Unidad 1 / Escenario 2

Lectura fundamental

Entidades territoriales en Colombia

Contenido

1 Las entidades territoriales

2 Características de las entidades territoriales

Palabras clave: entidades territoriales, territorio, población, autoridades, autonomía administrativa, autonomía fiscal.
1. Las entidades territoriales
En el Escenario anterior abordamos el tema del ordenamiento del territorio en Colombia, en especial
durante la segunda mitad del siglo XX. Uno de los propósitos era la identificación de las entidades
territoriales que tenemos en la actualidad, análisis que se realizó a la luz de la Constitución de 1991
y de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT). De acuerdo con la revisión de ambas
normas, se encontró que las entidades territoriales con que contamos los colombianos son los
municipios, los distritos y los departamentos, y que a pesar de que la Constitución autorizó a la LOOT
para que aprobara la creación de otras tres entidades territoriales (las regiones, las provincias y las
Entidades Territoriales Indígenas), esta norma no las creó.

Tomando en cuenta lo anterior, el propósito de esta lectura es profundizar en la comprensión de la

definición y las características de las entidades territoriales con las que contamos en la actualidad.

1.1. Departamento

Aunque no es posible encontrar en la Constitución una definición específica sobre lo que es un

departamento, es posible definirlo como una entidad territorial de carácter intermedio, que se
compone de municipios y distritos. De acuerdo con la Constitución (artículo 298), los departamentos
son autónomos en la administración de los asuntos que le corresponden y en la planificación y
promoción del desarrollo económico y social de su territorio. Adicionalmente, les corresponde
cumplir funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la actuación de los
municipios, de intermediación entre el nivel nacional y sus municipios y de prestación de los servicios
que le asigne la Constitución y las leyes.

Aunque el desarrollo normativo en Colombia no ha profundizado de manera suficiente en las

características del departamento, muchos análisis han abordado esta entidad territorial buscando
describir con mayor detalle la lógica del nivel intermedio. En ese sentido, el departamento se puede
justificar por las siguientes razones:

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• Por su posición territorial debe actuar como un puente de articulación entre los gobiernos
municipales y el gobierno nacional.

• Dado que la distancia entre la Nación y los municipios puede ser muy amplia, lo cual
imposibilita la participación de los gobiernos locales en los procesos decisionales del nivel
nacional, el departamento puede facilitar los procesos de comunicación y diálogo que articule
los dos niveles.

• Aunque en teoría la garantía y la prestación directa de los bienes y servicios colectivos le

corresponde al municipio, el departamento puede asumir funciones y servicios donde se
presenten economías de escala o donde sea necesario articular el territorio de manera más
amplia. La participación del nivel intermedio puede garantizar mejor el reconocimiento y el
respeto de las particularidades, problemáticas, necesidades y preferencias municipales, que si
estas funciones o servicios fueran asumidos directamente por el nivel nacional.

• Debido a su cercanía con la Nación, estos gobiernos pueden también interceder para evitar
que el nivel nacional reduzca las facultades y los recursos de las entidades territoriales. En el
proceso se esperaría que el departamento represente los intereses municipales, en especial,
los de aquellos territorios más débiles, con el fin de aportar a los procesos de formulación de
las políticas nacionales.

• El nivel departamental también es el llamado a liderar la coordinación con los equipos y

entidades nacionales que tienen presencia en su territorio, de tal manera que se logre una
articulación entre los propósitos definidos desde el nivel intermedio y los del nivel nacional.

• El nivel intermedio es más idóneo que las autoridades municipales para la gestión de proyectos
de desarrollo económico y social de mayor complejidad y cobertura, en especial porque la
cobertura territorial es mucho más amplia.

• Debido a su ubicación geográfica, se espera que el nivel departamental pueda identificar e

incentivar la difusión de experiencias exitosas en términos de gestión pública que se puedan
presentar entre sus municipios. Esto permite aprovechar las potencialidades de algunas de
sus entidades territoriales y superar las debilidades latentes de otras de ellas, que incluso
pueden derivar en esquemas de asociatividad entre sus municipios, y entre estos y el mismo
departamento.

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 1.2. Municipio

A diferencia del departamento, el municipio sí se encuentra definido en la Constitución. El

artículo 311 de la Carta Magna establece que el municipio es la “entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado” a la que “le corresponde prestar los servicios públicos
que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo
de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

De esta definición, podemos resaltar que al considerarlo como entidad fundamental nos indica
que el municipio se encuentra en la base del edificio territorial en Colombia y, por ende, es
la entidad territorial más pequeña reconocida por la Constitución. Adicionalmente, en esta
definición se distingue un aspecto fundamental del municipio y es que, de acuerdo con la
Carta Constitucional, se trata de una entidad pública a la que le corresponde prestar unos
servicios y cumplir unas funciones asignadas por el marco normativo. Esta clara definición
refleja un trasfondo ideológico, teniendo en cuenta que es esta la entidad del Estado que más
cerca está de las personas, de las comunidades y de la sociedad en general por lo que puede
interactuar de manera directa. Dicha interacción debe estar determinada por la labor de las
autoridades elegidas para gestionar los asuntos del territorio en los ámbitos social, económico,
cultural, político, etc., y que derivan en la responsabilidad de asumir unos compromisos que la
Constitución y la ley les exigen.

