P R O G R A M A

1. GENERALIDADES

a. El Derecho Público. Concepto. Divisiones. Relaciones con otras disciplinas

b. El Derecho Constitucional como Derecho y como ciencia.

2. LA CONSTITUCIÓN

a. La Constitución. Concepto. Contenido. Constitución en sentido formal y en

sentido material.

b. Tipos de constituciones. Constituciones rígidas y flexibles; codificadas y no

codificadas; otorgadas, pactadas, votadas, etc.

c. Interpretación e integración de las normas constitucionales

i. Criterios de interpretación constitucional

ii. Integración de las normas constitucionales

d. Reforma, vigencia y efectividad de la Constitución.

i. Poder constituyente y reforma constitucional. Teoría constitucional y

Derecho Comparado. La reforma constitucional en el derecho
uruguayo: evolución histórica y régimen vigente, artículo 331.
ii. Entrada en vigencia. Influencia sobre las normas anteriores.
Aplicabilidad inmediata (artículos 329 y 332; disposiciones
transitorias y especiales). Vocación de efectividad. Límites al poder
constituyente.

e. Defensa jurídica de la Constitución.

i. Protección penal: el artículo 330.

ii. Inconstitucionalidad de las leyes.
iii. Invalidez de los actos de los gobierno de facto.

3. EL ESTADO

a. Origen y naturaleza del Estado: breve estudio de las teorías más relevantes desde
el punto de vista jurídico. Los elementos del Estado.

b. La actividad estatal. Panorama de los fines del Estado.

1
c. Estudio de las funciones jurídicas del Estado.

d. Estudio de los cometidos del Estado: criterios de clasificación.

e. Estado y orden jurídico: el Estado de Derecho. Concepto. Origen. Elementos.

Evolución.

f. El Uruguay como Estado democrático. Social de Derecho, Laico y Pacifista

(Sección I de la Constitución y normas relacionadas).

g. La Persona humana ante el Estado. Nociones generales, artículos 7, 8, 72 y 332

y remisión al curso de Derechos Humanos.

h. Los órganos estatales. Nociones. Elementos. Naturaleza jurídica. Clasificaciones.

Los sistemas orgánicos.

i. Estructura del Estado:

i. Teoría constitucional y derecho comparado. Confederación, Estado

Federal, Estado regional, Estado “de las autonomías”, Estado unitario.
Formas de integración entre Estados. El Estado y las organizaciones
internacionales.
ii. Uruguay: relaciones con los demás Estados; miembro de diversas
organizaciones internacionales.

j. Uruguay como Estado unitario con fuerte descentralización territorial. Los

Gobiernos Departamentales: la organización y la distribución de competencia
entre el Estado y los Gobiernos Departamentales en la Constitución.

2
1. GENERALIDADES

A. SOCIEDAD

“Y Dios creó la Tierra... Y creó al Hombre a su imagen y semejanza...” (La Biblia)

“El antepasado natural del Hombre es el mono “. (“La evolución de las especies” – Charles
Darwin)

Sea desde un punto de vista confesional o científico, cristiano o darwiniano, es innegable

que la coexistencia de los hombres se ha dado en grupos sociales. El Hombre es un ser
social por naturaleza.

Según Aristóteles el hombre era un animal político, que vivía en sociedad; y, sin ella
solamente podría vivir si fuera algo menos que un hombre –un bruto- o algo más –un Dios-.

Hasta hoy la representación elemental de tal conformación societaria es la pareja y aún se

valora a la familia como unidad social.

Cuando los primeros hombres deciden reunirse con sus semejantes, lo hacen por razones de
protección y defensa conjunta frente al medio ambiente, o también frente a sus propios
congéneres enemigos, en defensa de sus posesiones más preciadas en esos momentos (el
fuego, mujeres, comida, refugios, etc.,).

Tal coexistencia implicó la creación inicial de un orden normativo basado en un crisol de

normas sociales, morales e incluso religiosas, todo ello asentado en el reconocimiento de
uno o unos pocos que ejercían el poder y la autoridad y el resto que estaban sometidos y
obedecían.

Con el advenimiento de organizaciones sociales más complejas, por número y características

propias, también se amplía ese orden normativo necesario para su existencia.

En la horda, por ejemplo, el mejor cazador era quien más satisfacía le necesidad de comer,
por lo que a él se le privilegiaba con el don de mando.

Las tribus reconocían como cacique al guerrero más valiente que resultare vencedor de los
retos que se le formulaban; aún cuando se reconoce en dicha conformación social el valor
del Consejo de Ancianos, como órgano consultivo y de asesoramiento para la toma de
decisiones fundamentales y al Brujo de la aldea en aquellos temas que le competía (religión
y medicina).

Esquemáticamente podemos ilustrar la evolución del grupo social de la siguiente manera:

HOMBRE = como animal puramente instintivo que vive en soledad.

HOMBRE + MUJER = primer agrupamiento social basado principalmente en motivos de

abrigo, cuidados y reproducción.

3
CLAN = núcleo social conformado por pocos individuos unidos por lazos familiares,
donde la autoridad es personal del pariente mayor.

HORDA = agrupamiento de clanes con la finalidad de cubrir necesidades comunes.

Comienzan las diferenciaciones de roles basado en el poder: uno manda y el
resto obedece.

TRIBU = el mando era variable en razón del resultado de un desafío, que era impuesto al
resto.

POLIS = traducido en el gobierno de democracia directa ateniense, donde era

fundamental la figura del páter familia, que llegó a tener poder de vida y
muerte sobre sus familiares.

IMPERIO = ejemplificado en el Antiguo Egipto, donde el emperador de origen divino era

un verdadero padre para sus súbditos a los que les debía protección y
alimentos en caso de sequías o desastres naturales a cambio de obediencia.

CIUDAD – ESTADO = fundamentalmente nacidas en el Renacimiento de Italia: Venecia,

Nápoles, Génova, etc. eran verdaderas ciudades donde existían leyes para los
allí nacidos y para los demás que eran extranjeros les regía otras normas;
existían pasaportes para trasladarse fuera de esas ciudades, etc.

La convivencia social se hizo cada vez más compleja con el advenimiento de los reinados e
imperios, por lo que se comienzan a definir ciertos tipos de normas diferentes de las sociales,
morales y religiosas que imperaban hasta el momento; estas serán las denominadas normas
jurídicas o de derecho.

B. LA NORMA JURÍDICA.

La norma jurídica es una regla de conducta obligatoria, dirigida a los hombres, quienes que
son libres de cumplir o no con ella y, en este caso, son objeto de sanción por su
incumplimiento.

Se pueden detectar cuatro caracteres:

* generalidad * bilateralidad * imperatividad * coercibilidad

* Generalidad: la norma jurídica es general puesto que la conducta que ella ordena se
impone a un número indeterminado de personas; se impone en forma abstracta a la
generalidad de los individuos.

Esta aplicación general no significa que se aplique a todas las personas (esto sería
universalidad), sino que se aplicará, solamente, a todos los individuos alcanzados por la
situación prevista en ella, en forma abstracta, impersonal.

(Ejemplo: una Ley que establezca un sistema jubilatorio no se aplicará a todos los habitantes
del país: menores, estudiantes, activos, etc.; sino solamente a los que reúnan las condiciones
de edad y cómputo de años de servicios para jubilarse o a todos los ya pasivos que estén
comprendidos por la situación prevista en la ley de jubilaciones).

4
* Bilateralidad: la norma jurídica establece a la vez derechos para una parte y deberes para la
otra.

Cuando la norma impositiva establece la obligación al deudor de pagar, también le acuerda

al organismo recaudador el derecho de cobrar. A todo derecho le corresponde una
obligación y viceversa. No existe derecho sin obligación correspondiente y viceversa.

(Ejemplo: cuando asciendo al ómnibus celebro un contrato de transporte por el cual tengo la
obligación de pagar el boleto, en tanto que el guarda o conductor cobrador tiene el derecho
de percibir el precio, pero ello también me confiere el derecho de ser transportado por la
ruta y descender en las paradas previamente fijadas y el conductor tiene la obligación de
parar ante mi señal, transportarme y permitir mi descenso cuando lo solicite.)

Esto es característico del Derecho: pone en relación a dos partes, determinando la conducta
de una en función de la actividad de la otra.

* Imperatividad: la norma jurídica es un mandato, un imperativo. Es una orden con la

finalidad de que se realice un acto. La norma se impone sin considerar la voluntad de la
persona, esta es irrelevante puesto que – aunque así lo quiera o desee la persona- ella no
podrá sustraerse del mandato normativo dentro del ámbito de su aplicación.

* Coercibilidad: para poder mantener la convivencia social el Derecho requiere el

cumplimiento de sus normas; es el único orden normativo que requiere el uso de la fuerza
para imponer sus preceptos.

El verdadero carácter de la norma jurídica no es el efectivo uso de la fuerza para el

cumplimiento de la norma (coacción), puesto que puede existir cumplimiento voluntario;
sino la coercibilidad que es la mera posibilidad de imponer por la fuerza la norma jurídica
cuando ella es desobedecida: es la sanción potencial.

La coercibilidad es la posibilidad del uso de la fuerza para hacer cumplir la norma; coacción
es el uso efectivo de la fuerza.

(Ejemplo: en un partido de fútbol, la coercibilidad es el carácter disuasorio que tiene la

presencia policial con elementos de represión –escudos, perros, caballos, carros lanza agua,
etc.- frente a los “barra brava”; coacción es el uso efectivo de esa fuerza cuando la norma del
orden público es violada –el golpe de la vara de goma del policía, el caballo atropellando
multitudes, el chorro del agua, etc.-)

Sanción: viene del verbo latino sácere que significa castigar, separar. Etimológicamente en
sus orígenes era la separación de la sociedad que se hacía con los individuos transgresores, a
los que se les dejaba librado a su suerte al negarles el pan y la sal.

Lo deseable es que el Derecho se cumpla sin necesidad de recurrir a la fuerza; pero muchas
veces se requiere aplicar la sanción para restituir el equilibrio del orden jurídico violado.

El conocimiento de la posibilidad de usar la fuerza (coercibilidad) obra como motivación

psicológica para hacer cumplir con el Derecho.

5
Con el devenir histórico la forma de sancionar ha evolucionado. Primero, cuando aún no
existía el Estado en la forma conocida actual, se aplicaba la "Ley del Talión: ojo por ojo,
diente por diente".

Otra forma de sanción pasó a ser el sistema de compensación, por el cual el ofensor daba a
la víctima una cosa material, con lo cual el ofendido se daba por satisfecho y renunciaba a la
venganza privada.

Modernamente, comienza a perfilarse la necesidad social de individuos, de un órgano

superior de la sociedad que tiene a su cargo la decisión de los conflictos en primer lugar, y
luego la imposición de las sanciones.

La sanción puede ser mediante:

a) restitución: consiste en hacer cumplir por la fuerza el mandato que se desobedece

(Ejemplo: al individuo que no paga sus deudas, se le embargan sus bienes para que el
acreedor pueda cobrarse del producido de su remate).

Frente a la imposibilidad de usar este tipo de sanción (si mato a otra persona, no hay
restitución posible alguna), es que se crearon otras clases de sanciones.

b) la reparación: generalmente consiste en reintegrar en otra especie el daño o lesión

causada con la violación de la norma. (Ejemplo: el que se compromete a realizar una obra y
luego no cumple, será condenado a pagar los daños y perjuicios que ocasiona).

C. DERECHO

Previo a brindar el concepto del Derecho, encontramos, por lo menos, dos acepciones del
mismo:

a) "Derecho es un conjunto de normas que hacen posible la coexistencia social”.

Permanentemente nuestra actividad se encuentra regida por el Derecho (Ejemplo: al tomar
el ómnibus todos los días estamos realizando un contrato de transporte, regulado por el
Derecho Comercial, con derechos y obligaciones para el transportista y para nosotros).
Tal acepción es el denominado Derecho Objetivo.

b) derecho es la facultad que tienen los individuos de expresar su opinión, su pensamiento,

de practicar una religión, etc. Aquí no nos referimos a la norma, sino a la facultad que nos
otorga dicha norma para ejercerla en libertad; por ejemplo: derecho a la propiedad.
Esta acepción es el derecho subjetivo.

Definición de Derecho

El Derecho es un conjunto de normas jurídicas que rige en una Sociedad, asegurando la

coexistencia social y que traduce la finalidad del ideal de Justicia.

Es pues, una ciencia de normas que tiene por contenido imponer el cumplimiento de un
mandato para asegurar la coexistencia pacífica de los individuos en sociedad y establecer
la consecuencia que ocurrirá si incumple con lo dispuesto por la norma.

6
Hans Kelsen entiende que es una ciencia normativa y por ello lo separa del reino de la
naturaleza.
Entiende que en el mundo natural se gobierna por leyes de causalidad, se expresa lo que es
y no puede darse ninguna excepción; se trata de la esfera del ser. Ejemplo: las leyes
físicas: causa-efecto.
Pero dice que el mundo normativo se trata del deber ser, pues son preceptos impuestos que
pueden ser violados y por ello se prevé una sanción. Ejemplo: no hurtar, pero
voluntariamente decido robar y por dicha conducta se prevé una sanción.
La propia norma anuncia lo que le ocurrirá al individuo si no actúa como ella dispone.
(Ejemplo: el que comete un homicidio conoce de antemano la sanción, será condenado a
tantos años de prisión, esto es la sanción).
Por lo tanto, el Derecho se presenta como un conjunto de reglas a las que se encuentra
sometida la conducta del hombre en su relación con sus semejantes. No se trata de lo que el
hombre quiere hacer, sino de lo que puede o, aún más, de lo que debe hacer.

Para ello, debemos saber cómo actúan esas normas para regular la vida en sociedad.

Esas normas determinan derechos y deberes de cada individuo en la sociedad, de manera

tal que limitan la libertad de cada uno en función del obrar de los demás. (Ejemplo: "El
Derecho es el que nos asegura que la libertad de cada uno termina cuando comienza la
libertad de los demás").
Es, pues, la norma jurídica la que nos restringe nuestra esfera de acción, pero es también, la
que nos asegura a la vez, el libre desenvolvimiento de nuestras facultades, por lo cual la
verdadera función de la norma jurídica es garantir nuestra libertad.

En dicha norma jurídica, y por ende en el concepto de Derecho va implícita la idea de que
dichas normas son dictadas con la amenaza de que si se violan, igualmente se impondrán
por la fuerza (coacción en la sanción).

"Derecho es el conjunto de normas de conducta, inspiradas en el ideal de Justicia,

impuestas coercitivamente, que al determinar los derechos y deberes de cada uno hacen
posible la coexistencia social"

Relación con otras normas

El Derecho, o mejor dicho, las normas jurídicas no nacieron puras y separadas de otros
tipos de normas, sino que ellas fueron evolucionando y generándose su especificidad a
través del tiempo.
Muchas veces de sus relaciones o primacía de unas u otras se va a caracterizar el tipo de
norma jurídica y por ende del Derecho que se impone en un Estado (un Estado Social
tendrá primacía de normas y conceptos sociales; en tanto que en un Estado Confesional
primará la norma religiosa o inclusive la norma religiosa es considerada directamente como
Derecho = Estados fundamentalistas islámicos).

Con la Moral

Inicialmente podemos conceptualizar la Moral como el conjunto de pautas y normas de

conducta que cada individuo se autoimpone en función de lo que considera bien o mal.

7
No existe forma alguna que exista una sociedad donde el Derecho sea opuesto a la Moral;
ambas podrán haber evolucionado a través del tiempo, pero en sus generalidades son
coincidentes puesto que ambas son reflejos de la convivencia social.

En la primitiva doctrina cristiana ambas normas se diferenciaban netamente. Lo que se

refería a la esfera moral pertenecía a Dios, en tanto que lo jurídico al Estado. Como el
Derecho no procedía de acuerdo con la moral divina, el Derecho resultaba extraño a ella.

Su representación gráfica sería la siguiente:

D M

Fig. 1

Durante la Edad Media, en las propias escuelas teológicas se atempera dicho concepto: el
Derecho se comienza a vincular con la Moral, ya que ambos comienzan por una base
común al referirse a la naturaleza humana.

D M
Fig. 2

En los siglos XVII y XVIII el Derecho Natural se llega a confundir casi con la Moral, se
vinculan estrechamente coincidiendo en sus principios fundamentales, al referirse a la
naturaleza humana y ser conocidos por la Razón, aunque tenían algunos preceptos
distintos

D
M
Fig. 3

M 8
Otros autores sostuvieron que si bien todos los preceptos del Derecho se encuentran
contenidos en la Moral, no todos los preceptos morales coinciden con los del Derecho.

D
Fig. 4

La más aceptada de estas opiniones resulta la de la Fig. 3, por cuanto se admite que el
Derecho tiene una esfera de acción propia, al igual que la Moral, sin perjuicio de existir una
esfera común de ambas disciplinas.

Diferencias entre Moral y Derecho.

Unilateralidad y bilateralidad: la Moral es unilateral, individual, puesto que solamente

establece deberes para consigo mismo (" Mi conciencia me indica mis deberes ").
La norma jurídica es bilateral, establece los deberes del hombre en relación con sus
semejantes, confiriéndole respectivamente también derechos.

Intencionalidad, interioridad, exterioridad y motivación: para la Moral es imprescindible la

buena intención del sujeto en el cumplimiento de la norma; un acto moral cumplido por la
fuerza, contra la voluntad del sujeto o motivado en razones espurias, se desmerece.
Se va a prestar especial atención a su intencionalidad o motivación.
También es interior por cuanto es personal, propia, interna, intrínseca al individuo; debe
contar con la aceptación interior de su propio yo (mi moral es mía y no tiene por qué
coincidir con la del vecino).
Al Derecho le interesa que el sujeto cumpla con la norma, sin importarle si lo hace de
buenas o malas ganas o maneras. Se prescinde de la motivación psicológica del individuo
que adecua su obrar al dictado de la norma. Si el acto exterior se ajusta a la norma no le
interesa, en principio, al Derecho su motivación.
Pero, sí se va a atender y profundizar en las motivaciones de la persona que incumple la
norma jurídica, ya que conocer las razones de su conducta violatoria permitirá graduar su
sanción. Al Derecho no le interesan los motivos por los cuales una persona no mata a otra.
Quizás no lo haga por deber de conciencia, miedo al qué dirán, creencia religiosa o temor a
la pena.
Pero si un individuo mata a otro, entonces el Derecho deberá interesarse en conocer la
motivación, puesto que el mismo delito puede ser sancionado de diferentes maneras:
homicidio culposo en caso de un accidente de tránsito donde fallaron los frenos (culpa),
pero que no tenía la intención de embestir un refugio peatonal; homicidio ultra intencional
en caso de una riña donde el individuo tuvo la intención de propinar un puñetazo al otro
pero no la de causarle la muerte en su caída al golpearse contra el cordón de la vereda;
homicidio intencional cuando coincide la intención con la muerte de la persona; etc.

9
Sin ser absolutistas: “el Derecho se ocupa preferentemente de los actos externos y la Moral
preferentemente de las intenciones.

Incoercibilidad y coercibilidad: cuando la Moral sanciona, no impone sus preceptos bajo la

amenaza de recurrir a la fuerza (“ mi conciencia me castiga, pero no me amenaza ni me
fuerza "). Si no cumplo con la obligación moral, solamente será mi conciencia la que me
castigue.
En el Derecho, existe siempre la posibilidad de recurrir al uso de la fuerza para asegurar el
cumplimiento de la norma.

Con la Religión

En sus orígenes las normas religiosas fueron impuestas en mayor medida por razones de
ignorancia humana, pues ella debió cubrir los vacíos que el intelecto no comprendía (en los
primeros hombres, aquel que ante la caída de un rayo vaticinaba furias de los dioses,
adquiría poder frente a sus semejantes por tener esas comunicaciones divinas); también
fueron creadas con la intencionalidad de causar temor y sojuzgar a las personas (la Santa
Inquisición); y en menor medida fueron auto creadas también por cuestiones de fe.
Con el devenir histórico las normas religiosas se acrecentaron basadas en la fe, en la
creencia de algo superior que puede darnos respuestas del antes y el después de nuestras
vidas, condicionado por nuestras acciones durante ella.
Las normas religiosas son también son unilaterales e incoercibles. La Religión, al igual que
la Moral, se impone porque el sujeto asume una adhesión interior a un principio; que en
este caso supone una creencia, una fe en algo superior: Dios, Alá, Buda, Cienciología, etc.

Con las normas o usos sociales

Las normas o usos sociales son las reglas de decoro que rigen una colectividad; es la línea
de conducta que impone el grupo social; son los modos, modales o convencionalismos
sociales (como el saludo, sus formas, reglas de urbanidad, etc.).
Estos, al igual que el Derecho son exteriores; pero los usos sociales atienden solamente a
dicha exteriorización y no a la intención del sujeto que los cumple.
Pero, existen diferencias entre ellos: los usos sociales son unilaterales, la regla
convencional impone deberes pero no confiere derechos. También son incoercibles, la
única amenaza que encierran es la desaprobación por el círculo social por los medios y
forma que ese mismo grupo se haya impuesto. ("si no me baño, nadie me obligará;
solamente seré rechazado por el círculo social que impone el baño diario como medida
higiénica").

La norma jurídica = tiende a la realización del valor justicia

La norma moral = tiende a la realización del valor bondad
La norma religiosa = tiende a la realización del valor santidad

En tanto los usos sociales como de existencia separada y de inferior jerarquía (Juan
Llambías de Acevedo), cumplen una función de carácter auxiliar; son catalizadores que
facilitan el cumplimiento de las otras normas.

D. CLASES DE DERECHO

10
La excesiva formalidad del Derecho a través de la historia nos ha demostrado que el mismo
debe adaptarse y evolucionar con la realidad social.
Desde las primitivas serie de reglas, prescripciones, mandatos que se imponían por
decisiones reales (vale recordar la forma de impartir justicia del Rey Salomón en ocasión
de que dos mujeres disputaban la maternidad de un recién nacido, ordenando al verdugo
partir el niño a la mitad para entregar cada parte a las mujeres; al ser rechazado por una de
ellas, a ésta le entregó el niño puesto que la verdadera madre renunciaría antes a su hijo
que verlo muerto, mandando azotar a la otra mujer por su falta); otras adoptadas por
motivos religiosos (las XII Tablas del Rey David o La Biblia); recuérdese también el
Código de Hammurabi; etc.; todas ellas, hasta la excesiva complejidad del cúmulo de
normas jurídicas nacionales e internacionales vigentes en la actualidad, en las que se
formaron diferentes disciplinas o ramas del Derecho, hace necesario conceptuar las
distintas clasificaciones existentes. .

Por ello y a partir del concepto de Derecho como un conjunto de normas que pretenden
regular la convivencia armónica entre los integrantes de una sociedad, brevemente veremos
los conceptos de Derecho Positivo y Derecho Natural e inmediatamente estudiaremos las
diferencias entre Derecho Público y Derecho Privado, para luego desarrollar el primero
como materia propia del curso.

Derecho Positivo – Derecho Natural

Siempre se distinguió el Derecho Positivo como aquel formulado por los hombres, el que
rige efectivamente en la sociedad, del Derecho Natural como aquel derecho superior,
constituido por principios de justicia.
El primero era el vigente, que es variable, regulador de las relaciones sociales; el segundo,
era el ideal a alcanzar, compuesto por normas inmutables e iguales para todos los
individuos en todas las circunstancias.

Doctrinariamente definimos el Derecho Positivo como “...el conjunto de normas jurídicas

obligatorias en un lugar y en un momento determinados “.

En lo que refiere al Derecho Natural, desde el inicio de la Humanidad se ha admitido la

existencia de ciertos principios fijos y universales, propios de la naturaleza humana que
están por encima del derecho positivo (respeto de la palabra dada, apretón de manos como
forma de contratar, no retroactividad de las leyes, etc.).
Grecia admitía ya la existencia de un derecho natural de carácter sagrado por encima del
derecho positivo de emperadores o tiranos.
En Roma se distinguían tres clases de Derecho: el civil (jus civile) aplicable solamente a los
ciudadanos romanos; el de gentes (jus gentium) para los demás y extranjeros como
precursor del Derecho Internacional actual y el Derecho Natural (jus naturali) como
derecho superior, no hecho por los hombres.
La escuela cristiana (Santo Tomás de Aquino) lo asimila a la participación racional de los
hombres en la ley eterna, en la verdad revelada que es la Ley de Dios.
Será en la escuela clásica del siglo XVIII con Hugo Grocio, que el Derecho Natural vuelve
del campo divino al humano. Se concibe como Derecho eterno, inmutable e igual para
todos los hombres pues proviene de la propia naturaleza humana, al que se puede llegar por
la inteligencia y la razón (“todos los hombres, por su calidad de tales, nacen libres e
iguales entre sí”).

11
En el siglo XIX aparece la escuela histórica del Derecho donde se controvierte lo anterior y
se manifiesta que deja de ser inmutable, pues varía con la época y lugares adaptándose a la
vida social.
En el siglo XX se vuelve a la metafísica del Derecho Natural, aunque no se le asimila a un
Derecho similar al Positivo, ya que no es absoluto sino variable en su contenido.

Por todo ello no podemos considerar que exista un Derecho Natural como un conjunto
normativo paralelo al Derecho Positivo.
Se trata más que nada de un conjunto de principios supra jurídicos de valores, como la
justicia; lo que algunos lo atribuyen a Dios, otros a la Razón o a la propia naturaleza
humana ya que surgen de deseos y necesidades comunes de los hombres según el lugar y el
tiempo.

a. El Derecho Público. Concepto. Divisiones. Relaciones con otras disciplinas

Sin perjuicio que HANS KELSEN, en una posición doctrinaria no mayoritariamente

aceptada, descarta de plano su distinción (mención de Ruben Correa Fleitas “Derecho
Constitucional Contemporáneo” FCU, pág. 14 llamada 1 y la ampliación de sus
fundamentos establecida por Martín Risso Ferrand “Derecho Constitucional” Tomo I pág.
18); ha quedado demostrado la necesidad de tal distinción según la mayoría de la doctrina.

“La distinción entre derecho público y privado es incierta e imprecisa” (Sayagués Laso,
Tratado de Derecho Administrativo, así lo resume en una sola frase).

Teniendo en cuenta que existen 104 teorías intentando proporcionar criterios de distinción,
nos limitaremos – siguiendo al citado autor – a esbozar alguno de ellos:

 Teoría del interés: ella aparece tardíamente en la Roma Imperial (S. II y III d.C.),
puesto que inicialmente Roma distinguía el derecho en mérito a los sujetos:
aplicaba el “jus civile” a los ciudadanos de Roma y el derecho de gentes, a los
gentiles o extranjeros.
Ulpiano (uno de los cinco juristas romanos a los que el Emperador facultó para emitir
opiniones, dictámenes, con carácter obligatorio), establecía el siguiente criterio:

“Publicum jus est qued ad statum rei romae spectat; privatum quod ad singolorum
utilitatem pertinente”

“Derecho Público es lo que concierne al estado de las cosas romanas. Derecho Privado
es lo que corresponde a las cosas privadas, particulares”.

Entendía las “rei romane” (las cosas romanas) como cosas de Estado y en ese entonces el
término Estado era entendido como manera o situación; por lo que debía entenderse como
“situación de las cosas romanas”. Habida cuenta que Roma era la única forma de
organización socio-política que regulaba las relaciones donde está comprendido el interés
general, colectivo, entonces Roma era sinónimo de Estado.
Esto fue denominado por Ulpiano como Derecho Público en su teoría del interés general.

12
En cambio, cuando se trataba de todo lo demás, todo lo no romano, todo lo bárbaro o
colonizado, se trataba de relaciones que solamente comprometía el interés privado,
singular, particular.
Esto lo denominó Derecho Privado por regular relaciones de interés particular.

 Teoría subjetiva: lo diferencia el hecho de intervenir o no el Estado en la relación

regulada por la norma.

Si el Estado está presente, como sujeto en la relación jurídica, se trata de Derecho Público.
Derecho Público es el derecho que regula las relaciones del Estado.

Por tanto, Derecho Privado es aquel que regula solamente las relaciones entre particulares.

 Teoría del origen o creación de las normas: distingue según la norma haya sido
creada de manera unilateral o en forma consensuada por dos o más voluntades.

Si la norma es de creación unilateral, nace por un acto unilateral será Derecho Público.

Si ella requiere la voluntad de dos sujetos, se tratará de un acto bilateral; entonces es

Derecho Privado.

 Teoría de la naturaleza de las normas: o también de acuerdo a como aparece

regulada la situación de las partes, dependiendo si se trata de normas que establecen
relaciones de subordinación o de coordinación entre las partes.

Si las normas entre ellas son de subordinación, entendiendo que una parte se encuentra en
una ubicación supra que se impone a la otra que se encuentra en una ubicación de
subordinación, acá se trata de Derecho Público.

En cambio de las relaciones son de coordinación, puesto que ambas partes se encuentran en
un pie de igualdad en la relación, se trata de normas dispositivas (no imperativas como en
el caso anterior) y por lo tanto se trata de Derecho Privado.

 Teoría de la materia regulada: se aproxima a ULPIANO en cuanto al objeto o

materia regulada.

Derecho Público será el que regule la organización, estructura y funcionamiento del

Estado, sea en sus relaciones con los individuos o con otros Estados.

En tanto que Derecho Privado regulará la materia privada: familia, propiedad, contratos,
etc., relaciones propias de los individuos entre sí sin participación del Estado en las
mismas.

Conclusiones:

Todas las teorías expresadas y las restantes (hasta configurar 104 posiciones doctrinarias
diferentes) son todas caras diferentes de un mismo prisma; son diferentes momentos,
diferentes puntos de vista, pero que todas ellas tienen cierto acierto y críticas a su
postulado.

13
Por ello, Sayagués Laso concluye que no existe una única posición para distinguir el
Derecho Público del Privado.

Sin perjuicio de ello, cabe destacar la teoría del interés como una de las más acertadas,
atendiendo a la evolución natural de la sociedad, puesto que lo público y lo privado son
conceptos que se mueven, son dinámicos; se pueden superponer o ser absorbidos uno por el
otro, atendiendo a los criterios de época y sociedad.

Otras ramas del Derecho Público.

