 Poirimônio (1,45% do PIB d ei
p r i n c í p L a i Z o em™mai0rPOSSÍbi' idadC id' " ,ific a ' ã° • aplicação d a f
 553
O O RÇAM EN TO REPUBLICANO E A BUSCA D A UBERDADE IGUAL

^Portanto, pode-se afirm ar que, no âmbito da arrecadaçao , os governos

WÊüleiros não vêm adotando o princípio republicano com o base, a despeito
M a t u r a de E stado o perm itir, .É necessário que o r governos brasüex-
variam tanto no tem po quanto no espaço federativo, red m jam as
i g n m aneira m ais focada p ara aquelas que perm itam a adoçao
^ l e n t o republicano, respeitada a capacidade finaneetra das pessoas,
A tributiva e receptiva. ,.
■ # ' Seguram ente existe um lim ite para isso, para que a carga tn b u ta n a b ra -
. Que vem sendo m an tíd a n a b a se de 33% (em 2015 foi de 32,66% ) na
\ i n d a m ais onerosa. Logo, não se trata d e aum entar a tributação sobre
-» “ “ S e a renda, m as d e L e a r o ênfase a ,m i das bases de incidência,
hiem ais fortem ente concentrada na produção e circulação de bens e serviços
f i b t e a folha de salários. N ão é para aum entar a carga tnbutána, m as para
Avisar o enfoque das bases de incidência.
IM No âm bito da renúncia de receitas a situação brasileiraé de com pletodes-
S e ™ m fortíssim os reflexos em todas as esferas federativas de governo.
Como se trata de um a receita que não adentra nos cofres públicos, adlficuW ade
“ « n t í ã - l a é m uito m aior, e não tem havido por parte dos governos, em
especial os subnacionais, m aior em penho em faze-lo.
A fórm ula adotada pelo governo federal para identificar tais renúncias
federativo, através do u so do conceito de gas,o mbaráno. é
metodologicamente im precisa, pois parte de pressupostos nreais.
É necessário que o s governos tom em redobrada atenção com esse âm bito
do g l t o , um a vez que um a renúncia de receita pública equivale a um a receita

havida pelo setor privado, e não com putada pelo sistem a publico.
Sem tal fiscalização e controle, não sc pode sequer analisar a efetividade
doorçam ento republicano acerca da renúncia d e receitas.

^ " c C m o s M unicípios, o que apenas exacerbaria o s gastos

públicos referidos.
Isso dem onstra um desv io d e prioridades n ^ s e s ^ s t ^ t e « v ^ o s p e ^
, lente do orfam entorcpuW icano, que b u s c a a u tili^ Ç a o d o s b e n P ^
prol do bem com um e na efetivação dos direitos fundam entais,
554 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

nutenção do Estado, e nem de seus principais atores políticos. É certo mj

orçamento republicano requer a participação do Estado, o que necessariame,
inclui o pagam ento de valores referentes a pessoal e encargos, bem comocli
o gasto da m áquina estatal. É inegável a necessidade de aparato judiciár
para a m anutenção de um dos m ais básicos direitos fundam entais emun
sociedade capitaUsta, que é o âz propriedade, com o disse Adam Smith citai,
anteriorm ente, bem como, sob qualquer sistem a econôm ico, para a garaüff
do direito à vida, saúde, liberdade, educação e outros. Porém , tudo indica qif
o m ontante financeiram ente gasto se encontra superdim ensionado em fa?
dos objetivos perseguidos para a efetivação de um orçamento republicano
À m ínguade dados financeiros nacionalizados sobre o cumprimento d o S l
tetos e subtetos estabelecidos pelos arts. 19 e 20 da Lei de Responsabiljdadtff||
Fiscal por parte dos entes subnacionais, supõe-se que o Poder Legislativo | f
Poder Judiciário, o M inistério Público, o Tribunal de Contas e, mais recente!
m ente, a Defensoria Pública, vêm descum prindo tais limites, em especial n o P
entes subnacionais. Essa inform ação advém da análise jurisprudencial, 1
n o Suprem oTribunal Federal, que reiteradas vezes utiliza a tese da intransceM

das sanções estabelecidas pela legislação aplicável, sem pre com bons ejustoslgf
m otivos, mas criando um a desestabilização no sistem a federativo e no de ffcJjÉ
calização e controle dos gastos com pessoal e encargos dos entes subnacionais. f S l
Verifica-se m esm o que, em 2015, o Poder Judiciário e o M inistério Público dajtfl
União, descum priram tal limitação. vlMi
D eve-se registrar que o com portam ento de gastos do governo federaif|§
em 2015, que teve com o principal item de dispêndio a transferência de renâaf | | |
(9% ). Trata-se de um forte indicador dos gastos públicos republicanos, poisJ|f|
centrados na redução das desigualdades sociais, elegendo com o prioritários tiêsj p
itens de dispêndio: saúde, educação e m oradia. Deve-se, contudo, olhar com f § |
atenção para os gastos previdenciários, pois podem representar concentração J § |
de renda, e não distribuição. " i § ||
A dívida está sendo feita para pagam ento de gastos superdimensionadosfg
para pessoal e seus encargos e no que tange à renúncias fiscais, em todos osf
entes federados. Registra-se, contudo, que o problem a referente à pessoal é |
encargos (um a das cláusulas pétreas orçam entárias) é m ais intenso em alguns^
poderes políticos da União, e m uito m ais problem ático nos dem ais entes sub-1
nacionais. E, por um a corrente de transmissãofinanceirafederativa, a dívidgj
pública e o pagam ento de seu serviço (outra cláusula pétrea orçamentária)

M Ver item 2.4.2, capítulo 2.

 - 555

SbalU
2
“ * & xss& r~ ~
^ternacionalmente P ^ X m = l H u n , a n o - IDH.
id ic e de G im e o índice de D esenvoi _ 1PEA define o índice
O Instituto de P esq u isa sfro n o m ica s d P ^ . gualdade na distribuição da
dcGini com o o indicador que m ede S ^ valor pode variar teonca*
mnte dom iciliar p er capim (as rendas de todos os indivíduos
mente desde 0, quando nao ^ ^ j Q ^ esjgUai(jade é m áxim a (apenas m di-

vtíuo^eté^^ da a p re ^ n ta os ra u lta d o s d e um a

1990: 0,614
1998: 0,600
2009: 0,543
2011: 0,531
2012: 0,530
2013: 0,527
2014: 0,518

^ T l i s c das políticas públicas A reinvenção

556 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Esses núm eros indicam que reduziu o grau de desigualdade nadistribiif

da renda dom iciliar per capita entre os brasileiros, considerada aanálise apl
da C onstituição de 1988. Isso dem onstra que as políticas socioeconômj"
estabelecidas pelos diversos governos brasileiros ao longo desse período!!
surtindo o efeito pretendido, desconcentrando a renda no Brasil.
P ode até o correr que os muito ricos tenham ficado ainda mais ricà.
com o sugerem as pesquisas de Thom as Piketty para outros países571,
m esm o que isso tenha ocorrido no Brasil - e não se descarta tal possibilidJ||
- , é inegável que a base da pirâmide social se alargou, podendo até vir a á
transform ar, tendencialm ente, em outro objeto, não m ais piramidal, mas atèp
com o um morro, onde, no cum e, exista um a antena de T V 572; haveria u n P
grande base e o afunilam ento não m uito acentuado para o alto, mas, nocum pjl
ainda haveria um alongamento com m aior projeção para cima, representandff
os muito ricos brasileiros. Supondo que isso ocorra, o que depende de análisep
que estão sendo desenvolvidas pelos econom istas, não invalida a afumatilp
acim a efetuada sobre a redução da desigualdade na distribuição da renda d ò ||
m iciliar per capita entre os brasileiros no período pós-1988s73.
O outro índice de sum a im portância para analisar os efeitos das pòlítica|S|
socioeconôm icas é o índice de Desenvolvim ento H um ano - IDH brasileiro ■;
elaborado e divulgado pela Organização das Nações U nidas - ONU, o qualéjf
definido pela própria O N U com o

um índice composto que incide sobre três dimensões básicas dó|

desenvolvimento humano: uma vida longa e saudável medida pelaesperançàH
de vida à nascença; a capacidade de adquirir conhecimento medida pelai"
média deanos de escolaridade e anos deescolaridadeesperados; assimcomo®
a capacidade de atingir um nível de vida digno medido pelo rendimento!
nacional bruto per capita. O IDH tem um limite superior de 1.057*.

371
P iketty , Thomas. O ca p ita l n o sécu lo XXL Tradução Monica Baumgarten de Bolle. fóo|gp
de Janeiro: Intrínseca, 2014.
S1J
Para quem conhece a cidade de São Paulo, uma imagem que pode refletir essa ideia éaj
do p ic o do Jaraguá, na zona norte paulistana. Não muito alto (embora seja o pontogeO;|!
gráfico mais alto da cidade), com ampla base, e repleto de antenas de TV em seu cumifj|
Os muito ricos estariam concentrados “nas antenas de TV”, a classe média estariamais'
próxima do cume, e os pobres na base do mesmo.
573
Para uma análise filosófica sobre a redução da pobreza sem redução das desigualdades!
econômicas, ven F rankfurt, Harry. G. Sobre la desigualdad. Barcelona: Paidós, 2016^|
“Paramediro desenvolvimento humanode forma mais abrangente, o Relatóriode Desen^|
volvimento Humano também apresenta outros quatro índices compostos. O IDHAjusíg
tado à Desigualdade (IDHAD) ajusta o IDH de acordo com o grau de desigualdade. 0 |
índice de desenvolvimento humano por gênero (IDHG) compara valores de IDH fenu-J
 557

brasileiro após a Constituição d e 1988

la análise da trajetória do IDH
T n strao seguinte*5:
^ 1990: 0,608
'güí:
2000: 0,683
2010: 0,737
2011: 0,742
2012: 0,746
2013: 0,752
2014: 0,755

queos resultados aponta ^ redução das desigualdades sociais no Brasil.

m las pétreas orçam entari ,

«xposto:

redução do montante gasto coro:

i) Despesas de pessoal e seus encargos;

------------------ ^ OÍnt o deDcsiSa ^ ó « « S ; S & C^

: 12352^

■" % *££SS2S5Sx~ «**»-

 558
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

b) Encoaiia-separcialmente vetado à deliberação parlament»

centual m ínim o das receitas vinculadas. tarc
2) N o âm bito da receita pública, encontram -se completamente ™ 1
í'!
deliberação parlam entar as imunidades tributárias. tad

P elos dados analisados, pode-se afirmar que em 2015 o l e e i s ,

l nvonaopm ie d e l i b e r a r á gastos relativos a quase 20% do P m ° — s
dispêndios foram diretamente estabelecidos pelo Poder Execuu'Vo r ^ q P(uS^
de pessoal e encargos e com o pagamento do serviço da dívida p ó b b ^ %
Por outro lado, existem atividades que estão imune c à ^ M
butária, sobre as quais é vedado ao legislador criar incidências T r a ^ 0 % .
um valor im ensurável, tal qual o conjunto das d e n u T ™ S ^ * 4
constitucionalizadas. a m e i a s fiscais n ^ g

O sistem a de precatórios não vem sendo respeitado pelos div?™

vem os com o um a cláusula pétrea orçam entária,
um desrespeito à sociedade e, diretam ente ao Poder Judiciário que vê ^
decisões reiteradam ente sendo descum pridas. 9 SUas"'
Por fim, verifica-se que, em 2015, o legislador orçamentário efetuou
centrádCOrreSrPr0,1^ entuS 3 PIB em Programas de transferênciade renda
entrados na U m ao, abstraídos os gastos previdenciários.
Eis o ponto central da análise nesse tópico.

M C O M w i t r t , constitucional à deliberação parlamentar sobre gasios c M

pessoal e seus encargos e sobre o pagamento do serviço da divida Dúblirr '
em com o sobre aarrecadação sobre as atividades tributariam enuim m d '
r e t o l a m u velocidade de redução das desigualdades s o c i a i s ? X Z 2
r e d u é X ^ " ^ ™ Venl trabalha"d 0- « j a . embora esteja havlttto S
reduçaoda desigualdade social no Brasil, cumprindo o q u e determina a Coas- S

X ~ e e; s ri: ; eloc' d a d e d essa ^ * » •* ^ “ i r

parlam entar acerca d o gasto publico, bem com o a que bloqueia a arrecadação í

do J b iX T iX ^ " 1 ^ am'dem xr‘í 'i™ - P ° * a f c c m essas atividades ’

brasileira se c a r ir i ? 10 aaiamar> decorrente da democracia representativa

o P a r l a m e n t o d c l i t e r e T X e , a T s X s m 3 " c ó f " " ' P° ÍS impCdem<1Ue

respeitadas as capacidades financeiras, contributiva e receptiva. Tal direcio-

0
 s :> y
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

% o das receitas e despesas não é um a certeza, m as tal bloqueio é, segu-

% te , im peditivo de sua realização.
I a construção do E stado íuâôfleiro, através da C onstituição de 1988, a
l de vastam ente republicana e dem ocrática, possui alguns m c
í v f ^ ^ a t o r e s reais de poder” (Lassalle) inscreveram algumas vantagensblo-
í 6° Ho-as à deliberação popular, m esm o sendo a dem ocracia representativa.

tividades tributariamente imunes, não podem sequer ser analisadas pelo

reduz sobrem odo a liberdade do legislador orçam entário
- T i m o r i r o s objetivos previstos na Constituição, dentre eles o de redução
^ d e sig u a ld a d e s sociais. O m esm o se pode dizer acerca das a m e i a s fiscais,
á ^ l s s a s não se caracterizem com o cláusula pétrea orçam entária,
i-.' Tal bloqueio constitucionalizado (lim ites explícitos: cláusulas pétreas or-
^(«^íriflsíftttComquealibeKladeorçamentáriafiquecadavezmaisrestnta.
^ P o r í m , de c e ito m odo. o s lim iles im plícitos (reserva do possível, « c o t a s
, . nròeressividade dos direitos sociais, m ínim o existencial etc.), bem
ríím o ^ fo t^ iw rm a tiv a da C onstituição (Konrad H esse), fazem c o m q u e « M
«o alcancedas finalidades constitucionais estabelecidas.

tu C V e — m llrin d p w c n l d r i o m puW ca™ , m as

S o s o r á m e a ç a Pe m f a c c d o a n . 1 1 0 ,A D C T ,a c e sc .d o p e la E C 9 S .

antidemocráticas. . . . .

Sm m Ê Ê Ê :
giupooligárquico, dificilmente haveracomo modincaresseesiaa
Enecessário um novo olhar para lais regras a fim de perm itir a ascensao
novos polos de poder.
195. U m a hipótese fácil para tentar alterar esse “estado decoisas a n d r ^ u b l i -
cano e antidemocrático” sen a u ^ a Emenda C ^ s t i t u c i o n m q u ^ ^ ^ ^ ^ sobre
as cláusulas pétreas orçam entárias afastadas: a q u e determ ina
certos gastos. N a situaçao atual duas pod • dívida pública
o bloqueio parlam entar sobre (1) os gastos com o s ^ . ç o d a d m o a p
brasileira e (2) sobre os gastos com pessoal e encargos. Isso perm itm a q
 560
o r ç a m e n t o r e p u b l ic a n o e UBERDADE IGUAL

Parlam ento pudesse dispor com m aior amplitude sobre parcelas rio „ 1
co, sem que o m esm o estivesse de antem ão estabelecido pelo PoderE8*0^
Tal sugestão não é adequada para a questão das (3) im u n id ad e
^ d ^ ^ ° COnSÍderí f SCláUSUlaSpétreaSCOnstitucionaisPelajuS!Ilt4
m in ° q “5 1.n v,ab,liza a alternativa da E m enda C o n s t i m c i o n d T ^
que p o d e n a ser feito, era reduzir o âm bito das im unidades t r i b u X AqUf l
àquelas que efetivam ente consagrassem direitos fundam entais c o n l " Ç J S l
dade de religião, ou o da liberdade de imprensa. Essa é a alternativa J *
entro de um quadro de alteração jurispnidencial do STF. Todas
isenções constitucionalm ente estabelecidas poderiam ser “d e s i m u n t r ^
alteradas posteriorm ente, pelo legislador orçam entário
. P^ r ®m ’ se” a ^ ecessàriorespeitaro siste m a d e (4 )precatórios atuai«, H
m uito desm oralizado, bem com o cum prindo o que estabelecem as (
laçoes orçam entárias para o custeio dos direitos sociais, que se c o n s t í m ^ S
um piso de gastos para custeio de alguns desses d ire ito sq u e visam a ? ! 1" * !

Isso teria que ser acom panhado d e um sistem a de controle das remW* *

^ s r nttaabso,uBmentódBc“ -^ -» -v S |

quais se encontram reforçados por dois m ecanism os im portantes: (a) o sisteim ^

° ? ’ em especial ° de direito financeiro eleitoral, que não a garante pari ’í
^ ^ ^ u te, e ( b ) a s c a t e g o r i a s e c o n ô m L e p r S ^ |
o u Z l r m n ri^ P~ 308 Centr0S de P °der>b a q u e a n d o politicamente f
q ahjuer m odificação que reduza seu status quo financeiro. Nesse eniuo se :
encontrem algum as categorias de agentes poííticos e os g ^ S
Z T / r 7 tamdaSrcnÚnciasfíscais.d o scn ítíito ssu b sW ia ^ serS 3
facilidades da proxim idades com o poder político. f
, . L0g° ’. a desPeit0 de Parecer fácil, é de um a dificuldade hercúlea mie í
í ^ ^ m o n i a n h T*-° dC^ S^ 0’ que foi condenado porZ eus a r o l^ u m a grande ^

infindo A b S da//A ! /SCJ ° bngado a com eÇar tud° novam ente, de modo T
lg ' Cm Um SÍStema financeiro republicano, I
â iv c S ^ e S h ^ ^ f ° r? m ent0 rePubIicano no Brasil, é um trabalhoque %
repetitivos' e muitas vezes condenados ao
casso, m as que nao podem deixar de se r buscados, pois ao longo da traje- í
 561
O ORÇAMENTO REPUBLICANO E A BUSCA DA UBERDADE IGUAL

Iserá encontrado um ponto em que a pedra de Sísifo aplainará o trajeto e

Hfltanha se tomará mais plana.

a -sp e i.o do ,cma. o queacaba

# qU 0 cisterna financeiro, que se toma refém do pagamento desses
S s e só perifericamente se volta ao cumprimento do principal objetivo
â S ^ c id o ^ u e é a redução das desigualdades sociais, o que amparará a
™ a sociedade mais justa e com dignidade para todos os que
habitamo território brasileiro. .
? o eaistra-se que ocorreram enormes avanços socioeconomicos desde a
. g! _ . , qoo norém sua velocidade deixa a desejar, em função do

rf a fm an ce iíq u e afasta grandes parcelas do orçamento da del.beraçao

da impossibilidade de imposição de rece.tas_ (re-
^ rü isfi^ a iT íü ío rcn ru , oque inclui asimunidades),se]adadeterminaçao de
ír a s c o m t r q o e s e reL m zpessoaleseus e,.corgos. E "'«rncquando
5 X f o r t e d c “ quilíbrio, ocasionado por excesso de gastos e renunca de
“ e t o fa p o s s S a d e dedcliberação parlamentar acerca do endmdamente
épraticamente nula. .

sm sssssssss
pétreas orçamentárias. , . ,
Desse modo pode-se afirmar que o orçamento brasileiro é

SSÈSSES^gÊ
“ r ! r „ " s r v r „ çaai p ,i a ç ã ; l
dentre outros fatores.
E no âmbito infraconstitucional, diversas renúncias de receitas sem
nenhumcomrole^itmnceiro e orçamentário, vem sendo concedidas de forma

lü
 562
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

p o u co isonôm ica, pois desvinculada dos reais objetivos constit, •

m uito mais voltadas para a m anutenção dos com padrios e d e m a is ? 0“8
corrupção, m aténa que será analisada no capítulo 4. fonnL
Com o m enciona O scar Sarlo, ao tratar da orçam entação remihi ^
chave para um a política de direitos sustentáveis: “conferir direito«
de reivindicações setoriais ou confiar que os iuízes resolvam n a em
m ecanisUm cam inho da irracionalidadl^N ão^refo^ ^
m ecanism o, mas m e parece claro que não é a m elhor m aneira de ^
os direitos de um a cidadania solidária, dem ocrática, liberal e 4 u b T ic a í°1V

^ S íc S í; Hm°* dercchosf!lumanos y úberes tributários. Rcvist, I

Direitos Humanos Fundamentou, ano 12. n. l.p . 132, Osasco. jan7jul. 2012.
 Capítulo 4

O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR:

O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

4 j T Á 0 °significado de controle e de responsabilidade ou o vigiar e punir

financeiro . .
Pressupostos: publicidade e transparência . . .
4.2.
Órgãosincumbidos do controle Financeiro público não judicial
4.3.
4.3.1. Quando pode ser exercido o controle
4.3.2. Âmbitos do controle , . .
4 3 3 Quem está obrigado a prestar contas e o toque de Mídas
4.3.4. Controle interno e externo e os Tribunais de Contas
4 35 Quem compõe os Tribunais de Contas .....
Órgãos incumbidos do Controle financeiro público judicial
4.4.
4.4.1. Jurisdição constitucional

4.4.3. O p ê c S p J S d o Ministério Público c do Ministério Público

de Contas nesse contexto
4.5. Órgão que exerce o Controle financeiro político
4 5 1 O Poder Legislativo e o controle externo
4 5 2. O Senado Federal e o controle prévio da dívida publica
4.5.3. L e i orçamentária e impeachment presidencial
4.6. Controle social
4.6.1. Diferença com o direito de petição
4.6.2. Compliance e a lei anticomipção
4.6.3. A liberdade de imprensa
4.6.4. O orçamento participativo
a f. s Ombudsman e Ouvidorias4 7
3

4 7 3 Qu^n comrolao Poder Legislativo: volo e liberdadede imprensa

4 7 4 o controle social e o debate sobre o controle da mídia
i - l S . OriscodccoplurafimmceirapeloscontroladoseouirosproWenias

48 n J r Z Z s punitivas da in f id a s r,„a.aai-as .« o d ita i»

Ho nrramento republicano
304
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

4.1. O SIG N IFICA D O DE CONTROLE E DE RESPO N SABll iriArx >

VIGIAR EPUNIR FINANCEIRO s ABILIDADE Qj

L . ^ a^ toteCaptaloédemo"s,rar“ft>™apelaquajsec„ „ J
epunemaquelas pessoas ou instituições que violamas norma«Í ntro!<
S t o f i n nanCeÍr° 6 ° rÇ,a mentárÍO brasBeiro. É o âm bito do vigiar
direito financeiro, correlato ao poder de controlar a« m m « „ Á \ Cpunir
emd,vemosânJos,

prisional francêsdesdeoséculoXVIII atéacontcmporanddade'oliv

descrevendoemminúciasumacenaocorridaeml757°naqualocorrpIVJ°iln'c^
apl,caçaodeamapeaacolorai aamindivíduo- o 'q a e T n c S íl0™fl
esfolamento, esqaanejamemoemortenafogueira-qae teriacomeou*“™!!
mede parricídio, eprossegoesenrelatoatéos dias amais comacrí^T^
pnsoes eoatrasformasdecumprimentodapena A g ãndé 'u
o que levou o sistem a penal francês a m udar seu paradigma’ t

petdeapodei3.Al^gicaexpTOfâ^«^d^puní^oremanèscea^s diasat*'5'8^
poremcomamperfil mais "benevolente", potóbusca“ S S e “*!
pessoas ,enaoapenaspunidas deformapessoal. E, alémdisso bas^âTSÍ

vigilância exerce « ~ Pela c°e rç a o que um eficaz sistema de '

b Pessoas- O que antes era apenas punir passou a ser í
verso" ° ^ sob

q an o acondutase revela forados padrões estabelecidos pelas normasemj

m a th e te íp e ^ ^ s:^ ó ze s!f9 8 7 ? naSC,men‘0 da prisâa 33‘ ed- Tradução Raquel Ra-|

do direito finana!ir^aiMv?*!ÍtU*j *’ <*UCdemonstra essa trajetória histórica pelaóticaj

to financeiro, atravós dos documentos históricos do direito constitucional. J
 565
o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIRiQ CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

. m as tam bém sob um a ótica preventiva, de vigilância, vism do coturo-

; tadivíduos e as instituições que têm sob sua guarda o dinheiro pubhco
il it a u e não com etam delitos financeiros contra o Tesouro - o que também se
Ê c te riz a com o crim e contra a sociedade, e nao mais contra o Rei .
% ccte capítulo visa analisar os dois aspectos relatados supra, que, em direito
i S o São usualm ente denom inados de controle, com o um corolário de
^ 0 n c i a , e responsabilidade, com o um a consequênciapwm/iva em razao da
M duta ilegal adotada.
& Tais institutos jurídicos de direito financeiro perm item averiguar a efeü-
do nrincíoiorepubU cano e tam bém podem ser dirigidos para abusca da
^ o K ç ã o e d o O T n ^ rim e n to d c um orçam ento republicano. C onw m erciona
ríraziane Pinto, “eis o ponto em que entra o segredo da esfinge orçam en
'^ ja : coitm d e c ifra n r capacidade de os operadores do Direito controlarem os
S arn en to s públicos em bases jurídico-constitucionais.
Controlar e responsabilizar financeiram ente as pessoas nã° ^

emrazao d e se . ’ . necessários e importantíssimos para que se possa

twrfm^ãoéoque deve ocorrer sob aégide da Constituição brasileira d e l9 8 8 .

A função de controlar e de responsabilizar corresponde a de corrigir as

inclui alé m esm o a aplicação de penas, pode ocorrer de nao

P m , Elida Graziane. finoacfam raw dos direitosd o d edacofdo - Uma pers-

pectiva constitucional. Belo Horizonte, Fórum, 2015- P- *i •
Ver itens 2.4.1. e 2.4.2, capítulo 2.
Ver item 3.3.2 do capítulo 3.
 566
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

se chegar aos objetivos almejados. Exatamente por isso que não

do orçam ento republicano, mas são institutos ínsitos à sua efetivM ?’
visam comgír rotas e até mesmo punir eventuais irregularidades fin^ S
ocorridas ou prestes a acontecer. ® es *lnanceí
Con' m <are responsabilizar, no senüdo financeiro, são duas 1
alrorora em prol da concreüzação do orçamento republicano Corna i
ta-se de algo correlato à tarefa de vigiar c o u n ir- «m cin ™ - “ jwxfclo.g
das liberdades por Foucauit e que deve ser aplicada de formaTso'„“ í “l

3. O controle é uminstrumento tipicamente republicano ooismiemo €

i^ambencms públicas temqueprestarcontas de seus at<w^^voCpo^trahnífl
em fu n çã o do povo. Para tanto, é necessário haver um sistema de
venfique a adequação das condutas de conformidade c o m ! f n ^ C<P
Consütu.ção e demais normas. E isso ocoire por meio do sistema de c o n 5 i
publico e social estabelecido pela Constituição. COntrol|
x . C° mparato assinala, com precisão, que a ideia de controle está assnriaáJt
à de poder, que possui diversas dimensões, dentre elas a política^
a rehgTOsa, a moral e a técnica. E alerta que a questão não envolve apenT Jl
çao, mas também influência. E arremataque “o problema fundamental
economia moderna não é mais a titularidade da r i q u ^ ^ í S S
, pois, atualmente, nas macroempresas capitalistas ninguém sabe anW^
quem são as pessoas que detêm o conriole e m ú l t i i i S S ^ ^

orçamemo republicano, seja

S “»x™ Be k ,iM li„ c ie ,E c « M :

António J o i Avelai Nunes). C o t a S X l S X ' w " km m ^ m ” ^ “
 567
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE^

rControle é um term o am plo que abrange diversas funções, dentre outras,

f j d a d e s de auditoria, da fiscalização, de « « f o r j w p w . d e » . ° “
, J Z e iim e n to à realizaçSo d e atos que estejam sendo praticados. C ada um
m j s term os possui conotação própria.
^ P o r exem plo, auditar possui um escopo m ais am plo do que fiscalizar,
- f m o £ a na com paração d e procedim entos e no diálogo para correção de
f0* Tnauanto físcalizar impUcu na identificação de eventuais irregularidades
v ^ i c ã o dos atos realizados. Eventuais incorreções identificadas pelosistem a
T ^ i t n r i a oodem gerar relatórios de inconform idade e recom endações para
i^ ijj^ ã ^ iw p io ^ h r e n to s .m a s s e m p u n iç õ e s ijá o jis te m a d e jis c a liz a f íio ,
miando identifica um a inconform idade, aplica punições.
f Outras funções inseridas na atividade de controle são as
de sustarão ou de impedimento da prática, ou para a prática de certos
'? Vê-se isso, por exem plo, nas atribuições do Conselho Adm inistrativo de
‘ b nnfimica C A D E a u e é u m órgão de controle econômico , pois nao

fusões e aquisições, caso identificadas algum as hipóteses especificas

tendentes à dom inação de m ercados.
Por outro lado, a R eceita Federal doBrasil, que tam W m e i m ^ w j t a form a
rWnnf role sobre a arrecadação tributária, tem por funquofiscalizar, e, quana
frfpnti^a um a irregularidade, aplica penalidades, âm bito de estudo do direito

£ “ " e « o s a serem adotados com vistas »

mrrM ão decondutas; identificada um a irregularidade, aplica um a pum çao.
F ™ te tam bém a fiscalização policial sobre a sociedade, que deve ser
teali^dT visando sua proleção.^e que alcançaum sem-riúnn^rodejitividades^
desde a fiscalização de fronteiras até as atividades de com bate a incen
(art. 144, C F). -
O Poder Judiciário exerce controle, e não fiscalizaçao, pois a ele e in-
cumW dob poder de ju lg a r as condutas praticadas em desconform idade com
o ordenam ento jurídico.
Papel peculiar possui o M inistério Público, pois exerce o controhde di-
verSM ftHm aTdentre elas, o controle externo da atividade policial (art. 129,

li? • Nesae se m » . «er. A c c u a . . Fernando Hencn. C m » » m U * » e r iç o H H k o

Sáo Paulo: Max Limonad, 1999. iri
' Para esse eslodo ver: Coelho, Sacha Calmon Navarro. Teona e práttea das multas In
i binárias. 2. ed. Rio dc Janeiro: Forense, 1993.
568
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

VII, CF), prom ovendo o inquérito civil e a ação civil pública nara • „ i
do patnm om o publico c social, do m eio am biente e de outró£ i n ^ H
fusos e colenvos (art. 129, ffl, CF), e prom ovendo e defendendo» bT® *
das populações indígenas (art. 129, V), dentro vários outros, q u e ^ ? “ *
exercidos no âm bito judicial e extrajudicial. q P°dem *

o u .n £ C 0" S1Í“ ÍÇS0 dcB rm ina exPressam ente que o E s ta d o /w e « * ,

a) A atividade econôm ica (art. 174); JÉS

b) A s em presas delegatárias de serviços púbicos (art. 175, l);
c) As ações e serviços de saúde (art. 197);

d) ( a r t 225^ II)ç ded' cadas ^ P ^ u i s a e m anipulação de material g e n é ti jl j

e) O s^notárioseofleiais de registro através do P oder ludieiárioían. 2 3 ^

g) K r dep^ “ isa e “ pioraçaode

Sí m nenh“m intuito de esgotar o tem a, aponta-se a existência d r tll

m plo poder de controle que o Estado possui sobre as atividades que ele nrrfci:
prio wcerce direta ou indiretam ente e sobre as atividades desenvolvidas r e l a U
m presas privadas, pelos indivíduos e pela sociedade com o um todo. 'É

n o R ^ etÍVOn^ MpftUí ° ^ M ^ sed o co n ^ lefinanceÍK >eorçam entáriol

rasil, incum bência atribuída pela sociedade, através da Constituição a '
vános órgãos, dentre eles o Tribunal de Contas. aa^constituição, a.

sufoaÉu e n H ^ ler CaUt? a ^ qUC ° sistema de com ro,e financeiro não |

2 X o^oodeZ T en^ ^ 3ÇÕeS Sovem ~ * . Pois, caso haja dese-»
quilíbno, pode acarretar o desinteresse dos cidadãos na participação política I

trâs . o m aior castigo para quem se furta à obrigação de governar é vir a ser í
governado por alguém pior do q u e ele” " . « u e governar e vir a se r 10

10 Veritcm 2.1.1. 1, capítulo 2.

 569
o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

[ K f lm face d a quantidade de controles financeiros, vários deles excessiya-

K f o r m a i s , o cidadão pode ser levado a se afastar da parücipaçao ativa
E f t i c a em razão dos riscos,aque fica exposto, dentre eles, o de vir a ser
I f e de um a gam a de ações judiciais ao longo de sua existência, tendo que
I f ^ ^ ê n c i a l c u j a p r e s u n ç ã o no Brasil atual infelizm ente, está
d e c lí n io N ão raro um gestor público, eleito ou não, é alvo de um sem-nu-
g n d e c l í n i o . ; m nm hidnde. e ele levará anos para dar
Untada solução d e todas elas, tendo sua nonra e seu "
^ ^ a d e D am ocles da Justiça e da im prensa. Bercovici aponta, com precisão,
^ f m n d e parte desses controles é realizada por “atores técm co-burocráücos,
i S o ^ a b i l i d a d e política e fora do controle democrático, cujo objetivo é
èxcluir as decisões econôm icas do debate político .
Filgueiras e A vritzer apontam para o fato de que foram 51 leis a p u a d a s
«m» 1990 e 2009 sobre controle e com bate da corrupção, e o resultado foi
ão de barreiras para a cooperação institucional, posição defensiva das
: S s l e n t X d e procedim eMo s e processos adm inisT aúvos, pouca
iriatividade na in o v a ç ã o gerencial e m aior conflituosidade entre os órgãos da
^ a d ^ s r r a r L . I que ludo rsso resuUou em - a i o r burocraozaçao e
^ recorrência da corrupção, com m aior im pacto na opinião publica .
É inegável que devam existir controles financeiros sobre o Estado, mas
realizados de fo rm a substancial, com os olhos voltados à Persec“ ^ ° ??
finalidades pretendidas, e não de m aneira m eram ente form al e procedim ento,
e de modo a q u e ^ ã o venham a ser excessivos, prejudicando a particp açao
ativadas pessoas na política. . ,
O controle financeiro deve ser exercido tendo por batiza o princípio a
leealidade14 e não os cânones m orais ou políticos daquele que o exerce. Isso
ta r e r a f m p o r ía n ^ pois o que rege a convivência em sociedade são a ^ o n n a s
jurídicas e não a m oral individual ou coletiva nao expressa em norm as o ^
ainda, a opção política individual de quem detém essa especie de poder em

B f r c o v i c i Gilberto A expansão do estado de exceção. Boletim de Ciências E^nom t-

“ prof' Dr-
António José Avelãs N u n es). C o im b ra: C o im b ra Ed.. 2014.

Silva, José Afonso ia . Curso de dlreUo corsliloclom l positivo. 33. ed. Soo Pauto. Mo
lheiros, 2010. p. 749.
3 /U
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

nom e da sociedade. O D ireito é que deve reger o controle e nãn *> H

política. Podepareceracaciano, mas é sem pre necessário r é c o r d a r e S ^
básicas, m uitas vezes esquecidas ao longo da existência. SasllÇ

6. Já a noção responsabilidade é definida p o r José de Aguiar r>; 3

quem , toda m anifestação da atividade hum ana traz em s U
responsabilidade” '5. Sua origem , segundo A guiar Dias, advém do
m ano, no qual a celebração dos c o n ta to s requeria c e r ^ s d M i ^ d e ^ á 10^
elas, a pronuncia da palavra spondeo, derivada de respondere que S d? Í a
solenem ente o devedor ao cum prim ento daquele ajuste. A r e i s a S f l
é o dever que tem a pessoa de responder por seus atos. “R e s p o n ^ S ^ ? ! !
que responde, e resposta é sem pre resultante de estím ulo a n t e r i o r c a u s m ^ ^
pergunta”, segundo Cretella Júnior'6. « m ie n o rc a u sa tiv o ^

• ResP ° nsabilidade diz respeito às consequências do ato, que caso« * '

irregular, ensejará punição. 4 ’ cas° SeJJ /í

O vocábulo responsabilidade, neste tópico, está voltado para a ideia í

stmçao com o resposta a um ato irregular, na linha do que acima foi ;
à sem elhança de vigiar, com o um a form a de controlar, e punir como
trum ento de responsabilizar quem com eteu o ilícito. ’ Uns’-'
É responsável quem pratica o ato, ou, sendo obrigado a realizá-lo senm;,a -
em faze-lo. A singela pergunta “quem é o responsável por isso?" nos
iam e relacional entre quem adotou (ou deixou de adotar) aquele ato ou conduta tf
que pode ter consequências positivas ou danosas. Sendo a conduta d a n o s S l
indivíduo ou a instituição causadora do dano deverá ser responsabiUzadoía).!
A responsabilidade jurídica envolve diversos aspectos, pois é necessário^
perquinr: 1) pelo sujeito ativo do ato de infração normativa; 2) pelo sujeito
4 W l Vn°nting',d0 ^ ,nfraçã0; 3) Pel° nexo causal entre in frato r^ infração-
) pelo prejuízo ocasionado; 5) pela sanção aplicável e 6) pela reparação." ’ S

t r a t o í J 3 ° n Sabll,dade- aií ! ,em P0de Se d a re m decorrência de atos ou con- l

atos, pode ocorrer no âm bito privado ou público18; e pode estar presente ®*3
*■

D ias, José de Aguiar. Da responsabilidade civil 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1960. p . f c l
^ rctella J únior, José. O Estado e a obrigação de indenizar. São Paulo: Saraiva.

JÜN,OR’ J ° Sé- ° Eslad° e ° obri^ o de indenizar. São Paul« ’

3 responsabi,idade d 0 Estado, ver, dentre vários op®?

Wo d e T rè iro /m , ^ Rer onsabilidad' civil do Estado intervencionista. 2. ed.
k i o de Janeiro. 2001, em especial o capítulo 3.
 571
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

4 n nos aspectos patrim onial, penal, político, disciplinar, financeiro etc..

L o um a plêiade de norm as atinentes a cada um deles. É m esm o possive
[irresponsabilidade patrim onial do E stado em decorrência da prática de
^lícitos19. ••• . ..
Í S S S S S tS S a S S ^ S S lS S S ,

S e E s t a d o (art. 8 4 ,1, CF). Não se sabe se desses atos resultarão boas ou

^ c o n se q u ê n c ia s , m as ele será responsável por tais atos de orgam zaçao e de
$ -nnnmento do governo O mesm o pode ser dito no âm bito da responsabi-

fofoimas estabelece que com pete à A ssem bleia Geral dos acionistas eleger
•Diretoria da em presa.
n ..tra dim ensão da responsabilidade diz respeito aos atos de conduta,

certas categorias de agentes políticos, o Presidente da R epublica dentre eles.

A identificação de incorreções e desvios, ensejando a responsabüizaçao,
dec0rre do sistem a d e controle. Este é que deverá estar alinhado para a ídenü-
^caçãodas irregularidades existentes e para indicar quem é o responsável pe
.alo infrator, bem com o pelas penalidades a serem aplicadas.
'■ Para a aplicação do princípio republicano, importa destacar que a apuraçao
de responsabilidade por atos infracionais à Constituição e dem ais leis
alcançar a todos, de form a igual20, na exata dim ensão da' ^ ^ ‘Ç° ^ df ca^ 0
riverem sido incum bidas pelo ordenam ento jurídico, independente de carg ,
S sexo " m m , dim ensão do dano» o» qnalquer ontro dtfetenctal que
nossa ser im putado para desqualificar sua responsabilidade. A noçao que deve
presidir a im putação de responsabilidade é de que todos são iguais perante

: Lúcia.

« podem se^considcrados para a dosimetria das penas, jamais para afastar

a responsabilidade pelas infrações.
572
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

bitos supram dicados: financeiro,político, patrim onial, penal a d m i n U ^ S l

econom ico etc. F ’ dUmimstrativp

am ni»m C ! 01^ ^ ’ conhecida com o Lei de Responsabilidade Fiscal h- 1

am plam ente sobre controle, e, em aleum as nnrtec scal, dxspg
usando este vocábulo no sentido de ? ’

c ,.,í 1 a / e2!ade’ a expressão responsabilidade utilizada na U i de Ü

sabihdade Fiscal tem a lógica de uso responsável, prudente e adeau

pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e i r ^ r ^ l

operações de crédito, inclusive por antecipação de receita c o n c e ssã íÜ
garantia e inscrição em Restos a Pagar. ’ ncessão d e ||

m n n f SSe de condutas arroIadas na U i de R esponsabilidade Fiscal d l

m onstra que seu conteúdo é m uito m ais voltado para o controle (no sentiA

rJ S ™ f fy ' « t e doi inundo no final da década de 90 do s& ulof

passado . Em 1995, foi necessáno que o FM I coordenasse um empnísdirô|

% 0
?as públicas.Belo H o r i z o n t ^ Í ^ ^ orçamento e fin aji||

C ^ ^ M a u r f ^ l í r r nas resP°nsabiIidades. ^^“ scA ^Fem ando f 3

àp m v a 2 Cí£ r ' ChC,C: ARAW0’ LuÍzA lbcrto David (orgs.). A Constitui^

Aprova da eme.financeira mtemacional. Florianópolis: Empório do Direito. 2oj!
 573
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABIUDAOE

édco de 50 bilhões de dólares para esum car a cnse que o c o m a naquete

& A partir de 1997, surgiu um a crise decorrente de um c/e.ro rfommd em
£ n a E d o Sudeste a siá tic o , iniciando naTailàndia e passando por Hong

^üudesorganização financeira dos entes subnacionats, for d ,?Pon* 1! ^ “

: - , L t nntre L e m b r o de 1998 e abril de 1999, o anteprojeto da Lei de
-||sponsabilidade F iscal15, que recebeu acerbas crfticàs em várias frentes .

S - T ã M S in M » « » » . Carlos Maurfcjo-, M M » . * * £ ■ • * * * -* " * » * *

L Reca/-Aspectospolêm icos.Belo Honzonte,Fórum, 2006.

i o s t ^ r ^ ^
v FMI na crise co«oMamm ,u e ..
Rio dc Janeiro*. Record, 2002). Keiaia o H dcfender a nova
v ■ partir de sexta-feira, 13 de janeiro, p naaucle dia (Pedro) Malan (então
s a fairadecllinbio - deixando o real an RnnnrTcentnill viaja-
Ministro da Fazenda) e (Francisc ) . <.einanaHe conversações, com a inten-
C . ram para Washington a fim de manter u m \ recorda um

economista do ■ „«,» nssDeito” ' (P 351 .parêntesis apostos).

S íT d .r S L f .

A- desorganização fiscal estadual. e em 25 de janeiro de 2000

sts^ sssss ^ s ^ sts r-

nomia Mundial, que propunha diversas aUem ç^sno P ^
se propõe: fortalecimento do banco central P ^ ^ _ aj S r oS S S .; redução dos
público; redução do acesso dos governos g decidir 0 nfvei de endividamento
poderes do Executivo e do Legislativo P (Q federal1ação cooperativa
da União; redução do espaço para gastos loca,s " ° J cm busca do equilíbrio fiscal;
do Presidente da República, governadores e P ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ l a d o r a s das fi-
ambiente de crescente aprimoramento das instituições gestoras e coniro
574
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

O projeto foi tonsforroado em L ei no dia 5 de m aio de 2000 E « a „ »

S » " “ C dd!S ° <1=Boas Práticas para a T r a o s p a r ê n c ™ £ 01" ^
FM I em 1998, reform ulado em 200727. Cnad o ^
A L ei de Responsabilidade estabelece diversas lim itações J
n ad o n a l e aos governos subnacionais brasileiros, na linha da í o n t e n r ^
a t ^ w ^ f expansão. Verifica-se que não há uma busca pel^a^6^
do Estado,
stado, ou m esm o algum a m eta que busque m elhor atuação e s S l
O foco é o do estabelecim ento de m etas financeiras, em grande rvm i
tadas
P ^ 3 3 busca de superdvits financeiros orçam entários« A e s t í m ^ É l
é a de criar a contenção da despesa pública (com destaque oara a
gastos com pessoal) edificultar o endividam entoexcesslvo dos entes n ilhr°^ll
Drèasen?A a rT aS ^ ° S * '* * * dC SeUS recurso« ^ r ã o pagos a Í M
presente é a da garantia ao credor, enfocando esses aspectos m endonín
controle dos gastos para pagam ento dos credores financeiros. dosj j
8' j 3®exPlana.Ções conceituais supra, constata-se a u e enntmi :M

U sualm ente, esse tema é estudado sob a ótica dos arts. 70 a 75 da

içao, e classifica-se o controle em interno, externo e social Tal classifica
com o todas, pode ser útil para algum as finalidades e não para o u tS s a S ^
se-á para análise dessas atividades de controle fm anceiro u ^ a c S f i V Í ? #
partir da função dos órgãos que a exercem.
N este apartado, analisam -se alguns desses institutos e instrummM
e de resP°nsabili^ e financeira, dividindo-osâ

a) Órgãos incumbidos do controle financeiro público não judicial;

b) Órgãos incumbidos do controle financeiro público judicial;
c) Ó rgão incum bido do controle financeiro político;

rnos crilério r^nomeação

cnterios de n S í80^ COmábÍ^
para dC C
o TCU); °ndUta Cno
mudança mP «»«n »e
enfoque evolução, mudan^
de coooeracão

cm < i u n £ b t de- Fiscal: an álise e p. 16. D ispoS

-fiscal a n ln ^ 'b!íí^d ;0r8'brí^eS<Í'1SaS/arqUÍVOS/doWnloads/,ei-dc-resPonsabi*^ "
analise-c-allemalivas.pdf>. Ultimo acesso em: 31 mar. 2016 ).
-manualll ,^ Í ;n,<h,'P://drOCP!aoy^ COmbr/4795781-Fu^o-monctario-intemacio
2016 lrcn^ - fi!Jca,-2007-vi“ t>-geral-8.html>. último acesso em: 31
. Vários países ao redondo mundo seguem esse modelo
Ver item 3.5.2 do capítulo 3.
 575
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

; (j) o controle social;

f! e) Órgãos incum bidos de controlar os controladores.

r f - pode-se observar que a exposlçãô seguirá a linha do órgão controladaM jjie

í f | L ser (a) o Tribunal de Contas e o sistem a de controle interno de cada Poder
lÉ ? e? l incisos II e seguintes); (b) em últim a ratio, também exerce controle o
í f K judiciário (art 5“, X X XV ), em razão na inafastabilidade da subm issão
t í S ^ t ^ s d ; lesões a d ireito s.T b m b ém ex erceaftin ção de órgão
É L j l a d o r o M inistério Público, com funções peculiares, pois abl™ g etan to
É S c t o judicial com o o não judicial, em especial o M inistério P u b lico d e
fart 130 C F ); (c) o Poder Legislativo exerce o controle externo (art.
f T c n ^ í i n e n í e m e n , e p o m c c . sobre os demais Poderes e c o » *
^™màs peculiaridades, pois, para atividades específicas, a função de controle
í w u m b i d a apenas ao Senado Federal (em especial para questões relativas a
I r ^ a n ú b li c a - a r t 52 V a lX , CF). Identificam -se também (d) instituiçõesque
que vem sendo cada m a,s reforçado, em bora tunda
seencotureem siuiaçSobastanle incipiente; e, po r fim, (e) çsdrgaos quecon-
■Üíam os óreãos controladores, com o o C onselho Nacional de J u s tiç a - CNJ,
^Conselho L c i o n a i do M .nisterio Público - C N M P e o esboço de enaçao de
um Conselho N acional dos Tribunais de C ontas - CNT
" Para os fins estipulados neste trabalho, não há o in tiiito d e especificar
tortas as norm as relativas às sanções - o direito financeiro sancionador , mas
«ipenas afirmar sua existência e que sua aplicação d e v e ^ r e f ^ . ^ d e m o d o
à ; inubiicano isto é, com isonom ia e respeito ao sistem a de liberdades,
alrançar o bem com um . M esm o assim, será efetuado um rápido bosquejo so re
algumas sanções específicas que envolvem o direito financeiro.
A ofinal.seráanalisadaacorrelaçãoentreosistem adecontrolefinanceiro
atualmente vig en ten o Brasil, as diversas espécies de corrupção e o orçam e
republicano.*201

Obsm a-se mais unu «er, qm

resse que o expositor pretende adotar. Veja-s^por exempi . Sanches, tomando

201 l.p . 1111-1134.

 S/6
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

contudo*um “ P«*» fortemente republicano, inclusive n o «

financeiro, que petpassa a análise de todos esses controles e responsábili
motivo pelo qual é estudado previamente àqueles, pois se comtitui L
espécie de pressuposto, que são os institutos da tran sparên cia e p u b ll T '

4.2.
PRESSUPO STOS: PU BLICIDADE E TRANSPARÊNCIA

9. Desde o início dos tempos o secreto ocupa o centro do poder * í

detém o controle sobre tais segredos toma-se uma pessoa muito p o d e r á
qualquer sistema social: político, familiar, empresarial etc. No^mbitoe«3^
amanutençaodesses segredos,porsigilolegalmenteestabeleccidoamS %
no que se denomina de “razões de Estado”, cujo pressuoosto m, mp^ a'sf i
alguns, que detém o poder estatal, é que podem ter conhecimemo d °me?t| |
fatos ocultados da sociedade. Em uma sociedade que seja republicana e d? 6 ^ I I
crática, esse espaço para manutenção do sigilo em face de 4 zões de ES o i |
deve ser o menor possível. É necessário que as pessoas Estad4
conhecimento dos assuntos de Estado, i S S s u S S m d a ^ i
margem dessa publicidade e transparência. P árcas a|
No plano das ideias, a grande transformação sobre esse assimm 5
com « Revoluções burguesas. liberais em s la L s S c “ o T S 3
S ? ’ Rasô"e e K° llng ao aflrmar l 1“ ’ "deixar de ser servo e passw a sa
mdadao significava, enue outras coisas, a possibilidade de conhecer aToalf i
- j’“bl.,cas Os autores apontam diversos objetivos a serem alcaJldos ’
“ ^ aLe' “ panhola sobre Transparência e Bom Oovemo (Lei I9 /2 0 1 3 W Í
analisam na obra, sendo que alguns possuem alcance universal comoodeonr.
^ IncátUIÇ°o!|SCR>rta,eCemCOm esses procedi mentos, pronmvèndoeficféncia
se ,óma Z “ c ? “ P o p u la çã o que a u a n ^ p S S 1
.H° " a T ndlçao pnív'a e necessária para a prestação de comas, pois seo -
mdadao nao tem acesso à informações claras, precisas e atualizad“ S J S í
p ro m e d d o t á“ 8“ “ “ a8enles P0'1'"“ 5 «"»Priram a norma ou o objedre á
S
quadoo . OuSainda,*como
t m refere
T mÍC°Edson
Lutz * ,0mada de“a
Fachin, decis8es foi 0 dos atos f' *S
transpartncia

30

v r “ “ T 0- M“ io- '* * * * * ac-tómir«. In: W n

S S S ; Kí U,Na ■* Tmnsp.rencU, « r

31
Wem. p. XXI-XXII.
 577
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CO N TRO E E A RESPONSABILIDADE

Inder Público emerge como condição de possibilidade para a ocorrência

fdiberações democráticas, pois as razões do sigilo nao se prestam a esse
WiM regulatório.”32 .
Gilmar Mendes e Celso de Barros Correia Neto apontam 5 âmbitos de
«cnaiência para os gastos públicos, em especial para a lei orçamentária. 1)
^ab T ração e participação social na elaboração dessa lei e nos debates pre-
^cntes ^ ) clareza na formulação das leis orçamentárias pelo Parlamento; 3)
A rid a d e completude e precisão na fixação das estimativas e nos objetivos
iopostos; 4) ampla divulgação dos documentos que embasam a proposta
^orçamentária; e 5) transparência na execução orçamentaria.
* ______ a ni/rrkkpm u ic tn n n r
de se Deneiiciamuc2>2>cwwuii«tiawEa
£ fornecem todo o apoio para isso, o que Fernando Rezende denomina de
ilusão fiscal”, amparado em VitoTanzi34. Especificamente sobre o orçamento,
% alerta de Rezende é valoroso;

Se a auase totalidade da despesa é decidida fora do orçamento, a demanda

t o a de ser o momento em que as decisões a

Oriundos da cobrança de impostos são discutidas e decididas. Quem tem
seus interessesemque eles sejam amplamentediscutidiMequem«táde ora
não encontra espaço para manifestar sua inconformidade, ou mdignaçao.

Esse alerta cai como uma luva no debate sobre as cláusulas pétreasorça-
mentárias16 demonstrandoojogode poder que subjaznaelaboraçaoorçamen-
tária^tw claro-escuro que envolve esse debate, sendo preciosa a afirmaçao

ü F ^ ü m X ^ Ê d s o n . A promoção da transparência

aagem ao Ministro Mareo Aurtlio. Curitiba: Juiuã. 2016. p. 51.

direito financeiro. São Paulo. Saraiva, 2013. v. 1. p. -

Fiscosoft, 2013. p. 239.

15 Idem, p. 247.
34 Ver item 3.5, capítulo 3.
 578 579
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABIUDADE_

de Gilraaf Mendes e Celso de B arro C om ia Neto, ao tratar da » „
bruta mensal dos servidores públicos em gerai”, no sentido
‘ «orábulo p u b licid a d e diz respeito ao que é público, que está em con-
? ■ com o que é “do povo”. Como o governo age em nome do povo, todo
ser tomado público, isto é, deve ter publicidade. Esse sentido
lo p u b lic id a d e tenfcoáeláção com a vu lgarização de uma ideia ou
Armação isto é, levá-la ao vulgo, tomá-la vulgar.

Segurança- SS 3.902, relatada pelo Min Carlos A ir« m tn í Sspens2<

um do^nCÍ* do]P” n^ pl0 ila p ^lld d a d e adm inisn^w outta
um dos mais altaneiros modos de concretizar a n»niihi,>Q 3
* S £ ^ p S c W mais eficiente. Eapubiicidade jídesempenhou um
ío e l importante na luta contra o poder do dinheiro .
na°ései
fv . , ê„ vocábulos que muitas vezes são confundidos no estudo desse
‘ P - M - “ cada qual possui um sen,.do

^ etEx^stem autores que apontam diferenças entíe pu blicidade e propaganda,

r í — Í o ^ S a p r a f e r ú n e ia a o s e o n s u m id o r e s - .a p n b iie i^ e
debate público”38 P S1ve1, qUe costuma passar ao laigo do /I

« Bhahdeis.L ouís d . W M P u b tc ir y C o n D ^ a r p fbrsocinl and industrial

p. 10. NO original: ”Publtcity rijm tly coinmcndcdasiircntooy err,cien,

" tr & iz r ts x s s z * * - - — *■
« A Enciclopédia Intereom ««««»•■■“ ''f ^ J J ^ S d à S S ln r iw D Í S o S S ^ ta S w ie im »
dade é vulgarizar, tomar público. Registra , * Raphael Bluteau
BT «**■ >»: M«ma francesa em 1694 e no Vocabulário p p u b l i c i d a d e
38
(Coimbra, n a v . l - p - S n K o i e n n o ü n t a ^ t o J ^ ^ sécul()PXIX com a
de audifincia e debate, antes de assumir u ^ de de consumo” (São Paulo:
* * « - — » Ia: COntt, industrialização e o desenvolvimento do romunicacão 201 0 . Disponível
883 ’ o Facury. Orçamentos públicos. S3o Paulo: RT, 201 l.p
39 Sociedade Brasileira de Estudos Interdiscip br/f,|cs/0 thers/Ènciclopedia.pdf>,
Ver item 3.6.2, capítulo 3.
40

governo, a responsabilidade doc fn • ,VJS- ° po<*eres e c) a publicidade de atos de :

B— aE Thousand Oaks: Sage, 1999. p. 6 ).
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

está voltada à divulgação e difusão de fatos, ideias e eventos sem n „

objetivo de convencer (próprio da propagan da), mas de i n f o r m a i
? exi.stf •0 R e ic h alemão criou, em 1933, o “Ministério d a P m ^
da (R eichsm in isterium jur Volksaufldãrm g u n d P ropagan da ~RM
-■ e ennmante para a disseminação e o convencimento da nnnni - '

públicos (art. 37, § 1 devendo ter caráter educativo, informativo ni.T"*0”

taçao social, de aios, programas, obras, serviços e campanhas realiza °ne
poder publico. A Idgica t que nüo se pode usar do goveroopa a ^ „ P'
pessoal ou mesmo do próprio governo, mas para p u b lic id a d eà a s a rf± a*‘UL%
- panhas necessárias para informação pública-do povo E s t S o n e S ' “ “ !
exemplo, as campanhaspuMic/rdrto de vacinação p e r i d d â c o n m á í ' ^
ou divulgação de informações sobro prazos paní pedidos de W s a ^ t ^ S
ou exames gerais na rede de ensino, como o ENEM ou o ENADE pB

através“de uma e d ^ o g rtfic a ro u “frou^peta ta tr o e f d S ^ S f

ao povo determinado ato ou procedimento A

açoes que estão sendo executadas pelo governo, em seu benefício. f

, A publícação das decisõ es govern am entais é pressuposto para sua valida §
d ^ m s T o S dríC“ 0riUn^ deqUa,qUerdos^ d^ , ^ ^ P ^ ^ Í
S T í r sere!" C0nhccídas P°r tod< ^ Também asdecisõesJ
serpubU cadl N e n lim T “ ad", 1" 'stralí™s, sejam as jurisdicionais, devem!
ser puoncadas. Nenhumórgaojulgador, seja administrativo seia iudicial node'
q X o l o T s T u s ^ r 13' ° meT ° dCVe SCr dU° da adv i d a d T p i l a m è „ t S '
eles d L tm ! ! l d ! S ° y à Sua atua?3° legislativa. Além de publicados,
eles devem in fu n d a m e n ta d o s , uma exigência tanto para o Pode/judiciário,
 o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE
581

1. «ara o Poder Executivo - observe-se que a Constituição impõe ao Pre-

Ê da República que exponha os m o tivo s dos vetos apostos aos projetos
l^art. 6ó! § 10)- Essa necessária motivação e fundamentaçao é espraiada
Stodos os órgãospúblicós.
Í m confusão que ocorre com muita habitualidade é entre p u blicidade
A p u b licid a d e demanda difusão de dados e conteúdos, como
# S a s educativas ou sanitárias, e que funciona, para usar uma metáfora
0 ^ a u t o f a l a n t e para disseminar informações. A tran sparên cia obnga
f ^ q u X u e r d o ^ m e n to o u a to p ú b U c o e s te ja a c e s s ív e la q u e m ^ ^ ^
tal qual a vitrin e d e uma loja - não faz a disseminação da informação
S l i c o , mas permite às pessoas ver tudo que interessa . ^
f PFnouanto a p u b licid a d e visa a difu sã o de informações, a tran sparência

T A tran sparência é primordialmente regulada no Brasil por mei0 ^ ^ ‘

1, o 7/201 \ conhecida como lei d a s con tas a b erta s ou lei d e a c e sso a infor-
várias outras normas44. A despeito de ser uma lei,fed e ra l, possui
normas para rodos os en.es federados, qne

ietodas as unidades da federação.

O principal fnndamentoda lei está no art. 5", XXXIII.