Sin embargo, aunque esta definición pareciera recoger todos los elementos que sirven para
describir a la entidad territorial más importante del Estado, existen otras interpretaciones que
involucran diferentes grados de riqueza conceptual e ideológica y que han sido señalados por
varios autores. Estas interpretaciones se han agrupado en diferentes escuelas las cuales se
sintetizan en la tabla 1.

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 Tabla 1. Teorías sobre el origen del municipio

Escuela Definición

Es una agrupación natural de tipo local anterior a la ley y al Estado, formada

Sociológica o por la agrupación de familias en un espacio determinado que por compartir
jusnaturalista necesidades y objetivos de interés común requieren de una administración
interior para garantizar el bienestar común.

Legalista o Es la institución político-administrativa-territorial basada en la vecindad, cuya

juspositivista creación legal es exclusiva del Estado.

Es una entidad de carácter local fundada en las modalidades orgánicas surgidas

Histórica o
espontáneamente en el correr de los siglos y que se caracterizan por su
anglogermánica variedad y asimetría.

Economicista Se reconoce al municipio por la evolución de sus instituciones económicas.

El municipio es una división administrativa del territorio; es la última de las

Administrativista circunscripciones de las que desciende la autoridad pública, cuya función es la
provisión de servicios públicos vecinales.

La organización municipal es la responsable de preservar los valores étnicos

y culturales de las comunidades originarias, en virtud de la continuidad y
Étnico-cultural
mantenimiento de usos, tradiciones y costumbres que representan la riqueza
nacional conjunta en la diversidad del territorio.

Fuente: adaptado de Pérez, 2010.

De acuerdo con esta síntesis, es posible, según el origen, diferenciar tres formas de entender el
municipio. La primera, que se puede identificar con corrientes como la sociológica o jusnaturalista,
la histórica y la étnico-cultural, ya que parten del factor social para el reconocimiento del
municipio. En este sentido, el municipio es una agrupación de personas que generan sinergias
y articulaciones que obligan o justifican la existencia del municipio. En la visión sociológica, por
ejemplo, se reconoce al municipio como una agrupación natural, anterior a la ley, en la que los
individuos que la conforman comparten intereses comunes, en contraste con el artificio legal de
algunas de las otras interpretaciones.

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En segundo lugar, se puede mencionar la interpretación economicista en la que solo se considera la
existencia del municipio por la madurez de sus instituciones económicas. Esta consideración está al
margen del reconocimiento legal y de las comunidades que habitan el territorio y solo descansa en
sus capacidades económicas.

Finalmente, están las interpretaciones en las que el municipio existe solo por reconocimiento legal
y, por ende, se trata de una creación exclusiva del Estado. Su reconocimiento eminentemente
jurídico excluye la necesidad de preexistencia de las condiciones descritas por la escuela
sociológica, en términos de una comunidad, establecida en un territorio, cuyos miembros
comparten intereses y anhelos comunes, y sobre los cuales se fundamenta la cohesión social.
Esta corriente convierte al municipio en una construcción de tipo artificial cuya existencia está
determinada por una decisión del Estado. Complementaria a la escuela legalista o juspositivista,
está la escuela administrativista, en la que se describe al municipio como una división administrativa
del territorio que se caracteriza por ser la última de las circunscripciones en que recae el poder
público y cuyos propósitos giran alrededor de la prestación de servicios públicos de carácter local.

Esta corriente se articula fuertemente con la visión legalista, ya que se requiere de un

reconocimiento legal de la entidad para garantizar su existencia y, además, desconoce las
particularidades sociales, culturales, étnicas y religiosas que identifican cada realidad municipal.
Como se puede ver, la definición de municipio contenida en la Constitución Política de 1991 se
adscribe a estas dos corrientes, en especial la administrativista, en la que se resalta el papel del
municipio como una entidad pública fundamental para la descentralización, que se crea para
garantizar la prestación y provisión de bienes y servicios públicos. En tales circunstancias, la
definición de municipio que reposa en nuestro diseño institucional se caracteriza por considerarlo
como una entidad pública y no una configuración social particular, que debe ser intervenida de
forma especial. Esto ha conducido a que la definición del municipio sea en todo sentido una ficción
jurídica que, en la mayoría de los casos, no corresponde o, incluso, entra en conflicto con la realidad
de las comunidades en la que opera.

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 1.3. Distrito

Los distritos existen en Colombia desde la reforma constitucional de 1936, cuando se distingue
entre municipios y distritos para hacer referencia a dos tipos de entidades de nivel local, pero con
características distintas. Igual que en el caso de los departamentos, la Constitución no aporta una
definición sobre estas entidades; sin embargo, la Ley del Régimen para los Distritos Especiales
(Ley 1617 de 2013) incluye algunos elementos que permiten comprender un poco más lo que
significan estas entidades territoriales. Según el artículo 2 de la ley, los distritos son entidades
territoriales que de acuerdo con la Constitución Política gozan de un régimen especial, por lo que
sus órganos y autoridades poseen facultades especiales y, por lo tanto, distintas de aquellas que se
encuentran establecidas en el régimen ordinario que rige para los demás municipios del país y para
los departamentos. No obstante, aquellos asuntos que no se encuentren regulados por las normas
especiales para los distritos se regirán por las disposiciones establecidas para los municipios.