Conceptualizado ya el Derecho Público, veremos ahora alguno de los distintos derechos

que lo integran:
“La espina dorsal del derecho público es el derecho constitucional” (“Teoría de la
Constitución y del Estado” Ma. Elena Rocca y otros – pág. 7)
El Derecho Constitucional es la “Rama o parte del Derecho Público que regula la
organización de los poderes del gobierno (ejecutivo, legislativo, judicial) y las relaciones
de dichos órganos y los individuos, o el Estado y sus habitantes” (guía de clases 2016 de la
Prof. Mariana Blengio)
Si de tal manera presentamos el Derecho Constitucional, debemos presentar a su derecho
ladero, el Derecho Administrativo, puesto que entre ambos existen temas muy comunes,
como ser la estructura y competencia de los órganos del Estado o la especificidad de los
recursos administrativos, etc.
En la obra antes citada de la Prof. Rocca, pág. 7, se definen los restantes integrantes de la
rama del Derecho Público, como ser: el Derecho Administrativo, el Derecho Procesal, el
Derecho Penal, el Derecho Financiero y el Derecho Internacional Privado.

b. El Derecho Constitucional como derecho y como ciencia.

El Derecho Constitucional podrá ser estudiado desde dos puntos de vista: a) por medio
del objeto de sus normas: la Constitución; o b) como una disciplina, como ciencia con
objeto y métodos propios.

El Constitucionalismo nació como un movimiento ideológico político en rechazo del

absolutismo imperante en el siglo XVIII y se destaca como la práctica de crear
Constituciones.
Existieron connotados autores como Locke, Montesquieu y Rousseau que plasmaron las
bases para el surgimiento de notorias expresiones de constitucionalismo en la
Declaración de Virginia 1776, plasmada en la Constitución de los EEUU de 1787; en
tanto que en Europa encontramos dicha expresión a raíz de la Revolución Francesa, en
su Constitución de 1791.

Siguiendo a Correa Fleitas (obra cit., pág. 16) podemos decir que el origen de la ciencia
del Derecho Constitucional lo encontramos a finales del Siglo XVII”, específicamente
en la creación de la cátedra en 1797 en la ciudad de Ferrara, a instancias de Napoleón
Bonaparte.
En nuestro país el origen data de 1870, cátedra a cargo del Dr. Carlos María Ramírez;
reseñando en esa obra citada, los distintos profesores catedráticos que la ocuparon.

14
PreConstitucionalismo Uruguayo

Siguiendo al Dr. Héctor Gross Espiell (“Esquema de la Evolución Constitucional del

Uruguay” FCU pág. 22), podemos decir que las Instrucciones del Año XIII en general y
en particular su artículo 20; complementada por los dos proyectos de Constitución
artiguista de 1814 establecieron una verdadera pre Constitución; todo lo que –a su vez-
con el Reglamento Provisorio de Tierras dictado por Artigas, puede decirse que existió
un pre constitucionalismo artiguista en nuestro país entre 1811 y 1819.

A raíz de la Cruzada Libertadora de los 33 Orientales, desembarcando en la playa de la

Agraciada el 19 de abril de 1825 y luego de una exitosa campaña militar, se convocó a
una Asamblea de Representantes el 25 de agosto de 1825, fecha en que se dictaron las
leyes de la independencia (1ª Ley: de independencia de la Provincia Oriental, anulando
los actos de incorporación a Portugal y Brasil y estableciendo la unión a las Provincias
Unidas del Río de la Plata; 2ª Ley: creación del pabellón nacional y 3ª Ley: de libertad
de vientres).

Casi de inmediato, el Congreso de las Provincias Unidas reunido en Buenos Aires

reconoce a la Provincia Oriental incorporada y declara la guerra al Imperio de Brasil,
contra el cual nuestro país venía peleando solo contra ellos desde abril de ese año.

Recién en agosto de 1828 mediante la Convención Preliminar de Paz (sin participación

alguna de la Provincia Oriental), se puso fin a la guerra de las Provincias Unidas del Río
de la Plata contra el Imperio de Brasil..
Cabe destacar que fue la mediación de Inglaterra y fue su eximio diplomático Lord
Ponso6mby (quien instauró la doctrina del Estado Tapón (Uruguay) entre dos estados
gigantes (Argentina y Brasil), que luego también instauraría en Bélgica), quien lograra
el reconocimiento de nuestra independencia (antes dictada en 1825) pero no
efectivizada.
Dato informativo de la trascendencia de las negociaciones es que, si bien se reconocía la
independencia absoluta en los arts. 1º y 2º, por medio del art. 10º los Gobiernos
contratantes se reservaban el derecho de proteger a nuestra República de perturbaciones
armadas por guerras civiles hasta 5 años después de jurada la Constitución, luego del
cual se consideraría “…en estado de perfecta y absoluta independencia”.

Entre 1825 y la jura de nuestra primera Constitución el 18 de Julio de 1830 existió una
verdadera pre constitución flexible, creadora de la estructura jurídico institucional de la
Provincia Oriental.

Constituciones de nuestro país: 1830 – 1917 – 1934 – 1942 – 1952 – 1967; reformas
constitucionales de 1997 y 2004.

2. LA CONSTITUCIÓN

Nota previa: estimamos que sería muy conveniente, para el desarrollo conceptual del
presente tema, estudiar ahora el punto Orden Jurídico que está en la pág. 68, con la
finalidad de entender el ordenamiento jerárquico de las normas, previo al desarrollo de
cada una de ellas.

15
a. La Constitución. Concepto. Contenido. Constitución en sentido formal y en
sentido material.

Etimológicamente el concepto se origina en el vocablo en latín statuere, statutum:

ordenar, reglar, establecer.
De los varios significados establecidos por la Real Academia Española destacamos los
siguientes:

1. f. Acción y efecto de constituir o constituirse.

4. f. Ley fundamental de un Estado, con rango superior al resto de las leyes, que define
el régimen de los derechos y libertades de los ciudadanos y delimita los poderes e
instituciones de la organización política. Las constituciones americanas. La
Constitución española.

6. f. Forma o sistema de gobierno de una unidad política. La constitución de Atenas.

8. f. En el derecho romano, ley que establecía el príncipe.

De todo ello alcanzamos una única conclusión: no hay Estado sin Constitución; no
puede existir una organización estatal que no se haya constituido, valga el pleonasmo o
redundancia, bajo una Constitución. Cualquiera sea la forma de Estado y cualquiera sea
la de su gobierno: puede ser el más absolutista (nacionalsocialismo, fascismo,
comunismo) o el más liberal o democrático, todos tienen una Constitución.

Contenido

Habida cuenta de los variados posicionamientos de la doctrina acerca del concepto de

Constitución, intentaremos resumirlos en los siguientes:

a) concepto sociológico: destaca el plano del ser, esto es la suma de factores

reales y efectivos de poder que existen en una sociedad en un momento
determinado (LASALLE, Ferdinand citado por CORREA FLEITAS ob.
Cit., pág. 23);

b) concepto político: siguiendo a DUGUIT, Constitución es el instrumento

que permite conciliar la libertad y la autoridad, puesto que en toda
sociedad, así como en todo Estado, debe diferenciarse entre muchos que
son los gobernados, quienes obedecen y unos pocos que son los
gobernantes, quienes mandan;

c) concepto valorativo o axiológico: ROCCA ob. cit. pág. 45 lo establece solo

para el conjunto de normas fundamentales y pone como ejemplo el art. 16
de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789:
“Toda Nación en la cual no esté asegurada la garantía de los derechos ni
esté determinada la separación de los poderes no tiene Constitución.”
Nótese la influencia de estos conceptos con las Instrucciones del Año XIII
y todo el ideario artiguista.

16
 d) concepto jurídico: acá se destaca el plano del deber ser: Constitución es el
conjunto de normas fundamentales que regulan la organización del Estado,
las estructuras de gobierno, las competencias de sus órganos, los valores,
derechos, deberes y garantías de los individuos. (BISCARETTI, Paolo,
KELSEN, Hans citado por CORREA FLEITAS, ROCCA, RISSO
FERRAND en obras antes citadas)

Compartimos la posición de la doctrina de que no debe existir un solo concepto para

definir Constitución, sino que ella debe abarcar cada uno de los conceptos antes
mencionados.

Sentido de la Constitución

Por otra parte, la doctrina ha planteado diversos sentidos de Constitución, los que parcial
y resumidamente son los siguientes, según BISCARETTI:

 Constitución en sentido institucional: es el supremo ordenamiento jurídico de un

Estado; el esquema fundamental del conjunto de sus instituciones;

 Constitución en sentido sustancial: es el complejo de normas jurídicas, escritas o

no escritas, capaz de trazar las líneas del mismo ordenamiento.

Sobre estos dos conceptos, amplía expresando que un Estado sin Constitución
sería un Estado sin constituirse, algo sin sentido.

 Constitución en sentido formal: sería la resultante de un complejo de normas

legislativas especiales, diferentes de las ordinarias por un proceso de formación
más complejo y solemne. Esto dará lugar a la tipología de constituciones rígidas
y constituciones flexibles que veremos a continuación.

 Constitución en sentido material: en la misma distinguimos dos partes:

- una orgánica: comprende la estructura del Estado, sus órganos,
competencias y producción normativa:
- otra dogmática: es el conjunto de principios filosóficos y políticos que
asume el Estado; el posicionamiento de la persona frente al mismo y a los
demás habitantes; y, los derechos, deberes y garantías que los regulan en
su convivencia social.

b. Tipos de Constituciones, Constituciones rígidas y flexibles; codificadas y no

codificadas; otorgadas, pactadas, votadas, etc.

En general la doctrina clasifica los diversos tipos de Constitución atendiendo a los

diferentes sentidos y criterios de distinción existentes (histórico, contenido, forma, etc.).

 monárquicas o republicanas; presidencialistas, parlamentaristas o

convencionales; democráticas o totalitarias: según sus diferentes contenidos:
atiende fundamentalmente a la relación entre el Gobierno y el Estado.

17
  escritas o consuetudinarias: según la fuente formal de sus normas.
Escritas son las que se encuentran impresas como fruto de la voluntad del
constituyente. Ejemplo de estas se dan en la casi totalidad de los Estados del
mundo.
Consuetudinarias (consuetudine = costumbre) son las basadas en la reiteración
de conductas o hechos, constantes, durables, con la convicción de ser
obligatorios. Aunque se ha dado como ejemplo típico la Constitución de
Inglaterra, estrictamente esta sería parte consuetudinaria ( la Reina elige Primer
Ministro al líder del partido mayoritario) y parte escrita (Carta Magna 1215, Bill
of Rights 1689, Parliamentu Act 1911 y 1942 recortando potestades de la Cámara
de los Lores, etc.). Así concluiríamos que no existe ninguna Constitución cien
por ciento consuetudinaria en el mundo.

Por ello, en esta tipología algunos autores han establecido a las constituciones
mixtas con la finalidad de recoger aquellas parcialmente consuetudinarias y
parcialmente escritas.

 codificadas o dispersas: de acuerdo a la unidad o diversidad documental.

Constituciones codificadas son aquellas que surge aprobadas en un solo
documento (por ejemplo: todas nuestras Constituciones desde 1830 hasta 1967).
Constituciones dispersas son las diseminadas en varios documentos (ejemplo: la
denominada “Pre Constitución Nacional” referidas a las normas del período
1825 1830 de nuestro país; la 3ª República de Francia; y en la actualidad las de
Israel, Canadá o Nueva Zelanda).

 elásticas o inelásticas: constituye tipo de constitución elástica aquella fácilmente

adaptable a las formas políticas, cambios temporales y nuevas circunstancias por
medio de leyes constitucionales particulares, costumbres e interpretaciones varias
(ejemplo: no hubo necesidad de modificar el Estatuto Albertino 1848 para el
funcionamiento del Gobierno de la Italia fascista).
Por contrario sensu las Constituciones inelásticas no presentan estas
características.

 pactadas, otorgadas y populares: según se atienda a la forma que fueron

establecidas.
Constituciones pactadas como resultado de un pacto o acuerdo entre el pueblo y
su monarca (la de Bayona 1808).
Otorgadas son generalmente de corte absolutista, donde los monarcas conferían,
otorgaban graciosamente ciertas libertades o concesiones mediante Cartas o
Constituciones a los pueblos para evitar problemas (la de Francia 1814 y 1848, la
Zarista de 1905).
Las Constituciones populares son aquellas emanadas de Asambleas
representativas de la voluntad popular, con carácter constituyente, depositarias de
la soberanía de dicha voluntad y ratificadas mediante su expresión por medio de
referéndums o plebiscitos (la de EEUU 1787, Cádiz 1812 y las nuestras desde
1830),

 de establecimiento democrático: KORZENIAK las caracteriza mediante

su nacimiento a la vida jurídica de manera más o menos directa a través de la
aprobación del Cuerpo Electoral, por medio de órganos que actúan en

18
 representación de esa voluntad popular o nacional. Nótese la identidad
conceptual con las constituciones populares.

 breves, medianas o extensas: de acuerdo a su extensión según parte de la

doctrina:
* breves = hasta 100 artículos (EEUU con 7 artículos y 26 Enmiendas)
* medianas = entre 101 y 200 artículos (Italia 1947 con 139 arts.)
* extensas = más de 200 (Uruguay con 332 artículos más disposiciones
especiales y transitorias de la A hasta la Z’’ y Colombia 1991
con 380 arts. y 59 disposiciones transitorias)

 rígidas o flexibles: fundamentalmente atiende a un aspecto formal: determinar

si las normas constitucionales tienen el mismo grado o rango jerárquico que las
leyes comunes u ordinarias; identificar la existencia de un procedimiento
particular y la actividad de un órgano especial.

Constitución rígida será, entonces, la que solamente puede ser reformada

mediante procedimientos u órganos especiales diferentes a los de la elaboración
de leyes comunes u ordinarias, de los que emanan normas constitucionales, que
son las de jerarquía superior en el orden jurídico nacional (superlegalidad
constitucional). Ejemplo: Uruguay desde 1830 hasta hoy en día.

Constitución flexible: en cambio, es la que puede ser modificada por el mismo

procedimiento y órganos por el cual se elaboran las leyes comunes u ordinarias.
Acá no existe diferencia jerárquica entre la norma constitucional y la norma
legal, dado que en cualquier momento la Constitución puede ser modificada por
las autoridades legislativas ordinarias. La distinción debe hacerse atendiendo a la
materia constitucional o no de la norma: si la norma jurídica se refiere a la parte
orgánica (estructura del Estado) o a la parte dogmática (regula derechos, deberes
o garantías de los habitantes), entonces asumirá valor normativo constitucional.
Ejemplo: Inglaterra, Israel, Nueva Zelanda,.

Constitución semi-rígida: se reserva para aquellas que no prevén mecanismos de

defensa frente a leyes institucionales; es decir, que carecen de un sistema de
defensa de superlegalidad constitucional al no consagrar el instituto de
declaración de inconstitucionalidad de las leyes. CAGNONI lo amplía al
concepto de aquellas que, aún cuando prevea el mecanismo de
inconstitucionalidad, no reconoce efectos generales para la sentencia que declara
la inconstitucionalidad.

Tipología de la Constitución uruguaya:

 republicana
 mixta entre presidencialismo y parlamentarismo (ver Gobierno infra)
 democrática
 escrita
 codificada
 inelástica
 popular
 extensa

19
 rígida.
 constitución dividida en dos partes: 1) dogmática: consagrando los derechos y
garantías esenciales del hombre y del ciudadano y 2) orgánica: estableciendo la
estructura y funcionamiento del Estado.

c) Interpretación e Integración de las normas constitucionales

i. Criterios de interpretación constitucional

Según la Real Academia Española, interpretar es explicar o declarar el sentido de algo,

y principalmente el de un texto.
Siendo que el Derecho de por sí y también todo el conjunto de normas jurídicas son
esencialmente escritas, en primer lugar debemos asumir que solo hay un sentido correcto
en la disposición en estudio. Esto sería lo ideal y perfecto.
Sin embargo, dada la diversidad de seres humanos que interpretan normas jurídicas
asumiendo posición en tal sentido (desde el simple lector particular, el administrador
público o legislador en sus funciones, pasando por cada una de las partes en una litis,
con los diferentes asesoramientos e interpretaciones de sus respectivos abogados, hasta
el magistrado decisor en primera instancia, o el magistrado o Tribunal revisor en
instancias superiores) deberíamos concluir que todo texto jurídico se puede interpretar
de diferentes maneras, pero lo mínimo que debemos realizar es el trabajo intelectual de
interpretación de la norma con la finalidad de evitar intencionalidades, vaguedades y
obtener la mayor claridad de la misma.
Ello se dificulta en que la interpretación de una norma conlleva la interpretación del
conjunto normativo, por cuanto deberá determinarse así la o las normas aplicables al
caso o conducta en particular.

La interpretación de normas constitucionales supone un desafío, por cuanto:

 si bien disponemos de reglas interpretativas claras en el Título Preliminar del
Código Civil referidas a la ley (Art. 16 y concordantes), ellas no son idóneas
para interpretar la Constitución Ello es así pues no puede admitirse que –en
aras de una interpretación- el legislador pueda desvirtuar la solución
constitucional, cuando esta debe obrar como limitación del poder de actuación
del legislador.
 en el marco comparado existen Constituciones (como la española de 1978) que
contiene ella misma principios, objetivos y valores para su interpretación, pero
no es lo que sucede en nuestro país.

Por todo ello, la interpretación de nuestra Constitución debe realizarse mediante un

análisis de la misma y su entorno, distinguiendo las diferentes categorías de
interpretación posible, es decir distinguiendo las personas, los momentos y los efectos de
dicha interpretación.

Clases de interpretación

Doctrinariamente se distinguen las siguientes:

 Interpretación auténtica: de una norma es la realizada por una norma posterior

de igual jerarquía que la interpretada. Esto está expresamente previsto para las

20
 leyes ordinarias en el Art. 13 del Código Civil. Sin embargo, si bien la
Constitución nacional nada dice a su respecto, nada obstaría que una norma
constitucional posterior interpretara auténticamente una norma constitucional
anterior.
 Interpretación legal: es la que habilita el Nral. 20) del Art. 85 de la
Constitución, al establecer como competencia de la Asamblea General la
siguiente: “Interpretar la Constitución, sin perjuicio de la facultad que
corresponde a la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con los artículos 256 a
261”
Si bien ella será obligatoria como toda ley ordinaria, la Suprema Corte de Justicia
conserva la potestad de la declaratoria de inconstitucionalidad de dicha ley
“interpretativa” de la Constitución.
 Intepretación jurisdiccional: es la que realizan los órganos jurisdiccionales. En
nuestro caso, solamente la Suprema Corte de Justicia en la querella de
inconstitucionalidad y con efecto exclusivo entre las partes (solamente en forma
excepcional puede tener efectos generales (véase el Art. 311 y Disposición
Especial y Transitoria V** de la Constitución).

Métodos de interpretación

 Lógico o literal: atiende el sentido natural del texto. Se encuentra basado en el

Título Preliminar del Código Civil, destacándose los siguientes artículos:
“17. Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a
pretexto de consultar su espíritu”
“18. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el
uso general de las mismas palabras…”
 Sistemático o contextual: la interpretación de la Constitución debe realizarse en
el contexto, en su relación con el sistema normativo, por medio del sentido
lógico de la norma jurídica como expresión del derecho. Véase el Art. 20 del
Código Civil:
“20. El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus
partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y
armonía”
 Teleológico o finalístico: es realizar la interpretación mediante la detección del
fin que persigue el espíritu de la norma constitucional, con la siguiente acotación
formulada por Justino Jiménez de Aréchaga (“La Constitución Nacional”, T. I,
pág. 106-108): “los fines de un sistema jurídico son los principios generales
sobre los cuales ese sistema jurídico se construye. Pero recordemos otra vez,
con Carnelutti, que los principios generales del Derecho deben buscarse en el
Derecho positivo mismo, y no en los sueños o en las doctrinas de los juristas”
 Corolario: siguiendo a Jiménez de Aréchaga y otros autores, el método de
interpretación de nuestra Constitución debe ser el “lógico-sistemático-
teleológico”.

ii. Integración de las normas constitucionales

Nota previa: una parte de la doctrina (Korzeniak) establece que no existen mayores
diferencias entre los conceptos de interpretación e integración, pues cuando se hace uno
se hace lo otro y viceversa; pero en general para el resto de los doctrinos ellos se
presentan diferenciados, dado que debe apelarse a la integración a posteriori que

21
mediante la interpretación se detecta la existencia de una “laguna” en el ordenamiento
jurídico.

El término “laguna” en materia jurídica se utiliza cuando existe un “hueco” a ser

llenado, por lo que mediante la integración se intenta “hacer pleno lo que está vacío de
contenido” (Cagnoni, 2006 citado por María Elena Rocca, ob. cit. pág. 79

El Diccionario de la Real Academia Española establece que integrar es “completar un

todo con las partes que faltaban”.

Si bien hay autores que niegan la existencia de lagunas y por ende la Constitución no se
integra (Kelsen ya que si no hay norma que obligue al sujeto a una determinada
conducta, el hombre es libre en hacer todo lo no prohibido), la Constitución uruguaya
debe ser integrada en lo que corresponda, es decir, debe ser completada en esas partes
faltantes, en esas “lagunas” que existan.
Pero afirmar lo anterior conlleva a resolver “llenados con qué?.

Así Cagnoni lo fundamenta en el Art. 72 de la Constitución “La enumeración de

derechos, deberes y garantías hecha por la Constitución, no excluye los otros que son
inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma republicana de
gobierno.” teniendo como fuente de los mismos “su inherencia a la personalidad
humana y en la forma republicana de gobierno.”

Por su parte, Risso considera que la inexistencia de normas de integración de la

Constitución es precisamente una laguna constitucional, por lo que deberán aplicarse en
forma analógica las disposiciones del Art. 332 de la Constitución, sabiendo que se
refiere a la integración de normas inferiores a las constitucionales.

“Artículo 332.- Los preceptos de la presente Constitución que reconocen derechos a los
individuos, así como los que atribuyen facultades e imponen deberes a las autoridades
públicas, no dejarán de aplicarse por falta de la reglamentación respectiva, sino que
ésta será suplida, recurriendo a los fundamentos de leyes análogas, a los principios
generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas.” (la negrita me
pertenece)

Por último, Jiménez de Aréchaga, refiriéndose al Art. 16 del Código Civil, que se
transcribe: “Cuando ocurra un negocio civil, que no pueda resolverse por las palabras
ni por el espíritu de la ley de la materia, se acudirá a los fundamentos de las leyes
análogas; y si todavía subsistiere la duda, se ocurrirá a los principios generales de
derecho y a las doctrinas más recibidas, consideradas las circunstancias del caso.”,
establece que si bien ellas no son obligatorios por ser de menor rango que la
Constitución, no deben ser desechadas por el intérprete ya que establecen un orden
lógico.

Todos estos autores están citados por Rocca, ob. cit. pág. 80-81.
vv

d. Reforma, vigencia y efectividad de la Constitución.

22
Sin perjuicio del acápite, consideramos conveniente a priori establecer la noción de
Poder Constituyente.

i. Poder constituyente y reforma constitucional. Teoría

constitucional y derecho comparado. La reforma
constitucional en el derecho uruguayo: evolución histórica
y régimen vigente, art. 331

Su primera mención se realiza en la Asamblea Constituyente de Francia en 1789 al

decir: “La nación existe ante todo. Es el origen de todo. Su voluntad es siempre legal.
Es la ley misma. Antes que ella y por encima de ella solo existe el derecho natural. La
Constitución es obra del poder constituyente.” (Abate Sieyes).

Doctrinariamente ahora podemos hablar de Poder Constituyente refiriéndonos al órgano

que lo ejerce o a la función que se desempeña. En esta parte nos limitaremos a
desarrollar el Poder Constituyente como función constituyente.

Poder Constituyente = es la suprema capacidad de una comunidad (llámese pueblo,

ciudadanos, nación, etc.) de ejercer el dominio sobre sí mismo; y, constituirse en una
organización política y un ordenamiento jurídico (entiéndase Estado).

Así, pues, debemos distinguir al Poder Constituyente originario del derivado.

Poder Constituyente originario: es el poder fundacional, primario, es el que inicia la

primera Constitución histórica o la nueva Constitución surgida de un proceso
revolucionario que destruye el orden jurídico anterior y crea un nuevo orden jurídico
diferente.
Vimos que el Abate Sieyes entendía y lo ampliamos a que ahora la mayoría de la
doctrina entiende que el titular del Poder Constituyente es la Nación o pueblo.
Es un poder sin condiciones previas; no existen límites formales al Poder Constituyente
ya que él mismo es quien implanta las formas en que actúa.
Sin embargo se entiende también que existen criterios limitativos a su obrar: escala de
valores (moral, justicia, etc.), la convicción política y realidad social, el derecho
internacional (por ejemplo en DDHH) etc.

Poder Constituyente derivado: este se refiere al poder de reforma de la Constitución;

supone la modificación o reforma total o parcial de la Constitución pero mediante los
mecanismos establecidos en ella misma.
Su ejercicio requiere generalmente la actuación de órganos especiales, procedimientos
determinados y con formas determinadas, también establecidos en la Constitución: Art.
331 = Convención Nacional Constituyente, Cuerpo Electoral, etc.
Con referencia a los límites, nuestra Constitución origina una polémica doctrinaria
respecto de las denominadas cláusulas pétreas del Art. 2º, que serían inmodificables y
no reformables, por un lado; y, por el otro, la redacción del Art. 331 cuando establece
que la Constitución se puede reformar en todo o en parte.

Poderes constituidos: es una expresión establecida por Rocca, ob. cit. pág. 87; para
establecer aquellos centros de autoridad establecidos en nuestra Constitución, tales como
el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial.

23
Con referencia ahora a la reforma constitucional como ejercicio del poder constituyente
derivado, siguiendo a Risso en la cita de Álvarez Conde, , ob. cit. págs. 84-85, debemos
realizar las siguiente distinciones con:
“a. la destrucción de la Constitución que se produce mediante la
supresión de la Carta vigente y del poder constituyente en que aquella se
fundamentaba;
b. la supresión de la Constitución, que supone la desaparición del
texto constitucional, pero conservando el poder constituyente en que aquella se
fundaba;
c. quebrantamiento de la Constitución, que implica la violación de la
norma fundamental y produce una modificación en la misma sin seguir los
procedimientos establecidos; y,
d. suspensión de la Constitución, que se produce cuando una o varias
disposiciones constitucionales son declaradas, provisionalmente, fuera de vigor.”

Teoría constitucional y derecho comparado

 Constitucionalismo clásico (1776 – 1916)

 Constitucionalismo intermedio ( 1917 – 1945)
 Constitucionalismo moderno (1946 – 1992)

 Sin perjuicio de lo ya establecido infra (págs. 14 y ss.), y siguiendo a Correa

Fleitas (ob.cit. págs. 27-43) debemos destacar la enorme importancia de la obra de
Rousseau en el “El Contrato social”, así como la de Montesquieu en “El espíritu de las
leyes”; lo que en definitiva sirvieron de base al conjunto del pensamiento denominado
“las nuevas ideas”.
Imbuidos de este ideario revolucionario para el momento histórico, se producen las
revoluciones norteamericana de 1776 y francesa de 1789 dando lugar al nacimiento del
constitucionalismo.
Entre ambas y sin desmerecer las Constituciones de Virginia 1776 y la Ferderal de
Filadelfia de 1787, ha sido la Revolución francesa la que mayor influencia ha ejercido en
el movimiento constitucional posterior.
Francia, luego de su movimiento revolucionario enmarcado el 14 de julio de 1789, dicta
la primera constitución en 1791 a la que le siguen otras en 1793, 1795, la del año VIII,
del año X y del año XII; continuando con la Constitución republicana de 1848 (Segunda
República), la Constitución de 1852, la de 1875 (Tercera República), la Constitución de
1946 (Cuarta República) y la de 1958 (Quinta República, que con las modificaciones de
De Gaulle de 1962 es la Constitución vigente en Francia; también conocida como la
Constitución de De Gaulle).
Cronológicamente tenemos que la primera Constitución fue la federal norteamericana de
1787; aunque la primera en Europa fue la de Polonia de 1791; la tercera fue la francesa
de 1791 (la que también había aprobado en 1789 la “Declaración de los derechos del
hombre y el ciudadano”. Le sucedieron las Constituciones de Wefstalia 1807, la de
Baviera 1808 y en España la de Bayona en 1808 y Cádiz en 1812. La de Suevia en 1808,
Noruega 1814; mereciendo un especial destaque la de Bélgica 1831 por ser la primera
que se estructuró en dos partes: una dogmática y otra orgánica, lo que fuera seguido por
todas las posteriores. El “Estatuto Albertino” en Italia, Austria y Suiza todas en 1848 y
Dinamarca 1849.

24
En América Latina podemos señalar las Constituciones de Argentina 1819, 1826 y 1853;
Brasil 1824 y 1891; Colombia 1886; Chile 1818, 1822, 1823, 1828 y 1833; Ecuador
1830, 1835, 1843, 1845, 1851, 1852, 1861, 1869, 1878, 1884 y 1897; México 1824 y
1857; Paraguay 1844 y 1870 y la Constitución de Uruguay de 1830.

 El año 1917 marca un segundo momento del constitucionalismo a partir de la

revolución bolchevique con Vladímir Ilich Uliánov, más conocido como Lenin y su
constitución de inspiración marxista de 1918; así como la Constitución mexicana de
Querétaro de 1917, cuya característica principal fue la consagración de los derechos
económicos y sociales (Derechos de segunda generación), complementarios de los
derechos individuales, civiles y políticos de la Revolución francesa de 1789 (Derechos
de la primera generación).
En Europa se destaca la Constitución alemana de Weimar de 1919, Austria 1920
redactada por Hans Kelsen y la constitución republicana de España 1931.
Este segundo momento del constitucionalismo se caracterizó por el enfoque
eminentemente teórico dado con total falta de pragmatismo político.

 Al tercer momento, denominado por Correa Fleitas como el “constitucionalismo

moderno” se lo identifica en las constituciones de Italia 1947, la “Ley de Bonn” alemana
en 1949, Francia 1958, Grecia 1975, Portugal 1976 y España 1978.
En América Latina lo vemos en Venezuela 1961, Uruguay 1967, Perú 1979, Chile 1980,
Ecuador 1984, Brasil 1988, Colombia 1991 y Paraguay 1992.
Resumidamente, las principales características de este Constitucionalismo moderno pos
segunda guerra mundial son las siguientes:
1. plena consagración del Estado de Derecho y
específicamente del Estado social de Derecho; esto es la consagración del valor justicia
social dentro del aspecto jurídico-formal del Estado.
2. pleno desarrollo del reconocimiento de los DDHH. A los
Derechos de la Primera Generación (derechos individuales clásicos, civiles y políticos
emanados de la Revolución Francesa de 1789) y los Derechos de Segunda Generación
(derechos económicos y sociales, a partir de Querétaro 1917), le agregamos ahora los
Derechos de tercera generación, como ser: a la paz, al desarrollo económico y social,
medio ambiente sano, protección del consumidor, etc.
3. se produce una internacionalización del Derecho
Constitucional por medio de Tratados internacionales y Pactos sobre DDHH
4. el nacimiento del denominado “Derecho Comunitario”
para identificar las denominadas “Comunidades” o “Mercados Regionales”, o sea
normas y órganos que suponen un orden jurídico supranacional; poniendo en entredicho
su jerarquización
5. la consagración expresa de defensa de la superlegalidad
constitucional por medio de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes mediante
órganos como ser un Tribunal constitucional; o también mediante de la “acción de
amparo” , o inclusive mediante la figura del Ombudsman o Defensor del Pueblo.
6. la creciente tendencia en regular cada vez más en forma
precisa las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, con la finalidad de
asegurar la gobernabilidad con mayor eficacia; y, asegurarlos poderes de control del
Parlamento.