"sõbiõõtõmã! com upra ddca adm'n' ^ ^ vista, v enO u™ ^. NIima_CristínaC«ar^^:

Dourado Junior. Oclavio Cascaes. O direito e a Maurício. Lei de Res-

« .» d a u

— - —
Facury (orgs.). Orçamentos públicos. São Paiilo. R . P-
S r « a J U c i a cm omma parrns da CnRÜmiçao. com» o . a « . 2 . 6 .1 2 . c
no inciso II do § 3a do art. 37.
 582 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL
y
acesso aos documentos e informações que estão na posse do ^
simples curiosidade deve permitir o livre acesso, independente
no sentido do direito processual, que diz respeito ao i n t e r e s s e
12 . Embora o princípio da publicidade, na Constituição de 1988 ^
~ dial" lente voltádo para a administração pública (art. 37 caput) o ? fejaprift
naoésó a elaatinente, alcançando também os atos processuais
intimidade ou o interesse social o exigirem e me«mrt o^ . andoac
presença de advogados (art. 93, DC, CF)46. * * sim. assej

e oho 02 *)aula e m p e |o m ^ (f Sla*>e^

de mconstitucionalidade propostas em toso /"»T ]? e^ sür açoes dm ;tJ|

q r ,0 ou,tas sao ' S f f i f ’1 %
coligações partidárias e foi julgada em anenas d..nc J r 3’685,q tratavad e J
3.367, que discutia notmas cffren,e™ EC45 e foi i Z T “ ' ° “ comoa ADÍ S
meses. O ponto central do t e x t o S l „ n „ j em

m m â W M
transforma em um “mecanismo de seletividade política”49. ° ’ ° qUC

46

de,. « . » ;
47

opinilo divulgado d J sM u t T T ^ S l Ô S í D ™

Consulla aVíU^doSTEaif?! d ^ n o v c m l T ^ ° “"te0’ “ ADI 73> 127 e l3í.

 o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE
583

L mesmo sentido, identifica-se a ADI 4.917, qne traia da ineonstitucio-

das novas regras de distribuição dos r o y a ltie s do petróleo. Ou seja, a
! i H r a l 12 734/2012teve sua eficáciajurídica suspensaafe o v o pela decisão
P^ocrôtica liminar concessiváda Ministra CármenLúcia, que, passados insus
[^ o e ra - _ i-««« seauér a apreciação da liminar ao Plenário da Corte5 .
R * “ emplo (L ie ser identificado na AO 1.773, de relatoria do Ministro
s j e ^ r c a d o pagamento de auxílio moradia para todosos membros do Poder
f i d á r i ^ e do Ministério Púbüco, de forma incondicional .
® Levando em eonta o .impaeto ______
que,i„ CTF notieni acarretar
podemno
W
deeisões do STF acarretar no

'jttclusão na l ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ g ^ ^ ^ a ^ e m i n c u m b e farar^ p â u m ^ fo r-
III do Regimento Interno do STF*1. De certa feita, o Ministro
jdcardo^wàndòwski.noexercícioda Presidência, mencionou que a escolha
da pauta é uma verdadeira e s c o lh a d e S o fia .
Aqui há forte opacidade, o que é contrário ás delerminaçóes constitu-
cionais.

especial o capítulo 4.
Sobre esse tema, vero item 3.5.2, capítulo 3.
A r e ^ n c i . a essa c o m p e t i a
sidente “dingir os trabalhos e Prcs* ir J5
novo Código de Processo Civil, Lei 13. .
p
n-Qlrala especificamcnte do tema,
• Kgm como o prazo

entre a publicação da pautaeo jugatne 9 3 4 que.de certa forma, regula essa

zo de inclusão do processo em pauta. Existe o art. v q
matéria, mas não dá nenhuma ordenação de prazo. ^ e
Isso ocorreu na sessão do dia « « “ » ‘^ » ^ ^ " ^ e p t f e i m s t D í s p o n f -
729.744. que tratam ^ . » f l l , , m,,ute.com/«'aloh7tmEptglWrWU>.
vel pela TV Justiça noYou . p , . 9 /2.72 a 1'26'33) A referência foi feita
última consulta em: 21 nov 2016 posição 1 .2 6 .2 2 a W e ^ à alriz
ao filme norte-americano A Escolha de ofia, ,fi forçado a optar entre
Meryl Streep o segundo Oscar de sua carreira, e significa ver se torç
duas alternativas igualmente insuportáveis.
584
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

^ 3 1/ •Igu^ mente sob f°g° encontra-se a questão da tr a n s p a r ê n c ia noc Í

Ivar Hartmann e Daniel C h a d a ^ l ^
d e d is tr ib u iç ã o p r o c e s s u a l n o S T F
usando a Leide Acesso à Informação, foi requerido o c ó d ig o -fo n te do n m ^
de computador que realiza a distribuição de processos aos Ministros d
tendo sido negada sob o argumento de “ausência de previsão n o rm a ti^ lj
Os autores desenvolvem argumentos demonstrando que essa divni #
é rotineira em diversos sistemas informatízados, e que, se for su ficL
complexa, pode efetivamente tornar a distribuição de processos i m p r S l
Porém, caso seja utilizado um algoritmo simples, de fácil reprodução e n » !
S r!n b3513 saber seu ponto inicial, denominado de sem ente, que sua reorod^fc
pode ser antecipada sem maiores dificuldades. Daí, dizem eles: “c o n h Í l W
a sem en te, qualquer um poderia prever para qual ministro seria d i s S t í »

f . w i s s s à í r " ' “

firmada sua simplicidade, seria adequado tomá-lo mais seguro e imprevisívet®

^ ^ a s re g ra s d e d is trib u iç ã o p ro c e s s u a ld e v a m s e re fe tu a d a ^ o n fc L iÉ
igo de Processo Civil e o Regimento Interno do STF, os quais possuel^ 1
rmas referentes à conexão e continência processual, dentre várias outras. !

14. EimpensáveUoestágioatualdasociedadebrasileira.quevoltemasuá
D ec re ta s R eservados como no tempo da ditadura militar55, que eram ap ro v l

d=termiL"c«° P “ “ aPe““ “ua ementa. Seu eonteúdo e s u s á

determinações eram secretas, mas de obediência obrigatória por lodos. Seqaerl81*

S i S S ? ; ? anÍe,; A distribuiÇão dos processos no Suprem 0 é realraení

S S S S 2 d o l n l t rÔn,CaJota' Cm 25/07/2016. Disponível em! <hUpjr]0u S ,
18 nov. 2016. OS' pw essos-n^ suPremo^-reaImcntc-aleatoria#>. última consulta

^ T d t a s l n , n 'd- , 1dC roarÇ°dcl967' que aprovou o Regulamento para a salvagua^

fehf mente já rZ ° Sad° : ‘,Art- 7° 0 Presidcnte da
C a r tu m so h ? Z S ■T ° “ nservado 05 dccrc,os de conhecimento restrito, qiíe#
d a P ^ i Z l n ^ ' ^ “ ^e^S ^ u n m ça N a cio n a í^ I-N o ò ^ c o m p eié:
Í PS 2 S â h3Verá Hvro dCrcgis,ro dos dccrotos secretos ou r £ U
§2® O órgão de aue rJL ° 3 tf SSCr ,n.iciada após a vigência deste Regutamen#
Nacional Dara nnhlirr. - ° P ®raPo anIenor enviará ao Departamento de Imprensà'
somente aaem
somente em a do
ementa Hn decreto, D,án°
HÇ a 0 " " com °ficUtl' rcdi«ida
o respectivo de "iodo a n io quebrar o sigiloí
número.” *
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE
585

Içados, não eram conhecidos, então, como obedecê-los? Procedimento

e peculiar de regimes autoritários.

E S S ^ ^ ^ d^ ed o ^ tado56•,

%ríedade. A norma constitucional nao visuu p iu u ^ a « -------- -

liòciedadee também oEstado. Além disso, conslata-se que, dtversamentedos
fneeKt0S R e s t a d o s da ditadura militar, retro mencionados, oque se busca é a
LtificaçSo de docum en tos cujo sigilo deva set prcservado jam atsa íd.fíio
i f J a n J sig ilo sa s. A ideia é que “o Estado tenha um núcleo mdevassável
jlq u al toma medidas sigilosas em garantia de sua sobrevtvencta , consoante
leciona Regis de Oliveira57.
a limitação dessa publicidade é apenas temporal, ou seja, não podem
exisuratossecretos a ó e ,e n n „ n . A Lei 12.527/2011 regula a ma.ena noamb.to
nacional e permite os seguintes p e r í o d o s de sigilo para os documentos.

I - ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos;

I I - secreta: 15 (quinze) anos; e
Hl - reservada: 5 (cinco) anos.
' É curioso notar que, divetsamente da legislação revogada“ , a atual nao
identiíicao que se deva entenderem cada nível classificatono como document
tdtrassecreto, secreto ou reservado«, deixando tal classificaçao de stgdb nas
mãosda Comissão Mista de Reavaliaçãode Informações, compostaapenaspor

O Dec. 4.553/2002, , . c regulamentava o «n. 23 d . U i 8.159/2005. estabeleça outra

classificação para o sigilo dos documentos. . 97.
Decreto 7.724/2012, q„e regulamenta a

re ^ p ú b l^ c o d a ln fo rm a ç ã o e u tn iz a d o tfc rité rio m enosresm úvo

300
orçamento repubucano e uberdade igual

integrantes dogoverno, ocupantes de cargos comissionados« Tc

concretização d o p rin cíp io republicano, quanto para o c o n t m k d ^ 0 ^

a mentira ^m T ne'm e' ° |C*0^0Vem0 30 ^ ^ ^ ^ c e m e , 0laswkdcjíj

^ o . de modo a imprf

dade, como ocorreu, no ^ t ó t ^ ^ é r a r a M r c r ^ í ^ ^ s ^ r t ' C'3'S

corporativos62. ’ rca do uso dos carto« de crédit^

_ w f"1/ 1111? Estados da federaçã° brasileira editaram decretos remilnm ?

impedeque existam suspeitas de m anipuIaçtodSnfóm tc- eStal? ecido «*>,

elas o sigilo de documentos de forma im»oni Ç°es, aplicando-sea'
envo, vendo o « o v em o ^m d ^p ^ U su T em M I5 ^ a*®unscaso^60
60

nitda«os temKMdo § S t ' S ' ,nfO™aç0cs' “ «“?

Defesa; V - Mmlstdrio* j , <Ç.s ^ l;<oes E ,,m t,r„ . ,y . Min^ „

Gestão; VII - Secretaria de Direitos Hum^nnc n í Í ! Planejamento, Orçamento e v
binete de Segurança Institucional da Precirf* * Jj”*,dênc,ada República; VIII-Ga-
d a U n a o t e L c L S â S ^ S ^ ^ “^ “ - ^ ” 1*-0^ ’
158. Um excedo d i e J clím : Cesul>a' p.
11.111, de 5 de maio de 2 0 0 S n!- n t encontEado em: O direito à verdade e a Lei
M elo. Claudineu de (oig.). Direitos h u m a n o ^ VÍC‘0rÍa: Bercov'C'. Gilberto;
E ^hn'o ^onfe*^ Comparato. S io P aulo^Q u^ierl^ün™ 00^ ^ T ^ f-S T I? *,0mcna®cm

do com S o I i SdetalSsdn o ^ ^ VÍ8emC*“ **tema foi abonla*

rasssx^ S S *iS ã!S:-

 587
o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

| Tribunal de Contas da União já deliberou sobre o assunto, estabele-

re":
Finanças póbllcas. Despesás sigilosas. N atu reza jurídica,

habitualidade o u o caráter o rd in án o do gasto.

liminar.
| . A lutaem ptoldapublicidadeetransparêncianosetorpúblrcoéenorme

rjsem fronteiras. n l / 2009 Dromoveu alterações na LRF incluindo

ijivereasdísprá^^para ampliar a ^ b U c ^ ^ e n d o sittoestátetecidos

>:k ^ 2£ í=£:;--isss
inconcluso, segundo informai a T ê cia que divulga um ranking

s s s r s
campanhas eleitorais não

- S - ^ u p r c s a s pauiistas Metrô. CFTM e Sabesp. a io retia « a m e m o aenSa o

. „ 1S _

f 8, p. 53-68. Belo Horizonte: Fórum, sct/2015-f ' <huD-//www.cgu.gov.

- ■
nov. 2016.
 > lí! i:
588 589
o r ç a m e n t o r e p u b l ic a n o e u b e r d a d e ig u a l FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABIUDADE
O SISTEMA

poderiamser efetuadas “sem individualização dos doadores”*7 on •
ífí;' que essas doações pudessem ser feitas de forma “oculta”. que,n>PU
Outro caso foi relatado pelo Ministro Celso de Mello n o M s r , ,
emqueosenadorArthurVirgflioNetoalegavadesresDeitonnMS27' l4l/í«
de ^oder^ecutivo» “ao art. 49, inciso X, da Constituição dé^
i:' '
de co m portam en to que, segundo alegado pelo senador toriJr ,decon«ntè9
iI:
de fiscalização social,qualquer que sejaoãmbitoinstitucionallbegislativo.
Executivo ou Judiciário) em que eles atuem ou tenham atuado.
fe^iznçãoederesponsabiUdade^^mnmembrodmiual^ãti^hUuçíro
■M
ou do aícancc do conuole^iscàfizador da coletividade e dos órgãos estatais
dele incumbidos, (grifos excluídos)

I fio mesmo ^entído, tendo o acesM p ú ^ c o a o s ^

a utilização de tais recursos configura uma afronta a™ nri f f rmaÇ°es sobigji-
e independência dos Poderes” e ao fato de ™u» pnncípios da harmoii^ S camentos referentes à pres $ havia sjd0 negado pelo Presidente do
pu.,ha dodird l„suy= ü™ ^ ^ ^ ^ “ S“ adOTd^ p® I . c ^ !l
S e n ^ o l ^ c ^ ^ ^ P 1^ ^ 0' ^ da t^ an^ã’queetiitao jornal Folha d e S.Paulo.
I A P ro c u ra d o ria -G e ra l d a

.scontraosdele^tán‘
dos contra os e ^ a ^Lg ên
ênciaNacionaldeTransportesAqua-
d a ^ a c ^ n al deTrausportes Aqua-
despacho, de font^cíarae qlT: ^eC,arouenisc“ o L a t o r d 0 Ministro Roberto Barroso,
e aguarda apreciação do pedido liminar.

, 6. Tudo isso leva a outros a. com^fe^üdad^

s que a publicidade deva pcrmtttr que a tn fo r m ç a o « j a o b t i e

- já®

28P[art J ^ l^ O sv a ío re s S n s fe rid o fílo fp a rtid o s “ f “ 13 n°™ a: U i 9504/97: “Art.

registrados na prestação de conUw do^andidatos c ^ o ^ ^ s f e “"^•>S/?e doa^°es ser3°
Todavia,q u a n d o ^ ^ s c a in f o i ^ ^ o ^ r e a r e r n u n ^ ç a o d M m a g is ^

éram^l^tunente d i v ^ a São d isp on ibilizadasm cnsalm enteno site asfo lh ^

em matéria jurídica, daijuris+Drudentei- l i °S COn.jretos’ a9“eles que são prudentes

conjunto de m anifestaçõi doutrinária^ sem doutrina jurídica, como um
. . A n 7 8 . B Õ processo admiaislnuivo para a apuração de dC ^
de manifestações dos juízes e tribunais s'obre lides e n l ( S o s suíme!°d' 1 “ “ “ ^ J
çao. que segue determinadas técnicas e ritos e x p r e s s o s í t ó ^ ? *“
cam entos por parte do Poder Judiciário, a
reiterado e pacifico (p. 14 5 . j 4 5 )
^ ^ C° njU^ ° dc Pronun-
* wae c e r t0 objeto, de modo constante,
5■ S S S S s -
_ . ____~ m-otniin cktema odf. da Adobe Acrobat.
 590
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

Daí ser necessário ler integralmente as centenas de páginas da foih j M

mento mensal para obter a informação desejada72. Eis aqui um bdo
de opactdade na publicidade realizada. 4 m ^ ° exe| L
, . * S.^uaçã0 dte c i d a d e na divulgação da remuneração não ^ H
dOJUdK,á„ 0 paul.Sta, p„is pode ser ,dcnüficadaem dlvc^ s

O próprio Conselho Nacional de Justiça, um dos óreãos ínc. L.

controlar o controlador1*Poder Judiciário, ao regular o e ^ c k ^ o d ^ 11»
docente por magistrado (Resolução CNJ 226/20 Ifil nãn ■ i . aatlVld a S

argumento utilizado foi o de que “a auditagemdosralores rec^id ra

meto das declarações anuais de bens e rendimentos, e n c a m i n h a d a s à
de liscalizaçao competentes, inclusive da própria magistratura”" n Z Z ^ W
imprensa daocontadeM inistrosdoTribiinalSuperíordoTrabalho^T^fl
haviam recebido cètca de R$ 16 mil por uma palestra naua nnr h TSTqS
possui vános processos emcursonaqueleTribunal.Are^)migemtambíIlCO? ^ l
que diversos Ministros do STJ e do STF foram consultados enãorraDonrl1^ ^
ao questionário enviado pelo jornal, embasado na Le i 12 s S í ?

bro/15, também com 238 nápimc /h.,o // P na. folha de pagamento de dezera-f

« isp a rc n ie p a r a Y s ^ T c * “ “ rara
Ver item 4.7, neste capítulo. -i
74

com.br/opiniao/2016/07/1794672-cni-iAnc lsP°mveJ em. <http://wvywI.folha.uoL i

taem>21 nov. 2016. J* nsParencia<‘d>alogo.shtml>. Ultima cônsul-
75

>"•> H — d . j a t e d. m u J

<H)uc Ju gam seus-proccssos.shtmls. tíltima consulta cm: 21 nov. 2016.

 591
O SISTEMA FINANCEIRO PEVIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

iais contrastados pela reportagem, declinaram da oferta7^embora o edital

üiispensa de licitação já tivesse sido até mesmo publicado .
IfpExístem relatos de opacidade até mesmo noTribunal de Contas da União
P Ministério Público79. Em 2015 a Controladona Geral da União mformava
A metade dos Municípios brasileiros não respeitava a Lei de Acesso
ífírn ia c â o 80O Governador do Estado da Paraíba propôs a ADI 2.198 contra
f S 9.755/98, que dispunha a criação de um site com informações
' finanças p ú b lica s de todos os entes federados, sob o argumento de que
federativo o que não foi acatado pelo STF, acompanhando
relator Min. Dias Toffoli, que viu na norma a busca pela efetivação

óoacidade não tem limites nem fronteiras.

V, n outro lado dessa publicidade e transparência diz respeito ao d ever d e
. l ü e ^desV obraem muitas possib.lidades.Trau-se de uma hnhad.v.-
S £ 2 » dois diferentes prineipios, o dever de proteger a prtvactdade dos
indivíduos e o dever de transparência do Estado .
Pode-se identificar tal zona de interseção entre tais deveres « umavias
ireontííeis frentes de batalha que estão sendo travadas perante o Poder I

Frederico. 0 ~ . d e

dente do TCU bana pedido dejnfon^ 3° * 5Scongressoemfwo.uol.com.br/no-

C ^ s è l T o . ^ . ' M a ^ d o Mágtdrio rrr« m s K

ímioistcrio-public^nao-trai^areM^iiwe^acoe^ritumoac^re^^ J
» Dados disponíveis em: <https7 /relaionos.cgu.gu

Paulo, em 01/06/2016.
 orçamento republicano e liberdade igual

a ári°, e que diz respeito ao sigilo que se pretende ver aplicado àc

realizadas com verbas públicas pelo Banco Nacional de D e s e jo /*
Econômico e Social - BNDES. Foi impetrado pelo r e f e r i d o S V,>
diretamente no Supremo Tribunal Federal, o MS 33 340 cuin r*»i00
mstro Luiz Fux, visando impedir que
Tnbunal de Contas da União, referente a empréstimos que haviaconr^v?
Coneresc^N ^ Sa so^citoção teve origem em um pedido foimuf1*-01*®
Congresso Nacional, no âmbito da Comissão Parlamentar de hm»
cnada para analisar os empréstimos realizados pelo BNDES. q é°
m a ç õ ^ d ^ riM n w írjM ^ te d ^ gpis^°U° man^amm' dec*dindo que as

é preiTogativa constitucional do Tribunal [TCU1 o acesso a infrt

relacionadas a operações financiadas com recursos públicos. j

<0 ,teman dC? S,giI° nas °PeraÇões envolvendo o BNDES é obiem Hi»■ ^
cuiooíie.n Par,amento e 0 Poder Executivo. A° sancionar a Lei í j 2 ^ 0
^ ^ : r ^ t s r ay"iãoaoBNDEs-ai>- S S !
Congresso 1 ^ '^ ° “ f l

BNDES ^ í ! ” !?aCÍOnal de D^envolvimento Econômico e SociaÉ

1= = = s d l
i^foOnaiS-A^m^so.oBfTOE^á^idgaamtrmspM-êncSati^idW^^S

A divulgação ampla e irrestrita das demais informações das o p e S ^

de apoio financeiro do BNDES feriria sigilos bancários e
prejudicaria a competitividade das empresas brasileiras no mercadoglobaL
da p S r *Jâ qUCevidf nciaria aspectos privativos e confidenciai
a política de preços praticada pelos exportadores brasileiros em seus1
negócios internacionais. Por fim, o dispositivo i n c o r r í

85 Texto da norma vetada: “Art 3a-A N5n _ , .... .3

secretas as ODcracõe« rir 9 J n n ’ U° P°1de^ívser legado sigilo ou definidas comí®
quer r e seia o h?n fi v apo,° financc‘™ do BNDES, ou de suas subsidiárias, qual!
S s c iS T * « • «• W t a — ».
 593
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

de inconstitucionalidade formal, nos termos do art. 192 da Constítuição,

m pois o sTs“ ! operações de instituições financeiras d matén» de le.

f f oveto presidencial, ao ser analisírfo pelo C ongresso Nacional, foi man-

elo em se s s ã o d e 22 de setembro de 2015 .
, É curioso notar que durante a mesma kgislatu ta o P^rUmento. j )
. L in o ii a abertura da CPI sobre os empréstimos do BNDES, 2) Introduziu
Adurante^trâmite da Lei 13.126/2015; 3) Acatou o veto presidencial
A fe rid o artigo e ainda 4) Encerrou a CPI em fevereiro de 2016, com um
•$£ «dando a revisão de orocedimentos com relação às operações

mesma legislatura.
. . Esse embate contra o injustificado sigilo de dados não “ °rre apenas no

meios concentrados de controle jurisdicional.

n R F 673 707 sob relatoria do Ministro Luiz Fux, decorreu de um h abeas

q“f '^ ^ n u e ^ e a u e r e r a m buscadas informações sobre terceiros, o que po-

tó a T v a i o I b T p a r a outros meandros. O caso foi julgado favoravelmente
ao contribuinte, tendo sido afirmado que

« DisponívêTêm: ^up^/www.congressonacionaUeg.br/portal/veto/giôOx Acesso cm:

« "O BNDES deve prev^vo^ue antec^^

caminhospara o efetivo ^^/propos^coesW^^

“ Ver item 4.5.3, capftulo 4.

594 595
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL n QSTTMAFINANCEIRODEVIG1AREPUNIR0 CONTROIEEARESP0NSABR10ADE

etes se referem , p o r força da consagração do direito à infar». divulgação seja n o q u e diz respeito ao com prom etim ento da validade da
5 , inciso XXXIII, da C arta M agna, que traz com o única 4 p ro ^ c o lb ítk ^ s e ja até m esm o quanto a eventuais consequências no plano
im prescindível à segurança d a sociedade e do E stado o qS ? Va ° ! da responsabilidade civil, disciplinar o u c n m in al.
n o caso sub examine. ’ ^ Ue,,3osej
« nefato a publicização realizada pelo magistrado aqtto ocorreu no dialó
.T^v,~Qutra frente dessa relação entre o claro/escuro aue nemi»! 1 ^ de 2016 e a suspensão de sua divulgação foi determinada no dia 22
entre transparência e sigilo encontra-se na obrigação de preservai M Im S o quando todos os meios de comunicação de massa já haviam divu -
interceptados pelo Poder Judiciário, na forma d l art 5» x i l 2 ° Sre^ fido seu conteúdo.
É inegável ser possível ao Poder Judiciário realizar nar» ** í
8 1 ueb™ do sigilo telefônico,'íelentól^je de ro n rap o n d ê ^® ^
indivíduos, tratando-se anui H*»..mo * currcspondenciasdn
direito fundamental ao sigilo! P ls 0 “ Presra para a realizaç^ j | ^ sa0 em 2 4/ 02/ 20. P tendo sido fixada a tese da seguinte forma:
' não ofende o direito ao sigilo
* s realiza a igualdade em relação aos cidadaòs, por meio do pn
u m aío ^ esü gàç^ cn ^in Tu e^nrrrT13 ° ^ode^ udíc'ário. dcntroil. S ^ a ^ c i d a d e confribmiva, bem como estabclece teqmsuos obje.tvos e
U n n re Ç A re fp L m S ™ ^
^transladodo dever de sigilo da esfera bancária para a fiscal .
~Ó: observa-se que com tal entendimento, a esfera de sigilo do contnbuinte foi
(arts. 8“e 9°). e tomar publica e, após seu uso, deverá ser inutilizadÉ tttts/a ^ d n p ^o ^s e, na prática, o que era um direito ao sigilo, amparado
nelo art. 5°, X II, C F, tomou-se um dever de transparência.
d o q ^ S ^ ^ Í ^ J ^ ^ ^ - e a s i n v e s t i g a J ^ Tal decisão segue uma linha de transparência fiscal internacional, como
o juiz condutor do caso, Sérgio Moro daTs» Vara F e í i T n ^ quanM • Tf ã ^ n o T o re e s86 mas que está sendo implementada sem maior análise
publicizou g ra m p o telèfônico e n v ^ e n d n H ^ Cuntiba- ^ r M ^ ^ i t o cw B Ü tu cio n aH n tetn o acada país, como apontam Luís Eduardo

I Schoueri e Mateus Barbosa87.

21 Orelatodesscscasosperrm teaaírm açaodequeaConsm uiçãoteilM a

sj
» Torres. Heleno Tavcira Brasil j"rf5 co°1 SSow S^D irpoaf '* 1em:
te W rn S é Õôfl T ? ? "a0 “ adiaMa ^ 0» ^ r juízo sobte . I Ftseo Global. KeW«
'"'eiwptação telefónica em s i mesma, tema aue S <http://www.conjur.rom.br/201 i J Tavdra A fisCalização tributária ganha
Ín ° ™ , ° q"e ” l nf i r , na é a d iv u lg a ç ã o p ú b lic a d a s c o n r e n l g - ticas-sistema-fisco-global>. T orres, H jurídico, cm 14/10/2015. Dispo-
anu e T n r n v la ^ n / 0 rif la C 0 ,T 1 0 0 C 0 rrC U ' ' rn c tl'a ,a ’ se m le v a re m c o n sid e ra ç ã o força no Fisco global. Revista eletront 14 /consultor-tributario-fiscalizacao-
S S S ” ’i r * •* SU a Ú n ic a fla a li< la d e < = o n sü tu c io ^ jf
«M em: <h,tp7/*tvw.eo=
-tributaria-ganha-forca-fisco-global>, .’ rism 0 Revista eletrônica Consultor

**» « p re ito s p r itic o s -

in“ r c é m .d L Â "ri, a d,VUJ S a s ! ° das e o n v e r s a ç ó c s t e le f ô n ic * '
m ^ a C e m e « ,r ? ,m ' d C fe r ir ° P e d id » " O s e n tid o d e su sta f
^ ainda poS5am del* decomtre.com
ISSO, evitar ou mtmmtzar os potcncialmente nefastos efeitos jtirfdicos da
 ovo
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

só os atuais, em todos os níveis federativos vêm nnnhiaifw« ,

atos*«:« SSf m^ndament0 constitucional, mantendo áreasde ocuUac~SUr^
atos, sem fundamento normativo. O nanei da inrtcHi^õ^ *^®Çaod^g
suma importância para aredução dessas áreas de penumbra foatuael003*i

as normas de direi.o tributário in t e , 3 „ T r e m " * '”* ? d? ^ d« e n n 3 g

raçao o que estabelecem as normas constitucionais b ra sü e iiS™ '
Esse descompasso entre a estrutura normativa d n F* t„j ^
da atuação do governo impacta fortemente a concretização do “ C0"j"">4{
orçamemo republicanos, pois, a despeito de existirem a“ s,re tr ™ ''i° ' I
naconstm çãodo& m do.adinS nucaeovem n™ ^?™ .? m "orrai>« ®
p r e . E i s s o s e r e f l e r e „ „ s i s . e m a d e : r S r S ™ r B ™ r “ d^

4'3' nAo^ dícal“ 8 1 0 0 5 0 0 C0NTR0LE F,NAN«iRo púbucI

artigos da Constituição88. § >P se encontram espalhadas por divers^g

4.3.1. Quando pode ser exercido o controle

d ^ ^ Z è t ° s»C0" St,,UiÇá0- é POMÍVel » — « * financeiro

financeiro do Estado. Tese de Livre D o c ê n ^ ^ n — °J t “* lmpactam no patrimônio |

89

lhefraÍM!! a J S750è 33' cd S5° P““lo: “ « í

“segundo a natureza das pessoas controfadáq” 9 *10 ^ Se ,n,CÍa fazendo uma distinção,
“controle sobre os adminktraHnc as t arBumcntando que pode se classificar -
tabilidade.!;' Nâo T T ? 1' * í “ “ «■“ *■*<* dororviço d.
o parccc que haJa taI distinção na norma focada, pois no art. 70 o ;
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE
597

L a n to ao momento do exercício em que o comrole deve ocorrer prdvio,

entende q u e ^ ^ e m a prévio de controle é uma

IS ^ ^ ^ e n r a m ^ d v o .e q u e d e s a p a r e c e u d o s .s t e m a
S e ir o a partir da Constituição de \96T .
^Esm dunw afirnm çãõ imprecisa, e ^ e d e v e M r a n a l^ d a c u m ^ a o a a d ^
p js á n d a re m a n ^ m a tM Ç fin a n ç P ^ ^ veriflcar que compete
íévio, embora nao pelo. Tnbu 1 . . erações externas de natureza
«ivativamente ao e . , . 52 V CF). Quando a norma se refere a
g n ceira" doa entes W em dos ( a ^ » V, ^ à sua realização,

^ ^ s ^ in s e ^ n ^ d r ^ ito do ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ j ^ m è ^ a i n o r f l u n ^
f a S S S “ S e c ^ o ie a p e n a a p e ia d d c a d o

qtíbunaideContas.nãornaisseencontraafun^odetis ^ Ç qu^ ^

prévio permanece.

4 3 .2 . Â m bitos do controle
24. Quanto ao âmbito do controle, observando o que determina o art. 70 da
Constituição, pode-se distinguir .

õõitüõíêsêgüê a regra do "toque de ^ ^ f ^ ^ i n a s ' ^rsJarfZ^eilaat^oiurole! Ver

dinheiro pdblico, esta pessoa d7 ' ' i ,if 1^ “ :t ,os dèmrroestnnnra. In: Bmtcovi-
Scaff, Fernando Facnty. Controle pobhco de “^ ™ /rae„ „ mra. Süo Paolo:

apresentada, mas que refogem ao objeto em an is Rio de Janeiro:

» T orres, Ricardo Lobo. Curso de direilo financeiro e tnbuulno. 19. ed. Rio

sevier, 2 0 1 0 . p. 260, que vê a ptdpna elaboraçao de projetos

uma forma de controle prévio.
í ” Ver item 4.5. =m especial o item W t t l M t « , doJ pdblicos
’ S S S * Bmao W .(o ,.). Cmninho. do ,m a n e i o .
Campinas: Ed. Unicamp, 2002. p. 227-258.
avo
ORÇAMENTO REPUBLICANO £ LIBERDADE IGUAL

1) O da leg a lid a d e , que diz respeito à adequação dos utr,

normas emanadas do Poder Legislativo? ? P^tic
2) O da leg itim id a d e, que, segundo Regis de Oliveira %
circunstância de estar ounão o dispêndio público send d'2í espe*|
ele se faz necessário-, o que é diverso da legllMad" ^
° da ‘ con om icU ade, que é concernente à relação cu.tn h. if

' <=1

lábil. financeiro, o ^ S o “ ^ d o m ! e p a t r i ^ i S . “" " ° Sn,bi'» Í

existência do ml 83"da Lei 4 dnda phinam ^ ^ 0liveira” lemj

que a contabilidade evidenciará perante a FazendaPúhr1^60^ ’estabelecen<í||
q u a n t o s d e q u a l q u e r m o d o , a n e c ^ J ^ S s ^ ^ e aaSUUaÇã° de,odt
ou guardem bens a ela p e r t e n c e n t e ^ S d ^ ^ “ P“ aS’administo5
zaçao contábil a análise documental dos lanlnm *,A rm’ ,nsere na fiscalj|
a crédito que envolvam dinheiro público bem rr»6"108 efetuados a débito o i|
de bens públicos. É o mesmo Z S ™ ’ COm° a que se refira à guai©
mencionar que a fiscalização contábil é E s e
escrituração sintética, da análise e da in te ro re ta c ã o d o s ^ l í “ ba,an«os*$
e financeiros”96 Esse tino He fíCe ,r - , 135 dosresuItadoseconônútól
fiscalização, podendo ser m e L r c o n sfd e ^ a c ? 28 moda»dades Í

p. 677."*'ReílS Fcraa" d':s de- Curs° de direito Jinmeeiro. 6. ed. São Paulo: RT. 2 0 R 3
 599
Q SISTEMA f INANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O COKTROU: E A RESPONSABILIDADE^

dosquaiss5oproemmen.es

r^rtilhlico.

' „ j Quem está obrigado a presto, contas e o toque de Mldas

| O p a râ g ra to ü n ic o d o ^ e ^ q ^ ^ P ^ ^
Veicula uma regra ^ melí ' ^ C3m ™cefuls ou renúncia de receitas públicas,
íjessoa que tenha tido relaç dinheiro recebido ou renunciado. É mais
Observe-se que não se trata ® sua guardai administraçãoou gerência.

S ^^£ 3 Z Z S S & S Z S

" ss= s& » ssç

estarão obrigadas a prestar contas ^d
Afinal, uma renúncia de rcceit q
^ veiba pública que deixou de
prestar conlas a0S órgãos

í i 7: ^ .o. r t
projetos de infraesirutura. In. B ercxivici. o u o c n , ^ ^ ? 2 7 7 _3 0 4 .

nistração.”
600 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

a obtenção e permanência desse benefício fiscal, as empresas que dele en

têm que prestar contas ao Tribunal de Contas, caso, por ele, sejam acionjf
É necessário, contudo, ter muita cautela nos limites referentes | |
assertiva, pois não se pode usar para esse intento o conceito de g a sto tributar
que é impreciso e metodologicamente falho101. Caso adotado esse conceitip
q u e n ã o s e p ro p õ e , estariam inseridas nessa regra até mesmo as pessoas físiti
que abatem os gastos com pagamento de planos de saúde para fins de apuraJL
do imposto sobre a renda-oque é inadmissível. O mesmo ocorreria comtod|§P

ou de bens de consumo da linha branca de eletrodomésticos. Segurameotep

conceito de g a s to trib u tá rio não serve para alcançar a obrigação de pres#Íl!
contas em razão de renúncias fiscais.
O que se identifica neste passo é a concessão de incentivos fiscais conifi-.
cio n a d o s, e não os gerais. Tendo sido concedidos sob condição, compete | P
Tribunal de Contas a fiscalização do implemento dessas condições para firajgSff
renúncia fiscal, e amparado nas análises e conclusões dos órgãos de fiscalizaçàôil
que tenham concedido ou sejam responsáveis pelo acompanhamento dessIM
benefícios fiscais. Exatamente por isso que, embora a empresa seja obrigada!lll
prestar contas, eventual penalidade a ser imposta pelo Tribunal de Contas devèf^
ser a p lic a d a a o g e s to r p ú b lic o que eventualmente tenha concedido beneffciosll
irregulares, ou que não tenha exercido a fiscalização adequada, no âmbito quèJll
lhe compete. A penalidade eventualmente imposta pelos Tribunais de ÇontfpT
não p o d e a lc a n ç a r diretam en te a em presa.
Logo, uma coisa é o dever de prestar contas, e outra é a aplicação defl
sanções. Quem está sob análise é o gestor público que eventualmente tenha |
cometido alguma irregularidade na concessão ou fiscalização daquele benefício ^
fiscal de renúncia de receitas. S i!
MM
Um exemplo bastante usual para esclarecer essa situação diz respeito ao :0
art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Reza o artigo que a concessão o u |||
ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorntlll
renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orça-|j|
mentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois#
seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos | |
uma das várias condições listadas na norma.
Observa-se que o descumprimento desse preceito não pode alcançara!
empresa beneficiária. Quem tem o controle macroeconômico da economiaJÉ

wl Ver item 3.6.2 do capítulo 3.

gjpresaq descumprida, a penalidade incentivos concedidos
ffal icgra afetada indítetamente, p assim, observados

f e S — —

I * Controle interno e externo e «»Tribuna,s ^

Pode-se ainda, considerandoji

l ° * * £ S * ^ ^ ' * » * * * * ~ í
^ “controle externo“ ’. essa incumbência é atribuMaà

^ - ^ S » - o m r o , a . r i a - O e r .

2 ^ í:r £ S S |

S „ C : i C S a d q=s identificadas em seu nuster, ^

• za,ã 0 to * * * £ £ Z S E r í c i o ; Scafp,
orçamento. ln -.Ç o t^ J o s , 209-l .234; e lam^ ™ ^ ç ^ n t r o l c interno, contro-
blicos. São Paulo. CT.2D1
^ ^ o dos T ribunais de C o n u ^ C Fernando
financeim eorçam cnlánaea^ CoKTi.José M “ £ m 2 7 4 .
le externo e c° n^ S^ públicos. São Paulo: RT, • • {cs iIrtcrnos. In:
:' Facury (orgS.) .O r ç f l m e n .^
“ FoNSKA' Fr^ 0% ^ m í n / . o ^ a t r a » « p flrencm .C a p
S peck, Bruno W- torg-i-
602
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

e™ m ° da administração pública federal é exerHrt 1

Poder Legislativo «, com o auxflio do Tribunal de Contas da U n S ° S
sendoque o modelo utilizado para o âmbito federal será a d o t a d o ^ m ^
os Tribunais de Contas dos Estados e o do Distrito F e d e r a l T o S ® *
Conselhos de Contas dos Municípios (art. 75). n “'
É relevante destacar alguns pontos sobre esse sistema sem no t
p r e te n s ã o d e tr a n s f o r m a r e s s a e x p o s iç ã o e m u m m a n u a l d e p r o c t f f a ^
deslocando a análise da atuação do Poder Legislativo como c o n t r o l a r i a * ^
para tópico específico sobre essa matéria105. adorexi
30. O Tribunal de Contas da União é composto por nove Minislm. 1

Na composição dos nove Ministros do Tribunal seis são

Congresso Nacional (art. 73, §2“, n , CF); dois pelo Presidente da
^ v id o o Senado Federal, porém, alternadamente, dentre duas d istin to sÍS ?
de Conras' n w T cm * ^ k C° Smembr0S do Ministéri° W N &
-dente da R e p ú b l i c a , i u V i d ^ ^ o F e X a “» 6 * indica' 5od“ ^ |

íart 75 m t federaI dCV! Ser Seguid0 Pelos Estados e pelos M unicípio^

parágrafo úntw^QO2130161^ 1103 d e ^uedevemtórsele Conselheiros (a it75Íjjj

Deve-se registrar, contudo, uma peculiaridade desse modelo nois a d e s ^

peito de existir um Tribunal de Contas da União, ele não se tonfieuraolmo umã ^
instanma recursal das decisões dos demais Tribunais de Contas das unidades t
^ b u n a ld e C m lta sá ^ ^ederat'vo e ou seja, não hierarquizado. Caia ^
“ t S X mPeMnte " ° âmbi‘° da “nidadC - «“« I

cíciTdSonS-ole Alef sandra Kália- A aiuação parlamentar no exer-

Facurv (oras 1 Orem l™* ° |^ f nien‘^r,t>- ^n: CoNn. José Maurício; Scaff, Fernando
,
ury (orgs.). Orçamentos públicos. São Paulo: RT, 2011 p l 235-1 254
105
Ver item 4.5 capítulo 4 .
106

107
Para esta afirmativa, basta comparar o art 73, § 1«. com o art. 101, ambos da CF. =
d iv m o f debatLTrisnn?Hé ^ maSfeS,a é 3 comPreens5o aceita atualmente, apdà;
Tribunais de Conta* dn R relata F ernandes, Jorge Ulisses Jacoby.'
2003. p. 593 e ss mH ■*unsdl^ao c competência. Belo Horizonte: Ed. Fónim,
 O SISTEMA FINANCEIRO D E VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABIUDAOE
603

0 Tribunal dc Contas tem três funções constitucionalmente definidas108:

•®fa) Função au x ilia r do Poder Legislativo;

Ui b) Função de ju r is d iç ã o adm in istrativa ; e
í cl Função anôm ala, que é a de estabelecer as quotas-partes do Fundode
t Participação dos Estados e do Fundo de Participação dos Municípios.
Î Desde logo, registra-se a necessária cautela com a ex p ressão ^ n ^/fõ o
nistrativa, pois esta não afasta a jurisdição prevista no ait. 5 , XXXV, da
^nsúroição, qiíe garante ao Poder Judiciário a análise de quaisquer lesões ou
■âneaça de lesões a direitos.
f Quando se menciona ajurisdição administrativa,quer-se d ™ * * * ?
tribunal de Contas terá a função de dizer o direito em ultima inst^ c a a d im -
nistrativa não fazendo coisaju lg a d a , mas, nem por isso, se tomando um mero
T ^ hu nnlde Dassaeem" através do qual os processos passam por ele rumo ao
p!v^r Judfciária^S^m ula 6 do STF109e a Súmula Vmculante 3U0delimitam
competências estabelecendo os limites de o Poder Judiciário revisar atos dos
S a i s de Contas"'. Além disso, o STF reconheceu, por meio da Sumula
347, que o TCU pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do
poder público1".
„ No mie tanne àf u n c ío auxiliar, constanle do atl. 7 1 .1, CF. veriftca-se a
■a^ânalisar e ooinar s tib K as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo.
° « b a n a l de Conms não .em a última p a to ta
■'sobre os fatos, pois não lhe incumbe ju lg a r,
tem a competência privativa d c ju lg a r as contas do Chefe do Poder bxecuti
é o Poder Legislativo (art. 49, IX, CF).

Para análiscdos processos no âmbilo do TCU. ver: B l.acher.ene, Ana Carla. R ibe.ro,
Renato Jorge Brown. Direito financeiro atual. Rio de Jane.ro. Elsev.er, 20 .
Súmula 6 - “A revogação ou anulação, pelo Poder Executivo, de aposentadoria, ou qual­
quer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, não f teS dC °P V
por aquele Tribunal, ressalvada a competência revisora do Jud.cáno .
Súmula Vinculante 3 : ' ^'decisão p u ^

legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensãa

Sobre o tema. verOuvE.RA, Regis de. Curso de direito financeiro. 6 . ed. São Paulo. RT,

i Súmula 3 4 7 ^ Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a

constitucionalidade das leis e dos atos do poder publ.co .
 604 605
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL p r.f-rcn » ciKiAKirFlRO DE VIGIAR E PUNIR: O C O N TR O L E A RESPONSABILIDADE^

exarado um P a recer pelo Tribunal de Contasda U n«o ‘‘r e c ° 14' ,U^

^ { jn ie n te pelo Co g 7 . o.e CF) Todavia, se em 90 dias nada

p r ti v o , as medidasxabivei^ (^ J s ^ ^ 5 , e s ta b d e c e a Constituição que
Js# sido feito por nenhum de §90 CF), o que, neste caso,

33. A funçãooíwY/ardoTribunal de Contas tamh^m

outras atividades incumbidas pelaC onsli.uSò a ^ u m S t “ ' VCriflc* é | Í
11 ffrbunal deC ° " “ d^ ? ò d e “ S
^configurará no exercício ae
■jplcaberá a
atividade d e ju r is d iç ã o a dm in istrativa,
hf - ,jver recomendado
Neste tdpico se
maÍS especfflca de «°d° ° ro. de c o ^ n c a s
;ilW bunaideCo„<as. „ ^ ^
irregularidades ou abusos apurados (IX). CF comPetente sobièfe % . Esse aspecto d a s “ ,V(,ptópríofoimuitodebaüdonoSTF
n ^ v o m ie ju r ts d tç a o ^ m m s m m ^ p em , 7 de agosto
r a l n ^ ^ ^ ^ ^ ^ S S - P ^ d e r a p e t c u s s â o .r a i :
e demais responsáveis pelo uso de d inheiroT ^nse ra b f5 ^ a<^Jn“'*stradoraá
perda, extravio ou outra irregularidade de n..ã i e,s que derem causa á ■^
(inciso II); apreciar, p ^ ^ ^ d ^ r e g ^ ü r i6 a teMTd d P*®Ju,zo 30 erário público “ as do an. Ia, incisoi de
pessoal (inciso m ); exercer a fiscalizarão Hngd,dade dos at°s de admissão de" :::
supranacionais de cujo capital social a União n°rt"^S naCIOnais das emPresas ■;)$
a aplicação de q u a i s ^ r ^ T s ^ Z J ? ^ - (mcÍ80 V* « fiscalizar
acordo, ajuste ou outros instrumentosProna- ^ 3 ? ' a° mediante convênio, 3$
ou a Município (inciso VI)- além de anlira^6”61^ ’ 8 ^ St?do’ao Distrito FederaI5J por decisão de 2/3 dos vereadores (RE 848.826).

S££5=^?S=SS=ÍS:a OptuwMtt&nicoelaboradopeloTribuMideCOTl^lOT^urt^mei^^®
opinativa, comp^i^o«tdmivamOTteàCfcnara<^^e^^ .
Cr^ri «(inciso ^ II^ ‘a ^ual terâ eficácia ^ ftu to ™ x ^ tb m (art **
p^airc^o^cto d^contas por decurso de prazo (R E 729.744).
Tribunal d e C o n t S é s t a b e L c í r p r a z r p a r a q u e o T C O m i ) e t ê n c i a 0 a ■1
providências necessária«; an »»vt.fr. P ™ qUe ° drgao ou ent,dade adote as
dade, e. se * “ • « verificada ilegali- O debate se circunscreveu a «lue
mencionado na letra “g , inciso I, art. 1 , da U ? 135/2010,
a decisão à Câmara dos beputados e ao S e n ^ e S ^ “ 10'

em especial as que se relacionam a contratos firmados . narão inelegíveis aqueles que

---- --------- Jl

ATA%_Nj20lT 22h(^n>//tí|U m oac£rbr/CQ

OnSU,,aS/JUrÍS^ OCS/CONSES/TCU-^^^
■" Ver item 4.5.3, cãpftuk) 4 ^" ^ 8,1,0 acesso em: 9 ma 0 2°16. *
n» Ver item 4.8, capítulo 4.
606 607
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNtR: O CONTROLE E A RESPONSABIUDADE

improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão com Lística - IBGE, que apura periodicamente a quantidade de habitantesem
fctfeuca . q ^ M^r|ic£pj0 brasileiro e, combase nessas informações,
salvoseestabouyersidosuspensa
eleições °u anulada
que «se realizarem nos 8 (oUo)7
foiml aos ^ pelo Poder
ar,™ __Judiciá n P<
?lár,0-F I, o tributária federal com esses entes federados.
datada decisao, aplicando-se o disposto no inciso II doart. 71 daCon1partir.
? hvia como refoge ao âmbito de sua atividade central, de controle financeiro
Federal, a todos os ordenadores de despesa sem exclncãn a 0nstlt Ementário, aponta-se esta atividade como u m a fu n ça o anôm ala que lhe
que houverem agido nessa condição ’ de mandai
ntfgfocumbida pela Constituição.
A dúvida que se punha era se o “órgão competente” era n t u ■
J i^ % içnecto interessante na análise desta matéria diz respeito a qual órgão
Contas ou o Poder Legislativo de cada M unicípia Tal dúvida e^ nbunaI# í

s i S f i i illlg lli
hzada em razao de constar na norma o «w—— . . a P°tenda,í.s

pois quem deveria julgá-las seria o Poder Legislativo T s t f o T P<^!íücas" l ftem a de cada Estado federado; no âmbito de sua autono .
Existem as seguintes situações
distem as SegUHllca aiiuuywo para a análise
------- das contas municipais

a) O Tribunal de Contas do Estado exerce sua função apreciando as contas

de « o r t t e r e w Poder na tomada de decisões - ou seia m e s ^ s L ^
iuL lm im n p ' COmpe,e a0 Poder Legislativo (Câmarados Vereadores)»’ - l '
p^S i iE ? Ue' mesmo em “ “ o d® demora na apreciação das c o n ta s S ^ :
como auxiliar, seja na aüvidade do ju risd iç ã o adm inistrativa.
„ '" f ™ * cons,ilucionalmente ao Tribunal de Contas da União efetuar : 3
õdo F u ^ de P ^ r ^ H ^ M"tóS 30 F “nd0 de Podioipação dos Estados' I
do de Participaçao dos Municípios (art. 161, parágrafo único, CF). P
ÍmP°nantó' v e executa com o auxílio de*?
õrgãos federais, notadamente o Instituto Brasileiro de Geografia é>í
estaduais e a de todos os Municípios,
hl OTribunal de Contas do Estado exerce sua função apreciando as contas
W e s S a l e t á l l b é m nmTribunal de Contas dos Mumclptos (orgao
estadual) para apreciar as contas de todos os Municípios localizados
% naquele Estado. Isso ocorre em quatro Estados da federação brasileira.
Bahia, Ceará, Goiás e Pará1n ;
c) E existem apenas dois Tribunais de Contas municipais (órgãos muni­
cipais), o queocorre nos Municípios do Rio de Janeiro e de Sao Pa .
No Estado de São Paulo, por exemplo, compete ao Tribunal deContasdo
nntências de
Estado exercer as competências controle das contas de todos os Municípios
aecomruicu ddade de
J %
é OTribunal de Contas do Município de Sao Paulo -TCMSP.
Fm outros Estados como o Pará, existe um Tribunal de Contas do Estado
eum Tribunal de Contas dos M u n i c l p ^ g e r i ^ J ^ B ta d o s
n e ^ ^ U u a ç ã ^ P ^ ^ ^ ^ C o a r á e^Bahia. Em dezembro de 2016 o Estado

e" m S I t S m l t í f a T ? ' " 10 ■*'* revis,a * « > • » Consulto, luddl. B*!

conto vista u f r . ^ f 6’ à ,f ° nível em: <http://www.conjur.com.br/2016-ago-23/.
emTS'nov 2m 1 * ^ “ ^ulgam ento-conto-prefeitos^ última consuliã.tí
S ò w sM (W o % 20C om ^ 2 0 2 0 1 6 .Pdli . Uluuio acesso,
 608
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

da Presidente do Tribunal Min Párm^n i . espacho COncessivo de lú J

razões, pela velocidade incomum t t o a í r a i t e 'l e S ^ " ,? a'°' dentreou|
Constitucional estadual. leg,sIa,IV° da referida EnteL

é d e ? ^ ^
municipal9 . 167 / 80 ) ePestavam^mTSm° ^ deCnaÇã° doTCM S P ^
^ s s r s c s s r *

M u n i c f p i õ s t e T u n 988 Ved0“ 3 CrÍaçSo de novas c° « « <k contas p e |

4.3.5. Quem compõe os Tribunais de Contas ^

™ a ^ ^ ^ ^ 2 c ^ T O t o M ^ o n t o ^ '" iSlrOSdOSTFI''rcVcla^
seu controle pelas forças políticas locai* h» Su^nac,onais>dem°nstrandòÍ
729 .744 , ocorridoem lT d e Z S ^ O fi 1 ? " '! , ° debale dos RE 826e#>
d o s % ^ orespara„j„,garae„,„dospn; S ^ S " Ía<teCâ,,,anl

de Contas são cortes altamente p o litiz a d a s ’ h°1&' mU,taS das Cortes

E, na sequência, declarou:

conjunto dos RE 848.826 e 729 7 4 4 qUe t r a t a i d° d'a !°/08/2016- no julgamento

contas de Prefeitos. Disponível pela TV E S * c°mPe'e,,cia P«ra julgamento das
119 com /w atch?v^Bw Iw^aUmY > ,^ siç ^ 2;08 a 2 :S .Yt>UtUbC: <hHpS://WWWy0UlUbC-

to conjunto dos R E M Í L ó ^ ^ d ? d“ I0/?8/2016, noJu|gamea- ':

a 2:07:30. ^ üw^-4aU m Y >. ulumo acesso em: 21 nov. 2016. posição 2-07:16
 flH “ ,<~glnr> n c U1<’IAR E PUNIfc O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE________ —
o SISTEMA

_. .* L- n1.A nnoiar o filho do rcl&tor dc su&s

Tive um irmão Pref^ °* q“C l‘”hfei?os ficPam submetidos a isso. Hoje um
contas. Essa é a realidade. O p' domina um Tribunal de Contas

& toda a abertura. E vejam que estou sendo moderado .

## Observe-se, cnntiido
contudo, aue
que oo temor
temor do Ministro
p f Gilmar Mendes
uosobre também
a Câmara dos
, „ e»iirpvés Havendo o predomínio do Ereieito soore

^neaão ricos financiaram rambém «ma bancada

fcvéreadores. õ que certamente dificultará o efetivo exercício do controle de

|« ta s nesses Mu p fenômeno n ío ocorre apenas no âmbito

Constata-se, contudo, que esse . s evitar que órgãos que
^nacional, mas s e tL f o r m e m em órgãos políti-
uossuem funções emmentemenie tfcmcas se tt do forKmente o

Manifestação do ^^ 0 °tratam da c ò m ^ tô n d a ^ ra lu lg a m e n to
to conjunto dos RE 848.826 e 72 . .q . y outubc: <https://www.youiu-

a 2:09:00.
121 Ver item 3.2 do capítulo 3. . . pnui„ em 13/11/2016. Dis-
122 ^Mre°Se ^ ° S <http"/n^icIa^ol°com.br/uKim^-noticias/agencia-estado/20l6/ll/13/

123

S S « 0Í H Ú u n t X «
2016.
 ' v u u u v ra j c LiutKUAÜE IGUAL

akaÍeNatáIiaPaiva’ demonstra um perfil bastan^n í

( c S d S r f 0^ ' 6“™5!
secretário estadual, por exemplo); 23% sofrem processos' " " “ » f l

^ S !rst:raisdeconi-“3'*^
Primos ou irmãos eovem Id„4 “ S tZ ll? H
« te deles estáo aSstados daH ortó ^ £ f ’ ^ ? orde™j««Ji|
envolvimemo em esquemas de corrupção1“ . ' p K '"M n o - susPetlJ|

citações ou condenações na Justiça e nos Thh ep“tod° i f staduais, 53 possuel

ação mais usual o de i m p m S de Contas*«endoo tip o |
violações aos princípios a d m in is tr a tív o s ^ a n J a ^ e ^ e enri
P^quisado encontra-se

í ^ ^ ^ ^ = = 5 ope,m ,,em qUe a p m c a ra d J

n rS S “ c S » S S 2 1 2 T ' J T ? ' fc ' * < * 1

4 Tribunais de Contas de Municípios dos S a d o ^ 2 “ ? e do Dis,ri,° ^ e m l /
Tribunais de Comas do Municírio rs™ I t Z v Z ’ Goiás, Ceará e Bahia) e dois
7 conselheiros, com excccáo do T r n o° C.Pl° de Janeir°)- Cada tribunal tem"
238c o n s d h e i ^ í L l S S í S Z / ? TCM' SP COm 5‘ Ao Iodo
(S akai, Juliana; Paiva Natália O u em _8^ devid° à aposentadoria de seus titulares”’

123

* ? “« * * * " - * C m J
 0 SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIU: u L u n i nv».ii —

acordo com o cledorolcm

o programa Fome Zero.

Ei—•—rss=s=s2s=3=i
la
■ P„r ou,ro lado. sete Conselheiros estio
j Justiça devido aindíciosde en™ '™ “ “ ' £ TCE-ES e ura do TCE-SP.
tro deles são do T C E -A P, um ’ excecão de Robson Marinho, do
Todos têm processo na esfera cn n u n a, g Dois QUtr0S conselheiros que
: ^W M n^aslridw dO Tca^M d«de2014,doTCE-D FedoTCE-MT, acabaram

v— s s a s r s s i :

por aposentadoria podem se p^ - Legislativo e associações

S n ^ S T a ; p— N».M- » - ~
ss%U"^
2016, p. 3
15nov'
I N m Idem, p. 4.
m Idem, p. 6
lN Idem, p. 6-7.
 613

612 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

nnCeará ondeessarelaçãoficaeml8* ;

políticos; outros tentando encaixar quadros da promotoria e do corpo téí -,w ^ m e n o r “ ^pos i ção, comr el açáode65%;
de auditores”130. m S*o P a u l o e n c 2#^ s« 0j çom |elaç5o de 3 6 *. ^ _
Há relatos até de pagamento de propina, para acelerar a vacância é cm P .o P a r á e n c q n ttl^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ó ^ m e n to :
sibilitar a indicação deum cjorreUgiqnâriojj.1. - - -- - 3 -----:
_ Enfim, o relatório édernoiidor, e airídã aponta diversas outras irregu s
dades, como nomeação de parentes e o roJLde infrações identificadas por
Ministro e Conselheiro no exercício do càrgo.- o é o de Roraima, consumindo o
Financeiramente, devem ser feitqs tjpis destaques a partir do referi
Relatório. -- " ' f r - ;
O p rim eiro , quanto aos aspectos tèMmeratórios dos cargos e_de
político, quando as autoras afirmam qifêf- - .. —- ' ^ ^r^m entoUd a d ^ lef^ ' ^ <|^ ’ta£jo ^ 2 5o p aulo está em penúltimo lugar,

A disputa acirrada por vaga éjustific^ér. Além do poder dejulgar as con J

do Executivo, preservando os aliados e dificultando a vida de inimigés I; « E o T r i b a n a l d e C ^ S d o '
políticos—principalmente depois da Lei da Ficha Limpa (n. 135/2010) C ,
o cargo de conselheiro de Tribunal de Contas é aquinhoado com vantagen/ ; ^ " S a n r e n r o e s .d u a ,.
consideráveis. Embora a Constituição Federal limite os salários dq"
servidores dos Legislativos estaduais ao que recebe um deputado estadual
os estados equiparam seus conselheiros a desembargadores de Justiça, de .
forma que em quase todos os estados, o salário-base é de R$ 30.471. Com1
as gratificações e outras vantagens, os contracheques chegam a superar os
R$ 50 mil mensais. Adicionalmente, os conselheiros ainda têm direito a
auxílio-moradia, auxílio-alimentação, verbas indenizatórias, prerrogativa; É necessário que haja
de nomear funcionários comissionados e vitaliciedade no cargo.
que indicam o s ^ nfPessoas que tenham notório sa ® ^ scrjt0, que cul-
E o segu n do , quando apresentam tabelas comparativas entre (a) o custo do
Tribunal de Contas em comparação com os custos da AssembleiaLegislativado ■ '
Estado, e (b) o custo doTribunal de Contas em relação ao Orçamento do Estado.
de Contas134.
Quando se observa a relação entre o custo doTribunal de Contas em com­
paração com os custos da Assembleia Legislativa do Estado - sem computaro
custo dos Tribunais de Contas dos Municípios, onde eles existem (Pará, Goiás, « a » « — « “ >'
Ceará e Bahia)132: JU D IC IA L . annelo Poder Judiciário em
a) A maior relação ocorre no Amazonas, onde o Tribunal de Contas local
custa 83% do que custa o Poder Legislativo daquele Estado; assssssassssu—— .. najS de Contas?
150 Sakai, Juliana; Paiva, Natália. Quem são os conselheiros dos Tribunais de Contas?
Disponível em:<http://www.transparencia.org.br/downloads/publicacoes/TBrasil%20-
-%20Tribunais%20de%20Conlas%202016.pdf>. Último acesso em; 15 nov. 2016, p.
8.
131 Idem, p. 9.
.« Ver item 4.7.2. capítulo 4.
132 Idem, p. 11.
 614 615
o rçam en to r epu blica n o e lib er d a d e ig u a l O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE^

Ee _em daí dois diferentes níveis de legalidade. Aquele alçado ao âm^**0

Surgem dai dms mie os direitos fundamentais que de-
íaeraTse^ò^os^ todos, e o da legalidade, que deve buscar a ampliaçao
o controle concentrado com o difuso; e no dajurisdição o r d b iT ° ' qUe mé»
--.direitos.
se discute m aténa constitucional, mas apenas legah ^ ' emqué|
pc Inc’UI' se nesse tópico tam bém a análise do M inistério P iíhr Í
= " ^ 5o c o „ tro,ado, em espcciaIoM inistério^ ^ |

4 .4 . 1. Jurisdição constitucional P ^ r ^ S S d a a d J i s t t a ç ã o ,m a s ^ t o « ra:

i^üca-,aConsütuiçao traça princípios,diretiv ^ ,jtn u t^ l^ t> ^ <^ t^ . °

separação d e ^ o d e r e ^ ^ r M onttócmieu 3 d^ ^ 6, j Cst*e su a consIruÇ30 conuí^

! ^ = ? r S = = E r . =a
a propriedade, etc. A L o n s tu m ç
2
conseeuinte, uma lei
* geral d e R ousseau Z ü S I" Z T Í ° ,C oncei!° * H !
OS direitos fundamentais, foi realizada n a ra nf-S ° ni^e suPer*or>que sãá
república aqui construído Portant« 4 P * ^fí.rm ar e defínir o conceito d l
sistem a de L ^ S ^ ^ ^ ,é n e C ? Sán 0 reforÇa r a s c a u ^ a s c o ra l
quando excede os limites estabelecidos por esta .
que essa am pliação ocorrerá Aaui°seTns° ° p ^ ! , 0 ’ 6 d° direito leg»sIado^
crático d e D ireito ”5 q mSere ° E stado ReP ^ lic a n o e DeraoS
Para Keisen, a Constituição,«

d e l i n S ^ ^ 2 ^ ! ^ ^ t e ^ ,an ,e- P° U une o c o »cei«o de «prfW Í«,, quese*

poder. N ão o assem bleísm n m , ™ 1™ “ ' naqual opovo tom a em suas mãos o ’
o autor que
d ° que seja o bem comum, o uso T ^ ô i >
s t ^ d b l ° c f b '0 ‘>,‘ delirntaçaojurídica uma Constituição em que falte a |garantia da
direitos fundamentais, a n c o J o s „ Ó S f d e H h e T d " inconstitucionaisnaoépropnamenteobng . ^umatóoriajuríd.ca
a isonom ia - o que aolicnrin «n a - •, *- . ,aerdades reais>ampliando
embora não se tenha uma geralcoa^ ' _ . consCiência, uma Constituição
de um orçamento republicano*
136 aue b u T c T r if°»’ COn-StÍtUÍ’*e 03 COnstrução dominada pela política nao permi }cular asieis inconstitucionais
para todos137. ’ q ^usca a efetivação de liberdades iguais

1,5 Ver item 2.3, capítulo 2 .