Aunque Bogotá, como capital de la República es un distrito, por tratarse del Distrito Capital, no se
rige por la Ley 1617 de 2013, sino por el Decreto-ley 1421 de 1993. Asimismo, el régimen general
aplicable a los municipios solo se utiliza para Bogotá en aquellos asuntos que no se encuentren
regulados por su régimen especial. La ciudad de Bogotá fue reconocida como Distrito Capital en
1954, mientras que los demás distritos han sido reconocidos de manera progresiva después de la
Constitución de 1991. Una vez expedida la Carta Constitucional, se incluyeron como distritos a Santa
Marta y a Cartagena, Barranquilla fue incluida en 1993 mediante un acto legislativo y Buenaventura
en 2007, también por medio de una reforma constitucional. Hasta ese momento se asumía que los
distritos debían ser creados a través de reformas a la Constitución; sin embargo, en 2015, mediante
la Ley 1766, se reconoció a Riohacha como distrito turístico y cultural, a la que le aplica el mismo
régimen expedido para los distritos especiales (Ley 1617 de 2013).

Como veíamos antes, las autoridades de los distritos, que se aplica tanto para Bogotá como para los
demás distritos especiales, incluyen el Concejo Distrital, el Alcalde Mayor, las Juntas Administradoras
Locales (JAL) y los alcaldes locales. El régimen para los distritos especiales permitió que, igual que
Bogotá, los demás distritos pudieran organizar sus áreas urbanas en localidades, las cuales cuentan,
como en la capital, con JAL y alcaldes locales; estos últimos nombrados por el Alcalde Mayor de
la ciudad. Debido al tamaño de estas ciudades, la organización en localidades busca garantizar el
reconocimiento de las poblaciones que las habitan, tanto mediante la representación que tienen por
parte de las JAL, como a través de la apertura de espacios de participación directa que permitan el
diálogo entre los ciudadanos y sus autoridades. Esto debe dar como resultado ejercicios de planeación
concertada que se orienten hacia una mejor asignación de los recursos y una intervención pública
ajustada a las particularidades del territorio.

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2. Características de las entidades territoriales
Las entidades territoriales son la base para la materialización de la descentralización territorial
ya que, como veíamos antes, se refiere al traslado de funciones, recursos y autoridades del nivel
nacional hacia las entidades territoriales. Eso hace que la descentralización conduzca a que el
Estado se organice en niveles: nacional, departamental y municipal o distrital. Adicionalmente, la
descentralización territorial es una forma de organización del territorio que solo aplica a la función
ejecutiva o administrativa del Estado; en consecuencia, las entidades territoriales se ubican en la
rama ejecutiva y su papel se restringe al cumplimiento de las funciones administrativas del Estado.
En ese sentido, las otras funciones, constitucional, legislativa y judicial, corresponden solamente a
organismos de nivel nacional.

De acuerdo con el diseño institucional, las entidades territoriales se reconocen además por las
siguientes características:

2.1. Territorio

El territorio es uno de los elementos que identifican al Estado moderno, por ello no es posible
concebir un Estado sin su territorio. En él se asienta la población a la cual se gobierna y, además,
determina el ámbito dentro del cual tienen jurisdicción las decisiones y, por ende, el poder del aparato
estatal. El caso del municipio es igualmente importante, ya que por ser la entidad fundamental de la
organización institucional del Estado es la que tiene el contacto directo tanto con la población como
con el territorio; este último determina el ámbito o espacio físico dentro del cual tienen efecto las
decisiones de las autoridades de la entidad territorial. Asimismo, en el caso del departamento sucede
exactamente igual, en la medida que se trata del elemento que delimita el ámbito de impacto de las
decisiones de las autoridades del nivel intermedio.

La importancia de este elemento, el territorio, para la gestión pública radica en los aspectos sociales,
económicos y ambientales que tienen lugar en él. Las características geográficas y el clima determinan
en gran medida las posibilidades de explotación y aprovechamiento de los recursos con miras al
desarrollo económico y social. Por lo tanto, las autoridades públicas deberán consultar la vocación
económica y las diferentes alternativas de aprovechamiento que admite cada contexto específico.

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En el proceso se hace necesario que quienes asuman los asuntos públicos generen todos los
mecanismos de articulación con actores provenientes de ámbitos académicos, políticos, económicos,
sociales, etc. que permitan incentivar las potencialidades presentes en cada localidad o ámbito regional.