La reforma constitucional en Uruguay: evolución histórica

25
Atendiendo en forma piedeletrista lo establecido en el Programa de la materia, debemos
desarrollar las reformas constitucionales en su evolución histórica para luego concretar
el régimen de reforma de la Constitución vigente del Art. 331.

A respecto, siguiendo a Gross Espiell en su “Esquema de la evolución constitucional del

Uruguay” FCU 1991 o a Rocca ob.cit. págs. 95 y ss., optaremos por sobrevolar la
evolución histórica para explayarnos luego en los procedimientos de reformas vigente.

 Constitución de 1830: ejemplo de rigidez puesto que sus dos mecanismos de

reforma no pudieron ser aplicados: ni la Grande Asamblea General de su Art. 159 (doble
número de Senadores y Representantes, debidamente apoderados y sancionados por más
de tres cuartas partes); ni tampoco por la voluntad de tres legislaturas seguidas (una
manifestaba la voluntad de reforma, la segunda la redactaba y la tercera la aprobaba).
Lo rígido de este proceso implicó que se usara una sola vez: para modificar el proceso de
reforma (se exigía la voluntad de los 2/3 de cada Cámara para su reforma y la instalación
de una Convención Nacional Constituyente para su decisión y sometida a la aprobación
del Cuerpo Electoral).
 Constitución de 1918: con un filo colegiado, el proceso de reforma se simplificó
mucho: solamente bastaban dos legislaturas conformes, sin sometimiento al Cuerpo
Electoral.
 Constitución de 1934: siendo esta Constitución un fruto del gobierno de facto
resultante del golpe de estado de Gabriel Terra, evidentemente ella no fue producto del
sistema de reforma anterior. Esta Constitución de 1934 estableció tres mecanismos de
reforma: iniciativa popular, iniciativa legislativa y leyes constitucionales. En este último
caso la particularidad estribó en que la reforma entraba en vigencia antes de su
aprobación por el Cuerpo Electoral, por lo que si el plebiscito no lo aprobaba caía la
reforma con las consecuencias generadas por el cambio.
 Constitución de 1942: en este caso fue fruto de otro golpe de estado, el del
Presidente actuante Gral. Arq. Alfredo Baldomir. Esta Constitución estableció cuatro
mecanismos de reforma y aplazó la vigencia de los cambios hasta la aprobación por el
Cuerpo Electoral. Su reforma que culminó en la Constitución de 1952 fue por el
mecanismo de leyes constitucionales.
 Constitución de 1952: no registra novedades en cuanto a los mecanismos de
reforma. Ella fue modificada por un proyecto “sustitutivo” del proyecto generado por
iniciativa popular.
 Constitución de 1967: mantiene los cuatro mecanismos de reforma, sin que las
parciales reformas de 1989, 1994, 1996 y 2004 los afectaran.

 Régimen vigente Art. 331: siendo nuestra actual Constitución clasificada como
rígida, sus mecanismos de reforma deben ser diferentes de los mecanismos de
elaboración de leyes ordinarias.
En forma excepcional y solamente para tres casos concretos la propia Constitución
autoriza su modificación por una ley (véase Risso ob. cit. pág. 100).
Por otro lado y reiterando la discrepancia con las denominadas “Cláusulas pétreas” véase
supra, el acápite del Art. 331 permite la reforma total o parcial por cualquiera de los
cuatro mecanismos de reforma.
Sin menoscabo de lo anterior, la nota distintiva de ellos es que todos ellos deben pasar
necesaria y obligatoriamente por el sometimiento del proyecto a decisión del Cuerpo
Electoral, mediante el plebiscito aprobatorio correspondiente.

26
Nota: sin perjuicio de ampliar infra cuando tratemos el tema de Referéndum, cabe
señalar a continuación y en forma resumida las diferencias entre uno y otro concepto en
nuestro Derecho; por cuando en el marco comparado, europeo más precisamente, los
conceptos son inversos.
Plebiscito = solamente en materia constitucional; se trata del sometimiento a decisión
popular de un proyecto de reforma para su decisión.
Referéndum = versa sobre materia legal (nacional o departamental) vigente; se recaba
la decisión popular sobre la permanencia o derogación de una norma legal.

Régimen vigente, art. 331

Del análisis del Art. 331 de la Constitución vigente podemos extraer los siguientes
cuatro mecanismos de reforma (Rocca) o cinco, agregando el sustitutivo (Korzeniak):

 iniciativa popular (inciso 1º del literal A); sin perjuicio de la competencia

facultativa de la Asamblea General de presentar un proyecto “sustitutivo”
(inciso 2º)

 iniciativa legislativa (literal B)

 Convención Nacional Constituyente (literal C)

 Leyes constitucionales (literal D)

Siguiendo a Rocca en ob.cit. págs. 98 y ss. adoptaremos el método de responder las

siguientes interrogantes en cada uno de los procedimientos de reforma.

 Iniciativa popular: el texto constitucional expresa lo siguiente:

A) Por iniciativa del diez por ciento de los ciudadanos

inscriptos en el Registro Cívico Nacional, presentando un
proyecto articulado que se elevará al Presidente de la
Asamblea General, debiendo ser sometido a la decisión
popular, en la elección más inmediata.

¿Quién lo presenta?: el 10% de los ciudadanos (naturales y legales, no electores no

ciudadanos; ver infra Elementos del Estado ) inscriptos en el Registro Cívico Nacional.
El testo del proyecto debe ser articulado, concreto; tradicionalmente establecido en una
papeleta para votar por SI o NO, solamente.
Por tal razón, Cagnoni argumentaba que este procedimiento debía llamarse iniciativa
ciudadana.

¿A quién se presenta?: directamente ante el Presidente de la Asamblea General.

¿Cuándo?: 6 meses antes de las más próximas elecciones, con la finalidad de su mayor
conocimiento y difusión.

27
¿Qué trámite conlleva?: el Presidente de la Asamblea General debe realizar dos
comunicaciones: una a la propia Asamblea General para que decida presentar o no un
proyecto “sustitutivo” y la otra comunicación, a la Corte Electoral para el control de las
firmas ciudadanas establecidas.

¿Cuándo se plebiscita?: de acuerdo al literal c) in fine, los proyectos de reforma de los

literales A) y B) serán presentados a ratificación plebiscitaria en “las más próximas
elecciones”; esto es –para una parte de la doctrina: Rocca, por ejemplo- las
convocatorias de elecciones nacionales, generales de octubre y eventualmente
noviembre. Otra parte: Cassinelli no acepta la distinción dado que la Constitución
expresa “elecciones”, por cuanto entonces comprende todo acto elecccionario.

¿Quiénes votan?: los ciudadanos (sean naturales o legales pero no pueden votar los
electores no elegibles)

¿Cómo se aprueba el plebiscito?: cumpliendo lo siguiente:

“Para que el plebiscito sea afirmativo en los casos de los

incisos A) y B), se requerirá que vote por "SI" la mayoría
absoluta de los ciudadanos que concurran a los comicios, la que
debe representar por lo menos, el treinta y cinco por ciento del
total de inscriptos en el Registro Cívico Nacional.”

* mayoría absoluta de votos: mitad más uno

* que supere el 35 % de los inscriptos habilitados

¿Cúando se usó?: en las reformas parciales de 1989, 1994 y 2004; así como en el 2009
en materia de voto epistolar y anulación de la ley de caducidad que no fueron aprobados
afirmativamente.

 Proyecto sustitutivo: el inciso 2º del Art. 331 expresa lo siguiente:

“La Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, podrá

formular proyectos sustitutivos que someterá a la decisión
plebiscitaria, juntamente con la iniciativa popular.”

¿Quién lo presenta?: en forma facultativa es la Asamblea General, en reunión de ambas

Cámaras, es quien prodrá presentar el o los proyectos, dado que podrían ser más de uno
los presentados por este camino.
La doctrina es conteste en que la denominación más adecuada no es sustitutivo, puesto
que no sustituye al de iniciativa popular puesto que se presentan ambos a decisión
plebiscitaria. Así Korzeniak propone alternativos o Risso hable de aditivos.

¿A quién se presenta?: también directamente ante el Presidente de la Asamblea General

para su debate y aprobación parlamentaria.

¿Cuándo?: 3 meses antes de las más próximas elecciones, con la finalidad de su mayor
difusión y conocimiento de los legisladores y ciudadanos a votar.

¿Qué trámite conlleva?: el determinado para la discusión y aprobación del proyecto

normativo.

28
¿Quiénes votan?: al igual que el anterior, solamente los ciudadanos (sean naturales o
legales pero no pueden votar los electores no elegibles).

¿Cómo se aprueba el plebiscito?: también cumpliendo lo siguiente:

* mayoría absoluta de votos: mitad más uno

* que supere el 35 % de los inscriptos habilitados.

¿Cúando se usó?: un proyecto sustitutivo (reforma naranja) presentado a partir de una

iniciativa popular, dio lugar a la actual Constitución de 1967.

 Iniciativa legislativa: el literal B del Art. 331 expresa lo siguiente:

B) Por proyectos de reforma que reúnan dos quintos del total de

componentes de la Asamblea General, presentados al Presidente
de la misma, los que serán sometidos al plebiscito en la
primera elección que se realice.

¿Quién lo presenta?: 2/5 del total de integrantes de la Asamblea General (30 Senadores
más 99 Representantes más el Presidente de la Asamblea General = 130, sus 2/5 = 52)

¿A quién se presenta?: también ante el Presidente de la Asamblea General.

¿Qué trámite conlleva?: el Presidente de la Asamblea General debe comunicar su

recepción a la Corte Electoral.

¿Quiénes votan?, ¿Cuándo?: y ¿Cómo se aprueba el plebiscito?: también cumpliendo lo

siguiente: reitera los mismos que en la iniciativa popular.

¿Cúando se usó?: si bien fueron presentados algunos, nunca se ha aprobado por

plebiscito un proyecto de reforma constitucional de este tipo.

 Convención Nacional Constituyente: el literal C del Art. 331 expresa lo

siguiente:

C) Los Senadores, los Representantes y el Poder Ejecutivo podrán

presentar proyectos de reforma que deberán ser aprobados por
mayoría absoluta del total de los componentes de la Asamblea
General.

El proyecto que fuere desechado no podrá reiterarse hasta el

siguiente período legislativo, debiendo observar las mismas
formalidades.

Aprobada la iniciativa y promulgada por el Presidente de la

Asamblea General, el Poder Ejecutivo convocará, dentro de los

29
 noventa días siguientes, a elecciones de una Convención
Nacional Constituyente que deliberará y resolverá sobre las
iniciativas aprobadas para la reforma, así como sobre las
demás que puedan presentarse ante la Convención. El número de
convencionales será doble del de Legisladores. Conjuntamente
se elegirán suplentes en número doble al de convencionales.
Las condiciones de elegibilidad, inmunidades e
incompatibilidades, serán las que rijan para los
Representantes.

Su elección por listas departamentales, se regirá por el

sistema de la representación proporcional integral y conforme
a las leyes vigentes para la elección de Representantes. La
Convención se reunirá dentro del plazo de un año, contado
desde la fecha en que se haya promulgado la iniciativa de
reforma.

Las resoluciones de la Convención deberán tomarse por mayoría

absoluta del número total de convencionales, debiendo
terminar sus tareas dentro del año, contado desde la fecha de
su instalación. El proyecto o proyectos redactados por la
Convención serán comunicados al Poder Ejecutivo para su
inmediata y profusa publicación.

El proyecto o proyectos redactados por la Convención deberán

ser ratificados por el Cuerpo Electoral, convocado al efecto
por el Poder Ejecutivo, en la fecha que indicará la
Convención Nacional Constituyente.

Los votantes se expresarán por "Sí" o por "No" y si fueran

varios los textos de enmienda, se pronunciarán por separado
sobre cada uno de ellos. A tal efecto, la Convención
Constituyente agrupará las reformas que por su naturaleza
exijan pronunciamiento de conjunto. Un tercio de miembros de
la Convención podrá exigir el pronunciamiento por separado de
uno o varios textos. La reforma o reformas deberán ser
aprobadas por mayoría de sufragios, que no será inferior al
treinta y cinco por ciento de los ciudadanos inscriptos en el
Registro Cívico Nacional.

¿Quién lo presenta?: cualquier Senador, Representante o el Poder Ejecutivo debe

presentar y obtener la aprobación por mayoría absoluta de la Asamblea General (66
votos): Si no la obtuviera deberá aguardar hasta la próxima legislatura,

¿A quién se presenta?: también ante el Presidente de la Asamblea General, quien debe

promulgarlo..

¿Qué trámite conlleva?: el Poder Ejecutivo debe publicarlo y en un plazo de 90 días

debe convocar a elecciones para conformar la Convención Nacional Constituyente. En
dichas elecciones –en fecha que establece el propio proyecto- deberá elegirse

30
Convencionales que sean el doble número de legisladores y suplentes que sean el doble
de Convencionales. Todo ello de acuerdo a las condiciones que rigen para los
Representantes.
Esta Convención Nacional Constituyente dispone del plazo de un año para constituirse a
partir de su promulgación y luego otro plazo de un año a partir de su instalación para
culminar sus tareas. La aprobación del proyecto de reforma debe ser por mayoría
absoluta de Convencionales.

¿Quiénes votan?; la Constitución se refiere al Cuerpo Electoral, destacando las

diferencias ut supra establecidas entre Korzeniak o Casinelli (con la referencia a
“ciudadanos” del lit. E del Art. 331 de la Constitución, no alcanza a los electores no
ciudadanos) y la posición de Risso (no distingue y todos están comprendidos en la
expresión “electores”.

¿Cuándo?:: el plebiscito ratificatorio se realizará en la fecha que fije la propia

Convención Nacional Constituyente.

¿Cómo se aprueba el plebiscito?: por mayoría (no se establece que sea absoluta) que
represente al menos el 35 % de los ciudadanos habilitados para votar.

¿Cúando se usó?: nunca.

 Leyes Constitucionales: el literal D del Art. 331 expresa:

D) La Constitución podrá ser reformada, también, por leyes

constitucionales que requerirán para su sanción, los dos
tercios del total de componentes de cada una de las Cámaras
dentro de una misma Legislatura. Las leyes constitucionales
no podrán ser vetadas por el Poder Ejecutivo y entrarán en
vigencia luego que el electorado convocado especialmente en
la fecha que la misma ley determine, exprese su conformidad
por mayoría absoluta de los votos emitidos y serán
promulgadas por el Presidente de la Asamblea General.

Nota previa: esta expresión se refiere al procedimiento de reforma constitucional en uso

de la función constituyente y nada tiene que ver con el procedimiento de elaboración de
las leyes en ejercicio de la función legislativa. No confundir con la utilización que hacen
los sistemas de Constituciones flexibles donde procedimientos de ley común pueden
modificar la Constitución.

¿Quién lo presenta?: cualquier Senador o Representante

¿A quién se presenta?: ante cada Cámara,

¿Qué trámite conlleva?: la aprobación en la Cámara de Senadores y en la de

Representantes debe ser por 2/3 de sus integrantes (66 y 21 votos, respectivamente);
debiendo comunicarse al Poder Ejecutivo para su publicación (no tiene la facultad de
veto, como sí la tiene en las leyes comunes).

31
¿Quiénes votan?; la Constitución se refiere al electorado convocado especialmente,
razón por la cual se reiteran los conceptos ut supra vertidos al respecto por Korzeniak o
Casinelli (con la referencia a “ciudadanos” del lit. E del Art. 331 de la Constitución, no
alcanza a los electores no ciudadanos) y la posición de Risso (no distingue y todos están
comprendidos en la expresión “electores”.

¿Cuándo?:: el plebiscito ratificatorio se realizará en la fecha que fije la propia ley

constitucional.

¿Cómo se aprueba el plebiscito?: por mayoría absoluta de votos emitidos y luego es

promulgada por el Presidente de la Asamblea General.

¿Cúando se usó?: para dar origen a la Constitución de 1952 y la reforma de nuestra

Constitución vigente en 1997.

ii. Entrada en vigencia. Influencia sobre las normas anteriores.

Aplicabilidad inmediata (art,. 329 y 332; disposiciones
transitorias y especiales). Vocación de efectividad. Límites al
poder constituyente.

Al respecto y para mayor abundamiento, cabe acá recordar determinados conceptos que
expone Risso ob. cit. págs. 49 a 51 sobre la norma jurídica en general; tales como:

Perfeccionamiento: un acto jurídico es perfecto cuando ha terminado su proceso

de elaboración (las leyes con su promulgación y las reformas constitucionales
con el plebiscito ratificatorio). Es cuando ha cumplido con todos sus elementos
intrínsecos, estructurales y funcionales al decir de Biscaretti.

Validez: refiere a la regularidad de aquellos requisitos intrñinsecos. Por ejemplo:

una ley promulgada por el Poder Ejecutivo es perfecta pero la sanción de una
Cámara lo ha sido por una mayoría menos a la establecida constitucionalmente.

Perfeccionamiento y Validez, si bien están relacionados, son independientes. La

norma puede ser perfecta pero inválida, sin afectar su perfección.

Eficacia: es el cumplimiento de ciertos requisitos extrínsecos , ajenos a la norma

para que pueda ser eficaz (por ejemplo: la publicación de la norma para que
devenga eficaz y por ende obligatoria)

Vigencia: Cassinelli señalaba que se refiere al período durante el cual los hechos
acaecidos durante ese período se encuentran regidos por determinada norma.

Sería común decir, entonces, que vigencia y obligatoriedad deben coincidir; pero
ello no es así pues existen normas con efectos retroactivos: una ley es obligatoria
a partir de su publicación, pero puede establecer que su aplicación se hará a
contratos celebrados anteriormente.

32
 Por ello, debemos precisar que, respecto de la retroactividad, existen dos puntos a
dilucidar:
- la Constitución prevé retroactividad preceptiva en el caso de aplicación
de las leyes penales más benigna; pero no la retroactividad en el caso de
normas que imponen delitos nuevos o penas más severas;
- la retroactividad no implica necesariamente la revisión de lo actuado,
puesto que si hay decisión jurisdiccional en autoridad de cosa juzgada, no
puede operar la retroactividad (salvo que sea más benigna extinguiendo el
delito)

Ahora, volviendo al tema de vigencia de la Constitución, debemos preguntarnos ¿a partir

de qué fecha rigen?

Como principio general la Constitución no es retroactiva. Por lo tanto: o bien la propia

Constitución establece la fecha de su entrada en vigencia o nada establece a su respecto.
El primer caso lo es, por ejemplo, la Constitución de 1967 que en su Disposición
Especial y Transitoria Letra A) lo establecía a partir del 15 de febrero de 1967 y algunas
disposiciones en particular a partir del 1º de marzo de 1967. Sin embargo, existe también
ejemplos de cierta retroactividad en la Disposición Especial y Transitoria Letra I) y
también en las Letras L) y V) en su redacción dada por la reforma de 1994.

Influencia sobre las normas anteriores Aplicabilidad inmediata

(artículos 329 y 332; disposiciones transitorias y especiales).

Las normas dictadas en el período 1825-1830 (notoriamente influidas por el ideario

artiguista) debemos tipificarlas como una verdadera preconstitución nacional por su
contenido o materia regulada. Si a ello le sumamos las consecuencias de la Convención
Preliminar de Paz de 1828, el resultado que arroja es con lo que debieron lidiar nuestros
constituyentes para establecer un nuevo orden jurídico. Este nuevo orden jurídico debía,
por un lado romper con los ordenamientos anteriores (declaración de independencia de
España, Portugal, Imperio de Brasil, etc.) , pero por otro lado debía mantener muchas
normas anteriores compatibles con la nueva Carta Constitucional (derechos y garantías).

Dicha solución se alcanzó con la redacción del Art. 329, que dice:

Artículo 329.- Decláranse en su fuerza y vigor las leyes

que hasta aquí han regido en todas las materias y puntos
que directa o indirectamente no se opongan a esta
Constitución ni a las leyes que expida el Poder
Legislativo.

Para el detalle del análisis de esta norma, véase Risso ob. cit. págs. 118-125 donde
expresa que una primera distinción que surge del estudio de esta norma es “entre los
casos de leyes anteriores que no se opongan ni directa ni indirectamente a la nueva
Constitución, y los casos de leyes que sí se opongan a la nueva Carta”.

Aplicabilidad inmediata: de la Constitución es de principio.

33
La doctrina analiza la aplicación inmediata, por sí misma y sin necesidad de
disposiciones reglamentarias o complementarias de similar o menor jerarquía destaca un
principio general, y lo concepctualiza como operatividad de la norma jurídica.
El principio de operatividad de las normas constitucionales se lo encuentra en las
disposiciones del Art. 332:

“Artículo 332.- Los preceptos de la presente Constitución que

reconocen derechos a los individuos, así como los que atribuyen
facultades e imponen deberes a las autoridades públicas, no
dejarán de aplicarse por falta de la reglamentación respectiva,
sino que ésta será suplida, recurriendo a los fundamentos de
leyes análogas, a los principios generales de derecho y a las
doctrinas generalmente admitidas.”

Para el estudio del mismo, es necesario determinar que se

distingue entre normas preceptivas y normas programáticas en
nuestra doctrina:

Normas preceptivas: un primer caso son aquellas directamente

aplicables sin requerirse reglamentación o complementación
alguna (“a nadie se le aplicará la pena de muerte”); otro caso
son aquellas también las que presentan un elevado grado de
concreción pero resta los detalles o forma para reglamentar (el
Art. 17 deja librado a la reglamentación el recurso de habeas
corpus); y, por último aquellas preceptivas que dejan librado su
reglamentación a la ley (art. 7º protección de los derechos).

Normas programáticas: su nacimiento debe encontrarse en la

evolución del Estado de Derecho al Estado Social de Derecho,
donde eran meras declaraciones de principios, intenciones de los
programas políticos que los constituyentes recibieran del
gobierno.
También podría entenderse que se “refieren a derechos y/o
deberes de modo implícito, básicamente de carácter social y
están encaminadas a alcanzar la igualdad real o material” (Rocca
ob. cit. pág. 117)

e) Defensa jurídica de la Constitución

Habiendo desarrollados hasta ahora los conceptos de Constitución y su tipología, los

mecanismos de reforma, las disposiciones de los Arts. 331 y 329; nos quedará
desarrollar a continuación los temas de Protección Penal (Art. 330); el recurso de
inconstitucionalidad de las leyes y la invalidez de los actos de los gobiernos de facto.,

Ahora, desde otra perspectiva abordaremos el tema de la responsabilidad de los sujetos

que atentan contra la Constitución..

Responsabilidad

Según Jiménez de Aréchaga (citado por Risso y Rocca) la responsabilidad de

gobernantes por sus actos es una de las características del estado de derecho; agregando
Risso también la producida por sus hechos y omisiones.

34
 Entiéndase los distintos tipos de responsabilidad
 responsabilidad política = como consecuencia de la actuación del
gobernante. La censura política de un Ministro (arts. 147 y 148 de la
Constitución)

 responsabilidad político penal = es la que surge del juzgamiento penal de

sujetos políticos. El ejemplo es el juicio político de los Arts. 93, 102 y 103
a nivel nacional y Art. 296 a nivel departamental.

 responsabilidad civil = es la que surge en ocasión de un daño y su

reparación por quien es civilmente responsable. El Estado es responsable
en los términos del Art. 24; así como sus funcionarios (Art. 25), pudiendo
repetir el Estado contra el funcionario que lo hubiere cometido con culpa
grave o dolo.

 responsabilidad disciplinaria = la de todo funcionario dependiente por el

cumplimiento de sus funciones, siendo una nota propia de la jerarquía la
potestad de sancionar del jerarca.

 responsabilidad penal = de gobernantes y gobernados por actuaciones

contrarias a derecho (comisión de delitos u omisión de actuar según lo
prescribe nuestro ordenamiento jurídico).

i. Protección penal. Artículo 330.

Si bien es muy sano tener disposiciones constitucionales que desalienten a los

posibles transgresores de la Constitución (Bauzá citado por Risso ob.cit. pag.
197); para Jiménez de Aréchaga (ídem cita) era discutible su eficacia por la
escasa trascendencia que podía tener al estar cometidos por sujetos de arraigadas
convicciones políticas.
Nuestra Constitución, dentro del denominado Fuero del Legislador (se verá
infra), tiene disposiciones de irresponsabilidad del legislador como el Art. 112 de
la Constitución.

“Artículo 330.- El que atentare o prestare medios para atentar

contra la presente Constitución después de sancionada y
publicada, será reputado, juzgado y castigado como reo de lesa
Nación.”

De acuerdo con las citas de Risso y Rocca (ob. cit. pág. 199 y 145, respectivamente),
seguiremos los lineamientos que planteaba Jiménez de Aréchaga al respecto.

“El que…” como sujeto activo se refiere a cualquier persona, sea gobernante o
gobernado.

El sujeto pasivo es la Nación como autora de la Constitución, por ello se tipifica al

violador como “reo de lesa Nación”.

35
El elemento material es atentar contra la Constitución o prestar medios para su atentado. No
requiere violencia; basta con que sea tendiente a subvertirla, a aniquilar su eficacia; tampoco
requiere que impida el funcionamiento de toda la Constitución, bastando que intente a quebrar el
equilibrio fundamental sobre el que se apoya.

El elemento subjetivo es que sea con dolo, con conciencia y voluntad del resultado.

La pena es lo de mayor dificultad para precisar, pues la propia Constitución no la establece. Ello
da lugar a Jiménez de Aréchaga a decir que si la Constitución no la establece, no podría aplicarse
(“nullum poena sine lege” y “nullius crimen sine poena”). Sin perjuicio, de los antecedentes
surge una solución legislativa en el Nral. 6º del Art. 132 del Código Penal que establece la pena
de penitenciaría e inhabilitación para el ciudadano que atentare contra la Constitución.

ii. Inconstitucionalidad de las leyes.

Cabe realizar la siguiente precisión conceptual que es básica para iniciar el tema: para
que exista un control de inconstitucionalidad de las leyes debemos estar en presencia de
un estado de derecho y que la Constitución sea rígida.

Concepto: el control de inconstitucionalidad es una defensa de la Constitución, el

respeto de la norma máxima, que también asegura la defensa del sistema constitucional y
por ende de los derechos fundamentales (Sapolinski; Jaime citado por Rocca ob.cit. pág.
165)
En nuestro derecho trataremos solamente la inconstitucionalidad de las leyes, dada su
cercanía a la Constitución; desechando las normas de inferior jerarquía en el orden
jurídico (se verá infra: decretos, actos, administrativos, sentencias y contratos, todos los
cuales dispondrán de otras vías de control)

Clasificación: frente a los varios criterios de clasificación para los diversos sistemas de
control de inconstitucionalidad, veremos los siguientes según Rocca ob.cit. pág. 166-
168; sin perjuicio de existir otros sistemas mixtos:

1. ¿quién realiza el control?: se clasifica en a) difuso o concentrado y b)

judicialista, político o extrajudicialista

a) el sistema difuso: tradicionalmente utilizado en Norteamérica. En él cualquier Juez o

Tribunal puede declarar la inconstitucionalidad de las leyes. Recordar que en el derecho
anglosajón, utilizado en EEUU la decisión jurisprudencial de un Juez anterior obliga al
decisor posterior. La salvedad es que este control solamente se puede ejercer en un
litigio, puesto que no es posible una impugnación directa, sin juicio previo.
En oposición, el sistema concentrado, también denominado austríasco-kelseniano, es
mayormente utilizado en el derecho latino; la competencia para declarar la
inconstitucionalidad recae en un solo órgano y su acción puede ser directa o incidental
dentro de un juicio previo. Es el caso de Uruguay.

b) el sistema judicialista le otorga esta competencia al Poder Judicial, distinguiendo si

se le otorga al órgano jerarca (por lo que entonces sería concentrado) o a todos los
órganos (cae en difuso).
En el sistema político la competencia está dada a los órganos ejecutivos y legislativos.

36
Y en el sistema extrajudicial dicha competencia se le adjudica a un órgano especializado
en la materia que no es parte del Poder Judicial ni de los clásicos Poderes de Gobierno
(Poder Ejecutivo, Poder Legislativo o Poder Judicial).

2. ¿cuándo se realiza el control?: existe dos posibilidades: a) a priori o

preventivo; y, b) a posteriori o represivo.

a) a priori es típicamente el sistema francés, donde el control de una posible

inconstitucionalidad se realiza a los proyectos de ley, o sea antes de convertirse en ley.

b) el control a posteriori se ejercita cuando la ley ya es válida jurídicamente. La gran

mayoría han adoptado este sistema. Incluyendo nuestro país.

3. ¿quién lo presenta?: pueden ser: a) órganos políticos; b) los propios particulares

o c) los jueces.

a) solamente los órganos políticos pueden presentar la inconstitucionalidad de las leyes

en Francia y Bolivia.

b) cuando los particulares son los legitimados para presentarla, puede exigirse que se
trate de la violación de un derecho subjetivo; o los que reclaman por la afectación de un
interés, o, los que consagran que sea por una acción popular, esto es que no se exige
mostrar lesión particular alguna.

c) entre los que establecen que sean los jueces de oficio quienes pueden instaurar la
acción, existen aquellos que propugnan que todos los jueces son competentes de los que
establecen que solamente algunos jueces pueden hacerlo de acuerdo a su mayor
jerarquía.

iii. ¿qué se protege?: caben dos opciones: a) el interés personal o b) el orden

jurídico.

a) cuando se protege el el interés personal o aspecto subjetivo, generalmente se le

exigirá una determinada legitimación a la persona para ejercer esta acción.
b) si se protege el orden jurídico en sí mismo se exigirá que la ley contradiga principios
o reglas constitucionales.

5. ¿qué efectos produce su declaratoria?: según Risso (ob.cit. pág.149) se dan las
siguientes alternativas:

a) en el sistema francés (supra 2. a) , dado que el sistema aplicable es a priori su efecto

es impedir que el proyecto se transforme en ley. Estrictamente sería la
inconstitucionalidad de un proyecto de ley.

b) el pronunciamiento de inconstitucionalidad del Tribunal Constitucional italiano tiene

efectos generales pero sin efecto retroactivo; al contrario del ordenamiento austríaco –
teóricamente más coherente- donde su efecto es retroactivo.

c) nuestro país, con un sistema concentrado en la Suprema Corte de Justicia, tendrá

solamente efecto para el caso concreto.

