at? CO OLOY FRANCISCO FERNANDEZ SEGADO Catedrdtico de Derecho Constitucional Universidad de Santiago EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL BIBLIOTECA Jb G00 Otic G. DYKINSON 1992© Francisco Fernandez Segado Madrid 1992 Editorial DYKINSON, S. L, Meléndez Valdés, 61 - 28015 Madrid Aptdo. 8269, Teléfonos 544 28 46 - 544 28 69 ISBN: 84-88030-32-0 Depésito legal: M, 19432-1992 Fotocomposicién SAFEKAT, S. A Matilde Hernandez, 34 - 28019 Madrid Imprime: Jacaryan, S.A Avda, Pedro Diez, 3 - 28019 MadridCAPITULO II LA CONSTITUCION Y EL ORDENAMIENTO JURIDICO SUMARIO. A) B) ©) D) E) 0) 6) El proceso constituyente. La estructura del texto constitucional. El cardcter fundamental de la Constitucién. El cardcter normativo de la Constitucién: a/ Evolucion y significado de este principi b/ Las peculiaridades de la norma constitucional. of La heterogeneidad de las normas constitucionales. d Elarticulo 9.°.1 y la fuerza normativa de la Constitucién. e La eficacia derogatoria de la Constitucion. f El principio de interpretacin conforme a la Constitucion. La reforma de Ia Constitucién: al Significado, funciones y técnicas de la reforma. b/ La reforma constitucional en el ordenamiento espanol: a') La iniciativa de la reforma. b’) Los limites a la iniciativa de la reforma constitucional. c’)) El procedimiento de reforma: a”) El procedimiento de reforma parcial b”) El procedimiento de revisi6n total. d’)Inexistencia de limites materiales y consecuencias del doble pro- cedimiento de reforma. Los valores superiores del ordenamiento juridico. Los principios constitucionales informadores del ordenamiento: 1. El principio de legalidad. 2. El principio de jerarquia normativa.54 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL El principio de interdiccién de la arbitrariedad de los poderes piblicos. | E] principio de responsabilidad de los poderes piblicos. El principio de seguridad juridica. E] principio de publicidad de las normas. El principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales BIBLIOGRAFIA. Noy ae A) EI proceso constituyente I. Enel, por tantas circunstancias, modélico, a la par que sorpren- dente, proceso de la transicién politica, que implica el paso de un régi men autoritario a otro democratico, de un sistema de libertades repri- midas a otro sustentado en la libertad, de un modelo monista politicamente a otro asentado en el pluralismo politico, pueden distin- guirse tres etapas perfectamente diferenciadas: 1.) La que se extiende desde el fallecimiento del general Franco (20 de noviembre de 1975) hasta la ratificacién referendaria de la Ley para la Reforma Politica (15 de diciembre de 1976). 2.8) La que abarca desde la promulgacién de esta Ley, minimo nor- mativo para el transito de un sistema a otro, como la ha tildado Her- ndndez Gil, hasta la celebracién de las elecciones generales del 15 de junio de 1977, Y 3.*)_ La que, tomando como punto de partida esos comicios, alean- za hasta la promulgacién de la Constitucién, el 27 de diciembre de 1978. II. Aunque la muerte del general Franco supone teéricamente la apertura del proceso de transicion, pues, a partir de ese momento, era patente la obsolescencia de un régimen basado en la pura concentra- cin personal del poder, lo cierto serd que, como apunta Morodo, habra que esperar a la decision regia de cesar al Presidente del Gobierno, Arias Navarro, para ver objetivamente abierta la transicion a la democracia. EI Rey asumfa de esta forma, sin atisbo alguno de duda, su papel de impulsor, de «motor del cambio». La Ley para la Reforma Politica descubria en su propia denomina- cion su auténtico significado: se trataba de una Ley para la reforma, no de reforma, lo que no era ébice para que, como advirtiera Lucas Verdti, el texto de la nueva Ley sorprendiera, de entrada, por su estilo y léxico, bien diferentes de los propios de las Leyes Fundamentales del franquismo. Esta naturaleza de Ley instrumental, Ley para la reforma, nos revelaba de modo inequivoco que con la nueva norma lo que se pre- tendia, pura y simplemente, era llevar a cabo desde la legalidad for- mal una reforma de amplio alcance constituyente. eee eee eeCAP. I—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO 55 Del nuevo léxico, de los nuevos principios que inspiran la Ley para la Reforma Politica, nos dan clara idea, entre otros, la proclamacién del principio de la soberania popular, en cuanto que la Ley se conside- ra como la expresién de la voluntad soberana del pueblo, y el reconoci- miento de los supuestos basicos del Estado de Derecho: derechos fun- damentales, que se declaran solemne y escuetamente inviolables y se establecen en forma imperativa, vinculando a todos los érganos del Es- tado, y divisién/colaboracién de poderes. Aprobada la Ley para la Reforma Politica, de 4 de enero de 1977, y salvados los obstaculos intra-régimen que amenazaban la transicién, el proceso hacia la democracia continuar, quedando progresivamen- te impregnado por un término que, con mayor o menor precisién con- ceptual, expresa, como dice Morodo, la nueva realidad: el consenso entre el Gobierno y la oposicion democratica que marca toda la transicién y atin el mismo proceso constituyente. III. Mucho se ha debatido acerca de si el proceso de reformas po- Iiticas que culmina en la Constitucién de 1978 puede ser propiamente calificado 0 no como constituyente Lucas Verdit lo definiria como un proceso singular, «sui generis» y heterodoxo. Singular, en cuanto se produce dentro de la legalidad for- mal (no es una ruptura sino una reforma) y en él conservan intacto su poder los lamados «poderes facticos»; «sui generis», por la disminu- cién del poder constituyente en su calificacién de soberano y origina- rio; y heterodoxo, por no ajustarse a los canones tradicionales de la dogmatica constitucional. Sdnchez Agesta no vacila en tildar el proceso como «constituyen- te», calificando como «hecho constituyente» la afirmacion de la Ley para la Reforma Politica «de un principio democratico como fundamento del orden constitucional». Por tiltimo, para Morodo, en opinién que suscribimos, el caracter constituyente es claro, pues el resultado fue constituyente, es decir, hubo ruptura ideolégica ¢ institucional. Un cambio politico de la en- vergadura, atin mas, de la radicalidad del que acontecié en Espafia, pre- supone inequivocamente la puesta en marcha de un poder, si no «de iure», por lo menos si «de facto» constituyente. IV. Las elecciones del 15 de junio de 1977 iban a propiciar unas Cortes con dos formaciones politicas muy destacadas: la UCD (Union de Centro Democratico), el partido centrista que lideraba el Presiden- te del Gobierno, don Adolfo Suarez, y el PSOE (Partido Socialista Obrero Espanol), que se convertia en la principal fuerza de oposicién parla- mentaria. Sin embargo, el sistema parlamentario de partidos de esas naan aac56 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL. Cortes «de facto» constituyentes, aunque pudiera parecer proximo al bipartidismo, quedaba muy alejado de este modelo, De ahi que, como advirtiera Alzaga, la dindmica parlamentaria de formacién de mayo- rias no pudiera confundirse ni de lejos con la propia de un auténtico sistema bipartidista. En consonancia con ese peculiar modelo parlamentario de partidos, en el que habia que destacar la presencia de las formaciones nacion: listas, el pacto constituyente tenia que ser multilateral y necesariamente dificultoso, pues habian de integrarse, si se queria romper con la fu- nesta inercia de nuestro constitucionalismo histérico, caracterizado, como ya vimos, por la sucesién de «constituciones de partido», mode- los de convivencia muy diferentes entre si, ya no sdlo en atencion a sus premisas ideol6gicas, sino, incluso dentro de posiciones ideologicas si- milares, en atencién a otras variables, como la propia concepcién de la estructura territorial del Estado. Sin embargo, el sentimiento compartido por la inmensa mayoria de las fuerzas politicas, de la necesidad de lograr lo que el Presidente de la Comisién Constitucional del Congreso, Emilio Attard, amara una «Constitucién hospitalaria con todos», que no dejase en la cuneta a nin- gtin grupo, iba a conducir a un acuerdo responsable y pacificador y, en definitiva, a un texto integrador que, como bien dice Peces-Barba, se nos presenta hoy como un acuerdo responsable que ha pacificado en su dimensién de norma bdsica, nuestra convivencia. El enorme, el inestimable capital politico de nuestra Norma Suprema, afiadiriamos nosotros, es su caracter integrador, su indiscutible virtualidad centri- peta, con la que se ha venido a superar por fin el cardcter centrifugo de la gran mayoria, por no decir que de todas, de las Constituciones de nuestra mutable historia constitucional. Y todo ello no es sino la resultante del consenso, esto es, como dice Peces-Barba, de un acuerdo en lo fundamental, de un pacto para la paz y para la convivencia, con profundas raices éticas y culturales, que pre- tende superar una tradicién de enfrentamiento y buscar la coinciden- cia en lo fundamental. V._ Elanélisis del itinerario constituyente nos revela, ante todo, su gran duracion, muy superior a la de la generalidad de andlogos proce- sos en nuestra historia, circunstancia que encuentra su razon de ser en diferentes motivos, que van desde el dilatado trabajo de la Ponencia Constitucional hasta el caracter bicameral de las Cortes, sin olvidar las mutaciones que diferentes formaciones experimentaron a lo largo del «iter» constituyente en sus criterios politico-constitucionales. Fue una Ponencia integrada por siete miembros, tres de UCD, uno del PSOE, y uno més por AP, PCE y CiU, composicion en la que se echa en falta la representacién del PNV, lo que 4 nuestro juicio constituyé aanCAP. II.