Una de las herramientas de gestión que más importancia le otorga al territorio como factor de
desarrollo económico y social es el Plan de Ordenamiento Territorial. A través de este instrumento,
las entidades territoriales de nivel local, especialmente, pueden formular un proyecto territorial a
mediano plazo en el que sea posible aprovechar el espacio físico para potenciar económicamente
el uso del territorio. Además, se busca que el territorio sea organizado para garantizar las diferentes
actividades humanas en aras de mejorar las condiciones de vida de los habitantes. Para ello se deben
definir las zonas que son aptas para que las personas puedan asentar sus viviendas y las áreas que
serán objeto de las grandes obras de infraestructura vial, educativa, de salud, ambiental, entre otras.
En el proceso es necesario identificar también aquellas partes del territorio que el Estado deberá
conservar o recuperar dada su importancia ambiental.

El territorio debe pensarse tomando en cuenta sus particularidades urbanas, pero también la
importancia y los usos de su zona rural. En tal sentido, es necesario ubicar las zonas de riesgo, las
cuales deben aislarse de cualquier uso residencial, social, recreativo o económico; y de las áreas aptas
para vivir, cultivar, construir infraestructura de transporte, etc. Todos los usos que se definen para
el territorio tanto en el POT como en el plan de desarrollo deben responder a las problemáticas,
necesidades y preferencias de sus habitantes. Por ello, en todo caso debe tratarse de un proyecto de
comunidad construido en conjunto entre las autoridades y las poblaciones de la entidad territorial.

2.2. Población

La población, igual que el territorio, es un elemento trascendental tanto para la existencia del Estado
como para la de sus entidades territoriales. Es el factor humano sobre el cual se ejerce autoridad,
se asienta en un territorio determinado y deberá adaptarse a este cumpliendo con las normas que
identifican la jurisdicción específica. Después de creado un municipio, su población puede variar al
aumentar o disminuir debido a la transformación de sus dinámicas económicas, sin que esto afecte su
carácter de entidad territorial, la creación como municipio sí exige un número mínimo de personas.

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A lo largo del tiempo, el número de habitantes requerido para constituir un municipio ha ido
aumentando de manera paulatina. En la Ley 136 de 1994 era de 10.000 habitantes; luego, la Ley 617 del
2000 aumentó a 14.000 y en la actualidad, dicho número debe ser de 25.000 habitantes. Se ha visto
una tendencia en el aumento de la creación de municipios por lo que las normas han tratado de frenar
este incremento, en especial, porque estos nuevos municipios tienen muy baja capacidad económica y,
por ende, se ubicarán en las últimas categorías como entidades territoriales. De hecho, con el tiempo,
los municipios pobres han tendido a quedarse sin habitantes y, por lo tanto, sus economías, que son la
base para el recaudo de los impuestos que, a su vez, son los que sostienen la entidad territorial, son cada
vez más débiles.

La población ha sido un factor a tomar en cuenta para la asignación de recursos provenientes de las
transferencias, para la definición del número de concejales de los municipios, las regalías, etc. En todos
estos casos, la población ha sido considerada como una cifra o un dato; sin embargo, su importancia
debería trascender sus características cuantitativas hacia el reconocimiento de sus particularidades
cualitativas. En ese sentido, la población debe tomarse en cuenta con relación a la cobertura de servicios
públicos, el nivel de necesidades básicas insatisfechas (NBI) o la discriminación por sus diferencias
en términos de género, edad, grado y tipo de ocupación laboral; incluso, deberían ser determinantes
aspectos como la raza, la cultura y la religión, entre otros. Todos estos factores son fundamentales para la
planeación y la gestión de la inversión pública dentro del municipio o departamento. En este proceso es
necesario lograr una articulación adecuada entre las características de la población y las particularidades
del territorio, tal como se describió en el apartado anterior, ya que de ello depende el mejoramiento de la
calidad de vida de las poblaciones, que es el propósito principal del municipio.

En el caso de los departamentos se esperaría que, en lugar de la población, el factor que condicione
su funcionamiento y programación de actividades y recursos sean los municipios que componen el
territorio, entendidos estos como entidades territoriales y no tanto como habitantes. En ese sentido,
los departamentos deberían obrar en articulación con las dinámicas locales complementando la
acción municipal como lo manda la Constitución, y para ello podrían participar en la financiación de
servicios sociales cuando los municipios no alcancen a hacerlo con sus propios medios. En la práctica,
en lugar de buscar coordinarse con los municipios, los departamentos han terminado asumiendo las
mismas funciones y responsabilidades de estos, pero en un territorio más amplio, lo que ha generado
una duplicidad entre el funcionamiento de las dos entidades. Estas duplicidades son inconvenientes
debido a que se termina planeando e invirtiendo recursos sobre los mismos sectores. En lugar de unir
esfuerzos, se termina actuando de manera desarticulada y parcializada. Aunque los resultados de estas
intervenciones repercuten en la calidad de vida de la población, sus proyecciones y beneficios podrían
ser mejores y de más largo plazo si se lograran mediante el acuerdo entre los dos niveles de gobierno.