37
Sobre la pregunta planteada de los efectos que produce, Rocca (ob.cit. pág. 168)
distingue:

a) sistema con efectos anulatorios o derogatorios: donde sus efectos serán erga omnes, es
decir que alcanzarán a todos por igual. Sin embargo, en el caso de anulación, la norma
se quita del sistema jurídico.

b) sistema que desaplica la norma solamente al caso concreto: acá la ley no se deroga ni
se anula, continúa vigente para todos salvo que no se aplicará al caso concreto de quien
la solicitara. En el caso de nuestro país.<

El sistema uruguayo

De acuerdo con lo ya estudiado podemos caracterizarlo como:

* concentrado en un solo órgano
* judicialista, puesto que será la Suprema Corte de Justicia la competente
* a posteriori o represivo, contra una ley válida
* lo presentan particulares afectados (es subjetivo) o jueces
* se deroga solo para el caso concreto, manteniéndose válida para el resto erga omnes
* solamente serán factibles de inconstitucionalidad las leyes (ordinarias, de urgente
consideración, de presupuesto y de rendición de cuentas) y los decretos
departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción.

Se encuentra establecido en los Arts. 256 a 261 de la Constitución y los Arts. 508 a 523
del Código General del Procesos constituye la reglamentación prevista en el Art. 261 de
la Constitución.

Allí se establecen las únicas dos razones para la declaratoria: “por razón de forma o de
contenido”

“por razón de forma”: control extrínseco: debido a apartamiento del procedimiento de

elaboración de la ley; por ejemplo: por no respetar las competencias de iniciativa,
sanción sin alcanzar mayorías requeridas, etc.

“de contenido: control intrínseco: no guardar la debida correspondencia sustancial o

material entre la Ley y la Constitución cuando la Ley contradice una regla o principio
constitucional.

VÍAS PARA DECLARAR LA INCONSTITUCIONALIDAD: de acción, de

excepción o de oficio.

 de acción: cualquier persona puede promoverla directamente ante la Suprema

Corte de Justicia, por escrito, con firma letrada y timbrado correspondiente.
 de excepción: debe ser planteada durante un procedimiento judicial, se
interpone como excepción en el juicio por cualquiera de las partes o terceristas
hasta la conclusión de la causa
 de oficio: en este caso es el propio Juez o Tribunal que, ante la posibilidad de
que la ley que va a aplicar para sentenciar pueda ser inconstitucional, la plantea a
la Suprema Corte.

38
La Constitución exige (Art. 258) que la persona solicitante se encuentre lesionada “en
su interés directo, personal y legítimo”.

Doctrinariamente se ha discutido si el Poder Ejecutivo tiene o no legitimación para

promover una acción de inconstitucionalidad; aunque en la actualidad se ha decantado
una mayoría favorable al especto.

Efecto de la sentencia de inconstitucionalidad

El Art. 259 de la Constitución establece:

“Artículo 259.- El fallo de la Suprema Corte de Justicia se

referirá exclusivamente al caso concreto y sólo tendrá efecto en
los procedimientos en que se haya pronunciado.”

Si fuere en los casos de excepción y oficio es claro el caso concreto; pero deberá
precisarse cual es en caso de ser por vía de acción, donde no hay juicio planteado, por lo
que en esta hipótesis deberá estarse a la presentación y descripción del caso y la
habilidad del litigante para defirnirlo.

iii. Invalidez de los actos de los gobiernos de facto.

Gobierno de facto o de hecho (por contrario de gobierno de derecho), es comos e

denominan las autoridades no legitimadas por procesos democráticos, que han usurpado
el poder, ignorando los derechos humanos y las instituciones democráticas. Según
Cagnoni (citado por Rocca ob.cit. pág. 187) son excepcionales, transitorios por lo que
las normas adoptadas tienden a ser provisorias.

Estrictamente, los actos de estos gobiernos de facto, al no tener un origen previsto en la

constitución, “están viciados absolutamente (Correa pág. cit.)
Esto alcanza a todos los actos emanados: los casamientos no tendrían valor, los
nacimientos y personas no existirían, las sentencias de los jueces no tendrían valor
jurídico, etc.

Por ello, para evitar las lesiones de derechos adquiridos pero sin aceptarlo puesd sería
reconocer un poder superior al de la Constitución, “deben legalizarse con sumisión lisa
y llana a la Constitución” (Cagnoni citando a Bauza en Rocca ob. cit. pág. 188).

Análisis histórico en nuestro país:

Al respecto se tomará como base del estudio solamente el período que va desde el 27 de
junio de 1973 al 14 de febrero de 1985, el que según la posición que se adopte a su
respecto puede ser clasificado como “período de facto”, “dictadura” o “gobierno cívico
militar”. Nosotros utilizaremos la primera acepción.

Entre 1973 y 1976, las autoridades de facto –invocando el “Estado de Necesidad”,

actuaron fuera de la Constitución pero sin el propósito inicial de sustituir la mismya que
pretendían volver a la aplicación de la misma en forma normal.

39
Sin embargo, ello varió radicalmente, pues desde 1976 se dicta una normativa especial
bajo la denominación de “Actos Institucionales” buscando la “institucionalización del
proceso revolucionario” , con lo que era explícita la intención de crear un nuevo orden
basado en la teoría de que el Poder Constituyente (el Poder Público de Aparicio Méndez)
es ejercido por el Poder Ejecutivo.
En 1980 se plebiscita un proyecto de reforma constitucional en el que se
institucionalizaba ese gobierno cívico militar, que fuera rechazado por la ciudadanía.
A continuación se comienzan tratativas políticas con la finalidad de buscar una salida
negociada, las que confluyen para que en 1982 se realicen elecciones internas en algunos
partidos políticos, otras negociaciones fracasadas en 1983 y la desproscripción del
Frente Amplio en 1984. (Parque Hotel, Club Naval. Durante ese año, las autoridades de
facto mantuvieron negociaciones con autoridades del Partido Colorado, Frente Amplio,
Unión Cívica y Partido Laborista (sin participación del Partido Nacional) y concluyó
convocando a elecciones para noviembre de ese año.
Elecciones estas que tuvo líderes político partidarios presos (Ferreira Aldunate, Seregni,
Batlle) y proscriptos; de las cuales resultó electo Julio María Sanguinetti, líder del
Partido Colorado.

Convalidación de los actos del gobierno de facto: mediante la Ley Nº 15.738 de 13 de

marzo de 1985 se convalidaron formalmente actos que tenían fuerza de ley (que pasaron
a denominarse “decretos-ley” para identificar su origen de facto), siempre que no
contradijeran valores democráticos, los que continuaron vigentes (por ejemplo: el
decreto-ley 14.219 sobre arrendamientos urbanos.
Otros actos con valor de ley fueron convalidados para inmediatamente ser declarados
nulos (art. 2º de dicha ley) o derogados (por el art. 4º), en especial los violatorias de
derechos humanos.

3. EL ESTADO

a. Origen y naturaleza del Estado: breve estudio de las teorías más relevantes
desde el punto de vista jurídico. Los elementos del Estado

Origen y naturaleza

El término “estado” en sí mismo es el participio pasivo del verbo “estar”, sinónimo de

situación.

Tal fue el primer concepto empleado por ULPIANO en su fórmula “El Derecho Público es
el que concierne al estado de las cosas romanas (res romanae)”.
Este autor empleó el término “statum” no como sustantivo sino como adverbio, el que
luego se sustantivó y aparece recién en el Renacimiento como sinónimo de una
organización social determinada.

No existe forma de especificar cuándo nace el concepto de Estado, ya que ello fue fruto de
una evolución social.
Mientras existió una simbiosis entre el poder político y el religioso, todas las
organizaciones asumidas mezclaban lo divino con lo profano, llegando a divinizar a los
gobernantes (sea faraón, César, Luis, etc.).

40
Antes de consolidar la noción de Estado, existieron diferentes organizaciones políticas de
los pueblos:

 las ya estudiadas horda y tribu

 los imperios de Cercano Oriente: asirio, persa.
 faraones en Egipto
 la polis, civitas griega con el papel de los ciudadanos y la denominada democracia
directa
 Roma con sus Emperadores (Césares) y la República
 las supervinientes de las invasiones bárbaras
 las feudales de la Edad Media
 las monarquías absolutistas

La aparición del factor político en las organizaciones se fija entre el 4to. o 3er. milenio
A.C., con las civilizaciones superiores.
Los elementos de ese factor político aparecidos son los siguientes:
- obtención de fines colectivos, puesto que no son ya solamente los individuales;
- división del trabajo para su mejor aprovechamiento laboral;
- sustracción de recursos al consumo para aplicarlos a la construcción de grandes
obras colectivas (grandes templos, obras de aprovechamiento de los ríos Tigris,
Éufrates y posteriormente el Nilo)
Para ello fue necesario lo siguiente:
- una gran concentración de poder de carácter permanente e institucionalizado, ya
fuera por fuerza y sometimiento, como por carisma, etc.;
- una especialización en el uso y aplicación de la autoridad (cabe recordar la notoria
influencia de escribas, sacerdotes e ilustrados en el Antiguo Egipto);
- la distribución de roles como consecuencia de todo lo anterior.

Todo ello ya insinuaba una organización política cada vez más compleja, que comenzaba a
distinguir lo divino de lo profano (para ser luego la diferenciación entre lo sagrado y lo
temporal “Dad al César lo que es de César y a Dios lo que es de Dios”)

Al comenzar los procesos de separación de lo sagrado (el Papa) con lo temporal (el Rey)
durante el Renacimiento, comienza también la noción de soberanía entre las diferentes
ciudades – Estados del Renacimiento.
Soberanía que se caracterizará por dos aspectos: una cara externa, donde todos los Estados
se considerarán iguales entre sí; y, otra cara interna, donde el Estado no reconocerá ningún
poder superior al de él dentro de su territorio.

Siendo tan evolutivo el proceso, debemos cuestionarnos si hoy en día tales principios de
soberanía se mantienen en tanto existen corporaciones multinacionales y entidades
financieras con poderíos económicos superiores al de un Estado.

Definiciones de Estado

“Estado en la organización política jurídica de la Sociedad”

“Estado es el orden político de la sociedad organizada jurídicamente”

41
Siendo que cada autor enfatiza un determinado punto donde orquestar su definición,
optaremos por expresar una definición basada en sus elementos:

“Estado en el conjunto de individuos que existen, dentro de un determinado territorio y

sometidos, por ende, a esa autoridad única que la organización social constituyó”

Son unidades de conjunto de individuos, asentados en una base territorial dotada del
poder de auto organización (soberanía).

La practicidad y economía de esta definición consiste en que ella podrá utilizarse para
definir cada uno de sus elementos, alterando el sentido gramatical de la misma.

Estado: es el conjunto de personas (población) que habita en un determinado

territorio (territorio) y que están sujetas a su única autoridad (poder).

Teorías jurídicas más relevantes

Véase Rocca ob. cit. págs. 199-220

Entre las teorías que doctrinariamente pretenden analizar el origen y naturaleza del
Estado, podemos encontrar las siguientes:
 contractualistas: Hobbes y Rousseau = entienden que es un convenio,
pacto o contrato social que afirma la existencia de un derecho natural
previo y superior al derecho positivo
 del conflicto = lo explican por la lucha de razas o pueblos, explotadores y
explotados, gobernantes y gobernados
 organiscistas, jurídicas: Jellinek y Kelsen
 funcional: Hertmann Heller
 institucionalistas: - italianos: Biscaretti
- franceses: Hauriou, Burdeau

Desarrollaremos solamente algunos autores más relevantes al respecto.

Juan Jacobo Rousseau: en la evolución del Hombre distingue dos períodos:

* el estado de naturaleza donde el Hombre era libre e iguales, tenían un sentimiento
natural de amor y piedad hacia el otro; bruto por su escaso desarrollo de conocimientos
pero muy feliz pues le era muy fácil satisfacer sus necesidades.
* el estado de civilización en que la civilización, la propiedad privada y la imposición de
unos sobre otros significan una corrupción del estado de necesidad.
Para devolver a los hombres los derechos propone un pacto social donde todos, por
igual, deben entregar la libertad e igualdad que poseían en el estado de naturaleza para
que la sociedad se los devuelva ahora en forma de derechos civiles.
De ese pacto social nace el Estado.

León Duguit: teóricamente es un positivista; es decir, que se atiene a los hechos y al

razonamiento deductivo con un enfoque sociológico.
El hombre como ser social se realiza en vida común con otros y será mediante la
solidaridad que satisfará sus necesidades. El hombre no nace con derechos sino deberes:

42
mantener y desarrollar la vida colectiva, donde los derechos supervinientes son
derivaciones de sus deberes.
La solidaridad es el verdadero fundamento del derecho; por ello el Estado es un hecho.

En sentido amplio “Estado es toda sociedad cuya diferenciación política entre hombres
que mandan y hombres que obedecen, por el empleo de la coerción material, si ello es
necesario”

Estrictamente Estado es toda sociedad en que aquella diferenciación ha adquirido

cierto grado de desarrollo y la autoridad política presenta ciertos caracteres.”

Hans Kelsen: al prescindir de aspectos extrajurídicos como lo político, lo sociológico o

lo religioso, el tema del origen del Estado entiende que pertenece a la sociología y los
fines del Estado pertenece a la política.
Afirma que “Estado” es una expresión hipostática (donde se confunde lo abstracto o
irreal como real = Diccionario de la RAE), no existen dos cosas: Estado y derecho, sino
estrictamente hay una sola: el derecho. El derecho reposa en una norma única y superior:
la Constitución, de la cual emanan las restantes.

Georges Burdeau: estudia el concepto de poder como fenómeno social por excelencia.
Nace con la sociedad y precede al Estado. Ese conjunto de personas se reúne en sociedad
en torno de una vida común, donde se estimula con una fuerza que denomina poder
político. El soporte del poder institucionalizado lo es el Estado y sus gobernantes son
agentes pasajeros del ejercicio del poder.

Los elementos del Estado.

Existe coincidencia generalizada en la doctrina en que los elementos del Estado son tres
y de imperativa existencia, puesto que la falta de uno sólo de ellos hará que no se
constituya la figura de Estado.

* TERRITORIO * POBLACIÓN * PODER

Territorio y Población son elementos materiales, medibles, cuantificables: el primero en

cantidad de kilómetros cuadrados de superficie y el segundo en cantidad de habitantes,
etc.
El Poder es un elemento jurídico, inmaterial, no se puede medir, no se puede ver; pero sí
se perciben sus efectos.

TERRITORIO

Es la base física, el ámbito espacial de validez de las normas y por ende del poder.

“Territorio es el lugar donde se asientan los individuos que existen en ese momento y
que se encuentran sometidos a su poder”

La comunidad humana debe estar asentada en una base territorial.

43
No existe un Estado nómada, sino que los individuos pueden ser nómades; pero ellos
siempre se encontrarán bajo el poder o autoridad de un Estado; aquel en cuyo territorio se
encuentren en ese momento.
Existen organizaciones de individuos que no constituyen Estados: la Iglesia tiene una
comunidad de personas, pero salvo en el Estado del Vaticano, no pueden constituirse en
Estado por la falta de los restantes elementos. Los gitanos no pueden ser considerados
Estado, los judíos fuera de Israel, palestinos fuera de su Franja, etc.

Por ello, resulta imprescindible delimitar lo más expresa y certeramente la base material
(aunque pueden existir límites contestados, es decir aún en discusión); se debe fijar clara y
expresamente el territorio donde se asienta el Estado y por ende donde ejerce su poder
soberano.

Por ello debemos demarcar ese territorio con límites.

“Límite, desde el punto de vista jurídico, es una línea ideal, imaginaria, establecida de
común acuerdo por dos o más Estados para demarcar expresamente sus territorios.”

El límite es un acuerdo de voluntades, un acto jurídico convencional; que puede o no tomar

un accidente natural o una creación artificial (mojón) para la respectiva demarcación
territorial.

Por otra parte el límite natural, desde un punto de vista geo o sociopolítico, es un fenómeno
geográfico que sirva para marcar los límites jurídicos acordados por los Estados.

Ejemplo: el Río de la Plata es un accidente geográfico, por tanto es un límite natural desde
su propia creación; pero existe como límite jurídico entre la República Oriental del
Uruguay y la República Argentina desde la firma de su Tratado el 19 de noviembre de
1973.

En tal sentido, Kelsen señaló la idea que el territorio se debe denominar como espacio y
puesto que éste es tridimensional (longitud, latitud, altura y profundidad), modernamente
encontramos que el territorio se puede dividir en cuatro espacios:

* suelo * subsuelo * espacio aéreo * aguas

Espacio territorial

 Suelo: el límite como concepto jurídico deberá basarse primordialmente en un

accidente geográfico para su consenso entre Estados.

En tal sentido existen distintos criterios para lograr ese consenso respecto de los accidentes
geográficos territoriales:

- una montaña puede existir acuerdo en que un Estado A quede con el valle y el otro
Estado B con toda la montaña (fig. A); o viceversa (fig. B); o que se divida el pico
montañoso en su punto más alto “... donde una hipotética gota de lluvia se divide en dos
partes iguales”, denominada línea divisoria de aguas (fig. C).

44
 (fig. A) (fig. B) (fig. C)

Si se tratare de una cadena montañosa, se aplicarían los mismos criterios.

(fig. A) (fig. B) (fig. C)

Para el caso de existir acuerdo entre dos o más Estados en un límite y que no exista un
accidente geográfico para ello, se utilizan los mojones (base de granito con un monolito
donde se establecen las coordenadas geográficas donde se asienta).
Baste como ejemplo los mojones entre nuestro país y la República Federativa de Brasil,
distanciados cada un kilómetro desde el Chuy hasta el Fortín de San Miguel, o las líneas
divisorias de mojones desde Aceguá hasta el inicio del Arroyo de la Invernada.

 Subsuelo: atento que los límites también deben cubrir todo el subsuelo de los
Estado y siendo el planeta Tierra de forma esferoidal, los respectivos subsuelos
de los Estados proyectarán sus territorios hacia el centro de la Tierra.

(fig. A) (fig. B)

 Espacio aéreo: en este caso, por el contrario al anterior, la proyección de sus

respectivos territorios se realizará hacia el espacio exterior.

Pero, aquí la pregunta es, ¿hasta dónde?

Y la respuesta aún se encuentra en etapa de definición para muchos países de acuerdo con
las Convenciones Internacionales sobre Derecho Aéreo y Espacial.

Algunos establecen un límite aproximado de 80 a 100 kilómetros de altura; otros

propusieron hasta donde orbita el satélite más próximo a la Tierra o el punto donde se
rompe la fuerza gravitacional del planeta.

45
 (fig. A) (fig. B)

Existen convenciones para regular el tránsito de aviones por sobre los territorios de los
Estados, los denominados “corredores aéreos” que constituyen verdaderas autopistas por
donde circulan las aeronaves con previa autorización del Estado que sobrevuelan, o los
lugares estratégicos donde se prohíbe el sobrevuelo (refinerías, centros de comunicaciones,
instalaciones militares, etc.)

 Aguas: existen tres espacios: a) fluvial b) lacustre c) marítimo

a) fluvial: los ríos pueden ser internos o externos. Los primeros son aquellos que
están dentro del territorio del Estado y por lo tanto sujetos a su jurisdicción; en
tanto que los externos son aquellos que limitan con otros Estados y por lo tanto
deberá convenirse su aprovechamiento y su límite.

Para demarcar los límites jurídicos de un río (externo) se pueden utilizar alguno de estos
criterios:

- costa seca: consiste en que toda la masa de agua es de un Estado, restando al otro tan
solo la ribera y suelo.
Fue un criterio histórico que pretendió utilizar el Canciller Zeballos de la República Ar-
gentina hacia nuestro país, en 1911. Dicho funcionario argentino, a través de una crono-
logía de estudios históricos que realizara, concluyó que habiendo sido nuestro país una
Provincia de las Provincias Unidas del Río de la Plata y siendo ahora la República Ar-
gentina su legítima sucesora, concluía entonces que solamente a ella pertenecerían las
aguas del Río de la Plata en toda su extensión.
De haber prosperado esta tesis, al momento que fuéramos a tomar un baño en la Playa
Ramírez, Pocitos o resto de la costa de nuestro país, estaríamos invadiendo aguas argen-
tinas, puesto que solamente la arena sería uruguaya.

Si bien parece disparatado el criterio, no cabe asombrarnos del mismo puesto que en
1851 nuestro país, por motivaciones diplomáticas basadas en la situación política, permi-
tió el criterio de costa seca uruguaya con Brasil en la Laguna Merim y Arroyo San Mi-
guel.

( fig. A)

- línea media: se delimitan los Estados mediante una línea compuesta por la sucesión de
puntos equidistantes de la costa.
Generalmente, se acuerda tal criterio cuando el río no es navegable o utilizable comer-
cialmente.

46
 (fig. A)

- talweg: es la sucesión de puntos de mayor profundad del río que establece la línea
demarcadora. (fig. A).
Se utiliza cuando el río es navegable y explotado comercialmente; salvo cuando la línea
de mayor profundad se recuesta sobre un lado del río. (fig. B).

(fig. A) (fig. B)

- C.P.N.: canal principal de navegación: es el eje del canal principal de navegación.

Las naves, al igual que las aeronaves, también tienen sus “corredores” para navegar, sus
canales de navegación, que pueden coincidir parcial o totalmente con el talweg.

(fig. A)

b) lacustre: los lagos también pueden analizarse de un punto de vista interno o

externo al igual que los ríos antes vistos.

Y también al igual que los ríos puede convenirse la utilización de uno o más de los crite-
rios antes establecidos para los ríos.

c) marítimo: es la masa de agua que abreva el territorio, comprendiendo lo

marítimo y lo oceánico.

El criterio demarcatorio para el denominado mar territorial fue evolucionando con el

tiempo:

- la primer medida fue el alcance de una bala de cañón (3 millas marinas = 5.555 mts.
de la marea baja), dado que se entendía que era mar territorial aquello que se podía
proteger y defender.

- en 1920, Estados Unidos de Norteamérica implantó la “ley seca” (prohibición de

fabricación y comercialización de bebidas alcohólicas en el país). Esto trajo como
consecuencia la introducción de bebida por contrabando, desde Canadá por tierra y
desde Cuba y otros países por mar. EEUU, en forma unilateral, decide crear una segunda
zona, denominada “zona contigua al mar territorial” de 6 y luego 12 millas donde se
abrogaba el derecho de inspección sobre todos los barcos dentro de la misma. No
reivindicaba aún soberanía pero sí el derecho de inspección y disposición de los barcos
en infracción.

47
- luego de la Segunda Guerra Mundial aparecen las modernas tesis de extensión del mar
territorial propugnadas por Latinoamérica de 200 millas.
Ellas se impusieron en general en todos aquellos países latinoamericanos y africanos,
que no disponen de grandes recursos materiales pero sí cuentan con muchos recursos
ictícolas.
En detrimento de ella, los países europeos, de Norteamérica, Japón, etc. siguen
propugnando la teoría de las 12 millas de mar territorial (ahora sí con plena soberanía),
en mérito a contar con grandes flotas pesqueras capaces de pescar en cualquier parte del
mundo con sus buques – factorías.

POBLACIÓN

Es el segundo elemento esencial para la existencia del Estado, es un elemento material,

medible, cuantificable mediante censos, etc.

Sin perjuicio, cabe distinguir las diferentes categorías de personas que existen en un
territorio dado y en un momento determinado: los que nacieron en él, los que vienen de
otros Estados para vivir, trabajar, estudiar en ese Estado; los pasajeros que están en
tránsito, los que circulan por él, etc.

Por ello, deberemos distinguir el concepto de Población, del concepto de Ciudadanía, del
concepto de Nación y Nacionalidad.

Población: es el elemento del Estado. Son todas las personas que habitan en el territorio
de un Estado determinado, en un momento dado y que están sujetas al poder etático del
mismo.

Ciudadanía: es la relación jurídica que tienen las personas con el Estado.

Nación: es un concepto social. Es la relación afectiva; la conciencia de pertenecer a un

determinado nucleamiento social en mérito a factores nacionalizantes que posee: cultura,
idioma, antepasados comunes; creencias; tradiciones, folklore; etc.

Nacionalidad: es la calidad que poseen las personas con referencia al Estado donde
nacieron ellos o sus padres; de acuerdo con las disposiciones de la Ley 16.021 de abril
1989.

Entonces corresponderá extendernos en estos conceptos:

Población: todos los seres humanos que en este momento se encuentran dentro de los
límites y espacios territoriales sujetos al poder de la ROU, constituyen población de
nuestro Estado, sin ninguna otra clase de distinción.
Algunos autores establecen condiciones en la cantidad de habitantes para constituir un
Estado. Aristóteles, por ejemplo, entendía que 10.000 era el número ideal. Platón, por
progresiones matemáticas a partir de una pareja, lo estimó en 5.040.
Actualmente, la Constitución de EEUU requiere para la aceptación de Nuevos Estados,
entre otros requisitos, una población superior a 50.000 habitantes.

48
Ciudadanía: el artículo 73 de nuestra Constitución, al establecer los ciudadanos de
nuestro República Oriental del Uruguay, distingue los ciudadanos naturales de los
legales.

 Ciudadanía natural: El artículo 74 establece que “Ciudadanos naturales

son todos los hombres y mujeres nacidos en cualquier punto del
territorio de la República”.
Por lo tanto si una persona nace en el territorio de nuestro país, sea en el suelo, subsuelo,
espacio aéreo o aguas delimitadas y bajo nuestra jurisdicción, se considera ciudadano
natural de la República Oriental del Uruguay.
Esto es en aplicación del “jus soli”; doctrina aplicable en nuestro país que considera la
ciudadanía de las personas de acuerdo al suelo (territorio), lugar físico donde nacen. Ello
es un hecho jurídico, no corresponde a una manifestación de voluntad personal ya que es
ajena al que nace, pero que tiene relevancia y consecuencias jurídicas al respecto.

Pero dicha disposición constitucional continúa diciendo: “Son también ciudadanos

naturales los hijos de padre o madre orientales, cualquiera haya
sido el lugar de nacimiento, por el hecho de avecinarse en el
país e inscribirse en el Registro Cívico Nacional”.
En este caso se deben cumplir determinadas condiciones:
a) que sea hijo de padre o madre, indistintamente, oriental; es decir que ese padre o
madre haya nacido en nuestro país (es un hecho jurídico);
b) que el hijo de ellos sea extranjero, sin importar el lugar de nacimiento (también
hecho jurídico);
c) que ese hijo extranjero se avecine a nuestro país; que venga a nuestro país y se
radique en calidad de vecino (primer acto jurídico pues requiere su voluntad); y,
d) que se inscriba en el Registro Cívico Nacional en tal condición (segundo acto
jurídico).
En este caso, se aplica la doctrina del “jus sangui”; donde se establece que los derechos
para obtener esta ciudadanía natural se trasmiten por consanguineidad.

Doctrinariamente existe otro criterio, no aplicable en nuestro país: el jus laboris, surgido
a partir de una relación laboral el Estado puede conferir derechos y obligaciones de
ciudadano.

 Ciudadanía legal: el artículo 75 de la Constitución establece que “Tienen

derecho a la ciudadanía legal:
A) Los hombres y las mujeres extranjeros de buena conducta,
con familia constituida en la República, que poseyendo
algún capital en giro o propiedad en el país, o profesando
alguna ciencia, arte o industria, tengan tres años de
residencia habitual en la República.
B) Los hombres y las mujeres extranjeros de buena conducta,
sin familia constituida en la República, que tengan alguna
de las cualidades del inciso anterior y cinco años de
residencia habitual en el país.
C) Los hombres y las mujeres extranjeros que obtengan gracia
especial de la Asamblea General por servicios notables o
méritos relevantes.

La prueba de la residencia deberá fundarse indispensablemente en

instrumento público o privado de fecha comprobada.

49
Los derechos inherentes a la ciudadanía legal no
podrán ser ejercidos por los extranjeros comprendidos en
los incisos A) y B) hasta tres años después del
otorgamiento de la respectiva carta.
La existencia de cualesquiera de las causales de suspensión a
que se refiere el artículo 80, obstará al otorgamiento de la
carta de la ciudadanía.”

Por ello, podemos resumir que son ciudadanos legales de acuerdo con los literales A) y
B) del artículo citado, los extranjeros que reúnan las siguientes características:

a) de buena conducta;
b) con capital en giro o propiedad en el país o que profesen ciencia, arte o industria;
y,
c) con familia: 3 años de residencia habitual

sin familia: 5 años de residencia

 “Ciudadanía honoris causa”: el literal C) de dicha disposición constitucional

también considera como ciudadanos legales (aunque erróneamente según parte de la
doctrina) a los extranjeros que obtengan gracia especial de la Asamblea General, por

a) servicios notables; o
b) méritos relevantes.

Esta clase de ciudadanía es meramente de reconocimiento a los méritos y servicios

prestados por un extranjero a nuestro país; es meramente protocolar puesto que ella no
confiere ningún derecho electivo o de sufragio por ella.

Otra parte de la doctrina argumenta que esta clase de ciudadanía se encuentra dentro del
Art. 75 como una clase más de ciudadanía legal (es el literal c). Además fundamentan
en que nada obstaría que esta clase de ciudadanos se inscribiera en el Registro Cívico
Nacional y pudieran ejercer el voto; aún cuando la propia Corte Electoral no registra
ningún antecedente en tal sentido.

Otro argumento para ahondar las diferentes interpretaciones de su naturaleza es que la

ciudadanía de los literales A) y B) del mencionado Artículo 75 de la Constitución es
conferida – trámite y solicitud de la persona mediante - por la Corte Electoral, siendo
efectiva en sus derechos recién a los tres años de conferida.

La ciudadanía del literal C) es otorgada por el Poder Legislativo.

Todo ciudadano, natural a partir de los 18 años (puesto que al nacer se interrumpen
algunos de sus derechos) o legal (luego de los 3 años de recibida su carta de ciudadanía)
tiene, principalmente, el derecho de elegir y ser elegido; también derecho a ocupar
cargos públicos, salvo la docencia en la UDELAR, donde no se requiere nuestra
ciudadanía para tareas docentes.

Como dato a acotar: los cargos de Presidente y Vicepresidente de la República están

exclusivamente reservados para ciudadanos naturales; pero el resto de ellos, desde

50
Ministros, etc. hasta el más bajo de la función pública, puede ser desempeñado por
ciudadanos legales.

Electores no ciudadanos: Dice el Art. 78 de la Constitución: “Tienen derecho al

sufragio, sin necesidad de obtener previamente ciudadanía legal,
los hombres y las mujeres extranjeros, de buena conducta, con
familia constituida en la República, que poseyendo algún capital
en giro o propiedad en el país, o profesando alguna ciencia,
arte o industria, tengan residencia habitual de quince años, por
lo menos, en la República.