136 Ver capítulo 3. I»
13?
Ver item 2.2.4, capítulo 2.
Martins Fontes, 2003. p. 131-132.
 616
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

não permite que sejam anuladas - equivale mais ou menos dmw 1

propriamente jurídico, a um anseio sem força obrigatória'». ^ m° dç!

p o sto d eju izes.m asp o rq u em rietív esseo p o d erd ed araú IÜ m a^ IL 0^ 30^

pohticos,^ue senão rei, que estava acima da luta naitiHárin r ? Vraenit«B
a s v ^ c o m o n o c a s o d a A l e m a n h a .o í « A „ f í r f » l à ,° 2 ? ^ " l!K«a

Q u i c a s , pois, para Kolsen, a C o ^ d ^ é T m tó « o 1 u2 ,dUaSpOS^ l

dalegislaçdo, e deve ser preservada ero seu sentido iurídim^ n«* ,C° suPed o r ^
â p ia dã construção do Estado e do Direito, enquJ o n t u s E
quedeveprevalecersobreo jurídico Doi«;afYm<:t;t»;os’ j *urutt’éopoIíti<^
Tp. eomo tal, deve ser controlada d M s ^ fn ^ O^Sn ^ 1^aO^ Um^MUmentoP0*íti^

se leve a política à justiça, subtraindo sua autoridade”“ '. ° à

Para Schmitt, IJl

rendo^um^/W O’601^ P 65*1<K*asuajuridicidade e normatividade « a » .Í

r z s r r-se d° Es,ad° - ',nidadc

o direito político nao é outra coisa que “desestatizar" o direito polflico!23^

lidadee^omeútto é ^ Z mo, Lmas

^ Õsó o‘ modo
T ? * *de“n5°
e* caráter * ■ « • « « 4*2. Í“£;
sua realização”1

139

por Alexandre Kn„. Sn

Martins Fontes, 2003™. 17 9 . J° * d° ““ ,a"° P°r Eduardo Brandão. São Paulo:
140

José Filomeno*de* Lima S o n n m ° ^ ' ra 1 Bercov,c1- Gi«berto; Moraes Filho,

tudos s o b « T t o ^ ^ “ “ í ° í ,‘ AIW,?e (0rgS )' T eo ria d a C onstituição- Es-
2003. p. 85 e ss. “ ^ * COns,'tucional- Rio de Janeiro: Lumen Júris,

Editorial, 20^5,^p° 175^* ** Constitución- Tradução Francisco Ayala. Madrid: Alianza;

142
Idcm,p. 182.
 617
o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

Ér ânrias são nefastas, poís; adotada de forma radical a posiçau »

f e ê r « p t ó d d o s d i reH osfundam entais.A posiçãodeSchn^ l e ™ d ^

ap itos, em p ^ _ /.ni'nm»n na Alemanha durante op en od o nazista,
• ^ í S S S i t á r i o sem controle jurídico, pois a última palavra
f a S “ S S d o â mb iL p oim co,d oC h ef e deEs«ado

^Presidente da R epública)143-
Jt Lorenzo Córdova V ianello aponta para a posição ocupada pelo povo em
S la uma dessas visões:

; w m m

l Bercovici esclarece

to, ^ PÚbím L Í a r d 0e1 ete a n o s, independência de eleições parlamentares) e

relativas (mandato de sete an , f obieüvo de criar uma instituição
suas atribuições tinham , seSund . * constitucional e de seu funciona-

Constituição estariam m ais bem guardados.

-------------
ViANEixo, rLorenzo
* r/irHnva Derecho
« Córdova. y Poder .- Kelsen e Schmiu frente a frente. Mé-
uerecno yruut.
• . 1Inivcrsidad Nacional Autónoma de México, 2009. p. 261. _ . _
Bescovici, Gilberto. Cari Schmitt, o Estado total e “ rn ^ n : Berco-

Rio de Janeiro: Azougue Editorial, 2004.

 618
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBEROAOE IGUAL

Recorde-_.
e-se^ contudo, como faz Bercovici, que o Estado total h M
foi uma forma i descartar o liberalismo nnlít;™ m o, _totaIdeScjl
---------»«»«nade
econômico”, pois o modelo econômico precon^do^oTelt ° ,ibe* |
capital, liberando-o do Estado Social •era uma te^rin Ü Z J b- SCavarefo |
<íuo político-jurídico, mas a favor do'su u u sq u o e e o o ô t S “ " " “30! !

d a ™ q u í f emgr ande^t e ad0 !^^ 65•anta®^n'casfaap||

cia dos d'reitosconsti(udonân^d^eemesDèchltHnç0HIS,e(rna^epreem^

mencionam seu conceito jurídico d e C o n s ü íiic ã ^ O r ^ T 8 quanf t

dos elementos constitutivos do Estado a <^^ganiza9a° ststemátife
a estrutura deste, o sistema d e g o ^ * Sedefmem a M S ?
deres, o modelo econômico e os direii™ Í T funcmnamento dos p É
se n d o q u e q u a lq u er o u tra m a téria qu e f ò r a í T ^ J t garantías fundam en ta@
fo rm a lm e n te c o n s titu c io n a l 146 ^ ^ g reg a d a a d a se rá c o n s id e r a ^

Bercovici, de que o p ro b le m a e m T n lo T o mendaçã° exPosla por Gilberto ';

quem, de 6 uard,âo. se transforma em dono d S » A M
documento superior de organização nnift.v* a ’Alln, ’ a ConsütuIÇao,com6^
P o d e rU gisb tiv o .u m a ve ? ã n uanm m ? 'de“m PalS' deveserProteSi* * f l
menorsert o âmbito legislativa om usanqdoforoambitoconstituáoni||

que cada orden^ém ojuny iro consaBrarM nm anHft^il^v?.-0^ 1110*0^ '

norte-americano de conüole dífuso®cífícos Para esse exercício, ou o sistema

’ 16 d,fuso de constitucionalidade148. Existem ainda

JR.. Josií Celso; ) T S í ° í" * * “0 econômict>-In: Cardoso

conuibuições ao Es,ado brasileim c o „ L p o n £ c o ^ ^ r a s Z ir e T 2 o ír r 6 3 7 C",°"
A raujo. Luiz Alberto David-N unes J,lN,n» Vri “ ^ A . 2013 . p. 634.
nal. 18. cd. Süo Paulo: Verbatim 2 0 1 4 o 34 ' - . f Crran0- Curso dedireil°constitucio-
i« R_ „ _ t ■4U14- P- J4. Grifos apostos.
» Constituição.* * . '
 »«CT^HNAHCEiroOE^

íZ s m is t o s , como o brasileiro, também denominado p/ura/, que contempla

K s is te m a concentrado como o difuso .

| | Adotados dois
fc o c o n sü tu c io n a l.e a q u e se c o n stitu P ^ ^ redobrada cauteia
g is la ç ã o o r d i n á j ^ P ^ ^ ^ ^ Qde forma equilibrada.

$6jna conjunturai social, po 1 teu ^ dessas paixões ocasionais.

^ M ^ D M a d r r ^ g u r a n ç a ji^ ^ à so c^ a d e e não podem ser modificadas
É l m essência, pelo jogo das paixões políticas de plantão.

"^T ãcõnstíluiçSo dos E5 ^ Q U^ ^ ^ Ia b e k « r^ “ u m a ° u

dentro de um processo cujo objeti P P ’ as incidentalmente, quando uma das
não constitucional. Essa questão _P°d ^ nu£fcaso concreto viola de modo ilegal os
partes sustentar que a aplicação . , Q ;nteresSe na constitucionalidade da
Lus interesses porque a le. é coincide com o
legislação, contudo, é um interesse _pub q s se público que merece ser
interesse privado das partes especial” (Kecsek, Hans. O
protegido por um processo ^0" esP° d comparado das Constituições austríaca e

a datae local, ver p. 118; para os debates, ver P*311' 3 Gilmar Ferreira.
» Para esse assunto, dentre váriasouteas^obras ^e qu^i ^ ^ com foco espe-
Jurisdição constitucional 4. e . ' p m aUés, Antonio Moreira. Justiça
d f ic o c m m .tó r ix u ita tín a .S c ^ .f t^ d o F * « ^ • ScA„ , Fernando
constitucional c tribulação. Sao Paulo. Dndfuca. „„ Brasil: .«»aiauáado

São Paulo: Dialética, maio 2007.

 620 621
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL ^ nc-rcu n FiMANfEIRQ d e VIGIAR E PUNIR: o CONTROLE EA RESPO N ^BIü DADE^

^ S o Não há como fazer efetivo controle de consliwcionalidade, embasado

E i t o s fundamentais, durante regimes de exceção.
haver entre a form alização jurídica e a dinâm im
o se n tíd o de controle de c „ 4 u t u d õ n ^ S r ^ ' C a d e " m aSM ' ^
iv e^ ulhTrrio q u e ll
rc uraiç5„
Ite r vánas im p e rfetço ,
^
amplitude dos trabalhos cons-

e n ao co m o ura produto imposto, o u t o r g a d o ^ M c i S a d ! ! '^ 5'1“ 0' ' ' ' 1«“
se afastam dessa condição textos constim donnic ú d í É SSe sentid o |
fe ã s s s s s s a s s r “
I r a l í ^ t . 1 0 2 , copuOu em b ora ta m b é m s q a d e c o m p afastadas
£ * ■ > • o dever d e z ela r p or su a
s^ordenamentojurtdicoas normas jurfdtcasel^toradase ^^^^ ^^
urarogiraenutor i ^ o r a i l i t a r d e s d e i a d d t ^ q u e g o u r n ^ é S g ^
ilom os d itam es c o n s u w c io n a is, o u q u e ^ c a r ^ o t y ^ ^ ^ norm as,

B r - f "j,""’ “ " « 1» « « s ^ t t ó m ^ K tT p r a tic a d o s e m d esco n fo rm id a d e c o m a C on stitu ição tam bém

$ £ se“ u lm in ad os c o m o ep lteto d e iu c o n s m u c o n a ts .
(a Constituinte) viu o liberalismo nn<* •> • 1010 Cm que foram eIe,,os os deputados
Monarca”, que a dissolveu, e incumbiu a ° aU,0rÍtarisroodo 1
proposta cm 23 de dezembro de 1823 que em d o , í ’ quc en^ 8 ° “ «ma ; pjciotialidade de 1e(“ ^ 2 a ao modelo norte-americano. Porém,
tituição imperial de 1824 (Bonavides Pauío p f g^ " te SC tornou a < W ’
do Brasil. Brasília: OAB ^ 20)2 ^ 9^ 1<S>? ’ ^ ' " ^ c o n s t i t u c i o n a l ' ívCTS^ent^daquetet há também no Brasil o controle direto de consutucio-1
5
*
IS t

MazzUli, como Presidente da N < ^ a9 deXril foi promulgado o

entre os Estados de M.nas R^olução não procura legitimar-se
Oposição e dominados os sindicatos G e ^ H o V ^ ir “ à q“eda d° regimc' Silen«adaa Ato Institucional 1, e m deste Ato Instiwcional, resultante do Poder
Brasil. V e r a o b r a f e á /,« ,« ! »“ ’ .yetulio Vaigas encontrava-se dono do governo do através do Congresso. Este q _ legitimação”. No dia 15 o general
de Pesquisa da Universidade Estácio'ifesfsfoP T í p í K°ifman e ° DeP“ ‘«m«lo Constituinte, inerente a todas í t’omou g e na Presidência, tendo dito em
Bonavides. embora não se possa afirmar que a Cartade 1 9 3 7 ^ ? V ' 33' 6 Castelo Branco foi eleito pelo Congres P° Estado, sem tergiversações,
seu discurso que “meu P™ccdimwtoMró^^e^um Chefe de^sto ^ ^
Constituição apenas “nominal” node-cc ifi™ , • , sc carac,cnzc como uma
interessante a análise feita oor vt <'rmar 9ue simplesmente não foi aplicada É no processo para a eleij a0R^ “ ore^izada por Fábio Koifman e o Departamento de
“O que toma £ s S ^ dc 1966” (Presidentes do Ç L . CuUura> 2002, ver a biografia dos
c o m » o fo u n n o E tu l “ » " * ' » » “ »• Pesquisa da Universidade Es^ct d ^ ^ brasileiros só voltaram a votar para
fato de q u e a C onstitu ição d c 37 foi o e e m w r ^ E a resposta d e v e se r encontrada no Presidentes citados p. 537 )- ° q q. e,eUo Fernando Collor de Mello.
litu içõcs autoritárias e a ja siitic a c ã o t f á r i í í I N ° V“ fo‘ “ “ " u d iz a ç ã o )d c O u » , Presidente da Republica em 198 , q Fcmando Facury. A Constituição
c o m p le a au sência do I c S i S d ,u d "“ ^ o r e s . [...] Em » m m ,»
151 Para esse assunto, dentre vános °“ “ *, Scafi; Vemando Facury (org.). Consiiiu-
aa m ãos d . lm ,o b o rix 4 it 2 * T ^ n ! ‘ “ T ? * ? ; “ “ P ° * r tn tm tfcrio.» pttm econômica brasileira em s®us ^ ^ ^ 0 3 . p. 259-304. Esse artigo também
que n o s í fam ilian autoritarismo e í e e m - w ^ n ^ ' M ais “d1“ « a . um a conjtmtãa cionalizando direitos. Rio de Janeiro. Ren .20UJ P Coslituzione economica
IS2 B s r s r Bs s x E S f í s r * “ *■ foi publicado em língua. » J J J n i Y S la* * . César (org.). Governo

cional declarou vago otLgo™ nomeode" P ^ Gou,art aindanoPaís>°CongressoNa-

ago cargo e nomeou o Presidente da Câmara dos Deputados, Ranieri
p. 87-140.
 624 625
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

«iva, e se tiver havido dolo ou culpa, consoante prescreve a parte final

i 37, §6“, da C onstituição.
d iíncia(an .26),cu jo W S ^ S 2 S r j CS me<1' ^
I!> - sem prejufM deidcnüflcaçSodeoulroscrim ^aee^• ^ ft®c,!ssoft ■JHfesíSf ■ « Outta norm a especial que c^ põ^ ^ e [ p ^ ^ ^ ^ l u r í d t e o ^ a d o ^ ^ ò
especifico, com o o de crim e de responsabilidade, previsto m ^ H f i 79y sp j
« . N esse sentido identifica-se a A ção Popular ^
i . l . ^ a,0 ,IC? ''Im idade Pseeeasual para pleitea; f ^ s C b ^ r d e ^ õ s de entidades governam entais ou de caráter
I b lte o , e tambémpara areüficação de dados.
3? a a * íniiincão in d iv id u al ou co letivo, regulado pela Lei
f o O m an d ad o d e m ju n çao , m a i 11f:i;7ávelsem ore que a falta total
W l . 30W 16, é outro ^ m “ n,0nt^ “^ “ “S e ^ S e r c i c io dos direitos
S g Í parcial d e norm a r e g u l a m e n t a d o « à „acionaUdade, à
:9§§ {liberdadesconstitucionaise a s p & é m 0 quandoaregulam en-

S á o le g iü m a d o s p a ra s e u e x e m í^ r^ ^ ^ ^ ^ ;
i essa ação .-íi| aicasqueseafirmamOtulOTS r a ^ r c i • 0 poder, o órgão ou a
--------------- wuca FUÜllcos flescentraliVartoc rados’ suas *u- #
Wã A injunção coletiva deverá ser im p eu a^ em jirold e^ q u ^ ^ ^ rteaçíu

P o d e „ d o ,a c ri,ério j„ d ic ia .,e s Se 4 S “ ^ ^ ^ ^ ^ ; Í tjntamentc, a um a coletivtda e tn fo ínic())i Sendo legitim ados, com

grupo, classe ou categon ( ■ jP ic0 partido político com representação
c M fi^ o a b ú s o ^ ^ e r ^ t ó ^ D o d ^ * * 0*05 P” * 6*5®8*5®dum forte instrum ento^H
pettinenciatemática oMimste W -P / organização sindical,
q u e regula o M andado de S e m ^ n c a S ^ d e autoridades é a Lei 12.016/09, '?$A
teger direitos líquidos e certos da*™ *V1 i ?3 ° UC o| edvo»cabível para pro-
autoridades que violem ou ° UJurídicas contra atos de
entende os representantes ou órgãos d e p a rtid o so o lT Porauto^ dades a nonna ^ |
de entidades autárauicas h#»mf partidos políticos e os administradores direitos fundam entais, cujo exe f t esse óbice e perm itir que
regulamentadora. O P™vimento judtcm l v i s a a t e t a r e « ^ ^ ^
pessoas naturais no exerrfrin d» u • - ! F«>:>uas junaicas ou as
prazo dP
Seu m anejo está circunscrito ao Drazo
Seo d e Ti 9^í O c n m í ' Pí 'b“ C° '% o órgão regulam entador s e j a “ J “ ” «abelecerdesdelogoascondiçõespara
ato im pugnado (art. 23). P C 120 contados do conhecimento do | | |

a o T e ^ m S S S T S S T ^ ' í ben' n’“ > ^ P « l e e v i a r,ertveisdanos È

r
■■ nítido caráter punitivo.

jgggjgj
 626 627
o r ç a m e n t o r e p u b lic a n o e l ib e r d a d e ig u a l O SISTEMA FINANCEIRO OEV1GIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE^

4‘4'3’ Contas
? r cu,iar papel d° Minístérío Público e do Ministério Púhi-co dl Ihitare o o M inistério Público do D istrito Federal eTerritórios. Já aos Estados
nesse contexto ° Publi(
jffrmbe organizar o M inistério Público estadual.

51;. A Constituição, no an. 127, estabelece que o Ministério P,íhr l l & e x a ç ã o peculiar é a do M inistério Público junto aos Tribunais deContas,
nstituiçaoperm anente,essencialàfunçãoiurisdicionaldó- IC° 4 unQá is í
lhe a defesa da otdernjurfdica, do ^ im e d ^ e S o “ mcumbi« ^ ' i
e individuais indisponíveis '« " » • • ■ » e rftiw e tio .™ e « w e .s o e i* j

de investidura Cart. I 3 u ;,ja icu P úblic0 da U nião, em face de ser

junto ao T C U nao íntegra C F (ADI 789, rei. M inistro Celso
“T n ° Ã r n 3" M n, o C eiso de M e l ) . E m bora o M iuis.ério
45 f ' ^ i n T í ^ T t e n h a assento constitucional (art. 73, §2*1), nSom tegm
i S d o M i n l ^ . ^
M azzilli ressalta, em basado na teoria de R enato A Ie « i >» V1

i iVial N a v erdade, está assente que o M _ t i i k rPi

Lucia;. i^a vciu M inistério Público com um (ADI 3.3 n , rei.
^ n ^ ír o UR i c a M j ^ w a n d o w s ^ ) ^ ã o s e r e v « t í n d o t ó g ^ n r i ^ 6 0 ^ é ^ bhtos
Extam ente por tais funções que o Ministério Príhi;™
im portante órgão de controle ^ Publico se insere como um m de autonom ia m scn to s na C onstituição n n r ó n r i o C onselho Nacional
, , “ n „ o rpi M inistro M aurício C orrêa). O próprio L o n b c m u ^ a
(ADI 2.378, rei. M inistro m reconheceu que se trata de Um órgão que

fortem ente sua relevância dentro do sisifm a xtraJudicial - o que amplia I

Daío^ ist^ ^ ^ u S ^ |wM missão constitucional . . _ mie os

■
Ayres B rito, anotou ^ C O T ta b iíid a d e ^ d « R n an -
m 2 Público com preende um âm bito federal e outro estadual O -^1

X s s S S s S S S S S S ^ ^
158
jurídicas.” 1“
J S S Gandra!1R ^ kS cI Í o^ 11? r * * * ^ <: onsli,ui«ãode 1988-1":Mar-V
buições e modoficações rio omcesro lt ^ Federal - avanços, contri- 1
Tribunais , CEU - Centn> d . B s « * , Ú n S S i S s p m * * * * * * * 1 Plenário. Consulta n. °.°0.(M)0.00084^20D-39, Estado do Pa-
159
Ver item 2.2.1, capítulo 2 . P‘

1 9 8 8 .In:M ssii Paraná, maio/nov.-2016. . . _ .... mntas. Revista do Mi-

buições e modoficações no n m c ^ Constituição Federal - avanços, contri■ Brito, Carlos Ayres. O regime jurídieo do MinisténoPub^ Curi,iba: Ministério
Tribunais e CEU - Centm de"t°cráttco brasileiro. São Paulo: Revista dos nistério Público de Contas do Estado do Paraná, n. 4. 11. p. J
t u Centro de Extensão Universitária, 2008 p 412
Público de Contas do Paraná, maio/nov.-20U>.
 628
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

N o y da Silveira'63 prevê a possibilidade de existir até í

nisténo Publico de Contas naqueles Municípios ondefuncione um
Contas, no caso, os Municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo

de Contas da União as medidas de interesse da iustiea Ha ■ 0

M rio se n d o o b r i g a , ô r i a s u a a u d i é Z ^ ^ S S e ^ r r 3' 50' * !
de contas e nos concernentes aos atos de admissão de pessoal J ? prestaÇ s 4
de aposentadorias, reformas e pensões- e retmen r f a j ? COncess5A#p

C on tas, ou , co n fo rm e o c a so , diretam ente an« Hírin» , ^ e a Cortede"^l

ju n sd ic io n a d a s, as m ed id a s n e c S “ £ ^ ,X T „ 1 d •« * ?
ju lg a d o s e m d éb ito (a r t 61). 1 d bens dos res p o n s 4 ,e j i* l

belece » n X S S S ? ™ ' ? 73« « • #

funções i n s t i t u c b n S S ^ S S ^ ^ T Í0 * Stt* ^

W biicoda Uoião reU e n l X ^ t c X r S ° ^ nÍ^ S í

exercício das competências deste” (art 6° X V III ‘V ”T r n ’ ^ a?doao &
Público de Contas não fez parte do M ?n istéri^p Íb li^ » T ° ^ nistériol l
dos Estados, pode ocorrer certa sunemnc; - .Pub í*"0’ nem da Umão, nemJ||
y certa superposição de atribuições normativas g S

o i^ an ÍM ^ ô ^ ^< a d a^ b u n a iadeU^ it o s ^ » eSSe*^ ^ vin^ d o à f

5542, rei. Min. Marco AuréHo em arSí?38*V^"s.®1SS0’ Por exemplo, na ADI f

I
efeitos daquela norma, em razão de téciM ^fr^taçãole^siaírva^a mat^iT 8
163

e do Distrito Federal nãosendnrfon " naJ tontas de cada Estado da Federação i®

onde funciona uma Corte de Contas""/ *u?5x.,s^nc'a>tamb^m. em alguns Municípios P
Conselho N a c S do M in i? 15J mjh e \ U i Maior” S < ™ , Neiy da.
Contas. R evista d o M in istério P úblico Pelico junto aos Tribunais de '
 62»
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE^

l°í?!n d í art 130 da C onstituição Federal, que não prevê a autonom ia finan-
imbito do a . . . nnrtaiito noderiam os entes subnacionais

{gjuzi-las - o que não ocorreu164. •

je ssjí ^ S S m S :

um C onselho N acional do M inistério Publico de Contas.

45. ÓRGÃO QUE EXERCE O CO NTRO LE FINANCEIRO POLÍTICO

4 51 O Poder Legislativo e o controle externo

s s s s s s s s ? :
Mário. Ministério

Í£ S Z £ Z hE Z &
üba: M in istério Público de C o n tas do Paraná. m aio/nov.-20 .

V e r ca p ítu lo 1.
 630
o rçam en to repu blican o e u berd ao e ig u a l o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

S eparação de Poderes de M o n te sq u ieu '« , ainda hoie v iaente . I 1 -cerd e o M u n ic íp io te ru m T V ib u n a l de Contas próprio, com o ocorre no
m itig açõ es. J VISen te>com diVci |
^í, 9Denas em dois entes federados: os M unicípios de Sao Paulo e do Ri
O órgão político de controle externo da atividade f i n a n d o ^ % g [fc n e iro 170 E m qualquer dos casos a m anifestação do Tribunal de Contas
c í S n Ü T ' q “e ? ? ZJ COm ° auxni0 Tribunal de C o n t e Iss^ ° , 0@ l i «§Írainente Poder Legislativo o pooer
i e n K opinativa, tendo o PoderLegislanvo poder oe
de u
deersão.
e e » -.
W o u t r a peculiaridade d iz respeito à organização mterna , f °
de julgar as contas apresentadas pelos C hefesd o P o d e r E x e S r ° incumb« l f i l

* ^ S S . com pe,en,es «
~' -SiSS
5 6 . ° controle financeiro e orçam entário pelo P oder Legislativo „ iífij
ocorre desde a fase de aprovação das leis o rcam en tária^ » r . ç ^ i n i c i a r ^ t e l a constatação de ,u e o P oder Legislativo federal ébtcam eral,
para sua validade (ar 1. 166 CF). Ç tán3S ’ requiSlt0 f° n n à l®

conhecida c o m o a S J ^ a ç ^ S 5^ I^ i Í ! ^ ,tados e Senadores,K

parecer sobre os projetos de leis orçam entárias e exercer o 1™ ™ ™ * emitrc®Í
e a fiscalização orçam entária (a rt.? 66, § P J e II, C F) acom P a n h a m c n to ||

N a S a t b e m c o m o a' apreciação dos

duas cas* d° competência exclusiva u & „ o e a fiscalizaçao e o contro-
N/ínr^llC AKrnka%_ í J _ •r-
rcla: 6™ l “ bS ouX
ic,dirctamente. ou ppoo r“quãlquerPd
qualquer dee s^u a“ S C
C asas,
a s a s ddos
o s aam
to sd
sd oo Poder Executivo
incluídos os da adm inistração
inistraçao indireta (art(art. 49, IX e X, L r ).
Existe norm a sem elhante com referência ao âm bito m u m c ^ a l qua
M « e igual
estabelece igual com
com petência
petência ao
ao Po
Poder U g islatrv o M uurcrpal em relaçao
adequado. Vlg,ar ’ esse enquadram ento encontra-se y/4
correlato Poder Executivo (art. 31).
correlato 1
56. E ssaC om issãodeO rçam ento^de
•!\ïâ não autorizadas, m esm o que sob a^ ° r ^ d^ 1^ ^ t* ^ agm am eptaf responsável

H = 5S = ã = S S l
quele EsfnHn nn Legislativa e das C âm aras de Vereadores da- sfrtl-
que,e E stado, com o ocorre, p o r exemplo, no Estado de São Paulo. i S #
>v*167 tados, a referida C om issão solrcrlará ao Tribunal de C o ^ P ^

164 Ver item 2.2.4, capítulo 2. conclusivo sobre a m atéria n° F 32 contas no exercício de sua função
despesa com o irregular pelo T n una rnnf,,’ao Congresso N acional sua
167 Ver item 4.3, capitulo 4. auxUiar, a C om issão de O rçam ento pode propor ao C ongresso r .
is» *°brc ° COnceito dc ,cis orçamentárias, ver item 3.1, capítulo 3
Mlre"S- C““ >* R io de Janeiro: H lsevier, 2 0 1 0 . p. 260.,
Ver item 4.4, capítulo 4.
 OSi.
_ORÇAMENto REPUBLICANO E UBFRn&nc 1GlML
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR- O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 633

~ a pública w .
íáadora por parte do P oder Legislativo, m as apenas por um a de suas Casas -
[pela que representa a federação - e de form a privativa. Tam bém esse controle
íata a um j u I g ^ e ^ ^ ^ f â ^ e n T d a l e r ^ ^ ^ "c0” ^ ,le Político” não é c - ílL [|j{tico tem balizas jurídicas, procedim entais e finalísticas, conform e aponta
l ^ i s de Oliveira, ao afirm ar qtíe'tal ato é de “controle”, pois, não havendo
Jl^rização ou ocorrendo o extrapolam ento dos lim ites estabelecidos, descabe
{financiamento pretendido172.
Plena justificação e fu n d a m e n ta s • - í ’ bem com o deye haver tamh?P^ O Senado tem o poder d e autorizar, e, po r conseguinte, o de não autorizar,
lítico seja exercido b s o ^U° dlCa ^ w^ ,í7 para que o commii^111^ I^operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados,
político, é necessário que s L a m n l T ^ ^ * despeit0 de ser um j U| / í ^ J^D istrito Federal, dos Territórios e dos M unicípios (inciso V). Tam bém lhe
procedim entais e m a te ria is / P mente am Parado em aspect 0Sj5 ^ yinpete fixar, nos term os de proposta a ser encam inhada pelo Presidente da
gepública, os lim ites globais para o m ontante da dívida consolidada da União,
l;.;i ; D ito isso, o que Kstadepoltiico nessejulgam em opelo Poder L e e i, ■ ^ (íosEstados, do D istrito Federal e dos M unicípios (inciso IV). O bserve-se que
Em pnm eiro lugar, o órsão oaerL egislativ0? '
ijoinciso V é regulada a questão relativa ao endividam ento externo, enquanto
que no inciso VI é identificada a lim itação global de endividam ento, interno e
Iertemo, dos entes federados.
C om pete ain d a ao S enado, de fo rm a privativa, d isp o r so b re lim ites
!globais e condições para as operações de cré d ito externo e interno d a U nião,
e m ateriais. e “ m ju Sam entopo/í,,«,. com baIÍ2asy/,rtí/COJ, procedimen,*; dos E stados, d o D istrito F ed eral e d o s M u n icíp io s, de suas autarquias e
demais entidades controladas pelo P oder P úblico federal (inciso V II), bem
como d isp o r so b re lim ite s e co n d içõ es p a ra a co n cessão d e g a ra n tia da
possa K t- a n u la d o ^ o W e rT u d ic íi 831” ' 1110 p0lític0 Pe,° P oder UgislaUm União em operações de créd ito externo e interno (inciso V III). A despeito
seja violada171. P ' » P o ^ J o t e á n o , caso algum a dessas b a l i t a s j í S | de autoexplicativos, os do is incisos c o m p letam o sistem a d e c o n tro le do
endividam ento n acio n al, po is o in ciso V II atribui ao Senado o p o d e r de
regular tanto o lim ite qu an to as condições p a ra o endividam ento do s entes
*
federados e das autarquias e dem ais entidades controladas pela U nião, e o
existe um papel específico atribuído ao S e n ^ p / T 5' ‘ IndePendente disso, inciso V III trata das condições p ara a co n cessão de g arantias pela União
endividam ento público. Senado Federal acerca do controle do
nessas operações de crédito.
Por fim , no inciso IX, é atribuído ao S enado o poder de estabelecer li­
4.S.2. O Senado Federal e o controle prévio da divida pública mites globais e condições para o m ontante da dívida m obiliária dos Estados,
do D istrito Federal e d os M unicípios, o que se caracteriza com o um a regra
de controle do endividam ento acerca desse específico tipo de financiam ento,
sobre o ^ Z l ^ Z 7 Z T c m l s k d T r a Z ^ Cr1 0 P0'^ « mais dinâm ico que os dem ais, pois se refere à dívida m obiliária, que é a dívida
Constituição. Inegavelmente, aqu, *
representada pela em issão de títulos públicos de curto prazo.
Todas essas operações dem onstram que existe um controle prévio das
Mc ! q o £ £ ÍJs21JM . - . J""> r ri8l’ciad° STF. p. es„ „„ Ms 2 , operações referentes ao endividam ento público pelo Senado Federal, Casa
do MS 21.689. rei. Ministre Carlos V f e l t o r e - ° ? / í S *° *cdnao do MS 21.62] e que com põe o Poder Legislativo brasileiro.
originário o Ministro Edson Fachin e rei. para o ã r í í f F 7 ? MC- <JUC teve como rei.
rei. para o acórdão o Ministro Roberto Barroso.
O liveira, Regts de. Curso de direito financeiro. 6. ed. São Paulo: RT, 2014. p. 973-974.
634 635
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

Resoluções.d.aSenado Federal(em especial a40/2001 eads/onn-,
lam essas operações financeiras, sendo que o a c o m p S i enl ™ 7^
d w se endividamento fica a cargo de um órgão/ederaT enão J ^ ^
a Secretaria do Tesouro N a c io n a l-S T N . ' - ’ Cl°nal, qU£
4.5.3. Lei orçamentária e impeachment presidencial
62. O /m pencA m em doalo político em anado do Senado Federal m i. c
exercício de suas funções as pessoas que, exercendocàrin^niv fasta
ü „ ntffl n presidente F ernando C ollor de M ello, que tram itou em 1992 e
| | j e constatar da petição inicial171. ■
Panln B rossard seguidor d e R aul Pilla, em obra de referência sobre a
•jír
r : f. . ro n stitu ic ã o de 1946, inform a sobre a existência de outros
^aténari„ J imoeachment que tram itaram nas diversas unidades da Federa-
In í^ E x istem tam bém referências acerca de pedidos de /mpeac/iffwçif contra
f ° , Presidentes da R epública, porém com escassa ínform açaojusbibltogrí
Ic ^ is p o n iv c l. cettam ente p elo fato d e que tais pedidos nao prosperaram .

JÇ,. H ouve duas tentativas de abertura de processo de impeachment contra

K a s a s i s s s s s á s S S ?
ocorreu em 1953, P»r conta de suas re la ç õ « com o ^ t t w ü s a

L p r a s p c r o u a tram itação d o pedido de impeachment.

. j . tentativa decorreu de grande tensão pela qual passava o governo,

e S s s s a s s s s s a s s s
» r iS iS S S S S S "iii, "Alt 8a SSo crimes contra a segurança tntema do P ^ j ç j , 7 f 6" 1“1* 'dc
otessaon tácita, a infração de lei federal de ordem publica.
» 9- São crimes de msponsabUidade eomrn » ^ ^ ^ ™ d ô ^ 3 o : "
In Dis^onívc* mru °<htqu/rimagèm^nmaragov!br/lmageiu/d/pdf/DCD03SET1992SUP.

S S S ^ K S S r 31? 5»
Presidente Dilma R ousseff em 2016 ’n l f f aPro/! ado*e outrocontraa
um a rcoussett, em 2016, que for exitoso. O pedido de impeach-

bo, de dC fri? e dC rcsP°nsabilidade para juízes e MP. O Glo-

relaíor-retira-prcvisao dTcriml d™ ^ “P ^ - .g ^ b o com/pcIiti^nQtieia^Ofd/M/
s o u r a e ^ u s h & E T ~ le; reSp° nSabi,idade-Para-jui“ s-c-r«phtml?uüR. todas os constituições brasileiras, todas-constituicoes-bra-
com.br/2015-dez-06^omais-abordamnn^Mhmmtbeomum-todM|eonM^^ ^ ^
nov.2 0 ? 6 . ,m- med,uni-app&utm_campa.gn=pushg 1>. ÜUimo acesso cm: 21
sileiras>. Acesso em. ou - 1954x Fernando Henrique Cardoso (1995-2003),
74 â X í e T m T a p ^ l í i m ^ 1? I^ peapch,"ent e de Crimes de Responsabilidade: d túlio Vargas (no mandato d e j ^ Rousseff (2010-2016). Chegaram a ser
disponível em- íh it o V / h S , ^ 0 Paulo;J ornaI ° Estado de S. Paulo, 16/12^2015, Luiz Inácio Lula da Silva (/UUJ ) . ; recentemente, contra Dilma.
votados apenas os pedidos contra Vargas, Collor e. mais racentemen .
-e d S e S rirc s -t^
sulta em: 23 set. 2016 ^ ** ade*^cava*°'de' ,roia-parlameMarista/>, última con- *» Sobre esse episódio histórico recomenda-se ale.lura da t a o p a l m d ^ 1988.
Minha razão de viver-memórias de um repórter. 11. ed. Rio
 636 63/
o rçam ento r epu blica n o e liberd a d e ig u al o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

ainda ocorreu o assassinato de umjomalista, Nestor Moreira *n - 3 H a segunda acusação, referente à matéria financeira, envolveu o
nas dependências do 2aDistrito Policial noRio de Janeiro'®^^^';?,11!,3^ ^ | t^oCapanemapdoblocodamaioria,queapoiava^^,e,pelaoposiç ,
foi rcqüendo opedid° de impeachment, apresentado por Leite Pa«*1* '! ? ^ leputadosA liom ar Baleeiro eBilac Pinto, dentre outro .
estudanteuniversitário que havia presidido o M ovim entoSnc^? D° ’eni A i v , íela ta a o in b ^ e b 'a te f!e rm ite m -çonçliuirgü& V a rg ^ ha>na^u o^ •-
Eduardo Gomes, que havia perdido as eleições paráVargas! ^ ‘P0pülarÍ
AmQ nní$ltCAriâln -

gg;^ ^ -= * ,r . s . ,= ex traordinário, orna vez , u e proceda

do D tstnto Federal, então na cidade d o Rio dõdaneiro p abastecimento.-?. ■ A oposição contra-argum enta
foco linaneeirododebate pois hôuvea n & tó .s,í®“nd° item é » ’í J o C ongresso concordando com o pagam ento ue « * > £
aprovaçãolegisla tívaIM,e 4 ÍOIS*10U V earea,-“a^ 4e ®a 5to *>“ ^ ' cosen,p té v ia ,^ P r e v ° lia e s e m o r ê n e x a m e ,p o r n m < S r g ã o d o E x e e u ttv o

a s s S S S S í dência, em que haviam sido realizadc« gastos^^equ^wro

sem nenhum crédito próprio, o r ç a m e n t ^ o o u w p e c t a b ^
g j, ç ^ d a %
^ ^ .^ ^ .^
B B aaa ^ a SSSSSagj 1
S o S ^ m f n r e lr p S —
perfeitam em e estabelecida" Além disso, r e c m S q u T y " ^ 0 ^
providenciasse sua legalização perante o Congresso Nacion .
leiro poderá considerar o Chefe da N a c ã o r n Z q í 2) enhumbrasi-
Porque não seria mais uma ( T u e s l ã o d S ‘ T c * ^ 3 SUa pátria- W F Aliomar Baleeiro então afirmou, con\va8ta ãom^qpes n^pre^dihicia!
recorrermos às armas”184. P chmenL Sena uma questão de -

" P o Te d id o de impeachment de Vargas não

^4?
de q u t ^ r o t g ír o f u ^ « Pe°srendo aprovado's o p o ste r,ori, há conva-
lidação do ato.

í '? r * T * v“ * “ . W t. Pass», foi fdla " BonavidesrSeUr. Amaral

, Paulo; A maral,, kodcuu
Roberto.. Ter,«
«* ypoUWe» d« Hi«**. do BmU. 3. d . Bre-
munis,aepridladurà l da BBC Brasil- A**. , s„ . » . __i \ i VI n íRQ
sitia: Senado Federal, 2002. v. VI, p. 689. _ . . h de 1954, cqUi-
Disponívefem- <hltp://wwwhlí vft* "es^ecido" e recluso. Para maiores detalhes, ver o jornal Folha da Man , o considemj-rustrada cam-
pcachmenc__gciuliô v™ ' ° ^ ° T ^ dnotici^ O W m n m u _ m o r _ m . na de Carlos Castello Branco, intitulada Afonso An J/ fo{ha.uoi.COm.br/
1*3
I mLni_gciul.o_vargas_perf.IJgb>. Ultimo acesso em: 17 maio 2016 l i
ponha da UDN contra o governo. D . s p o n í v e l e n u s e manifestar e
fdm/1954/06/17/l/>, na qual se lê que Pordm, ter-
184
- |„ ó T i • BraSl"“: S' n!,‘l° F“ t o 1 ’ 2002' V-VI.p.682e Z é
^ m S S = ssb -“
 639

638 O SISTEMA FINANCEU

ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBEROADE IGUAL

aditam entos, d esiste-se espressam ente. d o pedtdo

A crise do período Vargas se acirrou posteriorm ente, com novas deu corrente e seus
,t> 189
cias contra a equipe que fazia a segurança pessoal do Presidente, em razãf
agressão ocorrida contra o jornalista Carlos Lacerda em 5 de agosto de 19'
no episódio q u e ü c o u conhecido na história com o atentado;dà ruã Tonele
e que culm inou no suicídio de Vargas em 24 de agosto daquele ano. ir
'1 * 8 - -dosázcom* g i a * s VsI, das C onstnm
s s ç 6 , 3R eoública
S 5
6 5 . M ais recentem ente, o sistem a de fiscalização e controle financeiro d S U “T ó V m b a s a d anQ
n oart.
art.85,
85, v t, ua da R epúblicapor
por
ensejo ao pedido de impeachment da Presidente da República, D i h n a R o u s ^ # ® # rea.í?t^ J a * crim e d e responsabilidade do 1 . apontada no art.
reeleita em 2014 para um m andato a ser exercido entre os anos de 2015 e 2 0 l 8 S ^ ? P ° ss^ • a i • cam entária. A capitulaçao íntraieg
no episódio que ficou conhecido com o pedaladasfiscais. «-«»cneitar a *ei on* . '
L 079/50, itens 4 e 6 190. cionam diversos aspectos da ope
A petição inicial do pedido de impeachment, firm ada em 31 de agostoâ t Os fatos narrados na P ^ ^ ^ a irregularidades na em presa Petrobm s,
2015 e form alizada em l ade setem bro de 2015, com 30 páginas, foi vazadaetí?
loliciaLLflVfl Jato, que aP direito financeiro, baseia-
term os genéricos, vagos, sem nenhum a indicação precisa de irregularidades jação m ais rigorosa, ao direl\ ° acórdãos 825/15
tanto que mencionava: :'e»n0 9ue do Tribunal de C o n t a s d a ^ _ ^ AueuSto Nardes).

Os atentados ao orçamento e à probidade administrativa são tantos que resta íil

S s ^ s g lúcio) s I a s s s s s M :
regula
impossível, em uma única denúncia, narrar todos. Cumpre, de todo modo; Is ã o d u a s a s i
chamar atenção para o discurso presidencial sempre objetivando iludir tf! A m paradas naqueles acórdaos. ^
público, seja pela maquiagem das contas públicas, seja pelos disfarces acerca ?
das obras públicas feitas, no Brasil e no exterior. Com certeza, para o pesar'
da nação, a Comissão Parlamentar de Inquérito do BNDES trará mais fatos -
a reforçar o quadro de atrocidades a que o país se reduziu187.

Esse trecho demonstra que a grande esperança para o surgimento de dados -

incrim inatórios, que justificariam o impeachment, viria da C PI do BNDES, aí?'
qual foi encerrada apenas form ulando recom endação para o aprimoramento
dos sistem as de controle financeiro e orçam entário188.
A; : ^ - d „ P = od -KSSKÇgç
Posteriorm ente, em 15 de outubro de 2015, a p e tiç ã o inicial do pedido
de impeachment foi “aditada”, tendo sido form alizada expressam ente a “de­
sistência” da petição anterior, com o seguinte texto: “N esta oportunidade, análisepor aquela C orte de Comas-
haja vista q u e a presente denúncia congrega a ofertada em 1Bde setembro «i 3 autores representados

A íntegra do texto encontra-se em <http://www.migalhas.com.br/arquivos/2015y9/ p » „ „ advogado, o » -« “ ” ^ ^ i co«sW=WproP-™«'2 ^ f „ o da q *

art20150901-04.pdf>. O trecho citado está na p. 25. A petição é assinada por dois au-, ot: R eg tea-sc « K . d . om dalalke
g ^ S fd e a a m e ^ D C R + lO O lS ^ ^ ^ ^ « « M . V » “
tores: Hélio Bicudo e Janaina Paschoal. Esta petição não consta do processo que foi
formalmente recebido e que tramitou na Câmara dos Deputados, conforme se pode ver %■- foi aditado algo que , 1 4 ) Infringir,
em <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra7codteorsl4208 sem maior importância. M ade contra a lei orçamentána. oU
18&fiIename=DCR+1/2015>. Acesso em: 2 1 nov. 2016. , i9o «Art. 10. São crimes de r « p n dispositivo da lei orçamentária^ Senad0
188 íntegra do relatório da CPI do BNDES, que foi encerrada em fevereiro de 2016:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra7codteorsl4330l
5&filename=REL+5/2016+CPIBNDES+%3D%3E+RCP+14/2015>. Acesso cm: 21
nov. 2016. servância de prescrição legal.
640 641
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE^

66 . N o acórdão 825/15 - TC U - Plenário '91 datarin L. 1 is 1 Exercendo o contraditório, a Presidente da R epública aPresentou as /n-
cujo relator foi o M inistro José M tício M onteiro, foram r e q u e r i S í ^ IK rõ c íq u e e n te n d e u a d e q u a d a s ^ .e ta m b é m in te rp o s u m R e p re s e n to ç a o

^ o n ^ n a a s r e f e r e n t e s à q u i t a ç S o d e e m p r é s t i m o s t o m a d r a .é ô t l í '? ', S E xceção d e Suspeição contra o relator do processo, M im stto Augusto

pela U m a o ju n to a agentes financeiros po r ela eontrolados, com o o i J L s o b o argum ento de violação do princípio da imparcialiidade do.J“ 1'
Brasil, a Caixa Econôm ica Federal e o Banco N acional de Desenvoi ^ - ISL, èm razão de ele ter dado entrevistas se pronunciando pela rejeição das
E conôm ico e Social - BN D ES, além de operações financefras co ? ^ antas antes do julgam ento.
realizadas ju n to ao Fundo de Garantia po r Tem po de Serviço - F G T ? 1? ^ t a decisão d o T C U foi de apreciar o pedido de R epresentaçãoeaE xceçao
s*?üa? ° 0 TCU, infringência ao art. 36, caput da U i d
ponsabilidade Fiscal - L R F (Lei C om plem entar 101/2000). ’ U ld e R e §gj
f e ? í t m b (í í >í ^
- • ^ aí rd! ° 2 461/15 teve sua origem no acórdão 1.464/15 - T C i t ntS I ^ ire irò ). e, n a se q u ^ic ia , ^ y ^ o ^ P a re ire ^ re c o m é n d m id o
n á n o 192, datado de 17 de junho de 2015 cuio relatnr • U ~ PI(^ Í
Nardes que elaborou o Parecer Prévio às contas da P r e s i d e m e T u n S ^
£ W c o L b s ta n c ia d o no acórdão 2.461, também de 7 de outubro de 2015,
Ipnform e a seguir197:
T o Tribunal de Contas da União é de parecer que as Contasatmentesao
N oacórdão 1.464/15 (rei. Min. Nardes, parecer preliminar^ frtra ‘
f F^ideito^R ^pública.D ilm aV anaR ousse ff,excelo p e lo s t ^ í v e i s efeitos
m ente m encionadas as operações de crédito da União com^entes^fím ín
M ‘r e vfC-OI?t|^>ladosl” , ^ u e já h a v ia m sid o reg istra d a sp e Io trc ó rd ã ^ 8 2 ^ lsrKf ^
M in. M ucio), e também foram apontados diversos d e c r e n S d ^ Z ™ (rcL * *
financeire nãoantoriaados pelo Congresso
landades, o que culm inou com a decisão de estabelecer o ! ÍU'M
a Presidente da República, para oitiva de seus atgum entos em contraí™™”
aos apresentados no Relatório Prévio do M inistro A uausto N a H . K
contraditório surge o A córdão 2.461/15 (rel MSin °N ard es)°N ar^eS S’ ^ essevci
e ^

£ s r S = S T S S SS=& - 3 3 5

(■ S , S —
T T_^uu_^z.pat>.
a S ^ ^ Ultimo
^ acesso
“•80vb,ycr “ l'«s«>'ds/DT
em: 9 maio 2016. OS«:oNSES/r c u" i

ATA*^NJ20I5 HD° n ^ ONSES/TCÜ" ^

de passivos da União” e item 2 3 6 d c n Z Z 2: ^ denominado “Omissáo de registro .g§j
inobservância da lei”. Último acesso cm: 9 maio 20l6.raÇOeS * ** UnÍã<>C°mM
I S J ^ n a d o s n o R c ta té n o ,^
de contrarrazões, em nome do devido procès £1 enrP^ http://www.tcu.gov.br/
ATA^N6^!™ 22hDdfi//WT ^ t^U’8^Vbr/C° nSUltas/Juris/Docs/CONSES/TCU Í P ï - omrno
e Financelnfe denominado “Programação Orçamentária '.f^*
mmgenciamento . Ultimo acesso em: 9 maio 2016 ü
Disponível em: <http://www.agu.gov.br/pdf/resposta_contas_do_govemo.pdf>. Aces
as ^ontes^oGoírenn deCls^° d ° seguinte: “9-1. comunicar ao Congresso Nacional que |
* * * * * * * * D isp o n iw ^ ^ ^ /<http://www.tcu.gov.br/CoMuUas/Juris/Docs/CONSES/TCU.
condições de cf»n»m . , ^ Vana Rousseff, nao esiüo, no momento, em
condiçoes de serem apreçadas por este Tribunal, em razão dos indícios de inegulari- ATA_0_N_2015_40.pdf>, p- 829. Acesso em. 9 maio 2016.
642 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

LD O /2014, Lei 12.919, publicada em 24 de dezem bro de 2013, a q u a l í

um a m eta de superávit prim ário (valor reservado para pagamento do se rw
dívida) no valor de R $ 116 bilhões (art. 2“), que poderia ser reduzida em atL
67 bilhões em razão dos investimentos para obras do Program a de Acelerai
do C rescim ento - PAC e desonerações fiscais (art. 3°).
Todo o problem a, neste aspecto, diz respeito a esse art. 3“, que pennj |
o abatim ento dos gastos realizados em obras do PAC e em desonerações 1
rém lim itado a R$ 67 bilhões. Esse valor funcionava com o um limitador!
reduções perm itidas.
O problem a apontado pelo Relatório do T C U ocorreu entre a q u a rtá fll
quinta avaliação bim estral de 2014, que foram veiculadas através de D e e re ®
de program ação orçam entária e financeira, através dos quais se realizoiffl
lim itação de em penho e m ovim entação financeira, conhecida popularmefiH
por contingenciamento (art. 9a, LR F)198. S
Em setem bro dé 2014, na quarta avaliação bimensal, o Decreto 8.320/20®
ainda apontava a busca do superávit primário no valor de R$ 116 bilhões, c o fl
a redução de R$ 35 bilhões, computados na form a do art. 3“ da LDO/14, o què§
gerava um saldo de R$ 80 bilhões de efetivo superávit mário a ser perseguido19?,!
O corre que, na quinta avaliação bim estral, o Decreto 8.367, de 28 de nò^
vem bro de 2014, apontava que o superávit prim ário perm anecia em R$ 1 ®
bilhões, porém a redução havia ultrapassado o lim ite de R$ 67 bilhões, estabei
lecido pelo art. 3° da LDO/2014, alcançando um a redução de R$ 106 bilhões^
o que geraria um superávit prim ário no valor de apenas R$ 10 bilhões. Isso
descum pria o art. 3“ da LDO/2014, que havia previsto um a m eta de superávit
prim ário de R$ 116 bilhões, adm itindo um a redução de até R$ 67 bilhões em
obras do PAC e isenções fiscais.
Consta do Decreto 8.367, de 28 de novem bro de 2014, que esse valor am­
pliado de redução estava de acordo com o Projeto de Lei Ordinária (PLN) 36,
que visava m odificar o art. 3° da L D O /2014 (Lei 12.919/14), e que até aquele
momento não havia sido aprovado. Ou seja, a am pliação da meta fiscal havia
sido enviada ao Congresso Nacional, onde ainda tramitava, quando foi editado
o referido Decreto 8.367/2014, com a seguinte redação, literis:

Art. 4®A distribuição e a utilização do valor da ampliação a que se referem

os arts. 1“ e 2“ deste Decreto ficam condicionadas à publicação da lei* 19

,M Sobre contingenciamento, ver item 3.5.3, capítulo 3.

199 Decreto 8.320/2014, Anexo IV, linhas 10,11 e 12.
 643
IANCEIRO OE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RJSTONS_A 6IUDA0E_
o SISTEMA FIN

, d i M « IA d e 2 0 1 4 - C N , e m tra m ita çã o nO
re su lta n te d a a p ro v a ç ã o d o P L N n. 3 6 . d e V l*

fc S S H despesas a oncanrinharío nova proposta da

É Houve uma espécie de ~c0" ^ ss.a° T ™ ° ^ tal l ^ t í d a não eslava senão

l ^ o
Ws*
I ^ U ^ e
Ê5E. dias. se .r a n s f o ^ a n d o d a ^ ^ ^ ^
alterou o art. 3° da LDO/2U1 , tudo que houvesse
| r$ 67 b i t h õ e s o r i g i n M m ^ n t e p r c v ^ ^ ^ J a s p „desse ser abaüdo
âdo gasto com obras do PAC . de m eta de su p erá vit pnm áno. N ao
jp m ontante orçam entanam en P com 0 PAc e as renúncias fiscais, na

ra tó to a ^ r perseguida» pois todos os 1 nrp\/i dfi dC

R$ 116bilhões. _ prn i uc*»i relator do Projeto de

iespeito203.

» É importante registrar esse Parecer em ra <1 d Veementemcnte as conlas *

■* È S = ^ S E S S £ S é
S r e n tè m e n te do que alguns insistem um lad0) a meta serve para co-
imutável ou rígida. ? uas fuuç^s visão Cj ^ ^ e " e t
ordenar as cxP f ^ U^ J públicas e de sua trajetória, especialmente em
do estado geral das finanças p
044
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE
64!

A Lei 13.053 foi aprovada em 15 de dezem bro de 2014 A o u ..,. não sedeve cogitarem responsabilidadedosdemaisPoderesedoMinistério
fica é: a aprovação da Lei am pliando a m eta de gastos conva/idoTo 0
Público,porquanto cabiaaoPoderExecutivoFederalaatribuiçãodeindicar
de gastos que o PoderExecutivo vinha re a liz a n d o - e que se encontrav aos demais Poderes a necessidade de contenção de despesas.
da nova m eta? •«'wuuav,
C óm issõ, na p rá tic * d e ix o u de existir meta de superávit prim ário. Aliás,
rico o m ie havia sido um a meta passou a ser um ajuste ae

S * " “ 0 O PL N 36/2014, co m o núm ero exalo que m a ser alcançado para

o m° a " t^nl?
h • ^- , T L resultado prim p n m ário
a n o estabelecida pm
paraa o exenScitf/*12^
exercício”. "’.f^L ^^^ ^e c^ emm ccom
^ o ow conta
w r o dae A íg a d m»^*o, *™o^®
e ccnegaau, - . . .1. ---------- ---------- •
A dectsaodo Tribunal de Contas da U nião foi implacável com esse am . !?L .ar é aiustada a contabilidade para alcançar esse núm ero. V enficar-se-á
d i m e n lo f a I e r a n d ^ o u e c ^ r i^ ° ”! ^ a H ^ c ^ - K ! ? ^ ! ^ y eí com esseProcê-- ^ <«M *» * para alcançar
" A r r e n r n u o a c 6 ^ o 2 .4 6 1 d o T C U a c e r c a d e s s e tú p ic o - ^ tm ^
Poderes, bem c o m o d .™ n " " ^ D-” S d° P^ erE ? ecutlv° e d ° s ^ m a i, j j He.,-se a custa da infrinacncia, pelo governo, dos p n n c p io s const -

D i s s ^ T c 5 ? P° nSabÍ1Ídade FÍSCal> com binadocom o a rT s 1 d S S u

LDO 2014, o que enseja a em issão de alerta nestas Contas .
Como relatado anteriormente, a STN e a SOF, ao avaliarem as receitas e J N essesentido, oT C U não considerou q u e a L ei 13.053, de 15 dedezem bro
despesas pnm ánas ao final do quinto bimestre de 2014, não indicaram de 2014, tivesse co n v a lid a d o as alterações realizadas ao longo d a trajetória da
a necessidade de contingenciamento. Ao contrário, alegaram que seria execução orçam entária de 2014. Entendeu que teria havido o a co b erta m en to d a
possível a ampliaçao do limite orçamentário e financeiro para custear simação fiscal até o quinlo bimestre de 2 0 1 4, para só então, corn gira meia por
despesasdtscnconáriasem R5 10 bilhões, com amparo no projeto de lei d" ^ mtio da referida L e lE o Decreto 8.367/2014confessava isso normal, vamente,
a lte r a ç a o d a m e ta fis c a l e n c a m in h a d o a o C o n g r e s s o N a c io n a l. D ia n ted isso 'is escâncaras, o q u e identificava situação om issivadaPrM identódaR e[nútli^
ca e infringia o princípio da legalidade, m scnto no art. 37 da Constituiçao. ü
cuçao do orçamento e da política fiscal. Do outro lado. toma a matéria financeira nassívM TCU tipificou a conduta da Presidente no art. 5“, E I, da L e. de Crim es Fiscais
fíodháqUSS3HP“b,,Ca dC f0rma Permanen,c- F«á-la. tanto quanto alterá-la. tem oPprop6. (Lei 10.028/2000)207.
sito básico de trazer ao conhecimento e ao debate público as consequências de mdoo
conjunto de decisões adotadas no campo econômico e fora dele. P o Z to a ílte ra fo * 68. O utro argum ento que em basou o pedido de impeachment da Presidente
mlí! i / e, r r ‘ad0 P.nmán° a^Sura-se, antes de tudo, consequência de todas as deris&s foram as operações de crédito realizadas entre instituições fitwncetrasfedcrai
E t dOU>m‘£ a0 des,e e d0s “l,imos dois ou exercícios financeiros Decoto e a U nião, constando esta com o beneficiária do em préstim o. Tal procedim e
íeíaí F o r a m d ^ tS aS’ 3 partC das quais aPr0Vam°s em medidas de cunho . afronta o art. 36 da Lei de R esponsabilidade Fiscal .
h^al. Foram desonerações no campo previdenciário-trabalhista, na área de combustí-
veis. com o propósito de reduzir o custo da cesta básica, com o objetivo de incentivar a Essas operações haviam sido m encionadas no A córdão 825/15 doT C U , e
PZ UÇÍ ° ’ T 3 Cs,imular 0 crédit0 e “alavancar” os investimentos. Decorre também da ' gratificada n o acórdão 2.461/15 do T C U . Foram reconhecidos com o operaçoes
n S f d P d“ orçamentárias que aprovamos em medidas provisóriiise
S í e r ê í e i í r H 11 IC,0nan • Dcfiva dos inúmeros programas de investimentos, das ■
» Disponível em: <htlp://www.tcu.gov.L..-------------
<htlp://www.tcu.gov.br/Consuhas/Juris/Docs/CONSES/TCU_
s S dô i o v ^ r “1505 3.^ d°i' 30 DÍStrit° Federal e a MunicíPÍos. das políticas -*
80ve™0’. esPecialmente daquelas voltadas à rcdistribuição da rend* assim - 1 ATA_0_N_2015_40.pdf>.
ATÁ 0 N 2015_40.pdf>. Acesso Acesso em:
em: 24
24 nov. 2016. p.
nov. 2016. 237.
p. 237.
w C mo dasinconU5ve,s Programações de caráter obrigatório, tanto quanto discricionário”. / ,r 4 “Art leis de finanças publicas: [...J Ul •~
AM 5“
^ Constitui
__ infração w administrativa contra as leis *de finanças ? publicas:AnM nii^airí
ATAP n" ^oh^ //WWWtCU'80Vbr/Consukas/Juris^ ocs/CONSES/TCÜ- : ? d ê L d e ê x ^ I 1 determinando l
deixar de expedir ato determinando limitaçi m i t o de en.pe.1to e movtmenmçno finance,m,
ATA_0_N_2015_40.pdf>. Acesso em: 21 nov. 2016, p. 245-246. __PITI Ip Í.*1estabelecidos em lei.
nos casos e- condições .
205 ATA_0_N_2015_40.pdf>.
ATAP nI Me om^: ^ h,í,r//WWW'tCU80Vbr/Consukas/Juris^ ocs/CONSES^ c u -^- “An Xfi É nroibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal
Acesso em: 24 nov. 2016, p. 235. eme da^F^lc^So^uc a Mtnuole, na qualidade de beneficiário doemprdsumo.
 646
ORÇAMENTO REPUBLICANO e u berd a d e ig u a l O SISTEMA FINANCEIRO OEVIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABIUDADE
647

de crédito ilegais os adiantam entos concedidos Dela C aivn R Com a dem ora na tram itação legislativa, e a deterioraçãonlascontos £
ra^ para despesas dos program as B olsa F a m flia ^ e g u ro - d e s ^ n 0^ * *
salarial, bem como os adiantamentos concedidos pe1oFGT<? n P^ ê° eaí
T C U ^ ^ n r ^ In!rr C asa M inba ^*da*Consta ^am b ^ <d ^ ^ í^ is ^ rgi^fs^®s^
T C U que procedim entos semelhantes ocoireram junto ao fíTn / ? adal
W or deficitário de R $ 48,9 bilhões.