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 2.3. Propósito

Las entidades territoriales surgieron dentro de la rama ejecutiva del poder público y, como tal, su
papel es descongestionar el nivel nacional en el cumplimiento de las responsabilidades de ejecución
de las leyes. En tal sentido, la descentralización permitió que las funciones, los recursos y la autoridad
para tomar decisiones sean compartidos entre la Nación y las entidades territoriales, de acuerdo
con el territorio de intervención. Antes de la descentralización territorial en Colombia de los años
80 del siglo XX, la Nación concentraba la mayoría de estos elementos, en especial, monopolizaba la
capacidad de decisión y asumía la gran mayoría de las funciones de prestación directa y de todos los
servicios sociales necesarios para garantizar la calidad de vida de las poblaciones que era asumida por
organismos que, aunque hacían presencia en los diferentes territorios, pertenecían a la Nación.

Sin embargo, debido a que las decisiones relacionadas con la inversión pública estaban centralizadas,
la capacidad para interpretar las necesidades de cada contexto territorial, y en especial las del nivel
municipal, era bastante reducida. Esto condujo a que el nivel nacional tendiera a darle el mismo
tratamiento a todas las entidades territoriales, lo cual llevó a niveles importantes de deficiencia en
términos de calidad y cobertura de los servicios básicos. La consecuencia fue la escalada de paros
cívicos que caracterizó la década de los 70 y comienzos de los 80 en nuestro país. Esto fue lo que
se conoció como la crisis del centralismo, que derivó en la necesidad de implementar el proceso de
descentralización. Esta buscaba, por un lado, garantizar una mayor eficiencia en la asignación de los
recursos y, por otro, democratizar al Estado permitiendo un mayor acercamiento entre este y los
ciudadanos, principalmente en los municipios. La articulación de ambos elementos permitiría que las
decisiones públicas se ajustaran más a las particularidades de cada territorio y, en consecuencia, que
los recursos estuvieran mejor focalizados hacia un verdadero mejoramiento del bienestar colectivo.

Con este propósito, la entidad en la que se focalizó la reforma en los años 80 fue el municipio,
debido a que es el último eslabón en la cadena del poder público y, por lo tanto, la que se comunica
directamente con la sociedad. Por ello, aquellos servicios de prestación directa que estaba asumiendo
la Nación, y cuya naturaleza e impacto se consideraron de carácter local, se le asignaron al municipio.
Incluso, se considera que las responsabilidades generales que le asigna la Constitución a esta entidad
territorial en el artículo 311 son una cláusula general de competencia. Es decir que, si se trata de un
servicio social que mejora la calidad de vida, o una obra que contribuya al desarrollo económico y
social, le corresponde al municipio. Esta situación no es particular de Colombia, ya que la tendencia,
por lo menos en el mundo occidental, ha sido la de establecer cláusulas amplias y generales de
competencia a los territorios locales.

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Esto mismo le sucede al departamento, incluso con agravantes frente al municipio, ya que una vez
definido el papel del municipio, en cuanto a la prestación directa, y el de la Nación, en la definición de
la política nacional, el departamento quedó en un limbo normativo que condujo a que en la práctica
asumiera las mismas funciones del municipio. Aunque la Constitución le asigna funciones de entidad
intermedia, estas no son desarrolladas de manera suficiente en el marco normativo; por ello, el
departamento ha continuado con la función que tenía antes de la descentralización, que consistía en
la intervención en la prestación directa de bienes y servicios públicos.

2.4. Autoridades

Las autoridades de las entidades territoriales son los órganos colegiados (asamblea para el caso
del departamento y concejo para el caso de municipios y distritos) y las autoridades ejecutivas
(gobernadores para los departamentos y alcaldes para los municipios).

Tabla 2. Autoridades de las entidades territoriales en Colombia

Entidad territorial Autoridad Tipo de autoridad Normas que expide

Gobernador Autoridad ejecutiva Decretos

Departamentos
Asamblea Órgano colegiado Ordenanzas

Alcalde Autoridad ejecutiva Decretos

Municipios
Concejo Órgano colegiado Acuerdos

Alcalde Autoridad ejecutiva Decretos

Distritos
Concejo Órgano colegiado Acuerdos

Fuente: elaboración propia.

Estas mismas autoridades, como órganos colegiados y autoridad ejecutiva, tienen su equivalente en
el nivel nacional con el presidente como suprema autoridad ejecutiva y el Congreso como órgano
colegiado. La diferencia es que el Congreso es un órgano de carácter legislativo; de hecho, es el
único órgano legislativo para nuestro Estado debido a que somos un Estado unitario. Por su parte,
las asambleas y los concejos municipales y distritales son órganos de carácter administrativo y, por su
naturaleza, como ya hemos dicho, pertenecen a la rama ejecutiva del poder público por formar parte
de los departamentos, municipios y distritos, respectivamente.

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La importancia de las autoridades radica en que son las responsables de tomar las decisiones que
tienen impacto en las comunidades a las que gobiernan durante los cuatro años de sus mandatos.
Sus decisiones, como vemos en la tabla, se materializan en las normas que cada una de ellas expide y
que, como decíamos en el punto anterior, tienen jurisdicción o impacto únicamente en el territorio
de la entidad respectiva. Aunque los concejos y las asambleas no son órganos legislativos sino
administrativos y sus decisiones no se expresan en leyes sino en normas, de todas maneras, estas
normas sirven para reglamentar la aplicación de las leyes que expide el Congreso en un territorio
particular. El objetivo es procurar que estas leyes se ajusten a las características del entorno
municipal, distrital o departamental a través de las ordenanzas y los acuerdos.