La prueba de la residencia se fundará indispensablemente en

instrumento público o privado de fecha comprobada, y si la
justificación fuera satisfactoria para la autoridad encargada de
juzgarla, el extranjero quedará habilitado para el ejercicio del
voto desde que se inscriba en el Registro Cívico, autorizado por
la certificación que, a los efectos, le extenderá aquella misma
autoridad”.

Esto significa que, los extranjeros con más de 15 años de residencia habitual – previa
solicitud y trámite ante el Registro Cívico Nacional – podrán sufragar, pero no les está
permitido hacerlo en plebiscitos, ni tampoco ser elegibles ni ocupar cargos públicos,
puesto que a todos los demás efectos siguen siendo extranjeros.

Nación: conceptualmente habíamos expresado que se trata de un concepto social. Es un

sentimiento, una conciencia íntima del individuo de pertenencia a un nucleamiento
social. Es la convicción de compartir factores de orden psicológicos o espirituales
nacionalizantes como ser una cultura propia, un idioma o dialecto específico de ese
núcleo social, poseer antepasados comunes; creencias compartidas, folklore, etc. Todo
lo que, trasmitido de generación en generación, lo inducen a compartir ello en un
sentimiento, convicción, afecto o conciencia de pertenencia.

Por ello, en un Estado existe una sola población como elemento jurídico constitutivo;
pero pueden existir una o varias naciones en su territorio.

España, sometida en la época del Gral. Franco a desconocer y reprimir toda identidad
nacionalizante, tiene hoy en día más de una nación en su territorio: la nación vasca,
catalana, gallega, etc., cada una con lengua y particularidades especiales que la
distinguen de las demás. También acalladas en la vieja Yugoeslavia por el régimen del
Mariscal Tito, se distinguen ahora los serbios, croatas, eslavos, etc.

También pueden existir naciones que se asienten en más de un territorio, como ser los
gitanos, etc.

Nacionalidad: la ley No. 16021 de 13 de abril de 1989 soluciona las diferencias

interpretativas respecto de la terminología constitucional empleada.

Ella establece:

“Artículo 1º.- Tienen la calidad de nacionales de la República

Oriental del Uruguay los hombres y mujeres nacidos en cualquier
punto del territorio de la República.

51
Artículo 2º.- Tienen igualmente dicha nacionalidad, sea cual
fuere el lugar de su nacimiento, los hijos de cualquiera de las
personas mencionadas en el artículo anterior.

Artículo 3º.- Los hijos de las personas a quienes por el

artículo 2° de esta ley se les otorga la calidad de nacionales,
nacidos fuera del territorio nacional, no tendrán en ningún caso
la calidad de ciudadanos naturales.

Artículo 4º.- Interpretase el artículo 74 de la Constitución

(cuando refiere al avecinamiento de los hijos de padre o madre
oriental en la ciudadanía natural) en el sentido que debe
entenderse por avecinamiento la realización de actos que pongan
de manifiesto, de manera inequívoca, la voluntad de la persona
en ese sentido, tales como, por ejemplo:

A) La permanencia en el país por lapso superior a un año.

B) El arrendamiento, la promesa de adquirir o la adquisición de

una finca para habitar en ella.

C) La instalación de un comercio o industria.

D) El emplearse en la actividad pública o privada.

E) Cualquier otros actos similares demostrativos del propósito

mencionado.

Artículo 5º.- La justificación de los extremos requeridos

precedentemente se hará ante la Corte Electoral de acuerdo con
la reglamentación que dictará la misma y, conforme a ella,
emitirá el certificado que acredite.”

Si bien a primera vista parecería que los Arts. 1º y 2º pueden verse muy similares a la
norma constitucional, de la simple lectura de la norma legal surge que el Art. 3º
establece un límite a la adquisición de la nacionalidad.

PODER

Es el elemento abstracto del Estado, inmaterial, no medible ni cuantificable como lo son

los demás poderes materiales del Estado.

Es la autoridad máxima que se ejerce sobre todas las personas que permanecen dentro de
sus límites, dentro del ámbito de aplicación de su imperium.

El término poder es equívoco, pues connota tres conceptos que son unidos pero con
diferencias entre sí:

- el poder etático: como energía ordenadora de la conducta de los habitantes

- el poder de Gobierno: poder como actividad gubernamental

52
 - los poderes como función, en sentido orgánico: Poder Ejecutivo, Legislativo y
Judicial.

El poder etático, el poder del Estado, el Poder como elemento fundamental y

constitutivo del Estado no se puede ver con la vista como sí se puede ver el Gobierno. Se
ven las personas físicas que gobiernan, las instituciones, sus organizaciones y las normas
técnicas o jurídicas que lo regulan.

El poder etático no se ve, pero se pueden sentir sus efectos. Utilizando una imagen del
Dr. Cagnoni, “... el poder etático es como la corriente eléctrica; no se puede ver pero sí
sentimos sus efectos en la luz o al introducir los dedos mojados en un enchufe.”

Caracteres del poder del Estado:

 originario: puesto que no deriva de ningún otro poder; no depende su existencia de

ningún otro factor que no sea el propio nacimiento del Estado; junto con los demás
elementos: territorio y población constituyen el Estado.
 único e indivisible: existe un solo Poder como elemento constitutivo del Estado; y
el mismo no se puede dividir, sino que lo divisible es su ejercicio (División de
Poderes de Montesquieu; las diferentes funciones del Estado: legislativa,
administrativa y jurisdiccional)
 forzoso: existe y debe aplicarse con entera independencia de los sometidos a él; no
considera la voluntad humana en su aplicación. Es coactivo y coercible: tiene el
imperio, la posibilidad de imponer por la fuerza su mandato (coacción) y también
el uso efectivo de la fuerza para hacerlo (coercibilidad).
 ineludible: estando dentro de los límites de su aplicación y sin tomar en cuenta la
voluntad humana, el mismo no puede evadirse en forma alguna.
 soberano: deviene del término latín soberanus que significa sobre el amo, es decir
superior. Este término fue acuñado en la Edad Media cuando el poder del Rey
terminó con los demás poderes que le sustraían autoridad como la Iglesia o los
señores feudales, en ese momento se entendió que surgía la noción de soberanía y
el concepto de Estado moderno.

Actualmente, podemos hablar de soberanía en dos sentidos:

- internamente puesto que dentro del Estado no existe otro poder ni igual ni
superior al de él; el Poder del Estado es el máximo poder aplicable en cada Estado;

- internacionalmente: a su vez en dos sentidos:

a) que todos los Estados son jurídicamente iguales; todos ellos se encuentran
en un mismo plano de igualdad jurídica, no admitiéndose diferencia
comercial, ni militar, ni industrial, etc. alguna entre ellos; y,
b) que todos los Estados son independientes y ninguno puede inmiscuirse o
entrometerse en las cuestiones de otro Estado.

Excepciones.

Existen casos que el poder de un Estado, dentro de su territorio, no es aplicable.

53
 casos que un Estado mantiene su jurisdicción sobre personas fuera de su territorio:

a) inmunidad diplomática de funcionarios diplomáticos y consulares de nuestro país

acreditados en el extranjero;
b) miembros de nuestras fuerzas armadas en el extranjero: sobre las naves y
aeronaves de guerra uruguayas siempre se aplicará la jurisdicción nacional sin
importar el lugar donde se encuentren; y, también sobre las fuerzas armadas
uruguayas bajo bandera de las Naciones Unidas siempre se aplicará la
jurisdicción nacional.

 casos que un Estado pierde su jurisdicción sobre personas dentro de su territorio:

a) inmunidad diplomática de funcionarios diplomáticos y consulares extranjeros

acreditados en el Uruguay;
b) miembros de fuerzas armadas extranjeras autorizados en nuestro país.

Las Embajadas no es territorio, como base material, del Estado que representan. Es una
ficción jurídica. Es convenido internacionalmente que dentro de una Embajada se aplica
la jurisdicción del país representado, pero no que es territorio del mismo, ya que el
edificio o mansión de una Embajada se puede alquilar, comprar o vender y solamente
será por el tiempo que exista allí la Embajada que tendrá su inmunidad.

Esta concepción se ha extendido y actualmente se considera que la inmunidad es

también sobre el vehículo o el entorno cercano del Embajador lo que tiene inmunidad.

b. La actividad estatal. Panorama de los fines del Estado

Hemos visto hasta ahora el Estado desde una visión estática del mismo, en su estructura,
sus elementos; por lo que ahora lo estudiaremos con una visión dinámica, de
funcionamiento, actuando.

Fines del Estado

En su funcionamiento el Estado debe ser estudiado en sus fines, sus funciones y sus
cometidos.

Nos abocaremos a desarrollar ahora el primero de estos conceptos, dejando los dos
restantes para otra parte del curso.

En consonancia con lo expuesto supra el autor clásico en el tema es Jellinek, para quien
el Estado es una unidad teleológica, una unidad de fines

Por otro lado, Cagnoni expresa que para alcanzar la noción de fin del Estado se han
establecido dos grandes grupos de teorías al respecto:

 doctrina transpersonalista: entiende que el Estado es un fin en sí mismo; las metas

del Estado ya no son las del individuo, sino las del propio Estado. Es el Estado al
servicio del Estado.

54
 doctrina personalista: entienden que los fines del individuo coinciden con los del
propio Estado (seguridad, orden interno, etc.). El Estado al servicio de la persona.

El fin del Estado son los objetivos propuestos a la actividad del Estado. Es la
formulación relativa a lo que el Estado pretende hacer. Son conceptos abstractos, ya que
si se alcanza un fin, se convierte en un logro intermedio, puesto que se convierte en un
medio en pos de otro fin creado.

Algunos autores creen que el fin último del Estado es lograr el bienestar del Hombre en
su convivencia social.

Esos fines deben ser logrados mediante la actividad del Estado; actividad que se
desarrollará mediante las funciones jurídicas y los cometidos estatales.

En el estudio dinámico del Estado, las tres nociones se relacionan íntimamente, se

vinculan estrechamente.

Las formas que adopte el Estado para expresar su voluntad mediante las relaciones entre
las funciones jurídicas: función legislativa, ejecutiva y judicial y las tareas concretas
que el Estado desarrolle (son los cometidos), será lo que permitirá alcanzar y cumplir
con el fin que se propuso el Estado.

En una breve reseña histórica plantearemos los distintos fines que han adoptado los
Estados:

a) el liberal clásico del siglo XIX. Desde la Revolución Francesa donde se

propugnaron los principios de “Libertè, Egalitè et Fraternitè”, pasando por la
doctrina del “laissez faire, laissez passer”, hemos presenciado como la Sociedad y
el Estado se desarrollaron como sistemas diferentes. La Sociedad adoptó sus
propias leyes donde el individuo se acomoda a ellas. En cambio, para esta
concepción, el Estado es un mal necesario y por ello a partir de Francia 1789 en
adelante, el mejor Estado es el que menos interfiere con las leyes naturales del
Hombre y del Ciudadano, con la Sociedad. Se requiere del “Estado Juez y
Gendarme” solamente para la guarda del orden público, en tanto que el resto de las
actividades deben quedar reservadas a los hombres con sus leyes naturales (entre
ellas la “ley de oferta y demanda” en el comercio)

b) el totalitario donde Estado y Sociedad son una única realidad. Las concepciones
totalitarias devienen desde la época de los antiguos Imperios:
 faraónico: donde todos los individuos deben estar orientados a satisfacer al
Faraón, por ser éste el líder social, político, religioso, etc.
 monarquías absolutistas: “El Estado soy yo y mi palabra es Ley” decían Luis
XIV y el Rey Sol.
 fascismo y nazismo: el Estado aparece al servicio de la Nación que es
superior y por ello los individuos están al servicio del Estado. “Todo en el
Estado, nada contra el Estado, nada fuera del Estado.” “La Nación es la que
libra al individuo de las libertades inútiles y multiplica las libertades útiles.”
(Mussolini)
 comunismo y anarquismo: en uno son los propios individuos los que
formarán parte de una clase dominante del Estado que deberá asumir la

55
 propiedad de los medios de producción y, en el otro, son los que deberán
eliminar la concepción de Estado ya que reivindica las más absoluta
libertades del Hombre.

c) el social surgido como reacción a la explotación del hombre por el hombre a raíz
del industrialismo y posterior capitalismo. Continúa la línea del estado liberal pero
intenta corregirlo y adaptarlo a esta nueva realidad socio económico. Pretende
regular los propios fenómenos sociales mediante la concepción de “estado
intervencionista”, donde comienza a actuar y a asumir competencias sobre la
Sociedad. Es un estado prestatario, presta asistencia social.
Evoluciona en su concepción, pues desde un primer momento en que aparece
destinado a paliar las penurias de la masa social explotada en pos del lucro
industrial (la Inglaterra industrial donde aparecen las leyes limitando la jornada de
trabajo a 8 horas, etc.) , hasta las postrimerías del siglo XIX y primeros años del
siglo XX donde el Estado adopta una forma intervencionista consciente de ser
necesaria su actuación en la vida social (Uruguay 1877 con el Decreto Ley de José
Pedro Varela transformando la enseñanza hasta la doctrina batllista de 1900)

c. Estudio de las funciones jurídicas del Estado

En el estudio dinámico del Estado acabamos de ver los fines del mismo.

Corresponde ahora que brindemos un concepto de las funciones del Estado, debemos
responder no ya ¿el qué hace el Estado? sino que la cuestión es ¿cómo hace el Estado?

Barbagelata decía que las funciones del Estado son las maneras o formas de ejercer el
poder del Estado; Sayagués por otro lado entendía que son los poderes de los que se
vale el Estado para dar cumplimiento a sus cometidos y Korzeniak expresaba que son
las diversas maneras que utiliza el Estado en su actuación jurídica.

En síntesis, las funciones jurídicas es “ ... la actividad del Estado, desarrollada

mediante el ejercicio de los cometidos del Estado, tendiente a alcanzar el fin propuesto”

Las funciones del Estado, entonces, se van a desarrollar mediante actos jurídicos.

Para arribar a dicho concepto debemos iniciar el razonamiento estableciendo que las
personas físicas manifiestan su voluntad mediante la expresión y ejecución de actos que
trasuntan su responsabilidad moral. Pero, las personas jurídicas no tienen
responsabilidad moral ni voluntad psicológica propia; ya que se expresan mediante
formas que traducirán como voluntad de la persona jurídica, la voluntad o voluntades de
las personas físicas que la integren o representen. Un gobernante, que es una persona
física, tiene su expresión como tal persona física; pero, en determinadas condiciones , en
su función de gobernante, investido de la autoridad derivada de su designación como tal,
actuando dentro de su competencia, en este caso su voluntad como persona física se
convierte en voluntad de la persona jurídica como gobernante del Estado. Tal se conoce
como el fenómeno de la imputación de la voluntad psíquica. Y ello es un órgano del
Estado.

56
Los órganos son instrumentos de la expresión del Estado. Los medios de expresión de la
voluntad de los órganos son los actos jurídicos.

Teoría del órgano

El origen griego de este concepto lo definía como el instrumento u objeto que sirve a los
fines y acciones humanas.

Con un criterio más sociológico que jurídico (teorías organicistas vs. teorías jurídicas de
Kelsen), se sostiene que los grupos colectivos tienen una estructura y ciclo de vida
análoga a la de los seres humanos. Comparan entonces los órganos de las personas
jurídicas con los de las personas humanas (BLUNSCHLI – FERRARA)

Identifican el órgano con la persona física que actúa expresando la voluntad de la

persona jurídica. Órgano sería la persona física en sí misma; por ello el Rey, Presidente,
Ministro son órganos (PLANIOL Y RIPERT). Otros autores entienden que estos son
solamente soportes del órgano, pero el órgano en sí mismo.

Así considerados como los “publici uffici” por D’ALESIO – RANELLETTI: “órgano
sería cada grupo, considerado particularmente, de cometidos y facultades del Estado,
atribuidos a una o más personas, para que éstas las ejecuten, cumpliendo así los fines
del Estado”

Pero es mucho más complejo que esto, puesto que también comprende el cúmulo de
funciones individualizadas y la persona cometida a ejercerlas, que son los elementos que
da vida al órgano.

Elementos del órgano: COMPETENCIA - FORMA - VOLUNTAD HUMANA

 COMPETENCIA: es la materia, el contenido; es el dónde y cómo lo hace.

Territorio: es el ámbito de influencia de ese órgano; es el lugar dónde va a ejercer

su objeto.
Puede ser un órgano de competencia nacional (que cumple su objeto en todo el
país); departamental (solamente puede actuar en el Departamento), etc.
Materia o tareas: es el objeto mismo, son las cosas que puede hacer. Generalmente
en la misma creación del órgano se establece su objeto y tareas.
Poderes jurídicos: es el cómo. Dispondrá de poderes de administración, legislación
o jurisdicción para llevar a cambo su objeto.

 FORMA: en nuestro país encontramos solamente estas formas para los órganos:

Unipersonales: órgano compuesto por una sola persona: Presidencia de la

República, Rector de la UDELAR, ETC.
Colegiados: compuesto por dos o más personas: Directorios, C.D.C. de la
UDELAR, etc.

Simples: compuesto por un solo órgano: Dirección General Impositiva.

Complejos: se integran por dos o más órganos: Consejo de Ministros.

57
 VOLUNTAD HUMANA: siendo una ficción jurídica, el órgano por sí mismo no
tiene voluntad; por ello la voluntad del órgano se manifiesta por medio de la
voluntad de la o las personas que lo integran; de acuerdo con los procedimientos
que en su materia u objeto se haya dispuesto.

3.1.1.1. Clasificaciones de órganos:

Activos: P.E., Intendencias

constitucionales
Consultivos: Fiscalías

no constitucionales de contralor: Trib. de Cuentas

de representación: Fiscalía de Haciendo en

lo jurisdiccional

externos: en relación con otros sujetos de derecho: Ministerios

internos: Fiscalías, pues solamente asesoran a las dependencias del P.E.

(Administración Central

ordinarios: ejercen cometidos normales y cotidianos

extraordinarios: su creación es excepcional, puntual, temporaria: Comisiones

investigadoras

Principio de especialidad y especificidad:

La actuación de todo órgano se encuentra regido, so pena de violar la normativa vigente,

por estos dos principios:

Principio de especialidad: el organismo al que por Ley se le atribuye la prestación de un

servicio, está limitado a prestar ese servicio no pudiendo exceder su actividad hacia otras
ramas de actuación. Significa que el órgano solamente puede hacer aquello para lo cual
está cometido. Solamente puede cumplir con su objeto y no puede salirse – por ninguna
razón – del mismo bajo apercibimiento de nulidad de todo lo actuado. Se limita así la
actividad del organismo específicamente a lo que le atribuye la Ley.

Principio de especificidad: está ligado al anterior, puesto que si el organismo tiene un fin
limitado el que no puede desbordar, necesariamente se reserva la elección de los medios
necesarios a emplear para realizar ese cometido. Ello significa que, para el logro de su
cometido, es decir para hacer todo aquello para lo cual fue cometido, el órgano puede
usar todos los medios reglamentarios de que dispone. No se le puede dictar la forma de
realizarlo, sino que ser

58
Esbozada ya la Teoría del órgano según APARICIO MÉNDEZ, debemos considerar
ahora la naturaleza de los actos a efectos de adentrarnos directamente al estudio de las
funciones del Estado.

Actos jurídicos

Acto jurídico es toda manifestación de voluntad que produce efectos jurídicos. Todo
el mundo jurídico se mueve en base a manifestaciones de voluntad que producen efectos
jurídicos: en la voluntad del contrato existen manifestaciones de voluntad: una en
vender, otra en comprar y ambas en el precio y condiciones de pago.

Según los alcances de esta manifestación de voluntad se dividen en:

ACTOS REGLA
Clasificación material: ACTOS SUBJETIVOS
(varían en sus efectos) ACTOS CONDICIÓN

ACTOS REGLA: son manifestaciones de voluntad destinadas a producir efectos

jurídicos generales, abstractos e impersonales. Por él surgen derechos y obligaciones
de carácter general e impersonal. Su ejemplo más claro es la Ley.
Son generales (no universales) puesto que establecen una regulación de conducta para
todos los que estén comprendidos en su situación, en su objeto. Por ejemplo: una norma
sobre fechas de inscripción para rendir exámenes en nuestra Facultad, es para todos los
estudiantes que pretendan dar exámenes (pero no para el resto de los estudiantes ni para
el resto de la población).
Abstractos puesto que no se refieren a situaciones ni personas concretas. Dichos actos
establecen tipos de situaciones posibles de ser reguladas en su objeto.
Impersonales dado que no se refieren a la persona en particular, sino al grupo de
personas abarcado por el acto. Cuando el acto jurídico establece “El Presidente de la
República ... “ se refiere a todas las personas que ocuparon, ocupan u ocuparán dicha
función, todos ellos en forma impersonal, por ello es un acto regla; pero si el acto
establece “El Presidente Tabaré Vázquez ...”, se subjetiviza y por lo tanto deriva a un
acto subjetivo.

ACTOS SUBJETIVOS: son manifestaciones de voluntad que crean situaciones

jurídicas concretas, personales. En estos surgen derechos y obligaciones de las partes y
éstas están sometidas a dichos derechos y obligaciones. El contrato es el claro ejemplo
de ello; en él las personas, comprador y vendedor, están claramente identificables,
personalizados y su objeto es concreto: compraventa, arrendamiento, comercial, etc.

ACTOS CONDICIÓN: son manifestaciones de voluntad que colocan a un individuo

en una situación jurídica preexistente, general, impersonal y abstracta. El matrimonio es
un acto condición, puesto que los contrayentes “encajan” en una situación prevista con
anterioridad; es una situación general preexistente donde los contrayentes cumplirán
todos los requisitos para ingresar a dicha condición.
En el Derecho Público y en el Derecho Privado coexisten las tres clases de actos
jurídicos que acabamos de analizar. Pero, con la característica de que en el Derecho
Privado predomina el acto subjetivo, en tanto que en el Derecho Público lo hace el acto
regla. Ello es predominio, no exclusividad, puesto que existen ejemplos de actos reglas
en Derecho Privado, tales como los “convenios colectivos” donde empresarios y

59
representantes gremiales acuerdan condiciones generales, abstractas, impersonales de
trabajo a regir para el futuro. En tanto que, en Derecho Público, los actos jurídicos por
excelencia son los actos reglas: la ley y el estatuto; en tanto que los actos subjetivos se
manifiestan a través de las resoluciones.

ACTOS JURISDICCIONALES: específicamente es el pronunciamiento de un Juez o

Tribunal sobre un litigio, litis o pleito, donde se dilucidan los puntos controvertidos
adquiriendo fuerza definitiva ese pronunciamiento.

Clasificación de actos jurídicos:

unilaterales
Clasificación formal: contractuales: partes con fines
(varían en su forma) plurilaterales opuestos

convencionales: partes con fines

coincidentes

constitucionales
de legislación según su procedencia
de administración establecida en la Constitución
de jurisdicción

simple según las etapas mediante la cual se

condicionado perfecciona la voluntad del órgano
complejo (uno sólo, previa venia, varios órganos)

Clasificación de las funciones jurídicas del Estado

Criterio formal: la función se caracteriza a partir de la forma o procedimiento empleado.

Se identificará la función a partir de su forma de ejercicio. Por ejemplo: la función
legislativa será identificada a partir de la forma o procedimiento de elaboración de la ley
a través de sus etapas; la función jurisdiccional en el trámite del litigio con sus
procedimiento de demanda, contestación, prueba, sentencia, etc.

Criterio orgánico: según el órgano que dicte el acto. Entonces, según el criterio
orgánico:

- función legislativa será todo lo que haga el Poder Legislativo

- función administrativa, la que realice el Poder Ejecutivo
- función jurisdiccional, la del Poder Judicial

Sin perjuicio, la función legislativa no será solamente patrimonio exclusivo del Poder
Legislativo, puesto que el Poder Ejecutivo, por ejemplo, tiene iniciativa en el proceso de
elaboración de la Ley.

60
Por otra parte, función administrativa también la realizan el Poder Legislativo y el
Judicial. Inclusive si atenuamos el concepto de función jurisdiccional, en el Poder
Legislativo existe el denominado “juicio político” y en el contencioso aduanero, es el
dependiente del Poder Ejecutivo (funcionario aduanero) que tipifica la presunta
infracción de contrabando.

Criterio material: propugna que se debe atender su contenido, se debe saber en qué
consiste esa función. Duguit es el propulsor con su teoría de los actos jurídicos, donde
distingue los actos reglas, actos subjetivos y actos condición

Los actos regla son los actos jurídicos de alcance general y abstractos. Dan lugar a la
creación, modificación o extinción del derecho, por ello va a representar la función
legislativa, dado que su función es la de crear derecho; crea normas generales,
abstractas, impersonales para una tipología de conductas determinadas en su objeto. El
ejemplo es la Constitución, leyes, estatutos civiles o convenios colectivos.

Los actos condición son aplicación del acto regla, del derecho, por lo que serán
representados por la función administrativa y jurisdiccional; la que crea un “tipo” de
conductas preestablecido donde “encajan” los hechos concretos realizados por las
personas.

Los actos subjetivos son los actos jurídicos individualizables, concretos, que establecen
una determinada obligación a una persona determinada e identificable, que antes no
tenía a su cargo. El ejemplo es el contrato.

Descripción de las funciones del Estado

Para lograr la realización de sus fines, las entidades estatales actúan mediante la
realización de actos jurídicos y operaciones materiales. El Estado realizado esos actos y
operaciones en virtud de los poderes jurídicos que el derecho le establece; estos poderes
le permiten obrar de determinada manera o forma de obrar para cumplir con su objeto.
Estos poderes son las funciones jurídicas.

FUNCIÓN CONSTITUYENTE: esta no es admitida por toda la doctrina.

En el plano meramente formal, es la actividad estatal de creación de normas

constitucionales; las cuales siempre van a predominar por encima de las demás normas
legales, reglamentarias, etc.

Desde el punto de vista material, la función constituyente tiene por objeto formular las
normas de creación y la estructura del Estado.

Por ello, formalmente existe función constituyente cada vez que se crea o modifica la
Constitución; y materialmente, cuando las normas crean u organizan las entidades
estatales cualquiera sea su categoría formal.

Otros autores la minimizan estableciendo que, de existir, sería solamente en el instante

en que el ciudadano se convierte en constituyente, esto es en el momento que emite su
voluntad en un plebiscito.

61
FUNCIÓN LEGISLATIVA:

Es la que desarrolla el Poder Legislativo, según un criterio netamente orgánico.

Pero, como ya vimos no existe tal criterio en forma pura, puesto que la desarrolla el
Poder Ejecutivo con sus iniciativas y veremos que el Tribunal de Cuentas también tiene
iniciativa legislativa, aunque sumamente específica en su materia.

Formalmente, existe función legislativa cuando se realiza mediante el procedimiento

establecido para su elaboración, independientemente de cuál sea su contenido jurídico.
El procedimiento formal determina la eficacia formal de la norma creada por esta
función.

La función legislativa tiene por objeto la creación de normas generales (Ley), lo que la
distingue de la administrativa, que crea normas subjetivas y concretas (Resolución)

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA:

Siguiendo el orden anterior y desde el punto de vista orgánico: es la que desarrolla el

Poder Ejecutivo.

Pero, ya vimos que no es puro, ya que los restantes Poderes también administran sus
recursos.

Un criterio residual aplicable dice que función administrativa es lo que resulta luego de
excluir la actividad legislativa y jurisdiccional; es decir todo el resto es administración.

Vimos ya que, materialmente, la función administrativa crea normas subjetivas y

concretas; pero así dejaríamos fuera el acto reglamentario.

FUNCIÓN JURISDICCIONAL:

Sería la administración de justicia, la que desarrollan los órganos judiciales. Pero la

mayor discrepancia es que en nuestro país la división de poderes no coincide con la
división de funciones, ya que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Poder
Legi8slativo también la desarrollan.

Desde el punto de vista formal, es la actividad estatal que se manifiesta mediante le

realización de actos procesales, principalmente sentencias.

Selección de un criterio:

Hemos esbozado ya las dificultades para establecer un criterio identificador de las

funciones jurídicas del Estado.

A cada actividad señalada se le puede aplicar uno o todos los criterios; pero seamos
conscientes que la aplicación de uno priva la aplicación de otros.

Todos los criterios son correctos si se elige uno solo y se mantiene coherentemente, sin
pretender argumentarlo o rebatirlo con fundamentos de otros criterios.

62
Por ello, estimamos que un criterio aplicable sería un criterio mixto, uno que combine
los criterios orgánico y formal.

d. Estudio de los cometidos del Estado. Criterios de clasificación

Cometidos son las actividades o tareas que realizan los diferentes órganos del Estado,
mediante el ejercicio de las funciones jurídicas conferidas, para alcanzar el fin propuesto
para el Estado.

Evidentemente, ellos variaron en la misma proporción que variaron los fines a alcanzar
por el Estado.

Entonces, de acuerdo a la variedad de fines propuestos existirán, por lo tanto, una

variedad de cometidos a desarrollar por el Estado.

 en un Estado de corte totalitario los cometidos se encuentran marcados, definidos

y cumplidos de acuerdo a la voluntad del gobernante totalitario. En los estados
totalitarios se confunden con las tareas de la sociedad
 en un Estado de tipo liberal ellos se referirán a las tareas mínimas a cumplir por
el Estado con la finalidad de no coartar el desarrollo de la persona o del
ciudadano: mantener el orden público, la defensa nacional y las relaciones
exteriores (Estado Juez y Gendarme), dejando todo el resto en manos de los
hombres y sus leyes de mercado.
 en el estado social de derecho, y a raíz de la explotación del hombre por el
hombre, los Estados liberales se vieron enfrentados a la necesidad de intervenir
en la sociedad. Entonces, ellos mismos comienzan a regular el trabajo (su jornada
de trabajo, el insalubre, de los menores y mujeres,, etc.)
 estados socialistas son los que surgen en ese devenir, en que ee llegó a propugnar
el cambio de la estructura social vigente mediante los movimientos socialistas.

Criterios de clasificación:

En general y la doctrina de nuestro país establecen la siguiente clasificación:

I) cometidos esenciales son aquellos que necesaria y obligatoriamente debe prestar

el Estado por sí mismo so pena de perder su condición de tal. No se concibe que
puedan ser prestados por particulares.

En su prestación y cumplimiento es donde se puede apreciar con mayor nitidez

los poderes exorbitantes que dispone el Estado, la aplicación más gráfica de su
imperium; por ejemplo en el servicio militar obligatorio o el requisamiento de
bienes en casos de necesidad.