—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO a un error politico de considerables dimensiones, la que, realizando su trabajo en base al principio de confidencialidad (quebrado, no obstan- te, el 22 de noviembre), articulé un Anteproyecto de Constitucién inte- grado por 159 articulos, que seria objeto de 779 escritos de enmienda, con un total de 2.030 enmiendas a sus diversos preceptos. Tras el preceptivo Informe de la Ponencia, en cuyo desarrollo se pro- ducia el abandono de la misma por parte del representante socialista, acertada jugada de poker, como el propio Peces-Barba ha definido su abandono, a los ocho meses del inicio del proceso, comenzaba el deba- te en la Comision Constitucional del Congreso, que se cerraba con una intervencién del Ministro de Justicia, Landelino Lavilla, quien recla- maba en nombre del Gobierno la necesidad de que la Constitucién re- presentara un marco efectivo de convivencia que incorporara a Espa- fia al modelo de las democracias occidentales. El Ministro, a titulo propio, defenderfa la conveniencia de que el consenso no se fundara en la ambigiiedad ni en la ambivalencia de los preceptos, sino en la bits- queda y proclamacién de los puntos de convergencia, acertadisima idea que, sin embargo, no siempre se tuvo en cuenta. Por lo demas, el debate en el seno de la Comisién de Asuntos Cons- titucionales y Libertades Publicas del Congreso de los Diputados nos ofrecié el episodio de los pactos y acuerdos al margen de la Camara, de los que constituye la primera manifestacion la ya historica cena del 22 de mayo, con presencia de representantes socialistas y centristas. A partir de este momento, el entendimiento y el pacto guiaron los de- bates constituyentes, con algunas aisladas excepciones. En sus lineas maestras, la Constitucién quedé perfilada por el Con- greso, si bien la Camara Alta Ilevé a cabo una tarea meritoria de per- feccionamiento técnico del texto. Y otro tanto cabe decir de la Comi- sién Mixta Congreso-Senado, que, como manifestara su Presidente, y a la par Presidente de las Cortes, don Antonio Herndndez Gil, preten- dié ante todo la bisqueda de una formulacién superadora de las diferencias manifestadas por el Congreso y Senado respecto de un precepto concreto. A tal efecto, procuré evitar no sdlo las divergen- cias mostradas por los propios textos de cada Camara, sino también aquellas otras que pudieran surgir de la labor correctora que se le habia encomendado. En definitiva, en su labor tuvo como norte la inte- gracion. En el preceptivo referéndum de ratificacion popular del texto de la Constitucién, la participacién fue relativamente elevada para una consulta de esta naturaleza, més atin si se advierte que algunas forma- ciones politicas propugnaron expresamente la abstencién. Un 67,11 por 100 del cuerpo electoral participé en la historica jornada del 6 de di- ciembre de 1978. Y de esos votantes, un abrumador 87,87 por 100 se pronuncié a favor de la Constitucién, mientras que tan s6lo un 7,83 por 100 de los electores que acudieron a las urnas vot6 en contra.58 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL VI. Para finalizar, nos referiremos a una cuestién de cierto inte- rés. El hecho de que finalmente se impusiera el acuerdo, el pacto, el entendimiento, el consenso en definitiva, no significa que en el itinera- rio constituyente no existiesen temas especialmente controvertidos y polémicos. Es interesante recordarlos: 1/ La concepeién de la Monarqufa, inicialmente objetada por el PSOE, con una enmienda en la que la jefatura del Estado se atribuia a una Presidencia de la Republica, circunstancia que debe entenderse no sélo como un acto testimonial respecto de la tradicién republicana del partido, sino también como un intento de capitalizar una serie de activos con los que ulteriormente proceder a negociar con otras fue) zas politicas. La declinatoria en este punto de su programa politico le supondria al PSOE un fortalecimiento de sus posiciones en otros temas. 2! Los derechos educativos, que en repetidas ocasiones (la ultima de ellas en el Senado) estuvieron a punto de quebrar el consenso. Den- tro de esos derechos, el derecho a dirigir sus propios centros, por parte de las personas fisicas y juridicas que ejercitaran la libertad de crea- cién de centros docentes, constitucionalmente garantizada, se convir- tid posiblemente en el punto de disputa mas enconado. 3/ El bloque normativo referente a la llamada «Constitucién eco- némica», 4) La composicién del Congreso y, especialmente, la del Senado. 5/ La organizaci6n territorial del poder reflejada en el Titulo VIII. La presencia del controvertido término de «nacionalidades», las dis- pares concepciones de la autonomia y la propia técnica cumulativa con que, como recuerda Sanchez Agesta, se redacté el Titulo VII, con va- rios propésitos contrapuestos por parte de las distintas fuerzas politi- cas, condujeron a una normacién arduamente discutida y, por lo demas, muy poco afortunada. 6/ La concepcién constitucional de los derechos histéricos de los territorios forales, que desencadené finalmente la abstencién del PNV respecto del texto constitucional. CRONOLOGIA DEL PROCESO CONSTITUYENTE Afio 1977 15 de junio — Elecciones generales legislativas. 22 de julio — Solemne sesién conjunta del Congreso y del Senado en el Palacio de las Cortes presidida por los Reyes. 26 de julio — Aprobacién por el Pleno del Congreso de los Diputa- dos de una mocién redactada por todos los Grupos par-CAP. II—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO 59 lamentarios, juntamente con la Mesa del Congreso, por la que, entre otras Comisiones, se creaba la Comision Constitucional, 1 de agosto — Constitucién y eleccién de la Comisién Constitucional. 2 de agosto — Eleccion de los siete miembros que habian de integrar la Ponencia Constitucional. 22 de agosto — Primeros acuerdos de la Ponencia: caracter reservado de sus trabajos, naturaleza del texto a elaborar, calen- dario y plan de trabajo. 22 de noviembre — Filtracién del texto constitucional y publicacién de los primeros 39 articulos del Borrador constitucional por la Revista «Cuadernos para el Didlogo». 25 de noviembre — El diario «El Pais» publica el texto integro del Borra- dor de Constitucién. 23 de diciembre — El Borrador de Anteproyecto de Constitucién es entre- gado por la Ponencia a la Presidencia del Congreso, Afio 1978 5 de enero — Publicacién por el Boletin Oficial de las Cortes del texto del Anteproyecto de Constitucién, junto a los Votos par- ticulares al mismo. 31 de enero — Finaliza el plazo de presentacién de enmiendas, que- dando formalizados 779 escritos de enmiendas. 6 de marzo — Don Gregorio Peces-Barba, representante socialista en la Ponencia Constitucional, abandona la misma por dis- crepancias en relacién con el tema de la regulacién de la ensefianza. 16 de marzo — La Ponencia Constitucional concluye sus trabajos, en ausencia del representante socialista 10 de abril — Reunién de la Ponencia a efectos de la firma del Infor- me, también suscrito por el seior Peces-Barba, quien declara expresamente el alcance de su firma. 17 de abril — El Boletin Oficial de las Cortes (BOC) publica el Infor- me de la Ponencia, junto a un Anexo al mismo. 5 de mayo — Comienzo del debate constituyente en la Comision de Asuntos Constitucionales y Libertades Publicas del Congreso. 22 de mayo — Biisqueda de formulas de entendimiento que eviten las «mayorias mecdnicas» en la aprobacién del articula- do constitucional, mediante Ja reunién en el Restau- rante «José Luis» de Madrid, a la que asisten cuatro dirigentes de UCD y otros tantos del PSOE. Se inicia lo que Peces-Barba ha llamado el segundo tiempo de los debates de la Ponencia Constitucional. OL Se60 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL 23 de mayo — Comienza a surtir efectos el consenso, al aprobarse en una tarde 27 articulos, El diputado de Alianza Popu- lar sefior Silva Murtoz manifiesta que su partido se re- tira de los debates de la Comisién. 24 de mayo — Alianza Popular, en ausencia del sefior Fraga Iribarne, que se hallaba en Estados Unidos, ratifica su retirada de la Comision, 29 de mayo — El sefior Fraga anuncia en la Comisién Constitucional el retorno a la misma de su Grupo parlamentario. 1. quincena — Se celebran distintas reuniones en escenarios ajenos de junio al Congreso (por lo general en los despachos de cier- tos diputados) con la finalidad de fraguar un acuerdo consensuado. 20 de junio — La Comision de Asuntos Constitucionales del Congreso finaliza sus trabajos, al aprobar el preceptivo Dictamen. 1 de julio — EIBOC publica el texto del Dictamen de la Comisién, asi como las enmiendas y votos particulares al texto constitucional que tienen intencién de defender ante el Pleno del Congreso los diferentes Grupos parlamen- tarios. 4 de julio — Comienzo del debate plenario sobre el texto del Dicta- men de la Comision en el Congreso de los Diputados. 21 de julio — El Pleno del Congreso aprueba el texto constitucional con el siguiente resultado: 258 votos a favor, 2 en con- tra y 14 abstenciones. 24 de julio — Publicacién en el BOC del texto del Proyecto de Cons- titucién aprobado por el Pleno del Congreso de los Di- putados. 7 de agosto — Finaliza el plazo de presentacién de enmiendas al Pro- yecto de Constitucién en el Senado, con la presenta- cién de un total de 1133 escritos de enmiendas. 9 de agosto — Comienzo de los trabajos de la Ponencia Constitucio- nal del Senado. 18 de agosto — Apertura del debate constituyente en la Comision de Constitucién del Senado. 14 de septiembre — Aprobacién por la Comisién de Constitucién de la Alta Camara del texto del Dictamen relativo al Proyecto de Constitucién (publicado en el BOC del 6 de octubre). 25 de septiembre — Comienzo del debate en el Pleno del Senado. 