“ m substitutivo e o encam inhou comparecer favo,doei

do exercício do controle externn mw» • ntincadas em Processo regui , Ésua aprovaçao 2 .

TCU, que foi aprovado pela « S ” "c ° 2
S E í Z ? ” raaniff taí 3od° d e la to r sobre a situação contoum “ " f t ^7sTtW&meíiãme=PLN+5/2015+CN>. Acesso cm: 21 nov.2016.
as inform ações prestadas pela Presidente da Rm rihi ?™,° todo*aP W % 65 . , <htto//www camara-gov.br/proposicoesWeb/prop_mostranntcgra-c
instalado, bem com o da R e p r e s e n t o e da Exceçiio ^
| a“ “ °

Res^nsahjhdade Fiscal, mas também ao promover por e x e m n ? 1d* Ü

de créditos suplementares sem nr^vín - i ’P°r exemplo, a aberturas*
o pape, P r e ^ d e r a ^ ^ r S T S r ^ ^
concerto entre os Poderes da Rcmihiúv. J • ‘-fgisiativo no harmônico ?
« d e s e u ^ ^ r r S S ^ : - ^
responsabilidade contra o ° 7 a” ^ P Executivo com alguns ajustes. Não podemos

r e la ç a o a o a n o d e 2014.
d e ra p e n íW rp rira á n o ^ R Í^
^ .
porém* #
4 u navja exarado apenas com S ;
a arrecadação vem respondend , medidas fiscais propostas e seus efeitos
mica. porque houve e háoposiç | ^ porque a deterioração das condições de
foram atenuados na tramitaça P j ’ - j}0 jacjo das despesas, a rigidez
mercado dificulta a realização de algumas P ç • _ q Governo tem utili-
• de mais de 90% dos gastos reduz realizou
zado de todos os mecanismos a sua dKP“ Wj^P de dcspesas discricionárias; propôs
contingenciamento recorde de R$ 79,9 aleumnssfinda cm tramitação no Con-
uma série de medidas de reforço de “rec^ adaÇã°’ 0utro lado. atento
^ 2 • pro^ n d o a re d “í 5 o d “ ">® | gresso Nacional, e outras de redução osi gas mcsmo diante da restrição
j V ! às recomendações da Corte de Contas, o bilhões de subsídios e subven-

ç t o pendentes de anos » t e n o r « 4 Fedem/. Bonco do Bros» e

„ I; pagamento de passivos junto a ’ . ser aut0rizado. mas sujeito a um
ai P < » f c > o = 1 5 9 4 4 9 7 Í A ^ 'Í S ^ 0®02 ^ ^ nT O “ raW ‘Mchadl:lnl">i'*»»™ P» BNDES, mmblm " e I Z L os ,«e o .neenea. , 000,0 ao, ,a h ,m e

I-.,
.-í
 PHÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

3 de f0i aProV1' d0' Se" do d e f o r m a d o na U i 1J

2015 dos valores que estavam em débito para com os bancosofi ? 30 aindH
com o irregularidade ocorrida no ano de 20 Í 4 p e b A c ^ ã ^ 2 . 4 6

c r L o k ^ ^ pr0cesso’ deve'*e o b s e r v Í |

2 4 /,2 /2 0 I3 :

11/11/2014: Egammhamemo ao Congresso do Proje,o de L e ilP lÈ

36/2014, para m odificar o art. 3°da LD O /14 a fim aJ - ^
o .m ite da redução (art. 3»), então e s ta b e ltid o em r $ S
bi hoes, am pliando tal abatim ento para R $ 106 bilhões 7
18/. 2 Uegerar— “^ p e s itiv o d e R S l í b S K ^ Í
d e s ? erd° Senador Rom ero Jucá, relator do Projeto afavo?
2 8 /.,™ ,^ o, aPrOVaCa° ' C° m ínnrnaS al,CraÇííeS
28/11/2014: Eãção do D eem o 8.367, indicando a m udança na
da m&iü áQ superávit prim ário pretendida, mas que ainda"1
nao havia sido aprovada pelo i n g r e s s o . q ^
15/12/2014: Aprovação da U i 13.053, alterando a m ela de superM

02/01/2015: ^
K^s^:endidopeiopK
!ie,odeuie"^i
‘•çàodaLD O /IS.U i 13.080, com mete d e ^ n w j
de R$ 28 6 b S s h80S> 6 P05* 1^ de »1»«"«"» |
15/04/2015: A p ^ a ç ã o pelo TCU do acértào S25, ral. M inistra José !
en t r e ! n ! - - rand° 3 “ 1Stência de operações de crédito ^
ano de 2014° ° 3gentes ^inance’ros P ° r ela controlados no

superação do momento adZrso/™ ° reStabelec,mento da confiança indispensável â

 A RESPONSABILIDADE 649
o SISTEMA FINANCEIRO OEVIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E

Aprovação pelo TCU do acórdão 1.464/15, rei. Augusto

17/06/2015:
N atdes aprovando o P arecer Prévio acerca das contas de
2 0 1 4 d a P residente d a R epública, e a b n n d o prazo para
contraditório.* *•
Informações prestadas p e la Presidente da R epübltca ao
21/07/2015:
TCU. . , , •
E ncam inham entoaoC ongressoN aciom ldoP njetoe^
22/07/2015:
(P U I)0512015, reduzindo a previsão de superávit pn m an o
para R $ 8 ,7 bilhões.
Sessão extraordinária da C âm ara dos Deputados aprova as
04/08/2015:
contas presidenciais de , 992 , 2002,2006 e 2 0 0 8 « .
Petição inicial do pedido de impeachment firm ado por
31/08/2015:
Janaina Paschoal e Hélio Bicudo.
a ^ o Afi; /in TCU recom endando ao C ongresso
07/10/2015:
Nacional a rejeição das C ontas da Presidente da República.
A nresentacão de pedido de cassação de m andato contra
13/10/2015:
o P residente da C âm ara, deputado Eduardo C unha’ ?°^
q u e b ra do decoro V * * ^ « ™ ^ *
político PSO L perante o C onselho de Ética .
Aditamento à petição inicial ao pedido de impeachment,
15/10/2015:
desta feita assinado tam bém por M iguel Reale Junto .
Vinte dias após o acórdão 2.461 do TCU, a Residente da
27/10/2015
República encaminha ao Congresso ^ o n a lM e n s a g ^ ^
Interministerial para alterar o bilhões em
tran sform an do o superávit pnm ano d e R $ 8,7 bilhões em

fn-line d» jornal O Estado de

ex-presidenlcs . Disponível em. P- f*0 1739371>- E também, dos mes-

mos repórteres, no dm 4 de agosto d= 2 J5 ; , ^ <talp;,,poliiieaesmdno.

te s,l7 3 8 1 2 5 > . A ce sso em : 2 0 nov. 201Õ . _ nmnra/e licaedecoro/noticias/copy_

-cd u ardo -cu n h a>. Acesso em: 21 nov. 2016.

650 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL
um déficit p rim á rio no valor de R $ 48,9 bilhões ri?
uma diferença de R $ 57,6 bilhões entre os dois m o n lk
29/10/2015:
dt epUla,d 0 Hug0 U a l ' re la to rd “ P c D je ia S
05/2015, a favor de sua aprovação, com -arf’^ ' ^ *
posta. - —
02/12/2015: O Presidente da Câm ara dos Deputados, deputado Ed
Cunha, perde a m aioria parlam entar no C onselhodeÜ P
e constata que será processado por quebra do decoro^l
lamentar. Isso ocorreu em razão da declaração de v o t ü p
três deputados que com punham o partido da P residentJlfc
Republica a favor da abertura do processo de cassação*®
02/12/2015: R ecebim ento d o p e d id o de im peachm ent contrp a Pry ^
dente da R epública, pelo Presidente da Câmara, d e o u tS f
Eduardo Cunha.
03/12/2015: Aprovação da Lei 13.199, com a redução da meta fiscafSI
pretendida desde 22/07/2015, e que havia sido transfomriMl
da para déficit p rim á rio em 27/10/2015. líg g
15/12/2015: Adm itida a abertura do processo de cassação do Presidente^
da Câmara dos D eputados, Eduardo Cunha, no Conselho#]
de Etica, por quebra de decoro parlam entar218. ■'*St i
Aimprensa noticiou o fato de que, no dia 02/12/2015, o Partido dos Trabalhadores ^
J T h.avia fechado questão” pela admissibilidade do pedido investigatório, e que«
três deputados do Partido na Comissão de Etica iriam votar nesse sentido (Zé Geiaí ^
U0ribeen°adv B™° * Prascide,,i>- Ver reportagem de Ranier Bragon c c S Ó S f
S ,bu,rH l dOJOrnal Folha de S Paul° d0 dia 02/12/2014, caderno Podei;
mtuulada PT decide votar contra Cunha, que pode deflagrar impeachment de Dil-
a . Disponível em: <http://wwwl.folha.uol.com.br/podcr/2015/12/17l39l8-ban-
m«a™«et,S!?*deCld“*VOlar' C0.nlra' CUnha' no‘consclho' de*etica-da-camara sh«ml>. 0 #
de Ranh^ei n*er VIS.t0 "ÍL #^50 on' line do jornal Valor Econômico em reportagem
de Raphael Di Cunto e Thiago Resende, no dia 02/12/2015. intitulada “Deputados 7
do PT decidem votar contra Cunha no Conselho de Ética”. Disponível em: < h ttp M
^ ' V a m!°!T POlÍtÍC^ 339578/depu,ados-do-Pt-d^ idem-vota^ontra-cunL -Í|
o ^ / ^ tlCa>; Pode’SC tambdm conferiresse fato nas NotasTaquigráficasâ
íelo R i° |25h 15, rea ada dia 01/12/20I5. p. 54, através de referência efetuadaH
pelo Relator do processo, deputado Fausto Pinato, mencionando entrevistas concedi- 51
jhispelos depumdos Zé Geraldo e Vinícius Gurgel em favor da abertura do processo P
ínvestigiitóri0. Disponível cm: <http://www2.camara.Ieg.br/a-camara/eticaedccoroi/
notas-taquigraficas/notas-taquigraficas-2 0 15>. -V
Ata de 15/12/2015: “Deu-se início à votação do Parecer Preliminar do Deputado Mar­
cos Rogério pela admissibilidade da Representação n. 01/15, em desfavor do Deputa-
651
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E Á RESPONSABILIDADE
11/04/ 2016 : A com issão especial da C âm ara dos Deputados aprova o
parecer do deputado Jovair A rantes pela adm issibilidade
do processo de im peachm ent d a Presidente da República.
Ç âm arArlosPepOiados admite a abertura do
processo de im peachm ent por 367 votos contra 137, sendo
que bastavam 342 votos para atingir o quórum necessário.
n- 05/05/2016' O STF referen d a d e c isã o d o M in istro T eoriZ avasck i, pro-
I ’ ferid a n a Ação C autelar (A C ) 4.070, e su sp en d e Eduardo
| c u n h a do exercício do m andato de deputado federal e,
por consequência, da função d e Presidente da Câm ara dos
| D eputados.
4 06/05/2016: A com issão especial do Senado Federal aprova o P ^ f ^ r d o
4 Relator, senador A ntonio A nastasia, pela admissibilidade
do processo de im peachm ent.
: 12/05/2016: O S enado Federal aprova a abertura do processo de im-
í: p ea ch m en t contra a Presidente da República por 55 votos
a favor e 22 contrários, sendo que bastavam 42 para atingir
o quórum necessário.
31/0 8 /2 0 16: O Senado Federal aprova o pedido de im peachm ent da Pre­
sidente D ilm a R ousseff por 61 votos a favor e 20 contrários.
12/09/2016: O P lenário da C âm ara dos D eputados cassa o m andato
de E duardo Cunha, por 450 votos a favor, 10 contra, e 9
abstenções.
72. M uito em bora as contas da Presidente da República referente ao ano de
2015 não tivessem sido prestadas, e o Parecer pela rejeição das contas de2014
não tenha sequer sido apreciado pelo Congresso N acional, a Presidente da Re-
do Eduardo Cunha. Encerrada a votação pelo sistema elctromco, o Parecer PreUmin
nela admissibilidade foi aprovado com onze votos favoráveis e nove votos contrário .
Vbtaram favoravelmente os Deputados Arnaldo Faria de Sá, Fausto Pinato, Paulo Azi,
Prascidelli, Zé Geraldo, Júlio Delgado, Nelson M a r c h - ^ u
nior Sandro Alex Marcos Rogério e Rossoni. Votaram contranamente ao Parecer
os D e p ld ^ s S S o . Erivelton Santana, Paulo Pereira da Silva. Ricardo Barros,
Washineton Reis Vinícius Gurgel, Wellington Roberto, Manoel Junior e João Carlos
Bacelar” (Disponível em: <http://www2 .camara.leg.br/a-camara/eUMedecor^a
atas-de-reunioes-2015/ata-15-de-dezembro-de-2015 -votacao-do-parecer-prelimmar
-do-dep-marcos-rogerio-relator-do-processo-no-Ol-15-refercnle-a-represe
-no-01-15 -em-desfavor-do-dcp-eduardo-cunha>. Acesso em. 21 nov. 201b).
652 653
o rçam en to repu blican o e lib er d a d e ig u a l ^.^w..AnMANrSIHODEVlGIAREPtJNia:OCOnmOtEtARESPONSteiLIDADE

meta de S E E T S S S S Í S

t Ss s s = r ^ 4
ponderar alguns aspectos de ordem iusfinanrZ- d a q u eIPer*odo, devejl
de sua publicação, no final do e^
metas posteriormente fixad .
para demonstrar que se trat
neccssárÍ0s argumentos mais densos
está em desacordo com
. fisc{d ão sendo admissível que
deixados de lado paraqueocorresseo/m nrr e f <^ StltUC,onal-que f ^ a |«
pelo Crime de responsabilidade contra oorçamemo idCn,<: da Re p ú b ||j
Muiíns^romriAnt^n íU .. .
Sem nenhum a intenção de espnfnr^!r.!,^SafaVOrec 0 ntraoreferidoPK.«
e vozes jusfinanceiras expostas na época
J3K|§f
dfljí/
ssr—“íísskss.“1—“
de ser enganado. -__,iaT r»Oe da lei orçamentária e
Importa em anular por comP'et° n(fordenainentojurídico, paradar

2.461/15). P 1 srrr* -
J lçao das contas de 2014 (A c ó rd & l
S i S S S r T a S T d . ^anejam ento orçamentário da « .

o « a o à le io tv a m e a « !
anuiu a esm agadora m aioria das duas Casas do Ctfngresso *’ 1686 C° m 3 qUat
ser^ço^prestàdos paguemTs

públicos”220.

O bserva-se, contudo, ilue’ a desP®*^a® ^ ç ^ ^ Q ^ j^ s ^ a n a ü M d o

nao mais „ma meta de r é s a i m ^ ^ ^ K ^ ^ i acórdão 2.461 do T C U refe re n tea o a n ^ entã0 , se m anifestado acerca
peloCongressoNactona ,e o iderados nas diversas manifes-
das contas do ano de 2015, aspecius,
tações do referido autor.
tor Jurídico, em d iv e S Z j n d ^ ^ ^ ™ Revista eletrônica Cônsul- 74. P o ro u tro lad o .h o u v e q u e m d e fe n d e sse q u e n u so p e ra ç c w se sta v a m c o ^
tomar nosso país mais bonito (disponível em- ^ iid /aT ' C° ntf “macIuiadas" não vão
tas, pois as leis h m iam convaW ado o q « s ^ ^ ^ 0(K rafao ^
contas-Vista-Contas-maquiadas-nawomar-nnl«nínV ^kVWWCOnjUr'COm br^® *3-fev-12f;
leitor, pedalar faz mal à saúde' (disponível em- «-htf,S//>° nit° ’ 12/02/2013); Atenção caro por Ricardo Lodi, em Parecer exarado
contas-vista-atencao^aro-leitor-peSar faz mni* 1 Ph//W oWCOn-ÍUnCOm br/20l4*set-23/
ceiro precisa ser l e v a d o a s é r i n C s c o l ^ r , ^ ’ 23/09/2014>= O Direito Finan- acerca da m atéria221.
com.br/2015.fev-10/contas-vist a ^ r e i . o S n r i nl (fllsp° nível <http://www.conjur.
i 0/02/2015); Julgamento das comas do f -levado-serio-2015-comecou-maI>,'
em: <http://www.conjur.com.br/2015-iun 3^ ^ * ^ ^ fcit0 Com rigor (<*isPonfvel
-feito-rigor>, 30/06/2015); Julgamento do TCU " “f ' V,Sta'Julfiamen,0< 0ntas-govenim r» Cottn, Josd Maurício. Agressões ao|
para a história do Direito (disronível em- <httn / L rcprov? u c?ntas do governo entrou
tas-vista-julgamcnto-tcuHíntro^historia^i2ífi/ :COnjUnCOmbr/20,5‘ou,‘20/con-
dalar pode dar cadeia! (d isp ^ L l em <H,,n.// nCClr°’ 20/l(V20l5>: Cuidado, pe- chmeno. Acesso em: 20 nov. 2016. ... s r com.br/dl/parecer-ricar-
-vem -<»idado-pedriar.dar^^ » A íntegra do Pamoer ç j e « - ^
Ho-lodi-impeachment-dilma.pdf>. Acesso em.
 654
>SISTíMAFINANCEIRODEVIGIAREPUNIfcOCONniOLEE^BESPONSABlUOADE^
ess
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

vez m adim plido, resultaria „ o pagam ento de ju ro s e dem

I 6. Nesse conceito e a esse regramento não podem

l ü f q"erm0mantes constaníes no passivo contábil dae
requisitos daLR F222.
iccursos para opagamento de subvenções sociais pelos bantvT6r? ,f^ fP S
ose pode confundir operação de crédito com o sureimen torT* PUbIic° tó §
decorrência de um inadimplemento c o n t r a t ^ ^ T o b ? ^ ^
J sofre as mesmas restrições legais. A União c J n ’ 0,bv,a,Pentec §
ítratante, deve responder pelo inadimplemento d a s ^ i S s ^ °Utr(^
--»úmidas com as instituições financeiras o u e ronfrt.» ^ ^ esporel®
controladora dessas entidades Assim n ° ntrata’ a,nda que seja
por meio do fluxo de caixi nán mCr° ad,an,amento de valore* ■"

operações financeiras d e risco, ou que det ip ^ Responsabilidade

Uma recordação usual d a d ^ * . ® 36 , dava conta da utilização pelo
Fiscal, em especial com referênc ’ • oBA N ESPA , para fins
jgovemo do Estado de São Paulode seu bancoest^u^oS ANK . ^ ^ ^
d e q u a ig u e rte ^ S ê lto T a ^ eminentemente eleiioreiros, seja financiandodire^ameirteog ^ ^ ^ a
não estaria submetido aos ditames n o rm fti^rfUmd,re,todecréd‘toque - ^
EstandoconetoesseraciocfnioTuniãn^^ °PeraÇOes de ^dito. ,u e “rolava” a dívida p ara seu - • c7 m oanhaseleltorais.Tai
com bancos privados, o que decerto , podenaco"trataros seus serviços ;■:J |
do caminho hermenêutico que levou t ta Íc o n c lu s ^ T 011' 1™° eqUÍV0C0 ^
C - a n ^
deve ser adotado. W a tal conclusão, e que, portanto, não j

cal. q u e ^ ? o t m aS S d e c r ^ n° ^ ^ U ' R“ P°"«bili<tade Rs-

»"Õ ijvãiãà ríãiia Marcelo de. e i^ ^ c íT c O T w /l^ ^ rri^ e e t'em
e m e p ú b L q u e T c o S a N o ^ T r f a ” '" Slimiçã0 fi" ™ = ir a estatal e o
de fiscal. Artigo de °P“ a° . ^ £ ^
deve e „ tó„ d e ? p o ^ Z t " e r t Z í
em razão de f ] abertura r 0 com prom iss° financeiro assumido “ lrao * 2
M , ej n " a d e c r íd " ° . [■■■}eoutrasoperações assemelhadas”.
tas, e , „ ê d0 M inis,éri0 Pdblieo de Coa-
2 .461/15 em a rtie o d e 1 ' •- ° d° S dad° S que deram ensejo ao Acórdão
correlato, afirm ou: Pin,ao po sterio rm en te pu b licad o sobre assunto
dc crédito a concessão e a £ ^neflcUBde programas sociais, subsídios

* t e Z s t b l S S í ' “ T f 0 de “P“ 3«5» d» etólilo uazido pela Ui

c o n S S ™ J Í ? F'“ ? t man° ra3is “ **> e abrangente do que o
rrr^u
—
cei to clássico de operação de crédito e o legis lador não fez isso por acaso
 656 657
ORÇAMENTO r e p u b lic a n o e l ib e r d a d e ig u a l o s k -TEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: 0 CONTROLE E A RESPONSABIUOAOE_

nom inado R egim e de A dm inistração EsDecial T m n o r í • ^ 'M

p o ste n o r privatização V p e c a i T em porária - RAET2* |

m
| | C p r o c c d , m en.o do C ongresso
f e n d í à infração c o m e u d a g e r a n o n a a n á | ise das contas dos
Joratos que haviam sido apenas J contas e às de seus antecessores

r s r . - . * * . *■■ * * ^ 2 .3 s r a f t :
nu picM aente de um ba Cumprimento d e norm as orçam ent - aprovadas no curso do ano

exemplificativo.
í a) A L ei O rçam entária A nual de 1992 foi aprovada em 21 de julho de
bancárias p r i v a t o * “ * * V' " 0 d o exem P '° * ? « « « « » . o p e r ^ «
b) A ^ i O r ^ n t á r i a A nual d e 1993 foi aprovada cm 12 dc agosto de

ocorrer por meio de tinos fprhnd sanc‘onador, sua interpretação deve * $ ; c) A I c H ^ a i n e n t á r i a A nual de 1994 foi aprovada em 22 dc setem bro
•« * » * » *
orçam entária, isto é, à LOA. F 85, VI*CF’ é de v,oIaÇão à lei J p í d) M esrno^OOpM a2015,Lei 13.080,oCongressoaprovoucomretardo
e foi publicada em 02/01/2015.
c o n t r ^ ~ »*> a t e n t a v a j
tarias - LDO/14, lei que veicula oA n ex o de ^ Diretnzes Orçanten■W 77. V e r i f l c a ^ a i n d a q u e a s c o n t a s p r e s i t o m a f c í O M n a o t o ^ ^ ^ . ^
a questão do superávit primário- e F ,sca,% n° qual se insere $ $ d asp elo C o n g resso N acio n al.q u etem co m p ap P vadas
bilidade Fiscal - LR F em farv» ítâc F - ° !?do’ contra a Lei de Responsa- Sí í
bancos públicos “ operaçoes « ■ " » * " » realizadas junto m | g

- « - i - í s t s s s s n s r - i s s s i
z r i _ ---------
^ 0 RAET foi instituído peto Decreto-lei 2 3 2 I/R7 „ . J tadas pelos Presidentes da R epu /O8/2015 as contas presidenciais
anterior ao Programa de Estfmntn \ d '• e>dc certa forma, foi uma etapa g
Financeiro Nacional - PROER, instituído E° Forta,ccimento do Sistema vf
rias reedições. ^ msütuído pela Mcd.da Provisória 1.179/95. com vá- g " ^ ^ ~ = " anos' " aabrir
225 lífe
M a c h a d < S !S Ito 1 rtl!I2 ^ ,^ ^ ^ d i.rci,° tribu,ário- ver D erzi. Misabei de Abreu - A<to|^ S . ° - * fazerem panado
íiS m a n o e i r e . conforme „p o v o no nem 3.1. capíndo 3.
veira, Yonnc DoX&c o Z T u n ^ T j ^ S? ° PaU'° : RT’ ' 988; e também Ou- “
«acio üe. A tipicidade no direito tributário. São Pauto; Saraiva, 1980.
658 659
o rçam en to repu blican o e lib er d a d e ig u a l O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

cstav&nempnKesscfie^gam em ono T C u ! Se^ am aPresen-adas,

“ Partír ^ “Se8"nda”
Posteriorm ente, em-17 de agosto de 2016 'd
g e rd atese n. 157, no sentido de que: “O p a re c ê rtá
nal de Contas tem nãtureli
à C âm ara de Vereadores

r ^ r r ' 6" “ ”2“ - ^ t í í í í s s t f « ^ ^ ç í í í

apenas p ara a * ” « é
cesso d&w w p e a c ^ ^ í em razãodecHnwH!InCe,r0’ *)t?'?’.Para -talag rar o pro- realidade econôm ica e financeira do pais.
orçarneruo, é ^ c e s s ^ i o q u e ^ c o t u ^ s H ^ ^ e ^ n v 0^3^1 ^ at^e Por v'°^aÇão ao
ao m andato cassado<2015-2018) n ío h av ia m sido «L p« « ^ ^ * ^ > » ~ - s í ü í S S Í S ^ ? S Ü ^ S S S
esse tipo de procedim ento, c®Jac*“ “ .. . d m m os emPsuas decisões. Pode-
2.461 d o T C U com o um a a 2013 haviam
7o c ó r r l Z ^ Z Z Z Z l Z i l Z eUm ‘ T " ° Sen,Íd° dC í - « fe-» se ver que as contas da P res.d en ted a com ressalvas pelo
presid en cial (art. 86 §4 ° C F 1 Tendnn«vtP° erlam 8e rar responsabilidade
recebido do TC U Parecer n 0-20/14 de 28 de m aio de 2014, tendo
p m s i d e n c i a l p a m o ^ ^ Õ l ^ H ,n a T rad!> “ m " °™ ntandato
em 201 4, não poderia t e r h a v W n i ^ í f ’ e? l dccorrencla de «‘eições realizadas p o o d ta to r o M inistro R aim undo C ^ ^ ^ ^ ^ ^ m f c o n f o m e se^vê no

=rS s ã r « B K S H S S
br/2016-abr-05/contas-vista-agrcssoes-direito-nnancetro-a
Acesso cm: 21 nov. 2016. „„„/nnrtal/TCU/comunidades/con-
230
Disponível em: <hUp^/portal3 tcu.gov.brf c ^ t d p o ^ ü M
conjumo dos RE 848.826 e 7 M ^ equM rate^d° ^ **“ *0/08/2016’ "«julgamento tas/contas_govemo/Conias2013/index.html>. Acesso e^ _ idades/con.
contas de Prefeitos. Disponível nela TV n?cr da c° mpelência para julgamento das Disponível em: <http://portal3.tcu.gov.br/po^l/pag e / p o ^ U / c o t o u n l
231
? X n L_govcrno/Cont^20l2Andex.html>. Acesso em: 21 nov. 2016.
 660
ORÇAMENTO REPUBLICANO e u b e r d a d e ig u a l

KTaPOA J _ T_/V< _
. N esse sentido, Jefferso n C an ís e Thiaeo A eu iar ri,,
devena ter havido u m prospective overruliL PádUa ap0ntam qu|
juríd ica em face da m udança jurisprudencial. *
---- w '"«ya Preservar a seguran^
seÊURüiçá
n4An/\a<s«»>___
m
Presidente s c a v a m r lm u d a n í a ’? j 15estereIato
residente em 2014, que iindicavam J eIat0rdascontasda
rd asco n 5 a
pelo Tribunal de C o i t L ™ danÇa de P°SI& ° <** seda a d ^ ;

pelo jornal O

uma rejeição, queremos

maiores detalhes sobre os plamfs ’ d,SSe Nardes- que «*> d«i

s í“ ““ -S S iS S S S S S Z Z S

232

resultado fiscal, uma vez que os passivos arados Produz,“ <luaIquer imPacto sobre o
gistrados nas estatísticas fiscais pelo Denartnm™ r raZf ° dc refendos atrasos são re-
ca dizer que as respecüvas varialões D r i í S l “ E^onôm.lco d« Bacen, o que signifi-
quando da apuração do «^uhado^scar T^noucn*? t^r,ífi S^° ade^uadan,ente captadas
da equipe de auditoria, caracterizaia r e Z S S - ' T P™ '" ° en,cndimcn>°
as instituições financeiras." realizaçaode operaçao de crédito entre a União e

s s s a s s a r “-“ ''-“““*
233

234

geral,scra-muito-dificil-justificar-disinrp<^*c P'//ec.0"orn,aestadao-c°ni.br/noticias/
Acesso em: 17 nov. 2016). ' d,slorcocs" d,2-m'nistro-do-tcu~imp-, 1718369>.
 0 SISTEMAFINANCEmODEV>GlAREPUNIR:OCONTROLEEARESPONSA6.UOAOE 661

$$> (Pereunta): Não há precedentes nesse caso?.

f
'! isso? Penso que não é possível chegar a essa conclusão.
' CarúsePádua arrematam:
A o co n trd rio d o q u efo iflti^ eiK en te-w iiK ^ istei^ ap en a^ n ^ asu an o s

precedentes, e se se prctendealte . » « <jemodo a preservara

deve-se utilizar atécnica do p r o s p ’ ucionais óu legais, pois oEstado
segurançajurfdiiraeouuusga™ “ ns Federal, repousa sobre a
de Direito, previsto no artigo 1. ™ " “ r T(ín indicam na síntese de suas
SSfíSSS ’d X r e T e s p S ô i d ^ e i o a a i ^ o d o
a u m e d e c o n t a s f e i t o h á quase um século pelo tnbunai.

d o s Pareceres d o T C U frelator Ministro Guilherme Palmeira)“ 6,

r ranélòi» 2008 (relator Ministro Augusto Nardes)“ , 2009 ^

tó b o Raimundo Carreiro)!a0, 2013 (relator Ministro Raimundo Carre, ) ,
dentre outras.

m 07&^PaginaInicial=l&seqPagtnaFmal-566>.

736 Disponível em: ^ i t p - . W w ^ c g ^ g o v . ^ p^jdente^la-republica/ar-

-da-gestao-dos-adminlstradores/prestacao-de contas P 2Q, 6
quivos/2003/rclatorio^-parecer-previo-2(M)3>. Acesso em ^ ^ ajiacao

231 Disponível em: < h tí|v //w w ^ c g u ^ o ^

-da-gesiao-dos-admmistradores/prestacao-oe-con pJ? noy 20, 6
quivos/2004/relatorio-e-parecer-previo-2004 . .•,nria.e.f,scaUzacao/avaliacao-
73i Disponível em: <hltp://www.cgu.gov.M^^
^ v o ^ W ^ rclatori(«-pareCer-prcvio-2(W5^ACesso^em^n^nov^2(M6^^^^^^^^

739

240
£ias/*uiu/n»
3 ^ v n-v»v m ^ ^
w im ------- A“ sso ‘ m-
17 nov. 2016.
241 S ^ s r s s s r * “
 662 os^F.N A acrBontvtcM .eruN .aocom aouE.ttH sronSA sa«« 663
ORÇAMENTOREPUBLICANO£ LIBERDADEIGUAL

j o c o r r id o s e m 2 0 1 4 .

: r ançade , d
e n c e m v a , através d a quitação dos em préstim os havidos.

Para realizar o prospec tive « n * »

;
0Tribunal de Contas d e v e n a te r e c a r a ^ i c M , 6 n so m ais toleraria esse
^ 2014, o c o rrid a e m 0 W l(« M 5 , q com o •■feve” , pote passível de
* ° de ‘" ^ m t s s a i v Í ’ D esse m odo, a m udança de posicionam ento ju-

.í d a s p e l a C ^ S ^ S t p S S ^ " ? ^
as con tas prestadas anualm ente p e lo Presidente da R em thr ^ prévi° sob“

S K S S r»
Porém , tal ,u a l realizado, o TCU m udou “ 7 ° t“ c ^ d ô s em
v=r, ex em p lin ca ttea m en te. n o a i o £ £ £ 7 S t ^ d é
S r ô rd tS .u m a v ^ u e o a c d n lé o

contas, estas foram aprovadas com m cn i da ma,S 9uando> no sistema de

mudança abrupta, talwmo^^rrafcmn^a 'r3S ? ° T UÍt°S anos- Poré™. uma
não respeitou o princípio da seguraiiçaTurfdkfa1TP-ICaçoes de 0rdem política,
ter efetuado um pmspective o v f m S n n l ’ PT n° me desta’deveri* '
de posição jurisprudencial nnk n rf? ' °USumÜ dec aração de que mudada
abrupta eimediafaé enorme-de tal moWnnSab!Í,dade d-iante de taI mudanÇa :i
P resid en te da R ep ú b lica . m odo qUe deu enseJ ° 30 impeachmentàa
S S S s s a a s s s s ff“ -
8, Extra-autos, o debate sobre as verdadeiras razões d o impeachmen, foi

ça a b °^ d 0e“ "eç7o7unSZ lc r ? ^
a p recia çõ es d e
P o d er E x ecu tiv o :
u™ — a.-
M u ^ ^ f e t u a ^ ^ e l ^ r c i J s n h 3^3’ denlre 38 rottne>ras
aS p e lo T C U sobre as con tas d o Chefe do j » S
no período:
S 3!S=£ 3a==
É p r e c is o r e c o n h e c e r q u e , e n t c o n d i ç õ w n o r ^ ^ ^ ^ s ^ e te m p e r a tu r a ,
ta l “ tr a p a lh a d a ” s e r ia ig n o r a d a o u p u n id a c o m m e r a a d v e r te n c

rotineiramente com ressalvas . tanto que aprovados g

dc 17 le maio de 2016, intitulada £ fl«oro’ ° Accsso ^ 28 nov. 2016. A

c o n s d e “ ~ s « ™ ™ } * ^ .A õ - 2 ,4 « 0 ,o T C U d e c id iu n ã o n .a .V www.valor.com.br/brasil/4566303/e-agora-o-qu - • doTCÜ teria dito que “Se
erar e s s e s m esm o s fa to s c o m o “irregularidades le v e s”, e propôs '?■

berba-de-dilma-diz/>, último accsso em: 6 jan. 2017.

 664 665
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL 0 SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

Os verdadeiros motivos foram o insensato comportamento Dol/fiVv.nj . N u m a d e f i n i ç ã o s i m p l e s e r e a lis t a , o E s t a d o D e m o c r á t i c o D ir e it o s e

e o conjunto da sua obra, que elevaram a pressão e a temrera , ? ^ 0 *1'1 q u a li f i c a a p a r tir d a i n d e p e n d ê n c i a d o j u r í d i c o e m re: a ç a o a pi^l •
sufocantes: 1“) uma queda de 6% do PIB entre o primeiro t S ? * * níve O “j u r í d i c o ” s i g n i f i c a o q u e s e c h a m a tecn.camente d e p r o c e d m en te
e seu homólogo de 2016; 2«) um preocupante aumento d o íe S *^ T»1 O n r o c e d i m e n t o d e m o c r á t i c o s e c a r a c t e r i z a p o r t o m a r s e c u n d " 10 0
'f:
já atinge 11 milhões de trabalhadores; 3“) um deseouilíhrin ^ , preÊ°' que “ r e s X d T o q u e e f e t iv a m e n t e s e d e c i d e , p r iv ile g ia n d o q u e m d e c .d e ( o
um déficit de 6% do PIB em 2014^0% em 2015 ," n s ' r i o n ú n .m " a m o r id a d e c o m p e .e » .e " > e c o m o s e d e c .d e
2016; 4a) uma dinâmica preocupante da sua relação DíVid^SNr 1^ * 86eni ^
(c h a m a d o o “ r ito d e e la b o r a ç ã o " ) .
^f o ref e 5i t o2- a t%i n g ai r 8o0 %f ienm 2a0 1I 7d e en m2-iiu
0 ;™
1 »3„ , ^ 6- ^ Sa mSe a^ç ar- s^e nad»
qUeÍ --
5 a) a c o n s t itu iç ã o d e p a s s iv o s c o n tin g e n te s d è v S 3 ? ' tai,tc,l
in c e r t e z a s in tr o d u z id a s p e l a c o n ta b ilid a d e “c r ia t iv a ” a p a S i S ^ ®
d e r r a d e ir a r a z a o d o impeachment é u m tr iste fa to - o s s e u s ^ o t o s m 2 ? 12' A ^ ú „nr m u s a d a s d iv e r g ê n c ia s in c o n c iliá v e is d e o p in iã o n a s o c ie d a d e

q u e D ilm a p e r d e u a s c o n d i ç õ e s n e c e s s á r ia s p a r a r e to m a r o s e u D m i»05^ 1301 ^ m m n l e x a a u e a c iv i li z a ç ã o o c id e n t a l c r io u a d e m o c r a c ia e s e u p r o c e d im e n to .

e v o lt a r a a d m in istr a r o p a ís . í 1 É ah coliítam n »,,»»: , s e 1u p n ,ta 8 0lnsino
tó n h a r a ta ir a je ^ o a iiç to ^ *

n g . a e c o iw m i a é u m c o n h e c i m e n lo q u e n á o o b e d e c e a o s n o s s o s j

3S s s £ S S 3r & :
p r o c e d im e n t o s .

Michel Tem er .247

^ S a s s a s s
oSum o“ . com o afirma João M aurício Adeodaío sobre
^ = S = S iS 3i F ‘
-------------------7 ---------- • h r / 2 0 1 6-set- 1 6/joao-adeodato-crise-impeachment-deixam-h-
<hup://www.conjur.com.br/2016 sei wjoao- também foi publicado
244

DiípOTfrerim ” < 10^ / °ww vfl "roíh JOk"“ 1f°"m* S' Pa“h -22/05n°l6.
0 5 /1 7 7 3 7 7 0 - a ^ )u In i-su cM sa o .sh ,m I> !A ccM o en n 2 8 rn o v ^ 0 ^ d ^ a,' ' tH*C^rC' ,aS^ ^ ^
^m<hup*7/wwwl2.senado.leg.bi7nouci^animw^016/^WlV^P_^3^
ci' c“1»“ r» * > « ■ '* * . * Í./Wfe, d. 23 *
em pacto para deteravanço da Lava .a ent<=.>niilulada Em diálogos gravados. Jucáfala
br/poder/2016/05/J774044-em-r ° ° • ,spo^ veíem:<http://www 1.folha.uol.com.
-operacao.shtml>. Acesso em: 2 8 ° n o S l6 Ca^-afirma-quc-caiu-a-ficha-do-psdb-sobre- ;
2016: “O Tribunal de Contas da Um3o é depareojrq “ ^ Prcsidcntc da República,
9™? C imPeach">ent deixam lições sobre Eslado Demo- I
ta eletixmica Consultor Jurídico, 16/09/2016. Disponível era: | efeitos d « aehados de eudi.on. retemnu»
 8 2 . P o r fim, ainda sobre a questão do controle financeiro e n r « '1
deve-se regislrar um caso bastante rum oroso ocorrido no M u n i c ^ 6? ^ 0*
Paulo, no início da década de 90 do século passado, que embora í ' ° de Sâo ^
vnpeachmenl, refere-se à rejeição de contas por T r i b u i a í í Com ° ‘ratede ■"
a n o rd ^ fá ^ o c o i^ d ^ 6' ' 350 ^ e r Judiciário, passados m aisde

naqueles dois órgáos Ví" m a d e P ^ i Ç S o p o lir á

^ r ^ j s i 5s s « t " s s r s ? í
p o r ter havido desvio de finalidade e v i o l a i *««„ J r • P° der Leê ,slativo
e da am pla defesa249. vm laçao aos princípios do contraditório

2015; contudo, devido à S f f l ’" f ”1e patnmo"ial-cm 31 de dezembrode

associadas às irregularidades detectadaTnãn ° negaüva sobre a gestão governamental
por Sua Excelência, houve in o b .^ S íS ’ " ? d d'daS comrarTa^ e s apresentadas
que regem a administração pública federal ™ teaospnncíP,os constitucionais e legais
mentares na e x e c u ç ã o I T o S r e ^ k &ais e ^
recursos públicos federais conforme i • demaiS 0pcraçocs Gizadas com
as Contas não estão em condições de serem anual*151230P6’3 ^ual
peto Congresso
-govcnra-da-fcptblica/s, p. M. J L o acesso
249

permitem inferir, de forma seeurn n cpo,,ncn,os ®documentos encartados nos autos

se baseou em critérios técnico« ’ ° parccer ofertado pelo Tribunal de Contas não
Violação à^plTdetoa^m p««-iíH^Stand0^St®/^sfotra P«r motivações exógenas. 3. =
tivo tenha sido analisado ImnoííihTÍt3^ ^ * V®rcan?a sem Que o recurso administra- •;*
postulante" ,dade _,C“ "duta ^ •"»&*« contraditório, pois a -
de Contas í n o b ^ d S ^ i ^ T ^ a'eÊad°Sà instâ"cia recursal da Corte :
para os recursos administrativos " mCiPa 6 rcg,men,° ,nlcrno que preveem duplo efeito
 667

4
o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE^

Para encerrar este tópico sobre a questão do controlefinanceiro político,

f 3' I se fa z lo n g o , porém necessário e m face d e sna im portancm e pelo calor
j « aconteci mentos!vale relembrara adveriênciaefeluada em 1993por Paulo
gjossmd^em texto jornalístico após o processo d e impeachmenl, formulado
(ontra o Presidente Fernando Collor.
Aquilo que no regime parlamentar se alcança em horas, sem cicatrizes e
traumas, só foi obtido ao cabo de três longos meses de inquietação
incertezas [...lDem odoqim .adespeitodaregalardesenvoltum dopm cesso,
do inicio a seu termo, náo hesito em repetir que a velocidade d o s ' ' mP“
-tt,,ak a instantaneidade com que se consumam e conhecem os fenfimenos
i„tcmoseexKmos.anecessidadedaprontaapuraçaodmr^ponsabihdato
oolíticas (políticas,enãocriminais), revelamqueoimpcoc/imcntnaoémais
palaosnossos dias. Foi importante em tempos idos - é de custosa clicacia
nos tempos modernos150.
É ainda Brossard que escreve, em nota àedição de 1992 de seu livro^sobre
h m e n f “sem eleição não há democracia, mas sem a responsabilidade
ehniva^oseleitoTadlm cK racianão passará de forma disfarçada de autocracia.

Autocracia eletiva e temporária, m as autocracia

E m ais adiante, ao recordar o V isconde do U ruguai: “E preciso pensar,
m ed to r. tra b a lh a r seriam en te p a ra m elhorarm os nossas instituições e

Estado”252. ,
E ssa tem sido a luta da hum anidade desde os antigos persas, conform e
relatou H eródoto253.

4.6. CONTROLE SOCIAL

84 Verifica-se que nem sem pre o controlcpiíb/rcüésuíicienle para controlar
i p r ó p r i o Estado! Em razão desses e de outros fatores, surge a necessidade de

*■ E ^ lo B m s s a m r & g o ^ ^
PlNTO, Paulo Brossard de Souza. O impeachmenl: aspectos darespons
doPresídcnte da República. 3. ed. Sâo Paulo: Sara,va. 1992. p. IX.
Idcm, p. 2.
£■ ’ Bi Ver item 2 .2 . capftulo 2.
 ORÇAMENTO-REPUBLICANOe liberdade igual
'— —
\xmcontrole social,quc, ao lado do controle público, visasubsidiá i 1
vezes, su p n -lo, podendo m esm o funcionar contra ele. ' 0 e ’ muitaí
Por controle so cia l d eve-se entender o controle exercídn ~ '
por toda a sociedade, e não por m eio do Estado. Um a d essas
p a inserção de p essoas representativas da socied ad e nos órgãos d ^ Se dá
= „ povo esteja inserido nessas d eiib em ções e

com op odeVrervds^:^i,OS^°ramiI,St'tU,'doSCÍ,/í/ío^'í 'raí:í<lííPe *a ^ orlsti[uiçíi0i

a) N o art. 2 0 4 , II, quando possibilita a particioacão da nnn.,i -

m ew d e organizações representativas, na form ulação Z I T , ' 1’0'
e no c o n n o ie das a çõ es tefeten tes à seguridade & * * * £

b) N o art. 216-A , X , quando estabelece a dem ocratização dnc „

Ü r ' ' * “ atividades culturais, com participação“ « !

ç> N oart. 173.§IM ,quandodetctm inaquealeilralarádocstatutoi,irtH !

c o das empresas públicas e sociedades d e econom ia m“ sm e m ™ .
so cied a d e ^ abordada a ^orma d e sua fiscalização peio Estado e pela

a participação social em diversos Cbnselhos tendo oerado ’ san? oref u,ar

inaudita no Brasil h™ *nd„ sem ° s. tendo gerado uma reaçao política
ca so ele fo sse im plem entado2« . ° quem tem esse PeJa sovieüzaçâo do Brasil

t e m a d e c o n X n o k ^ f 0 * m™ br0S da S O cM A civ il funciona „„ sis-

enfraquecim ento de^ua a*0m !5af ao dessa participação acaba por acarretar o

para junsias-decreio-de-dilma-poe-pais-na-rota-do-bolivarianismo/i».
 669
o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E P U N IR . O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

D iferença co m o direito d e p etiçã o

i ^ S x s s s x s s s s s s s
ddaridades ou ilegalidades perante o Tribunal d e Contas da U niao.

(jQcontro es Sa X X X IV CF) não representando um a dimensão

^ s è s s s s s
se pode afirmar que se trata de um a forma de controle social.
n art 7 1 A da LRF am plia o s legitim ados a exercer esse direito de pet»-

direito d e petição, não controle social.

Pode-se até dizer que o direito de petição conslimciowlmeme

de petição é reducionismo.

4.6 .2 . Compliance e a Lei a n tico rru p çã o

86. E ntende-se que uma das form as efetivas de

lecida pela Lei 12.846/2013, regulamentada no am bno teüerai p 7
8 .420/2015, e que écon h ecid ap or LeiAnticorrupção ou Lei da Con p

25$ Lobo. Th— > * . M » 0

256

2$t
 „ n»c^f ,SS- Pe !^ssuascaracterfcticas, pois suas noim asdisnãem “ . '%
a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas itírfrr" SObie -
aolícada e“I ° S C0-n ^ a j adaiinistração pública, nacional^u e s ^ n g e fra ’^ ^ '
aplicadas às sociedades em presárias e às sociedades sim ples D eL niR ^ 0
ou nao, independentem ente da form a de organização ou modelo
^ ÍT ° a^ “« t a d a ç ô e s , L o c ia ç a e s d ^ d a d ^ 0
soas, ou sociedades estrangeiras, que tenham sede, filial ou represem» *pe*'
te m tó n o brasileiro, constituídas de fato ou de direito ainda que tem Ça0n°

dp=“ r P:á“ s scr exercido pe,as — ■ s° bre «

Isso leva a um a form a de controle social. Não o controle social ri*™
nizado, fracionado, quase voluntarista, atom izado, cuja eficácia é muito b ? *
e a possibilidade de cooptação pelo governo é m uito grande, mas o com f
im posto por lei e que coíbe de forma quase draconiana suas eventuais violacfi* C
E na “ "Posição de pesadas punições às em presas privadas que o E s t a r W ^ '
possibilidade de reduzir o âm bito do risco de c o Z ç ã o É na e s t S c n . L“ 3
raçao entre as áreas pública e privada que vão seconcen.rar esscs c ó ^ o t í

i n f e r i ?,rVa',Se’ 3 ,ugar- <1^ o sistem a de controle público seia

tra n sfe rin d o o < ^ e ? à r^ so n « ÍM rf!n /^ « l 4?.í!.TfJfLe^ que ,h e foi incumbida,

um sistem a de 0101
urrfsisrenfáde rV0 / 5e^°^Uf
controle social 1Se a^
em rm aqueessa
nosso país. norm a efetivamente instaura

s e ro rn riífri* presente| na norma éada autorregulação e da autocontenção do

p u n iç L s o Ía T c a T n ri aCr a^ ent0C0m0Set0rpÚbHC0’ímp0nd°-lheseveras
ao d ío h n fí 3 dC infraçoes “ as quais serao analisadas no item referente
ao direitofinanceiro sancionador259. Pode-se dizer, com algum a atecnicidade,

S á Í S S m S s ! ; Í T T Cm ^ mj d0 65111,0 faria refe™ cia «clusiva à normativa

D b e ^ T n T .i Rena,° dC Mc,l° Jorge: Saad-D wk . Eduardo. Compliance.
Penal € U l Antlcorrupção. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 65). P
Renato dcçMe,,° Jor«e: Saad-Dink, Eduanto. Compliance.
uireito Penal e Lei Anticorrupçõo. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 3 1 7 .
Ver hem 4.9, capítulo 4.
 671
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

%
6 ,e o Estado terceirizou um a parte do sistem a de controle para as empresas,
E -d e v e m se autofiscalizar, caracterizando-se com o um dos aspectos contem ­
porâneos do controle social.
o7 A Lei 12 846/2013 não estabelece as condutas que devem ser adotadas,
t indica a s q u e não devem ser adotadas e se constituirão em atos estvos à
Administração pública (art. 5a), cabendo às em presas estabelecer as form as e
i método que devem utilizar para im pedir que esses atos ocorram . Essa Lei
tóÕ se configura com o um m anual de procedim entos, m as com o um a norm a
sancionatória civil e adm inistrativa, das condutas adotadas pelas em presas
privadas que sejam lesivas à adm inistração pública.
É com o se o E stado dissesse às empresas, em especial aos acionistas: pre-
vine o^eupessoal nas relações como meu pessoal, a fim de evitar que caiam na
tentação da corrupção, de lado a lado” . D aí por que se afirm a que as em presas
Hevem se autorregular, ou seja, criar as norm as internas para evitar o efeito
danoso com batido pela Lei. E o foco da autorregulação é a autocontençao,
ou seja conter os agentes privados da tentação de burlar os procedim entos
normativos, de tal form a a dificultar a obtenção de vantagens indevidas.
Isso se torna aindamaisclaroquandoseverificamaspenalidadesimpostas
pela Lei! independente da obrigação de reparar o dano, o qoe sera analisado
no tópico referente ao direito financeiro sancionador.
R enato Silveira e Eduardo Saad-D iniz apontam o viés econom icista a d £
tado p o resta lèi, que, em bora tenha sido criada Par^ c om^ ^ ^
trata de aspectos penais, apenas estipulando sanções administrativas e civis
mas au e em novo estágio evolutivo, poderá advir, “com o reconhecim ento da
responsabilidade penal em presarial” , sendo, contudo, esse "vaticínio arnda
incerto”260.
88. Comosolhosvoltadosàquesaodapubliddade ^ i l M ^ 0 1 3 e » b ^
leceuum C adasdo Nacional de Empresas P unidas-C N E P (art. 22), semeinti
a outros que existem no âm bito federal, com o o “Cadastro de Em pregado
que tenham M antidoTrabalhadores em Condições Análogas à d e Escravo
o “C adastro Nacional de Em presas Inidôneas e Suspensas - CEIS .
Trata se de um a m edida bastante contestável, que Silveira e Saad-D im z
denominamde“moralismoadministrativista”.apontandoque “seriajusmnente
a em presa envolvida no contexto de corrupção a m erecer maror eurdado na

d . Mello Joipe; S axo-D iou, IMuaMo. Compliance. D tó .o f t .o l e

Lei A n tico rru p çã o . São Paulo: Saraiva, 2014. p. 312.
 672 673
ORÇAMENTOREPUBLICANOELIBERDADEIGUAL ,c.cTPU.nNANCEIRODEV.GIAREPUN.R:OCONTROLEEARESPONSABILIDADE_

intervenção do Estado ”261 A final . IJuema,o risco dc corrupção s e m p r e ^ s ti^ ^ s o m r a h ^ a n r a ,e ^ ^ r^ to ,

8 =ram 2 d = e mpreg o s e „ e g 6c i Í „ „ t s S ; a; T X r a : e Pr R ' é f Uni^
a conduta irregular de um ou mais de seus agentes njo deve adWa- E ;
Uquidar a empresa e bani-la de veadas atividfdes econômicas ° ' " “ j“ * '

z fu n ç à T s o Z ^ “ “ ddr „ ^ 1 V° 1 ° ajUda a
subm etidos, obedecido o M * p í S S t a J T b “ a g e n te d'™ m £ ^npresas, como pelo lado da admimsu^ça P ativjdade, e menor for o risco
a em presa desta form a s e r í faze^com a u e que ^ "a liz a r pda e complexa for a q aventurarão a criar dificuldades, quanto
condenado", o que é um direito fundam ental ( a t í 5« LX V C r ' é PeSSM d° t ^ S S S ^ « . i d !,es.E ssard açSo é
que se tenha extrem a cautela nesses nmreH.m««» ’ .v* r 1^ ' E necessário
mediada pelo risco da sanção264. .
afeta diretam ente um a cadeia econôjrica que S d te s* ',mpresas
o s consum idores, passando pelas o p e ra ç fe! d e c r e d k o e ^ l . ! ? 1“ ' ' “ "*

^^T^moassiméperiinenteaobseniaçãorc^izadajior^ilvciraeSíCidjDiniz

de condPu to scrim in o sar s ^ r í n h u m ^ ^ Í T ” ^ Um Véu para a rea>ização quando apontam para o nsco e qua “ a j ^ 0mPe indicam um grande risco,
de ocultação de malfeitos M esm n 3 3 Ividade em Preendedora, mas apenas
da em presa S S “ ^ ^ * * de ^ rencialmentc aos órgãos ou entidades publicas lesadas ( . } .
prevê a Lei 12.846/2013 (art. 19 f f l e « iT a i Mc * * * * * eXtÍnÇão’ c°mo
de falar em extinção da empresa c n n c J ^ A1,ás’ nesse cas<>. sequer se há
econôm icos voltados para a consecução d ^ u m T r 0 H T jUnt° de fatorcs
a rigor, jam ais houve empresa apenas w™ - - finalidade produtiva, pois, ^ g ra n d e s^ q u e ^ n w ™ 6^ ^ ^ 0111^ 101116^ 38 — 0^ rcP" *
extinção da pessoa jurídica. * p aren aa; haverá tão somente a adotar procedimentos éticos em suas relações no mercado.
90. Esse sistema de c o m p lia n c e ]lossui ds‘va” “ “ ^ ‘^ “afastando van-
si s ó . ^ n d w i ^ de compliance não gerará, por d eles o de preservar a concorren i delas> pode vir a ter em face
risco em presarial e será levada e m e ? “ ram ente>acarretará minoração do
i tagens espúrias que uma empre^ J1 ando a is’onomia concorrencial,
f a ^ « 1 ,1 1 - que m " d c oportunidades que rege
esse tipo de ajuste.

4.6.3. A liberdade de imprensa

com pliance O M in fin ,

243 S ilveira, Renato de M o iu i o programa de compliance da empresa.

L ei Anticorrupçõo. São P a u X r a j ^ Direi,° Penale

aOCrime^de insiden
ífi
 orçamento republicano e uberdade igual

Jo sé A fonso da Silva denomina esse conjunto de liberdade« Ha i -i

de comunicação, consistindo em u m “coniuntoderlireifnc f de hberdafe

P «n / _. .
O art. 220, § 1°, é explícito acercado assunto: “nenhuma lei conter* h •
que possa constituir embaraço à olena liberdade h*. nterádisposj,
em qualquer veículo de co m u n icacãoT ^r^rdadedeinfw m açaojom alísticí
m itígadoquandoopaísestíverS S S ^ , i í , ^ r “ " p 0dee<,CTe '«
conform e prevê o art. 139,, —,
II, da C onstituição.10
wviw uiuiyau, ^eVte^am entef un^amentadol
H filpnn T aitap «*■<***_._. A.i iM .

Acombinaçãoe^reocontmledaotividadefinanceiradoEstadn^nr,

ntifira-çf» ............... *

S S K K h T ' Pafa 8 efetÍVÍdade d° C° ntr0e SOdal da^

consagradas em nossa C o n sU m ic ã o ^ "0 amp,° T° l de Iiberdades Publicas
m ais destacados ^ ect^ s°p ara sè^exercíbfo^ 03 mprensa ^‘vre um dos

L u c a ^ R o c h ^ F u rta d !)0 e n ^ o b r a ^ e ^ ^ P *Fa ^ c o m ProvaÇao d e sse fato“ »

n o B rasil 270 nnrec<» i- * e re^ercn c,a Para a análise da corrupção
£ p peia
1 taZ„r ?r„?r ,roldecasosde« w o-**»».* s
im prensa, e nao pelo sistem a pú b lico de com role financeiro e

266 Ver item 2.4.4, capítulo 2.

Iheiros!20 ío íp ü S ?* c o n s ,i,u c io n a l P o sitiv o . 33. ed. São Paulo: Ma-

nanceira. São Pautoflu; ^ ^ ° ™ ™ £ tuctonalfinancelro - Teoria da Constituição Fi

269
Sobre o tema, ver item 4.9, capítulo 4.
270

o f u tu ro .B e lo ^ S ^ ^ F ó r o S a o ff0 ' ES‘Ud° de CaSOS e ,ÍÇÕes para

 67 5
o SISTEMAFINANCEIRODEVIGIAREPUNIR:OCONTROLEEARESPONSABIUDAOE_

|áçamentário,que seguiu a reboque das deuüueias apresentadas nos meios

Jecom * ç” _ , p-irlos de Assis, que inventariou os casos de comip-

cisterna de controle financeiro. _

s s s s a s ^ ^ E S s
•í

1 relacionado ao controle da mídiam .