Estos cometidos esenciales no se dirigen de manera directa e inmediata del

individuo concreto, sino que buscan la satisfacción de las necesidades de todos
los habitantes (la seguridad por ejemplo).

Nuestro país (SAYAGUÉS) considera cometidos esenciales a los siguientes:

63
  orden interior: de cargo del Ministerio del Interior por parte de la Policía,
etc.
 defensa nacional: el Ministerio de Defensa Nacional con las Fuerzas
Armadas
 relaciones exteriores: el Ministerio de RREE se encarga de las relaciones
diplomáticas y consulares de nuestro país en el exterior y de los
respectivos representantes ante nuestro Gobierno
 actividad financiera de cargo del Estado: el Ministerio de Economía y
Finanzas es el principal regulador de la misma.
 administración de justicia: reservada principalmente, por ejercicio de
función jurisdiccional, al Poder Judicial

Características:

a) de cargo y prestación exclusiva por el del Estado; no se conciben en

manos de particulares
b) en su ejercicio, el Estado podrá aplicar los poderes jurídicos más intensos:
imponer prestaciones personales (servicio militar obligatorio), imponer
sanciones pecuniarias (impuestos, multas) o limitar las libertades
individuales (policía)
c) su violación acarreará sanciones más severas, como el arresto
d) se aplica en forma indiscriminada a todos los habitantes
e) su relación con el Estado es de súbdito o subordinado (mientras que en
los servicios públicos será de usuario en servicios públicos y beneficiario
en los sociales).

II) servicios públicos son los que debe prestar el Estado para satisfacer las
necesidades de los individuos, pero que éste puede conceder su prestación a
particulares, bajo ciertas condiciones.

Doctrinariamente y en un marco de derecho comparado se entiende como tal a la

actividad que persigue el fin de beneficiar a la sociedad o cuando el ente estatal
que lo presta o el particular están regidos por un derecho especial y sometidos a
rigurosos controles.

La doctrina los define como “…la organización estatal o bajo su control, que
tiene por objeto realizar una tarea de necesidad o utilidad pública, en forma
regular y continua, conforme a un régimen de derecho público”; “…con el
objeto de satisfacer una necesidad general en forma regular y continua…”; “…
ciertas actividades estatales con el objeto de satisfacer una necesidad colectiva,
mediante prestaciones dirigidas directa e inmediatamente a las personas
individualmente consideradas” (SAYAGUÉS)

En nuestro país se requiere Ley (nacional, si el servicio es nacional o

departamental -decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción- si se
presta a nivel departamental) para definir una actividad como servicio público,
puesto que ellos se vinculan con necesidades colectivas impostergables a
prestarse a los particulares para satisfacerlas, mediante normas de derecho
público.

64
 Los que utilizan los servicios públicos se denominan usuarios (así como los de
servicios sociales serán beneficiarios), y deberá pagar un precio por su
utilización; el que será fijado siempre por el Estado obligando así al
concesionario a mantenerlo y no variarlo sin nueva aprobación del Estado.

Se presta en materia de transporte urbano de pasajeros, correos, teléfonos, etc.

Características:

a) son dirigidos, directa e inmediatamente a la persona, como medios para

satisfacer necesidades colectivas de gran interés de la sociedad
b) tienen origen legal y se regulan por normas de derecho público
c) deben prestarse en forma continua, ininterrumpida y con regularidad (se
prohíbe o está limitado el derecho de huelga en los servicios públicos)
d) su prestación es obligatoria y sin distinción de personas
e) se percibe un precio o tasa por su prestación
f) si se presta por concesión a un particular, es a su cuenta y riesgo

Clasificaciones: nacionales

a) en función de las personas públicas a cargo mixtos

departamentales

obligatorio (impuesto por Constitución)

b) servicio público

facultativo (impuesto por Ley)

esencial (presta cometidos esenciales)

c) servicio público

secundarios (presta servicios públicos)

propio (su actividad compete al ente estatal)

d) servicio público

impropio (compete a los particulares)

III) servicios sociales: son aquellos tendientes a mejorar el nivel de vida de los
individuos, en general, y de los que se encuentran en condiciones más
desfavorables, en particular; sea desde el punto de vista social, cultural, etc.
Puede ser prestado indistintamente por el Estado o los particulares, sin necesidad

65
 de concesión aunque sí sujetos a controles (permisos, habilitaciones, etc.).
Tenemos ejemplos en la enseñanza, mutualismo, etc.

Algunos autores, con un concepto amplio de servicios públicos, lo incluyen en tal

categoría.

En nuestro país se encuentran netamente diferenciados de aquellos, por la

naturaleza de sus diferentes prestaciones.

La finalidad de estos servicios es netamente social, ya que busca de una manera

inmediata y directa el mejoramiento del nivel de vida de los individuos, velando
por los más desamparados.

Estos servicios sociales no persiguen fines de lucro (generalmente son

deficitarios al contrario de los servicios públicos), por lo que su régimen de
financiación no es con el pago de un precio sino mediante la recaudación de
impuestos para ello. Sin perjuicio la prestación por los particulares sí puede tener
lucro y por ello están sometidos a mayores fiscalizaciones y controles por parte
del Estado.

Deben ser prestados con continuidad, regularidad e igualdad pero a diferencia de

los públicos, el Estado puede reservar su prestación a determinadas categorías de
sujetos (atención hospitalaria pública con carné de pobre)

Características:

a) tienen una finalidad eminentemente social para obtener el mejoramiento del

nivel de vida de los individuos
b) generalmente se prestan para el desarrollo de la cultura, salud pública,
seguridad social, etc.
c) pueden ser prestado por el Estado o los particulares en concurrencia
d) no tienen mayormente fines de lucro; en su prestación estatal se financian
con impuestos o contribuciones especiales
e) quienes lo utilizan son beneficiarios

IV) actuación del Estado en la actividad privada: no solamente en lo que refiere a

su regulación normativa o su contralor, sino a la prestación efectiva de tareas que
desarrollan los privados en régimen de libertad de comercio. Así tenemos
competencia a nivel de Bancos o de ANCAP (aunque ésta última aún conserva
un monopolio en la refinación de petróleo).

Las doctrinas intervencionistas han impulsado la participación del Estado en el

campo de la actividad privada, por lo que así el Estado comienza a prestar
actividades comprendidas en el principio de libertad de trabajo y comercio
propias de los individuos.

Estas actividades por lo tanto se encuentran sujetas a la iniciativa individual, bajo

las reglas de mercado; razón por la cual el ente estatal requerirá Ley que lo
habilite para ello, sin excluir la participación de los privados en tal mercado
debiéndose operar en régimen de libre concurrencia.

66
 Características:

a) el Estado regula normativamente y controla la actividad de los privados pero

en este caso también la presta él directamente, debidamente autorizado por
ley en particular
b) dichas actividades están libradas a la iniciativa personal de los individuos
dentro de la libertad de trabajo y comercio; por lo que el Estado debe
participar en libre concurrencia
c) para el caso de excluir a los privados en dichas prestaciones, se requiere Ley
para constituir un monopolio a favor del ente estatal (ANCAP solamente en
lo que refiere a la refinación de petróleo)

V) de cargo de los Gobiernos Departamentales: son exclusivamente prestados a

nivel departamental, sin que el gobierno nacional pueda inmiscuirse. Lo prestan
los propios Gobiernos Departamentales por sí o por concesión a particulares.

Serán desarrollados Infra en el tema de Gobiernos Departamentales

e. Estado y orden jurídico: el Estado de Derecho, Concepto. Origen- Elementos.

Evolución

Dado que Estado ya lo hemos visto supra y que Orden Jurídico lo veremos infra, con la
finalidad de alcanzar el concepto de Estado de Derecho, partamos de la clasificación de
Estado que plantea Sayagués.
Monarquías
 Según sea la relación entre los fines y las concepciones:
Repúblicas
Esta clasificación carece de sentido hoy en día, por cuanto las actuales monarquías
constitucionales (caso de las monarquías europeas como España, Países Bajos, etc.)
tienen la particularidad que el ejercicio del Gobierno no está en manos del monarca, sino
en los representantes del pueblo.
Federal Regional
 Según la distribución territorial del poder:
Unitario De autonomía

Expondremos esta clasificación al tratar las Formas de Estado.

Democracias
 Según se relacione la comunidad con el poder:
Autocracias

En el caso de las democracias, el acceso de la comunidad al poder es abierto, estando

sujeto a las propias reglas y consecuencias impuestas por ella (generalmente por medio
de elecciones libres, pluripartidarias y con voto secreto, no censatario)
En caso de autocracias, el acceso al poder está cerrado a la comunidad. Generalmente se
autogenera por quienes detentan el poder e intentan trasmitirlo entre ellos mismos como
un grupo.

67
 Estado liberal de Derecho
Estado de Derecho
 Según sean sus fines: Estado social de Derecho

Estado ético

Obedeciendo al Programa vigente de la materia debemos ahora desarrollar el tema de

Orden Jurídico; sin perjuicio de que se sugiere su estudio previo al punto 2. La
Constitución en pág. 15.

Orden Jurídco

Podemos definirlo como el conjunto de normas de derecho vigentes en un momento

dado y en un lugar determinado. Se caracteriza por ser un orden coherente, sistemático,
sin contradicciones.

Es como una fotografía donde se registran todas las normas que en este mismo momento
se encuentran vigentes y aplicables dentro del territorio de nuestro Estado, sobre todas
las personas que en este momento se encuentran en él.

El Orden Jurídico es una creación humana, puesto que las normas las dicta el Hombre.
Pero como toda construcción humana, la misma puede tener errores, incoherencias o
contradicciones normativas, por lo que ese propio Orden Jurídico debe contar con su
solución.

Kelsen, jurisconsulto austríaco alemán, se dedicó a estudiar más de 150 órdenes

jurídicos de otros tantos Estados y llegó a resumirlo en una pirámide que llevó su
nombre, donde se establece la pirámide de la jerarquía de la norma.

CONSTITUCIÓN

------------ nacional = Poder Legislativo

LEY

departamental = Junta Departamental

nacional = Poder Ejecutivo

DECRETOS

departamental = Intendente

ACTOS ADMINISTRATIVOS,

SENTENCIAS Y CONTRATOS

68
Habida cuenta que ya hemos visto Constitución y que nos ocuparemos extensamente de
las restantes normas, daremos ahora un breve concepto de ellas.

Constitución es la norma de mayor jerarquía, es el vértice mayor de la pirámide; es la

Carta Magna o la Carta Fundamental.

Ley se encuentra en el escalón inmediato inferior de la Constitución. Es la norma

general, abstracta y obligatoria dictada en función legislativa. En nuestro país podemos
distinguir dos clases de norma legislativa: una emanada del Poder Legislativo y que
tiene alcance nacional; otra emanada de la Junta Departamental de alcance
departamental, formalmente denominada Decreto departamental con fuerza de ley en su
jurisdicción.

Decretos son actos de carácter subjetivo y con efectos particulares. Si tiene

competencia nacional emana del Poder Ejecutivo y si su competencia es departamental,
será dictado por el Intendente municipal.

Actos administrativos son aquellas manifestaciones de voluntad del Estado que

producen efectos jurídicos personales;

Sentencias son las decisiones jurisdiccionales que ponen fin a un litigio o pleito; y,

Contratos son los acuerdos de voluntades entres dos o más personas, en función del
cual se obligan recíprocamente a dar, hacer o no hacer alguna cosa, en definitiva a crear,
modificar o extinguir obligaciones jurídicas.

Como habíamos antes expresado, el orden jurídico debe ser sistemático, coherente y sin
contradicciones. Pero como cada una de estas normas son dictadas por el hombre y el
hombre es falible, estas normas pueden ser falibles.

En tales casos, para poder sistematizar y devolver la coherencia y concordancia que debe
mantener permanentemente el orden Jurídico, Kelsen estableció tres principios: de la
jerarquía, de la derogación y de la competencia.

Principio de la jerarquía: cuando dos normas de diferente jerarquía se contradicen,

primará siempre la norma de jerarquía superior.

Principio de la derogación: cuando dos normas de la misma jerarquía se contradice,

primará siempre la última norma dictada, la norma más recientemente adoptada. La
derogación podrá ser:

 expresa: cuando la norma posterior establece en su propio enunciado que la

norma anterior, a la cual expresamente identifica, queda derogada
 tácita: cuando la norma posterior tiene un sentido contrario a la norma anterior,
la que queda derogada en función de esa contrariedad conceptual.
 total: cuando se deroga toda la norma anterior
 parcial: cuando solamente se deroga parte de la norma anterior, por ejemplo
solamente algunos artículos y no todo el texto.

69
Principio de la competencia: cuando dos normas de la misma jerarquía, pero dictadas
por órganos de diferente competencia uno nacional y otro departamental, se contradicen
primará siempre la norma competente. ¿Y quién establece cuál es el órgano competente?
Será la Constitución quien defina las competencias de cada uno de los órganos estatales,
en lo que veremos más adelante que es su parte orgánica.

Estado de derecho

No debemos confundir el Estado de Derecho con el Estado jurídico.

El Estado jurídico tiene como fundamento un orden jurídico sobre el cual se asienta,
esto es que se basa en un ordenamiento preestablecido de sus normas jurídicas y el valor
que le asigna a cada una de ellas desde la norma principal que es la Constitución.
Por ello todos los Estados son jurídicos, pues todos ostentan y se regulan por el orden
jurídico que se impusieron.

Pero, no todo Estado es un Estado de Derecho. Este involucra un Estado que se

encuentra bajo sujeción del Derecho, se encuentra y se ordena de acuerdo al Derecho.

Origen.

El Estado de Derecho aparece históricamente con el Constitucionalismo a partir de las

revoluciones inglesa de 1688, estadounidense de 12776 y francesa de 1789, donde
claramente se afirma la separación de poderes y los derechos civiles (destacando el
pensamiento de Rousseau, Locke y Montesquieu, principalmente).
Sin embargo, su denominación recién se produce como tal en 1832 por autores
alemanes, como Von Mohl (citado por Rocca transcribiendo a Correa, ob.cit.pág. 240) ,
quien distinguía tres períodos históricos del Estado:

1) el Estado patrimonial (siglo XVI) = el Estado es patrimonio del gobernante

2) el Estado policía (siglo XVII) = el Estado mantiene un estricto control social, a
costa de restringir derechos
3) el Estado de derecho (a partir del siglo XVIII) = regido por la Ley.

Otro punto de vista, muy afín al anterior, señala su aparición como una reacción frente al
Estado Absolutista, donde el Monarca se encuentra por encima del Derecho y exento de
responsabilidad (el caso de Luis XIV y Luis XV en la expresión “El Estado soy yo y mi
palabra es Ley”, ya que todo su accionar no iba a ser juzgado por los hombres ni el
Derecho -ambos dependían de él- sino por la historia o en otros caso por medio de un
juicio divino: “Dios me juzgará”).

El Estado de Derecho es el Estado del cual emanan las normas del Derecho y el cual se
sujeta a esas mismas normas. Por ello, la propia responsabilidad del Estado en su
accionar se encuentra establecida en forma expresa en su ordenamiento jurídico.
Modernamente se ha ampliado puesto que implica no solamente el respeto al Derecho
que él mismo crea, sino que adopta ahora un concepto sustancial: el reconocimiento de
los derechos humanos y sus garantías.

70
Caracteres del Estado de Derecho:

a) sujeción de las autoridades y el Estado a la Ley

b) separación de Poderes
c) consagración de los derechos subjetivos de los gobernados: libertad, igualdad
ante la Ley; pluralismo ideológico,
d) responsabilidad de los gobernados: se puede hacer todo lo que la Ley no prohíba.
Si hay violación de la norma hay sanción
e) responsabilidad de los gobernantes: los órganos solamente pueden actuar dentro
de sus competencias
f) libres elecciones
g) pluripartidismo

Del concepto de Estado de Derecho podemos analizar su evolución en otros dos: el

Estado Liberal de Derecho y el Estado Social de Derecho.

No existe contradicción entre ellos ya que este último es una especie de aquél.

 El Estado liberal de Derecho ya dijimos, surge como reacción al Estado

Absolutista. Lo identificamos como el Estado posterior a la Revolución Francesa donde
se le reservaba al Estado solamente los cometidos más esenciales, dejándose el resto de
las actividades al Hombre y el Ciudadano (Estado solamente como “Juez y Gendarme”).
Es el Estado guardián del orden pero no promotor de la felicidad. Es un Estado
abstencionista, no intervenía en las relaciones entre los hombres a los cuales les otorgaba
los máximos e irrestrictos principios de libertad, igualdad, fraternidad, propiedad
individual, seguridad jurídica, participación en la voluntad estatal a través del sufragio,
etc. Supone el reconocimiento de los derechos civiles y políticos y la igualdad de las
personas ante la ley (también denominados como derechos humanos de primera
generación).

 El Estado social de Derecho deviene como una derivación histórica del anterior,
pero ahora el Estado interviene y se involucra en la actividad – hasta ese momento –
privada, reservada al Hombre y el Ciudadano, por razones y condicionantes sociales y
económicas. En efecto, las consecuencias de la Revolución Industrial y el Capitalismo
decidieron al Estado a participar en dichas actividades privadas, para desempeñarlas
directamente con la finalidad de asegurar las condiciones económicas y sociales
necesarias para salvaguardar el desempeño de las libertades y los derechos de los
habitantes. Es el Estado intervencionista que comienza en Alemania en 1830 y que en
nuestro país tiene el máximo exponente en los gobiernos de José Batlle y Ordóñez con la
Ley de las 8 horas de trabajo, regulación del trabajo de menores, horarios, salarios,
condiciones de trabajo (“Ley de la silla”), estatización de actividades comerciales e
industriales, etc. Se reconocen los derechos económicos, sociales, culturales con el
objetivo de alcanzar un nuevo fin del Estado: la justicia social (se denominan también
derechos humanos de segunda generación).

 Un capítulo aparte merece el tratamiento del Estado ético. Se identifica

netamente con Benito Mussolini y el fascismo italiano. “Il Duce” y sus “fascios”
entendían que el Estado liberal conllevaba a la decadencia de la democracia, por ello
propugnaban que el Estado fascista debía sobrepasar el Derecho y convertirse en un

71
Estado ético, pues pretende realizar determinadas funciones e impartir determinados
valores que están por encima de los individuos y sus derechos. El individuo y sus
derechos quedan sujetos al Estado fascista, el que moldeará la conciencia del individuo
inculcándole los valores ya que el Estado pretende imponer una Moral fascista. “Todo
en el Estado, nada contra el Estado, nada fuera del Estado” era la máxima del Estado
fascista.
Justino Jiménez de Aréchaga expresaba las siguientes correspondencias:
Estado de Derecho se corresponde con Estado democrático y con el Estado basado en la
opinión.
Estado Ético se corresponde con Estado autocrático y con el denominado Estado basado
en la fuerza.

Estado democrático – Estado autocrático

El Estado democrático pretende realizar la valoración del Hombre como protagonista.

El Hombre es el fin y el Estado es un medio
En la sociedad democrática: - las desigualdades son superables
- está basada en la igualdad de todos los hombres a pesar
de ser desiguales entre sí
La concepción democrática es en sí misma la más deficiente, pero tiene la inmensa
virtud de que en ella misma existe la posibilidad de superar esos errores. En ella impera
la libertad.
El Estado autocrático pretende realizar valores que los estima superiores que el
Hombre mismo, tales como: Nación, Raza, etc.
El Hombre es un medio para alcanzar el Estado autocrático, que es el fin.
En la sociedad autocrática: - los hombres son declarados desiguales por esencia
- las desigualdades no son superables puesto que las
desigualdades de los hombres son de origen ideológicos:
existen seres de raza u origen superior y los demás que
son inferiores.
La concepción totalitaria ella se considera la más eficiente, no tiene errores y no se
permite la corrección de sus defectos. En esta impera la fuerza.

Deberán, a nivel general, tomarse como sinónimos:

Estado democrático = de opinión = de derecho

Estado totalitario = de fuerza = de hecho

ESTRUCTURA DEL ESTADO

Con este título, en principio, estaríamos pensando exclusivamente en la organización

interior del Estado, lo que estudiaremos más adelante como Forma de la Administración.

El concepto de Estructura del Estado va más allá y entonces nos referiremos a las
relaciones que los Estados pueden establecer entre sí, en primer lugar; y, a las formas
políticas que pueden resultar de esas relaciones con carácter permanente.

72
La doctrina mayoritaria en Derecho Público entiende que ésta última posición es la más
acertada y aceptada.

Por lo tanto, el problema conceptual de la Estructura del Estado tiene que ver con las
relaciones que se crean entre los Estados y las formas políticas a que dan nacimiento
dichas relaciones.

relaciones entre Estados

Estructura del Estado
formas políticas nacidas de dichas relaciones

Así concebido, la Estructura del Estado es materia de estudio del Derecho Internacional
Público y del Derecho Constitucional.

La doctrina antigua se dividía entre:

 los que consideraban los Estados como autárquicos (con facultad suficiente como
para bastarse a sí mismos; Estados “cerrados” ej. China antes)
 los que propugnan la doctrina de la “soberanía” llevada a sus últimas
consecuencias.

Y esto es lo que impidió durante mucho tiempo que pudieran nacer nuevas formas
políticas entre Estados.

Con posterioridad, cuando se adquiere conciencia de la existencia de una Comunidad

Internacional y el convencimiento de la estrecha interrelación de dependencia mutua en
que se encuentran todos los pueblos del mundo, recién entonces comienza a aceptarse la
concepción jurídica de las formas políticas que resultan de las relaciones entre Estados.

Repito, este es el desarrollo vivido por esta concepción jurídica; pero, ello no impide
saber que siempre han existido, como hecho histórico, relaciones entre los Estados.

Al principio, estas relaciones fueron relaciones de hostilidad, de guerras, conquistas, etc.

Concomitantemente y más aún, con posterioridad a dicho inicio y hasta nuestros días,
existen relaciones de alianzas, pactos, acuerdos. Por lo general estas formas de
relaciones entre Estados son netamente coyunturales, de carácter transitorio y muchas
veces frágiles en su mantenimiento (Pacto Stalin – Hitler por ejemplo)

También, a través de las alianzas se establecen relaciones comerciales por vía

convencional; las que pueden continuar su evolución para dar nacimiento a relaciones
entre Estados como mercados regionales, de integración, etc.

Pero estas alianzas no bastan para entrar en el concepto de lo que la doctrina

internacional ha dado en llamar “Uniones de Estados” como una unión jurídica,
permanente y de naturaleza política. Y este es el tema a tratar ahora.

Estas Uniones de Estado como formas de vinculación jurídica permanentes, de

naturaleza política entre Estados, pueden presentar diferentes formas.

uniones aparentes

73
Jellinek distingue
uniones en sentido jurídico

Uniones aparentes:
a) cuando un territorio, análogo por muchas características a una formación estatal,
está ligado a otro Estado de manera permanente.
Ejemplo: “Estado Federativo en formación”: Canadá al inicio tenía una frágil
subordinación a Inglaterra, ya que le bastó modificar pocos aspectos de su organización
constitucional para convertirse en un Estado.
b) cuando el Estado, aún enteramente independiente y soberano con una conducta
propia en todos los aspectos, está gobernado por la misma persona física que es titular de
gobierno de otro Estado también totalmente independiente.
Ejemplo: “Unión Personal”: cuando por circunstancias accidentales, extrañas a una
manifestación de voluntad de los Estados, dos o más de ellos, son gobernados por la
misma persona física, sin perjuicio de mantener ambos su soberanía e independencia.
Ha sido el caso de los Hannover al reinar en Alemania e Inglaterra bajo la dinastía de los
Jorge.

Uniones en sentido jurídico:

Uniones con fundamento en el Derecho Internacional Público

Distinguimos: Uniones con fundamento en el Derecho Interno

* Uniones con fundamento en el Derecho Internacional Público: ellas se deberán

analizar y distinguir desde un punto de vista jurídico y desde un punto de vista político.
Puede suceder que exista independencia jurídica pero dependencia política; y, ésta puede
asumir diversos grados:
Ejemplo: protectorados
territorios bajo fideicomiso de ONU
uniones reales
confederaciones

Protectorados: es una relación contractual entre Estados, generalmente de muy distinta

situación desde el punto de vista de su potencialidad política y cultural. Por ello, el
Estado Protector se compromete a defender al otro de los ataques bélicos que podría
sufrir de otros Estados. Se encarga de ejercer cierta tutela sobre el Estado Protegido, al
punto que podrá dirigirlo y “orientarlo” en su desarrollo interior y conducta
internacional, a cambio de su obediencia y quizás también, tributo económico. Así
planteado existe una dependencia del Estado Protegido frente al Estado Protector, pero
en lo jurídico, existe independencia entre uno y otro.
Esto no debe confundirse con la “colonización” de un Estado, ya que en este caso
solamente va a existir un Estado, el Colonial que hará desaparecer la voluntad y
soberanía del Estado colonizado.

Territorios bajo fideicomiso de ONU: es un régimen similar al Protectorado, pero bajo

normas jurídicas de garantía a los territorios bajo supervisión de ONU.

Uniones reales: al igual que en las “uniones personales” deben su existencia a la

identidad de la persona física en el Monarca. Y también, al igual que en las uniones

74
personales, desde el punto de vista jurídico, los dos o más Estados conservan cada uno
su independencia.
Pero, mientras que la “unión personal” no se trataba de una verdadera unión (ella no
resultaba de un acuerdo de voluntades) sino que se alcanzaba por una serie de
acontecimientos, muchas veces casuales, puesto que por leyes de sucesión en el trono se
llegaba a coincidir e una sola persona física la titularidad de dos o más Estados; en la
“unión real” existe un lazo consensual entre los Estados. Se trata ahora de un acuerdo de
voluntades, voluntario, deliberado, intencional de dos o más Estados para que - a partir
de dicho Acuerdo, Tratado o Pacto - ellos sean regidos por una misma persona.
Esto depende fundamentalmente de condiciones históricas, no alcanzadas en la
actualidad.
Ejemplos: Hungría y Austria a través de la dinastía de los Habsburgo
Noruega y Suecia 1814, en forma vitalicia hasta. La muerte del Monarca

Confederaciones: es una unión permanente y contractual de Estados independientes,

que se vinculan con el fin de defender exteriormente el Estado de la Confederación y de
asegurar en lo interior la paz de los Estados Confederados; sin perjuicio de otros
objetivos. Cada Estado conserva su total independencia y soberanía, pero acuerda
coparticipar en la defensa exterior conjunta de todos los miembros de la Confederación,
asumiendo también una obligación de mantener la paz interna; generalmente también se
acuerdan relaciones comerciales ventajosas entre ellos.
El Estado Confederado requiere una organización permanente. El órgano es la Dieta:
especie de Parlamento con representantes de todos los Estados Confederados, destinado
a los fines por los cuales surgió la confederación (defensa exterior, paz interior,
comercio, etc.)
La Confederación no disminuye la soberanía de los Estados Confederados, los que
siguen siendo plenamente soberanos. La prueba de ello es que cualquier de los Estados
Confederados puede ejercer el derecho de secesión, esto es el derecho de separarse, de
apartarse voluntariamente de la Confederación.
La Confederación es una forma difícil de unión entre Estados, ya que trasunta una
relación débil ante la inseguridad que plantea el derecho de secesión de los Estados en
cualquier momento, lo que constituye una amenaza permanente para su permanencia.
Ejemplo: la Guerra de Secesión en los EEUU, donde el Norte federado se impuso al Sur
confederado.
En la actualidad no existe ningún Estado Confederado, aunque si existe una
Confederación Helvética (Suiza), la que aunque mantenga dicho nombre se trata de un
Estado Federal.
La Confederación de Estados constituye un primer paso, un inicio de relaciones más
firmes y estrechas que generalmente dieron lugar al nacimiento del Estado Federal.
*
Uniones con fundamento en el Derecho Interno: la doctrina estudia fundamentalmente
el Estado Federal y su naturaleza jurídica. El Estado unitario se conceptualiza por el
contrario al estado federal.

Estado federal: la discusión doctrinaria sobre si constituye un verdadero único Estado

o no; si es un Estado Central inmaterial que coexiste con los demás Estado Miembros; si
la soberanía radica en el Estado Federal o en los Estados Miembros y la naturaleza de las
relaciones entre uno y otros ha llevado al enunciado de varias teorías al respecto.

75
  Teoría de la co–soberanía: fue iniciada por el periódico “El Federalista”, editado
por Jefferson durante la Revolución norteamericana. Según ella, el Estado
Federal (como Estado Central) y los Estados Miembros ejercerían una co-
soberanía. Al realizar el Pacto Federal, los Estados Miembros abandonarían
parte de su soberanía a favor del Estado Central, pero conservarían en reserva la
mayor parte de sus respectivas soberanías. Se le critica que existirían dos
soberanos sobre el mismo territorio, pero cada uno de ellos en una esfera
especial de actuación. Cada Estado Miembro y el Estado Central serían
independientes en su accionar y no existiría una igualdad jurídica puesto que no
habría un Estado Central superior ni Estados Miembros subordinados
jerárquicamente a aquel. Existirían en un mismo plano jerárquico, serían Estado
yuxtapuestos y no superpuestos.

 Teoría de la nulificación: Calhoun va a negar la existencia delo Estado Federal

como categoría definida y diferente de las otras. Este autor parte del supuesto de
la cualidad de la soberanía como atributo o elemento esencial del Estado (con
territorio y población dentro del poder). Entiende que en la relación entre un
Estado Central y los Estados Miembros, la soberanía no puede pertenecer
simultáneamente a uno y otro. Por su propia condición de única e indisoluble, la
soberanía debe pertenecer a uno o a los otros, pero no coparticipando, puesto
que se estaría negando así la propia existencia del Estado Federal. Expresa el
autor que, si la soberanía radica en el Estado Central estaríamos en presencia de
un Estado Unitario y no existirían los Estados Miembros; en tanto que si la
soberanía pertenece a los Estados Miembros estaríamos frente a una
Confederación de Estados como forma de vinculación jurídica entre Estados.
Por ello, esta teoría desconoce la existencia del Estado Federal.

 Teoría de la co-participación: Borel – Suiza va a establecer la soberanía como

condición esencial de la existencia del Estado y ella pertenece al Estado Central,
pues su característica es la determinación de su propia competencia, es la
posibilidad de fijarse el marco de su propia actuación.
Entonces, para esta teoría, ¿ cuál es la diferencia entre estado unitario y estado federal ?
Borel establece que las colectividades Miembros del Estado Federal, a pesar de no ser
Estado (pues no tendrían la soberanía que la reputa como condición esencial de su
existencia), igualmente participarían en el ejercicio del poder soberano. Y esto las
distingue de los Municipios u otras circunscripciones territoriales, pero nunca llegan a
constituirse en Estado por la falta de su condición esencial: la soberanía que solamente la
tendrá el Estado Central.