5 de octubre — El Pleno del Senado aprueba el Proyecto de Consti- tucién, | 13 de octubre — Publicacién por el BOC de las modificaciones propues- tas por el Pleno del Senado al texto del Proyecto de Constitucién aprobado por el Congreso, eee16 de octubre 25 de octubre 28 de octubre 31 de octubre 6 de noviembre 6 de diciembre 27 de diciembre 29 de diciembre CAP. II—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO 61 — Inicio de las reuniones de la Comision Mixta Congreso- Senado, presidida por el Presidente de las Cortes, don Antonio Hernandez Gil. — Finalizacién de los trabajos de la Comision Mixta. — Publicacién por el BOC del Dictamen de la Comision ‘Mixta Congreso-Senado sobre el Proyecto de Consti- tucién, — Plenos del Congreso y del Senado, de ratificacién del texto del Dictamen de la Comisién Mixta, En el Congreso, el Proyecto de Constitucién es ra- tificado por 325 votos a favor, 6 en contra, 14 absten- ciones y 5 ausencias, En el Senado la ratificacién se produce por 226 votos a favor, 5 en contra y 8 abstenciones. — EI BOC publica la Declaracién de la Presidencia de las Cortes sobre aprobacién por ambas CAmaras del Dic- tamen de la Comision Mixta Congreso-Senado, — Referéndur de ratificacién popular del texto constitu- cional, con los siguientes resultados: Electores: 26.632.180 Votantes: 17.873.301 (67,11 por 100) Votos a favor: 15.706.078 87,87 por 100 de los votantes 58,97 por 100 de los electores Votos en contra: 1.400.505 7,83 por 100 de los votantes 5,25 por 100 de los electores Votos en blanco: 632.902 3,54 por 100 de los votantes 2,37 por 100 de los electores Votos nulos: 133.786 0,74 por 100 de los votantes 0,50 por 100 de los electores. — Solemne sesién conjunta del Congreso y Senado, cele- brada en el Palacio de las Cortes, para la sancién de la Constitucién Espafiola por S.M. el Rey Don Juan Car- los I. — Publicacién en el Boletin Oficial del Estado del texto de la Constitucion Espajiola,62 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL, B) La estructura del texto constitucional I. Laestructura de los textos constitucionales, esto es, el orden sis- tematico de su contenido, asi como su extensién, no son datos arbitra- rios, sino que intencionadamente responden a una precisa voluntad. De ahi que no deje de ser significativo su andlisis. / Nuestro cédigo constitucional consta de un total de 169 articulos, a los que hay que sumar 4 Disposiciones Adicionales, 9 Transitorias, una Derogatoria y otra Final, esto es, un conjunto de 184 preceptos, con lo que, después de la Constitucién de Cadiz, se nos presenta como el texto mas extenso de nuestra historia. El articulado constitucional se estructura en once Titulos: un Titu- lo Preliminar, en el que se contienen como principios normativos los principales rasgos de nuestro sistema constitucional, y entre ellos, y muy destacadamente, los valores que lo informan, al que siguen otros diez Titulos relativos, respectivamente, a: los derechos y deberes fun- damentales (Titulo 1); la Corona (Titulo IN); las Cortes Generales (Titulo II); el Gobierno y la Administracién (Titulo IV); las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (Titulo V); el Poder Judicial (Titulo VI); Economia y Hacienda (Titulo VI); la organizacién territorial del Estado (Titulo VIIN; el Tribunal Constitucional (Titulo IX), y la refor- ma constitucional (Titulo X). Il. Esos Titulos van precedidos por un Predmbulo de indudable trascendencia. El Preambulo 0 Exposicién de Motivos de una Ley es un modo de explicar o justificar la razén de ser de la disposicion elaborada. En los textos constitucionales, el Preambulo reviste una extraordinaria importancia en cuanto, como advierte Morodo, con mayor o menor radicalidad, suele expresar una idea de ruptura res- pecto del sistema anterior, lo que lo convierte en un punto de referen- cia ideolégico ilustrativo respecto a la direccién perseguida por el cam- bio de sistema. 4 El Preambulo de nuestra Constitucién fue introducido en la misma a raiz de una enmienda del Grupo Mixto del Congreso, obra en reali- dad de varios diputados del Partido Socialista Popular, liderado por Tierno Galvan. Uno de los protagonistas destacados del PSP, Ravi! Mo- rodo, ha puesto de manifiesto que lo que en el fondo se planteaba y se defendia con el Preambulo, era la testimonialidad constitucionalizada minima de una resistencia democratica, que asumiese, también, la con- cordia politica que estaba reflejando el consenso. Como no podia ser de otra manera, el Preambulo abandona la ter- minologia estrictamente técnico-juridica del articulado, para emplear, como significa Alzaga, un lenguaje directo y capaz de llegar a todos los espaiioles.CAP. IL—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO 63 Basicamente, el Preambulo subsume un conjunto de ideas que se hallan plasmadas en el articulado constitucional, como normas dispo- sitivas. Quiz la tmica salvedad a esta regla general la hallemos en la ultima de sus proclamaciones: aquélla en la que la Nacién manifiesta su voluntad de «colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pa- cificas y de eficaz cooperacién entre todos los pueblos de la Tierra». Para comprender la relevancia de alguna de las proclamaciones del Preémbulo nos bastaré con hacernos eco de ellas: «garantizar la convi- vencia democratica dentro de la Constitucion y de las leyes conforme aun orden econdmico y social justo»; «promover el progreso de la cul- tura y de la economia para asegurar a todos una digna calidad de vida», y «establecer una sociedad democratica avanzada». Desde luego, por lo que a su valor juridico se refiere, es claro que estamos ante un texto sin fuerza juridica inmediata de obligar, sin efi- cacia juridica, aunque, quiz4 a modo de contrapartida, con un enorme valor politico-declaratorio. No podemos olvidar a este respecto que, como dice Alzaga, en cuanto declaracién solemne de intenciones que formula colectivamente el poder constituyente, el Preambulo se sittia en un lugar muy destacado entre los elementos de que puede servirse el Tribunal Constitucional y los Tribunales «tout court» a la hora de buscar una interpretacién auténtica del significado de un determina- do precepto constitucional. L ¢ uur oie indirelli y medley) IIL. Si procedemos ahora a analizar la estructura constitucional desde una perspectiva comparada, puede destacarse la novedad que su- pone la regulacién de ciertas materias desde la dptica de nuestro cons- titucionalismo hist6rico; este es el caso del Tribunal Constitucional y de la organizacién territorial del Estado, tan slo reguladas en el texto de 1931. Es igualmente innovador el Titulo V, referente a las relacio- nes entre Legislativo y Ejecutivo, que nos recuerda en bastantes aspec- tos idéntico Titulo de la Constitucién francesa de 1958, Muy significativo resulta asimismo el orden en que se situan los Ti- tulos. La Corona aparece en el primer lugar de la parte organica de la \ Constitucion (esto es, de aquella relativa a Ia organizacion de los orga- itucionales, que se contrapone a la parte dogmatica, referida | dores del sistema, a los derechos y libertades cipios del régimen S0cid-econdmico), con- en los cédigos constitucionales del pasado siglo y contra lo que, por ejemplo, acontece en la Constitucién sueca de 1974, que antecede la regulacién del Riksdag (Parlamento) a la del Jefe del Estado. Puede resultar un tanto paradojico si se advierte que el Rey tan sélo posee poderes formales, careciendo de toda capacidad deciso- ria, pero es ésta, precisamente, la circunstancia que explica que, en cuanto poder moderador, la Corona preceda, en el orden formal de los Titulos, a los restantes poderes del Estado, sin olvidar obviamente la acral64 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL, propia precedencia que en el orden de la dignidad formal corresponde al Rey en cuanto Jefe del Estado y representante del mismo en las rela- ciones internacionales. En cuanto a la ubicacién del bloque normativo referido a la organi- zacion territorial del Estado, el constituyente opté por incluirlo inme- diatamente después de la regulacién de los érganos constitucionales (asalvo el Titulo VII, relativo a los principios econémico-hacendisticos), a diferencia de lo que aconteciera en 1931, en donde figuraba como Ti- tulo I («Organizacion nacional»). Ademds ya del claro mimetismo res- pecto a la Constituci6n italiana de 1947, esta mutaci6n no parece ha- llarse exenta de una cierta significacion politica, como la doctrina ha puesto de relieve. iv. Hemos de seftalar finalmente que pese a su extensién, la Cons- titucion exigia de un amplisimo desarrollo legislativo ulterior, cifrado en ms de un centenar de leyes, buena parte de ellas de caracter orga- nico. Todavia hoy, cerca de tres lustros después de su promulgacién, se hallan pendientes de articulacién algunos importantes aspectos de obligado desarrollo constitucional. El Reglamento de las Cortes Gene- rales o una Ley reguladora del ejercicio del derecho de huelga, consti- tuyen buenos ejemplos al respecto. C) El caracter fundamental de la Constitucién ‘ En la historia del constitucionalismo puede establecerse una clara vinculacién entre el concepto de Constitucién y el de ley fundamental. Carl Schmitt se haria eco de cémo en un conocido tratado del siglo xvuu, Vattel respondia a la pregunta, ¢qué es una Constitucién?, con esta respuesta: «la ordenacién fundamental que determina el modo y manera en que debe ser ejercida la autoridad publica.» \_Y entre nosotros, Ramén Salas, en el pasado siglo, en sus «Leccio- nes de Derecho Publico Constitucional», significaba que Constitucion «significa lo mismo que ley fundamental de un gobierno cualquiera». Por lo demas, en nuestros cédigos constitucionales del siglo XIX son frecuentes las referencias a la idea de «ley fundamental». Baste como ejemplo paradigmatico la conocida afirmacién del Preambulo del texto de CAdiz, al manifestar las Cortes generales y extraordinarias de la Na- cion espafiola su convencimiento de que «las antiguas leyes fundamen- tales de esta Monarquia, acompaiiadas de las oportunas providencias y precauciones (...) podran llenar debidamente el grande objeto de pro- mover la gloria, la prosperidad y el bien de toda la Nacién». La Constitucién es, pues, un orden juridico que se califica como fun- damental, que presenta un caracter fundamental. Ahora bien, cual es el preciso significado de tal cardcter?CAP, II—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO 65 Siguiendo a Sanchez Agesta, diremos que son tres los sentidos en que tal término puede emplearse: \ 1.