Un ejemplo a considerar en este punto es el caso de los impuestos municipales y departamentales.

Todos los impuestos, bien sean del nivel nacional o territorial, son creados por el Congreso, pero son
las asambleas y los concejos los que, a través de ordenanzas y acuerdos, los adoptan y reglamentan
para su respectiva entidad territorial. En tal sentido, un departamento que no sea de vocación
ganadera puede decidir que no va a adoptar el impuesto denominado “degüello de ganado mayor”, el
cual se cobra por el sacrificio de reses dentro del departamento. Con respecto a los demás impuestos,
la ley también le permite a las entidades territoriales que definan la tarifa a cobrar a partir de un
margen que la misma ley establece. La evaluación de cada una de las tarifas estará mediada por las
características de la economía, las tarifas de los otros impuestos, etc. Es decir, que se trata de una
decisión interna de la entidad territorial.

Las autoridades de las que estamos hablando en este punto son autoridades de elección popular, es
decir, aquellas que llegan a sus respectivos cargos por la decisión de la mayoría de los ciudadanos que
acudieron a las urnas en periodo de elecciones. Como representantes del pueblo, lo que se espera
es que asuman sus funciones no en nombre propio, sino en nombre de los ciudadanos que votaron
por ellos y, en tal sentido, sus decisiones deberían estar orientadas principalmente a la solución de
las problemáticas y las necesidades de las comunidades a las que gobiernan. Sus prioridades deberían
verse reflejadas en proyectos orientados a generar efectos sociales de largo plazo dentro desde una
lógica de continuidad de la planeación de los asuntos públicos y no como propósitos de carácter
político partidista, cuya tendencia es generar proyectos de corto plazo.

Debido a que estas autoridades son de elección popular, ninguna de ellas tiene superior jerárquico, es
decir, que no existen relaciones de jerarquía y subordinación entre ellas. Esto significa que no existe
ninguno de los elementos que definen este tipo de relaciones, como el derecho a emitir órdenes y el
control y seguimiento al cumplimiento de ellas por parte del superior jerárquico.

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De igual manera, tampoco se configura la situación del subordinado obligado a obedecer las órdenes,
a presentar informes cuando se lo soliciten y a que sus decisiones puedan ser revocadas por el
superior jerárquico. Por lo cual, el gobernador no es superior jerárquico del alcalde, y viceversa, pero
tampoco la asamblea departamental es superior jerárquico ni de los alcaldes ni de los concejos de los
municipios que conforman el territorio del departamento. El concejo municipal tampoco es superior
jerárquico del alcalde y este tampoco lo es del concejo. Lo mismo sucede con el presidente de la
República, quien tampoco es superior jerárquico de ninguna de las autoridades territoriales, y mucho
menos del Congreso. El Congreso, a pesar de su posición en el diseño estatal tampoco es superior
jerárquico ni del presidente ni de ninguna de las autoridades territoriales. Lo que sí sucede, es que, por
su papel como legislador, las leyes que emiten tienen un efecto de obligatorio cumplimiento para las
entidades territoriales en cabeza de sus autoridades.

Antes de la elección popular de alcaldes y gobernadores existía una relación jerárquica entre las
autoridades ejecutivas de los tres niveles de gobierno debido a que el nombramiento de estas tenía
un efecto en cascada que comenzaba con el presidente cuando nombraba a los gobernadores y
luego cuando estos nombraban a los alcaldes de sus municipios. Tratándose de funcionarios de
libre nombramiento y remoción, se configuraba entre ellos una relación de superior jerárquico y de
subordinación con todas las implicaciones descritas anteriormente.

2.5. Creación de las entidades territoriales

Cuando hablamos de la creación de las entidades territoriales se está haciendo referencia a la

creación de más municipios, más distritos y más departamentos. La definición de las clases de
entidades territoriales en que se puede dividir nuestro Estado, como veíamos arriba, le corresponden
a la Constitución y a la LOOT por autorización de la Constitución. En síntesis, es la Carta Magna la
que determina cuáles son las clases de entidades territoriales del país. Una vez definidas las clases,
la creación de más entidades territoriales dentro de cada clase responde a una regla general. Las
entidades territoriales son creadas por la corporación pública u órgano colegiado del nivel territorial
inmediatamente superior al nivel correspondiente de la entidad que se quiere crear.

De acuerdo con lo anterior, si se quiere crear un nuevo municipio, esta creación le corresponde a la
asamblea departamental del territorio en el que este se ubica mediante una ordenanza.