4.6.4. O orçamento participativo

92. E m e rso n M oura in ciu i o orçam en to p a rtíe ip a ü v o com o um a ío rm a
de c o n tro le social da atividade financetra do E s , ,a r

S £ ? S Í ^ o S r Pdbliemos. Santos. O ra e f e, n lii tam bém seguem

eSSC ApontaRegisdeOHveiraqi^afigurad^orçnmcníoparímipnnvo^urgiu
ü.Z
£ Í S S S Í S J S S S unta forma inovadora de deseentraiizaçdo das

J
271
i
í
I
272
B ^ - ^ l c a d o s áCr ^ ° ^ \ T r m° - " >
* ‘ K'
forma da geslão pública. Rio de Jane.ro: FGV, 2009. p. H l ■
a
273

274

participativo. Revista de Direito Tributário, v. 114. p. k h Florisval-

275 S antos, Luiz Alberto da transparência.
•.'5
•â do. Conirataçao c nepoüsmo. In. S peck, tm in v b

Campinas: Ed. Unicamp. 2002. p. 133-168.

 orçamento republicano e uberdade igual

t s s s -o rça “ s” ‘ • « c0m iss„, bu« ..um novo ^ J

Inegavelmente foi uma iniciativa louvável de trm rr um r.

craca participativa para o âmbito das decisões orç^entóriT , ° de ^

Agcsiao coletiva, dentre outros aspectos277 E sseH noT F çaodo

orçamentárias populares foi espalhado petoBmsil
sido constatada sua aplicação em várias cidades da Itália Pa'SeS’ tendo

OU tardia, ou para locais ermos ou e m d a ti " ® í° " n a d e P°,nvocaÇão. restrita

sibilidade verificada foi a de m an in n larã r, J* UC.° aPro n a d .a s»b) Outra pos-
haveria a deliberação popular e ra rn to m a d n ^ Piate,aJ’ pois os Iocais onde
propostas A ou B. a p o S oeloc Ced° P° r Pa««'dários das
partidários opostos en co n tro em a s s e n t o ^ n n °'S’ permitindo que os
Apresentou dificuldades de articularão oponíveis nas assembleias; c)
participativa, pois os representantes eleitm representativa e a
d is p u ta r c o m O líd e r X c a is ^ Í S S 5 T 5(preí e*tosev.ereadores) tinham que
de suas propostas de gastos27*8-d) Há limitar1“ * atos não ®,eitos>a aprovação
fazer frente aos gastos estahrlrriri Ç3° orÇamentária de receita para
vezes acarrO valO O qM ção e'ime o n f asSem^^e*a^popu*ares, o que muitas
financeiras estabelecidas- ei O frarin ^ 6 era aprPvado e as disponibilidades
para fins de delihrra - ’ ' 0frac,onamento da cidade em bairros ou distritos
d iíic“ldadc de « w • Z 5 Z
as obras sejam realizO O em ^irmc*16? 0108P3f3 t0da 3cidade*afi"aJ<embora
como um todo. Esse tipo de problema ICVam vantaSens para a cidade
onde foi aplicado o çUtrmiH probIema também ocorreu no âmbito estadual,
oi aplicado o sistema de orçamento participativo; f) Em decorrência desse

” ° « r ReSlS Fc" ," des *■ C u m * 6. ud. $3o Paulo: RT. 2014

277
m Idem, p. 625.
279
Francisco Pedro Jucá e Lauro Ishikawa apc

p ................................. ..
Marcus; Torres, Heleno Tavein / - J L r \ In‘ Gomes- Marcus Li vio; Abraham,
Supremo Tribunal Federal Homin ^ e<ío Financeim na jurisprudência do
2016. p. 169- W3). ~ H° menagCm 30 Ministro Marco Aurélio. Curitiba: Juruá,
 677
o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE^

W Lc gerais com m uita dificuldade para a identificação a a -

^ibas g , íUctritos onde a arrecadação m unicipal era baixa,
p u í d a a cada ” 0 hav?da em outros distritos, o
jçtia necessário a P e dificultava sobrem aneira a im plem entação de

M au.
mjestões orçam entais, possuem alta P vinculante das

decisões assem b leares., p .P L eeislativ0 m unicipal, o que, m ais um a

vez*reforça a relação d . , . e etlfrentar as agruras da

-aprovada com o n o Z t o r ç a m ^ - “ « " “ * « m ató-

& S S 2 = S S = ~ Z Z

=p a ro das
£ receitas = das;guerras
í j decorria = ou = S om a.?. ; ‘ ' '
eram patnm
É necessário que haja efetivo

" Oliveira, após análise d o ? s ^ ú b í ~ "ãõ

n» Ver ilem l .3.5, capítulo l .

w V e r item 1.1, capítulo 1. _ sociais ou mesmo a aber-
Mi “Não basta uma técnica refinada de apuraçao as públicos incumbidos da
, „ a de canais pmpositivos à popülaçüo, inando os ag l c s pnw dos
eaecuçSo orçamentária mio demonstrarem ' “ Tuvos institocion.li-
 678
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

houve o desvirtuamento da vontade coletiva.”282 Trata-se nr»** .

outra form a de controle social que deve ser aperfeiçoada para qUe efetí UD1^
cum pra sua função283. p queetehvamenteB

4.6.5. O m b u d sm an e Ouvidorias

93. O utra form a de controle social é através do sistem a de ombudsmn,

no Brasil se popularizou com o nom e de ouvidoria m as n.,e que
diferenças, dentre elas o grau de autonom ia que possui o órgão. “* gUmas í
Oliveira, G om es eV ism ona284apontam as diferenças entre os dois óro-
O ombudsman tem origem escandinava e apresenta-se com n llm d órgaos-
Execut"* ^orm a*m ente b i c a d o o u d e ito f w f e ^ ^ ^ e n t o . ^ p a í ^ d o (doPod^'
Executivo, e com m andato e garantias de sua atuação, só podendo n e n T
função em hipóteses bastante restritas, e sem qualquer possibHidade 8*
cargo político ou público. Sua atuação não é c o n L c io s a e £ £ £ n a T '
pubhca, na defesa dos interesses e direitos dos cidadãos em geral A f u n r f T
ombudsman é a apresentação de relatórios que dem onstrem o c f e s v f o T ^
existente no alcance dos objetivos traçados CSVl° de rota

c o n t r o l r ,° n n f 0níW brasileiras sâo*com o regra, vinculadas ao órgão que as

no a cacüi P o d e r á m *caractei* f* ca de ^azer parte do sistem a de connole/níe^
com o um s S e m a de^ 0 agências reguladoras, funcionam
, m a de SAC - Serviço de Atendim ento ao C onsum idor r w
" ° Se" iÇ° PÚbliC° ’ é eM rcida P” s e rv iZ e fn ô m e a d K
cargos em com issão, e podem ser demissíveis ad nutum ou que recebem
- « « o, N .O m m andalo e « J S E J S
« rJ lL n US“ a m e n lc sua «"O leia depende da rela çlo de
estabelecida com o tilulardo caigo m áxim o no óigão controlado.

” °Z T ' RCeíS rc n '*"<fcs Cm° * 6 . s a „ p » ,lo; m t,

“ ;°m n,f enl"Sl‘groalto • Orçamento Republicano. Soa.«,.

234 —
, ^ ^envolvimento. São Paulo: Millennium, 2006 p 194
° r i^ ° ? ÍaS. lte-.Cr B - M” “ ' Edu.mo Alves Camargoe; V biuo» , E dsoa
(oro) *"“ ? C° mJ )UVÍd0rÍas c ombudsman. In: Speck. Bnino W.
8 )‘ Cammhos da transparência. Campinas: Ed. Unicamp. 2002. p. 8 1 e ss.
 679
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

I®. Tjm em brião nesse sentido foi previsto pelo art. 27 da E m enda Consti-
tricm al 19 de 04 de ju n h o de , estabeleceu que o Congresso N a c io n al
1 9 9 8

f ^ tr o de c e n to e vinte dias elaboraria lei de defesa do usuário de s e r v a s

^ Iblicos O prazo escoou e nada foi regulam entado. O Conselho Federal da
Ra B ingressou com a A D O 24, buscando estabelecer o C ongresso N acional
0Aüiora legislativa O relator, M inistro D ias Toffoli, concedeu lim inar em 1
f i u l h o de 2013 estabelecendo a m ora legislativa, mas nada foi editado até a
presente d a ^ a despeito de tram itarem inúm eros projetos de lei no Congresso
visando regulam entar a m atéria.
N o âm bito subnacional, bem com o nas agências reguladoras, existem
i(jivereas ouvidorias, porém sem a s características de um ombudsman.
U m a das m ais recen tes foi a d o M u n icíp io d e São Paulo, criad a pela Lei
is estabelecendo a C ontroladoria G e ra l do M un.cfpio co m c u c o

t e órgãos m unicipais e das entidades da adm inistração m d.reta, com o

verifica pelo art. 118.
Ainda no âm bito subnacional, porém no aspecto » “ a d a .a n ft e x ^ e m
diversos órgãos de d efesa do contribuinte, como_se ve n rjL e ,^ C o m p ta ^
t Q-iq/1 a ajo E stado de São Paulo, que criou o CODECUN
Defesa do C ontribuinte, com a participação de
renresentatívas de diversos segm entos econom tcos (art. 21). A U fe ta t ngur
S t e e t o u t r o s pafses, com distintas configurações, com o se pode ver no
exemplo espanhol285.
NO âm bito d o s d ire ito s fundam entais, C á r m e n U c ia A ntunes Rocha
propôs a criação de ouvidorias de direitos humanos.
r n m o se vê a experiência brasileira das ouvidorias não equivale com

tam bém pela segm entação, ora pelo lado d a arrecadaçao, o p

28$

286

Judiciários . v. 1. n. 3. p- 76-91. sctVdez. 1997.

 680 681
orçamento republicano e uberdade igual O SISTEMA FINANCEIRO OEVIGIAR E PUNIR. O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

despesa. Seria adequado trilhar o cam inho daqueles países e criar W *» - foram considerados pelo STF com o órgãos de controle interno a cada
sem elhantes, com autonom ia e m andatos, que possam servir para a df!fU,ÇÕes
Poder. .... i
cidadao e d a sociedade, não apenas pela ótica da receita ou da d e s t ! ^ 0
£ b) Ôrgõos qüé controlam os órgãos de
em seu relacionam ento com o poder público em geral.pòdendo s ê - E r '• * Aqui se insere o P oder Legislativo, que c o n ^ la o T n b u n d de Ç o n t^ ,
e ü debate acerca do C onselho N acional dos Tribunais de Contas
r = ^ s r a , ^ r c e iro te o ^ — J- CNTC.
i cl Ouem controla o Poder Legislativo, órgão político de controle finan­
ceiro, o que deve ocorrer pelo voto e pela liberdade de im prens .
S » s sr o“ 0' alémdo I d) Q uem controla o controle social, ocasionando, em especial, o debate
sobre o controle da m ídia.
" eCCSSari0 e Sem f' m « “ í » “ ‘^ e l c c c quem co„,n k . ó nne O sistem a acim a esboçado é meramente esquem ático, pois a

rt f e®ura™eme’0 sistem a de freios e contrapesos constitucional estabel«.. iá S s s s B a s s s s r s s s

re n to n T m “ de ^ P oder 1sobre oum >- A literatura c o n s tit« c itau
repleta de m enções a esse aspecto, com o pode ser visto na obra de í a ik é
D a v ri A raújo e Vidal Serrano N unes Júnior*" e na de José Afonso da S ü £ ?
c-T0daV*f ’ al®m d esses‘stem ade freios econtrapesos, surgiu a necessidade
Se c o n ^ e COf ro- e fiT CeÍr° n- ° BraSÜ de f a l e c e r o L o s parâmeSos
para órga°s políticos não eletivos, surgindo d aí o CNJ e o CNMP
âSúúSSf^o am ,‘reS^ eCf V^m ente’ ° Poder Judiciário e o M inistério PúWicono
d im en tn * T n Cn0' - C ] ° ° ^ pecto depadronização de normas e proce-
j .. . , . ’ ^ ue 1111t!Sa ° pnncípio federativo, em razão de que tanto o Poder
eraho r nt° ° M inistéri0 P úblico sao estruturados L e r a t a m e r n
em bora, sob certo prism a, hierarquizados. «=ucr<mvamente,
.'os demais órgãos controladores.
, 7 .,. ó rg ã o s q u e co n tro lam o s ó rg ã o s d e co n tro le financeiro judicial:
CNJ e CNMP
95 Vale referirque esse sistema de controle do PoderJud.ciano foi instituído
orittinalmente em diversas Constituições fctaduaisao lon g o d o pais, surgidas
3 » por força do art. 11 doA D C T daC onsutuiçaode 1988.
Vê se tal de controle, dentre outras C onstituições Estaduais "o
att. 176 da C onstituição do E stadodo Pará“ 9, com a denom inação de Consel
Estadual de Justiça, com posto por 17 membros.

i d e J n gUÍnd0 ° parâm etro acim a efetuado, consoante o órgão de controle a) Seis do Poder Judiciário;
identifica-se a seguinte classificação: comroie,
b) Três da advocacia privada, escolhidos pela OAB;

a , í ? * Z T 7 n! m la m o só r8 ã o sd e co n tm l^ “Art. im Õ C o n se lh o Estadual de Justiça exerce a fiscalização

do srstem a de freros e contrapesos. N este caso, a fórm ula adotada
n rÍL ,U,Ça° bras,leira foi a da criação de órgãos compostos
L m i T nan em ente P° r pessoas da corporação controlada, além de
_ r í 5 e*ternos a ela. D aí surgem o C onselho N acional de Justiça
CN J e o C onselho N acional do M inistério Público - CNMP. que237
ssssses^E s
de Justiça; IV -trê s advogados.sendo um o P m s i d e n l e ™
vogados do “ '® ‘ * X v l ]
VI - O Procurador-Geral do Estado, v n o r
^
l c m l o * » l d a Defensona Pública;
reDtesentante dos
VIU r três Deputados eleitos pela & foro judicial,
237 cionat. I o. ed. São Pauto: Verbatim, 2JÜN,0,l’ Vidal Serrano- O " » de Direito Constiw
0 1 4. p. 3 9 0 e s s . cartórios de notas e de registro e umrepre Q Conselho Estadual de Justiça
288 indicados pelas respectivas associações de c i a s • § Conselheiros
fhdrosJ°20IOf0pnTo ?e consíU^io n a l positivo. 33. ed. São Paulo: Ma- será presidido pelo Presidente do Tnbunal de Justiça do Estado. 5 i v
eleitos terão mandato de dois anos, vedada a reeleição .
 orçamento republicano e uberdade igual

c ) U m m em bro da Procuradoria d o Estado;

d) U m m em bro do M inistério Público;
e) U m m em bro da Defehsòriá pública;
0 Três m em bros do Poder Legislativo;
g ) U m representante dos cartórios de notas e de registros públicos- e
h) U m representante dos serventuários do foro judicial.

r o d e í £ S
com p osição, p ois apenas três membros seriam oriundos dá a d v ^ “ “ "

' ‘^ ^ c o ^ e t ê ^ a f q i f e ^ h e f y r e m c o m e ^ i d í s ^ l ç y ^ ^ 0 cle Se^em criadas

ripo d e com role poderia ser a V S ^ ' PO rm e,oda’ ua1« »

p orm ltoria“ ^ o t e Sm X o ^ S

o t— : r P^

d e m í r o „ ,„ c o m d o e m l 4 d e a ; s f „ T e r ,9 T á o fr a T e á á r m f e r iágame"“

Conselho Estadual de Justiça integrado por membros da magistratura

estadual, autondades pertencentes aos outros Poderes a T o e l S
represenrantesdecanóriosdenotasderegistroedeservenmánVMtXjustíça
c o m ? « 0’ PCla C0n-StltUÍçã0 d0 Estad0‘de Conselho Estadual de Justiça
com essa composição e destinado à fiscalização c ao acompanhamento £
desempenhodosdigãosdoPoderJudiciárioéinconstitucionaJ.porofensaao

focem conferiÍas"a omrM óreãos0 címrete’ T - PrcjUÍZ0 d®idêntícas atribuições qui

Poder Judiciário resDeitaA» *• ?Xerccr a fiscalização dos órgãos d(
trados; II - apresentar ao Trihnn i h^ i n.Cia ,nlelectual e técnico-jurídica dos magis
jetívem o a S l í d í I ' T P . do Estadü indicaÇ*> * medidas que o*
Justiçado S d o S d0SJSerV,Ç0S da j “ ‘i w III - recomendar ao Tribunal dc
estabelecida em lei- IV ^nre* ^ mCdidas dlsc,P,lnarcs contra magistrados, na forma
les queexercem fò n!X»c rcprese.n,.ar,aos respectivos órgãos disciplinares, contra aque-
c £ n r ar e m e n ^ s c S „ ^ nT S à administra?ão da J^tiça; V - apurar denúncia,
Justiça do Estado as medidas q Í j u l g i L w v c i s v T '" ' recomcndando 30 Trib“nal de
lhe forem cometidas em lei.” J 8 *” VI ~ e*erccr outras competências que
 683
O SISTEMA FINANCEIRO OE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E ARESPONSABILIDADE

orincíoioda separação dosPoderes (art. 2ada Constituição Federal), de que

são corolários o autogoverno dos Tribunais e a sua
financeirae orçamentária (àrts. 96.99 eparágrafos,e 168 daCartaMagna).

E S S S S s S s »

S iS c e T s ^ S e U o P S
E ssa busca p o r algum a espécie de controle externo à m agistratura de-

oM inistério Público (C onselho N acional do M im sténo Púbico).

n rn n s e lh o N acional d e Ju stiçafo i inserido na Constituição de 1988 por
ttôio daE m enda Constitucional 45, d e 2004, tendo recebido pequena alteraçao
pela E m enda C onstitucional 6 1, de 2009.
É com posto por 15 m em bros, sendo que (art. 103-B, CF):
a) N ove são oriundos da m agistratura;
b) D ois advêm do M inistério Público;
c) D ois oriundos da advocacia, indicados pela OAB; e
d) Dois cidadãos, de notável saberjurídicoereputação ilibada, mdicados
; um pela C âm ara dos D eputados e outro pelo Senado Federal.

Todos têm m andato d e dois anos, sendo perm itida um a recondução. ^

O C N J possui com petência constitucional expressa para

S r l "
que é um a exigência constitucional (art. 93).
O bserva-se que, dentre as com petSncias e s l a M e ^

(art. 9 2 ,1-A, CF). . ,

A A ssociação dos M agistrados Brasileiros -A M B , irres.gnada com tal
alteraç^ consdtucional, e M)b a alegação de preservação da jndependencia do
Poder Judiciário, ptopòs,antesmesmodapublicaçãodaEmenda Constitucio- v
nal 45, a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.367, relatada pelo Ministro
César Peluso em abril de 2005. Na decisão não foi reconhecida nenhuma in-
constitucionalidade da referida Emenda Constitucional, e ficou assentado que
o CNJ é um órgão de controle interno administrativo, financeiro e disciplinar
da magistratura, eque não ofendia o princípio da Separação de Poderes, porém
descartou a possibilidade da criação de órgãos semelhantes no âmbito estadual
Mesmo após o referido julgamento, ainda remanescem vozes que enten­
dem ser o CNJ um órgão inconstitucional, como se pode ver em José Maurício
Conti, que, baseando-se na posição anterior do STF no julgamento dos casos
de órgãos de controle estaduais, diz:

Não obstante a mudança de posição ocorrida no STF, os argumentos

expostos, que reconhecem a incompatibilidade da criação de órgão de
“controle externo" do Poder Judiciário, continuam válidos e mostram a
inconstitucionalidade da instituição do mencionado órgão, por afronta ao
princípio da separação de poderes, contrariando o disposto no art. 60, §4®
III, da CF291.

Em sua argumentação, Conti afirma que:

Conceder tais poderes aórgão em cuja composição há integrantes estranhos

ao quadro da Magistratura, que não tenham exercido o cargo de Magistrado
e tomado conhecimento das atividades realizadas quotidianamente, poderá
resultar em julgamentos injustos, o que certamente é temerário, e poderá
levar insegurança aos Juízes no exercício de suas atividades jurisdicionais
e mesmo administrativas, enfraquecendo sua independência funcional291.

O CNJ, contudo, vem exercendo grande papel no exercício do controle

administrativo e disciplinar da magistratura nacional, embora venha deixan­
do muito a desejar no papel de controlador da atividade financeira do Poder
Judiciário.
Verifica-se que, para a específica função de controle financeiro, o CNJ
acabou sendo capturado por seus controladosm . Possivelmente isso ocorre
por ser a maioria de seus membros oriundos da magistratura, isto é, 9 dentre
15 membros, sendo que dois outros são oriundos do Ministério Público,

291 Comt, José Maurício. A autonomia financeira do Poder Judiciário.. São Paulo: MP
Editora, 2006. p. 124.
2.2 Idem, p. 119.
2.3 Ver item 4.7.5, capítulo 4.
 685

<a" B 0 ’A '

a) Oito membros do M inistério Público;

b ) D ois m em bros d a m agistratura;

c) D ois advogados indicados pela OAB; indicados
. . __ t-í,,,»! Cahf»riurídlC<
: « vê.

semelhança do que ocorre com o • txrin Público e, dentre suas compe-

l t r o r Pno r t ^ n l m, e d o telo de v e „ c ,n ,e nto s ( inc,sos

cetros, o C N M P possa K r 2 “ ™e coPn[„ |e financeiro - a despeito de vir

e disciplinar.

A-7 X
98. QuemfiscaltzaoTnbuna^Co^las ^Umao^<^Cwigr^|SoNacioMÍ^a

auem aquele deve encanunhar lela tó n o com o bem aponta Regis

th V er item 4 .7 .5 , ca p ítu lo 4 .
686 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

ponsabilidade do exercício de cargos públicos e significa que não há ninguém '

acim a das norm as constitucionais”295. A cresce-se: tam bém não há ninguém
acim a das norm as legais.
Registra-se, contudo, que tal fórm ula deveria ser aperfeiçoada, pois, no
caso, há um a fiscalização recíproca, um a vez q u e incum be ao Tribunal’ de
C ontas o controle financeiro e orçam entário da adm inistração pública dos três
Poderes e do M inistério Público, o que inclui o P oder Legislativo.
Inegavelm ente, a função de controle é um a função republicana, e deve ser
exercida em sua plenitude, porém , no caso, seria m ais adequado estabelecer
u m a form a autônom a para esse procedim ento, pois estabelece um a situação
em que o controlado também controla o controlador.
Logo, aqui há um indevido conúbio entre fiscalizador e fiscalizado, uma
vez que um órgão fiscaliza o outro, o que é im próprio.
É nesse âm bito de problem as, dentre outros que fogem ao escopo deste
trabalho, que surge o debate sobre o C onselho N acional dos Tribunais de
C ontas -C N T C .

9 9 . D iversas Propostas de E m enda C onstitucional - PEC j á foram propostas

visando a criação do CN TC, dentre elas296:

1. PE C 28/2007, de autoria do D eputado Vital do R ego Filho, e que teve

por relator o D eputado C olbert M artins, cuja tram itação m ais recente
ocorreu em 13/08/2009;
2. P E C 30/2007, de autoria do Senador R enato C asagrande e outros,
arquivada em 26/12/2014;
3. PE C 146/2007, de autoria do D eputado Jackson B arreto e que teve por
relator o deputado Eduardo Cunha, que foi apensada à PEC 28/2007 e
cuja tram itação mais recente ocorreu em 13/08/2009; e
4. PE C 06/2015, de autoria do Senador Eduardo A m orim e outros, cuja
tram itação m ais recente ocorreu em 05/05/2015.

O s projetos contêm algum as diferenças entre si, sendo a m ais substancial

a quantidade de m em bros e sua origem , com o se pode ver da tabela a seguir:

2,5 Oliveira, Regis de. Curso de Direito Financeitb. 6. ed. São Paulo: RT, 2014. p. 837.
296 Informações obtidas junto ao site da Câmara dos Deputados c do Senado Federal, em
15 de novembro de 2016.
 687
o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: 0

17____________
n r^ lã ___
-TrêsdoTCUlum
(g n ^ Ministro, um Auditor
e um membro do
l e um membro do 1 do MPC1 Ministério Público de
I Ministério Público de Contas-MPC)
I Contas -MPC) |________________ -Três membros
-Dois advogados
f-TrêsdoTCDF (um indicados pela OAB doTCDF(um
I conselheiro, um Conselheiro, um
j Auditor e um do Auditor e um do
I MPC) MPC)________
| -Doiscontadores -Três membros
I -Três dos TCM's dosTCE's (um
I (um Conselheiro, indicados peloCFC Conselheiro, um
1 um Auditor e um do Auditor e um do
I mpq MPC)_______
-Três membros
I -Doiscidadãos dosTCM’s(um
f-Três dosTCE’s (um I indicados pela
Conselheiro, um Conselheiro, um
Auditor e um do I câmara dos Auditor e um do
l Deputados e pelo
MPC) I Senado Federal MPQ

C om o se verifica, to d as as propostas variara .m

Tribunais de C ontas que devem se trata nesse apartado. Em

^ i n d e p e n d e n t e da andfise

a sociedade sem m aior eficácia. nne lhe servem de paradig-

Fazendo um paralelo com 08 d m nm s^rg ara controlar 34
m a, verifica-se que » ° CNJ 15 ""“ "h 1“
Tribunais e 2 3 8 M inistros e C onselheiros, enq
 688 689
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL O SISTEMA FINANCEIRO DEVlGlAR E PUNIR: O CONTROLE EARESPONSABILIDADE^

jção. A iniciativa é louvável pois, se identifica m uita assim etria entre esses
| Tribunais ao lo n g o d o país.
áft p-oictrn-se Dor fim, a existência d e um a rrupuau. u». ------ -- ----- -
na pesquisa realizada por Da Ros300. esse0rgao *conform emencionado “ 1° ,.. 463/2010 da -a pC âm
u ,™
ara ri™
dos rv
D eputados,
m ita d o s. visando instituir
instim ir um Conselho
jiaciomd d^M inistério Público de Contas, que ainda secncontra em iramnaçao
Enfim , da form a com o está sendo conduzido o debate Dariam,» . ^
diversos projetos de lei, o C N T C p o d e vir a se caracterizar , 1 « nos ■ legislativa.
m uito grande para exercer o controle sobre um núm ero pequeno deaestnitUra 7 j | 7 3. Q uem c o n tro la o P o d er Legislativo: v o to e liberdade d e im prensa
órgãos. É necessáriobuscar um a alternativa de pessoas e ä
a se r enfrentada, e m enos t a t T i r à *
passos dos outros dois óigãos paradigm áticos. - P e seguir os
^ 'o rre ta ^ s e T e M rc ^ d o ^ e u c o n u o ire m u m E stad ô de Direito q u e se propõe

um a vez que, com o é ssabido,

a b id T no T r inTnõ«
*L f ■__________
d° S rnnbunais
b u n ais de Contas,
TVibunais de Contas dos e n te T s u ^ n a c ^ ia i" CI° na C0m0 seí*e recursal pam os

E xatam ente p o r serem C ortes adm inistrativas organizadas snh « • 3 ^ 5 2 3 = ^

N acional, c o m ^ M c o ^ d e c r ia r T s h n e ^ r i^ ^ e to id id a p e J o a rt/Z S da Q ) o s ^ m m m Ê È
297

l35/2010> esta conhecida como U l

™ (S L to P.t r 2 ? í^ T' Tp E ‘ S™ > ’ 5 TR Fs' 27 Tribunais d. da Ficha Limpa. .
r» fnrm a a Lei da Ficha Limpa é um a vedação à participaçao de-

s s s - - - w s s í s s s x s i s s a r
298

20™T.Br«!ma‘c N f 20Í 6°„ní2ÓmD O ' T ? "
299
CNMKúlüíarâSiTTO 15 d e n m lb n J ím líf p
tido no site da Ouvidoria do C N M n o r
subm iuick. . . p h p > , ^ ^
em N í" " " » 2»I& " U m . d o M in .L u iz F u x 30*. ' .
Çohre O tem a vem a calh ar a an álise bem -hum orada do psicanalista
:r^ fnntardo C alligaris psicanalista então recém-chegado ao Brasil, sobre a gun
s lo g ^ s e k U o r a is b r ^ le ir o s do início d a década de 90 do século passado:
n>° “ a“ " * siK d»
àc2016- Fo‘ efetuada consulta nesse sen-
: A proposta de um candidato conhecido como
et e poderia ser seu pai”. Outro candidato deixa circular o mote. Rouba,

possui o Ministério Público bra^LiroT^
300
Ver item 3.5.2, capitulo 3.
qUC “ preSUmc s,mP,es: <lua" tos membros vÒ
'
f||
»' Ver item 3.2, capítulo 3.
“ Ver item 4.9. capítulo 4.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

rasis faz”. Cumulando perfeitamente cinismo e amor de um ,

simbolicamente indigna, encontro uma frase pichada
p re v a lM e n d o ^ m a -jd iz : "Bostapoj bosta; ^ 9
e s s « slogans oficiosos poslàm ser c o ris íd e i^ o fê ^ È ío n e m
candidato que ápõntãm301. - ' — • onern afavorfá '

dn q r n í cerceamen} ° democrático presente n a L ei e respaldado em h •

é um yprocedimento
do S T -F '''“" w e a im e n to amplamente republicano nois nois m.
a , la«,
I! “^ decis3°
1530
Lsura
Lsura nono trato
trato dos
dos recursos n .lh ii^ c deve est_r
recursos públicos nr , ?^ 3, 3 nao
esta r afàstadrwt nao P°ssui
P°SS<JÍ

2 5 ST
a m p ^ d o n o p r i m ^ í o erepròíicw roUmCerceamellt0 ^ em 0cr^t' coam P*atnenle

11 00 22 .. A
A oo lado Hn processo „1
Indn do , existe a lilwHr>riA
eleitoral, •
sistem a de controle social visando coibir os excessos e da^tra "53 C°™° “m
atividade dos eleitos, com o afirma Heleno Torres “ transParencia à

onde os eleitores podem verificar o aiie foi e f \ ° <? e m a m a espécie de vitríne

brasileriraadee,988^Tqúé^sTcons^u^eriruemaafneSla*3e*eC-da 03 <" onst‘lu'Çâo

controle social sobre aaliv id ad e eletiva, que c o n ^ le m e n ia ^ s te ^ n ^ ^

4.7.4. O controle social e o debate sobre o controle da mídia

sobre quem controla esse controlador social.

^ S a S r i a u S 2% UMPSÍCana,ÍS‘a eUr0peU Viajand° 30 Brasil- 3‘ ed- Sá0 Pau,o:

304 Ver item 4.6.3, capítulo 4.
 O SISTEMA FINANCEIRO P t VtGIAH E PUNIR: 0 CONTOO IS E A RESPONSAflIUPAOE_______ ? ? I

^ r i é r j s s s í s ^
i^ ■ ' í » a = 3 a a s B S i
1 ^ n t r a ^ ^ t a d o ^ e que são iguadmente relevantes para o efetivo controle finan-
cciro por p a n e d a sociedade. assevera que a ordem
- ^ ' ^ ^ ^ ^ Q g g ^ ^ t ó a ^ e d i ç ã o d e k ^ e c o T t r o l e da m L . e relata

com o « • M é íic o '

We" A ConstituiçSo de 1988 traz um capítulo específico sobre “Comumcaçao

S ^ £ - a |s
, S l MUdo que o prazo de concessão é de 10 anos para as rádios e de 15

anos jQ ^ a U ^ ic a e ^ ra d l^ if u s S o T o n o ra e ^ è sons e
S e r r p ^ b L ^ o u ^ —
p a í s ( ^ S22^ ,J^ p u í ) ^ ^ e ^ r e g u í ^ o [ « l a ^ ^ - b ' 0^ ^ 2 J ^ v e ra a sn o rm K

^murócaçõM Í^^^T/Ê^ea^^teral deTelecomunicações (Lei9.472/97).

104. Arelação deliberdades envolvendo imprensa, Estado^ciedade^in^VN
duos vem sendo debatida sob diversos aspeclos, o que pode se
julgam ento d a A D P F 130, relatada pelo M inistro Carlos A y re .,q , P
espscífico o ra sob ezam e, decidiu (excerto da em enta).
6. Relação de mútua causalidadeenuelibeidadedeimprensaedemocracbt

‘s s^sssssssssssssr^
S - Tomus. Heiêno T.veira. D -iuto C onsO m icm t Fi»a*c«n> - Teona da Cousd.uição
Financeira. São Paulo: RT, 2014. p. 458.
304 Ver item 4.6.3, capítulo 4.
3tn voto do Ministro Gilmar Mendes na ADPF 130. p. 235.
692

Pelo seu reconhecido condão de vitalizar por muitos modos a Constitui *

tirando-a mais vezes dopapel, a Imprensa passa a manter com a demoo!?^’
ama.sentranhadarelaçãodemúmadependênciaouretroaIimentaçãoA«^Ia
visualizada como verdadeira irmãsiamesa da democracia, a imprensa^faSlIn
a desfrutar de uma liberdade de atuação ainda maior que a l i b e í L ?
pensamento, de informação e de expressão dos indivíduos e m r i m í *
considerados. O §5“ do art. 220 apresenta-se como norma constituckmál hS
concretizaçaode umpluralismo finalmente compreendido como fundamelim
fe w c ie d iu le s aUtenücamente democráticas; isto é, o pluralismo comT
virtude democrática da respeitosa convivência dos contrários./! impren.?
livre é, ela mesma, plural, devido a que são constitucionalmentepmibídfL
a oligopohzaçaoe a monopolização do setor (§ 5ado art. 220 da C F i l
proibição do monopólio e do oligopólio como novo e autônomofator i
contenção de abusos do chamado "poder social da imprensa
9. Automegulaçãò e regulação social da atividade de imprensa.
É da lógica encampada pela nossa Constituição de 1988 a autorregulacão da
imprensa como mecanismodepermanente ajuste de limites da sua liberdade
ao sentir-pensar da sociedade civil. Os padrões de seletividade do próprio
corpo social operam como antídoto que o tempo não cessa de aprimorar
contra os abusos e desvios jornalísticos. Do dever de irrestrito^pego à
ompletude e fidedigmdade das informações comunicadas ao piíWico
decorre a permanente conciliação entre liberdade e responsabilidade da
imprensa. Repita-se: nao é jamais pelo temor do abuso que se vai proibiro
UnLdn r “ d» ,nformação a ^ ue 0 Próprio Texto Magno do País
p tulo de plena (§ Ia do art. 220). Inconstitucionalidade da Lei de
Imprensa, Lei 5.250/67. ce

Observe-se que sao diversos os âmbitos de liberdade de imprensa identi­

ficados nessejulgamento, conforme destacado pelo Ministro Gilmar Mendes
quando afirmou ser o poder da imprensa “quase incomensurável”308. Destacou
que a iberdade de imprensa nasceu e se desenvolveu como um direito em face
mas: nos d,as ^ue correm*“talvez a imprensa represente um poder
social tao grande e mquietante quanto o poder estatal”.
D aí se identificam diversas possibilidades309:8
0
5

508 Voto do Ministro Gilmar Mendes na ADPF130, p. 253.

^ MendCS "a ADPF 130’ P- 275-276: “Mas eu chego ao ponto

muitas v é z e ' « nn ^ “P3’ Porc)uese afirma, claramcnte, que há um desequilíbrio - c há
M alhárnmM m n " a 'mPrensa e o Estado. Muitas vezes, isso pode ocorrer.
dSo- n i rc ! - 5° de dese9uilíbri°, mu'«as vezes, entre a imprensa e o cida­
dão, nas mais das vezes é rsso que ocorre. O poder da imprensa, hoje. é quase incomen-
 693
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE

1) Proteção da liberdade de imprensa contra o Estado;

2) Proteção do indivíduo contra abusos que possam ser com etidos em
■< nom e d a liberdade de im prensa;
31 Proteção da sociedade contra abusos que possam ser com etidos em
nom e d a Uberdade de im prensa, que diz respeito ao controle social e
que tem m aior pertinência à atividade financeira.

C om o afirm ado pelo M inistro G ilm ar M endes, há “um a relação substan-

Sal, com o nós vim os nessa visão repubUcana, entre dem ocracia e liberdade
Je im prensa ”310*

abusos e lim itações inazoaveis estaDeieciui»

um instrum ento de controle social, já relatado anteriorm ente
lOô.Outro aspecto do controle do exercício da liberdade de im prensa se iden­
tifica na proteção do indivíduo contra os abusos cometidos pelos órgãos de
imprensa, afinal os direitos fundam entais não são aplicados apenas nas relações
entre o indivíduo e o Estado, m as tam bém intem am ente às relações privadas,
como j á decidiu o STF no R E 2 0 1 .8 19312.
Isso pode ocorrer para a proteção de pessoa(s) especifica(s) contra a vio­
lência com etida pela im prensa, com o se verifica no caso Escola Base de Sao
Paulo, ocorrido em 1994, exem plo em blem ático desse tipo de abuso em que
a im prensa deu am pla divulgação às denúncias de abuso sexual dos.aJ™®*
daqueleestabelecimentodeensinofundamental,cometidospelosproprietános
e professores da escola, o que se revelou com pletam ente falso. Por^ * ‘ss°
ocorreu após a com pleta dilapidação m oral dos professores envolvidos e da
falência d a em presa. O caso foi m encionado pelo M inistro G ilm ar M endes em

— T T Í 1 a mídia em face da própria mídia;* a mídia em face do cjdadão. mais do

que. eventualmente. a relaçao entre a mídia e o Estado, foco da nossa abordagem .
Voto do Ministro Gilmar Mendes na ADPF 130, p. 292.
Ver item 4.6.3, capítulo 4.
RE 201.819. relator para o acórdão Ministro Gilmar Mendes, outubro d e 2 W 5 ,exccrto
da ementa: “I. Eficácia dos direitos fundamentais nas relações pnvadas. As vi Ç
direitos fundamentais não ocorrem somente no âmbito das direito
fetado mas igualmente nas relações travadas entre pessoas físicas e jurídicas de direuo
privado. Assim, os direitos fundamentais assegurados pela Constituição ™ d
tomente não apenas os poderes públicos, estando direcionados também à proteção
particulares em face dos poderes privados”.
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

trecho de seu voto da A D PF 130>“ , o qual revela te r havido um “comíbú, a

delegado cora a im prensa", e que (SrgSos da grande im prensa, com o a t
Vej o, e os j ornais Folha de S. Paulo, O Estado de S. Paulo e O Globo e s c r ^
ram m até ria sse desculpando sobre as reportagens que foram divulgadas .Z "
a necessária tnvestigaçSo para identificar a veracidade dos fatos M e tó „
tn clu siv eo relato do repórter Alex Ribeiro, que afirmou: “Osjornais porta^nf
aceitavam publicar qualquer denúncia, m esm o de pessoas náo i d e n d n S
A im prensa nao era m ais m ovida pelo am m itr narrandi, ou intenção de nar™*"
O que estava m ais d o que presente era o animm àtnunCanii, o u c o l S
p o r denunctar. Essa prática é cham ada tam bém de •denuncismo"'>'«PIm j
avaliaçao é efetuada porH erddoto B arbero .315 ' lgUa

° G ilm ar M endes, defendeu tam bém a necessidade de ser

de a p o s t o ? L egislativo um m ecanism o rápido e ágil de direito

d izer~ é 150 f v»dente - que a desigualdade entre a mídia eo

divíduo é patente - a desigualdade de armas de que se cuida. É evidente
d,ZT ‘, Se alguém já ,en,ou exercer ° direito de resposta sabeo
quao difícil é isso. M uitas vezes, vem a destempo, quando os fatosjá caíram
no olvido completo^ou tente negociar c o m o órgão de mídia o direito de
resposta, para correção de fato; não se consegue, tem-se dificuldade. Quando
às vezes, se consegue uma contemporização, é um a carta de leitor316.

° julgam ento da A D PF 130 acabou po r declarar inconstitucional a íntegra

da vetusta Le. 5.250/67, que era a U i de Im prensa criada durante o p 5
m ilita1, passandc. orfirerto de resposta, ínsito a°co n tro le social, a scr regulado
p a legislação ordinária do país, sendo várias das condutas reguladas pelo Có-
digo Penal. Em novem bro de 2015 foi aprovada a Lei 13.188/2015, que dispõe
sobre o direito de resposta ou retificação do ofendido po r m atéria divulgada,

313
Voto do Ministro Gilmar Mendes na ADPF 130, p. 256 e ss.
Volodo Ministro Gilmar Mendes na ADPF 130, p. 258.
315
Barbero, Heródoto. Midia e investigação. In: Speck, Bruno W. (org.). Caminhos da
ampinas.Ed. Unicamp, 2002. p. 4 II -422, em especial quando men-
Smnnq ™.c amblc"‘c de impunidade geral, outra tradição brasileira que é, ao mesmo j
aI- ’ a e c ei o a corrupção, proporciona à imprensa gozar a liberdade de ser .
íltaU nn o h ^ P° nSáVe - so.brctu.do quaildo a divulgação de um falo sem compro-;;;
n o íp n n ft m - * ° P I ? C I 0 S 'ieSajs e antiéticos, é de interesse de um ou outro gru-

audiência’’ (p° 4 H ) C* m 3 Pr0Pricdade de vários e poderosos veículos com grande ^

316
Voto do Ministro Gilmar Mendes na ADPF 130, p. 277-278. ^
 O SISTEMAFINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR; O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE________

Jjjblicadã ou transm itida po r veículo de com unicação social, voltando essa

jjjatéria a ser regulada por lei específica.
í 07. Existe tam bém o reverso da situação supraexposta, com o se venfica no
( caso em que o veículo de imprensa é retaliado p o r parte d e quem se sentiu
Üneaçado em razão daquela divulgação, com o se vê no em blem ático caso
I de juízes do E stado do Paraná que se sentiram lesados em ra z a o d e o jornal
1 Gazeta do Povo ter divulgado, em fevereiro de 2016, a rem uneração de juízes
* L e m b r e s do M inistério Público daquele Estado, que ultrapassava o saláno
L s M inistros do STF. A reportagem dava conta de que até junho de 2016 já
haviam sido propostas 36 ações contra o referido jornal, todas em juizados
especiais, espalhadas em 15 cidades, com idênticos pedidos de direito de
resposta e indenizações por danos m orais, que chegavam à quanbadei R $ 1,3
milhão, sendo cada qual no teto do lim ite do juizado especial,^de 40 salános
mínimos. Duas das ações eram de prom otores, até aquela data .
A M inistra R osa W eber, no Agravo Regim ental na Reclam ação 23.899,
suspendeu o trâm ite das ações de reparação propostas até o julgam ento do
mérito da causa. Reforçou o convencim ento da M inistra, segundo por e la p r
pria consignado em seu despacho, “a f stê n d a deáudio ^ i d o e m a u d .e n a a
r e a liz a d a e m 25/05/2016, nos autos do Processo0012497-08.20 6.8.16.0l o2,
em trâm ite perante o 5“ Juizado Especial Cível de C uritiba no qual o autor
daquela ação afirm a que alguns juízes, dentre os quais se in d u i, foram m obi­
lizados para o ingresso das ações e cogita-se de ‘[...] mais 200juízes para as
próximas açõ es’”318.
O utro exem plo desse tipo de açâo retaliativa se verificano caso do editor-
chefe do site Folha MS, processado por calúnia, injuria e difam açao por t
publicado o valor do salário de um servidor publico que atua com o contado
5a C âm ara M unicipal de C orum bá (M S), que estava disponível no Portal da
Transparência, e que havia recebido em m arço de 2016 “ vencim entos dem ais
deR$45m il-acim a do teto permitido por lei,de R$33,7m il, correspondem
; ao salário dos m inistros do Suprem o Tribunal Federal .*19

3 17 Ver reportagem da revista eletrônica Consultor Jurídico, por Pedro Canário, na datade
07/06/2016, intitulada “Magistratura do Paraná se articula
ks n o s t r ib u n a i s ” . D i s p o n í v e l e m : < h t t p : / / w w w .c o n j u r .c o m .b r / 2 0 1 6 - j u n ^ 7 / m a g .s t r a
tu ra -p a ra n a -a rtic u la -a ta c a r-jo m a l-trib u n a is > . Ú ltim o a c e s s o e m . 2 0 n o v . 2 •

318 Despacho concessivo da suspensão das ações de indenização, proferido pela Ministra
Rosa Weber, no Agravo Regimental na Reclamaçao 23.899, p .l .
119 ver reportagem da revista eletrônica Consultor Jurídico, na data de 04/1 /2016. mU-
ludada^Jomalista é processado por informar supersalário de servidor mumc.pal . D.s-
 696

E sse equilíbrio entre liberdade e abuso é um a linha tênue ^

M ah sad a sob diversas óticas e sopesam ento prudencial pelo P o d e V u í v %
cabendo sem pre ao ST F a últim a palavra jurisdicional. r 0tterJu* < ^ f |

l ^ u t r ^ ^ t M e s s a proteção à Uberdade de imprensanode ser pvh ^

ciado em vários âmbitos, e diz propriamente ao controle social aqui analiSí“'
, Um- desses âm bitos de Proteção contra os abusos da imprensa
pode ocorrer com o uma forma de proteção da sociedade d i f L ^ ^ &
Íí V h " ? ° Cm fece de um indivíduo especificamente i d e ^ t i S ^ ' -
^am phtudepo julgamento do H C 82.424, ocorrido em setembro de
tendo por relator para o acórdão o Ministro Maurício Corrêa. c o n h ^ M 2° ° 3,

a oecisao do ST F foi de que nao se podia assegurar a liberdade de - -

para dissem inação de opiniões racistas. N ão se tratava de algum a
contra um a específica pessoa, m as de um a opinião m ^ : -i
m ais am plo. A em enta é autoexplicativa: ? ^ 8rupo ..

" * '" * * • * “ »“ “ o ‘• « 1 1»«

14. As liberdades públicas nãosãoincondicionais, porissodevemserexeirM«

- '- ' PrlmC,n“ parte>-0 preceito f»»damenlal de «

.. Aqui nao se din8e tal liberdade de imprensa, revestida de outro de seus

i ersos aspectos, como a de liberdade de opinião, para a proteção de um indi
o que vwscTd ^ grU? ° deles’ mas da sociedade difusamente considerada, " 3
q é diverso da situaçao antes analisada, porquanto individual.

à q ^ é S S ^ a S ê S ^ ' SObrealÍte^ dedeÍmPre,Ka' ^

cnta pela Consumição no art. 220, §5", e que ficou assente na A D P F1 30 como ? 3
*-------------------- '.%víS
^supersaiano-servidon».
^ r e a t ^ o ^ e ^ i d o r i TUltimo
í r n^Ur"acesso
COm’br^^*^*n° V'0^^on,a*'sla'Processa<l0*i,,lorn,ar'
em: 20 nov. 2016. 9 É|
âS
 697
o SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E ARESPONSABILIDADE

a fornia de exercício de seu controle dem ocrático, pois se configura como

fífai “fator de contenção do poder social da im prensa .
F E ssa norm a não foi regulàihentada pelo Congresso N acional até a pre-
í te data tendo sido interpostas duas Ações D iretas de In co n stitu cio n alid a^
? O m issão - AD O . U m a foi proposta pelo Partido Socialism o e Liberdade
fp S O L (A D O lem
ivahfllhadores o ,Comunicações
em 11/11/2010)e < Pe^ C
e Publicidade O P ((A D O U *em
—°CO^NTCOP .
ln/1 2 /2 0 1 0 ) am bas distribuídas inicialm ente à M inistra Ellen Gracie, e hoje
Ifnculadas à relatoria da M inistra R osa W eber. O pedido de am bas visa a que
s è ^ ^ a r a d t r a om issão n jn
rrtHrp as m atérias constantes dos arts. 5 ,V , 220, §3 ,II,22U , § > *
f w 222 §3", to dosdaC onstituiçãoF ederal, a fim de que seja prorodenctada
im regitne de urgência, a devida legislação sobre o assunto. Nao foi concedida
liminar nos referidos casos, que seguem tram itando .
' Diversos m ovim entos populares coletam assinaturas pela internet p a ra a
Apresentação de um projeto de lei de iniciativa popular visando regulam entar
o assunto321. .
O C ongresso N acional queda-se silente acerca da matéria.
110 O utra form a de controle dessa liberdade d e im prensa que pode dilapidar
„ ” ;„ rT ° Z , sobre a atividade financeira do Estado d o que se cham a d e

!í rem unerado em em presas concessionárias de serviço public^ P

He m dindifusão de sons e im agens encontram -se nessa situaçao. A impo
d e r a a n o m ^ enorm e! pois pode ocasionar que o político

» J “ = S = S :
o que envolve tam bém o dinheiro arrecadado e gasto.

S última comTita .feirada no site do STFen. 20 de novembro de 2016.

v„. „„m*. <hitp://www.paraexpressaralib«'iade.ofg.br/pK»ret(Wle-lei/>. Ult
ma consulta em: 20 nov. 2016.
 698
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

An p p odífm aIguI” as d|retas q°e buscam diBemil-cssa matéria no STF a^

A D ^ ^ : P r0p0StapeI° P artld o S ocialism o eL ib erd ad e-P S O L d i s t r i í ! ^
em 15/11/2011 ao M inistro G ilm ar M endes, e que recebeu da ta S E ? *
pelo nao conhecim ento d a ação. E a A D PF 379, m ais am pla que a ! ?
e que foi proposta em 7 de dezem bro de 2015, tam bém pelo PSOT !? n ° r*
contra “atos do Poder Público que ensejam a participação de
de m andato eletivo com o sócios ou associados d e pessoas jurídicas J ? ?
doras de serviços de radiodifusão», a qual recebeu parecer da P G R f t v o l í
à concessão da lim inar pleiteada, e que tam bém se encontra sob relatonfw
M im stro G ilm ar M endes. N enhum a dessas ações teve a lim inar apreciada^
seguem seu trâm ite regular322. “preciada, e

Em 9 de novem bro de 2016, o Presidente da R epública - que tamtom

subscreve a petição inicial ao lado da Advocacia-Geral da U n i ã o ^ i n ^ ^
com a A D PF429acerca <3am esm a matéria, enfrentando-a, contudo sobprisma
com pletam ente oposto. É afirm ado na petição inicial que as diversas d e d s S !
que o Poder Judiciáno vem proferindo para im pedir a outorga e arenovação dos
^ | ? ° Sd® radiodifusão a pessoas jurídicas que possuem políticos titularesde
c o r n S p r í “ SÓC10S ° UaSS° CÍados32J “são P aram ente incompatíveis
Ctm * R epublicana, um a vez que ofendem os preceitos fundamentais
nstantesdosarügos 1 ,m cisoIV ;5°,a?/>«/eincis'os 1 l,IX e X V II -54 inciso
I, alínea a ; 170; 220 e 222 todos da Lei M aior ”324 ’ ’
‘ « Advocacia-Geral da qUe „

brondc2016aIÍZada 30 SÍtC dC acomPanhamento de processos do STFem 19 de novem-

323

Vo " aS aÇÕCS esPalhadas Pé'« Brasil, ver: 2» Vara da Justiça Fede-

re o M tris tó rio P ü b to F Cr SC! 27003-4J;2016.4.01.3900, Açâo Civil Pública movida
federá f T “* * Uma° ’0 senador Jader Barbalho e a deputada
d e c n n t H e - P ° , S a m b o s Possucm a concessão do serviço de radiodifusfo

X S Í T S S t í f 40 ,UbHd° Pafá PRC' 5 U d a "e busca s u s t e r a d S S

nr S o u ^ refe^ ° Ure"0Var * mcsma' 0 P"*esso tramita sem limi-
d M 5 de a S e S i “ *V,e? da rcvista eletrônica Consultor Jurídico,
S r d e tra d o l” „ •/ «,ada TRF‘3 Cancc,a «»ncessões de rádios administradas
to d í c o n S ^ i de • SC a ,mia qUC ° rcfcrid0 Tribunal “determinou o cancelamen-
d, 5° emissoras de rádio que têm como sócios-proprietários os
• i
Mm s S LU,Z f el.,Pe Ba,CÍa TenU*° RosSÍ (PMDB) e Pau,° Ro^fto Gomes
-conccssSs radÍo^H°níVe * 7 ^ Mp7/^ w conj “r com.br/2016-abr-15/trf-caiicela-
324
-concessoes-radios-administradas-deputados>. Último acesso em: 2 0 nov. 2 0 1 6 .
PresWente d^kSiíblic^ ^ Advocacia*Genü da União>em nomc do
■Mm
 699
O SISTEMA FINANCEIRO DEVIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E ARESPONSABILIDADE

interpretação incorreta à regra de impedimento constante do artigo 54, inciso

I alínea “a” da Constituição Federal, ofendem os preceitos fundamentais
- da proteção da dignidade da pessoa, da livre-iniciativa, da autonomia da
c vontade, da liberdade de associação e da liberdade de expressão. [... IVê^s .
que ao contrário doque concluem algumas das decisões judiciais proferidas
sobre o lema, a paiticipaçSo dc políticos titulares de n^ n^ at°
sócios ou associados de veículos dc imprensa nao ofende a liberdade de
expressão ou a autonomia da imprensa. Isso p o ^ e não se pode afenr desse
fato a suposta manipulação da opinião pública* •

A petição apresenta o argum ento de que não há proibição desse jaez no

Código E leitoral, que regula a propaganda eleitoral, e que, portanto estao in-
corretas as decisões judiciais contrárias àm anutenção ou concessão de serviços
de radiodifusão a políticos com m andato eletivo. A argum entaçao expendida
„a petição inicial trata ainda da liberdade de associação e d a liberdade de mi-
d ativajque estariam sendo cerceadas pelas decisões judiciais proferias nas
' instâncias a quo.
Deve-se destacar a seguinte alegação:

A Constituição Brasileira não proíbe que os titulares de mandato eletivo

paSSpem de pessoas juridicas p res-d o m de serviços de n ^ o d d t a ç
L i s o atode concessão, permissão ou autonzaçao de tais serviços obedece
a cláusulas imiformes e, desse modo, enquadra-se na exceção prevista pelo
artigo 54, inciso I, alínea “a"326.

Sendo as delegações realizadas por m eio de “cláusulas uniformes” , nao

se insere na proibição da referida norm a constitucional, e aponta com o para­
digma decisão do Tribunal Superior Eleitoral no Recurso E Special Eleit
166 424 julgado em 14/08/2012. Transcrevem dessa decisão um » c e r to do
voto condutor no julgado, da lavra do Ministro Arnaldo Versiam Leite Soares,
queteriadito: ‘‘eJ r i n c í p i o ^
fornecem bens a órgãos do Poder Público ou sob o seu controle , e usa tal
raciocínio em am paro a sua tese, alegando que os 0
nada têm a ver com obras, serviços ou bensfornecidos ao Poder Publico, logo,

; «* Petição inicial da ADPF 429. firmada pela Advocacia-Geral da União, em nome do

Presidente da República, p. 25 e 27.
» Petição inicial da ADPF 429. firmada pela Advocacia-Geral da Umao, em nom
Presidente da República, p. 30. _
»7 petição inicial da ADPF 429. firmada pela Advocacia-Geral da Umao, em n me
Presidente da República, p. 31, nota de rodapé 24.
700
ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

não devem ser considerados com o insertos no art. 54 II “a” c p _ . iSl

j á teria decidido nesse sentido. ’ CF’ P °« o l f l

Trata-se de um a ótica distorcida referente àqueles fatos n o is o f

proibição n a o é diretam ente a questão da disputa eleitoral, côm o exDo«° *
refendo acórdao doTSE, em que se discutia a questão da desincom n^N ?St0 n°
de^nnR 106 Um C^ didat0 3 prefeit0 de Jacundá, no Estado do P a rá ^ a s é
de 20 ° 8’ que eradiretor de um a rádio educativa em M unicípio diverso daò?,°r^
em que se candidatou, e que não havia sido concedida p o r m eio de om ? 6
licitatóno, m as p o r outorga direta. Processo.

O debate referente ao art. 5 4 .1. “a”, CF, é maia am plo, e se circuncc»

na questão d o controle social dos m eios de com unicação, pois c õ m o ^
dem onstrado, perm itir o que se pretende na A D P F 429 acabará nor m» . ^
reforçm um a con^do/nrfdíca entrecontroladoreconttola^jsfoqwéonmf*
o p n n cípiorepublicano,eperm iliiáoesm aecim entodessa form a de contmk”
o que tam bém im plica no enfraquecim ento do controle financeiro do Estado'
Bercovici e Seelaender seguem esse mesmo diapasão ao analisar a referida
norm a constitucional, afirm ando que: «<tn<uisar a referida

Os problemas que a Constiluição desejou enfrentar no art. 54,1 “a” ouwia

“ m°r.alidade Púb,ica e à independência do Poder Legislativo^ a
sedução de parlamentares por meio de contratos lucrativos, a conivênria
enue ospoderes e opatnmonialismo, focariam agravados, e não resolvidos
a proibição ali prevista não abrangesse os contratos de concessão de
serviço publico, inclusive de serviço público de radiodifusão.328

A D P F 4M pedid0 fomM,lad° m l « * « ° para que a

daa I n p F s ? 4 fi t 1TO’“ íd a P °rconexS oiioM inistro G ilm ar M endes, relator
distribuH n 246 M -9- quenversam sobre 4 "lesm a m atéria, o processo foi

cÓC,0S pU,areSdcmanda,°P °,í,icoe,e‘ivo. In: Horvath.

p 239 eCm 3 Cg,S Femandes ^ Oliveira. São Paulo: Quarter

»9
^ a rc/ erida MÍnÍS,ra se entendeu comPetente para apreciar a causa e vem
l i Existe ainda outro âm bito desse controle social, que se identifica nas
Em itas entre as em presas que exercem liberdade de imprensa.
N esse sentido, é em blem áticó o que está sendo discutido na A D I 5 .613,
«rnoosta em 26 de outubro de 2016, em que a Associação N acional de Jornais
*ANJ pleiteia que seja efetuada interpretação conform e a Constituição dos
3“ 4“ e 5° da L ei 10.610, de 20 de dezem bro de 2002, para declarar que
^expressão “empresas jornalísticas
abarca todas as organizações econômicas que se dediquem à produção,
veiculação e/ou divulgação de notícias para o publico brasileiro,
independentemente do veículo utilizado para a divulgaçaode seu conteud ,
seja ele impresso ou digital (internet), e, por conseguinte que a regulaçao
constitucional e legal a que se sujeitam os veículos de comunicação
tradicionais (radiodifusores e impressos) se aplica, igualmente, a port
de notícias na internet350.
C om isso considera que devem ter o controle de brasileiros os portais
de internet que desem penham o jo rn alism o com o atividade, como todas as
t o a i s em presas jornalísticas, obedecendo a o que es.* J » ^ 222 da
Constituição, regulado pelos artigos indicados da Lei 10.610/2002.
Trata-se de outro âm bito de controle, referente a disputas entre empresas
„ d J a s o n e exercem a liberdade de im prensa, m as não exploram attv.dade
C Í S 5 - * » do art, 220, §6‘ , C F, m as que tam bém se
í ^ t e r i z a m com o orna form a de reforço do controle socml sobre a m td .

4.7.5. O risco de captura financeira pelos controlados e outros problemas

financeiros

112 Ocorre que m esm o esse sistem a de “controle do controlado?' é

te Dois está sem pre presente a possibilidade de captura do controlador pelo
controlado a fim de que os interesses com uns sejam protegidos, em vez d
fiscalizados. Ocontroladorsealiaaocontroladoemnomedeinteressescomuns.
Isso decorre fortem ente do m odelo adotado, em que a m aior parte dos
comDonentes dos órgãos controladores faz parte do grupo controlad .
CNJP por exem plo, dos 15 m em bros, 9 são oriundos d a m agistratura, e dos
14 m em bros do CNMP, 8 fazem parte do M inistério Público. E x t e r n , m •
“dois assentos públicos cruzados” , nesses órgãos, pois dois m em bros do Po

1)0 Petição inicial da ADI 5.6 13, p. 1.