°) La Constitucién se nos presenta como la expresion de los va- yy” ~ lores de un orden, de tal modo que en la medida en que el ordenamien- to constitucional entrafia verdaderamenty a supremacia de unos valo- res, es verdadero orden fundamental. 2.°) La Constitucién aparece como la estructura esencial del orden, \._ y ello en cuanto que contiene el minimo de elementos necesarios para que ese orden juridico pueda existir, imprimiéndole a la par una forma especifica. 3.°) La Constitucién es, por Ultimo, un orden fundamental por \\ cuanto se nos presenta como la base misma, el punto de apoyo sobre el que descansa el resto del ordenamiento juridico. Ala vista de este triple significado, bien puede decirse que la Cons- titucion es un cédigo normativo que a todos vincula y que consagra un sistema de valores materiales que sirven de base a toda la organiza- ci6n estatal; por ello mismo, presenta un cardcter fundamental. _- La Constitucion —ha dicho nuestro Tribunal Constitucional (STC 9/1981, de 31 de marzo)— es una norma; pero una norma cualita- tivamente distinta de las demas, por cuanto incorpora el sistema de valores esenciales que ha de constituir el orden de convivencia politica y de informar todo el ordenamiento juridico. La Constitu- cién es asi la norma fundamental y fundamentadora de todo el orden juridico. / De este caracter fundamental de la Constitucion derivan distintas consecuencias. Una de ellas es la idea de permanencia, estrechamente vinculada de siempre a la Constitucién, como recuerda Garcia Pelayo. Hasta tal punto es intensa esa vinculacién, que la estabilidad se ha considerado como un atributo necesario de la Constitucién. Si ésta es el fundamen- to de la organizacién estatal y del ordenamiento juridico, es claro, se dice, que ha de tener permanencia, pues de otro modo seria incapaz de cumplir su misién fundamentadora. Vi“ La conveniencia de la estabilidad, de la permanencia constitucio- nal, viene exigida asimismo por una consideracion de indole sociolégi- ca: el necesario arraigo social de la Constitucién que posibilite lo que se ha dado en denominar el «sentimiento constitucional, que a juicio de Lucas Verdi consiste en la adhesion interna a las normas e institu- ciones fundamentales de un pais, experimentado con intensidad, mas © menos consciente, porque se estiman que son buenas y convenientes para la integracién, mantenimiento y desarrollo de una justa convi- vencia. I ae ee66 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL Y en orden a la consecucién de esta permanencia constitucional se recurre a la rigidez formal de la Constitucién, o lo que es igual, a suje- tar el procedimiento de reforma a un conjunto de requisitos mas es- trictos que los que rigen el procedimiento legislativo ordinario. La re- \ forma constitucional no sélo coadyuva positivamente al logro de la estabilidad y permanencia de la Norma suprema, sino que, como vere- mos mas adelante, responde a la ineludible necesidad de adecuacion de la realidad juridica a la realidad politica. ¥ es que no puede olvidarse en modo alguno que junto a la idea de permanencia hemos de situar la de dinamicidad, vivacidad constitucio- nal. Como dice Loewenstein, cada Constitucién es un organismo vivo, siempre en movimiento como la vida misma, y esta sometido a la dina- mica de la realidad, que jamas puede ser captada a través de formulas fijas. No debe extrafiarnos por ello que Constituciones formalmente ri- gidas, que han perdurado, o perduran, durante un dilatadisimo perio- do de tiempo, hayan estado sujetas, y sigan estandolo, a constantes mu- taciones en su contenido, por mas que permanezca inalterable el texto constitucional, siendo de resefiar al efecto la extraordinaria importan- cia de la labor desempefiada por los jueces en orden a la interpreta- cién de la Constitucién y, a través de ella, a su «aggiornamento». v Quiza sea oportuno recordar aqui los términos de una Sentencia del Tribunal Supremo norteamericano (Caso Trop versus Dulles, 1958), para quien: es «The provisions of the Constitution are not time-worn adages or hollow shibboleths. They are vital, living principles that authorize and limit government powers in our nation» (Las declaraciones de la Con: a | titucién no son adagios gastados por el tiempo ni una contrasefia vacia de sentido. Son principios vitales, vivos, que otorgan y limitan los po- deres del gobierno de nuestra nacién). Otra importante consecuencia del cardcter fundamental de la Cons- titucion es el control de constitucionalidad del ordenamiento juridico ordinario, con el que se pretende evitar la vulneracién de la Constitu- cién por una norma de rango inferior. Si la Constitucién es la Norma fundamental, la norma primaria, por cuanto es la tinica que emana de modo inmediato del poder constituyente, y en ella encuentran su vali- dez las restantes normas juridicas del ordenamiento, esto es, las nor- mas secundarias, y ademas de todo ello da su unidad al ordenamiento, al enunciar el orden material de valores del mismo, resulta perfecta- mente comprensible que para las normas secundarias sean intangibles las normas constitucionales. En esta misma direccién se ha manifestado el Tribunal Constitu- cional en su, por tantas razones, relevante Sentencia (en adelante STC) 76/1983, de 5 de agosto, en la que recuerda que la distincién entre el poder constituyente y los poderes constituidos no opera tan sdlo en el reCAP. II.—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO. 67 momento de establecerse la Constitucién, sino que, bien al contrario, «la voluntad y racionalidad del poder constituyente objetivadas en la Constitucién no sélo fundan en su origen, sino que fundamentan per- manentemente el orden juridico y estatal y suponen un limite a la po- testad del legislador», * La consecuencia inmediata de esta diferenciacion es que la potes- tad legislativa del Estado, de la que son titulares las Cortes Generales, no puede considerarse como absoluta, sino que tiene sus limites, deri- vados de la propia Constitucién. Las normas constitucionales, en defi- nitiva, en cuanto aus yinculan a todos los poderes ptblicos, son ins. ponibles por ellos. oe - ih Del caracter fundamental de la Constitucién derivan, pues, una seri ut de limites de muy diversa naturaleza para los poderes publicos: unos|f/“?— son formales, otros materiales, y otros, finalmente, se desprenden de) * los propios valores constitucionalmente proclamados. {~~~ En relacién con estos tiltimos, quisiéramos significar que aunque el sistema material de valores contenido en la Constitucién no es sino el que subyace en la Declaracién Universal y en los diversos Convenios internacionales sobre Derechos Humanos, pudiendo compendiarse en el respeto de la dignidad de la persona humana, de su libertad, del libre desarrollo de su personalidad y de la igualdad sustancial entre todos los seres humanos, valores universalmente aceptados y compatibles con todas las concepciones del mundo no totalitarias, de lo que se deduce que la Constitucién no impone una determinada concepcién del mundo, quedando por contra abierta a todas ellas, lo cierto es que nuestra «Lex Superior» no es axiologicamente neutral, sino que impone el respeto a unos valores, por universales que éstos sean, y de ello, obviamente, pueden derivarse una serie de Timitaciones. En todo caso, como ha dicho nuestro supremo intérprete de la Constitucién (STC 11/1981, de 8 de abril), la Constitucién es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones politicas de muy diferente signo. D) El cardcter normativo de la Constitucién a Evolucion y significado de este principio La idea de una Norma suprema, esto es, superior al Derecho positi- 4 vo e inderogable por éste, remonta su origen a la doctrina que defien- de la existencia de un Derecho natural superior a cualquier otro. En la experiencia inglesa, el Derecho natural fue invocado como bh limite frente al poder del Rey, e igualmente frente a las supuestas Yj omnimodas facultades del Parlamento. Y asi, el Juez Coke, en el cele- /] bérrimo «Bonham’s Case» (1610), afirmaba que: «Cuando una ley del68 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL Parlamento se oponga al Derecho comiin 0 a la raz6n, el Derecho comtin verificara dicho acto y lo sancionara de nulidad.» / De otro lado, la versién puritana y laica del Derecho natural soste- nida por Locke en la segunda mitad del siglo xvil, conducird asimis- imo ala idea de un «fundamental law». Como al efecto recuerda Hirs' berger, para Locke, al igual que para Hobbes, los hombres son libres iguales; no hay subordinacion ni preeminencia; cada uno es dueno y juez de si mismo y todos buscan su propia felicidad. Pero existe una «ley natural» que obliga a todos. De ahi que Locke sostuviera enfatica- mente que los derechos y deberes morales son intrinsecos y tienen prio- ridad sobre el Derecho (positivo); los gobiernos estan, pues, obligados / a hacer vigente por la ley aquello que es justo, natural y moralmente. Esta concepcién favorable a un Derecho primario, superior a cual- quier otro («higher law»), no llegar a consolidarse en Inglaterra, pero si en las colonias americanas, donde las condiciones resultaban ms propi- cias. El Pacto de Mayflower (1620), las Ordenes Fundamentales de Con- necticut (1639), los Iamados «charters» 0 «covenants» concedidos a las colonias entre 1620 y 1700 son buenos ejemplos de lo anterior. Como advierte Pritchett, los colonos siempre pretendieron legitimar y limi- tar la accién colectiva, mediante instrumentos escritos fundamentales. Tal circunstancia contrasta notablemente con la evolucién consti- tucional inglesa en la que terminaré imponiéndose la doctrina de la «so- berania del Parlamento», que Blackstone compendiard en Ja afirmacién de que el poder del Parlamento es absoluto y carece de control. De esta forma, la Revolucién americana aportaré la idea de una Constitucién que se formaliza en un documento escrito y solemne, que se define como «limitada», significando por tal, segiin Hamilton, la Cons- titucién que contiene ciertas probibiciones expresas aplicables a la auto- ridad legislativa, y que por ello mismo, exige de los tribunales de justi- cia el mantenimiento de sus clausulas constitucionales frente a los actos que se les opongan, concepcién en la que se halla en germen la doctri- na de la «judicial review», a la que nos referiremos en otro momento. Ser asi como el constitucionalismo norteamericano siente las bases de la primacia de la Constitucién, de su cardcter normativo, de su pre- tensién de regir con una eficacia inmediata la conducta de todos los poderes puiblicos. Sin embargo, la evolucién ulterior de los cédigos constitucionales se ha dirigido hacia vias muy alejadas de la concepcién inicial surgida en Norteamérica. Y asi puede sostenerse que las Constituciones euro- peas del XIX se nos presentan como una mera recopilacién de princi- pios programaticos, en los que los constituyentes se limitan a marcar unas pautas de orientacién, unos campos de actuacién, muy especial- mente en aquella parte del articulado constitucional relativa a los de- rechos y libertades. El] articulo 4.