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Con la expedición de la Constitución no se estableció ninguna prohibición para la creación de este
tipo de entidades territoriales, teniendo como requisitos mínimos el número de habitantes y los
recursos que un territorio debe cumplir para constituirse en municipio; estas condiciones se han
reglamentado en varias leyes. Actualmente, la Ley 1551 de 2012 establece que el nuevo territorio
debe contar por lo menos con 25.000 habitantes y el municipio o municipios de los cuales toma
territorio no podrán quedar con poblaciones inferiores a este número. No obstante, esta cifra debe
crecer anualmente tomando en cuenta el índice de crecimiento poblacional correspondiente al año
anterior. Tanto el índice como el nivel de población del municipio los debe certificar el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Asimismo, esta ley exige que el nuevo municipio
garantice ingresos anuales equivalentes a doce mil salarios mínimos mensuales vigentes, proyectados
en un periodo no inferior a cuatro años que deberán ser certificados por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.

La iniciativa para crear más municipios, de acuerdo con esta norma, puede surgir del gobernador, de
los diputados de la asamblea departamental o puede ser una iniciativa popular. Cualquiera que sea
el origen de la iniciativa, la aprobación del nuevo municipio debe hacerse por consulta popular o, en
su defecto, si se expidió la ordenanza antes de realizarse la consulta, esta norma deberá someterse a
referendo dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la misma.

En el caso de los departamentos, la Constitución sí estableció una restricción sujeta a la expedición

de la LOOT, la cual debe reglamentar y establecer los requisitos para subdividir los departamentos
actuales y crear más de estas entidades territoriales. De esta forma, hasta el año 2011 no se podían
crear más departamentos, pero a partir de la expedición de la LOOT la creación de departamentos se
debe sujetar a la siguiente regla del artículo 23:

La creación de departamentos cuyos territorios correspondan parcial o totalmente a una o varias

regiones administrativas y de planificación deberá contar con el concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial, del Departamento Nacional de Planeación y la aprobación del Congreso de la
República, previa convocatoria a consulta popular, de acuerdo con los lineamientos legales establecidos
por el legislador y la Constitución. ( Ley1454, 2011, art. 23).

Sin embargo, esta regla es un poco ambigua ya que no está claro si solo se pueden crear
departamentos en territorios que pertenezcan a regiones administrativas y de planificación, o si la
regla es estricta para estos territorios, pero para los demás no aplica y, en tal sentido, se pueden crear
departamentos en otros territorios sin estas condiciones.

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Para el caso de los distritos tampoco existía ningún tipo de restricción, igual que con los municipios;
sin embargo, esta entidad no se ajusta a la regla general de creación de entidades territoriales en el
sentido de que, aunque es una entidad del nivel local, debido a sus particularidades, no las puede crear
la asamblea departamental. En su lugar, la creación de los distritos ha estado en manos, primero, de
la Asamblea Nacional Constituyente que incluyó en la Constitución de 1991 los distritos de Bogotá,
Cartagena y Santa Marta, y luego fue el Congreso, el que, mediante acto legislativo, introdujo otros
dos distritos en la Constitución, Barranquilla (1993) y Buenaventura (2007), y creó el sexto distrito,
Riohacha (2015), mediante una ley.

2.6. Autonomía administrativa

Como se mencionó anteriormente, la autonomía es la capacidad que tienen las entidades territoriales
para gestionar los asuntos propios, los cuales han sido asignados por la Constitución y las leyes. Esta
capacidad se ejerce mediante la toma de decisiones de las autoridades públicas de la respectiva
entidad sin la intervención de autoridades externas de ningún nivel territorial.

Para ejercer este derecho las autoridades deben conocer con claridad cuáles son las funciones
que les corresponde cumplir, y cómo estas se articulan con las funciones que le han sido asignadas
directamente a la entidad mediante el marco normativo. En el ejercicio de su capacidad para
decidir, las autoridades tienen la libertad para establecer la estructura administrativa de la entidad
territorial, la definición de las plantas de personal y, con ellas, la definición de las funciones de los
respectivos cargos y de las unidades administrativas. Asimismo, en el funcionamiento, las autoridades
públicas cuentan con diferentes herramientas de gestión, cuyo diseño y ejecución le corresponde
enteramente a la entidad territorial. Estas herramientas, que son fundamentales para garantizar
el mejoramiento social de los habitantes, incluyen el plan de ordenamiento territorial, el plan de
desarrollo, el presupuesto público, la formulación de proyectos de inversión pública, el MECI, etc.

2.7. Autonomía fiscal

La autonomía fiscal de las entidades territoriales está determinada por la libertad que tienen estas para
asignar sus recursos propios.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 16
Estos recursos son los que provienen de los impuestos, que han sido estipulados al respectivo nivel
territorial, así como las tasas por prestación de servicios y las multas impuestas a los ciudadanos
del territorio. Por ejemplo, los impuestos más representativos en un municipio son el predial y el
de industria y comercio, que en promedio aportan el 80% de los recursos de este nivel. En el caso
de los departamentos, los recursos propios provienen principalmente de aquellos que se conocen
como impuestos a los “vicios”, ya que son los que graban el consumo de cigarrillos, cervezas, licores y
loterías, entre otros.