702 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBEROAOE IGUAL

der Judiciário fazem parte do CNMP, enquanto dois m em bros do Ministério

Público possuem assento no CNJ.
U m ponto de convergência de interesses entre controladores e controlados
é a questão da rem uneração, pois o que for estabelecido com o parâmetro para
os controlados servirá tam bém de base para os controladores.
Pode até ocorrer que em outras esferas de atuação - com o a adminis­
trativa e a disciplinar - não sejam afetadas por tal m odelo, porém a esfera de
convergência no âm bito rem uneratório acarreta um a forte escalada de pleitos
e equiparações, não só no âm bito interno a cada corporação, m as também na
equiparação entre elas. Diversos exemplos desse jaez já foram apontados, como
o caso da concessão de auxilio moradia331, mas é suficiente m encionar apenas
outro, relativam ente ao Projeto de Lei 3.123/2015, que visa regulamentar o
art. 3 7 ,X I e o s §§9°e 11, da Constituição, que estabelece teto remuneratório
mensal, o que acabará gérando redução da rem uneração m ensal atualmente
paga a vários mem bros do Poder Judiciário e do M inistério Público. Tal projeto
de lei vem enfrentado fortes resistências dessas corporações332, as quais contam
com apoio d o CN J e do CNMP.
P or outro lado, onde estava a fiscalização financeira e orçamentária não
judicial, atinente aos diversos Tribunais de Contas, que não alertaram para a
situação falim entar de tantos Estados da Federação, cujo exem plo mais em­
blem ático é o Estado do Rio de Janeiro, em que até o G overnador ameaçou
pedir intervenção federal 333para sanear as finanças públicas? N o mínimo, tal
ato seria exótico, pois, caso viesse a ocorrer, a consequência imediata seria
seu afastam ento da gestão do Estado; sendo assim, por qual motivo ele não
renunciaria, em vez de pedir intervenção federal? Q uem efetivam ente controla
os Tribunais de Contas, tão om issos nesses episódios? O que fez o Ministério
Público que não adotou os procedimentos acautelatórios necessários? Os órgãos
incum bidos d e controlar esses controladores nada fizeram ?
1 1 3 .Existe tam bém outro problem a que devp ser apontado, também direta­
mente im plicado na questão financeira, e que diz respeito aos lim ites de subteto

131 Ver item 3.5.2, capítulo 3.

3H L uchete, Felipe. Presidentes dos TJs criticam projeto de lei sobre teto de servidores.
Revista eletrônica Consultor Jurídico, de 05/03/2016. Disponível em: <http://www.
conjur.com.br/2016-mar-05/presidentes-tjs-criticam-projeto-lei-teto-servidores>.
Acesso em: 28 nov. 2016.
333 Pezão ameaça fazer pedido de intervenção federal no Estado. Jornal O Globo, de
11/11/2016. Disponível em: <http://oglobo.globo.com/rio/pczao-ameaca-fazer-pedi-
do-de-intervencao-federal-no-estado-20451300>. Acesso em: 28 nov. 2016.
 703

ita b e lc c id o s pela L ei de Responsabilidade Fiscal, qual seja, sob que subteto

fcarâ esse órgão'! L R F e sta b e lcce subtetos pelos quais cada

: R ecordc-se que o art. 2 0 da L peSSoal e seus encargos, po r
fogão político deverá gastar com a a robrica até 6 %
exemplo, o P oder Ju d ic iá rio federal sd P ^ e r á & q CNJ
da receita corrente liq u id a ^ , 2004> após a LRF que é de
órgão criado pela E m en d a C o " ^ U,C‘f n e s s a lim itação? O u se trata de um a
2000, deverá ter seus gastos m s e n d o relatl^ ament e ao C N M P e ao
exceção a essa regra? O m esm 0 P nacional e não apenas federal,

i ^ r é m ^ i a - s ^ d e u m a questão^em aberto em face de seu caráter nacional, e

„ão m e r a m e n t e / ^ r r r i esse tipo de ques.ao impacta fortem ente a questão

a St o l o C O T c X d « d e m a i S « p e c o s j á relatados.

Projeto de L ei C om plem entar Fiscal a fim de reduzir o percentual

: n , “c” e “e” , da L ei de f " Sa^ o m pessoal, de 49% para 47% (letra

w Ver item 3.5.2, capítulo 3. SRl dc 19 de dezembro de 2012.

335 Ver DOU, 1,20/12/2012. p 57,3*xoluna. do co ’NFa Z, como pode ser visto
O veto integral d“ ow u dc d2 os Ministérios do Planejamento, 0 r^ nt? e
na justificativa apresentada O m n d . aQ rojet0 pela seguinte n » »
Gestão e da Fazenda man.festaram_se pelo ^ os Estados e o D.stnto
secretários de Fazenda, Finanças ou pa2endána manifestaram-se pelo veto mte-
Federal no Conselho Nacional de Polític ntam que, na atual conjuntura, a
gral M projelo, coro l»se em csuidos cm relaçao a Receila
S V d o p e - c c u t u a ld e c o m p m m c u m e o & t o ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ F ^ ,,
Corrente Líquida teria consequências « U c obrigações estabcle-

z - ^ s s s s s s ^ í -í s s ^ í :
ezzsiXxzssz—J—— * - ■
704

4*8‘ ” AIS N0RMAS PUNITIVAS DE INFRAÇÕES FINANCPioac

OU O DIREITOFINANCEIROSANCIONADOR CE,RAS

1 1 S.C om o referidoíM pm , o intuito neste apartado não é fazer um a análi^n

todo o direito financeiro sancionador3*6, mas apenas o de dem onstrar a
do sistem a de controle e responsabilidade com o instrum entos republicano« h*

A pós a exposição efetuada sobre o sistem a de controle, correlato ao

vigiar, aponta-se nesse tópico algum as norm as sancionatórias de condutac
que im plicam na atividade punitiva no âm bito financeiro.
S e n a impossível identificar todas as normas do direito financeiro sancin
nador, pois rotineiram ente surgem leis contendo preceitos específicos acercã
dessa m aténa, com o se ve na M edida Provisória 751, de 10 de novembro de
2016, que criou um a subvenção econômica denom inada Programa Cartão
Reforma, no qual são previstas diversas penalidades financeiras em caso dc
aplicaçao indevida dos recursos (arts. 9a e 10), dentre elas a de “vedação ao
recebim ento de recursos ou benefícios associados a qualquer programa habi­
tacional federal , que é um a sanção financeira criada de form a “ad hoc” nor
m eio de M edida Provisória, que pode ou não ter vída efêm era. ’^
Logo, o que se apresenta nesse item é apenas um bosquejo normativo
acerca das pnncipais norm as punitivas de infrações financeiras, sem nenhuma
pretensão de esgotar o assunto, quer de form a m etodologicam ente horizontal
ou veniCcU.

R egistra-se, por oportuno, que o excesso sancionatório, via rigoroso

pum tivism o, pode gerar um efeito perverso no sistem a financeiro, que é o
do encobertam entodos registros contábeis, ou seja, o não registrodos fatos
contábeis, o que dificulta sobrem aneira a apuração dos m esm os. Veja-se que
isso 6 diferente do que se convencionou cham ar de contabilidade criativa,
pois esta aponta todos os eventos realizados, com ou sem fórm ulas pecu­
liares de contabilização - porém todos os registros estão efetuados, apenas
su a dem onstração é criativa . O tem or aqui registrado é o da ocultação, o
nao registro.

1 1 6 .U m a das m ais radicais sanções existentes no ordenam ento jundico

brasileiro é a do mpeachment do Presidente da República e outros agentes

Sob ou tro pnsma: C atarino, J o So Ricardo; V ictorino , Nuno. Regim e sancionatório das
infrações às leisfiscais. Coimbra: Altnedina, 2012. p. 469-508.
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE
705

Políticos, regulado pelos arts. 85 e 86 da Constituição, na seção intitulada “Da

•Responsabilidade do Presidente da R epública” . Para um a análise referente
ao direito financeiro, destaca-se o inciso V I, que estabelece com o cn m e de
responsabilidade atentar contra a “lei orçam entária” , o que deu ensejo ao im-
ieachment d a P residente Dilm a R ousseff em 2016, pelo ^ ° ngresso Nacional,
após parecer exarado pelo Tribunal de Contas da União (A córdão 2.461/15),
que concluiu p ela reprovação das contas referentes ao ano de 2014.
D ecorrentedesse preceito constitucional existe a Lei 1.079/50, que define
os crim es de responsabilidade e regula o processo de julgam ento. Existe um
capítulo específico na Lei 1.079/50 para os crimes contra a lei orçamentária
/art. 10 com doze incisos); outro para os crim es contra a guarda e legal em­
prego dos dinheiros públicos (art. 11, com cinco incisos); outro para regular
os crimes contra a probidade na administração (art. 9a, com sete incisos).
Esse tem a foi abordado em item específico neste trabalho337.
117.0utra norm a constitucional relevante em term os de direito financeiro
sancionadoré a que estabelece a responsabilidade objetivado Estado em caso
de dano, e subjetiva do agente público, analisada sob direito de regresso. Tal
preceito consta da Constituição de 1988, no art. 37, §6°, e é de sum a impor­
tância com o m ecanism o sancionador de condutas, e am plam ente estudado no
âmbito do direito adm inistrativo338.
A penas com o indicativo para outros estudos posteriores nesse âmbito,
constata-se um a dificuldade procedim ental nessafórm ula, pois, ao ingressar
! em ju ízo para b u sc ar a responsabilidade objetiva da adm inistraçao, é com um
ser alegada, com o m atéria de defesa, não apenas a inexistência do liam e entre
causa-e-efeito danoso, que seria o aspecto central do debate, ma/ am be™
é feita co rriqueiram ente a denunciação da lide para o agente publico que
deu causa ao d a n o 339. D aí, um a rela çã o processual que deveria se pautar 137

I 137 Ver iiem 4.5.3, capítulo 4.

3» Sobre o tema, ver: D. P ietro, Maria Sylvia Zanella. Responsabilidade civil do Estado.
In- R odrigues JOnior, Olávio Luiz; M amede, Gladston; R ocha. M ana Vitas da (org _).
Responsabilidade civil contemporânea em homenagem a
Paulo: Atlas, 2011. p. 391-432. M enezes, Fernando. Responsabilidade cm l doEs •
Revista de Direito Administrativo Contemporâneo, ano 2. v. 8, p. 147-173, São P .
RT maio 2014. M edauar, Odeie. Direito Administrativo Moderno. 17. ed. São Paulo
RT 2013 p 411 e ss. C rÍ iella JOnior. José. O Estado e a obrigação de indenizar Sao
S ilo : Sarava, 1980. CAHAU.Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. 4. ed. Sao
Paulo: RT, 2012.
Paula D allari B u e ci também aponta dificuldades "a concretização d e s ^ r e H o de
so (Direi,o a d m in istra tivo e políticas públicas. São Paulo: Sara,va. 2002. p. 219 c ss.).
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

p e la r e s p o n s a b i l i d a d e o b j e t i v a , to m a -se u m a b u sc a p e la r e s p o n s a h n *

N o m esm o sentido indicativo para futuras análises, v e rific a -* „

teoria d a responsabilidade objetiva é um a form a de p ro teção do l e s l ^ 3
e nao do E stado; logo, deveria se r um a exceção à regra quando o a ^
sk m a d n e^ ona^ or possui bens p a ra ressa rc ir d iretam en te o dano
sio n ad o . N esse caso, os cofres p ú b lico s seriam apenas o g a r a n t i À
receb im en to dos valores pelo lesionado, m as nunca uma fórm ula d e I
do lesionador acerca de suas responsabilidades - com o sói acontecei ? 0
diversas situações. acontecer em

7 „ m / 611,0 ,"10??.6586 3551,1110 cheê ° u à S e g u r a Turm a do STF, no ARP

753.134, rela to r M inistro D ias Toffoli, que votou pela i m n o ^ h í n Z r ? *
membro do Ministério Publico figurar no polo passivo de ação indenizatória6
em razao do estatuído no art. 37, §6“, CF. O Ministro Gilmar MendefneUf’
vistas. Aguarda-se o prosseguimento do julgamento. pcdlu
Esses dois aspectos supram encionados influenciam fortemente a tenri,
da responsabilidade, pois, em um caso, os cofres públicos e f S m e n S
° e5,on3do Pe,a teoria objetiva, em face da confusão processual
asionada ao se m isturar as duas teorias da responsabilidade; e, noutro caso
S m d ™ Um3 fórm u,a de obter indenizações diretam ente do agente público
lesionador, acaba passando pela interm ediação dos cofres pú b lk o s, que exer
cem função de garantidor da indenização pleiteada
T ra ta -se d e dois aspectos, d en tro d a teo ria d a responsabilidade pública
q u e d evem s e r m elh o r analisados so b a ótica d o d ireito financeiro, m as que
fo g em d o e sc o p o direto da an álise d este trab alh o 340. ^

1 1 8 .E x iste tam b ém o v etu sto D e c r e t o - l e i 2 0 1 / 6 7 , q u e reg u la os c r im e s de

r e s p o n s a b ilid a d e d o s P r e fe ito s M u n ic ip a is , q u e p o d erão se r ju lg ad o s inde­
p en d e n te d e au to rização do P o d er L egislativo m unicipal.
O ro l d e tip o s penais é enorm e, várir»« Hnc n noir <■__._______ __ j .
d ireito fin a n re irn V ^ na' S ^ en o rm e’ var*os d o s <luais c o m fortes aspectos de
3 . ’ tais co m o o s q u e são tipificados co m o c r im e s d e re sp o n sa -
re n d as n UÜ »"devidam ente, em p roveito p ró p rio ou alheio, de bens,
r e n d í o ü : r ° S^ bl,C? (a rt- ia ’ n ) ; d esv iar’ ou n p íicar indevidam ente,
re n d as ou verbas publicas (art. 1», III); ou, ainda, em p re g ar subvenções, au-

340
Scaflf^aue dental na lese de doutoramento de Fernando Facury
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE
707

tf;
l i o s , em p réstim o s o u recu rso s d e q u a lq u e r natureza, e m d e sa c o rd o co m os
danos o u p ro g ram as a q u e se d estin am (art. 1°, IV ).
I E x istem ta m b é m as in fra çõ es p o lítico -ad m in istra tiv a s, q u e su jeitam o
A fe ito à c a ssa ç ã o p ela C âm ara d o s V ereadores, e co n sta m d o art. 4 0 , des-
£ a n d o - s e , n 0 âm b ito fin an ceiro , o fa to d e “ d eix ar d e a p resen tar à Câm ara^
* devido tem p o , e e m fo rm a regular, a p ro p o sta o rç am en tária 0 nc^ o V ) o u
.«•descumprir o orçamento aprovado para o exercício financeiro (m cs VI).

Í19.A L e i d e R e s p o n s a b ilid a d e F is c a l tra z várias san ç õ es e m seu bo jo , q u e

podem ser c o n sid e ra d a s san çõ es financeiras aos e n tes su b n ac io n a is q u e in­
fringirem su a s n o rm as.
O a r t 2 2 , p o r ex em p lo, estab e lece p en a lid a d es p a ra o s e n te s p ú b lico s que
oastarem 9 5 % do lim iteestabelecidonosarts. 19 e2 0 para gastos com pessoal.
f f sanções s í o d e o rd e m B n an ceiro -ad m in islraü v a, sen d o arro lad as, dentre
™ ^ as L » u i„ ,e s ved ações: 1) concessS o d e vantagem , au m en to , reajuste
ou ad eq u ação d e re m u n e raç ão a q u alq u er titu lo (com exc eç õ es); 2 ) cr,aç ao de
ram o em p reg o o u fu n ção; 3) alteração d e estru tu ra d e ca rre ira q u e im plique
aumento d e d esp e sa; 4 ) p ro v im en to de carg o público, ad m issão o u co n tra taça o
de pessoal a q u alq u er título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria
o u falecim en to d e serv id o res d as áreas d e ed u cação , sau d e e segurança.
E ain d a, v ê-se n o art. 23 q ue, sendo v io lad o o lim ite se/o rin /e sta b e le c id o
no art 2 0 além d as m ed id as su p rain d icad as, o p ercen tu al ex ced en te terá d
e r e í m in a d o " o s d o isq u a d rim e stre s seguintes, sendo p elo m e n o s u m terço
no p rim eiro E n q u an to d u ra r o excesso , o ente fed erad o in fra to r nao p o d erá
receber tra n sfe rê n c ia s v o lu n tárias, o b te r g a ra n tia d e o u tro e n te e c o n tra ta
operações d e créd ito , a d m itid as alg u m as exceções.
T rata-se d e san çõ es financeiro-adm inistrativas, d e o rd em
aue acabam su fo can d o o en te federado infrator, m as tam b ém lhe perm ite adotar
pro cedim entos ex cep cio n ais p a ra a re d u ção d o s gastos c o m pessoa!. E x a _ -
m ente p o r isso é q u e o P o d e r E xecutivo dos E stad o s busca, n aq u ilo queoiS
b atizo u d e p o s t i d a d o d a ^ n t r a n s c e d ê n c i a d a s m e d i d a s r e s t n t i v c u d e d i m t o s ,
p o ssib iü d a d ed e se m a n te re m ín te g ro sn o sc a d a stro sd e in a d im p le n tw d a U m a ,
visando afa sta r essas p en alid ad es sufo can tes p a ra a ad m m istraçao Pu^ * c^
n o r co n seg u in te, p a ra to d a a p o p u lação . A infração aos lim ites d e g a sto sc o m
pessoal p o r p a rte d o “ P o d e r Ju d iciário , a A ssem b leia °
d T c o n ta s o u o M in istério P úb lico lo cais” , c o n fo rm e re la tad o n a A C O 1.612,
relato r M in istro C elso d e M ello, não v em acárretando n en h u m a sa n ç a c la e st
órgãos - o q u e é ab so lu tam en te n ã o r e p u b lic a n o , pois, e n q u a n to u m
público lo tad o n esses po d eres/ó rg ão s não tem su a re m u n e raç ão restringida,
 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Ho p Í h q p b,a ham em cond,ções e situações idênticas, m as nos óres %

do P oder Executivo, são atingidos p o r políticas restritivas para
P! S!°?!i ^ » n itid a m e n te v,oIa a necessária isonom ia de tratam ento nam ^
a totalidade de servidores públicos, criando diferenças in ju stific a d ^ fc t í ’
os que pertencem a um ou outro poder político do E stado 341 dentre

120 .O utro instrum ento sancionador financeiro que é previsto denim .

vi ades de c o n tr o le são os a c o r d o s d e le n iê n c ia , cujo perfil se aproxinJd
um a y e r s a o e m p r e s a r ia l d a s d e la ç õ e s p r e m ia d a s ™ , instituto r e la c io n a i 6
D ireito Penal e aplicável a pessoas físicas. ad° 30

^ tr0dUÇã° dos a c o r d o s d e l e n iê n c ia ocorreu na legislação brasileira „

a n o 2000, p o r m eio da M edida Provisória 2.055, alterando a Lei 8 . 884/94 i
c r a v a do sistem a de regulaçãoda concorrência econôm ica, e que deveria « !
realizado com o b r a ç o a d m in is tr a tiv o daquele sistema, que era a Secretariade
D ireU oE con Õ n u co-S D E , independente do aprovação d o âm bito decisório o
C on selho Administrativo de D efesa E c o n ô m ic a -C A D E (art 35-B S3«i L
qual com petia apenas a verificação do cum prim ento do acordo. A intenção eraa
redução da pretensão punitiva dos acusados desde que, por m eio desse acordo
osse possível identificar a participação de coautores e tam bém facilitasse à
com provação da im putação sob análise (art. 35-B, I e II), em bora não fosse
perm itida sua utilização em benefício das pessoas ou em presas que estivessem
sendo objeto da investigação (art. 35-B, § 1“). A ideia era a busca de informa­
ções po r terceiras pessoas im plicadas ainda não alcançadas pela investigação.
E ssalegislação foi revogada pela Lei 12.529/2011, que manteve a figura
program a de lem encia”, em que a restrição supram encionada foi miti­
gada, pois passou a ser perm itida sua utilização em benefício das pessoas ou
em presas que estivessem sendo objeto da investigação, desde que cumpridos
certos requisitos (art. 86 e ss.). F
A lógica que preside essa colaboração é a de favorecer quem primeiro
t o c a r o a p i t o ( w h is tle b lo w in g ) denunciando o esquem a fraudulento343.

341
Ver item 3.5.2, capítulo 3.
342

mes Hediondos r(art.

. mLada” n0 BraSÍI
8“, parágrafo dCSde 3 L c i 8072/9°- conhecida por Lei dos Cri­
único).
343
“ ° da ila ç ã o premiada, denominada whistleblowing, está mencio-
nada em S ilveira. Renato de Mello Jorge; S aao-D ino , Eduardo. Compliance. Direi,o
Penal e LeiAnltcorrupçao. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 345. Harvey Pitt, ex-secretário
brasUeU^ r * ■ - j Comission - SEC, órgão norte-americano equivalente d
brasdeira Comissão de Valores Mobiliários - CVM, afirmou com muita propriedade
que nossa experiência mostra que. quando uma empresa adota determinada prática
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE
709

| N o B rasil, os acordos de leniência encontram -se na L ei 12.850/2013,

o nom e de colaboração premiada (art. 3a). E tam bém estão presentes na
j^i 12.846/2013 (art. 16 e ss.), cònhêCida com o L ei da compliance, ou Lei
jVnücorrupção.
Seu foco é regular a celebração d esse tip o d e acordo com as pessoas
jurídicas responsáveis pela prática dos atos ou fatos investigados. d esd eq u e
L a b o re m efetivam ente com as investigações. B usca-se a identificação dos
Ornais envolvidos na infração, ou, de form a célere, aobtençao de inform ações
edocumentos que com provem a infração noticiada ou sob investigação (art. 16).
• M uitas norm as vêm sendo debatidas visando regular a form a de celebra­
ção desses acordos de leniência. U m a dessas norm as foi a M edida Provisória
703/2015, que subm etia esses acordos apenas ao sistem a de controle interno
de cada Poder, afastando a análise do M inistério Público e tam bém silenciando
quanto ao fato de que a análise desses acordos seria efetuada apenas a
p e lo Tribunal de Contas, o que poderia vir a ensejar sua inocuidade, um a vez
que os term os ali pactuados poderiam não ser referendados.
Trata-se de um debate assaz interessante. A nalisando em paralelo a Lei
12 529/2011, que regula o sistem ade concorrência, verifica-se que, cum prido
o acordo de leniência (art. 87, parágrafo único),
dos crim es tipificados contra a ordem econom ica (Lei 8 .n 7 /9 0 ) , inclusw
quanto à prática de cartel, e os tipificados na lei d e licitações (U ‘ 8.666/9 )
e no Código Penal (art. 288). O bserve-se que a extinção da punibilidade na
lei concorrencial alcança o M inistério Público - que não poderá t a u » i
eventual conduta crim inosa existente, em razão d a extinção da punibilidade .
N ão é possível deixar esses acordos ao alvedrio de órgãos de controle in­
ternos. São necessárias apublicidade e a transparência. E preciso dissem inar a
informação edisponibilizaro controle. E deve-se tam bém ter bastante atençao
quanto às fórm ulas que devem ser adotadas para sua revisao/anulaçao.
v OcorrequeaMedidaProvisória703/2015teveseusefeitoscessadossem
aprovação do C ongresso Nacional, o que gerou sua caducidade, respeitados
os efeitos gerados até aquela data.

(ilícita), todas as demais também fazem isso» (entrevista ao jornal Folha de S.Paulo.
edição de 11 de março de 2016, p. A18).
3M A lei concorrencial silenciou quanto à análise por parte do Tribunal de Contiai.^ue ev.-
dentcmente não poderia afastaf, em face de ser um mandamento constitucional. E
“ p = foi n , lei concorrencial.
acerca de dinheiro ou bens públicos, a competênc.a do Tnbunal de Contas deve ser
preservada.
 D iversos projetos de lei encontram -se em trâm ite no C o n ere« « m W
cional visando regular essa questão, dentre os quais destacam -sf o
f e l f ^ 2/?8/2016, proposío pe,° deputado Raul Jungm ann5« 0 Pm i ? Jet0
™ ^ 016’ propost1° peI° deputado Efraim Filho546, e o fto je to d f l í
3.636/2015, proposto pelo Senador Ricardo Ferraço. ° ^

G eral da R epública se m anifestou no sentido d eq u e, s T o S i s t é r i r S ^ '

P®riícipe dos acordos de leniência, a ele^não^e^j^p^
lará N o âm bito interno ao Poder Executivo, o M inistério da T rasparênS '
F is c ^ z a ç a o e G o n tro la d o ria G e i^ d a ü n iã o e a À d v o c a c ia d a U n iã o L n a ^ ,’
a Portaria Interm m .stenal 2.278, de 15 de dezem bro de 2016, d e f i n i S
procedim entos a serem adotados, o que, de certa form a, encerra o debate no
âm bito desse Poder. A inda tram ita o PLS 105/16, buscando que tais acordos
d e lem encia venham a se r hom ologados pelo M inistério Público Federal
sendo que, em sua tram itação, foram incluídos no rol de legitimados a AGU
e o referido M m istério da Transparência, o que gerou acerbas criticas de R0
n S e r o *rf aí “ 6 JU 10 de 01,veiraJ48- Enquanto tram ita esse e outros
prqjetos de lei, nos acordos de leniência que vêm sendo firmados, oMinistério
Publico reserva entre 10% e 20 % para um fundo a ser gerido por ele54’, 0 que
é contestável, pois carece de previsão legal. ’ ^

18.429/92, conhecida com o Lei da Improbidade Administrativa, que regula

34$

346

Jiy »W1*W>»4vlU<
Falcão. Márcio Innnt- U P ___ :______. ......................
d n ™ ’nMá^ Í0' í an0t: Mp nã0 prccisa seSuir acordo de leniência se não participou
info/ianrn'mn n ' Rcv,slaeletrônica Jota>« n »1/11/2016. Disponível em: <hUp://jS

M Í S V f U,ad0 P- la rcVÍSta e,elrônica Consuüor Jurídico, Nova portaria mtermmts-

ccm b rn o T rZ ÇZ r 7 a oPoder.U S Í M o . disponível em: íh t,P.7/www.conjur
v o . últíma consullaem: ^ ,n,SlCnaI-pro-corrupcao-‘,sun>a-poder-Iegislaii-

^ dC f PaUl° ' 26/06/2016-AcortJos dc leniência preveem repasse

<httD^/wwv/l fnih Par3| 3 ^at0, tex,° rcP^rter Daniela Lima, disponível em:
w r e o ^ l ' í í . ° “ T ” ^ ^ ^ ^ ‘^ l ’ SS’ ia-acordos-de-leniencia-preve-
em-repasse-de-10-para-a-lava-jato.shtml>, último acesso em: 6jan. 2016.
 O SISTEMA FINANCEIRO DEVIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 711

#
Iversas condutas consideradas irregulares, determ inando penas pecuniárias e
fstritivas de direitos, independente das sanções penais, civis e administrativas
■jgtabelecidas em outras legislações. E lá é aplicável às pessoas físicas, agentes
públicos ou não (arts. Ia a 3a).
Existe um conjunto de atos de improbidade administrativa que importam
enriquecimento ilícito, e que estão tipificados no art. 9a. A P ^ p a r a s u a m -
frineência é a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitam ente ao patrimônio,
í é m de ressarcim ento integral do dano e perda da função pública, quando for
cabível. É ainda possível haver a suspensão dos direitos políticos de oito a dez
S o s o pagam ento de m ulta de até três vezes o valor do acréscim o patrimonial
ca proibição de contratar co m o Poder Público ou receber benefícios ou mcen-
rivos fiscais ou creditfcios, direta ou indiretam ente, ainda que por interm édio
de pessoa jurídica da qual seja sócio m ajoritário, pelo prazo de dez anos.
O utro conjunto de atos são aqueles considerados com o improbidade ad­
ministrativa e causam prejuízo ao Erário , e que estão arrolados no art. 10 A

ocorrerão de form a lim itada a cinco anos.

U m terceiro grupo de irregularidades indicadas na Lei de Im probidade

f j S =

de m ulta de até cem vezes o valor da rem uneração percebida pelo agente e
ptoibiçãodecontratarcomoPoderPúblicoedemais restrições m encionadas,
pelo prazo de três anos.
- D essebreve relato, infere-sequeháum a gradação onerosa na improbidade
administrativa, em face do próprio teor da pena, sendo mais graves aqueles atos
que importam enriquecimento ilícito, posteriorm ente os que causam P™ ^™
ao Erário, e, por fim , os que atentam contra os princípios da admmistraçao
pública.
1 22.N orm as sancionadoras financeiras tam b ém são en cont^ !
Anticorrupção, tam bém cham ada de L ei da Compltance (L ei12.846/2013),
acim a analisada sob a ótica áo controle sociaP50. N ela sao estabelecidas norm

iso y er item 4.6.2, capítulo 4.

 ORÇAMENTOREPUBLICANOELIBERDADEIGUAL

para a responsabilização administrativa das pessoas jurídicas, indenenrf« ,

da responsabilização crim inal pessoal dos envolvidos. A lgum as das Den!?6
dades são (art. 19): perdim ento dos bens, direitos ou valores que represem
v a ^ f e m ou proveito direta ou indiretam ente obtidos da infração re s s a lv l?
o direito do lesado ou de terceiro de boa-fé; suspensão ou interdição J S
das atividades da pessoa jurídica; dissolução com pulsória da pessoa j u E
e, ainda, a proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções d o a e õ í
ouem préstim os de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeira«
publicas ou controladas pelo poder público, pelo prazo m ínim o de 1 ( S
m áxim o de 5 (cinco) anos. e

N a fase administrativa a multa pode chegar a 20% do faturam ento bruto do

ultim o exercício anterior ao da instauração do processo administrativo excluí
dos os tnbutos nessa apuração, podendo ser m aior, caso a vantagem auferida*
!fa aferida esu p ereesse valor (art. 6o), além da publicação extraordinária
da decisão condenatóna . Na fase judicial as penas são ainda m ais incisivas
pois podem c h e g ará dissolução com pulsória da pessoa jurfdica (art. 19 rm ’
passandopelaperdadodireitodereceberincentivos fiscais, subsídios,subven­
ções, doações etc. (art. 19, IV), o que tam bém pode levar a em presa a fechar
suas portas, pois esta vedação não im pede que seus concorrentes recebam tais
incentivos, o seguram ente gerará enorm e perda dá capacidade concorrencial
da em presa penalizada - a perda da liberdade de obter vantagens concedidas
pelo Estado pode gerar a perda da isonom ia concorrencial no m ercado“ 2.
É curioso n otar que a proibição de receber incentivos fiscais e outros
b en efício s c o rre la to s ex iste tanto n e sta L ei q u a n to n a de Im probidade
A dm im straüva (Lei 8.429/92), sendo que, nesta, a apenação dos atos de im­
probidade administrativa que importam enriquecimento ilícito é mais draco­
niana, pois essa interdição pode chegar a 10 anos.

12 3 .0 u tra norm a relevantíssim a nesse contexto é a Lei da Ficha Limpa, Lei

C om plem entar 135/2010, que acresceu diversas norm as à Lei Complementar
04/90, que trata de inelegibilidades, em decorrência do art. 14, § 9 °, CF.
A gênese da Lei da Ficha Limpa está ligada ao Projeto de Lei de Iniciativa
opular que obteve m ais de 1,3 milhão de assinaturas e foi apresentado à Câ-

Jíl Esta <$regulada pelo art. 24 do Decreto 8.420/2015

352
Sobre esse tema, ver S caff , Fernando Facuty. Tributação, livre concorrência e inccn-
üvos fisaus In: N usdeo, Fábio (org.). o direito econômico na atualidade. São Paulo: ;
’ * - P* 301-320; e também: S caff, Fernando Facury. Efeitos da Coisa Julgada em
maténa mbutária e livre concorrência Revista de Direito Publico da Economia, Bcio S
Honzonte: Fórum. v. 13, p. 141-164. jan.-mar-2006. g
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR; O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE
713

ja’
L r a dos D eputados recebendo o n. PLP 518/2009, e subscrito form alm ente
«elo D ep u tad o A ntonio C arlo s B iscaia353. M esm o após sua aprovação foi
submetida ao controle de constitúcioriálidade perante o STF, que a declarou
constitucional e delim itou o início de sua eficácia para aseleições de 2012 (ver
l «£63 3 .7 0 3 , com repercussão geral, relatada pelo M inistro Gilm ar M endes,
I e as A D C 29, A D C 30 e A D I 4.578, todas da relatoria do M inistro Luiz Fux e
julgadas em conjunto).
N o direitojinanceiro sancionador, identificam -se algum as condutas que,
apenadas no âmbito financeiro, acarretarão a pena de inelegibilidade como outra
vertente punitiva. As principais irregularidades financeiras que acarretarao a
pena d e inelegibilidade são a seguir relacionadas.

1) A s pessoas que forem condenadas, em decisão transitada em julgado

ou proferida por órgão judicial colegiado, pelos crim es contra a adm i­
nistração pública e o patrim ônio público, e de lavagem ou ocultação de
bens, direitos e valores, tom ar-se-ão inelegíveis desde a condenação
até o transcurso do prazo de oito anos após o cum prim ento da pena
(art. 1°, letra “e” , núm eros 1 e 6 , L C 64/90).
2) A queles que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou
funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure
ato doloso de im probidade administrativa, e por decisão irrecom vel do
órgão competente (salvo se houver sido suspensa ou anulada pelo Poder
Judiciário), tom ar-se-ão inelegíveis para as eleições que se realizarem
nos 8 oito anos seguintes, contados a partir da data da decisão. Tal pre­
ceito deve ser aplicado a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão
de mandatários que houverem agido nessa condição (art. 1“, letra g ,
L C 64/90). O ST F j á decidiu que o papel dos Tribunais de Contas e
apenas o de auxiliar o Poder Legislativo no julgam ento de Prefeitos.
N esse sentido os R E 848.826 e 729.744, com repercussão geral .
3) O s detentores de cargo na adm inistração pública direta, indireta ou
fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder
econôm icoou político, e que forem condenados em decisão transitada
em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, serão C0I\S1<3®'
rados inelegíveis para a eleição na qual concorrem ou tenham sido di-

M Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao7idPro

posicao=452953>. Acesso em: 28 nov. 2016.
Ver item 4.3, capítulo 4.
714 ORÇAMENTO REPUBUCANO E UBERDADE IGUAL

plom ados, bem com o para as que se realizarem nos oito anos sei
(art. 1°, letra “h”,L C 64/90) guintes

4 ) O s que forem condenados à suspensão dos direitos políticos em rf

cisão transitada em ju lg ad o ou proferida por órgão judicial coIetíaH
p o r ato doloso de im probidade adm inistrativa que importe lesão
patrim ônio público e enriquecim ento ilícito, serão considerados in!°
legíveis desde a condenação ou o trânsito em ju lg ad o até o transem
do prazo de oito anos após o cum prim ento d a pena (art. Ia, letra UF

O escopo da norm a foi m oralizar as candidaturas eleitorais e impedir ou*

candidatos que teiihamficha suja , considerada nos term os dessa Lei ConiDle
m entar, possam sequer concorrer a cargos eletivos. C om o se vê pelo rol supra
que não tem a pretensão de esgotar a matéria, desponta a pena de inelegibilidade
em razão do cometim ento de irregularidades financeiras355.

124.E xistem diversas normas pararegular crim inalm ente aconduta financeira
ilícita de servidores públicos.
N o Código Penal, dentre diversas outras norm as, pode-se constatar o
art. 312, que tipifica o crim e de “peculato”; o a rt;3 15, que trata de “empreeo
irregular de verbas públicas” ; o art. 316, que trata do crim e de “concussão”*o
m esm o art. 316, mas em seu § Ia, que trata do crim e de “excesso de exação”; o
art. p 17, que trata da “corrupção passiva”, e seu correlato, o art. 333, que trata
da corrupção ativa” (quer parecer que um não existe sem o outro)* dentre
vários outros.

Foi criado um capítulo próprio no Código Penal pela Lei 10.028/2000

(Título IX, Capítulo VI), que estabelece os crim es contra as finanças públicas,
tipificando as seguintes condutas com o ilícitas: “contratação de operação de
crédito sem prévia autorização legislativa” (art. 359-A ); “inscrição de despesas
naoem penhadasem restos a pagar” (art. 359-B); “assum ir obrigação financeira
no u tim o ano de m andato ou legislatura**, cuja despesa não possa ser paga
no m esm o exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício
seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa
(art. 359-C); “ordenação dedespesanão autorizada” (art. 359-D); dentre outros
tipificados no referido capítulo.

125. Em bora não tenha direta pertinência com a questão do direito financeiro
sancionador, registra-se que vem sendo travado aceso debate acerca da alte-

355 V er item 4.7.3, capítulo 4.

 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 715

jlção da lei de abuso de autoridade, Lei 4.898, de 9 de dezem bro de 1965,

iprovada durante o regim e m ilitar e quando ainda vigia a C onstituição de
I946: Trata-se, segviramente, de lim a reação parlamentar às ações policiais e
Judiciais que vêm sendo desenvolvidas pela Operação Lava Jato, a qual possui
fortes reflexos no direito financeiro brasileiro. Logo, insere-se breve nota sobre
-ptema nesse apartado.
?! E m 5 de ju lh o de 2016, o senador R enan C alheiros apresentou um Projeto
íe L e i ao Senado (PLS 280/2016) visando regular a matéria, o que perm anece
trâm ite naquela C asa legislativa, tendo sido apresentadas várias em endas
eaté m esm o um Substitutivo356.
O escopo central do projeto é definir com o crim es de abuso de autori­
dade aqueles que vierem a ser com etidos por m em bro de P oder ou agentè da
Administração Pública, servidor público ou não, da U nião, de Estado, do Dis­
trito Federal e de M unicípio, que, no exercício de suas funções ou a pretexto
de exercê-las, abuse do poder que lhe tenha sido conferido. Estão arrolados
para serem considerados sujeitos ativos desse crim e os m em bros dos Poderes
Legislativo e Judiciário, do M inistério Público e agentes da A dm inistração
Pública, servidores públicos ou pessoas a eles equiparados. O foco é o âm bito
penal, por m eio de ação pública condicionada, podendo haver repercussões
administrativas e civis.
B usca-se crim inalizar diversas condutas adotadas por esses agentes polí­
I
ticos, tais com o: (a) ordenar ou executar captura, detenção ou prisão fora das
hipóteses legais ou sem o cum prim ento ou a observância de suas form alidades;
(b) prolongar a execução de pena privativa de liberdade, de prisão tem porána
ou de prisão preventiva, tanto quanto de m edida de segurança; (c) ofender
a intim idade, a vida privada, a honra ou a im agem de pessoa investigada ou
indiciada em inquérito policial, autuada em flagrante delito, presa provisória
ou preventivam ente, seja ela acusada, vítim a ou testem unha de infração penal,
constrangendo-a a participar de ato de divulgação de inform ações a m eios de
1 com unicação social ou a ser fotografada, film ada ou ter sua im agem grava a
ou divulgada com essa finalidade; (d) impedir, sem ju sta causa, a entrevista
do preso com seu advogado; (e) dar publicidade ou perm itir que terceiros o
façam, antes de instaurada a ação penal, a relatórios, docum entos ou dados
e inform ações obtidos no curso de interceptação telefônica e de fluxo de co-
m unicação inform ática ou telem ática, de escuta am biental ou de quebra ou

Q uadro com parativo entre a vetusta L e i 4.989/65, o P L S 280/2016 e o SubstUuUvopodc

ser encontrado em < http://legis.scnado.leg.br/mateweb/arquivos/matc-pdf/202705.
pd f>. Ú ltim o acesso em: 2 2 nov. 2016.
 transferência de sigilo bancário, fiscal ou telefônico, regularmente auto '
dos; (f) inovar artificiosamente, no curso de diügência, de investigação^?
processo, o estado de lugar, de coisa ou de pessoa, com o fim de eximir-v
responsabilidade, de expor pessoa ao vexame ou à execração pública ou rf
responsabilizar criminalmente alguém ou agravar-lhe a responsabilidade* r \
proceder á obtenção de provas por meios ilícitos ou fazer uso de provas deci •
origem ilícita se tenha conhecimento, no curso de procedimento investio»»;?3
ou de fiscalização. ®davo
É interessante observar que uma das condutas que o PLS 280/20ifi
pretende ver apenada se coaduna com uma critica que, anos antes Hugo Niem
Mazzilli apontou na conduta de seus pares, membros do Ministério Público
Disse ele em obra publicada em 2008, que o Ministério Público “deve recorrer
mais à mídia, não para seus membros aparecerem gratuitamente, nem vermos
Promotores e Procuradores exibindo-se como vedetes ou astros populares
nem muito menos, é claro, para inadmissivelmente divulgar informações
sobre as quais recaia sigilo legal, mas para, de modo sereno e técnico e sem
sensacionalismo, prestar contas de sua atuação à destinatária final de nossos
serviços, que é a população.”357
Constata-se que o debate acerca da matéria possui fortes reflexos no direito
financeiro sancionador, embora com ele apenas tenha repercussões indiretas.
O trâmite legislativo prossegue, com candentes debates e forte reação contrária
dos agentes públicos que se encontram sob a mira do projeto de lei.
126.0utro debate sobre normas sancionatórias que não tem direito impacto
financeiro, mas tem correlação com a matéria diz respeito à iniciativa que
ficou conhecida por 10 Medidas Anticorrupção, que teve a frente um grupo
de Procuradores da República (intitulados de Força Tarefa) que trabalhavam
da denominada Operação Lava Jato e que buscaram adesão popular para sua
iniciativa. Obtiveram cerca de três milhões de assinaturas para fortalecer sua
proposta e a submeteram como lei de iniciativa popular ao Congresso Nacional,
estabelecendo medidas contra a corrupção e demais crimes contra o patrimô­
nio público e combate o enriquecimento ilícito de agentes públicos, e que se
transformou no projeto de lei 4.850/2016.
Durante a tramitação na Camara dos Deputados o projeto foi modificado
para acrescer também “medidas de combate à impunidade”, e alterara legisla-

M azzilu, Hugo Nigro. O Ministério Público depois da Constituição de 1988. In: Mar­
tins, Ives Gandra; R ezek, Francisco (org.). Constituição Federal - avanços, contri­
buições e modoficações no processo democrático brasileiro. São Paulo: Revista dos
Tribunais e CEU - Centro de Extensão Universitária, 2008. p. 425, grifo do original.
 OSISTEMAFINANCEIRODEVIGIAREPUNIR:OCONTROLEEARESPONSABILIDADE 717

Mo então vigente, visando responsabilizar os agentes políticos e púbücos que

Cometessem abuso de autoridade358, pois, até então, um a conduta inadequada
k m agistrado ou m em bro do M inistério Público poderia perm itir punição ad­
ministrativa, com o censura ou suspensão, porém , se o texto alterado se tom asse
lei, seria possível pedir a prisão da autoridade ou que ela pagasse indenização
ao lesionado. Houve violenta reação do M inistério Público e da M agistratura,
temendo que fosse um a form a debloquear as investigações da Operação Lava
Jato, tendo os Procuradores da R epública vinculados à referida Operação dito
que nela não mais trabalhariam se aquelas norm as fossem aprovadas35*, o que
foi considerado pelo M inistro da Justiça com o um a reação exagerada , m es­
ma posição de um dos subscritores do pedido de impeachment da Presidente
D ilm aRoussef 361
O bserva-se que esse projeto de lei m odificado seguiu a linha de estabele­
cer a responsabilidade de agentes políticos, de form a sem elhante a que o PLS
280/2016 acim a com entado. N os dois projetos o debate que se punha, era entre
prerrogativas e responsabilidade. A té que lim ite ocorre o exercício de um a
prerrogativa da função, e até onde vai a irresponsabilidade do agente público
no exercício de sua função. Trata-se, evidentem ente, de um debate sobre a
isonomia, pois, se de um lado há a necessidade de responsabilizar o agente
público que desborda de suas funções legais, de outro existe a necessidade de
assegurar que as prerrogativas inerentes à função sejam exercidas sem m edo de
punições indevidas e persecutórias. Até onde vai o que é prerrogativa e o que é
privilégio odioso e prática indene de responsabilidade no exercício do cargo.
127. É importante frisar, mais um a vez, que publicidade, transparência, controle
e responsabilidade não se constituem em objetivos a serem alcançados pelo

353 A tramitação do PL 4.850/2016, está d isp on ível em : < http://www.camara.gov.br/pro-

posicoesW eb/fichadctram itacao?idProposicao=2080604> . últim o acesso em: 3 dez.
2016.
3 59 Para a declaração conjunta dos Procuradores da República, em reunião coletiva para a
imprensa, ver <http://wwwl.folha.uol.com.br/poder/2016/11/1837096-procuradorcs-
-da-lava-jato-dizem-que-renunciarao-se-medida-for-aprovada.shtml>, último acesso
em: 3 dez. 2016.
360 Para as declarações do Ministro da Justiça, ver <http://www2.camara.leg.br/camara-
noticias/noticias/DIREITO-E-JUSTICA/520554-MINISTRO-CONSIDERA-HXA-
GERADA-AMEACA-DE-RENUNCIA-DOS-PROCURADORES-DA-LAVA-JATO.
html>, último acesso em: 3 dez. 2016.
361 Declaração de Miguel Reale Júnior, disponível em: <http://www2.camm.leg.br/
camaranoticias/noticias/DIREITO-E-JUSTICA/520507-PARA-REALE-JUNIOR.-
-R E SP O N SA B IL1 ZA C A O -D E-JU 1ZES-E-P R O C U R A D O R ES-N A O -IN TER FER E-
-NA-LAVA-JATO.htm l>, último acesso em: 3 dez. 2016.
718 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

país, m as servem de instrumento para essa finalidade. N ão se pode perder

aspecto de vista, sob pena de nos tom arm os um país onde os instrum entaT
tom am m ais importantes que os objetivos. N ão é esse o escopo Osinstrume ^
possibilitam a busca dos objetivos traçados na Constituição, e corrigir as na**
de governo; m as um governo nãopode se conduzir apenas pelos instrum ent
m as buscar atingir os objetivos previstos (art. 3°), com base nos fundament
(art. I a) constitucionalm ente estabelecidos, de m odo a concretizar o orcameM
republicano e tom ar a todos mais iguais. * mo

4.9. AS DIVERSAS ESPÉCIES DE CORRUPÇÃO, O SISTEMA DE COM

CANcf F,NANCE,R0 E 0 C0NTR0LE DO ORÇAMENTO REPUBLI-

128.Adespeitodetodoosistemadecontroleeresponsabilizaçãosupradescrito
cn ad o sob velada identidade com o sistem a de vigiar e punir foucaultianò
em 2015 o Brasil ocupava a inglória 76“ posição no ranking internacional da
percepção da corrupção ” elaborado pela organização Transparência Inter­
nacional, ao lado de Bósnia e Herzegovina, Burkina Fasso, índia, Tailândia
Tunísia e Zâm bia. N o últim o lugar desse rol está a Som ália, na 167a posição
sendo que o 1° lugar é ocupado pela D inam arca362.
Será que são as falhas no sistem a de controle financeiro e orçamentário
que acarretam a corrupção?

M enciona a organização Transparência Internacional que “a escala do

problem a é enorm e. Sessenta e oito por cento dos países no m undo têm sérios
problem as de corrupção. M etade do G20 estão entre eles. Nem um único país
em qualquer lugar do m undo, é livre de corrupção”363. Logo, não se trata de
um a questão apenas brasileira, geograficam ente falando.

129.S erá que a corrupção é um problem a da atualidade? Parece também que

não, observado sob um a perspectiva histórica.
H á registros de corrupção no exercício dos cargos públicos desde a Grécia
clássica, conform e relata Aristóteles no seguinte trecho:

362
Os dados referentes a 2015 encontram-se disponíveis em planilha no site <https://view.
^ /lo cclio o o f/c? °P^v*ew,asPx?src=htlp://files.transparency.org/content/downlo-
ad/1956/l 2836/fiIe/2015_CPI_data.xlsx>. Último acesso em: 15 nov. 2016.
363
Excelente mapa iterativo é também disponibilizado pela International Transparency
em <http://www.transparency.org/cpi2015>. Último acesso em: 15 nov. 2016.
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE
719

O mais impoitanteemqualquergovemo éregular tudo pelas leis e instituições,

de modo que não seja possível aos magistrados realizar lucros. E o que se
deve observar principaímehíe nos governos oligárquicos, que a multidão
não tanto se revolta por se ver excluída das funções públicas (ao contrario,
sentir-se-á feliz de poder entregar-se exclusivamente aos seus afazeres),
como se irrita com a ideia de que os magistrados venham a esbanjar os
dinheiros públicos; porque nesse caso terão que se queixar de duas coisas:
não participar dos cargos, nem dos lucros364.
C onstata-se essa ancianidade corruptiva tam bém lendo Políbio (cerca
de 200 a 127 a .C ) , historiador de origem grega, m as radicado em Rom a, que
relatava ser o Senado rom ano incum bido de adm inistrar as obras de reparação
cconstruçãoem toda ap en ín su la itálica, incluindo “rios, portos, jardins, minas
e terras, em sum a, tudo que cai debaixo do dom ínio de R om a” . N esse sentido,
cabia ao Senado conceder prazos, diluir as dívidas em caso de acidente e anular
o contrato em caso de ocorrer algo irrem ediável. “E sucede que, muitas vezes,
b Senado causa graves danos e, ao contrário, gera grandes vantagens aos que
maneiam os fundos oficiais"™. Se usarm os linguagem contem poranea, verifi-
car-se-á que Políbio sugeria que o Senado rom ano “levava grandes vantagens
em razão d a adm inistração dos recursos públicos.
A dam Smith, ao com entar sobre a terceira e últim adas funções do governo,
registrava, de form a oblíqua, sobre o desvio de verba para a construção de obras
n a G rã-B retanha, ao m encionar que, “em m uitos portos, o dinheiro cobrado
era superior ao dobro do dinheiro necessário para se realizar, da m aneira m ais
completa, a obra que era m uitas vezes realizada de um m odo descuidado, e,
por vezes, nem sequer realizada 366.
Elio Gaspari367, analisando o período da ditadura m ilitar noBrasil, com enta
que o general Presidente G eisel reuniu o C onselho de Segurança N acional
para com unicar sua intenção d e extinguir o AI-5 e apresentou um a m inuta de
texto norm ativo criando “salvaguardas” para o regim e. N a reunião, o m inistro

A O
r i s t . Política. Para a Edipro, trata-sc do Livro V, Capítulo V II, §9° (2. ed. Bau­
t e l e s

ru- Edipro, 2009, p. 184). Para a Saraiva, trata-se do Livro V III, Capítulo V II, §9 (Sã
Paulo: Saraiva, 2011. p. 291-292). A ícone adota a mesma organização da Saraiva, sem
indicar o § (São Paulo: ícone, 2007. p. 248-249).
36$ P o l í b i o . Historias. Madrid: A kal, 1986, traduzido do grego para o espanhol por Cristó-
bal Rodriguez Alonso, Livro V I, cap. III. item 17, p. 172-173.
S m i t h , Adam. Uma investigação sobre a natureza e as causas da riqueza das nações. 3.
ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1999. Livro II, P- 339.
367 G a s p a r i , Elio. A Ditadura acabada (Rio de Janeiro: Intrínseca, 2016, p. 137), 5 volume,
p. 66-67. Sobre suspeitas de conupção, nunca apuradas, ver, na mesma obra, p.
720 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL 721
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABIUDADE

do E xército estranhou o sum iço da palavra “corrupção”, com o terial. [...] A s outras práticas poderão ser aéticas, m as não envolvem
ensejadoralfj
instauração do “estado de sítio”, pelo qual GeiselI retrucou: corrupção”369.
A questão, no meu modo de ver, não tem grande relevância. A corm i Regis de O liveira adota posição m ais rigorosa, extrapolando o conceito
existe na França, na Alemanha, nos Estados Unidos, como existe no B s retribuição material apontado p o r Ferreira Filho, ao afirm ar que: “O favor
Brasil. jo precisa ser necessariam ente o benefício pecuniário. Pode ser um presente
Creio que é um fenômeno próprio da natureza humana [...] A c o m i n a i
não vai ter, nunca terá, um quadro tão geral que implique a decreta ^ qualquer ordem , ou m enos, u m encontro sexual. O induzim ento do parti-
estado de sítio. % Jar não tem lim ites. Favores p ara a fam ília, por exem plo, um a internação em
T íj iospital, um a consulta com renom ado especialista”370371.
„. ? deSSa M usa percepção de corrupção que se trata. N ada tão grave n u P
! l .A legislação brasileira sobre o te m a é vasta, porém nenhum a delas define
im plique na decretação do estado de sítio”, porém sem pre presente em todo n '
;que seja corrupção, exceto para fins penais, tratados no art. 317 (corrupção
m undo, em diversas escalas, e desde sempre. Parece m esm o ser um fenômpnA -
próprio da natureza hum ana. --------— - — • isiva) e no art. 333 (corrupção ativa), am bos do Código Penal.
P O D ecreto 3.678/90 prom ulgou a Convenção sobre o Combate à Cor-
13 0.E stabelecer o conceito de corrupção é extrem am ente difícil, pois envolve ^ Wupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais
diversos elem entos que devem ser considerados. Uitemacionais, firm ada em Paris, em 17 de dezem bro de 1997 . Essa Con-
M anoel Gonçalves Ferreira Filho inform a que corruptio, em latim, quer Í lirenção decorre de R ecom endação adotada pela Organização para o Com ér­
dizer a explosão do âm ago de um fruto, em razão de sua podridão interna, e ' c io e D esenvolvim ento E conôm ico - O C D E em m aio de 1997, e, lendo seus
rem onta à m ais rem ota antiguidade 368e m enciona diferentes possibilidades de I considerando, observa-se a nítida preocupação com os aspectos anticoncor-
■51 Irenciais
| que a corrupção gera no com ércio internacional, pois “desperta sérias
caracterização da corrupção, tais como:
jSpreocupações m orais e políticas, abala a boa governança e o desenvol vim ento
1) 0 recebim ento de vantagens financeiras para fazer o que seria seu dever P Ç conôm ico, e distorce as condições internacionais de com petitividade . Esta
realizar; r lorma não define o que deva ser entendido por corrupção372.
2) O recebimento de vantagens indevidas, porém não monetárias, como | O D ecreto4.410/2002prom ulga a Convenção Interam ericana de Combate
o abuso de poder econômico eleitoral, no qual, embora não haja o re- | m Corrupção, adotada em C aracas, em 1996, e tam bém não define o que seja
cebimento de uma propina por parte dos eleitores, haverá corrupção, ; |co rru p ção , porém delim ita em seu objeto (art. V I) quais atos devam ser objeto
desvirtuando a apuração da vontade dos eleitores. Registra o autor ainda ff 1f le com bate por aquela norm a:
■■i
-3 ru
a possibilidade de ocorrer esse desvirtuam ento pela manipulação dos 1
1 | “1 Esta Convenção é aplicável aos seguintes atos de corrupção:
m eios de com unicação de massa; .-~M
1 I
•3) P ode haver ainda corrupção no exercício do poder, quando a ação de íu «e;■
f l2
3» Idem, p. 217.
um governante decorre de um estím ulo ou um presente que recebe.- £:| j
S37o oliveira, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 6. ed. São Paulo: RT, 2014.
Porém , a situação se tom a am bígua quando o “governante levaiuma ^
obra. ou
OU umum investim
i n v e s ento r a ao sua base
t i Mpara . 1. : . __ i r[...]i rv____
kooo eleitoral p.406.
obra, D a mesma 371 Sobre os esforços internacionais acerca do combale à corrupção, ver: S peck, Bruno W.
form a, o parlam entar que insere num projeto disposição que beneficia O controle da corrupção como desafio transnacional. In: Speck, Bruno . (org.). anu
o grupo que o prestigia ou o apoia” . E arrem ata: “a corrupção que se31 nhos da transparência. Campinas: Ed. Unicamp, 2002. p. 445-478.
há de com bater na dem ocracia é aquela que envolve retribuição ma-; ;íg 372 A mesma conclusão chega José M aurício ConÜ, no texlo Combate à corrupção marca
uma nova república em construção, veiculado pela revista eletrônica Consultor Ju (-
™ 1 “ - ' "lV j
dica, de 15 de novembro de 2016, disponível em: < http://www.conjur.com.br/2016-
F bireira F ilho, Manoel Gonçalves. Corrupção e democracia. Revista de Direito Admi- H -nov-15 /contas-vista-combate-comipcao-marca-republica-construcao> , ultima co -
ntstrativo, 226, p. 213-218, Rio de Janeiro: FGV, out.-dez. 2001, p. 213. S
sulta em: 26 nov. 2016.
 a. a solicitação ou a aceitação, direta ou indiretam ente, por um funcion
público ou pessoa que exerça funções públicas, de qualquer obietn
valor pecuniário ou de outros benefícios com o dádivas, favores n :
m essas ou vantagens para si m esm õou para outra pessoa ou e n tid a r
em troca darealização ou om issãbde qualquer ato no exercícioidáttól
funções públicas;
b. a oferta ou outorga, direta ou indiretam ente, a um funcionário públiU
ou pessoa que exerça funções públicas, de qualquer objeto de vaío^
pecuniário ou de outros benefícios com o dádivas, favores, prom essa!
ou vantagens a esse funcionário público ou outra pessoa ou entidade;
em troca da realização ou om issão de qualquer ato no exercício de sii&V
funções públicas;
c. a realização, po r parte de um funcionário público ou pessoa que ex er!
ça funções públicas, de qualquer ato ou om issão no exercício de sua£
funções, a fim de obter ilicitam ente benefícios para si mesmo ou nara l
um terceiro; K •“ •;?
’' -1
d. o aproveitam ento doloso ou a ocultação de bens provenientes de qual- I
quer dos atos a que se refere este artigo; ç |
e. a participação, com o autor, coautor, instigador, cúmplice, acoberta - 1
do r ou m ediante qualquer outro m odo na perpetração, na tentativa de 1
perpetração ou na associação ou confabulação para perpetrarqualquer í
dos atos a que se refere este artigo.” |

O utras norm as que regem a m atéria são: a L ei 8.027/90 dispõe sobre I

as norm as de conduta dos servidores públicos civis da União, e o Decreto l
11.171/94 aprovou o Código de Ética Profissional desses servidores. A Lei f
8.429/92 tratou da im probidade administrativa, anteriorm ente comentada. A K
Lei 8.730/93 obrigou aos servidores públicos a entrega da declaração de bens |
e rendas para o exercício de cargos públicos federais. A Lei 9.613/98 criou o 'âj
C onselho de Controle de Atividades Financeiras - CO A F e dispôs sobre os . |
crim es d e lavagem e ocultação de bens, direitos e valores. A Lei 10.028/2000
alterou o Código Penal para a inclusão de novos tipos penais visando combater j
o desvio de recursos. O foco dessas normas é o de com bate à corrupção nó 1
setor público. "s| |
E xiste ainda a corrupção no setor privado, que não envolve o uso de J |
inheiro ou bens públicos, e que foi regulada p ela Convenção das Nações *11
U nidas sobre Corrupção, firm ada em 31 de outubro de 2003, em Mérida, é •j §
internalizada na legislação brasileira através do D ecreto 5.687/2006. Nessa . I j
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE
723

llnvenção, tratam d a corrupção no setor privado, o art. 21 (suborno no setor

pvado) e o art. 22 (m alversação ou peculato de bens no setor privado). Não
| objeto d a presente análise.
J2 .À falta d e u m a definição norm ativa do que seja corrupção, exceto para fins
Inais, define-se com o a troca de um determinado ato em busca de vantagens
Assoais, pecuniárias ou não, à m argem d a norma.
m Se esse ato envolver dinheiro ou b ens públicos, estará[caracterizada como
|> m ip ção no se to r público - em um d o s lados d a relação estará um agente
|ú blico.
I Se esse ato envolver bens e interesses particulares, se estará diante de
Iprrupção no setor privado - entre partes privadas.
I 33. A d esp eito d eto d o oarcabouço institucional acercadas norm as de controle
Iresponsabilidade, verifica-se que grassa no B rasil um histórico de corrupção,
i u e foi inventariado po r vários autores, alguns deles da área jurídica, com o Lu­
l a s R ocha F urtado373, que fez interessante análise de alguns casos de corrupção
identificados no passado recente do B rasil, bem com o de suas consequências,
ijporam po r ele analisados os seguintes casos, alguns dos quais m encionados
p e lo nom e com o qual ficou conhecido pela imprensa:

1) C aso Jorg in a de Freitas, relativo ao desvio de recursos d a previdência

social, descoberto pela im prensa no início dos anos 90, e no qual hou­
ve insignificante recuperação dos recursos desviados, em bora tenha
havido cum prim ento de sentença penal374.
2) E scân d alo dos “anões do orçam ento” , relativo a fraudes ocorridas
na C om issão M ista do O rçam ento, no Congresso N acional, na qual
havia a concessão de propina para a inclusão de em endas e dotações
parlam entares em favor de certas em presas375. E sse caso tam bém foi
d esco b erto pela im prensa no início dos anos 90, não tendo havido
condenação crim inal e nem recuperação do dinheiro desviado.
3) E scândalo das am bulâncias (ou m áfia dos sanguessugas), descoberto
pela im prensa e pela polícia federal em 2006, p o r m eio da qual havia
um a organização crim inosa fraudando licitações para a com pra de

F"UKIAUUt
uctado. Lucas Rocha.
iwvii». Raízes da Corrupção no Brasil - Estudo de casos e lições pa
o futuro. Belo Horizonte: Ed.
Ed Fórum, 2015.
l 574 Idem. p. 233 e ss.
I *» Idem, p. 247 e ss.
724 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL
"’P
equipam entos m édico-hospitalares e am bulâncias. N ão houve condi
nação crim inal e nem o dinheiro foi recuperado376. 7$
4) C orrupção na Superintendência para -0 D esenvolvim ento da A m í
zônia - SU DA M , descoberta pela im prensa no final d o s anos 199Q , <
Foram diversas ás fraudes constatadas. H avia em presários que su-?|
per valorizavam a contrapartida que deveriam dar para a composiçld%
do capital dos projetos econôm icos aprovados pelo órgão, bem con&M |
existiam diversos “corretores de incentivos fiscais” atuando em todo-il
o país. N inguém foi condenado e nem houve devolução do dinheiro P
desviado377. ; ^
5) C orrupção e impeachment: o caso C ollor, envolvendo “sobras d e íf l
cam panha” , que foi descoberto pela im prensa no início dos anos 1990 :íl
O casionou o impeachment do Presidente Fernando Collor, tendo seu .£3
tesoureiro de cam panha sido preso po r dois anos. N enhum dinheim fl
foi recuperado378. ^ entre indicação política partidária para ocupação de cargos públicos
6) O peração curupira, descoberta por óigãos governam entais (Ministério
Público Federal, IB AM A e Polícia Federal) em 2004, e que envolvia a
venda de A utorização para Transporte de Produtos Florestais -ATPFs,
cuja finalidade era arrecadar fundos para.cam panhas eleitorais, per­
m itindo a extração e o transporte ilegal de m adeira em M ato Grosso.
N enhum dinheiro foi recuperado e ninguém foi preso379. ~^
7) E scân d alo dos bancos M arka e F onteC indam . A operação de so­
corro á esses dois bancos ocorreu em 1999, tendo o B anco Central
efetuado a com pra de contratos d e câm bio e m valor superior àquele
praticado no m ercado, gerando um prejuízo aos cofres públicos no
v alo r de R $ 1,5 bilhão, em valores da época. H ouve prisões de vários
envolvidos, sendo a principal referência a do ex-Presidente do banco
M arka, Salvatore C acciola, há 13 anos de prisão. N enhum centavo
foi recuperado380.
8) Escândalo dos precatórios, que consistia na venda de títulos públicos
em valores superiores ao perm itido pela C onstituição (art. 33, ADCT)
F urtado , Lucas Rocha. Raízes da Corrupção no Brasil - Estudo de casos e lições para
o futuro. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2015. p. 256 e ss.
sn Idcm, p. 268 e ss.
m Idem, p. 276 e ss.
m Idem, p. 290 e ss.
xo
Idem, p. 304 e ss.
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 725
para financiar os precatórios que estavam com seu pagam ento atrasado
na data d a prom ulgação da C onstituição. O escândalo se tornou conhe­
cido pela im prensa noanó2009: O s principais im plicados foram Celso
Pitta, E duardo C am pos, Paulo.M aluf, D ivaldo Suruagy, entre outros.
N ão se tem notícia sobre a recuperação dos valores desviados381.
9) E scândalo d a construção do fórum trabalhista de São Paulo, envol­
vendo o m agistrado N icolau dos Santos N eto, que foi preso, e o então
sen ad o r p e lo D istrito F ederal L u iz Estevão, que teve seu m andato
cassado e tam bém foi preso. A descoberta do escândalo ocorreu por
m eio d e fiscalização do Tribunal de Contas da U nião e foi divulgado
pela im prensa em 1998. A despeito das condenações para a devolução
do dinheiro desviado, o autor inform a que nada adentrou aos cofres
públicos até 2 0 15382.
10) E scândalo do mensalão (A ção P en al470, STF), que apontava conexão
em c o m issão e d e sv io de d in h eiro para enriquecim ento privado e
finánciam ento d e cam panhas, envolvendo principalm ente agências
de publicidade. O escândalo foi descoberto pela im prensa em 2005.
N enhum dinheiro retom ou aos cofres públicos. D iversos políticos e
em presários foram presos383.
, Filgueiras e Avritzer apontam outros casos além dos acim a relatados, tais
como o caso Magri, o caso Sérgio Naya e o caso Jader Barbalho (Sudam )384,
que envolvia o financiam ento de um ranário com verbas públicas.
Para os escândalos contem porâneos, pode-se analisar o debate judicial
J |a c e r c a do que ficou conhecido com o “escândalo da Petrobras” , acerca de des-
ifvios em seu setor de com pras para financiam ento político e proveito pessoal385.
3,1 F urtado ,Lucas Rocha. Raízes da Corrupção no Brasil - Estudo de casos e lições para
o futuro. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2015. p. 315 e ss.
Idem, p. 326 e ss.
Idem, p. 351 ess.
f 334 F ilg u eira s , Fernando; A v ritzer , Leonardo. Corrupção e controles democráticos no
m Brasil. In: C a r d o so J r ., José Celso; B ercovíci, Gilberto (orgs.). República, democracia
e desenvolvimento - contribuições ao Estado brasileiro contemporâneo. Brasília: IPEA,
2013. p. 228 ess.
Para acesso ao conjunto de sentenças proferidas referentes a esse escândalo, ainda em
fase de apuração judicial, ver <http://www.conjur.com.br/2016-mar-09/veja-moro-
-condenou-67-rcus-17-sentencas-lava-jato#n%C3%BAcleo%20clube%20de%20em-
prei!eiras>. Último acesso em: 29 mar. 2016.
 Aliás, esses escândalos não ocorrem apenas no âm bito federal; para ficar ^
nível estadual, pode-se ver no Estado de São Paulo o escândalo do desvi0! &
m erenda escolar ou das obras e com pras do metrô386. .... -
O grande artífice na identificação dos casos acima foi a imprensa387 nii ^
hoje goza de ampla liberdade no Brasil, assegurada pela Constituição. Porénl I
de certa forma, isso demonstra a precariedade funcional dos mecanismos esta ^
m is de publicidade, transparência e controle, restando apenas o mecanismo <íe ^
responsabilização, e, mesmo esse, sem grande eficácia na atividade repressiva 1
e de recuperação de valores, como se pode ver pelo rol supradescrito. Regfc J
tre-se, contudo, que vários dos casos supramencionados ainda estão em seu 1
regular trâmite processual. • ~|

1 3 4 .0 fato é que o rol acim a não é exaustivo dos escândalos identificados pela f
im prensa. O utros m ais antigos ainda se desenrolaram sob o olhar estupefato j
dos habitantes desse país, que a tudo assiste “atônito e bestializado ”, como 1
m encionado por Castro Carreira 388acerca da população que assistia à procla- 1
m ação da república brasileira em 1889. I

586 Yer’ dentfe outras: <http://www.valor.coin.br/politica/4502028/mafia-da-nieren- 3

daex-presidente-da-assembleia-legislativa-de-sp-e-preso>. Último acesso em- 30 1
mar. 2016. JU ;
Sobre o tema, a filmografia norte-americana é vastíssima, ver, dentre todos, Todos os' :M
Presidente' diriSido Por Alan Pakula. em 1976, cuja sinopse é a seguinte: I
Em 1972, sem ter a menor noção da gravidade dos fatos, um repórter (Robert Re- í
dford) do Washington Post inicia uma investigação sobre a invasão de cinco homens -
na sede do Partido Democrata, que dá origem ao escândalo Watergate e que teve como
consequência a queda do presidente Richard Nixon" (Disponível em: <http://www.ado- I
rocmema.com/filmes/filmc-3690/>. Último acesso em: 3 abr. 2016). Referência mais •
recente pode ser vista em: Conspiração e Poder, dirigido por James Vanderbiltt, 2015, I
cuja sinopse é a seguinte: “A produtora da CBS Maiy Papes (Cate Blanchett) suspeita |
que o presidente Gcorge W. Bush usou a influência de seu sobrenome e acionou seus '
contatos para não combater na Guerra do Vietnã. Com a ajuda de uma fonte, ela c o n -v jj
segue os documentos necessários para a comprovação da denúncia e leva a história aó | j
ar no programa 60 Minutes, apresentado pelo lendário Dan Rather (Robert Redfoid). ’■^
Ao invés de abalar a campanha de reeleição de Bush, no entanto, o que se vê após a .1
exibição é um processo de descrédito das informações que coloca em xeque todo o 3
Uabalho da equipe de reportagem” (Disponível em: <http://www.adorocinema.com/iS
filmes/filme-230166/>. Ultimo acesso em: 3 abr. 2016). r-tíÊ
388 L ibe rato de C astro. Históriafinanceira e orçamentária do Império do Brasil. jS |
C a r r e ir a ,
B rasília: Senado Federal, 1980. tom o II, p. 846. Ver tam bém C a r v a l h o , José M urilo de. ‘§ j |
Os bestializados. São Paulo: C om panhia das L etras, 1987. - ;jf |
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 727

, Para os escândalos financeiros do período 1974-1983, sob um a ótica de

rnalism o investigativo, pode-se obter um a referência a partir da obra de José
lo sd e Assis, que relatou alguns envolvendo crises bancárias (casos dobanco
alie, doB anco U nião C om ercial, do banco E conôm ico e da em issão de títülós
§e obrigações da E letrobrás), expansão de conglom erados (caso da U nião das
jim presas B rasileiras, do grupo Lum e, do grupo Ipiranga, caso Á urea e caso
fLutfalla), além de outros “avulsos” , tais com o o caso Delfin, o “escândalo da
Ipandioca” , o caso A talla e o caso Levinsohn389.
& O m esm o autor inventariou os escândalos envolvendo a adm inistração
(ública no período 1968-1984, m encionando o escândalo da C A PEM I, da
)ow Q uím ica e do C oscafé (IB C ), dentre outros m enos fam osos390, alguns
[eles contestados pelos envolvidos391.
j 3 5 .0 fato é que não se pode resum ir o tem a corrupção ao assalto aos cofres
ghiáblicos, pois, assim proceder acarretará privatizar a relação publica. Corrupção
gfem um sentido m uito m aior, refrindo-se m ais à sociedade que ao Estado, com o
i s pessoas se relacionam entre si392. É garantir o respeito ao outro, tratando-o
fcom o igual, e am bos subm etendo-se às leis existentes.
I A bibliografia acerca do tem a “c o rru p ção ” , em seu sentido lato , que
l i g l o b a o patrimonialismo, o coronelismo e outras formas de mandonismo, é
f a s tís s im a no B rasil. Pode-se conceituar esse tipo de desvio de conduta com o
ítra ta r a coisa pública com o se fosse um b em privado, em seu próprio proveito
| e no de seu círculo m ais próxim o de relacionam entos. A linha entre o que é
^público e o que é privado tom a-se atenuada e pouco nítida para os detentores
ir do poder. Patrim onialista é “o m odo pelo qual governantes de qualquer nível,
f do presidente ao sim ples funcionário, se valem do bem com um para sua van-
I tagem privada” , conform e as palavras de R enato Janine Ribeiro393. Aqui deve
I se inserir tam bém o nepotismo, cujo “conceito está um bilicalm ente ligado ao
§;______________
m Assis, José Carlos de. A chave do tesouro: anatomia dos escândalos financeiros - Brasil

Í 1974-1983. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1983.

39° Assis, José Carlos de. Os mandarins da república: anatomia dos escândalos da admi-
| nistração pública - 1968-84. Rio de Janeiro: Paz e Terra. 1984.
I »» S ant’A nna, Carlos. Resposta a "Os mandarins da república". Sem local: Interbrás,
f 1984.
I 3« j^esse sentido: Ribeiro, Renato Janine. A sociedade contra o social - o alto custo da
I vida pública no Brasil. Sâo Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 179 e s s ..
| J,J Ribeiro, Renato Janine. A República. 2. ed. São Paulo: Publifolha, 2008. p. 38-39.
 728
ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL
de corrupção”” *. Brcsser-Pereira afirm a que “m uitos são o s o n v „
mas todas expondo, de uma fotma ou <te outra?essa
do patnmomo e dos espaços públicos pelo privado Ça° no
malismo brasileiro e desenvolve o conceito do fo m fJ T r d M ™ d0palrim<>:
vezes é mal-entendido, pois parece exaltar o caráter cordial dn h ’ ^ 6 mUlt^
letm. quando, na verdade, apenas demonstm nossa d f f l S a d e e m ? ”
mstancras publicas paraasoluçüo dos conflitos’” . Esse t t ^ h o í r e v ^ f
sua compreensão desse fenômeno: revelador d
No Brasil, pode-se dizer que só excepcionalmente tivemos um si«
administrativo e um coipo de funcionários puram ent^d^kados
objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrário, é poss^veUcom^anh^ 5
ao longo de nossa história, o predomínio constante d ^ vom ^es n ^ c u la 1^ '
o s'm os-P’íl‘ « ^ ^ , ara sücied ^eem n o m ^a m -pa„ic,,l„d,,a,.
m FT r G,l‘r n<í: ^ » - « i
Campinas: Ed. ünicamp, 2002. p. 1 3 3 . ’ W' ÍOrg)' Caminhos da transparência.:
39«
m m L eal, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. São Paulo: Alfa Ôntega, 1986. p. 255.
fia SSo Paute U vb.m Í 5 ''“ ] 7™“ ” ' Helois”'
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 729
”
O utra obra clássica é o livro do advogado e ex-M inistro do STF, V ictor
unes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto, na qual analisa as relações entre o
to e o poder m unicipal até a Constituição de 1946, sob o prism a da sociologia
'dica398. É dele a afirm ação:
O fortalecimento do poder público não tem sido, pois, acompanhado de
correspondente enfraquecimento do “coronelismo”; tem, ao contrário,
. contribuído para consolidar o sistema, garantindo aos condutores da
máquina oficial do Estado quinhão mais substancioso na barganha que
o configura. Os próprios instrumentos do poder constituído é que são
utilizados, paradoxalmente, para rejuvenescer, segundo linhas partidárias,
o poder privado residual dos “coronéis”.
Tam bém sob essa ótica, com forte em basam ento histórico, pode-se en-
òntrar a obra do advogado e ex-Presidente do C onselho Federal da OAB,
aym undoFaoro, Os Donos do Poder, lançada em 1958, na qual trata daquilo
ue se convencionou cham ar de “herança ibérica” nas relações socioeconô-
§hicas, com o a origem do patrim onialism o existente no Brasil399. E ste trecho
|é revelador de seu pensam ento e com bastante atualidade:
Nas intervenções estatais, outrora abominadas pelos empresários apenas
se contrárias a seus manifestos interesses, crescem e proliferam atividades
econômicas incentivadas pelos lucros rápidos, maisjogodeazarqueempresa
racional. Para que medre essa camada, ontem comercial, hoje industrial e
amanhã financeira, o governo há de estar presente, atuante, armado.
Dentre as classes, predomina a lucrativa, especuladora nos seus tentáculos,
apta menos a produzir do que a enriquecer, em consórcio indissolúvel
ao estamento burocrático, este também especializado em comissões e
conselhos, alheios à sociedade, desta tutor, ou, emmomentosdenormalidade,
no exercício de discreta curatela.
O tubaronato floresce e engorda, ensejando a suspeita de que sua fortuna se
deve ao favor, quando, na realidade, se expande como autêntica expressão
do sistema.
E, em outro trecho, arrem ata com precisão:
Economicamente, a regulação não só delimita o leito onde as águas
correm, senão as dirige, encaminha e filtra. O óleo canforado - acentua o
deputado Aliomar Baleeiro, não toldado pela euforia liberal de 1946- dos
*** F aoro, Raymundo. Os donos do poderformação do patronato politico brasileiro. 6 .ed.
Porto Alegre: Globo, 1984.
730 ORÇAMENTOREPUBLICANOELIBERDADEIGUAL
“estancos, monopólios, muletas bancárias oficiais, tarifas protecionistá B
reajustamentos, equilíbrio estatístico, valorizações artificiais” não ODeíÁ!
como remédio, mas será o sólido, o nutritivo, o ordinário alimento de muito í i
séculos. "Saia do negócio o Estado” - conclui - “e todo o Brasil ficaJ %
desempregado e em desespero”400. “r ^
É de Faoro, aliás, a afirm ação de que ninguém se deu conta do “formidável ^
em buste privatista que a proclamação de 15 de novem bro (de 1899) comportava!
e que iria se consolidar desde logo em todo o país. A verdade é que a autêntica
ideia republicana nunca m edrou entre nós”401.
Nelson Saldanha, sob a lente da sociologia jurídica, traça um perfil entre os
espaços políticos do público e do privado em opúsculo denom inado O Jardim
e a Praça, e trata do personalism o brasileiro, que contam ina essas relações 402
N este trecho o autor faz um paralelo entre privatism o e e o uso do espaço pú­
blico na vida política brasileira:
O predomínio do sentido privado, no Brasil, há de ter sido em grande medida
predomínio do personalismo, inclusive pela larga presença feudal em nossa
história social. Personalismo nas alianças políticas e nas adesões partidárias:
personalismo também na secular tendência a confundir instituições com
pessoas. Problema, este, afim ao mal-cntcndido muito frequente de usar
credos e regimes pelo que refletem ou parecem refletir na ordem privada
(por exemplo, descrer no comunismo de Fulano pelo fato de vestir bem,
ou desacreditar no regime representativo porque o deputado Beltrano é
incompetente). Este pendor se revela na imagem geral dos sistemas, vigente
entre certos estratos ou setores: muita genteparecepensar que a democracia
significa a igualitarização no plano privado, quando no plano público é
que a igualdade democrática se situa basicamente (alguns parecem chegar
a crer que a igualdade "democrática” significa todo mundo de calças
jeans e sandálias de borracha, e de preferência os homens com barba para
ninguém parecer diferente). O clássico ideal iluminista da conversão do
súdito no cidadão, através da qual se tem em cada indivíduo uma dimensão
pública (ideal, sem dúvida, nuclearmente urbano), esbarrou no Brasil com :
o tradicional privatismo, mais com o personalismo e com concepções
feudais arraigadas. E, entretanto, temos tido no Brasil uma experiência
estatal constante. O Estado (com seu estamento burocrático, para evocar o
400 F aoro, Raymundo. Os donos do poderformação do patronato político brasileiro. 6. ed.
Porto Alegre: Globo, 1984. p. 724.
401 Idem, p. 12.0 parêntesis foi aposto.
<02
S aldanha, Nelson. Ojardim e a praça - ensaio sobre o lado privado e o lado público da
vida social e histórica. Porto Alegre: Sérgio Fabris Editor, 1986. p. 28-29.
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 731
grande livro de Faoro) sempre esteve presente, e, ultimamente, em escala
extrema, na vida brasileira.
I ínha sem elhante se vê no sociólogo Roberto daM atta403, em várias de suas
bras, em que analisou, dentre outros fatos, o faimgemào jeitinho brasileiro,
ue ele identificou com o sendo fruto do dilem a brasileiro que reside “em uma
scilação entre u m esqueleto nacional feito de leis universais cujo sujeito era o
divíduo, e situações onde cada qual se salvava e se despachava como podia,
tilizando p ara isso seu sistem a de relações pessoais”404, e buscou demonstrar
i principais características culturais da sociedade brasileira405.
N esse sentido, João M aurício Adeodato aponta a existência de mecanismos
originais que as regiões subdesenvolvidas contemporâneas vêm desenvolvendo
om a função de “consertar e neutralizar, aqui e ali, de m odo assistem ático, a
crescente crise de legitim idade que se m ostra m ais aguda quando os países se
/orara foros dem ocráticos”, e aponta para o cham ado jeitinho , inclusive
No livro A casa & a rua, Roberto da Malta expõe essas relações entre a esfera pública
e a privada no Brasil. Relata ele que: “não há dúvida de que fica cada vez mais compli­
cado viver numa sociedade onde se tem uma cidadania em casa, uma outra no centro
religioso e outra ainda - essa tremendamente negativa - na roa. Do mesmo modo, pa­
rece impossível continuar operando com um sistema político onde os acordos pessoais
ultrapassam sempre (e no momento mais preciso) as lealdades ideológicas e o sistema
econômico funciona com duas lógicas. Há, na realidade, vários 'mercados'que ope­
ram simultaneamente. Alguns são financiados pelo Estado e seus empresários desfru­
tam todos os lucros e nenhum risco. Outros operam na dura base da lei da oferta e da
procura. E há, ainda, aquela esfera dominada letrados, tecnocratas ou, para usarmos a
expressão definitiva de Raymundo Faoro, os ‘donos do poder , esses que vivem num
universo sem competição, pagos pelo Estado e sustentados pelos misteriosos laços de
simpatia e lealdades pessoais” (M atta, Roberto da. A casa & a rua. 5. ed. Rio de Janei­
ro: Rocco, 1997. p. 20).
404 M atta, Roberto da. O que fa z do brasil. Brasil? Rio de Janeiro: Rocco, 1986. p. 97. É
extremamente interessante a análise feita por esse autor acerca dessa característica bra­
sileira, e que merece acurado debate, que não tem espaço neste trabalho. Rara melhor
compreensão do que esse autor explicita, sugere-se a leitura do capítulo 7 dessa obra,
bem como o livro de Lívia Barbosa (O jeitinho brasileiro - a arte de ser mais igual que
os outros. Rio de Janeiro: Elsevier, 1992) e o livro de Mériti de Souza (A experiência da
lei e a lei da experiência - ensaios sobre práticas sociais e subjetividades no Brasil. Rio
de Janeiro: Revan e Fapesp, 1999).
Escreve Roberto da Matta na obra O que fa z do brasil, Brasil? (Rio de Janeiro: Rocco,
1986): “O que faz o brasil. Brasil, é uma imensa, uma inesgotável, criatividade acasa-
ladora” (p. 20), caracterizada, dentre outros fatores, “porque sei que não existe jamais
um ‘não’ diante de situações formais e que todas admitem um ‘jeitinho’ pela relação
pessoal e pela amizade” (p. 17).
732 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL
no que diz respeito à aplicação de verbas públicas; o “em preguism o polític^P
o “fazer vista grossa diante da ‘pequena corrupção’” e o “paternalism o”
subestim a a capacidade popular de decid ir sobre o que deve ser feito
m elhorar a estrutura interna do Estado406. pa§ | i
A depender do sentido que se aplique à corrupção pode-se identificaram
outras latitudes na m atéria. N essa linha é m uito peculiar é a observação d
H ugo N igro M azzilli, Procurador de Justiça aposentado do Estado de q s l r
Paulo, que destaca407*: oao ;
É bem de ver que, enquanto alguns membros do Ministério Público sé ^
dedicamao extremo,outros não são nadáãfeitoíao trabáiho. Esses deixam ^
habitualmente serviços acumulados para os colegas, especialmente parà
os substitutos, passam como gatos sobre brasa em cima dos processos é
procuram desviar-se de todo e qualquer caso mais complexo. Podemos dirèr
que, ainda que hoje, uns trabalham muito enquanto outros trabalham pouco
ou quase nada - o que aliás, não é problema só do Ministério Público, e sim
também da Magistratura, e, mais amplamente, é um defeito de caráternada ■
raro na natureza humana.
R enato Janine Ribeiro aponta com pertinácia que
a corrupção ameaça a república, mas não se resume no furto do dinheiro'
público. O corrupto impede que esse dinheiro vá para a saúde, a educação o Â
transporte, e assim produz morte, ignorância, crimes em cascata. Mais que í
tudo, perturba o elo social básico que é a confiança no outro. Quem anda ;
por nossas ruas, com medo até de crianças pequenas, e depois se espanta
com a descontração das pessoas em outros países, pode servir o preço que
pagamos por não vivermos em uma república - por termos um regime que ;
é republicano só no nome403.
A deodato , João Maurício. Sobre um direito subdesenvolvido. Revista da Oídem dos
Advogados do Brasil, n. 50. p. 71 -88, São Paulo: Brasiliense, verão 1988-1989 o trecho
transcrito está na p. 87.
407
Hugo Nigro. O Ministério Público depois da Constituição de 1988. In: M ar­
M a zzilli ,
Ives Gandra: R ezek , Francisco (org.). Constituição Federal - avanços, contri­
tin s ,
buições e modoficações no processo democrático brasileiro. São Paulo: Revista dos
Tribunais e CEU - Centro de Extensão Universitária, 2008. p. 418-419.
408
R ibeiro , Renato Janine. A República. 2. ed. São Paulo: Publifolha, 2008. p. 52. Marcelo
Neves aponta-que “há uma forte tendência a desrespeitar o modelo procedimental pre­
visto no texto da Constituição, de acordo com as conformações específicas e códigos
relacionais. Isso está associado à persistência de ‘privilégios’ e ‘exclusões’que obstacu-
O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABIUDADE________ 7 3 3
^ O utra análise m uito interessante é efetu ad a po r C ontárdo C alligaris,
licanalista então recém -chegado ap Erasil, sobre as relações sociopolíticas
úui desenvolvidas409. E stes trechos são m uito reveladores do olhar estrangeiro
ibre a sociedade brasileira:
Um cargo, uma função pretensamente simbólica parecem poder se sustentar
tanto melhor quanto mais quem os exerce, gastando, exibe a medida da
riqueza da qual dispõe. Isso abre necessariamente a porta do clientelismo
e da corrupção: se o cargo que ocupo vale na medida em que posso dar
prova patente do meu poder e da minha disponibilidade de recursos, só
posso sustentá-lo numa indefinida demonstração; o exercício do cargo
se confunde com o gasto que comprova o seu valor. [...] Por exemplo, o
clientelismo local e familiar, ou seja, o fato esperado que um homem político
ou um funcionário no poder devolva riqueza para a sua cidade natal e para
o seu círculo familiar, não é tanto uma retribuição dos votos que lhe foram
eventualmente acordados, nem o signo de seu amor para a terra natal e a
família. O problema é que, nesses lugares, onde, mais do que em outros, o
nossopolítico oufuncionário gostaria de encontrarojusto reconhecimento
da dignidade de seupercurso e do seu cargo, ele descobre que essa dignidade
i só será conhecida à medida que ele a ilustre com uma prodigalidade que
demonstre os seus recursos.
Christian Ingo Lenz Dunker parte da “lógica do condomínio” e faz
interessante análise relacionando a vida nos condomínios habitacionais das
Igrandes cidades brasileiras, partindo do exemplo paulista de Alphaville,
i[ oonde
n o e ltudo
uuü éc pp rovido
iu v m u d
uwe m aneira
« iiu iv iiM satisfató
w—ria ----------------
através de recursos privados
|(s e g u ra n ç a , reg u lação do espaço, trâ n sito e tc .) e correlacionando co m a
vid a nas cidades e nos rin cõ es m ais afastad o s do país, e ap o n ta q u e os
p ró p rio s sin to m as n a c io n a is, com o a p reo c u p a ç ão com a id e n tid a d e , a
lizam a construção de uma esfera pública universalista como espaço de comuniação de
cidadãos iguais.” E segue: “no lugar da legitimação por procedimentos democráticos,
em tomo dos quais se estruturaria uma esfera pública pluralista, verifica-se uma tendên­
cia à ‘privatização’ do Estado.” (Entre Têmis e Leviatã: uma relação difícil. São Paulo:
Martins Fontes, 2013. p. 246-247).
Calligaris, Contárdo. Hello Brasil - Notas de um psicanalista europeu viajando
ao Brasil. 3. ed. São Paulo: Escuta C b b U t U Editorial,
L i U I l U I l a l , 1992.
1 7 7 * « p.
p » 62-63. O mesmo sentido de
busca de dinheiro para sua localidade é apontado por: B ez er r a , Marcus Otávio,
C o sta . Carla; S o u z a J ü n io r . Homero de. O controle dos representantes eleitos. In:
S peck , Bruno W. (org.). C am inhos da transparência . Campinas: Ed. Unicamp, 2002. p.
355-377.
734 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

sutura da contradição social durante os tempos da ditadura, a individuâPll

zação patológica das minorias, respondem a essa dupla série de temas e d
estratégias para unificar ou desunir mal-estar, sintoma e sofrimento, Pw l
medicalizar o mal-estar, para condominizar o sintoma”.410Ou, como diz de I
forma bem-humorada Eduardo Giannatti, “em breve, a sociedade brasileira ^
estará reduzida a apenas duas classes fundamentais: a dos que não comem 4
e a dos que não dormem”411.
Regis de Oliveira arremata sua análise sobre o fenômeno da corrupção 1
comentando sobre aspectos da psicologia do brasileiro, e identificando seu ®
comportamento como “paradoxal” E identifica na impunidade um sintomade H
seu crescimento, embora registre que esse problemaé universal412. Analisa ainda 4
a possibilidade de criação de privilégios por parte dos estamentos políticos 1
em seu próprio proveito, tais como “décimo quarto salário, ‘auxílio paletó’’ 3
alimentação etc ”, comb outro dos fatores de corrupção no gasto público, é 'I
curioso ver como tais auxílios medram no funcionalismo público brasileiro, a 1
despeito das leis que buscam coibi-los. Regis de Oliveira ainda comenta que i
o brasileiro é crítico da conduta antiética, seja pública ou privada, porém, “ao
mesmo tempo, comete comportamentos aéticos, diariamente”, quando biisca
dar propi na para guardas de trânsito, pagar servidores públicos para não sofrer I
autuação, admitirsonegaçãoparaasobrevivênciaéconômicadasempresasou í
exercer atividades proibidas pela lei de zoneamento municipal. E arremata: |
“Cria um escudo que não o atinge, sendo crítico do comportamento do outro, !
mas descobrindo desculpas para aliviar sua consciência”413. * |
Outra obra de relevo sobre a matéria, sob rigorosa análise historiográfica, e 1
que trata especificamente sobre as relações da ditadura militar brasileira com as 1
megaempresas de construção civil, é Estranhas Catedrais, de Pedro Henrique -\

Christian Ingo Lenz. Mal-estar, sofrimento e sintoma: uma psicopatologia do ■ií

410
D unker,
Brasil entre muros. São Paulo: Boitempo, 2015. p. 401. -J
411
G i a n n e t t i , Eduardo. Vícios privados, benefícios públicos —A ética na riqueza das na­
ções. São Paulo: Companhia das Letras, 2007. p. 12.0 autor aponta outro trecho bas­
tante revelador do povo brasileiro: “Cada um de nós isoladamente tem o sentimento e a ■;:i
crença sincera de estar muito acima de tudo isso que aí está. Ninguém aceita, ninguém
aguenta mais: nenhum de nós pactua com o mar de lama, o deboche e a vergonha da
nossa vida pública e comunitária. O problema é que, ao mesmo tempo, o resultado final
de todos nós juntos é precisamente tudo isso que aí está! A auto-imagem de cada uma
das partes - a ideia que cada brasileiro gosta de nutrir de si mesmo - não bate com a
realidade do todo melancólico e exasperador chamado Brasil.” (p. 12).
412
O liveira, Regis de. Curso de direito financeiro. 6. ed. São Paulo: RT, 2014. p. 400-401.
413
O liveira, Regis Fernandes de. Castos públicos. São Paulo: RT, 2012. p. 73.
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 735

»edreira Cam pos414. Trata-se de obra que m erece redobrada atenção nos dias
jue correm , pois dem onstra a gênese do que vem sendo revelado no âm bito da
'Operação Lava Jato ”, ainda inconclusa, sobre as relações financeiras entre
poder político e as em presas d e engenharia pesada no Brasil.
U m a análise interessante, sob a ótica da ciência da adm inistração, en-
>lvendo o relacionam ento entre as pessoas que ocupam o poder, alternando
mções públicas e privadas, e suas conexões, foi realizada por Sérgio Lazzarini,
iobra O Capitalismo de Laços, na qual se revelam as estratégias e as alianças
juolíticas e suas consequências para a econom ia brasileira, em especial o papel
ido Banco N acional de D esenvolvim ento Econôm ico e Social - BN DES, im-
Iportantíssimo no período de privatizações no Brasil (final dos anos 1990)4ls. O
iàutor analisou a presença das m esm as pessoas e instituições em vários pontos
É o sistem a público e privado, em conúbio com os usos e aproveitam ento das
lyantagens creditícias d a época. U m indivíduo que estava no BNDES ou no
|Banco Central, logo após passava a ocupar cargo de relevo em um a empresa
Jprivada que se beneficiava da rede de laços construída p o r aquela pessoa -
tendo ocorrido tam bém o m ovim ento inverso, da em presa privada para o setor
i público. E m obra posterior, analisa a atuação dos governos brasileiros na
[natividade econôm ica, através de em presas controladas por fundos de pensão
e tam bém através de em préstim os do B N D ES, criando o sistem a das campeãs

I nacionais.416

I L ilia Schw arcz e H eloisa Starling, a prim eira antropóloga e a segunda

historiadora, publicaram um livro com o sugestivo título de Brasil: uma bio­
| grafia,
4,4 C ampos Pedroanalisam
no ,qual Henrique os cinco Estranhas
Pedreira. séculos de catedrais - as empreiteiras
existência brasileiras e
do país e identificam
Ilú m a“difícil
ditaduraprocesso
civil-militar,
de construção de form as com partilhadas de poder eFlumi-
1964-1988. Niterói: Editora da Universidade Federal zelo
! nense, 2014. É interessante ver a entrevista de um megaempresário da construção civil
I brasileira ao jornal Folha de S.Paulo, em 26 de junho de 1994, sobre as relações entre as
f. empresas desse setor econômico e as eleições da época. Disponível em: <http://www 1.
1 folha.uol.com.br/fsp/1994/6/26/brasil/24.html>. Ultimo acesso em: 29 mar. 2016.
1415 Lazzarini, Sérgio. Capitalismo de laços - os donos do Brasil e suas conexões. Rio de
I Janeiro: Elsevier, 2011. Esse não é um traço exclusivamente brasileiro, como se pode
I ver na obra sobre a evolução das relações político-econômicas em Portugal: Costa, Jor-
I ge et alii. Os donos de Portugal - Cem anos de Poder Econômico (1910-2010). Porto:
I Edições Afrontamento, 2010.
1 4,6 M usacchio. Aldo; L azzarrini, Sérgio. Reinventando o capitalismo de Estado - O Le-
I viatã nos negócios: Brasil e outros países. Tradução de Afonso Celso da Cunha Serra.
| São Paulo: Penguin, 2015.
736 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

pelo bem comum”, embora afirmem que “há virtude republicana entre nós”4»
Todavia, ao final da análise, concluem afirmando que a concretização do ideal I
republicano ainda^está por vir.417418.- - _ . - jf
— E interessante ler na obra de Scwarcz e Starling o marcante registro da '
escravidão em nossa história e em nossas relações culturais projetadas até os ^
dias atuais, o que também se vê nas análises de Gilberto Freyre419, embora este '
se encontre sob fogo de outras correntes de pensamento420. Jessé Souza, no ^
livro A Tolice da Inteligência Brasileira, no qual contesta autores consagrados,
alguns dos quais supramencionados, ataca fortemente a análise de Freyre, pois: |

Para Freyre, a “singularidade cultural brasileira” é uma continuação de |

Portugal e de nossa “herança ibérica”. Para o senso comum leigo, nada mais |

417 S chwarcz , Lilia; S ta rling , Heloisa. Brasil: uma biografia. São Paulo: Companhia das
Letras, 2015. p. 17.
4.8 Estes trechos são emblemáticos do pensamento das autoras a respeito do tema: “Se a
democracia se consolida e caminha para a frente, a República ainda lembra um esboço
que não alcançou forma, República não é apenas um regime determinado de governo;
ela remete à significação de “coisa pública”. O que pertence ao povo, o que se refere ao í
domínio público, o que é de interesse comum e se opõe ao mundo dos assuntos priva- =
dos. Sua principal virtude é a afirmação do valor da liberdade política, da igualdade dos :'í
cidadãos e do direito deles de participar da vida pública. Seu grande inimigo é a cor- j
rupção. I...] Enfrentar a corrupção exige controle público, transparência das ações dos
governantes e um processo de formação - no sentido do aprendizado - de uma cultura §
republicana que seja exercida cotidianamente pelo brasileiro comum em sua relação í
com o país. Precisamos praticar em nosso cotidiano a definição do que é público e a lin- S
guagem pública dos direitos, e isso quer dizer garantir o respeito ao outro - a qualquer \
outro.” (Idcm, p. 504-505). “Os desafios para que se altere o imperfeito republicanismo i
do Brasil são muitos: a sua persistente fragilidade institucional, a corrupção renitente, 1
o bem público pensado como coisa privada. A grande utopia, quem sabe ainda seja
acolhermos os valores que têm como direção a construção do que é público, do que 6 j
comum. Talvez comece nesse desafio mais um capítulo na história do Brasil. Afinal, ;i
feita a opção democrática, também a República pode recomeçar” (Idem, p. 507-508.). |
4.9 Da vastíssima obra de Gilberto Freyre destacam-se nesse sentido o Casa Grande &
Senzala, de 1933, em especial o capítulo IV (F reyre, Gilberto. Obra escolhida. Rio de 1
Janeiro: Ed. Nova Aguilar, 1977. p. 287 e ss.), e também o Novo Mundo nos Trópicos, |J
originalmentc publicado em inglês, em 1945, sob o título Brazil: an interpretation, em ; S
especial o capítulo VII, que trata das relações entre o Brasil e os Estados Unidos da
América, em especial no que tange à escravidão e a peculiaridade da monarquia brasi*‘’{jjj
leira (F reyre, Gilberto. Obra escolhida. Rio de Janeiro: Ed. Nova Aguilar, 1977. p. 904
e ss.). ; v|j|j
470 S o u za , Jessé. A tolice da inteligência brasileira, ou como o país se deixa manipular : |j |
pela elite. São Paulo: Le Ya, 2015. p. 41. MB
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR- O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 737

óbvio. Afinal, falamos o português e muitos de nós gostamos de bacalhau,

de sardinha e usamos alecjim no tempero. Mas, se pensarmos duas vezes,
veremos que nada disso nos^ faz, verdadeiramente, portugueses em terras

S
l
I

§?,
' tropicais. Afinal, a instituição mais importante do Brasil colonial desde
seus inícios, a escravidão, não existia em Portugal, salvo em casos muito
passageiros e tópicos. E faz toda a diferença a vida em uma sociedade
escravocrata e em uma sociedade não escravocrata. [...] Assim, dizer que
o Brasil é uma continuação de Portugal, quando aqui, ao contrário de lá, a
I, escravidãoeraumainstituiçãototalquecomandavaavidadetodos, inclusive
I dos homens livres, os quais não eram nem senhores, nem escravos, é um
1 absurdo científico.
I Verifica-se que a ideia de que nossa herança ibérica é a causa de nossos
problemas está assente até mesmo no seio do STF, como se pode ver no voto
l o Ministro Barroso na ADI 4650, retrotranscrito.421
I De fato, a escravidão no Brasil não tem o devido relevo nas análises juridi-
|cas brasileiras, que se centra nos aspectos meramente formais e historiográficos
.daquela fase, como se a escravidão tivesse se encerrado com a abolição da
Icscravatura em 1888, sem nenhum efeito prospectivo aos nossos dias, o que é
Impreciso e necessita de maior aprofundamento422.
Como afirmou Cláudio Lembo: “nenhum ato conferiu plena cidadania
os libertos. A miséria plena foi concedida junto com a liberdade”423.
Seguramente esse é um dos fatores históricos que nos tomou mais desi­
guais, o que, em decorrência de aspectos econômicos, culturais e jurídicos, se
iprojeta para os dias atuais e se reflete na ausência de elaboração e execução
|de um orçamento republicano, que possibilite nos tomarmos mais iguais,
itendo, assim, a possibilidade de podermos exercer nossas liberdades. Se não
Iformos iguais, não seremos livres - uns serão mais livres que os outros, isto
lé, desiguais424.
í nhc«»rvft-se que essa projeção daquele passado escravocrata se projeta
>ara os dias atuais, em uma difusa percepção de corrupção de

I411 Ver item 3.2, capítulo 3.

1« Relato candente sobre as marcas da escravidão na organização social brasileira lê-se
| em: P r a do J r., Caio. Formação do Brasil contemporâneo. São Paulo: Companhia dás
| Letras, 2011. p. 285 ess.
[ « L embo, Claudio. Problemas políticos brasileiros. In: N oronha, João Otávio de; P ae
K im, Richard (coord.). Sistema politico e Direito Eleitoral brasileiros - Estudos em
I homenagem ao Ministro DiasToffoli. São Paulo: Atlas, 2016. p. 197.
424 Ver itens 2.2.4. capítulo 2 e item 3.3, capítulo 3.
738 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Não há como deixar de mencionar a enraizada e longa experiência &t*M-

da
da escravidão,
escravidão, aa qual acabou por dar fornia à sociedade brasileira.
m i a i a r a h n i i n n r Ho»- f n m ..
Jx — : i ______ . . . .

marca contínua presente ainda nos dias de hoje, na nossa arquitetura íh S J

minúsculos “quartos de empregada” ou nos elevadores de serviço „ -
verdade, para serviçais), no nosso vocabulário nas práticas quotidianas r í
discriminação social e racial ou de culpabilização dos mais nobres
frequência negros [...]. ’ °^ J |
No ceme de nossa comunidade permaneceu, teimosa, a concepção de qiíetl
existiriam homens, por natureza, diversos; repartidos por sua história, siia 3
biologia e condição. Tanto que o destino dos homens livres pobres aliík' - !
a grande maioria da população, não seria muito diferente: emaranhados! Ü
estruturas de dominação como o mandonismo e o coronelismo, giraram éA :l
tomo das “relações de favor” ; expediente muito mais exercido a partir áe j
estruturas de dependência pessoal do que pautado em uma carteia de direitos ^
civis ou sociais. Na verdade, “o favor”, essa sorte de moeda nacional e de 1
larga circulação interna, representa a própria negação de direitos. Implica |
em um inflacionamento dos poderes pessoais e privados em detrimento da í
esfera social e pública. .s >1
V -1
Jessé Souza afirma que a “inteligência brasileira” foi “sequestrada” pelo "4
1% m ais rico da população, a fim de justificar que “os problemas brasileiros não
vêm da grotesca concentração da riqueza social em pouquíssim as mãos, mas
sim d a corrupção apenas do Estado’.” Segundo o autor, essa concepção leva fj
à crença de que o Estado é sem pre corrupto e o m ercado é o “reino da virtude 1
e da eficiência , quando “não existe fortuna de brasileiro que não tenha sido f
construída à som bra de privilégios estatais nem corrupção estatal sistemática 1
sem conivência e estím ulo do mercado”426. , 1
U m a das teses centrais da obra de Souza é que o argum ento da “herança |
ibérica esconde a verdadeira razão do patrim onialism o, qual seja, a desigu?’- :®
dade social existente no Brasil e o aproveitam ento das benesses do goven
p o r parte de um a pequena parcela da população.

1 3 6 .0 debate é riquíssimo, mas, a despeitodas divergências teóricas existentí

que dizem respeito a outro dom ínio das ciências hum anas, todos concorda

S chwarcz, Lilia; Starling, Heloísa. Brasil: uma biografia. São Paulo: Companhia d
Letras, 2015. p. 500-501.
S ouza, Jessé. A tolice da inteligência brasileira, ou como o pais se deixa manipul
pela elite. São Paulo: LeYa, 2015. p. 10-11.
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 739

m o fato de que há um aproveitamento do Estado por parte das elites, em

alquer parte do mundo, a despeito do dissenso doutrinário sobre suas ori-
ens e fundamentos427. Esse trecho de Jessé Souza permite entender melhor
debate colocado:
À personalização, subjetivação e simplificação do Estado na noção de
“estamento estatal” todo-poderoso é acrescentada uma teatralização da
políticacom o ópera-bufa: deixamos de ter "interesseseideiasemconflito"e
passamos a ter um mundo político dividido entre “honestos” e “corruptos”.
O tema do patrimonialismo não só oferece a semântica através da qual toda
a sociedade compreende a si mesma, mas também coloniza a forma peculiar
como o próprio debate político se articula no Brasil e na América Latina.
O tema do patrimonialismo, precisamente por sua aparência de “crítica
radical”, dramatiza um conflito aparente e falso, entre mercado idealizado
e Estado “corrupto”, sob o preço de deixar à sombra todas as contradições
sociais de uma sociedade-e nela incluindo tanto seu mercado quanto seu
Estado - que naturaliza desigualdades sociais abissais e um cotidiano de
carência e exclusão. Essaé a efetiva função social da tese do patrimonialismo
no Brasil.
Esse problema é também apontado por Regis de Oliveira428:
Vivemos no Brasil uma crise de caráter, em face da corrupção que grassa
em todos os setores da vida pública. Mas ela pode provir das diferenças
sociais, por exemplo. O distanciamento das classes, uma ilha de riqueza ao
lado de um mar de pobreza. Situação tal pode levar ao conflito social que
impactará uma crise. Pode ela também ser econômica: má aplicação de
recursos: carência no atendimento médico e educacional.
João Maurício Adeodato aponta com precisão que “não haveria muito
sentido em falar de liberdades públicas, quando quase a metade dos cidadãos
mal consegue sobreviver no dia a dia. O processo político lhes é simplesmente
incompreensível”429. É preciso que todos obtenham melhores condições de
vida para que possam ter lib erd a d es iguais, e, assim, compreender o processo
político no qual estão inseridos.*09

S ouza, Jessé. A tolice da inteligência brasileira, ou como o país se deixa manipular

pela elite. São Paulo: LeYa, 2015. p. 34-35.
«u O liveira, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6. ed. São Paulo: RT, 2014.
p. 923.
09 A d e o d a t o , João Maurício. Sobre um direito subdesenvolvido. Revista da Ordem dos

Advogados do Brasil, n. 50, p. 71-88, São Paulo: Brasiliense, verão 1988-1989, o trecho
transcrito está na p. 81.
740 . ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL
-----------------------------------------------------------------------------------------------

Afinal, retoma-se a Adeodato, “to d o o resto p e rd e q u alqu er significado

dian te d a m iséria"430.

137. Permanece atual a velha advertência do frei Vicente do Salvador 0

primeiro historiador brasileiro. Escrevendo em 1627, menciona que os reis
portugueses tinham interesse apenas em colher suas rendas e direitos; e deste
mesmo modo haviam os povoadores, os quais, por mais arraigados que na
terra estivessem, e mais ricos que fossem, tudo pretendiam levar para Portugal-
porque tudo querem para lá, e isso não tem só os que de lá vieram, mas ainda
os que cá nasceram, que uns e outros usam da terra, não como senhores, mas
como usufrutuários, só para a desfrutarem e a deixarem destruída.
E afirma; “Nenhum homem nesta terra é repúblico, nem zela ou trata do
bem comum, senão cada um do bem particular”.
Prossegue o frei criticando a conservação das coisas públicas no Brasil;
Nesta terra andam as coisas trocadas, porque toda ela não é república,
sendo-o cada casa; e assim é que, estando as casas dos ricos - ainda que'
seja à custa alheia, pois muitos devem quanto tem - providas de todo o
necessário, porque tem escravos, pescadores, caçadores, que lhes trazem a
came e o peixe, pipas de vinho e de azeite; [...] Pois o que é fontes, pontes,
caminhos e outras coisas públicas é uma piedade, pois atendo-se uns aos
outros nenhum as faz, ainda que bebam água suja, e se molhem ao passar
dos rios, ou se orvalhem pelos caminhos, e tudo isto vem de não tratarem
do que há cá de ficar, senão do que hão de levar para o reino431.

\ 38,T°das essas considerações sobre corrupção, de diversos matizes das

ciências sociais, fazem recordar o escritor Mario de Andrade, que escreveu
em 1928 um livro intitulado M acu n aím a—o herói sem nenhum caráter, sátira
literária sobre o povo brasileiro, no qual afirma que “p o u c a saúde e muita
saúva, o s m ales d o B rasil são".
Pode-se acrescer a essa frase, também com intuito satírico, e no mesmo
estilo literário, que a pou ca im portância que se d evo ta à co isa pública, outro
m a l d o B ra sil é.
Nesse sentido, até parece que no Brasil todos são contra a corrupção-mas
contra a corrupção do outro, e não a própria...
139. Em face de tudo o que foi descrito supra, toma-se mais complexa a análise
pretendida, s e a corru pção decorre d e fa lh a s no sistem a d e controle.

430 A deodato, João Maurício. Sobre um direito subdesenvolvido. Revista da Ordem dos
Advogados do Brasil, n. 50, p. 71-88, São Paulo: Brasiliense, verão 1988-1989, o trecho
transcrito está na p. 88.
431
S alvador, (Frei) Vicente do. História do Brasil. São Paulo, DCL, 2013, capítulo II, p. 13.
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 741

O sistema de controle financeiro no Brasil é sistematizado para ser exer-

do de maneira muito mais formal do que substancial. O controle financeiro
o Brasil preocupa-se mais com á forma dos atos do que com sua essência. E
gnuitos órgãos se superpõem para analisar os mesmos atos - um singelo exem-
|jlo pode ser visto no acirrado jogo de poder para saber quais órgãos devem
participar dos a c o rd o s d e leniência, cerne do debate sobre essa Lei432.
Essa assertiva pode ser comprovada por algumas observações, de facílima
ponstatação:
1) Pelo longo rol de casos de corrupção acima apontados, que, em sua
grande maioria, não foram identificados pelo sistema de controle de
contas, mas por denúncias na imprensa. Observa-se que, em um dos
casos mais rumorosos, que iniciou o processo de im peachm ent do Pre­
sidente Fernando Collor, foi necessário que seu irmão, Pedro Collor,
antes de fazer as denúncias por meio da imprensa, buscasse e obtivesse
um atestado de sanidade mental, a fim de comprovar que estava de
plena posse de suas faculdades mentais.
2) Diversos Estados da Federação brasileira, durante o final da segunda
década do século XXI, entraram em verdadeiro estado falimentar em
suas contas, tais como o do Rio de Janeiro e o do Rio Grande do Sul,
fato que aponta a ineficácia do sistema de controle de contas, pois só
assim se explica seu alto índice de endividamento e o extrapolamento
dos tetos remuneratórios dos servidores públicos estaduais. Basta re­
gistrar que o Estado do Rio de Janeiro declarou que necessitará pagar
seus servidores públicos de forma parcelada433.
3) A luta pela manutenção e ampliação das vantagens corporativas do setor
público, inclusive pela captura financeira que os controlados exercem
sobre os controladores, com o extrapolamento do teto de remunera­
ção do funcionalismo público transformado em várias situações em
um verdadeiro p is o , demonstra a dificuldade de efetivar esse tipo de
controle.
4) A inexistência efetiva de controles sobre as renúncias fiscais, embora
constitucionalmente exigidos, demonstra que o setor privado da econo­

Ver item 4.8, capítulo 4.

Rio vai dividir pagamento de salários de servidores em sete parcelas. Jomal Fo­
lha de S.Paulo, de 12/11/2016. Disponível em: <http://wwwl.folha.uol.com.br/
mercado/2016/11/1831839-rio-vai-dividir-pagamento-de-salarios-de-seryidores-em-
tí
-sete-parcelas.shtml?mobile>. Acesso em: 28 nov. 2016.
 mia também obtém favores dos cofres públicos sem que haja qualquer 1
controle financeiro sobre isso. E isso ocorre de forma especial com 3
aquelas pessoas que - para usar uma linguagem sociológica - desco- '•
brern o jeitin h o de se tomarem o s p red ileto s a m ig o s d o rei, qualquer :
que seja o rei de plantão nos diversos giros que os governos dão.
5) Isso se toma ainda mais candente quando se verifica o completo des-
controle substancial sobre os pagamentos da dívida pública. Nãõsobre
o endividamento em si, que é controlado de forma prévia pelo Senado
Federal, mas sobre os pagamentos do serviço da dívida. O setor finan- ■
ceiro está submetido a controles formais de direito financeiro, mas a
forma de controlar não se submete aos ditames do interesse público. 0
sistema de o controle financeiro no Brasil está completamente afastado ■
do sistema financeiro privado, que foi completamente “terceirizado”
para o Banco Central.

Outros itens poderiam ser acrescidos, mas os que estão acima listados são
suficientes para demonstrar que o sistema de controle financeiro no Brasil é
falho e pouco serve ao efetivo controle republicano. Claro que, sem ele, tudo
poderia ficar muito pior. Ele cumpre um papel impjortante e relevante, embora
insuficiente para a busca de um orçamento republicano, em que se busca pra­
ticar justiça distributiva. O sistema deve ser aperfeiçoado, visando preservar
o princípio republicano no âmbito financeiro, em especial na elaboração e na
execução de um orçamento que seja republicano.
É claro que o sistema de controle de contas atualmente vigente é importante
e relevante, mas deve ser aperfeiçoado. Porém, mesmo bastante melhorado,
será insuficiente para corrigir o problema central de nosso país, que decorre
da falta de obediência ao p rin cíp io republicano, que, no âmbito financeiro,
se apresenta na elaboração e efetivação de um orçam en to republicano, por
meio do.qual a receita publica possa ser melhor haurida, e a despesa pública
ser melhor realizada, com respeito às capacidades financeiras, receptiva e
contributiva, e em busca da ampliação da isonomia, a fi m de que todos tenham
uma lib erdade igual414.
Falta quem controle o sistema visando a busca de um Estado Republi-
cano e Democrático de Direito, no qual a questão do orçam en to republicano ij
é um dos itens mais relevantes, pois está no cerne da justiça distributiva. í J
Essa função seguramente não cabe ao Tribunal de Contas e nem ao sistema

4 )4
Ver item 2.2.4, capítulo 2.
 0 SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 743

brmal de controle de contas. Trata-se de uma função política, que deve ser
Issumida primordialmente pelQS. órgãos sujeitos a voto em nosso sistema
ikolítico, o Poder Legislativo e o Executivo. Os demais cargos políticos não
^letivos —Poder Judiciário, Ministério Publico, Tribunal de Contas —são
Igualmente importantes e relevantes nesse processo. O sistema de controle
'social permanece importantíssimo, porém ainda é incipiente no Brasil e
Incapaz de promover um efetivo controle dessa natureza. Eis o motivo pelo
íqual se deve ter sempre em vista a forma de eleição do le g isla d o r o rça m en tá ­
r io , em especial com as questões envolvendo õ direito financeiro eleitoral, a
;$im de que haja efetiva paridade de armas na disputa desses cargos políticos
«letivos em nosso país. ' - .
ÍV Pressupõe-se que, quanto mais eqúâriime for o direitofin an ceiro eleitoral
jia disputa pela função de legislador o rça m en tá rio , e quanto mais este laborar
em busca do orçam ento republicano, menor uso será feito do direitofin anceiro
sancionador.
É necessário que haja quem se preocupe com o interesse so cia l, e não só o
interesse individual, o interesse público, o interesse corporativo, ou o interesse
em presarial. O interesse so c ia l anda meio abandonado em nosso país, sendo
; utilizado de forma apenas retórica, para esconder outra gama de interesses.
I Não é em um sistema individualista, onde cada um busca obter maiores
^vantagens para si ou para seu grupo, que o interesse social prosperará. É ne-
r cessário haver um sistema de controle dos desvios financeiros republicanos
, no Brasil, o que só ocorrerá por meio do voto, pela soberania popular - não o
governo do povo, para o povo e pelo povo, pois o povo não governa. O povo é
soberano, como ensina Comparato, e deve ser ouvido para decidir as questões
sobre os grandes temas de governo435.
Democracia não é apenas voto popular, pois pode haver sistemas eleitorais
que apenas sufraguem quem quer manter seus privilégios. É necessário que
haja controle para superar os individualismos no uso da co isa p ú b lic a - só
com mais república teremos uma democracia de qualidade. Nesse contexto
se sobressai a questão do direito financeiro eleitoral436.
E para termos democracia de qualidade é necessário que a desigualdade
social seja reduzida a níveis aceitáveis - o que está muito longe de ocorrer
no Brasil.