° de la Constitucién espafiola de 1812 maaanCAP. II—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO 69 puede citarsé como arquetipo de esta orientacién: «La Nacién —se se- fala en él— est obligada a conservar y proteger por leyes sabias y jus- tas la libertad civil, la propiedad y los demas derechos legitimos de todos los individuos que la componen.» La dogmatica alemana del pasado siglo iba a desempenar un papel decisivo en orden a la normativizaci6n de la Constitucién, que se ins- cribe dentro del largo proceso de juridificacién de Ambitos que duran- te el xIx habian vivido al margen del Derecho. A partir de esta reela- boracién dogmatica de la iuspublicistica alemana se impondria la tesis proclive a la normativizacion de todas Tas regulaciones que establecen, el fundamento del poder estatal y de todo poder publico, asi como de aquellas otras que precisan su estructura, configuracién y actividades de toda clase. 7 En definitiva, el car4cter normativo de la Constitucién, unanime- mente aceptado hoy en dia, quiere significar que no estamos en pre- Sencia de un mero catalogo de principios, sino de una norma cuyo coi tenido material a todos (ciudadanos y poderes publicos) vincula de modo inmediato, siendo por Io demas sus preceptos, como regla general, ale- ables ante los tribunales y debiendo considerarse su infraccion ant juridica b/ Las peculiaridades de la norma constitucional La Constitucién es, como acabamos de ver, una norma; sin embar- g0, tal afirmacién no conlleva la consecuencia de que sea siempre y en todo caso directamente aplicable. Por lo demas, es claro que los efec- tos de las normas juridicas son, de hecho, variadisimos, y en muchos casos no son directos. A la vista de esta circunstancia, bien evidente, Nieto ha acudido a la llamada doctrina de la complitud de las normas para buscar la pre- cisa caracterizacién de las normas constitucionales. — De conformidad con el resumen que de esa doctrina hizo Karl La- renz, una Ley consiste en una pluralidad de proposiciones juridicas que tienen el sentido de una orden de validez; pero no toda proposicion es una proposicién juridica completa. Algunas de ellas son proposiciones juridicas incompletas, lo que quiere decir que participan del sentido de validez de la Ley, esto es, pretenden ser observadas, no queriendo limitarse a ser meras proposiciones declarativas; sin embargo, slo de- sarrollan su fuerza constitutiva, fundamentadora de consecuencias ju- ridicas, en conexidn con otras proposiciones juridicas. El rasgo de la incomplitud vendria, pues, a caracterizar a algunas de las normas cons. titucionales. y En todo caso, es patente que aun en el supuesto de normas incom- pletas, se trata de normas, no de meros principios programaticos 0 re- CC —VOn EE70 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL téricos, normas con unos efectos peculiares a los que también se ha referido el propio Nieto, y de los que destacaremos estos dos: ‘’S — La Constitucién, al tiempo que norma juridica, es un proyecto de futuro que se autoasigna la comunidad nacional, y a cuya realiza- cién se encomienda en gran parte el Estado. Y asi, por poner un ejem- plo, cuando el articulo 130 de nuestro cédigo constitucional determina que: «Los poderes puiblicos atenderén a la modernizacién y desarrollo de todos los sectores econémicos (...), a fin de equiparar el nivel de vida de todos los espafioles», lo que est4 haciendo esta norma es encomen- dar a los poderes publicos la realizacién de esta tarea, pero es obvio que su incumplimiento no podr ser alegado ante los Tribunales; si acaso generar una responsabilidad politica, sancionable en tiltimo tér- mino no tanto por el Parlamento cuanto por el cuerpo electoral me- diante la manifestacion de su voluntad soberana en los comicios. \ ~ Una proposicién como la citada nos muestra cémo los preceptos. constitucionales no son normas juridicas ordinarias, porque tienen un minus de efectividad juridica y un plus de efectividad social. — La Constitucién, por su propia naturaleza, es una norma axiolé- « gica, tal y como ya expusimos con anterioridad, esto es, una norma que define los valores superiores, nucleares, del ordenamiento y, consecuen- temente con ese caracter, una norma de reenvios. ~~ Como afirma Nieto, una buena parte del texto constitucional es, en sentido estricto, lo que Vinogradoff denomina una «guéa de conducta», que no es necesariamente un mandato, sino que comprende una decla- | racién de lo que es bueno y lo que es malo. De aqui la necesidad de | su ulterior desarrollo, de esos reenvios que concretan la «guia de con- \ducta», los valores principales, en mandatos y sanciones En este sentido puede afirmarse que la Constitucién es algo mas que la Norma Suprema del ordenamiento juridico, el vértice superior de la conocida piramide kelseniana: es el centro mismo del propio or- denamiento juridico. Cuanto acabamos de sefialar nos pone sobre aviso de que dentro \_ de la Constitucién podemos distinguir un plural conjunto de normas. En la Constitucién existe en realidad un heterogéneo catalogo de normas constitucionales. c/ La heterogeneidad de las normas constityucionales Buen numero de textos constitucionales han procedido a estable- cer lo que bien podriamos estimar como una gradacién jerarquica de sus propios preceptos, que de esta forma se ordenan con rangos dife- renciados. ——— eeeCAP. II—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO a Esta jerarquizacion ha llegado al extremo de admitir la posible in- constitucionalidad de normas constitucionales. Otto Bachof, en 1951, se planteaba tedricamente esta problematica (« Verfassungswidrige Ver- fassungsnormen?»), de la que se hacia eco cinco afios después Gottfried Dietze («Unconstitutional constitutional norms?. Constitutional develop- men in postwar Germany»). Y en 1950, el Tribunal Constitucional de Baviera, tras reconocer la existencia de «principios constitucionales fundamentales que son de naturaleza tan elemental y expresion de un Derecho que precede a la Constitucién, que el mismo constituyente esta vinculado a ellos», admitia la posibilidad de considerar nulas aquellas normas de la Constitucién que no poseyendo tal rango, no concorda- ran con los referidos principios. Nuestra Constitucién ha jerarquizado perfectamente sus propias dis- posiciones cuando, en su Titulo X, ha previsto un doble procedimiento de reforma constitucional, protegiendo muy especialmente, y por ello mismo, otorgéndoles un rango jerérquico superior, las normas acogi- das por los Titulos Preliminar y II (relativo a la Corona) y por la Sec- cién primera del Capitulo 2.° del Titulo I (referente a los derechos fun- damentales y a las libertades publicas). Pero al margen ya de esta jerarquia formal, es clara la heterogenei- dad de las normas constitucionales, por lo menos en atencién a su fuerza vinculante. Entre nosotros, Rubio Llorente, siguiendo la tipologia de las normas materiales de la Constitucién formulada en Alemania por Scheuner, ha distinguido los siguientes tipos de normas: al Derechos fundamentales. b/ Garantias institucionales. c/ Mandates al legislador. Y d/ Principios fundamentales y fines del Estado. A ellas bien podriamos afiadir, a nuestro juicio: e/ Normas organicas. Y f/ Normas atributivas de competencia 1. Las normas orginicas, esto es, las que contemplan la constitucion de los érganos constitucionales, al igual que las normas atributivas de competencia, es claro que vinculan de modo inmediato, desde el instan- te mismo de entrada en vigor de la Constitucién. ¥ 2. Otro tanto puede decirse de los derechos fundamentales, que no requieren de la previa «interpositio legislatoris», esto es, de la necesi- dad de una ley interpuesta, vinculando de modo inmediato, si bien no puede ignorarse que, como ha significado el Tribunal Constitucional (en relacién con el derecho a la objecion de conciencia: STC 15/1982,72 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL de 23 de abril), cuando la Constitucién, al reconocer un determinado derecho, opera con una reserva de configuracién legal, el mandato cons- titucional puede no tener, hasta que la regulacién se produzca, mas que un minimo contenido que, en cualquier caso, ha de ser protegido. V 3. Las garantias institucionales, con las que el constituyente —como veremos detenidamente en un momento ulterior— intenta salvaguar- dar el nucleo esencial o irreductible de una determinada institucion (asi, por ejemplo, la autonomia local), vinculan al legislador, pues su vulneraci6n entrafia un vicio de inconstitucionalidad material. Como dijera Carl Schmitt, la estructura de las garantias institucio- nales es por completo distinta, légica y juridicamente, de un derecho fundamental. Ni aun siquiera cuando se aseguran con la garantia ins- titucional derechos subjetivos de individuos o de corporaciones, hay ahi derechos fundamentales ningunos. La garantia institucional es, por su esencia, limitada. Existe sélo dentro del Estado, y se basa, no en la idea de una esfera de libertad ilimitada en principio, sino que afecta auna institucién juridicamente reconocida, que, como tal, es siempre una cosa circunscrita y delimitada al servicio de ciertas tareas y de cier- tos fines. 