 Teoría de Jellinek: es la más difundida. Este autor estima que el Estado Federal,
o sea el Estado Central es el único soberano. En tanto que, los Estado Miembros
aunque no soberanos, sí son Estados y se distinguen de las restantes
colectividades públicas inferiores (Municipios, Comunas, Departamentos, etc.)
por su propia condición de Estados.
Para este autos, el Estado Federal es un Estado soberano, formado por muchos Estados
cuyo poder etático tiene su origen en los Estados que lo componen y que se ligan entre sí
con unidad política. El estado Federal, Central, es el único soberanos. Los Estados
Miembros no lo son, sin perjuicio de constituir Estado, pues tienen capacidad de
decisión y gobierno propio, lo que los distinguen plenamente de los Municipios,
Condados, Departamentos, etc. Por ello los coloca en una unión de Derecho Interno

76
  Teoría de Duguit: dice que el Estado es un hecho, el que se traduce en la
diferencia entre los gobernantes (hombres que mandan, gobiernan) y los
gobernados (hombres que obedecen). En el Estado Federal existen dos clases de
gobernantes: los del Estado Central y los de los Estados Miembros. Ambos
tienen la misma justificación social (son los que tienen mayor fuerza y así se
imponen al resto, aunque siempre sometidos al Derecho). Ambas clases de
gobernantes coexisten en el mismo territorio, aunque ejercerán su imperio en
jurisdicciones diferentes. No pueden modificar sus situaciones sin previo acuerdo
común; no se puede variar la estructura del Estado sin una manifestación acorde
de los gobernantes del propio Estado Central y los de los Estados Miembros,
ratificada por los gobernados. Y esto es lo que diferencia al Estado Federal,
según este autor, del Estado Unitario con descentralización autonómica.

 Teoría de Hans Kelsen: expresa, al respecto, que existen dos clases de

descentralización: una total, que abarcará todo el territorio y otra parcial en la
cual se distinguirán las normas del Estado Central y las normas de los Estados
Miembros. Por ello distingue, entonces, tres ordenamientos jurídicos en el Estado
Federal:
 un orden jurídico total = el de la Constitución del Estado Federal que es total
 un orden jurídico parcial del Estado Central = es parcial por ciertas materias
delegadas de la Constitución
 otro orden jurídico parcial de los Estados Miembros = lo es por ámbito territorial

Estado unitario: es el que surge por contrario sensu al estado federal.

f. El Uruguay como Estado Democrático, Social de Derecho, Laico y Pacifista

Sección I de la Constitución y normas relacionadas).

Siguiendo a CAGNONI en “El Derecho Constitucional Uruguayo”, podemos llegar a

caracterizar nuestro Estado de la siguiente manera:

1.- soberano: según el Art. 4º de nuestra Constitución “ La soberanía en toda

su plenitud existe radicalmente en la Nación, a la que compete el
derecho exclusivo de establecer sus leyes, del modo que más
adelante se expresará”. La Nación, en su carácter soberana, es la que limitará esa
soberanía de acuerdo con el modo fijado –por la propia Nación- en la Constitución.

2.- republicano: expresado en el Art. 1º al referirse a la propia denominación del

Estado: “La República Oriental del Uruguay….”. A partir de las nuevas ideas,
desde los albores de la cruzada libertadora, de las leyes de independencia y de los
preliminares de la jura de la primera constitución, siempre se mantuvo una idea republicana
para nuestro Estado. Se reafirma en las disposiciones constitucionales que establecen que
“Jamás será patrimonio de persona ni familia alguna” (Art. 3º) y que
“…ninguna autoridad de la República podrá conceder título alguno
de nobleza, ni honores ni distinciones hereditarias” (Art. 9º inciso 2º).

77
3.- unitario: Artigas –a través de su Liga Federal- propugnaba una confederación: las
Provincias Unidas serían soberanas entre sí con relaciones comerciales y de ayuda en caso
de ataque conformarían un único ejército. Argentina alcanzó su federalismo, pero nuestro
país escogió ser unitario pues todas sus potestades p´ç. Esto sin perjuicio de existir cierta
autonomía territorial mediante la conformación de Gobiernos Departamentales con
determinadas materias y competencia específica a nivel municipal y local.

4.- democrático: el Estado (como medio) es un instrumento al servicio del Hombre

(como fin) para satisfacer sus necesidades. El Art. 10 inc. 2º reconoce a todos los habitantes
su dignidad fundada radicalmente en la libertad personal “Ningún habitante de la
República será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no
prohíbe”; siendo todos los habitantes titulares de derechos a la vida, honor, libertad,
seguridad, trabajo etc. (art. 7º) es el Estado el que se obliga a protegerlos en el goce de los
mismos en un plano de igualdad (art. 8º).

5.- estado de derecho: basado en el sometimiento de gobernantes y gobernados al

Derecho, mediante los instrumentos establecidos en el orden jurídica jerarquizado y
principalmente en el ejercicio de la función jurisdiccional, así como la responsabilidad del
Estado y de sus agentes (Art. 24 y 25).

6.- social: se traduce de la Constitución este carácter por la inclusión de una serie de
principios y normas –sobre todo programáticas- consagrando los derechos económicos,
sociales y culturales de los habitantes , así como de los Deberes establecidos en la Sección
II Capítulo II de la Constitución, con la finalidad de procurar para todos una vida
verdaderamente humana.

7.- laico: CAGNONI opina que tal carácter puede ser entendido como una
sustanciación: es de la propia esencia del Estado ser laico, así como las Iglesias son
religiosas. “Al César lo que es del César y a Dios lo que es de Dios”. Él finaliza
estableciendo que sería un Estado no confesional o aconfesional por la relación entre
Estado e Iglesia. En nuestro concepto, esta característica establece que el Estado no profesa
una religión oficial determinada; el Estado como tal no se afilia a una religión a la cual
dispensar los honores estatales. En nuestro país, siendo laico se establece la libertad de
cultos para los habitantes.

8.- pacifista: surge del Art. 6º en el que se establece la obligación de imponer –en todo
tratado internacional que suscriba nuestro país- una cláusula que establezca la solución
pacífica de las controversias.

9.- integracionista: en el inciso 2º de ese artículo constitucional se manifiesta la

voluntad integracionista de nuestro Estado con los demás Estados latinoamericanos con la
finalidad de lograr la “…defensa común de sus productos y materias
primas”

g. La persona humana ante el Estado: nociones generales, artículos 7, 8, 72 y 332

y remisión al curso de Derechos Humanos

78
Dicen dichos artículos constitucionales lo siguiente:

Artículo 7º.- Los habitantes de la República tienen derecho a

ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad,
seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos
derechos sino conforme a las leyes que se establecen por razones
de interés general.

Artículo 8º.- Todas las personas son iguales ante la ley, no

reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los
talentos o las virtudes.

Artículo 72.- La enumeración de derechos, deberes y garantías

hecha por la Constitución, no excluye los otros que son
inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma
republicana de gobierno.

Artículo 332.- Los preceptos de la presente Constitución que

reconocen derechos a los individuos, así como los que atribuyen
facultades e imponen deberes a las autoridades públicas, no
dejarán de aplicarse por falta de la reglamentación respectiva,
sino que ésta será suplida, recurriendo a los fundamentos de
leyes análogas, a los principios generales de derecho y a las
doctrinas generalmente admitidas.

Esta es la base sobre la cual, en nuestro Derecho, se fundan los Derechos Humanos que el
mismo texto constitucional admite, salvaguarda y garantiza (Rocca ob.cit. pág. 251).

En “Declaración de Inconstitucionalidad y Derechos Humanos” de Jaime Sapolinski en

Revista de Derecho Público Nº 39 FCU pág. 93, citado por Rocca ob.cit. pág. 294, el
autor
comienza estableciendo que la consagración de los derechos fundamentales -humanos-
tienen base constitucional para afirmar que, incluso aquellos que no estén puntualmente
establecidos a texto expreso, deben considerarse en tal rango normativo en base al Art. 72
de la Constitución (siempre que se refieran a la personalidad humana o a la forma
republicana de gobierno)

“El ser humano es él y su circunstancia” decía Ortega y Gasset; por lo que atinente al tema
podemos establecer que al interactuar en su medio, con sus semejantes, debe protegerse con
garantías que asegure la plena vigencia de sus derechos humanos.

El desarrollo del constitucionalismo obró como un sistema de frenos, pesas y contrapesas a

los intentos de menoscabo o lesión de los derechos humanos o en definitiva de la
personalidad humana.

La doctrina es conteste en el valor de la función jurisdiccional en el control y defensa de la

los derechos humanos y la Constitución.

79
h. Los órganos estatales. Nociones. Elementos. Naturaleza jurídica.
Clasificaciones. Los sistemas orgánicos.

Lo que se refiere a la Teoría del Órgano nos referiremos a los expuesto supra a pág. 56.

Por lo tanto, desarrollaremos ahora “Los sistemas orgánicos diciendo que son un conjunto
de órganos y cargos ordenados y vinculados jurídicamente, para el cumplimiento de
determinada tarea o cometido” (Rocca ob.cit. pág. 309.

Nuestra Constitución establece 6 sistemas orgánicos nacionales en lo que se denomina

Estado en sentido estricto, como persona jurídica mayor: Poder Ejecutivo (PE), Poder
Legislativo (PL), Poder Judicial (PJ), Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA;
Tribunal de Cuentas (TC) y Corte Electoral (CE); y, por otra parte, 19 sistemas orgánicos
departamentales (Intendente, Junta Departamental, Concejo Departamental).

Su naturaleza jurídica y la que une a sus órganos y titulares dependerá de los poderes
jurídicos que se le haya atribuido. Así por ejemplo: en el PL y PJ su vínculo es de
primordialmente o principalmente de coordinación; en tanto que el PE es principalmente
jerárquico (todo ello sin perjuicio que también prestarán las otras funciones jurídicas
aunque en menor intensidad, ya que tanto el PL como el PJ tienen ejercicio de potestades
jerárquicos intraorgánica).)

Sistemas de organización administrativa

 Como función jurídica vimos ya (supra pág. 59) que la función administrativa
“Es la que realiza el Poder Ejecutivo” = éste es resultado de un criterio orgánico
pues atiende al órgano del cual emana el acto. Pero como ya vimos al estudiar
Funciones jurídicas del Estado, no toda función del Poder Ejecutivo es
administrativa, ya que también tiene también función legislativa (en la iniciativa y
promulgación dentro del proceso de elaboración de la Ley) o función
jurisdiccional (en la tipificación de delito de contrabando en el contencioso
aduanero). A su vez los restantes Poderes Legislativo y Judicial tendrán también
función administrativa.
 “Administración es todo el Estado, la totalidad de sus actividades para cumplir
sus fines” = la oposición se da entre Administración y Constitución; así planteado
el tema, la Constitución sería estructura y actividad funcional, en tanto la
Administración sería actividad finalística. Se le critica que amplía tanto la función
de Administración que comprendería también la Teoría del Estado en esta
actividad.
 “Es la actividad del Estado que no es legislación ni justicia” = como criterio
residual, recogido fundamentalmente en la experiencia histórica en países de habla
alemana, se lo simplifica por el descarte.
 “Criterio de ejecución de la Constitución por grados” establecida por la Escuela
de Viena (Kelsen y su Pirámide de jerarquía de la norma) = si es de ejecución
inmediata de la Constitución será legislación; si fuere de ejecución mediata sería
administración (como actividad de órganos dependientes) y jurisdicción (como
actividad de órganos independientes entre sí).

80
 “DUGUIT atiende al contenido de los actos prescindiendo de los órganos de los
que emanan” = así la producción de actos regla son objeto de la función
legislativa; como los actos condición y los actos subjetivos forman el contenido
material de la ejecutiva o administrativa.
 “SAYAGUÉS entiende que es la actividad permanente, ininterrumpida, concreta y
práctica del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del
grupo social y de los individuos integrantes, mediante la realización de los
cometidos puestos a su cargo” = es una definición de criterio material.

Concepto de administración

Etimológicamente proviene del latín ad y ministrare que significa servir a.

De esta consideración etimológica deviene el carácter de actividad subalterna o
subordinada; ya que también el vocablo ministrare proviene de minus que es
inferioridad, contrapuesto a magis (magistrado), que es superioridad.
De todo ello en sí mismo entonces, Administración es igual a servicio y Administración
del Estado es igual a servicio del Estado.

La palabra administración puede ser entendida en diferentes sentidos:

 “son todos los servicios del Estado cuyo fin es aplicar prácticamente las
normas jurídicas y cumplir concretamente los cometidos del Estado” = es un
sentido amplio, ya que engloba todos los servicios cuya dinámica se concreta en
decisiones particulares y de carácter individual.

 “son todos los servicios orgánicos y organismos referidos al Poder Ejecutivo y

dependientes de él o conectados a él” = es en sentido propio o restringido.

En este caso administración sería sinónimo de Poder Ejecutivo, pero se

subdividiría en dos partes:

f) Administración Central: como conjunto de servicios dependientes del

Poder Ejecutivo por una relación de jerarquía (Ministerios, Unidades
Ejecutoras, etc.)

g) Administración descentralizada: son los servicios conectados pero no en

relación jerárquica :

Entes Autónomos

por servicios

Servicios Descentralizados

por territorio Gobiernos Departamentales

81
  Administración centralizada: en estas situaciones el órgano jerarca concentra
todos los poderes de administración (principalmente la jerarquía), los que serán ejercidos
en toda sus materias y dentro del territorio que se encuentra delimitado en su
competencia.
Sin perjuicio que la concentración total y pura es meramente ideal, debemos estudiar las
diferentes variantes que van de la centralización más o menos rigurosa a la
descentralización más o menos autónoma, puesto que es materialmente imposible que el
jerarca pueda realizar por sí mismo todos los cometidos puestos a su cargo o que –por lo
opuesto – tenga tal autonomía que se constituya en un centro de poder independiente
(otro Estado)
El primer grado de atenuación de la administración centralizada se verifica cuando el
jerarca transfiere ciertos y determinados poderes de administración a otros órganos,
reteniendo paralelamente determinados poderes de contralor con la finalidad de vigilar
su cumplimiento.
El proceso de descentralización administrativa gira en torno a esos dos elementos
fundamentales:
1) traspaso de poder de administración a otros órganos
2) contralor que ejerce la autoridad central sobre esos órganos
La descentralización será más o menos acentuada según sea el quantum de los poderes
de administración transferidos y la intensidad de los poderes de contralor sobre ellos.

Poder Ejecutivo
Jerarquía
Ministerios

Unidades Ejecutoras
Funcionarios

Desconcentración: para algunos autores, la desconcentración no es un grado de

descentralización sino que aún se encuentra dentro de la administración centralizada
(PRAT), ya que esa pequeña transferencia de poderes de administración en nada
compromete la jerarquía y ésta es señal inequívoca de la centralización.
SAYAGUÉS entiende que con la desconcentración se comienza la etapa de mínima
descentralización puesto que ello se configura cuando a un órgano jerárquicamente
subordinado, se le confieren ciertos poderes de administración, para que los ejerza a
título de competencia propia, bajo determinado contralor del órgano jerárquico.
Esto se caracteriza por:
a) ser una descentralización parcial: será en cierta materia y limitada a ciertos
poderes de administración predeterminados específicamente
b) el traspaso de esos poderes debe tener origen legal
c) se traspasan poderes del órgano central hacia órganos subordinados
jerárquicamente
d) mantener el jerarca un contralor directo sobre la actividad del órgano
desconcentrado

Órgano superior Mantiene jerarquía

pero se atenúa en los

82
 poderes transferidos
Órgano inferior

 Administración descentralizada: un mayor grado de descentralización para

algunos autores o una primera etapa de descentralización para otros, se produce cuando
en lugar de transferírsele ciertos poderes de administración al órgano en cuestión, se le
concede la generalidad o la totalidad de aquellos, pero aún sin atribuírsele personalidad
jurídica propia.
Pero aún así resta tener en cuenta el otro elemento del proceso de descentralización: los
poderes de contralor del órgano superior. En este caso a estudio, los poderes de
contralor pueden ser más o menos intensos y ello debe tenerse en cuenta para la
categorización del órgano descentralizado.
En este grado de descentralización, generalmente va acompañado de una cierta
individualidad financiera, pero que no basta aún para hablar de patrimonio propio ya
que aún no tiene personería jurídica propia.
Este grado se caracterizará por:
a) el traspaso de poderes será total o general
b) ese traspaso tendrá necesariamente origen legal y debe ser permitido expresa o
implícitamente por la Constitución
c) el contralor del órgano superior no es ya jerárquico, sino que el legislador
impondrá la forma y condiciones del control
d) esa transferencia se mantiene hacia órganos inferiores

Pero, un mayor grado de descentralización consiste en conferirme al órgano su

personería jurídica, dando nacimiento a una nueva persona pública diferente.
En este grado su autonomía es mucha y su contralor poco.
Se caracterizará por:
a) deberá ser creada por Ley
b) tendrá personalidad jurídica y patrimonio propio
c) dispondrá de todos los poderes de administración, salvo que la Constitución o la
Ley dispongan otra cosa
d) quedará sometido a cierto contralor de la autoridad central, el que deberá ser
expresamente establecido en la Constitución o la Ley.

Adm.central Adm. Descentralizada

83
Esquema de los servicios uruguayos: según nuestro ordenamiento jurídico, los distintos
servicios de nuestro Estado, se pueden esquematizar de la siguiente manera de acuerdo
con su mayor o menor centralización:

SR

(a) servicios que necesariamente deben estar a cargo de dependencias ministeriales,

del Poder Ejecutivo, por ser cometidos esenciales: mantenimiento del orden
interior, la defensa nacional, las relaciones exteriores, etc. Pues así lo atribuye
expresamente la Constitución (Art. 168)
(b) servicios que necesariamente deben ser Entes Autónomos: BCU, BROU, BSE,
ANEP, etc. establecidos en Art. 195, 196, 202.
(c) servicios que pueden ser dependencias ministeriales o Servicios Descentralizados:
Correos (SD), Telégrafos (SD), Aduanas (Adm.central), Puertos (SD) y Salud
Pública (Adm.central – SD) Art. 186
(d) servicios que pueden ser SD o EA por ser del dominio industrial o comercial del
Estado Art. 185
(e) resto de los organismos: Gobiernos Departamentales, etc.

Dentro del tema de Los sistemas orgánicos entendemos imprescindible desarrollar algunas
nociones de Gobierno, para luego pasar a la síntesis de los sistemas orgánicos de nuestro
país.

84
CONCEPTO DE GOBIERNO

Es el conjunto de centros de autoridad (órganos) cuyas voluntades se manifiestan a

través de sus titulares (gobernantes), con la finalidad de – mediante las funciones
jurídicas del Estado – lograr satisfacer las necesidades de los gobernados (en un estado
de derecho) o perpetuarse a sí mismo en el poder (en un estado de hecho).

Es evidente que el Gobierno se manifiesta a través de sus órganos y gobernantes, pues

siendo aquel una persona jurídica sin existencia corporal, serán estos quienes – en su
nombre – desarrollen los cometidos, mediante el ejercicio de las funciones para lograr su
fin último: el bienestar de los gobernados mediante la satisfacción de sus necesidades.

CLASIFICACIONES DE GOBIERNO

Su clasificación es infinita, variando los criterios para hacerlo a través de la historia.

Señalaremos las principales.

 Aristóteles

El gran mérito del filósofo griego fue realizar una clasificación de los gobiernos de
acuerdo con un doble criterio:

- criterio objetivo: según el número de gobernantes clasificaba los gobiernos de uno,

varios o todos
- criterio subjetivo: según la manera de ejercer ese gobierno; según a quien
beneficiara ese gobierno entendía que podía ser puro: si beneficiaba a los demás o
impuro si pretendía su propio beneficio.

Así creó el siguiente cuadro:

Cantidad de gobernantes Puros Impuros

Uno Monarquía Tiranía

Varios Aristocracia Oligarquía

Democracia
Todos (República) Demagogia

El gobierno de uno basado en el interés general se llama Monarquía. El de algunos sea

cual fuere su número, con tal que sea más de uno, se llama Aristocracia, es decir
gobierno de los mejores. ... El de todos, cuando está combinado en vista de la común
utilidad, toma el nombre genérico de República... tres desviaciones de estas formas de
gobierno son la Tiranía, la Oligarquía y la Demagogia, o sea, degradaciones de la
Monarquía, de la Aristocracia y de la República, respectivamente.

85
Aristóteles habló inicialmente de la República, pero lo hizo referido específicamente a la
democracia ateniense.

La misma fue recogida por Cicerón en la Roma antigua y Santo Tomás de Aquino en la
Edad Media; manteniendo actualidad doctrinaria hasta nuestros días dado que es la
única clasificación de gobierno que comprende todas las formas de gobierno existentes.

 Monarquía y República

Originariamente esta división bipartita deviene de Maquiavelo que dividía los gobiernos
en Principados y República, según que el gobernante estuviera por encima de la ley o
que se sometiera a las leyes que él mismo dictara.

Igualmente en lo que respecta a la clasificación bipartita, Montesquieu establecía dos

variedades en la primera, lo que en definitiva admitía tres clases de gobiernos:

Republicano: donde el pueblo ejerce el poder soberano, todos sometidos a las

Leyes que los propios individuos crean.

Monárquico, gobierno de uno, pero de acuerdo a reglas fijas preestablecidas

Despótico: también gobierno de uno, pero que actúa sin ley o regla que lo limita,

gobernando a su voluntad y capricho.

Pero será Jellinek el que aporte la clasificación bipartita más criteriosa por basarse
puramente en el elemento jurídico.

Así establece que si la voluntad del Estado se forma de manera natural, porque existe
una dirección en el Estado lograda por una voluntad psicológica única, habrá Monarquía.

En cambio, si se forma de una manera jurídica, esto es por un procedimiento que logre
aunar distintas y varias voluntades individuales, habrá República.

Evidentemente que las clasificaciones admiten también subclasificaciones, según los

autores.

Montesquieu establecía que la Monarquía podía ser absolutista o constitucional; y, la

República aristocrática o democrática, Esto es pasible de ser aplicado aún en nuestros
días.

 Democracia y totalitarismo

Esta clasificación roza muy de cerca conceptos de Ciencias Políticas; por ello nos
limitaremos a analizarla atendiendo al criterio de cómo se ejerce el poder, o mejor aún,
según la distribución de las competencias entre el individuo y el Estado, analizando la

86
forma en que los gobernantes toman en consideración los derechos individuales y la
forma en que los gobernados tienen acceso al gobierno.

Definamos primero el Totalitarismo y sus formas históricas y contemporáneas; para que

– luego de una clasificación moderna entre socialismo y democracia - posteriormente
nos podamos extender más particularmente en la Democracia y su tipología.

Totalitarismo: se basa en el transpersonalismo, esto es que todo se abarca por el Estado.

El estado totalitarista concentra todas las competencias e imparte a los individuos su

orientación reprimiendo toda demostración personal o individual, que generalmente es
considerada como contraria a lo que imparte el Estado.

No se caracteriza porque no se vote o porque no cuente con el apoyo mayoritario, sino

porque no existe una verdadera libertad de opinión que permita contrariar al gobernante.
Las libertades individuales han sido absorbidas por el Estado, quien las va a ejercer en
pos de lo que el gobernante considera un interés general y el fin estatal propuesto.

En su estructura, generalmente, habrá un jefe de gobierno con exorbitantes poderes,

carismático casi mítico. Existirá un Poder Legislativo o Asamblea popular, pero elegidos
en sufragios sin mayores garantías y con partido único asociado e identificado con el
gobernante, el que determinará esos candidatos. En el Poder Judicial, habida cuenta de
no existir control sobre las libertades individuales, el Juez sentenciará en forma
arbitraria, muchas veces condicionado directamente por el gobernante y sus doctrinas.

 Democracia y Socialismo

Modernamente se ha extendido este clasificación de gobierno a clasificación también de

Estado: Democracia occidental (o Estado democráticos) y Socialismo (o Estado
Socialista)

 Democracia clásica u occidental: se basa en que el fin último es el Hombre y el

Estado es un medio para reconocer la dignidad humana. Se gobierna por el
predominio de la mayoría, con respeto de las minorías, fomentándose el
pluripartidismo y pluralismo de opiniones.

Existe pluralidad de órganos constitucionales, con separación y equilibrio de

poderes; control de leyes contrarias a la Constitución; Parlamento electo
popularmente, generalmente bicameral. Existe una amplia tutela y defensa de las
libertades individuales, con un Poder Judicial independiente y tutor de las mismas.

 Estado socialista contemporáneo: al decir de Biscaretti: es todo lo contrario a la

democracia.

El propio Estado se inspira en la doctrina marxista, variando los respectivos

Gobiernos del momento en su interpretación. Por ello, las relaciones económico –
sociales tienen una clara preeminencia sobre cualquier otro aspecto de la vida, por
lo que toda la superestructura (jurídica, religiosa, cultural, etc.) se basan en dicha
infraestructura económica.

87
 No tiene significado alguno la pluralidad de órganos constitucionales y división de
poderes, que son sustituidos por órganos colegiados de elección directa, con
amplios poderes sobre las bases. Es inútil apelar a la inconstitucionalidad de las
leyes, puesto que los casos dudosos se resuelven siempre con criterios políticos. El
Parlamento (puede ser el Soviet soviético, por ejemplo), generalmente muy
numeroso, dispone de un pequeño órgano político decisor (Presídium). No existe
tutela de las libertades individuales, puesto que es el propio Estado y sus doctrinas
las que confieren esas libertades y no las posee el Hombre. El estado es el fin en sí
mismo y el Hombre es un medio para lograrlo.

 Democracia

Etimológicamente significa el gobierno del pueblo.

Este tipo de gobierno se basa en la idea de que debe gobernar la mayoría, por ser la
expresión de la mayor cantidad de voluntades en tal sentido; pero no una dictadura de la
mayoría, puesto que no posee la verdad absoluta por no existir y menos en cuestiones
políticas. De ahí que se reconoce el derecho de expresión de las minorías también y
ambas actuarán de acuerdo a la normativa jurídica vigente.

Así expuesta podemos adelantar que la Democracia es una concepción total de vida, con
una íntima e inseparable relación entre lo político, social y económico.

Por ello, podemos afirmar que en la Democracia:

 la soberanía radica en el pueblo, el que - por mayoría y respeto de las minorías -

elige a sus gobernantes;
 existe respeto y se garantiza el ejercicio irrestricto de las libertades individuales;
 existe una necesaria igualdad entre los hombres, no sólo con criterio político sino
también de oportunidades y acceso a las libertades sociales y económicas;

 Gobierno directo, representativo y semi-representativo

En el régimen democrático, el Gobierno puede ser ejercido directamente, sin

intermediario alguno, por el pueblo; o, indirectamente por los representantes del pueblo
elegidos por éste mediante sufragio, donde decide la mayoría y existe respeto por las
minorías.

 Gobierno directo: el pueblo ejerce cotidiana y directamente las funciones de

gobierno. Actualmente no existe por ser imposible su práctica e históricamente
pudo haber existido en pequeños grupos sociales (comunas, kitbutz, Cantones
suizos).

Se ha pretendido ver en la Grecia antigua un ejemplo de gobierno (democracia)

directo, pero ello no es tan así dado que si bien decidía el pueblo reunido, lo hacía
dos veces al año en el Ágora, donde decidían solamente los ciudadanos (según
registros de la época en una ciudad de más de 70.000 personas, solamente 21.000
eran ciudadanos y no todos concurrían), por lo que el resto del año las tareas de
gobierno eran desempeñados por ciudadanos representantes en calidad de
gobernantes.

88
 Gobierno representativo: las funciones de gobierno son realizadas por
representantes elegidos por el pueblo. Son los gobernantes elegidos por los
gobernados mediante el sufragio. Lamentablemente el pueblo, como tal, pierde
contacto con sus gobernantes hasta el próximo sufragio.
 Gobierno semi-representativo: es el que funciona con ambos sistemas: el gobierno
se realiza por medio de representantes elegidos por el pueblo, pero el pueblo se
reserva el derecho de realizar directamente algunos actos de gobierno: plebiscito,
referéndum, iniciativa popular.

TEORÍA DE LA DIVISIÓN O SEPARACIÓN DE PODERES

Desde siempre – como reacción al absolutismo y salvo algunas excepciones posteriores

de corte totalitario, aún cuando otros han mantenido aunque fictamente esa separación –
se ha sostenido que para la realización de un buen gobierno era necesario que los
distintos poderes que lo integran se encontraran separados entre sí.

Aristóteles ya lo insinuaba al establecer la Asamblea General Deliberante, el Cuerpo de

Magistrados y el Cuerpo Judicial.

Pero será Locke, precursor de Montesquieu, el que asentó este principio de manera
sistemática. Este autor establecía la existencia de un Poder Legislativo (creador de
leyes), uno Ejecutivo (que debía ejecutarlas) y otro Federativo (hace tratados
internacionales y se ocupa de la guerra y la paz).

Nota: debemos tener bien claro que lo que se divide no es el Poder del Estado (que con
la Población y el Territorio conforman los elementos esenciales del Estado), sino que se
dividel los Poderes de Gobierno (PE, PL y PJ)

Montesquieu, aristócrata francés estudioso del sistema de gobierno inglés, fue quien
tuvo el mérito de clasificar los poderes etáticos tal como lo conocemos actualmente y de
precisar la finalidad práctica de la división entre ellos: garantir la libertad individual.

A través de su obra “El espíritu de las leyes” de 1748 y como reacción al absolutismo,
expuso la necesidad de separar el ejercicio del poder para evitar que se cometan abuso y
desmanes. Por ello, entendía que debía existir:

- un Poder Legislativo por el cual el Príncipe o Magistrado hace las leyes;

- un Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho de gentes, por el cual
hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadores, etc.
- otro Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil, por el cual se
castiga los crímenes y juzga las diferencias entre particulares. Posteriormente se
rectifica y lo denomina Poder Judicial.

A partir de las enseñanzas de Maquiavelo “el poder corrompe y el poder absoluto,

corrompe absolutamente”, su idea fue bien sencilla: si el poder se encuentra dividido,
cada parte sirve de freno a los demás y así se impide el abuso salvaguardando la
libertad individual.

89
Se instaura así el sistema de “frenos o contrapesos” como un control recíproco de los
órganos de gobierno entre sí (concepto que reiteraremos extensamente el estudiar
nuestro sistema de gobierno y la estructura de sus órganos).

Desarrollo de su teoría: la Revolución Francesa, bajo la bandera de libertad, igualdad y

fraternidad adoptó este principio como guardián de la libertad individual; aún cuando en
posteriores aplicaciones constitucionales, Rousseau entendía que debía primar el Poder
Legislativo como expresión de voluntad popular por encima de los demás poderes, lo
que rompía así el equilibrio que debía existir entre ellos según Montesquieu.