455 Ver item 2.3, capítulo 2.

| 5456
4 Ver item 3.2, capítulo 3.
 744 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 745

O dinheiro público, em sociedades extremamente desiguais, deve ser -
usado primordialmente para tomar mais iguais os indivíduos, assegurando- Í
lhes lib e rd a d e s ig u a is para todos - tal como prescrito como o b jetiv o funda-
m en ta l na Constituição brasileira de 1988, porém não perseguido a contento
rpfjp
jpo de servidores públicos, teremos desvios na isonomia, que deve presidir
i relações de quem serve ao público, e não se serve dos recursos públicos.
A manifestação do Procurador Geral da República na AO’1773vrelatádá

elo Ministro Fux, onde se discute a questão do auxílio morádiar&emble- „

pêlos diversos governos que se sucedem no espaço geográfico e no tempo ática: '' ~ - ~
É sintomática a frase proferida por Jorge Paulo Lehmann em palestra ná
Universidade Harvard em Cambridge: “Nós nunca vamos ter estabilidade As vantagens asseguradas pela Constituição aos cargos de juiz e de
se tivermos desigualdade”437. membro do Ministério Público constituem conjunto de prerrogativas
destinadas a recrutar e manter nessas funções cidadãos comns mais
Falta um órgão que controle o orçamento republicano, em sua elaboração | i elevados atributos intelectuais, éticos é profissionais, em vista da gravidade
e em sua execução. Esta é a grande lacuna a ser preenchida. Não é necessária dos atos que praticam, reveladores de parcelas relevantes do poder estatal.
a criação de um órgão novo para isso, mas se deve aprimorar o sistema de A natureza de magistratura dessas duas carreiras [...] justifica que se lhes
controle financeiro e orçamentário, em especial dos órgãos políticos, locus dê tratamentojurídico (inclusive remurieratório) particular, diverso do das
privilegiado para o exercício dessa função. demais carreiras de Estado e equiparável apenas aos dos demais agentes
políticos439.
Portanto, a corrupção não surge ou se instala apenas em razão de falhas
no sistema de controle financeiro que hoje existe no Brasil. Tal sistema iden-|SI> Não se trata de servidores públicos, mas de servidores que se constituem,
tificae apura de maneira formal e burocrática as eventuais irregularidades que Éfpelo próprio discurso, em um estamento superior entre os demais. E, sendo
aparecem. E os órgãos muitas vezes atuam de maneira superposta, exercendo a | assim, veem-se como superiores aos outros membros da sociedade. Desse
funções concomitantes. Existe muito a ser melhorado no sistema, dentre outros jSfmodo, não exercem umafu n ç ã o pública, que é o exercício do poder em prol
aspectos, o de centrar as atenções no controle finalístico dos atos financeiros,
J f d a sociedade, mas o fazem em proveito próprio, de suas carreiras
e menos no controle formal. ■jgl Nesse sentido, com muito menor alcance, porém de forma igualmente
Giannetti apontam três disjunções básicas no rol de p a to lo g ia s d o setor
Jpem blem ática, é a busca do Ministério Público Federal para que seus membros
público: “1) o uso corrupto do poder (por exemplo, na prática do empreguismo);Jgiapenas viajem de cla sse ex ecu tiva nos voos internacionais, inclusive quando o
2) a captura de políticas públicas, por grupos de interesse particular (empresa­ j fazem com acompanhantes - tudo pago pelos cofres públicos. A norma é o art.
Jr20 da Portaria 41/2014, da Procuradoria Geral da República440. Esse assunto
rial, estatal, setorial, regional etc.); e 3) a vulnerabilidade do governo vis-à-vis
o apelo do momento e a pressão do sentimento popular.”438 chegou ao STF através da Reclamação 21.586, proposta pelo Procurador Ge-
| ral da República, pois o juiz da 21a Vara da Justiça Federal em Brasília havia
140. A dominação hoje exercida pelas corporações mais influentes no setor concedido liminar para suspender a eficária da referida Portaria. O argumento
público, em face de aumento de remuneração e privilégios, é igualmente uma | utilizado foi o da usurpação da competência do STF pelo Juízo de 1®grau. O
forma perversa de patrimonialismo, o que subverte o princípio republicano.
Enquanto houver quem acredite que existe uma “casta” privilegiada dentro do '
439 Esse aspecto foi desenvolvido no item 3.5.2, capítulo 3.
■S Í i Í ’44o 20. A passagem aérea para os voos internacionais destinada aos propostos será
Jornal Folha de S.Paulo, 23/04/2016, reportagem de Guilia Afiunc, disponível em: adquirida pelo órgão competente, na classe executiva para os membros, quando houver
<http://wwwl.folha.uol.com.br/mercado/2016/04/1764115-nunca-havera-estabilidá- disponibilidade no momento da emissão da passagem, e na classe econômica para os
de-se-houve-desigua!dade-diz-bilionario-brasileiro.shtml>, último acesso em: 6 jàh. ^ servidores. §1” Poderá ser concedida aos servidores passagem de classe executiva pos
2017. A reportagem menciona ainda que Joige Paulo Lemann é “dono de uma fortUrji trechos em que o tempo previsto de voo entre o último embarque no território nacional
na de US$ 30,9 bilhões, (e) é o homem mais rico do Brasil e ocupa a 19a posição no e o destino for superior a oito horas, e aos servidores ocupantes de cargo em comissão
ranking mundial, segundo a revista ‘Forbes’. O empresário, de 76 anos, é acionista cla'f CC-5 ou superior, quando houver disponibilidade no momento da emissão. §2“ Aos
Anheuser-Busch InBev, a maior cervejaria do mundo”. ^^ propostos, na qualidade de acompanhante, poderá ser concedida passagem na classe
438
G iannetti, Eduardo. Vícios privados, benefícios públicos —A ética na riqueza das na­ atribuída à autoridade acompanhada, quando houver disponibilidade no momento da
ções. São Paulo: Companhia das Letras, 2007. p. 193. emissão da passagem.”
746 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

Relator, Min. Roberto Barroso, ao constatar que o Tribunal Regional Federal

18Região já havia sustado a decisão de 1“ grau, entendeu que não mais possuíal!
competência para apreciar a matéria. A decisão doTRF que suspendeu a liminar 1
contudo, merece ser transcrita pois revela a baixo grau de republicanismo no I
exercício do cargos públicos: i

Conforme bem assinalou a agravante, a possibilidade do uso de passagens

aéreas, em voos internacionais, na primeira classe e na classe executiva,
encontra-se devidamente prevista e disciplinada no âmbito dos 03
(três) Poderes da União, conforme se vê dos atos arrolados na inicial a
descaracterizar, naespécie, o suposto privilégio dos membros do Ministério -
Públicoda União,massim, o exercício de prerrogativas inerentes aos cargos
ocupados pelas respectivas autoridades, em homenagem ao princípio
constitucional da isonomia de direitos e de paridade de prerrogativas entre
agentes do Ministério Públicoe da Magistratura Nacional, quejádispensa ;
igualtratamentoaosmagistradosdetodasasinstânciasdo Poder Judiciário
Republicano, no Brasil.

Tudo pode estar sendo feito dentro da lei, mas viola a regra da isonomia
republicana, inclusive do que tange ao uso dos recursos públicos.
141.0 mesmo sentido de privilégio vê-se na dominação exercida pelos de­
tentores de capital que, embora não exerçam funções públicas, encontram-se
próximos dos centros de poder, usando-o em proveito próprio, violando até
mesmo a isonomia concorrencial com outros partícipes de mercado, pois usam i
sua influência para se beneficiar de créditos facilitados e renúncias fiscais.
Repete-se: tudo pode estar sendo feito dentro da lei, mas seguramente
viola a regra básica de convivência em uma república, que é a do tratamento
igual entre as pessoas, identitário - inclusive no que tange ao uso dos recursos
públicos.
142.0 aumento de custo do Estado acaba por gerar dívida, inclusive para gastos
correntes, o que viola o art 167, III, da Constituição, que veicula a regra de
ouro d a d ívid a pú blica. Ocorre que a dívida é paga por todos, em decorrência
do proveito de alguns.
Isso até poderia ser considerado isonômico, se fosse para tomaras pessoas
mais iguais, ou seja, para reduzir as desigualdades sociais, meta estabelecida ;
como fundamental pela Constituição de 1988. Todavia, como se vê, não é o
que ocorre, pois os gastos sociais se caracterizam como percentuais pequenos ;
em face do todo arrecadado e gasto.
 O SISTEMA FINANCEIRO DE VIGIAR E PUNIR: O CONTROLE E A RESPONSABILIDADE 747

Isso também é algo que fere a isonomia no trato dos recursos públicos,
láaculando o orçamento republicano.
43.Enfim, sem tratamento isonômico não haverá liberdade que possa ser
íozada por todos, e as promessas civilizatórias da Constituição de 1988, ao
invés de terem a força normativa apregoada por Konrad Hesse, se transformam
|m folhas de papel ao sabor das teorias de Ferdinand Lassalle.
O orçamento brasileiro está dominado, seja pelo direcionamento dos
gastos, seja pela blindagem da arrecadação, e a dívida que esse desequilíbrio
|èera é paga por todos, e não só por alguns - pelos beneficiários da mesma. E
gsequer é permitido ao Poder Legislativo deliberar sobre seu pagamento, pois
pScláusula pétrea orçamentária na Constituição brasileira.
Temos um orçamento predominantemente oligárquico, pois arrecada de
|muitos e gasta com poucos.
Aqui se encontra um fator de corrupção, que nenhum sistema formal de
Ibontrole financeiro e orçamentário vai resolver.
A solução é política, com claras interseções jurídicas. Sendo mais justo
| o sistema eleitoral, nele inserido o direito financeiro eleitoral, será menos
gutilizado o sistema de vigiar e punir, no qual se insere o direito financeiro san-
&cionador. Quanto mais amplo e eficaz for o Estado de Bem-Estar social para
Itodos, menor será o Estado punitivo.
Comparato resume o problema:

No Brasil sempre houve, por assim dizer, uma duplicidade de Constituições.

De um lado, aquela correspondente ao texto promulgado, com as emendas
posteriores votadas. Ela costuma incorporar as últimas grandes conquistas
ético-políticas, implementadas nos países que consideramos avançados.
De outro lado, porém, existe outra organização constitucional de facto,
adequada à preservação da soberania oligárquica, substancialmente
prívatista e insubmissa aos controles institucionais do Estado de Direito.
Mudar esse estado de coisas é o desafio que os 500 anos do Brasil ainda
não deram conta de resolver, mas que devem ser doravante renovadamente
enfretados para construir um país que seja, ao mesmo tempo, democrático e
republicano.
I
i

Decifra-m e ou te devoro: Por que o orçamento

v'jW

no B ra sil não é usado de form a republicana,

>1

em busca da redução das desigualdades sociais?

‘0 .Reza a mitologia grega que em Tebas, na Grécia, havia uma Esfinge, ani-
|n al cujo corpo misturava partes de fera e feições humanas, que apresentava

I
:um enigma aos viajantes, e, caso eles errassem, eram por ela estrangulados e
|devorados. O enigma clássico era: que cria tu ra p e la m anhã tem qu atro p é s, a o
{meio-dia tem dois, e à ta rd e tem três? Édipo, confrontado com essa pergunta,
respondeu que era o homem, pois no início da vida engatinha, na idade adulta
(anda sobre dois pés, e na velhice usa uma bengala. Tendo acertado a resposta,
Ja Esfinge se matou, jogando-se de um precipício e Édipo seguiu seu destino.
P Essa lenda é representativa para a conclusão desse trabalho. Quem fosse
f confrontado com a questão, p o r que o o rça m en to no B rasil não é u sado de
iform a republicana, em bu sca d a redução d a s desig u a ld a d es so cia is ?, podería
£responder ao enigma de diversas formas, e correría o risco de ser devorado pela
Esfinge. Uma das formas possíveis de ser poupado da fome da Esfinge seria
a resposta: porque existem forças políticas que se apropriam do orçamento
i em proveito próprio, utilizando-se privadamente dos recursos públicos, que
são valores pagos por toda a sociedade, e isso pode se dar de diversas formas.
No Brasil essa ca p tu ra de recursos públicos foi inserida até mesmo no
' âmbito constitucional, através do que se denominou de cláu su las p é tre a s or-
' çam entárias, que afastam algumas atividades privadas da incidência tributária,
; ou carreiam b o c a d o s do orçamento para remuneração de certas corporações
públicas, que influenciam fortemente os núcleos de poder político. Isso ocorre
em todas as esferas federativas brasileiras, e pode-se afirmar que não se trata
I de uma iniciativa individual ou de má-fé de uma pessoa ou de um grupo delas,
visando assaltar de forma sorrateira os cofres públicos - não se trata disso.
' O problema é sistêmico, e envolve ainda outros setores da sociedade, que
buscam renúncias fiscais e outras vantagens individuais para si e suas empresas,
e, quando as obtém, lutam para que seus concorrentes não alcancem semelhante
750 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

benesse, pois tal incentivo lhes concede ampla predominância concorrência

na disputa de mercados. Quando se diz que o problema é sistêm ico, afirma clí
que, mesmo trocadas todas as pessoas envolvidas, no âmbito público e privad^
a situação aqui exposta persistiria, o que afasta qualquer implicação com um?
especifica pessoa ou grupo determinado de indivíduos1.
Nessaluta pela obtenção de recursos públicos, seja através de dispêndios
garantidos, seja pela renúncia fiscal, o poder público toma-se uma presa fácil
e frágil desses interesses, deixando em segundo plano o interesse social (da
sociedade), que é diverso do interesse público (interesse da máquina estatal)*12
e privilegiando os interesses corporativos públicos e privados, que de forma
mais próxima informam o poder político, e, com isso, os recursos arrecadados
de todos3. 4
A situação se toma ainda mais perversa, pois, no Brasil, a arrecadação é
centradamente obtida em razão do uso das bases impositivas sobre a produção
e circulação de bens e serviços, e decorrente da folha de salários, sendo menos
intensa nas bases que representam a renda e o patrimônio4, as quais permitiriam
melhor identificação da capacidade contributiva, um dos lados da capacidade
fin a n ceira , ínsita à ju stiç a distribu tiva no âm bito fin an ceiro s. Como reverso
da moeda, verifica-se que a ca p a cid a d e receptiva não vem sendo respeitada,
pois o gasto público é realizado de forma mais intensa com o pagamento de
pessoal e seus encargos, e com o serviço dadívida pública6. E existem também
as renúncias fiscais, sequer devidamente mensuradas orçamentariamente7.
Logo, também pelo lado dos gastos, o orçamento público vem sendo utilizado
apenas de forma residual para a redução das desigualdades sociais.
Poder-se-ia cairem tentação e afirmar que no Brasil arrecada-se mais dos
pobres e gasta-se mais com os ricos. Porém isso seria incompleto, e poderia
levar a Esfinge a devorar o incauto. Essa lógica contrapõe o “capital” ao “tra-

Exatamentc no sentido exposto por Karl Marx e mencionado no item 2.2.4.: “De modo
geral, porém, isso também não depende da boa ou má vontade do capitalista individual.
A livre concorrência impõe a cada capitalista individualmente, como leis externas ine­
xoráveis, as leis imanentes dapm duçõo capitalista”. Marx, Karl. O Capital. Tradução
de Régis Barbosa e Flávio Kothc. 2. ed. São Paulo: Nova Cultural, 1985. v. I, p. 190-191.
1 Ver item 2.2, capítulo 2.
1 Ver item 3.5, capítulo 3.
4 Ver item 3.6.1, capítulo 3.
5 Ver item 3.3, capítulo 3.
4 Ver item 3.6.3, capítulo 3.
7
Ver item 3.6.2, capítulo 3.
 CONCLUSÕES 751

á0”, o que é insuficiente para uma análise mais detalhada, pois no Brasil
íe inserem as corporações públicas, algumas das quais estão seguramente
|}os extratos socioeconômicos mais altos, porém não podem ser consideradas
mas componentes do que se denomina de cla sse m édia a lta . E, ainda
;ã «nais importante, tais corporações não são detentoras dos meios de produção
p n em são trabalhadores assalariados pelo setor privado da economia, o que
|fa sta a análise marxista do assunto, como a realizada por Wolfgang Streeclc8.
É necessário considerar que osfa to r e s reais d e p o d e r vêm influenciando
I fde forma mais intensa a obtenção de privilégios financeiros em nosso país, e
preservando para si nacos do orçamento, seja pelo âmbito da receita,^seja pelo
fda despesa, e, que dentre tais fatores reais de poder encontram-se não apenas
Sos ricos, mas também as corporações públicas9.
lí Essa busca desenfreada pela captura de recursos públicos e renúncias fis-
1 leais vem acarretando menor quantidade de dinheiro disponível para enfrentar
i lo grande desafio colocado pela Constituição de 1988 como um dos objetivos
ffundamentais de nosso país, que é a busca da redução das desigualdades so-
; leiais10. É pequeno o saldo de recursos públicos liberados paraque tal meta seja
': jfalcançada pelos diversos governos.
Í I Isso leva a outro aspecto, o da dívida pública, pois, com tantos gastos cor-
; rentes engessados e tantas renúncias fiscais, só resta a alternativa de financiar
í I o desenvolvimento socioeconômico do país através do endividamento. Porém,
I os credores da dívida pública conseguiram garantias sólidas para receber
f seus créditos, o que levou à inserção de outra cláusula pétrea orçamentária na
: Constituição, que proíbe a decisão parlamentar acerca do montante a ser pago
. a título de serviço da dívida pública11, tema que passou a reger a vida financeira
l do país, levando até mesmo à deposição de uma Presidente da República por
não cumprir a meta de superávit primário12.
i O Brasil endivida-se por três motivos: (1) porque os gastos públicos são
| altos; porém não os gastos sociais ou conforme a capacidade receptiva dos
I grupos vulneráveis, mas os destinados a pessoal e seus encargos - em espe-
| ciai de certas categorias organizadas de servidores públicos, denominados de
• agentes políticos, o que ocorre com mais ênfase nos entes subnacionais; (2)

8 Ver item 3.5.3, capítulo 3.

9 Ver item 3.5. capítulo 3.
10 Ver item 2.4.2, capítulo 2.
tt Ver item 3.5.3, capítulo 3.
12 Ver item 4.5.3, capítulo 4.
 CONCLUSÕES 753

a receita pública não pode ser redirecionada para ser arrecadada: forças econôm icas, p ú b lic a s e priva d a s, que im pedem seu uso predom inante
impositivas mais adequadas à capacidade contributiva das pessoas, quaissilll gm bu sca d essa fin a lid a d e.
j am, patrimônio e renda, gerando a necessidade de arrecadar sobre a produção fl No Brasil se está muito longe de efetivar o verdadeiro Estado Social de
e a comercialização de bens e serviços, e sobre a folha de salários; e (3) ás 1 lem-Estar. O Estado brasileiro ainda se encontra enfeudado pelas corporações
renúncias fiscais são concedidas sem qualquer efetivo controle, o que afasta o Htúblicas e privadas que dominam sua estrutura e impedem que os recursos
imprescindível controle finalístico sobre as mesmas. 4íúblicos sejam arrecadados e gastos de forma republicana, visando ampliar a
Daí que a dívida pública brasileira não decorre da busca pela reduçãó 11 lisonomia entre as pessoas, a fim de que todas tenham o direito efetivo de gozar
das desigualdades sociais, mas porque se gasta muito com alguns grupos dè liberdades asseguradas pelo ordenamento jurídico. Não háliberdade igual
servidores públicos e com renuncias fiscais, e arrecada-se muito de bases iara todos e o âmbitojusfinanceiro nãoé utilizado para conseguir esse objetivo.
impositivas que não revelam a capacidade contributiva das pessoas, além de Afastado o enigma da Esfinge financeira brasileira, constata-se que o
se conceder renúncias fiscais sem nenhum controle. minho a ser trilhado para a concretização de um orçamento republicano é
Logo, além de não ser financeiramente sustentável, a fórmula do endivida­ |ongo e árduo.
mento revela-se ainda mais injusta, pois não visa o financiamento do país para Precisa-se de mais república na democracia brasileira15, que se encontra
tomar cada brasileiro socioeconomicamente mais igual aos demais, mas para idominada por grupos públicos e privados que reservam para seus próprios
sustentar um modelo de manutenção de privilégios corporativos, públicos e pri­ jnteresses nacos orçamentários sob diversos ângulos: na receita, na despesa
vados. Todos pagam pela dívida, porém poucos se aproveitam dela. A injustiça !e nas renúncias fiscais. E isso se reflete no sistema eleitoral, em especial nas
desse modelo de financiamento é dúplice, pois, (a) por um lado, a dívida é feita yquestões relacionadas ao d ireito fin a n ceiro e le ito ra l l6, pois hoje só ascende
por gastos exacerbados em prol de setores específicos, que consomem de forma |ao poder político quem está amparado pelo poder econômico, e isso gera uma
desequilibrada os recursos hauridos; e (b) por outro lado, só quem tem dinheiro base de trocas lícitas ou ilícitas, que reforçam a manutenção do statu s quo.
é que pode ganhar com essa dívida, como prestamista aos governos, com juros Para tomar o orçamento brasileiro republicano é necessário reduzir a
altos e fortemente garantidos pelo sistema orçamentário brasileiro. Trata-se de ^influência oligárquica nas eleições, de modo a permitir que haja mais justiça
uma injustiça flagrante, pois o endividamento público decorre de um desequilí­ ^distributiva em sua feição17. 0 respeito ao princípio da legalidade, inclusive
brio nos gastos em prol de poucos, e são poucos os que podem se beneficiar dos ,da legalidade orçamentária, implica na necessária análise substancial de quem
juros altos e garantidos pelo ordenamentojusfinanceiro. Nesse sentido, embora ? é o legislador orçamentário e como ele ascende a essa função. De um sistema
em outro contexto, demonstra-se correta a avaliação do ex-Presidente Fernando . oligárquico só se pode esperar leis oligárquicas; a exceção será uma surpresa
Henrique Cardoso de que o Brasil não é um país pobre, mas um país injusto.13 muito benvinda.
Aliás, Joseph Stiglitz diz o mesmo dos Estados Unidos14. República acarreta alternância do poder, em razão da isonomia, o que deve
Aqui se pode encontrar a resposta ao enigma colocado pela Esfinge fi­ | ocorrer de forma democrática, motivo pelo qual deve-se atentar cada vez mais
nanceira brasileira. Confrontado com a qúestão p o rq u e o orçam en to no Brasil às formas de acesso aós cargos políticos em nossa sociedade - eletivos e não
não é usado d e fo rm a republicana, p a ra redução das desigu aldades sociais?, « üt. eletivos1
--------- 8.. A
. . ~república
r ----- diz respeito ao conteúdo e à igualdade de oportunidades
a resposta seria: po rq u e o sistem a ju sfin an ceiro brasileiro e stá dom inado por f e ^ amP^a liberdade.

Discurso presidencial disponível em: <http://www.biblioteca.presidencia.

í 15
E Ver item 2.3, capítulo 2.
gov.br/presidencia/ex-presidentes/fernando-henrique-cardoso/discursos/2o- Ver item 3.2, capítulo 3.
-mandato/2002/2.2.pdf>, último acesso em: 18 dez. 2016. V >■> Ver item 3.3, capítulo 3.
Stigutz, Joseph. O preço da desigualdade. Lisboa: Bertrand, 2013. p. 39: “A crise Registra-se que não foi analisada neste trabalho a questão republicana do acesso aos
financeira desencadeou uma nova percepção de que o nosso sistema econômico não só cargos não eletivos, pois isso refoge ao âmbito do direito financeiro, porém é algo de
era ineficiente e instável, como tambdm era fundamentalmente injusto.” extrema importância para um Estado Republicano e Democrático de Direito, pois aqui
754 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

Quem não é considerado igual em uma sociedade, não é livre19. Não se

trata da isonomia plena, na qual o Estado determina de forma coativa a com­
pleta igualdade entre as pessoas. Mas de um m fnim o m inim orum , em que as !
pessoas tenham acesso a prestações civilizatórias de qualidade, e não mera­
mente formais, como existe hoje no Brasil. Quem, tendo condições financeiras
colocaria seus filhos no sistema público de ensino fundamental ou médio?20Ou
o levaria para atendimento através do sistema público dé saúde, sem um plano
de saúde privado que o amparasse? Ou airidá, quem usaria de forma corriqueira
o sistema público de transporte em váriãs das grandes cidades brasileiras? é
necessário que essas prestações civilizatórias estejam ao alcance de todos, e
com qualidade, independentemente de suas rendas pessoais, para ser possível '
considerar esta sociedade mais igual. É necessário enfrentar o problema das '
d ifíceis esco lh a s orçam en tárias, visando, no lim ite d o p o ssível, atribuir a cada ;
indivíduo um p a ta m a r m ínim o so c ia l, a fim de que seja exercida de forma í
so cia lm en te con siderada a d ig n id a d e humana, com susten tabilidade finan­
ceira por parte do poder público, para que seja possível o gozo dos direitos
sem retro cesso so c ia l 2'.
Nessa trilha, é necessário ter cautela com os conceitos de desigualdades ■
e de diferen ças, pois as d esig u a ld a d es socioeconômicas devem ser combati- :
das, mas as diferenças entre as pessoas devem ser respeitadas. Embora todos \
façamos parte do gênero humano, e só por isso devamos ter o mesmo respeito f
e tratamento, esse deve ser efetuado de modo a respeitar as diferenças que ]
existem entre as pessoas em razão de opção sexual, cor, origem social ou geo- l
gráfica, dentre várias outras.

a regulação se encontra no sistema de concursos públicos como forma de acesso a tais

cargos, os quais muitas vezes não possuem nenhuma pertinência com a questão repu­
blicana e a garantia do exercício dos direitos fundamentais, sendo um mero exercício de tíSVMitt

pegadinhas para afastar os candidatos, e onde os que são aprovados nem sempre são os
que mais qualificados, mas os que são treinados nas repetidas fórmulas para ultrapassar
a barreira dos concursos, e, com isso, ganham um cargo, posição social e muito poder,
de forma vitalícia - além de estabilidade funcional e remuneração acima da média do
mercado. Para uma análise sobre o tema, ver Streck, Lenio. Jurisdição constitucional
e decisão jurídica. 4. ed. São Paulo: RT, 2014, em especial no capítulo 1, dentre várias
outras obras desse autor.
19
Ver item 2.2.4, capítulo 2.
20
No sistema de ensino superior ainda existem ilhas de qualidade, como se verifica nas
Universidades Federais e Estaduais, dentre as quais a Universidade de São Paulo possui
destaque.
21 Ver item 3.4, capítulo 3.
 CONCLUSÕES 755

A condição humana iguala a todos. O voto por cabeça é uma forma de

leger quem irá gerir o governo, mas este tem que obedecer às leis em prol do
Nemcomum, ampliando os direitos de todos, e por igual. Não pode ser uma
igualdade formal, mas material, pois quem não tem um patamar mínimo de
^nivelamento socioeconômico, não conseguirá usufruir das liberdades que
í tiverem sido asseguradas no papel.
O jogo eleitoral é o caminho para acesso ao poder, sendo importante sua
^análise, pois quem vence assume a chave do tesouro público e estabelece quem
Ideve receber e quem deve pagar as prestações civilizacionais da modernidade,
Restabelecidas em nossa Constituição. A democracia é mais viável dentre iguais;
[pois entre desiguais acarreta dominação mais escancarada de uns sobre outros.
I Para se atingir esse grau de democracia, é necessário que haja mais república
í - tomar as pessoas mais iguais.
Sem “ von tade d e repú blica” , ela não ocorrerá, e a democracia também
falhará. A república pressupõe que as pessoas tenham iguais direitos e esses
possam ser efetivamente exercidos, e não meramente declarados. Todavia,
isso só ocorrerá quando houver “alteridade”, isso é, quando for identificado o
[ “outro” como “um igual”22. E xatam ente p o r isso, som ente quando o “o u tro”
l receber de n ós o m esm o tratam en to que d e le gostaríam os de ter, com respeito
às diferenças e tratam ento identitário, é q u e h averá isonomia. Enquanto houver
| no B rasil quem se ache su p erio r aos dem ais, se ja em razão de riqueza, c o r da
lfp ele, origem geográfica ou cargo que exerce, esse tratam ento identitário será
uma quim era e n ã o terem os república no p a ís 23.
O orçamento, nesse contexto, é um butim que será gerenciado por quem
detém o poder, e o usa em proveito próprio, ou de seu grupo, para se manter no
t poder ou manter seus privilégios. O orçamento só será usado em prol de todos,
com isonomia, quando houver identificação de “um” enquanto “outro”. Sem
| isso, estaremos na luta hobbesiana de todos contra todos.
. É preciso que os d ire ito s fu n d a m en ta is, além de serem considerados
individualmente, passem a ser tam bém , e d e ig u a l m odo, considerados no
\ âmbito social. Retomando à peça Antígona, de Sófocles, mencionada na
| Introdução, é necessário haver um equilíbrio que consagre o d ireito fu n d a -
\ m en tal in d ivid u a l de Antígona em dar enterro digno a seu irmão, bem como
iJ a preocupação coletiva de Creonte em proteger a cidade - eis a dificuldade

22 Ver item 2.2.4, capítulo 2.

| 23 Ver itens 2.2.4. e 2.4.6, capítulo 2.
756 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

que se apresenta à civilização contemporânea - equilibrar a liberdade dos ^

antigos com a dos modernos24. ;
N a s so c ie d a d e s em que h á a g u d a d esigu aldade s o c ia l, a atuação go­
vern am en tal em p ro l d o bem com um só p o d e o co rrer visa n d o buscar maior
n ív el d e eq u a liza çã o d essa s d isp a rid a d e s socioecon ôm icas. O conceito de
lib erd a d e igu al p a rte d a ótica d e um a sociedade d esigu al. Os autores de pai-
ses que possuem pouca desigualdade não têm essa exata dimensão, pois esta,
em seus países, não possui a mesma fratura social - como no Brasil. Fala-se
de liberdade para garantir a isonomia, enquanto que é a isonomia, em um pa­
tamar de nivelamento socioeconômico, que permitirá o efetivo exercício das
liberdades; caso contrário, estas ficarão confinadas no papel. Nos países onde
a estrutura socioeconômica é menos desigual, a liberdade é mais igual - o que
não ocorre em nossa latitude. Lá a igualdade social é “menos desigual”. Aqui
é a fratura socioeconômica que vai determinar o papel que o Estado deve de­
sempenhar na economia, pois suas ações devem estar voltadas para a redução
das desigualdades sociais - e esse é um dos diferenciais interpretativos entre
os autores dos países com maior e menor desigualdade25.
A importância da reunião em sociedade para que todos se abriguem
contra a miséria já foi apontada por Aristóteles, durante a fase de decadência
da Grécia clássica, há cerca de 2.500 anos, conforme exposto26: “A única
associação que forma uma cidade é a que faz participarem as famílias e seus
descendentes da felicidade de uma vida independente, perfeitamente ao
abrigo da miséria.”27
É o afastamento da miséria que faz com que haja uma associação de
pessoas em busca da felicidade. E a busca pelo bem com um , muitas vezes
identificado com o interesse p ú b lico prim ário M, que deve permear as ações
governamentais em prol de toda a sociedade. Agir em favor do bem comum é

24 Ver item 2.2.4, capítulo 2.

M Verifica-se, por exemplo, que Joseph Stiglitz ao tratar “de que modo a desigualdade está
a destruir o Estado de Direito” centra sua análise em três conjuntos de leis estaduni­
denses, “as que regem os empréstimos predatórios, as falências e as execuções hipote­
cárias”, o que, nem de longe, passa pela análise das pessoas que estudam os problemas
vivenciados no Brasil. S tiglitz, Joseph. O preço da desigualdade. Lisboa: Bertrand, ;
2013. p. 269. j
24 Ver item 2.1.1.1, capítulo 2. ;
27 Política, Livro III, Capítulo V, § 13a (Bauru: Edipro, 2. ed., 2009. p. 96. São Paulo: Sa- '
raiva, 2011. p. 109. São Paulo: ícone, 2007. p. 90).
28 Ver item 2.2.1, capítulo 2.
 CONCLUSÕES 757

um dos requisitos da república. A lógica individualista não gera sentimento

Í republicano, afastando a “vonta4e.de rep ú b lica " .

É preciso melhorar a qualidade do legislador orçamentário e ter os olhos

f voltados para a questão do financiamento eleitoral para o acesso ao poder. É _
l necessário mais controle, no sentido de vigiàfTpara ter que sancionar menòs,
i no sentido de punir. O sistema de controle financeiro e orçamentário atual é
| insuficiente para essa missão, pois muito mais voltado para os aspectos formais
l do controle, do que os substanciais29. Esses desvios republicanos são mais
amplos do que o singelo conceito de corrupção financeira30.
j É necessário haver um Estado que seja, ao mesmo tempo, e o mais
í: possível, Republicano e Democrático de Direito, o que só ocorrerá no seio
l de uma sociedade que seja mais igual, a fim de que as pessoas possam efe-
' tivamente gozar das liberdades que lhe são formalmente asseguradas pelo
ordenamento jurídico.
O direito financeiro cumpre um papel relevante nesse contexto, verda­
deiramente central, pois sem regulação financeira não há nem Estado e nem
governo31, e, como visto, no Brasil isso não decorre de uma medida de ordem
moral, uma vez que existem normas constitucionais que determinam a impo­
sição do uso dos recursos públicos em busca de j ustiça distributiva, através do
sistema orçamentário, visando reduzir a desigualdade social32.
Isso não ocorrerá apenas pelo passar da história, sendo importantíssi­
mo o poder das ideias33 e sua inserção nas normas jurídicas, como ocorre na
Constituição brasileira34, embora o orçamento esteja dominado e capturado
por grupos econômicos e corporações públicas, que se tomaram prioridade
nos gastos do Estado35, não permitindo que grande parte dos recursos públicos
sejam direcionados ao cumprimento dos objetivos fundamentais previstos na
Constituição36.
Isso não decorre de má-fé individual, mas de fatores reais de poder que
fortemente influenciaram a formação constitucional originária, e se mantém
1: ------------------
í 19 Ver capítulo 4.
30 Ver item 4.9, capítulo 4.
í 11 Ver capítulo 1.
| 11 Ver capítulo 3.
f M Ver item 2.1, capítulo 2.
i ** Ver capítulo 2.
r M Ver item 3.5, capítulo 3.
56 Ver item 2.4.2, capítulo 2.
758 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

influenciando a Constituição derivada e a obtenção de privilégios junto aos I

órgãos políticos de todos os níveis federativos37. 0 f a to é que a s instituições |
b ra sileira s e stã o organ izadas d e m odo a reforçar a desigu aldade, e uma boa '
p a r te d isso f o i constitucionalizado. A s institu ições b ra sileira s autoreforçam
esse resultado, sen do a s m etas estabelecidas p e la C on stituição m uito difusas
e a influência d a s corporações m uito presentes.
Como ter um orçamento que vise a redução das desigualdades sociais se
os desiguais não têm acesso aos cargos políticos que sobre ele decidem - e,
mesmo que tenham, quem garante que não venham a ser cooptados pelo sis­
tema, se é que já não o são desde a origem, por força da dominação política,
midiática e educacional que labora nesse sentido? Não há segurança de que j
isso vá ocorrer através dessa igualdade de armas eleitoral, mas é uma possibi-
lidade que ampliaria o atual leque de opções oligárquicas disponíveis. Como !
fazer que o orçamento seja mais igual, implementando concretamente a justiça j
distributiva - enfim, seja republicano - se quem é eleito para tanto advém do i
grupo oligárquico ou a ele se alia para chegar ao poder? Trata-se de um pro­
blema sistêmico, que deve ser alterado para que seja possível ultrapassar os
problemas apontados nesta obra.
3. A essa altura da conclusão, é necessário responder às questões formula­
das na Introdução desta obra, e que foram o fio condutor de toda a exposição.
Questionou-se sobre a s ca ra cterística s ju ríd ic a s de unta república, se
ela s esta vam p resen tes na C onstituição brasileira de 1988, e qu ais direitos
fu n d a m en tais a ela sã o ínsitos, e, em especial, com o s e correlacionam os di­
reitos fu n dam en tais d e liberdade e d e isonom ia.
Considera-se republicano o Estado que for-juridicamente estruturado de
modo a permitir que o governo aja em prol do bem comum, aplicando à coisa
pública uma função social, em busca da efetivação dos direitos fundamentais,
com respeito à lei, e de forma isonômica, através da ampliação das liberdades,
em busca de uma liberdade igual38. Todas essas características encontram-se
no Estado brasileiro, consagradas na Constituição39. '
Questionou-se também qu al o p a p e l d o direitofin an ceiro, cuja síntese é '■
visu alizada no orçam ento público, p a ra con cretizar a república e o s direitos
fu n d a m en tais no Brasil, e s e é p o ssív e l afirm ar que no B rasil o orçam ento res - j
I
.f
37 Ver item 3.5, capítulo 3. :
M Ver item 2.2, capítulo 2.
39 Isso foi exposto ao longo do capítulo 2.
 • - .■ * r ^ - f i - - v ' r i K ' ;i

CONCLUSÕES 759

eita o p rin cíp io ju r íd ic o republicano visan do d a r m ais ison om ia e liberdade

à so c ie d a d e bra sileira , com redução d a s desigu aldades sociais.
i: Conclui-se afirmando que o orçamento público é um dos mais relevantes
institutos para a concretização do princípio republicano em qualquer país,.
Ipois se trata de um instrumento de justiça distributiva40, o que é consagrado
- na Constituição brasileira, e deve ser utilizado na busca da redução das
Idesigualdades sociais, que é um dos objetivos fundamentais do Estado
: brasileiro41.
Ocorre que o orçamento brasileiro não cumpre essa função de efetivação da
r justiça distributiva orçamentária nem pelo lado da arrecadação, via capacidade
con tribu tiva , nem pelo lado da despesa, através da capa cid a d e receptiva. Não
^ se pode afirmar que o orçamento brasileiro venha sendo utilizado de forma
f plenamente republicana, uma vez que o objetivo de redução das desigualdades
f sociais é buscado apenas de forma residual, pois existem cláu su las p étrea s
orçam en tárias que impedem que os recursos públicos sejam massivamente
direcionados para atingir essa finalidade. Tais bloqueios orçamentários drenam
recursos públicos em prol de interesses corporativos, públicos e privados, bem
; como obtém vantagens financeiras que estão à margem de qualquer controle,
■seja público, seja social, como no caso das renúncias fiscais.
ii Tal drenagem financeira de recursos acarreta a redução de disponibilidades
| financeiras nos cofres públicos de modo a dificultar o cumprimento da meta
1 constitucional de redução das desigualdades sociais42, o que permitiria que
í-. houvesse no Brasil uma sociedade mais igual, onde as liberdades pudessem ser
efetivamente gozadas por todos, e não apenas por certas camadas da população,
que usufruem dos benefícios civilizatórios assegurados pela Constituição. No
' Brasil, não há lib erd a d e igu al para todos, mas estratificada por força do poder
econômico e corporativo de quem consegue de forma mais direta influenciar
os centros do poder político, a fim de auferir vantagens financeiras pessoais,
| e não em prol do bem comum, de forma a ampliar o efetivo gozo dos direitos
l fundamentais para toda a sociedade.

j 4. Assimconcluídootrabalho.eullrapassadooenigmadaEsfingefinanceira
• brasileira, pois desvendada a charada e identificado o problema apontado na
I Introdução, é necessário gastar ainda mais dois dedos de prosa para discutir
1 o que se p o d e f a z e r p a r a a lte ra r esse e sta d o d e c o isa s e in serir m ais repúbli-

40 Ver item 3.3, capítulo 3.

{ 41 Ver item 2.4.2, capítulo 2.
V 41 Ver item 3.6, capítulo 3.
 c a na d in âm ica jusfinanceira brasileira, a fim de que as pessoas possam s fli
consideradas mais iguais - e o papel do direito financeiro para enfrentar esséá^
novos desafios.
Isso abre caminho para futuras análises jurídicas, neste amplo campo de
pesquisas que envolve o direito financeiro, a república e os direitos fundamen­
tais. Vislumbram-se três possibilidades a serem analisadas.
5. A primeira seria usar a alternativa sugerida por Bertold Brecht, no poema
“A solução”:

O povo perdeu a confiança do governo

E só à custa de esforços redobrados
Poderá recuperá-la. Mas não seria
Mais simples para o governo
Dissolver o povo
E eleger outro?

Porém isso seria uma poesia, e não uma solução, como bem apontou
Carlos Drummond de Andrade em outro poema4*..
6. Outra alternativa seria optar pela via jurídica para solucionar o problema
exposto neste trabalho, através da revogação das cláusulas pétreas orçamen­
tárias, como apontado*44. Porém, mesmo revogadas tais normas, haveria efe­
tivamente mudança comportamental? Ou a corrupção permaneceria, em seu
sentido lato, e não meramente financeiro?45
Observa-se que desde 1627 frei Vicente do Salvador já apontava para o
perfil pouco republicano dos habitantes do Brasil, e tais análises chegam intactas
até os dias presentes, passando pela lente de muitos autores contemporâneos,
de diversas áreas do conhecimento.46

41 A ndrade, Carlos Drummond de. Poema de Sete Faces (excerto): “Mundo mundo vasto
mundo/se eu me chamasse Raimundo/ seria uma rima, não seria uma solução”.
44 Ver item 3.7, capítulo 3.
45 Nesse sentido, Galuppo, Marcelo Campos. A Constituição pode fundar uma república?
Revista Brasileira de Direito Constitucional, n. 10, p. 47, jul.-dez. 2007: “a conclusão
inevitável, e um tanto quanto desesperadora, para alguns, é que a Constituição não pode
fundar a República, pois a Constituição (republicana) pressupõe que já exista uma Re­
pública (entendida como comunidade de interesses e leis regidas pelo bem comum)”.
46 Ver item 4.9, capítulo 4.
 CONCLUSÕES 761

y Há pouca esperança que uma singela revogação dessas normas altere

bstancialmente o sistema, embora seja um passo necessário e imprescindível
ser dado, seja em termos republicanos, seja em termos democráticos.
A terceira opção para a solução do problema está na educação, confor-
iie exposto e buscado há mais de 2.500 anos. Registra-se que ora se trata de
^ducação, e não de mera instru ção , em que as pessoas são escolarizadas de
cordo com as regras básicas de matemática ou do idioma. Aqui se trata de
du cação para o exercício da cidadania e não de mera instru ção para aquisição
|le habilidades instrumentais e profissionais47.
Observando com atenção o livro A R epú blica de Plãtão, verifica-se que
seu tema principal “não é o Estado, mas sim o homem e sua capacidade para
iá-lo”48, sendo a educação a fórmula mais adequadapara aperfeiçoar o Estado
evitando que as formas degeneradas de governo venham a ocorrer. Homens
}ibem-educados não gerariam governos imperfeitos - esta é a mensagem de
S|platão49*.
A teoria das formas de Estado platônicas é uma “patologia da persona­
lidade humana” e, por conseguinte, deve ser considerada uma “patologia da
=' educação”. A república p erfeita adviria de uma edu cação p e rfe ita ; homens
| bem-educados governariam de forma correta, não permitindo os desvios no
Igovemo, que Platão expos com maestria. Ele descreveu as constituições polí­
pticas muito mais com os olhos voltados à p siq u e hum ana do que aos registros
Ijurídicos30.

“A instrução é a mera transmissão de conhecimentos, de técnicas, de habilidades. A

educação, um trabalho de formação de personalidades.” Comparato, Fábio Konder.
Educação, Estado e poder. São Paulo: Brasiliense, 1987. p. 92.
J aeger, Wemer. Paidéia - A form ação do homem grego. 4. ed. São Paulo: Martins Fon­
tes, 2001. p. 836.
Jaeger analisa o pensamento de Platão considerando que “O Estado não é senão a su­
perfície límpida na qual se projetará a imagem do homem justo, igual a ele, também nas
demais formas do Estado este não é, em si, nada sem o homem [...] Mas o fato de ser
possível, como a experiência histórica ensina, sair deste círculo extremamente limitado
e a outra forma de Estado, quer dizer que a causa disso não se deve procurar em
nenhum tipo de circunstâncias exteriores, mas antes no interior do homem, que muda
sua estrutura aním ica ". J aeger, Wemer. Paidéia -A fo rm a çã o do homem grego. 4. ed.
São Paulo: Martins Fontes, 2001. p. 928-929.
A afirmação de Jaeger é mais enfática: “a manciracomo Platão descreve as constitui­
ções políticas é uma obra-prima de psicologia” ( P aidéia-A form ação do homem grego.
4. ed. Sao Paulo: Martins Fontes, 2001. p. 931).
762 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

A cidade ideal seria fortemente amparada na educação para o exerctó ^

do governo, pois, “de jovens bem-educados saem bons cidadãos” 5I, e que Í
“se os jovens forem bem-educados, agora e no futuro, tudo correrá entre nós -
à maravilha; em caso contrário..., nem vale a pena falar”52*,
Um dos cargos de maior responsabilidade na república platônica seriao de
“diretor geral de educação”55, que corresponderia ao de Ministro da Educação
nos dias atuais, o que contrasta com o realce que hoje se dá aos Ministérios eco-
nômicos, tendo o Ministério da Fazenda e o Banco Central como carros-chefe

8. Platão, contudo, indica certa dúvida sobre a exequibilidade da construção

de semelhante organização: “Parece, portanto, que de tudo isso temos o direito
de concluir a respeito de nossa legislação, que seria a melhor, no caso de ser
realizável, e que o plano, embora de execução difícil, não é inexequível”54.
Caio Tácito, cerca de cinco séculos após, comentou no mesmo sentido:
“é mais fácil que a forma da república seja louvada do que venha a existire, se
vem a existir, não pode durar muito.”55
Averróis, escrevendo em 1195, comentava que a obra de Platão não é
exatamente sobre a república, mas sobre a p o lítica , isto é, “as coisas volun­
tárias, cujo exercício está em nós, e os princípios dessas coisas são a vontade
e a escolha.”56
Eis o ponto: Será que a sociedade brasileira quer mesmo mudar esse
estado de coisas em que se encontra e se tomar mais republicana? Haverá
vontade política para tomar o orçamento público mais j usto e distributivo, seja
no âmbito da arrecadação e do gasto públicos? Haverá von tade para buscar o
bem com um no Brasil?

51 P latão. Leis. Tradução diretamente do grego por Carlos Alberto Nunes. Belém: Ed.
Universidade Federal do Pará, 1980, p. 39. Item 641 .c. A informação consta do Prefácio
elaborado por Hidelberto Bitar, que localiza o início da obra em 360 a.C., tendo Platão
falecido em 347 a.C.
51 Idem, p. 233. Item 813.d.
SJ P latão. Leis. Tradução diretamente do grego por Carlos Alberto Nunes. Belém: Ed.
Universidade Federal do Pará, 1980, p. 180. Item 765.e.
54 P latão. A República. 3. ed. Tradução direlamente do grego por Carlos Alberto Nunes. ;
Belém: Ed. Universidade Federal do Pará, 2000. p. 303. Item 502.C.
55 Verbete república, escrito por Louis Jaucourt, na Enciclopédia, ou Dicionário razoado
das ciências, das artes e dos oficios, de Denis Diderot e Jean D’Alembert. São Paulo,
Ed. Unesp, 2015, v. 4 (Política), p. 275.
56
A verróis. Comentário sobre A República. São Paulo: Perspective, 2015. p. 37.
 CONCLUSÕES 763

Ainda que todos os governos, de todos os tempos, aceitemo princípio de

■queo bem comum deva prevalecer sobre o in teresse p esso a l, adverte J aeger que:
O certo é que todos que os que exercem o poder interpretam a seu modo
este princípio. E se a justiça for considerada equivalente à vantagem do
mais forte, então toda a luta dos homens por um ideal superior de direito
se converterá numa ilusão, e a ordem do Estado que o pretenda realizar,
num mero biombo, por trás do qual se continuará a desenrolar a implacável
guerra de interesses57.
O bem com um tem a ver com um ideal a ser cumprido por quem administra
|fo interesse comum da sociedade58*. É um conceito de muito difícil realização,
I tanto que, para os antigos gregos e romanos??, de forma cíclica, os governos
Ipuros se transformariam em corruptos, quando, em vez de focarem no bem
comum, passarem a se interessar por interesses particulares ou de grupos.
A resposta não está nas leis, mas nos homens, como consta em um dos
j; diálogos socráticos:
Como deves saber, tem d e h a v e r ta n ta s e s p é c ie s d e c a ra c te re s hum anos
q u a n ta s fo r m a s d e g o v e rn o ; ou a c re d ita s q u e a s co n stitu içõ es n a scem d o s
ca rva lh o s e d a s p e d r a s e n ã o d o s c o stu m e s d o s cida d ã o s, que tu d o a rra sta m
p a r a o la d o em q u e se in clin am 7*°.

Sendo a s fo rm a s d e g o v e rn a ra s c id a d e s d ecorren tes d o pensam ento e das

a çõ es d o s homens, e ten d o e ste s d iversa s e sp é c ie s d e caráter, a s norm as e sp e­
lh arão seu s costum es, a rra sta n d o o g o vern o p a r a o lado em que se inclinam.
A única fo rm a d e ro m p er e ste ciclo p e rv e rso é através da educação, afinal,
quanto mais republicanas forem as pessoas participando, mais democrático
será o poder, conforme ensina Renato Janine Ribeiro61.
E, co m isso , o din h eiro a rreca d a d o d e to d o s p o d e v ir a s e r usado em prol
d a so cied a d e, b u sca n d o to m á -la m a is igu al, assegu ran do a to d o s a s m ais
a m p la s lib erd a d es j á c o n sa g ra d a s no tex to constitucional. A qu i se insere a
n ecessá ria busca p e la co n stru çã o d e um o rça m en to que seja republicano,

57 J aeger, Wemer. Paidéia - A form ação do homem grego. 4. ed. São Paulo: Martins Fon­
tes. 2001. p- 757.
58 Ver item 2.2.1, capítulo 2.
» Ver itens 2.1.1.1 e 2.1.1.2, capítulo 2.
» P latAo. A República. 3. ed. (-544, V ’). Tradução diretamente do grego por Carlos Al­
berto Nunes Belém: Ed. Universidade Federal do Pará, 2000. p. 360-361.
61 R ibeiro, Renato Janine. A República. 2. ed. São Paulo: Publifolha, 2008. p. 69.
764 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

a fim d e p e rm itir que a s p esso a s tenham o efetivo direito d e g o z a r d e liberdadéíW

que sejam ig u a is p a ra todos.

10. Por qual motivo essa mudança não ocorre no Brasil?

-Se a educação é um daqueles direitos que todos são a favor, não havendo
quem levante uma bandeira “contra a educação”, porque esse ideal platônico :
não se concretiza, dado o volume de gastos realizados todos os anos no Bra­
sil, e que dispõe inclusive de uma cláusula pétrea orçamentária, amplamente >
republicana62? Será por falta de qualidade? Ou porque se busca instruir, e não
ed u ca r ?
Mais uma vez deve-se retomar aos mitos gregos para se esboçar uma
explicação - a ser comprovada.
Já foi visto que Narciso63era um belo jovem que havia recebido o vaticínio
de que morrería no dia em que visse sua própria imagem. Um dia Narciso viu
seu reflexo nas águas de um rio e não se reconheceu naquela imagem, apaixo­
nou-se por ela e jogou-se nas águas, morrendo afogado.
Pois bem, a nova tese a ser comprovada é que a parcela da sociedade brasi­
leira que se aproveita dos benefícios financeiros aqui expostos, e vários outros
que sequer foram tisnados nesta obra, encontra-se sob a m a ld içã o de Narciso,
pois não se reconhece como partícipe desses males, responsabilizando sempre
ao “outro” pelos malefícios aqui apontados. A culpa é sempre do “outro”, não
se identificando e se inserindo nesse estado de coisas.
Porém, quem é esse “outro” sempre culpado por quem se beneficia dessas
vantagens financeiras? É sua própria imagem em um espelho.
É necessário que os beneficiados pela insustentável injustiça do sistema
jusfínanceiro brasileiro vejam sua imagem refletida no espelho, e nela identi­
fiquem sua própria responsabilidade pela concentração de renda e a utilização
pouco republicana dos recursos públicos e da máquina estatal, sem o que, não
se conseguirá ultrapassar esse estado de miséria institucional e de desigual­
dade socioeconômica perpétua, que se mantém há séculos. Normas jurídicas,
isoladamente consideradas, não serão suficientes para resolver esse problema.
Somos todos responsáveis, por ação ou omissão, pela inexistência de
uma sociedade mais republicana no Brasil, inclusive e em especial, no âmbito
financeiro.

62 Ver item 3.5.5, capítulo 3.

63 Ver item 3.5.3, capítulo 3.
-
 REFERÊNCIAS

§'
I1/
I bibliografia jurídica
I
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í Marcus Lívio; A braham , Marcus;ToRRES, Heleno Taveira (coords.). Direitofinan-
V ceiro najurisprudência do Supremo Tribunal Federal - Homenagem ao Ministro
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f______ . Transparência e cidadania fiscal nos 15 anos da Lei de Responsabilidade
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j-autoriza-criacao-vaga-trt?imprimir=Í>.
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de% 20empreiteiras>.
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blico-nao-transparente-investigacoes>.
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cela-concessoes-radios-administradas-deputados>.
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articula para atacar jornal e repórteres nos tribunais. Disponível em: <http://www.
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19/10/2016, Doação de R$ 75 milhões a candidata foi erro de digitação na prestação
de contas. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/20l6-out-19/doacao-75-mi-
lhoes-foi-erro-prestacao-contas>.
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entrevista-elival-silva-ramos-procurador-geral-sao-paulo>.
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fino-pensoes-filhas-servidores>.
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822 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

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03/07/2015, Entrevista realizada com Augusto Nardes (“Será muito difícil justificar
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17/06/1954, coluna de Carlos Castello Branco, intitulada Afonso Arinos não considera
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824 ORÇAMENTO REPUBLICANO E LIBERDADE IGUAL

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mercado/2016/03/1748664-quando-uma-empresa-ena-rivais-copiam-diz-ex-pre-
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23/04/2016, Reportagem de Guilia Afiune com Jorge Paulo Lemann, intitulada Nunca
haverá estabilidade se houver desigualdade, diz bilionário brasileiro. Disponível
em: <http://www 1.folha.uol.com.br/mercado/2016/04/1764115-nunca-havera-es-
tabilidade-se-houve-desiguaIdade-diz-bilionario-brasileiró.shtml>.
23/05/2016, Reportagem de Rubens Valente, intitulada Em diálogos gravados, Jucá
fala em pacto para deter avanço da Lava Jato. Disponível em: <http://wwwl.
folha.uol.com.br/poder/2016/05/1774044-em-conversa-juca-afirma-que-caiu-a-
ficha-do-psdb-sobre-operacao.shtml>.
26/06/2016, Reportagem intitulada Acordos de leniência preveem repasse de 10% de
multas para a Lava Jato, texto da repórter Daniela Lima. Disponível em: <http://
www 1.folha.uol.com.br/poder/2016/06/1785712-acordos-de-leniencia-preveem
-repasse-de-10-para-a-lava-jato.shtml>.
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folha.uol .com.br/cotidiano/2016/08/1800103-isencao-de-iptu-a-templos-cus-
ta- 22-creches-por-ano-em-sao-paulo.shtml>.
24/10/2016, Servidor aposentado custa o triplo de empregado privado. Disponível
em: <http://rn.folha.uol.com.br/mercado/2016/10/1825555-servidor-aposentado-
custa-o-triplo-de-empregado-privado.shtmI>.
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30/11/2016, Procuradores da Lava Jato dizem que renunciarão se medida for san­
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ca/4339578/deputados-do-pt-decidem-votar-contra-cunha-no-conselho-de-eti-
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19/03/2016, Máfia da Merenda: Ex-Presidente da Assembleia Legislativa de SP é
preso. Disponível em: <http://www.valor.com.br/politica/4502028/mafia-da-me-
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19/08/2016, Pros usou o dinheiro público para comprar helicóptero, jato e mansão,
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politica/4677699/pros-usou-o-dinheiro-publico-para-comprar-helicoptero-jato
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01/12/2016, Reportagem de José Carlos Oliveira, intitulada Ministro considera exa­

gerada ameaça de renúncia dos procuradores da Lava Jato. Disponível em: <http://
www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/DIREITO-E-JUSTICA/520554-
MINISTRO-CONSIDERA-EXAGERADA-AMEACA-DE-RENUNCIA-DOS
-PROCURADORES-DA-LAVA-JATO.html>.
01/12/2016, Reportagem de Luiz Gustavo Xavier, intitulada Para Reale Júnior,
responsabilização de juízes e procuradores não interfere na Lava Jato. Disponível
em: <http://www 2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/DIREITO-E-JUSTI-
CA/520507-PARA-REALE-JUNIOR.-RESPONSABILIZACAO-DE-JUIÉES
-E-PROCURADORES-NAO-INTERFERE—NA-LAVA-JATO.html>.
826 ORÇAMENTO REPUBLICANO E UBERDADE IGUAL

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12/08/2016, Presidente do TCUbarra pedido de informação sobre seus próprios atos.

Disponível em: <http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/exclusivo-presiden-
te-do-tcu-barra-pedido-de-informacao-sobre-seus-proprios—atos/>.

Site de Notícias G 1:

22/04/2014, Ministro do STF nega pedido de juiz que quer ser chamado de-‘doutor’!,,
reportagem de Mariana Oliveira. Disponível era: <http://g 1.globo.com/poUtica/.
noticia/2014/04/ministro-do-stf-nega-pedido-de-juiz-que-quer-ser-chamado-de-^
doutor.html>. H 1'

Site de Notícias UOL

30/08/2016, Reportagem de Giovani Sandes, “Se fosse Lula, desfecho das pedaladas
seria diferente. Foi vaidade e soberba de Dilma”, teria dito Ministro José Múcio,
doTCU. Disponível em: <http://jc.nel0.uol.com.br/blogs/pingafogo/2016/08/30/
ministro-do-tcu-desabafa-se-fosse-lula-desfecho-das-pedaladas-seria-diferente-
foi-vaidade-e-soberba-de-dilma-diz/>.
17/10/2016, Beneficiário do Bolsa FamfliadoaRS 75 milhões. Disponível em: <htlp://
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ro de 2016: <http://www.camara.gov.br/proposicoesW eb/prop_mostrarinte-
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ONU - Organização das Nações Unidas: paralisia política agrava crise de refugiados
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<http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse>.

PORTAIS OFICIAIS DA INTERNET UTILIZADOS PARA PESQUISA

Para acesso à legislação: portal do Palácio do Planalto (<http://www4.planalto.gov.

br/legislacao>).
Para trâmite das leis e projetos de leis: portais da Câmara dos Deputados (<http://
www2.camara.leg.br/>) e Senado Federal (<http://wwwl2.senado.leg.br/hpse-
nado>).
Para pesquisa de jurisprudência: portais dos Tribunais, predominantemente o STF
(<http://www.stf.jus.br/portal/principal/principal.asp>), mas também o STJ
(<http://www.stj.jus.br/portal/site/STJ>) e TJSP (<http://www.tjsp.jus.br/>).
Para o processo de julgamento de contas da Presidência da República: portal do TCU
(<http://portal.tcu.gov.br/inicio/index.htm>), sendo também utilizado o da AGU
(<http://www.agu.gov.br/> ).
Para o processo de impeachment de Dilma Rousseff : portal da Câmara dos Deputados
e do Senado Federal, acima indicados.
Para os dados sobre o Poder Judiciário: portal do CNJ (<http://www.cnj.jus.br/>).
Para os dados sobre o Ministério Público: portal do CNMP (<http://www.cnmp.
mp.br/portal/> ) .
Os Anais da Assembleia Nacional Constituinte encontram-se disponíveis para
download em <http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/legislacao/Cons-
tituicoes_Brasileiras/constituicao-cidada/publicacoes/anais-da-assembleia-na-
cional-constituinte>.

OBRAS DE LITERATURA E REFERÊNCIAS ARTÍSTICAS MENCIONA­

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Assis, Machado de. Esaú e Jacó. Rio de Janeiro: Ediouro, 2001.
______ . Quincas Borba. Rio de Janeiro: Nova Aguilar, 1994.
B recht, Bertold. Poema A solução.
 I
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uma rua da baixa.
C amus, Albert. Caligula. —
ÉsQUiLO. Os persas.
G ompertz, Will. Isto éArte ?-1 5 0 anos de arte moderna do impressionismo até hoje.
Tradução de Maria Luiza Borges. Rio de Janeiro: Zahar, 2013.
L öwy, Michael (org.). Revoluções. São Paulo: Boitempo, 2009.
Mrro da E sfinge de T ebas.
M ito de N arciso. __
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University of California Press, 1990.' -
OmciCA, Hélio. Aspiro ao grande labirinto. Rio de Janeiro: Rocco, 1986.
O rwell, George. A revolução dos bichos. São Paulo: Companhia das Letras, 2007.
R égio, José. Cântigo negro. Antologia. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1985.
S ófocles. Antígona. A trilogia tebana. Tradução do grego por Mario da Gama Kury.
9. ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001.

FILMOGRAFIA MENCIONADA NO TEXTO

A dama dourada, dirigido por Simon Curtis, 2015. Disponível em: <http://www.
adorocinema.com/iilmes/tilmc-227206>.
A escolha de Sofia, dirigido por Alan J. Pakula, em 1982. Disponível em <http://ww w.
adorocinema.com/filmes/filme-2362/>.
Conspiração e poder, dirigido por James Vanderbiltt, 2015. Disponível em: <http://
www.adorocinema.com/filmes/filme-230166/>.
Osal da terra, Wenders, Win; Salgado, Juliano Ribeiro. Disponível em: <http://www.
adorocinema.com/fi lmes/filme-220717/#>.
Perdido em Marte, dirigido por Ridley Scott, 2015. Disponível em: <http://www.
adorocinema.com/filmes/filme-221524f>.
Selma, uma luta pela igualdade, dirigido por Ava DuVemay, 2015.Disponível em
<http://www.adorocinema.com/filmes/filme-175581>.
Todos os homens do Presidente, dirigido por Alan Pakula, em 1976. Disponível em:
<http://www.adorocinema.com/filmes/filme-3690/>.
 REFERÊNCIAS 831

| MÚSICAS MENCIONADAS NO TEXTO

I Miséria, Titãs. Disponível em: <https://www.Jetras.mus.br/titas/48984/>.
*| -Pedro Pedreiro, Chico Buarque de Holanda. Disponível em: <https://www.vagalume.

| ~eom.br/chico-buarque/pedro-pedreiro.html>.
jU- Podres Poderes, Caetano Veloso. Disponível em: <https://www.vagalume.com.br/
l caetano-veloso/podres-poderes.html>.

YOUTUBE
TV Justiça, sessão do dia 04/08/2016, o julgamento conjunto dos RE 848.826 e
729.744, que tratam da competência para julgamento das contas de Prefeitos:
disponível em <https://www.youtube.com/watch7vsEptglihJrWU>.

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