4. Los mandatos al legislador, como su propio nombre indica, cons- tituyen disposiciones que prevén la necesidad de que del Poder Legis- lativo emanen normas encaminadas a completar, a dar su complitud, a.ciertas normas constitucionales. Tal puede ser el caso de la Ley Or- génica del Régimen Electoral General, exigida por diversos preceptos de la Constitucién. Sin embargo, donde la problematica se plantea con mayor intensidad es en el supuesto de aquellas normas de vigencia obli- gada para el ejercicio de determinados derechos, y de modo muy espe- cial, de bastantes de los derechos prestacionales. A juicio de Rubio Llorente, los mandatos al legislador son fuente del Derecho objetivo e imponen obligaciones, pero su eficacia para en- gendrar también derechos subjetivos correlativos de estas obligacio- nes depende de que el legislador pueda ser forzado a dictar estas leyes sin las cuales se frustra el ejercicio real de derechos contenidos «in nuce» en la Constitucion. En definitiva, estos mandatos vienen a plantear la problematica de la inconstitucionalidad por omisién. A este respecto, nuestro supremo intérprete de la Constitucién ha sido rotundo al sostener (una vez mas en relacién con el derecho a la objecion de conciencia: STC 15/1982) que «la dilacién en el cumplimiento del deber que la Constitucién im- pone al legislador no puede lesionar el derecho reconocido en ella». 5. Los principios fundamentales del orden juridico-politico tienen un valor basicamente interpretativo. No es que la positivizacion de estos principios (asf, por ejemplo, el articulo 1.°.1 de la Constitucién, al defi- nir a Espatia como un Estado social y democratico de Derecho) nos sitiieCAP. IL—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO 73 ante enunciados vactos, pero es evidente que la complitud de esias dis- posiciones slo puede producirse a partir de otras determinaciones constitucionales. Un ejemplo evidente de lo que decimos lo encontra- mos en el articulo 9.°.2, que al proclamar el principio de igualdad sus- tancial, otorga buena parte de su sentido al Estado social. Por lo demas, estos principios fundamentales, como bien advierte Rubio Llorente, constituyen una directriz basica para la interpretacién de la Constitu- cién. 6. En cuanto a los preceptos que marcan los fines del Estado, normas de asignacién de fines o normas programaticas, como tradicionalmente se las conoce, precisan los fines que la Constitucién asigna al Estado, y en nuestra Norma suprema se integran en su mayor parte en el Capi- tulo 3.° del Titulo I, cuyo rétulo («De los principios rectores de la poli- tica social y econémica») es ya por si mismo lo suficientemente signifi- cativo. Rubio Llorente entiende que estos preceptos imponen una obliga- cién a todos los poderes publicos, los vinculan, aunque el articulo 53.3 de la Constitucién diga otra cosa, y sobre todo obligan al juez a la hora de interpretar cualquier otra norma. “ Desde luego, la necesidad —de la que se hace eco el citado articu- lo 53.3— de que los principios rectores informen la prdctica judicial, es un reconocimiento de que lo que los constitucionalistas alemanes llaman «determinaciones de fines del Estado» («Staatszielbestimmun- gen») son algo mas que meras normas programiaticas, en el sentido tra- dicional de las mismas surgido a raiz de la Constitucién de Weimar, que les negaba toda aplicabilidad judicial. Asi lo constata entre noso- tros Garcta de Enterria. Ahora bien, esto sentado, no puede afirmarse, por lo menos en el estricto sentido de la expresién, tal y como se utiliza respecto de los derechos del Capitulo 2.° por el articulo 53.1, que los principios recto- res del Capitulo 3.° vinculen a los poderes ptiblicos. Estos principios carecen de eficacia inmediata, lo que no significa obviamente que pue- dan ser privados de todo medio de garantia y tutela. Y ello, sin perjui- cio de que asuman un indiscutible valor como criterio hermenéutico. A este respecto, el Tribunal Constitucional ha significado que el arti- culo 53.3 impide considerar a estos principios como normas sin conte- nido, obligando a tenerlos presentes en la interpretacion, tanto de las restantes normas constitucionales como de las leyes (STC 19/1982, de 5 de mayo). ¥ Pero, como advierte Cascajo, los principios rectores no sélo gene- ran obligaciones frente a determinados érganos pablicos, sino que com- prometen, como no podia ser de otra forma, a toda la accion del Esta- Yv do en su conjunto y también a los poderes privados. Bien es cierto que el Tribunal Constitucional ha considerado como muy improbable que una norma legal cualquiera pueda ser considerada inconstitucional por al74 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL omision, esto es, por no atender, aisladamente considerada, el manda- toa los poderes publicos y en especial al legislador, en el que cada uno de esos principios rectores por lo general se conereta (STC 45/1989, de 20 de febrero). d/ Elarticulo 9.°.1 y la fuerza normativa de la Constitucién Arrancando de la heterogeneidad de las normas constitucionales y de su diferente fuerza vinculante, y teniendo en todo momento presen- te esta peculiaridad de las disposiciones constitucionales, podemos pasar a abordar, con cardcter general, la fuerza normativa de nuestra Constitucién. Tal fuerza normativa se deduce sin ningim esfuerzo de la determi- nacién del articulo 9.°.1 de nuestra «Lex Superior», de conformidad con la cual: «Los ciudadanos y los poderes publicos estan sujetos a la Constitucién y al resto del ordenamiento jurfdico.» Queda asi explicitada formalmente con meridiana claridad la pre- tension constitucional de regir eficazmente el comportamiento de toda | la colectividad: ciudadanos y poderes publicos, en definitiva, su pre- tension de normatividad. «Que la Constitucién es nuestra Norma Su- prema y no una declaracién programatica o principal, es algo —ha dicho el Tribunal Constitucional (STC 80/1982, de 20 de diciembre)— que se afirma de modo inequivoco y general en su articulo 9.°.1.» Mas atin, como sefiala Garcia de Enierria, del texto del articulo 9.°.1 no se deduce s6lo el cardcter vinculante general de la Constitucién, sino algo mis, el cardcter de esta vinculacién como «vinculacién mas fuer- te», en la tradicional expresién del constitucionalismo norteamerica- no. Ello es patente si se advierte que el precepto en cuesti6n, al decla- rar la vinculacién de todos «a la Constitucién y al resto del ordenamiento juridico», otorga una manifiesta primacia a la vincula- cién constitucional, que, ademas, se separa de la sujecién al resto del ordenamiento jurfdico. Y es que, como dijera Otto Bachof en su cele- bérrimo discurso rectoral en la Universidad de Tubinga (1959), las nor- mas materiales de la Constitucién poseen una enérgica pretensién de validez de la que se desprende una fuerte vinculacién a ellas por parte \ de todos los poderes publicos. Bien es verdad que el hecho de esta su- jecidn no supone que cualquier tipo de infraccién de cualquier parcela del ordenamiento jurfdico acarree la inconstitucionalidad del acto en que se haya producido tal infraccién (STC 108/1986, de 29 de julio). El Tribunal Constitucional ha asumido como doctrina esencial el reconocimiento del caracter normativo de la Constitucién, como ya queda claramente puesto de manifiesto con la jurisprudencia preceden- temente citada. A este respecto, el Tribunal ha manifestado que con- viene no olvidar nunca que la Constitucién, lejos de ser un mero cata- EECAP, I—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO 7 75 logo de principios de no inmediata vinculacién y de no inmediato cumplimiento hasta que sean objeto de desarrollo por via legal, es una norma juridica, la norma suprema de nuestro ordenamiento, y en cuan- to tal, tanto los ciudadanos como todos los poderes ptiblicos y, por cor siguiente, también los jueces y magistrados integrantes del poder judi cial, estan sujetos a ella. Por ello mismo, es indudable que sus preceptos son alegables ante los tribunales (STC 16/1982, de 28 de abril). En otro momento, el Tribunal ha precisado que la Constitucién no es s6lo la norma que fundamenta la organizacién politica de la comu- nidad y el ordenamiento juridico entero, sino que es también una norma de ejecucién y efectos inmediatos (STC 22/1984, de 17 de febrero). Esta vinculatoriedad inmediata se pone especialmente de manifiesto respecto de los derechos y libertades fundamentales, que vinculan a todos los poderes publicos y son origen inmediato de derechos y obli- gaclones, no meros principios programaticos. Este principio general de aplicabilidad inmediata no tendra mas excepciones que aquellos casos en que asi lo disponga la propia Constitucion o en que la natura- leza misma de la norma impida considerarla inmediatamente aplic: ble (STC 15/1982, de 28 de abril). Digamos por ultimo que la sujecién a la Constitucién, que a todos obliga, se traduce en un deber de distinto signo para los ciudadanos y los poderes ptiblicos. Asi lo ha estimado el Tribunal Constitucional (STC 101/1983, de 18 de noviembre), para quien mientras los primeros tienen un deber general negativo de abstenerse de cualquier actuacion que vulnere la Constitucién, sin perjuicio de los supuestos en que la misma establece deberes positivos, los titulares de los poderes publi- cos tienen ademas un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la Constitucién. De ahi que el acceso a un cargo publi- co implique un deber positivo de acatamiento, entendido como respe- toa la misma, lo que no supone necesariamente ni adhesién ideolégica ni conformidad a su total contenido, como ha precisado con buen cri- terio nuestro supremo intérprete de la Constitucién. e/ La eficacia derogatoria de la Constitucién La Constitucién acoge una Disposicion Derogatoria que consta de tres apartados, el tercero de los cuales prescribe que: «Asimismo