De acuerdo con el diseño institucional, las autoridades toman las decisiones de inversión pública
partiendo de la disponibilidad de sus recursos propios y, así, pueden decidir libremente cuáles son las
prioridades que la administración del respectivo municipio, distrito o departamento ha establecido en
la asignación de estos recursos. Estas prioridades se plasman a través de las herramientas de gestión
que se mencionaron en el tema anterior. Sobre estos recursos ha dicho la Corte Constitucional que
el legislador no puede intervenir en su limitación o destinación. Sin embargo, la Ley 617 de 2000 es
claramente una norma que viola la autonomía territorial, pero su intervención está justificada ya que
buscaba preservar el equilibrio fiscal del Estado. Esta norma, en particular, establece límites máximos
para los gastos de funcionamiento de los municipios, medidos en términos de sus ingresos corrientes
de libre destinación. Como ya se explicó, dicha norma intervino en la destinación de los recursos
propios de las entidades territoriales, ya que lo consideró necesario, debido a que, en los años 90, los
municipios estaban gastando más del 100% de sus recursos propios en gastos de funcionamiento,
que básicamente eran gastos en burocracia, es decir, los recursos propios se estaban destinando al
clientelismo de las entidades territoriales.

Por otro lado, están los recursos provenientes de las transferencias y las regalías. Sobre estos recursos
la Corte Constitucional ha reiterado en múltiples ocasiones que las entidades territoriales no pueden
reclamar autonomía, en tanto se trata de recursos que pertenecen al Estado en general y es la
Nación la que establece las prioridades para su asignación. Por este motivo, el nivel nacional puede
modificar los porcentajes de inversión de estos recursos en cuanto a sectores de inversión, entidades
beneficiadas y cantidad de recursos asignados. Por ejemplo, en el caso de las transferencias que se
giran a las entidades territoriales para educación, salud y agua potable se han hecho reformas que han
afectado tanto la cantidad de recursos transferidos desde la Nación como los porcentajes de inversión
entre los sectores mencionados. En el caso de las regalías, también se han realizado modificaciones
en términos principalmente de la destinación de estos recursos que antes del 2012, con la última
reforma, se distribuían entre los territorios productores y por donde se transportaban los recursos
explotados, como carbón, petróleo, etc.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 17
La mayoría de los municipios en Colombia dependen principalmente de los recursos que reciben
por concepto de transferencias, debido a que sus recursos propios son muy reducidos; asimismo,
se puede afirmar que sus niveles de autonomía son demasiado débiles pues la Constitución solo
menciona la autonomía territorial, pero, en la práctica, no la garantiza. Se estima que entre el 80%
y el 90% de los municipios en Colombia pertenecen a las categorías 5 y 6 de acuerdo con la Ley
1551 de 2012, y normalmente se ha encontrado que, de la totalidad de los recursos de este tipo
de municipios, cerca del 80% proviene de transferencias o, en general, de fuentes externas. Esto
implicaría que su nivel de autonomía es del 20% de acuerdo con la cantidad de los recursos de que
disponen para realizar la inversión pública. En tal sentido, estos municipios no generan los recursos
suficientes para hacer efectiva la autonomía que les ha asignado la Constitución. Por lo anterior, estas
entidades terminan comportándose más como unidades desconcentradas del nivel nacional, que
como entidades territoriales autónomas.

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Referencias
Congreso de la República de Colombia. (2 de junio de 2011) Art. 23 [Título II] [Ley 136 de 1994]. DO:
41.377.

Congreso de la República de Colombia. (9 de octubre de 2000) [Ley 617 de 2000] Por la cual se
reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley
orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la
descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.DO: 44.188

Congreso de la República de Colombia. (29 de junio de 2011) [Ley 1454 de 2011] Por la cual se dictan
normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones. DO: 48.115
Congreso de la República de Colombia. (6 de julio de 2012) [Ley 1551 de 2012] Por la cual se dictan
normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. DO: 48.483

Congreso de la República de Colombia. (5 de febrero de 2013). [Ley 1617 de 2013] Por la cual se
expide el régimen para los distritos especiales. Diario Oficial No. 48.695.

Congreso de la República de Colombia. (24 de julio de 2015). [Ley 1766 de 2015] Por medio de la cual
se le otorga la categoría de Distrito a Riohacha, Capital del Departamento de la Guajira. DO: 49.583.

Constitución Política de Colombia [Const.]. (1991). Asamblea Nacional Constituyente. Bogotá,

DC. Recuperado de http://wsp. presidencia. gov. co/Normativa/Documents/Constitucion-Politica-
Colombia. pdf. [Links].

Presidente de la República de Colombia. (22 de julio 22 de 1993). [Decreto ley 1421 de 1993] Por el
cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. DO: 40.958

Hernández M., P. A. (1999). Descentralización, desconcentración y delegación en Colombia. Bogotá:

Legis.

Referencias de tablas
Pérez, J. F. (2010). Génesis del municipio. Multidisciplina, (7), 84-96.

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 INFORMACIÓN TÉCNICA

Módulo: Administración Local y Desarrollo Municipal

Unidad 1: Organización territorial del Estado y conceptos
clave de la administración pública
Escenario 2: Definiciones municipio, distrito y
departamento

Autor: Clemencia del Pilar Rodríguez Melo

Asesor Pedagógico: Manuel Fernando Guevara

Diseñador Gráfico: Alejandra Daza Hurtado
Asistente: Angie Laiton

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