que- dan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitucién.» El precepto en cuestién nos muestra de modo explicito la vocacién normativa de la Constitucién por cuanto otorga a ésta una eficacia de- rogatoria respecto de todas aquellas disposiciones que, como expresa- ra el Tribunal (STC 8/1983, de 18 de febrero), no sean susceptibles de reconduccién por vias interpretativas al marco constitucional. E] Tri-76 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL. bunal, coherentemente con el principio de interpretacion conforme a Ia Constitucién, al que nos referiremos con posterioridad, ha insistido en la conveniencia de «apurar todas las posibilidades de interpretacion de conformidad con la Constitucién, de modo tal que sélo se declare la derogacién de aquellos preceptos de una Ley preconstitucional cuya incompatibilidad con la Norma suprema resulte indudable por ser im- posible llevar a cabo tal interpretacién» (STC 126/1984, de 26 de diciem- bre). Por lo demas, la generalidad con que la clausula derogatoria se enuncia subraya atin més esa pretensién normativa del texto constitu- cional. La derogacién formal se produce, pues, respecto de todas aquellas disposiciones que contradigan nuestra Norma suprema, y opera desde el preciso instante en que se manifiesta la contradiccién, Como ha dicho el Tribunal Constitucional, los efectos que sobre la validez y la efica- cia de las normas se derivan de su contradiccion con la Constitucién slo surgen desde el momento en que se produce la contradiccién misma (STC 17/1981, de 1 de junio), esto es, para las normas promulgadas con anterioridad al texto constitucional, desde la fecha en que éste inici6 su vigencia, 0 como se concreta en otro lugar (STC 66/1983, de 21 de julio), desde el 29 de diciembre de 1978, fecha de entrada en vigor de la Constitucion. La eficacia derogatoria es inequivoca respecto de aquellas disposi- ciones preconstitucionales que ordenan materias en las que la Consti- tuci6n tiene una indiscutible aplicacién inmediata: organizacién de los poderes, derechos fundamentales... etc. En estos ambitos materiales, la eficacia derogatoria implica que cualquier instancia que aplique el ordenamiento juridico deba llegar inexcusablemente a la conclusién de la absoluta falta de vigencia de las normas preconstitucionales. No se precisa, pues, la intervencin especifica del Tribunal Constitucio- nal, puesto que no estamos ante un problema de inconstitucionalidad y subsiguiente invalidez de la norma enfrentada a la Constitucién, sino ante la simple pérdida de vigencia de la norma, a partir de la Constitu- cién, para regular situaciones futuras; dicho de otro modo, ante la mera derogacién de aquélla. Mas atin, en estos casos no se requiere ni tan siguiera —y asi lo ha subrayado el Tribunal (STC 77/1982, de 20 de di- ciembre)— que el legislador, la Administracién o los Tribunales, segin los supuestos, hagan una declaracién en el sentido de que la norma pre- constitucional deba considerarse inaplicable en lo que vulnera la Cons- titucién. La problematica se complica, sin embargo, respecto de aquellas dis- posiciones preconstitucionales de contenido no directamente politico que puedan suscitar dudas acerca de su compatibilidad/incompatibili- dad respecto de la «Lex Superior». Conviene recordar a este respecto que la Constitucién ha optado por un criterio de continuidad del ordenamiento juridico, como evidenciaCAP. I—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO 77 la propia cl4usula derogatoria que estamos contemplando, que admite la efectividad de las normas anteriores en cuanto no se opongan a la Constitucion (STC 76/1986, de 9 de junio). Como ya advertimos prece- dentemente, la promulgacién de la Constitucién no ha roto la continui- dad del orden juridico preconstitucional mas que con respecto a aque- Ilas normas que no puedan ser interpretadas de conformidad con la Constitucién (STC 32/1981, de 28 de julio). Es evidente, pues, que las normas preconstitucionales que admitan una interpretacién acorde con Ja Constitucién habran de ser preservadas. Ahora bien, en caso de duda, gquién decide al efecto: los jueces y tribunales ordinarios o el Tribu- nal Constitucional? y El Derecho comparado nos muestra dos soluciones dispares a/ La formula alemana remite la determinacién de las presuntas contradicciones constitucionales de las disposiciones anteriores a la Constitucién a los tribunales ordinarios, entendiendo que de dichas con- tradicciones no se deriva mds que una derogacién formal. +— b/ La formula italiana ha venido caracterizada por arrogarse la «Corte Costituzionale» la competencia para decidir sobre la inconsti- tucionalidad de las leyes preconstitucionales. Entre nosotros, el Tribunal Constitucional ha seguido una tesis hi- brida, como muestra la doctrina fijada en una de sus primeras Senten- cias: la Sentencia 4/1981, de 2 de febrero. En ella comienza razonando como sigu «La peculiaridad de las leyes preconstitucionales consiste, por lo que ahora interesa, en que la Constitucion es una Ley superior —criterio jerarquico— y posterior —criterio temporal—. Y la coinci- dencia de este doble criterio da lugar, de una parte, a la inconstitu- cionalidad sobrevenida, y consiguiente invalidez, de las que se opon- gan a la Constitucién, y, de otra, a su pérdida de vigencia a partir de la misma para regular situaciones futuras, es decir, a su derogacién, Esta pérdida de vigencia se encuentra expresamente preceptuada por la Disposicién Derogatoria (...) en su numero 3. La lectura de esta disposicion evidencia que las Leyes anteriores que se opongan a lo dispuesto en la Constitucion quedan derogadas.» Esta argumentacién parece mostrarnos la inclinacién del Tribunal por la formula de la derogacién formal, siendo en consecuencia los ér- ganos de la jurisdiccién ordinaria los llamados a constatarla. Sin em- bargo, poco después, tal razonamiento es matizado, por no decir que alterado, sobre la base de la siguiente reflexién: «... No puede negarse que el Tribunal, intérprete supremo de la Constitucién, (...) es competente para enjuiciar la conformidad o dis- 478 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL conformidad con aquélla de las leyes preconstitucionales impug- nadas, declarando, si procede, su inconstitucionalidad sobrevenida y, en tal supuesto, la derogacién operada por virtud de la Disposicién Derogatoria.» Ala vista de esta argumentaci6n, es patente que el Tribunal no re- nuncia al enjuiciamiento de la conformidad constitucional de las dis- posiciones preconstitucionales. La conjugacién de ambas reflexiones conduce, como no podia por menos de suceder, a una solucion un tanto hibrida, alejada de los dos modelos comparados expuestos, que se refleja con nitidez en esta doc- trina constitucional: «Asi como frente a las Leyes postconstitucionales el Tribunal os- tenta un monopolio para enjuiciar su conformidad con la Constitu- cién, en relacién a las’ preconstitucionales los Jueces y Tribunales deben inaplicarlas si entienden que han quedado derogadas por la Constitucién, al oponerse a la misma; o pueden, en caso de duda, so- meter este tema al Tribunal Constitucional por la via de la cuestiér de inconstitucionalidad.» Desde luego, es notable la diferencia.que media entre que la ley pre- constitucional sea inaplicada por los Jueces y Tribunales integrados en el Poder Judicial, o que sea declarada por el Tribunal Constitucio- nal la inconstitucionalidad sobrevenida, pues, en este ultimo supue to, dado el valor «erga omnes» de la sentencia constitucional, ésta cum- ple la importante funcién de depurar el ordenamiento, resolviendo de manera definitiva y con cardcter general las dudas que puedan plan- tearse. En su Sentencia 11/1981, de 8 de abril, el Tribunal, insistiendo en la misma direccién apuntada, efectuar4 una importante precision técnico-juridica, sobre la que apoyaré su doctrina de que la inconstitu- cionalidad de las leyes preconstitucionales conduce a unas consecuen- cias que pueden ser concurrentemente la derogacién y la nulidad: «Hay que sefialar —advierte el Tribunal— que no existe una autén- tica contradiccién entre el problema vigencia-derogacién y el proble- ma constitucionalidad-inconstitucionalidad. No es enteramente exacta la opinion de que el tema de la vigencia o derogacién es previo al de la constitucionalidad, porque respecto de normas derogadas no cabe ni siquiera plantearse el tema de su constitucionalidad. En puridad, ocurre més bien lo contrario. En la medida en que la derogacién se produce por contradiccién con la Constitucién, la contradiccién con la Constitucién es una premisa de la derogaci6n.» La doctrina acuiiada por nuestro intérprete supremo de la Consti- tucién ha sido objeto de diversas precisiones y criticas. Asi, Garcia de Enterria, ya incluso con anterioridad a su formulacién jurisprudencial,CAP, I—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO 79 se mostraria partidario de la formula italiana, sobre la base de que el criterio de la «Lex Superior», administrado por una jurisdiccién espe- cializada (el Tribunal Constitucional), puede rendir mejores frutos que y/ el de la «Lex posterior» aplicado por todos los Tribunales. Incluso en el seno del propio Tribunal Constitucional, uno de sus Magistrados, el sefior Rubio Llorente, en un Voto particular presenta- yw” do a la Sentencia 4/1981, defenderia la conveniencia de una perfecta YU separacién entre el instituto de la inconstitucionalidad y el de la dero- gaci6n, reservando el primero exclusivamente para las leyes postcons- titucionales, tesis ésta con la que nos identificamos. Creemos de interés, ya para finalizar, hacernos eco de algunas de las reflexiones vertidas por el sefior Rubio Llorente en su Voto parti- cular: «Inconstitucionalidad y derogacién —comienza afirmando el cita- do Magistrado— son instituciones juridicas distintas, cuyas diferen- cias no pueden ser abolidas mediante el recurso a un concepto hibri- do y contradictorio, el de «inconstitucionalidad sobrevenida» (.... La derogacidn es simple resultado de la sucesién de las normas en el tiem- po, la inconstitucionalidad, por el contrario, resulta sélo de la contra- diccién entre la Constitucién y una norma posterior a ella. El princi- pio «Lex posterior derogat anteriori» es un principio légico necesario del ordenamiento juridico que ha de hacerse compatible con el prin- cipio de jerarquia normativa (...), pero que sélo cede ante éste, La «Lex posterior» no tiene efectos derogatorios cuando es de rango inferior a la «Lex anterior», pero sélo entonces. La validez de este principio logico se ve, ademés, confirmada por el apartado tercero de la Dispo- sicién Derogatoria de la Constitucién.» f’ El principio de interpretacién conforme a la Constitucién El principio de interpretacién de las leyes —ms bien del ordena- miento juridico en su conjunto— conforme a la Constitucién se tradu- ce en que siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajus- tada a la Constitucion y la otra no conforme a ella, debe admitirse la primera (STC 122/1983, de 16 de diciembre). El principio en cuestién se justifica sobre la base de que la Consti- tucién es uno de los elementos interpretativos que deben barajarse en toda labor de hermenéutica legal (STC 77/1985, de 27 de junio), parti- cularmente al hacer uso de la interpretacion sistemdtica, esto es, de aquella que parte de la base de que la Constitucién es un todo en el que cada precepto adquiere su pleno valor y sentido en funcién del con- junto (STC 101/1983, de 18 de noviembre), y de la interpretacién teleo- légica, es decir, de la que atiende a la finalidad de la norma. La ra- z6n de ello esta en el principio de sujecién de los ciudadanos y los ml80 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL poderes ptiblicos a la Constitucién. Esta sujecién de los poderes pti- blicos al ordenamiento constitucional impone una interpretacion de las normas legales acorde con la Constitucién, por lo que debe pre- valecer en el proceso de exégesis el sentido de la norma, entre los po- sibles, que sea adecuado a ella. De esta forma, el principio que nos ocupa encuentra su raz6n de ser en el cardcter normativo de la Constitu- cion. Estamos en presencia de un principio de inequivoco origen juris- prudencial, pues su formulacién se debe a la doctrina sentada por los Tribunales Constitucionales. Y ello es, desde luego, predicable al caso espaiiol. Este criterio hermenéutico se vincula intimamente al principio de conservacion de la norma con el que se trata de compatibilizar la pri- macia de la Constitucién y la salvaguarda, alli hasta donde sea posi- ble, de la voluntad del legislador. El respeto al Poder Legislativo, que en cada momento histérico actualiza la voluntad soberana del pueblo, y la preservacién del principio de seguridad juridica, que se ve afecta- do por la anulacién de una norma legal como consecuencia de un vicio de inconstitucionalidad, se hallan en la base misma del principio de conservacién de la norma. Como nos recuerda Garcia de Enterria, este principio ha sido, a su vez, conectado con lo que podriamos considerar como una auténtica presuncién de constitucionalidad de las Leyes, que, como el propio autor sefiala, no es la simple afirmacién formal de que cualquier Ley se ten- dré por valida hasta que sea declarada inconstitucional, sino que ma- terialmente implica algo mas: . — una confianza en el legislador, acerca de su observacién y co- AS. recta interpretacién de los principios constitucionales; gy Te — la imposibilidad de declarar inconstitucional una norma legal, s 3 4£g] salvo en el caso de que no exista «duda razonable» sobre su contra- _diccién con la Constitucién, y Bagg — la presuncién, siempre que sea «razonablemente posible», de S que entre las varias interpretaciones posibles de una Ley, el legisla- & § 8 dor ha querido inclinarse por la que posibilita el mantenimiento de SYR la norma dentro de los limites constitucionales. E] Tribunal Constitucional ha hecho suya esta presuncién de cons- titucionalidad de las normas, presuncién que adquiere su mas intenso grado respecto de aquellas normas que provienen del érgano que en cada momento actualiza la voluntad soberana del pueblo, del que ema- nan todos los poderes del Estado. Y en conexién con tal presuncién, ha consagrado el principio de con- servacién de la norma, en el bien entendido de que su efectividad, como ha precisado el Tribunal (STC 22/1985, de 15 de febrero), no alcanza rrrCAP. II.—CONSTITUCION Y ORDENAMIENTO. 81 a ignorar o desfigurar el sentido de enunciados legales meridianos; ello, como es obvio, desbordaria ese cardcter «razonablemente posible» que requiere una presuncién de esta naturaleza. Parece claro que cuando los enunciados legales contrarios a la Norma suprema son inequivo- cos, meridianos, no cabe «duda razonable» alguna acerca de su incons- titucionalidad, ni por tanto el recurso al principio de conservacién de la norma. En ultimo término, es la naturaleza de la «Lex Superior» la que se proyecta sobre la necesidad de interpretar el conjunto del ordenamiento de conformidad con la Constitucién, y ello precisamente, porque es la Constitucién la que asegura la unidad del ordenamiento, al enunciar un conjunto de valores materiales que han de impregnarlo por entero. Como ha dicho Garcia de Enterria, la unidad del ordenamiento es, sobre todo, una unidad material de sentido, expresada en unos principios ge- nerales de Derecho, que o al intérprete toca investigar y descubrir, o la Constitucién los ha declarado de manera formal. Esos valores, afia- diriamos nosotros, se ponen especialmente de relieve en la proclama- cién de los derechos constitucionales. De ahi que, como constituye una reiteradisima jurisprudencia (SSTC 19/1983, de 14 de marzo y 93/1984, de 16 de octubre, entre una lista casi interminable), la interpretacién de las normas haya de hacerse conforme a la Constituci6n y en el sen- tido mas favorable para la efectividad de los derechos fundamentales, manifestacion primaria de ese orden axiolégico sobre el que debe des- cansar el conjunto del ordenamiento. E) La reforma de la Constitucién al Significado, funciones y técnicas de la reforma Las normas juridicas, generalmente, no contienen clausulas de re- forma; la tmica excepcién la encontramos en el campo de la Norma Su- prema, y ello responde a un concreto significado. Es la Constitucion Federal norteamericana la que inicia el recurso a unas clausulas de reforma que presentan un significado bien preciso. El poder soberano, atribuido al pueblo en virtud del principio democratico, exige juridicamente que la Constitucién se convierta en «Lex Superior» para que, en cuanto obra del poder constituyente, y expresién de la vo- luntad permanente del mismo, ningun érgano constituido pueda desem- pefiar atribuciones soberanas. De ahi que, como afirma De Vega, la so- beranfa politica se convierta en soberania juridica, y de ahi igualmente que Paine pudiera sostener con pleno acierto que «en América el sobe- rano es la ley», esto es, la Constitucién. No puede afirmarse otro tanto en la tradicién europea, en la que las propias contradicciones en que se ve inmersa la concepcién del poder constituyente, imposibilitaran la cumplida configuracién de la Constitucién como ley suprema. el82 EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPANOL En el constitucionalismo democratico actual, la reforma constitu- cional, segtin De Vega, cumple tres funciones diferenciadas: — En primer lugar, hay que recordar que la realidad politica que la Constitucién debe regular es una realidad dindmica; de ahi que la necesidad de adecuar la realidad juridica a la realidad politica se pre- sente como la primera exigencia del sistema constitucional. Pues bien, la reforma constitucional, lejos de interpretarse como un instrumento de deterioro del ordenamiento fundamental, debe entenderse como su primera y més significativa defensa. — En segundo término, esa adecuacién de las normas constitucio- nales a la realidad, operada a través de la reforma, se produce sin que- brantamiento de la continuidad juridica. Como ya dijera Carl Schmitt, las instancias competentes para una revision constitucional no resul- tan soberanas por razon de tal competencia, ni tampoco se convierten en titular o sujeto del poder constituyente. El poder de revision es, pues, un poder constituido que obtiene su legitimidad en el propio ordena- miento; de ahi que la operacion de reforma sea una operacién esencial- mente juridica. — Por ultimo, habria que indicar que si, frente al poder constitu- yente y soberano, el poder de reforma aparece como mecanismo de ar- ticulacién de la continuidad juridica del Estado, frente al resto de los poderes constituidos se presenta como la institucién basica de garan- tia. A través del procedimento de reforma, la Constitucién se consagra y se transforma en «Lex superior». La pauta generalizada en nuestro tiempo sobre el procedimiento de reforma constitucional es que en él participen los érganos legislativos, si bien, en ocasiones, se transforman en un érgano especial, al operar conjuntamente las dos Camaras del Parlamento, constituyéndose en una Asamblea Nacional. La técnica para dificultar la reforma constitucional mds arraigada en la historia constitucional ha sido la de exigir mayorias parlamenta- rias cualificadas para la adopcién de una ley de reforma constitucio- nal. Con ella, como ha dicho Loewenstein, no sélo se alcanza un con- senso mas amplio entre los partidos elegidos en el Parlamento y entre las fuerzas sociales representadas por ellos, elevando asi el grado de legitimidad de la reforma, sino que también se concede a la minoria disidente un veto que puede jugar el papel de un eficaz mecanismo de control en el seno de las propias Camaras legislativas En ocasiones, la reforma exige de su aprobacion por dos Legislatu- ras diferentes, lo que entrafia normalmente una disolucién automati- ca de las Camaras y, de esta forma, una participacion del cuerpo elec- toral. Sin embargo, donde esta participacién alcanza su maximo significado es en el referéndum constitucional, que puede ser faculta-