Pero, los constituyentes de Filadelfia aplicaron dicho principio en forma estricta.

Otras constituciones sudamericanas, entre ellas la nuestra, adoptaron tal principio, con
determinadas atenuaciones.

Crítica a la teoría de Montesquieu: fundamentalmente son tres:

a) solamente existe un solo poder en el Estado: es el Poder etático, elemento

constitutivo, sin el cual el Estado no existe como tal. Lo que se divide es el
ejercicio de ese poder, es decir las funciones (recordar: función legislativa,
función administrativa y función jurisdiccional)
b) en líneas generales ha fracaso en la práctica, pues los Estados que lo han
adoptado lo atenuaron de su original aplicación. En un sistema de gobierno
parlamentario, como veremos, es imposible su estricta aplicación.
c) no se puede admitir que un Estado pueda funcionar con poderes
absolutamente separados entre sí.

TIPOLOGÍA DE GOBIERNO

* Según se organicen los poderes entre sí:

unicameral

Poder Legislativo puede ser bicameral

Ambos tienen argumentos a favor y críticas, pero es indudable que el sistema bicameral
es el que actualmente más se usa, por considerarse que es el más representativo de la
opinión pública, máxime cuando ambas cámaras tienen una integración distinta o
funciones diferentes.

unipersonal

Poder Ejecutivo puede ser

Colegiado

En este caso, también las opiniones doctrinarias se encuentran divididas entre las
ventajas de uno y otro; destacándose la que prefiere al Ejecutivo colegiado tipo Gabinete
del sistema parlamentario.

90
* Según se relacionen el PL y el PE entre sí:

Parlamentario

Presidencial

Convencional o de asamblea: solo en Suiza

El gobierno parlamentario lo identificamos inmediatamente con Inglaterra, como su

mejor exponente y mayoritariamente se desarrolló en Europa.

Por ello en el análisis de este tipo de gobierno y de sus características, nos referiremos a
este país como ejemplo.

Se estima su nacimiento en el siglo XVIII, teniendo como antecedente un procedimiento

de puro hecho, no se produjo por una previa construcción jurídica sino que fue la
práctica del gobierno inglés el que generó este sistema de gobierno y que se extendió a
toda Europa a partir de la Constitución de Bélgica de 1831.

El Poder Ejecutivo en el gobierno parlamentario se compone por el Monarca (la Reina

de Inglaterra, pero puede ser Presidente en otros Estados: Italia, Francia, Israel, etc.) y
un Gabinete (o Consejo de Ministros). Existe una clara separación entre las función de
Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. La Reina es Jefe de Estado, sin función de gobierno
ni responsabilidad política. La Reina representa a la Corona, es un símbolo tradicional,
ceremonial y protocolar. Su mayor intervención gubernativa es solicitar al líder del
Partido mayoritario que forme Gobierno. La reina de Inglaterra reina, pero no
gobierna.

El Jefe de Gobierno, donde se dirige toda la política de Inglaterra, es el Gabinete; se

encuentra formado por el Primer Ministro (de elección indirecta pues es el Líder del
Partido mayoritario en el Parlamento) y los restantes ministros (designados por el Primer
Ministros). Todos ellos deben contar permanentemente con respaldo parlamentario para
ejercer sus funciones, por ello se entiende que quien verdaderamente dirige la política de
gobierno es el Parlamento. El nacimiento de la figura del Primer Ministro se debió a
causas fortuitas como que, Jorge I de Hannover no hablaba inglés por considerarlo un
idioma bárbaro, y fue delegando sus funciones en un intermediario entre la Corona y el
Parlamento, lo que derivó en la figura del Primer Ministro.

Dicho apoyo parlamentario se instituye mediante dos maneras: el voto de confianza y el

voto de censura. El primero es solicitado a iniciativa del Primer Ministro al Parlamento
para que éste ratifique la confianza y apoyo a él mismo o a sus Ministros. El voto de
censura es dado por el Parlamento, en cualquier circunstancia, cuando se opone a la
política del Gabinete o a la actuación del Primer Ministro o cualquier otro de sus
Ministros y su consecuencia es la disolución del Parlamento, para así obligar a la
formación de nuevo gobierno que cuente con apoyo parlamentario.

El Gobierno no tiene una duración de mandato predeterminada, puesto que el Primer

Ministro y su Gabinete podrán gobernar todo el tiempo que cuente con respaldo
parlamentario; inclusive el Jefe de Estado puede disolver las Cámaras para convocar a
nuevas elecciones parlamentarias. Un caso especial lo constituyó la ex Primer Ministro

91
Margaret Thatcher en que por dos veces promovió la disolución del Parlamente y –al
contar con amplio apoyo popular- en las nuevas elecciones parlamentarias resultó más
favorecida.

Una de las críticas más frecuentes que se le atribuyen consiste en su inestabilidad, puesto
que el accionar del Gobierno se encuentra permanentemente sometido a la voluntad y
respaldo del Parlamento. En el caso de Inglaterra con un bipartidismo clásico ello tiene
consecuencias menos graves; pero en Italia e Israel, por ejemplo, se deben coalicionar
muchos partidos para poder formar gobierno (en Italia, a veces, se requieren más de 15
partidos y en Israel, en las últimas ocasiones, se formó gobierno con los dos votos que
aporta un pequeño partido religioso, el cual adquiere una gran fortaleza política).

El gobierno presidencial tiene su representante más puro a partir de la Constitución de

EEUU; extendiéndose este sistema de gobierno principalmente en América y es donde
se puede apreciar con mayor claridad la división y separación de los poderes políticos
(PE vs PL)

El Presidente de los EEUU, como titular del Poder Ejecutivo, concentra en él mismo las
dos funciones: es Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. El Presidente de los EEUU es el
hombre más poderoso de la Tierra.

Es de elección indirecta en el caso de EEUU, puesto que surge de un Colegio Elector

formado por representantes electos por el pueblo en cada uno de los Estados. En otros
Estados puede ser electo en forma directa por la ciudadanía.

Los Ministros (designados y cesados por el Presidente) son meros Secretarios de Estado,
sin que requieran apoyo alguno del Parlamento; razón por la cual no pueden ser
censurados ni necesitan ningún voto de confianza.

No existe de manera alguna la posibilidad de disolución de las Cámaras, ni por el

Parlamento ni por el Presidente.

Existe un período de mandato prefijado y expreso por la Constitución, que puede variar
entre 4, 5 o 6 años; ostentando una garantía de estabilidad en su accionar gubernamental.

Parlamentarismo Presidencialismo

Inglaterra. Extendido en Europa EEUU. Extendido en América

Jefe de Estado: la Reina (protocolar) Jefe de Estado: el Presidente

Jefe de Gobierno: Primer Ministro y su Jefe de Gobierno: el Presidente
Gabinete

Ministros responsables políticamente Ministros meros secretarios sin responsa-

bilidad parlamentaria

Existe voto de censura y de confianza Nada

Disolución de cámaras y elecciones No puede haber disolución de cámaras

92
Sin duración predeterminada Duración prefijada en la Constitución

Inestable Mayor estabilidad

ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO

Comenzando ahora el estudio de las estructuras de los Poderes y éstos en particular cabe
insertar el cuadro de nuestro país.

Tribunal de lo
Poder Poder Poder Contencioso Tribunal de Corte
Legislativo Ejecutivo Judicial Administrativo Cuentas Electoral

Órganos

Asamblea General

Cámara de Representantes (Diputados)

Se compone de cuatro órganos:
Cámara de Senadores

Comisión Permanente

Asamblea General (Art. 83 y ss. de la Constitución)

Resulta de la unión de las Cámaras de Representantes y de la Cámara de Senadores.

Es presidida por el Vicepresidente de la República (que a su vez es también Presidente
del Senado)
El Art. 85 de la Constitución establece las competencias de la Asamblea General, entre
las cuales podemos destacar: las propias de la función legislativa (“Expedir leyes
relativas a...”); las de control (“Aprobar o reprobar... las cuentas que presente el Poder
Ejecutivo”) o las electivas (“Elegir... los miembros de la Suprema Corte de Justicia, de
la Corte Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal de
Cuentas...”).
Cámara de Representantes (Art. 88 y ss. de la Constitución)

Comúnmente también denominada Diputados.

Se integra con 99 miembros, elegidos directamente por el pueblo, en un sistema de
representación proporcional que tome en cuenta los votos de todo el país (resto o tercer
escrutinio).

93
Corresponderán, por lo menos, 2 Representantes Nacionales por Departamento; por lo
que su circunscripción es departamental; sin perjuicio de adjudicarse un Representante
en un Departamento tomando en cuenta los votos de todo el país por el resto.

Duran 5 años en sus cargos y su Presidencia es anual y generalmente rotativa por

acuerdo entre los partidos políticos con representación parlamentaria.

Requisitos para ser Representante: 25 años de edad, ciudadanía natural o legal con 5
años de ejercicio.

Dentro del juicio político que desarrollaremos más adelante, a la Cámara de

Representantes le corresponde realizar la acusación ante la Cámara de Senadores.

Cámara de Senadores (Art. 94 y ss. de la Constitución)

Es integrada por 30 legisladores, elegidos directamente por el pueblo, en una sola

circunscripción nacional y mediante el sistema de representación proporcional integral.

Duran 5 años en sus cargos y es presidida por el Vicepresidente de la República con voz
y voto, que también es Presidente de la Asamblea General. Por ello se dice que la
Cámara de Senadores tiene 30 legisladores pero 31 miembros, ya que el Vicepresidente
de la República no es electo como legislador sino integrando la fórmula presidencial.

Requisitos para ser Senadores: 30 años de edad, ciudadanía natural o legal con 7 años
de ejercicio.

Dentro del juicio político que desarrollaremos más adelante, a la Cámara de Senadores le
corresponde juzgar la acusación realizada por la Cámara de Representantes (o
eventualmente de la Junta Departamental si fuere por competencia departamental).

Comisión Permanente (Art. 127 y ss. de la Constitución)

Se integra por 11 miembros (4 Senadores y 7 Representantes) elegidos por

representación proporcional y designados por sus propias Cámaras; siendo presidida por
un Senador de la mayoría.
Dura un año en sus funciones y funciona durante el receso de las Cámaras. Por lo tanto
la Comisión Permanente funciona desde el 15 de diciembre hasta el 01 de marzo del año
entrante, salvo en el año electoral que funciona desde el 15 de setiembre hasta el 15 de
febrero del año posterior.
Su función principal es “... velar sobre la observancia de la Constitución y de las leyes,
haciendo al Poder Ejecutivo las advertencias convenientes al efecto, bajo
responsabilidad para ante la Asamblea General actual o siguiente, en su caso.”
Por lo tanto, la Comisión Permanente no legisla, no interviene en el proceso legislativo;
ni continúa el trabajo legislativo durante el receso de las Cámaras.
Eventualmente, si el Poder Ejecutivo no hubiera hecho caso de sus observaciones por
segunda vez, podrá por sí sola interrumpir el receso de las Cámaras y convocar a la
Asamblea General.
El Poder Legislativo, en ningún momento, puede interrumpir su papel en la división de
poder, controlando y realizando observaciones –si correspondiere- al Poder Ejecutivo.

94
Estatuto o fueros de los legisladores

Tradicionalmente se conoce como fueros al sistema normativo que se establece para

aplicación exclusiva de un sector de personas en atención a sus especiales
características. En la historia conocemos ejemplos de ciudades o personas que tenían
determinados fueros y a ellas no se le aplicaba la autoridad del Rey o del Papa (como la
de Saboya) o los nobles por el fuero nobiliario, sino bajo sus propias normas y juzgados
por sus iguales. En otros países, existe el fuero eclesiástico (aplicación de las normas de
la Iglesia) por encima de las normas generales.
En nuestro país tenemos expresamente determinados el fuero de los legisladores y
eventualmente, en caso de delitos militares, se aplicará la jurisdicción militar. También
existe el fuero sindical.

Todas las Constituciones del mundo establecen un sistema de situaciones jurídicas

especiales para los miembros del Parlamento representativos de la sociedad.
La principal función de este conjunto de privilegios o defensas consiste en impedir que
otros Poderes (por ejemplo la Policía o el Poder Judicial), en el ejercicio de sus propias
funciones, puedan obstaculizar la independencia del Poder Legislativo vulnerando el
principio de Montesquieu.

Estatuto del legislador en sentido amplio (comprensible de los fueros) es el conjunto de

disposiciones que son excepcionales respecto de la generalidad de los habitantes, que
existen para garantir una actuación independiente, sin influencias ni presiones, con la
finalidad de asegurar el libre ejercicio del Poder Legislativo.

Nuestra Constitución otorga estos privilegios a los Representantes y Senadores, pero

también al Presidente de la República y a los Ministros de Estado; no pudiendo ninguno
de ellos renunciar personalmente a su aplicación, pues no son personales sino que los
ostentan en mérito a la función que desempeñan.

Irresponsabilidad de los legisladores: “Artículo 112.- Los Senadores y los

Representantes jamás serán responsables por los votos y
opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones.”

Esta irresponsabilidad es por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de sus
funciones y aún cuando las mismas puedan configurar la comisión de un delito, no se les
podrá aplicar sanción alguna.
Esta irresponsabilidad será permanente, ya que se utiliza el término “jamás”; por lo
que ella durará todo el tiempo aunque haya cesado como legislador.

Inmunidad de los legisladores esta durará mientras se desempeñe como legislador ya

que la misma regirá desde el día de su elección hasta el de su cese.

 de arresto:“Artículo 113.- Ningún Senador o Representante,

desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser
arrestado, salvo en el caso de delito infraganti y entonces
se dará cuenta inmediata a la Cámara respectiva, con la
información sumaria del hecho.”

95
 Salvo in fraganti delito (descubrirlo en el momento mismo de comisión del delito;
con las “manos en la masa”) ningún legislador podrá ser arrestado, ni aún cuando
exista semiplena prueba en su contra. Esta inmunidad rige para toda clase de
delitos

 de acusación criminal: “Artículo 114.- Ningún Senador o

Representante, desde el día de su elección hasta el de su
cese, podrá ser acusado criminalmente, ni aun por delitos
comunes que no sean de los detallados en el artículo 93,
sino ante su respectiva Cámara, la cual, por dos tercios de
votos del total de sus componentes, resolverá si hay lugar a
la formación de causa, y, en caso afirmativo, lo declarará
suspendido en sus funciones y quedará a disposición del
Tribunal competente”

En primera instancia deberán ser acusados ante su propia Cámara (juzgados por
sus pares), la que por 2/3 de sus componentes podrá declararlo suspendido en sus
funciones y ponerlo a disposición del Tribunal respectivo como un ciudadano
común. Se le denomina comúnmente desafuero.

Disciplina: “Artículo 115.- Cada Cámara puede corregir a cualquiera

de sus miembros por desorden de conducta en el desempeño de sus
funciones y hasta suspenderlo en el ejercicio de las mismas, por
dos tercios de votos del total de sus componentes”

Esta facultad ha sido empleada por nuestras Cámaras, aunque en alguna oportunidad han
primado los criterios políticos que los hechos acaecidos en cuestión.

Remoción: “Artículo 115.- .... Por igual número de votos

podrá removerlo por imposibilidad física o incapacidad mental
superviniente a su incorporación, o por actos de conducta que le
hicieran indigno de su cargo, después de su proclamación.”

También por 2/3 podrá removerlo por imposibilidad física o incapacidad mental
superviniente a su incorporación (utilizado en una oportunidad), o por actos de conducta
que le hicieran indigno de su cargo, después de su proclamación (también utilizado pero
en forma degenerada, pues se sancionó así a un Senador por motivos políticos).

Función de control del Poder Legislativo

Oportunamente dijimos que los Poderes, más allá de su función primordial o preferente
que desempeñaban (PL = función legislativa; PE = función administrativa y PJ = función
jurisdiccional), también desempeñaban otras funciones. Ahora, aplicado al Poder
Legislativo y luego de haber desarrollado su función principal, veremos las atribuciones
de control de que dispone.

Los mecanismos de control, independientes entre sí y sin necesidad de que unos sean
subsidiarios o consiguientes de otros, del Poder Legislativo son:

 Pedido de informes (Art. 118)

96
  Llamado a Sala (Art. 119)
 Censura Parlamentaria (Arts. 147 y 148)
 Juicio Político (Arts. 93, 102 y 103)
 Comisiones investigadoras (Art. 120)

Pedido de informes:
“Artículo 118.- Todo Legislador puede pedir a
los Ministros de Estado, a la Suprema Corte de Justicia, a la
Corte Electoral, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo y
al Tribunal de Cuentas, los datos e informes que estime
necesarios para llenar su cometido. El pedido se hará por
escrito y por intermedio del Presidente de la Cámara respectiva,
el que lo trasmitirá de inmediato al órgano que corresponda. Si
éste no facilitare los informes dentro del plazo que fijará la
ley, el Legislador podrá solicitarlos por intermedio de la
Cámara a que pertenezca, estándose a lo que ésta resuelva.

No podrá ser objeto de dicho pedido lo relacionado con la

materia y competencia jurisdiccionales del Poder Judicial y del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo.”

De su lectura resulta que es facultativo de cualquier legislador la posibilidad de pedir

datos e informes que estime necesario para llenar su cometido, que es legislar y
controlar al Poder Ejecutivo. Esos datos e informes lo puede solicitar a los Ministros de
Estado, Suprema Corte de Justicia, Corte Electoral, al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo y al Tribunal de Cuentas y deberá hacerlo por escrito por intermedio del
Presidente de su Cámara, quien lo remitirá a destino. Si no obtiene respuesta en un
plazo reglamentario, podrá reiterarlo ahora en nombre de toda la Cámara si ésta lo
aprueba. Sobre la materia y competencia jurisdiccional del Poder Judicial y del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo no se pueden pedir informes.
El resultado final de este mecanismo de control se puede resumir en un escrito donde se
solicitan los datos e informes y, eventualmente una respuesta a dicha solicitud; o, en su
caso, ninguna respuesta. Y allí termina el pedido de informes. Habida cuenta de su
independencia con otros mecanismos de control; por ejemplo, a raíz de un pedido de
informes no respondido, podría promoverse un llamado a Sala al Ministro de Estado;
pero ello no es dependiente ni obligatorio.

Llamado a Sala: “Artículo 119.- Cada una de las Cámaras tiene

facultad, por resolución de un tercio de votos del total de sus
componentes, de hacer venir a Sala a los Ministros de Estado
para pedirles y recibir los informes que estime convenientes, ya
sea con fines legislativos, de inspección o de fiscalización,
sin perjuicio de lo dispuesto en la Sección VIII.

Cuando los informes se refieran a Entes Autónomos o Servicios

Descentralizados, los Ministros podrán requerir la asistencia
conjunta de un representante del respectivo Consejo o
Directorio.”

Es la comúnmente denominada interpelación. Esta facultad, aunque a iniciativa de un

legislador, el miembro interpelante, es facultad de 1/3 de la Cámara; es una facultad de
control de la minoría sobre la gestión de los Ministros de Estado. El objeto de este

97
control es pedirles y recibir los informes que estime convenientes, ya sea con fines
legislativos, de inspección o de fiscalización. El Ministro de Estado debe concurrir
personalmente a Sala, ante la Cámara, donde se le requerirán dichos informes.

El resultado final de este mecanismo de control se puede resumir en una resolución

adoptada por la Cámara que podrá tener, conceptualmente, una de estas redacciones:
 “Recibidas las explicaciones del Sr. Ministro, las mismos son satisfactorias”, por
lo tanto la gestión del Ministro y por ende del Poder Ejecutivo salieron fortalecidos
y con respaldo parlamentario
 “Recibidas las explicaciones del Sr. Ministro, las mismos no son satisfactorias”,
en este caso se expresan reservas e insatisfacción sobre su gestión; pero en este
caso el Ministro no tiene obligación jurídica de renunciar
 “Recibidas las explicaciones del Sr. Ministro, se levanta la sesión”, dado que los
votos y voluntades parlamentarias no alcanzan ni para una ni para otra cosa.

Censura parlamentaria:
“Artículo 147.- Cualquiera de las Cámaras
podrá juzgar la gestión de los Ministros de Estado, proponiendo
que la Asamblea General, en sesión de ambas Cámaras, declare que
se censuran sus actos de administración o de gobierno.

Cuando se presenten mociones en tal sentido, la Cámara en la

cual se formulen será especialmente convocada, con un término no
inferior a cuarenta y ocho horas, para resolver sobre su curso.

Si la moción fuese aprobada por mayoría de presentes, se dará

cuenta a la Asamblea General, la que será citada dentro de las
cuarenta y ocho horas.

Si en una primera convocatoria de la Asamblea General, no se

reúne el número suficiente para sesionar, se practicará una
segunda convocatoria y la Asamblea General se considerará
constituida con el número de Legisladores que concurra.

Artículo 148.- La desaprobación podrá ser individual, plural o

colectiva, debiendo ser pronunciada en cualquier caso, por la
mayoría absoluta de votos del total de componentes de la
Asamblea General, en sesión especial y pública. Sin embargo,
podrá optarse por la sesión secreta cuando así lo exijan las
circunstancias.

Se entenderá por desaprobación individual la que afecte a un

Ministro, por desaprobación plural la que afecte a más de un
Ministro, y por desaprobación colectiva la que afecte a la
mayoría del Consejo de Ministros.

La desaprobación pronunciada conforme a lo dispuesto en los

incisos anteriores, determinará la renuncia del Ministro, de los
Ministros o del Consejo de Ministros, según los casos.

El Presidente de la República podrá observar el voto de

desaprobación cuando sea pronunciado por menos de dos tercios
del total de componentes del Cuerpo.

98
En tal caso la Asamblea General será convocada a sesión especial
a celebrarse dentro de los diez días siguientes.

Si en una primera convocatoria la Asamblea General no reúne el

número de Legisladores necesarios para sesionar, se practicará
una segunda convocatoria, no antes de veinticuatro horas ni
después de setenta y dos horas de la primera, y si en ésta
tampoco tuviera número se considerará revocado el acto de
desaprobación.

Si la Asamblea General mantuviera su voto por un número inferior

a los tres quintos del total de sus componentes, el Presidente
de la República, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes
podrá mantener por decisión expresa, al Ministro, a los
Ministros o al Consejo de Ministros censurados y disolver las
Cámaras.

En tal caso deberá convocar a nueva elección de Senadores y

Representantes, la que se efectuará el octavo domingo siguiente
a la fecha de la referida decisión.

El mantenimiento del Ministro, Ministros o Consejo de Ministros

censurados, la disolución de las Cámaras y la convocatoria a
nueva elección, deberá hacerse simultáneamente en el mismo
decreto.

En tal caso las Cámaras quedarán suspendidas en sus funciones,

pero subsistirá el estatuto y fuero de los Legisladores.

El Presidente de la República no podrá ejercer esa facultad

durante los últimos doce meses de su mandato. Durante igual
término, la Asamblea General podrá votar la desaprobación con
los efectos del apartado tercero del presente artículo, cuando
sea pronunciada por dos tercios o más del total de sus
componentes.

Tratándose de desaprobación no colectiva, el Presidente de la

República no podrá ejercer esa facultad sino una sola vez
durante el término de su mandato.

Desde el momento en que el Poder Ejecutivo no dé cumplimiento al

decreto de convocatoria a las nuevas elecciones, las Cámaras
volverán a reunirse de pleno derecho y recobrarán sus facultades
constitucionales como Poder legítimo del Estado y caerá el
Consejo de Ministros.

Si a los noventa días de realizada la elección, la Corte

Electoral no hubiese proclamado la mayoría de los miembros de
cada una de las Cámaras, las Cámaras disueltas también
recobrarán sus derechos.

Proclamada la mayoría de los miembros de cada una de las nuevas

Cámaras por la Corte Electoral, la Asamblea General se reunirá

99
de pleno derecho dentro del tercer día de efectuada la
comunicación respectiva.

La nueva Asamblea General se reunirá sin previa convocatoria del

Poder Ejecutivo y simultáneamente cesará la anterior.

Dentro de los quince días de su constitución la nueva Asamblea

General, por mayoría absoluta del total de sus componentes,
mantendrá o revocará el voto de desaprobación. Si lo mantuviera
caerá el Consejo de Ministros.

Las Cámaras elegidas extraordinariamente, completarán el término

de duración normal de las cesantes.”

Inicialmente a raíz de la iniciativa de uno o varios legisladores y previa aprobación por

su Cámara, se podrá promover este mecanismo de control parlamentario para juzgar la
gestión de los Ministros de Estado, censurando sus actos de administración o gobierno.

Se podrá juzgar a un solo Ministro (censura individual), a varios (censura plural) o a la

mayoría del Consejo de Ministros (censura colectiva, pero no al Presidente de la
República aunque sea integrante del Consejo de Ministros)

Esquema de censura parlamentaria

Mayorías de la Asamblea General a tener en cuenta:

- mayoría absoluta = 66 votos

- 2/3 = 87
- 3/5 = 98

Moción de censura

en 48 hs.

Cámara

Rechaza (archivo) Aprueba (por mayoría de presentes)

citación en 48 hs.
ASAMBLEA GENERAL 1ª convocatoria (y si no hay quórum)
2ª convocatoria con los presentes

Rechaza o lo votan Aprueba + 66 y + 87 = ministro debe renunciar

menos de 66 (archivo)
+ 66 y – 87 = Presidente puede observar el
voto de censura

ASAMBLEA GENERAL debe reunirse en los 10 días siguientes

Rechaza o lo votan Aprueba + 66 y + 78 = ministro debe renunciar

100
menos de 66 (archivo)
+ 66 y – 78 = Presidente (en 48 hs.) puede:

1) mantener al Ministro debe adoptar estas tres decisiones

2) disolver las Cámaras en un mismo acto bajo apercibi-
3) convocar a elecciones para miento de incurrir en violación
el 8º domingo siguiente de la Constitución

NUEVA ASAMBLEA GENERAL

Rechaza o lo votan Aprueba + 66 = todo el Consejo de Minis-

menos de 66 (archivo tros debe renunciar

Puede llamar la atención la facultad del Presidente de la República para disolver las
Cámaras, pero recuérdese que es solamente dentro de este procedimiento y a esa altura
del mismo. No podrá usar dicha facultad más de una vez en su período de gobierno ni
tampoco en los últimos 12 meses de mandato. En nuestra historia constitucional nunca
se ha llegado hasta esta altura del procedimiento, por lo tanto ninguna disolución de
Cámaras fue realizada bajo este mecanismo de control, sino que fueron
inconstitucionales, fruto de golpes de estado.

Juicio Político: “Artículo 93.- Compete a la Cámara de

Representantes el derecho exclusivo de acusar ante la Cámara de
Senadores a los miembros de ambas Cámaras, al Presidente y el
Vicepresidente de la República, a los Ministros de Estado, a los
miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la
Corte Electoral, por violación de la Constitución u otros
delitos graves, después de haber conocido sobre ellos a petición
de parte o de algunos de sus miembros y declarado haber lugar a
la formación de causa.

Artículo 102.- A la Cámara de Senadores corresponde abrir juicio

público a los acusados por la Cámara de Representantes o la
Junta Departamental, en su caso, y pronunciar sentencia al solo
efecto de separarlos de sus cargos, por dos tercios de votos del
total de sus componentes.

Artículo 103.- Los acusados, a quienes la Cámara de Senadores

hayan separado de sus cargos de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo anterior, quedarán, no obstante, sujetos a juicio
conforme a la ley.”

101
Acá asistimos a una manifestación de la función jurisdiccional, aunque no sea la
primordial o preferente, por parte del Poder Legislativo.

¿Quién lo hace? = a iniciativa siempre de una parte, la Cámara de Representantes

acusa y la de Senadores Juzga.

¿A quién se hace? = a los legisladores, al Presidente y Vicepresidente de la

República, a los Ministros de Estado, a los miembros de la
Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral.

¿Por qué se hace? = por violación de la Constitución u otros delitos graves (estos son
los que suponen penas de penitenciaría: mayor a 3 años)

En la censura parlamentaria se juzgaba la conducta política del Ministro, a diferencia del

juicio político donde se juzgará también su conducta penal.

¿Qué efectos tiene? = la separación de sus cargos y por lo tanto la pérdida de sus fueros,
razón por la cual quedará sujeto a la justicia ordinaria como cualquier ciudadano.

Comisiones investigadoras: “Artículo 120.- Las Cámaras podrán nombrar

comisiones parlamentarias de investigación o para suministrar
datos con fines legislativos”.

Algunas de ellas han perdurado en el tiempo sin arribar a conclusiones definitivas:

Comisión investigadora del asesinato de Michelini y Gutiérrez Ruiz.

LEY

Es el producto básico del Poder Legislativo.

Las discrepancias ya vistas respecto del concepto de función legislativa se proyectan

ahora sobre la noción de Ley.

En nuestro país es fuente de derecho y se la define como toda norma general, abstracta
y obligatoria dictada por el legislador.

Pero no todo los actos del legislador son dictados en aplicación de su función legislativa,
sino que también emite otros actos en aplicación de su función administrativa e inclusive
jurisdiccional.

Asimismo, no todos los actos que siguen el procedimiento de elaboración de las leyes
del Poder Legislativo contienen esos caracteres de general y abstracto, puesto que leyes
que establecen nombres de liceos, colegios o que confieren pensiones graciables no
deberían denominarse así.

Por ello, para que exista ley en sentido estricto debemos considerar que el acto debe
reunir ambos sentidos:

102
 b) sentido formal: que el procedimiento de su elaboración sea el que establece la
Constitución para la formación de la ley;
c) el sentido material: que se trate de una norma jurídica con sus caracteres
específicos.

En la pirámide de Kelsen ocupa el escalón inmediato inferior a la Constitución y en

nuestro orden jurídico, vimos que se podían distinguir leyes de alcance nacional y otros
actos de alcance departamental denominados decretos departamentales con fuerza de
ley en su jurisdicción.

Conceptos

a) criterio orgánico: es todo acto emanado del Poder Legislativo cualquiera sea su
forma o contenido.
b) aspecto formal: es todo acto sancionado por el Poder Legislativo en la forma
prescripta a tales efectos por la Constitución.
c) criterio formal de Kelsen: es todo acto de ejecución inmediata de la
Constitución, siendo indiferente su contenido u órgano del cual emana.
d) por su contenido y efectos: es todo acto estatal creador de normas jurídicas
generales, cualquiera sea su forma o contenido.
e) Laband: establece que es solamente el acto creador de reglas de derecho, que
regulan la condición de los particulares.

Procedimiento de elaboración de la Ley

El de ley ordinaria se encuentra establecido en los Arts. 133 a 146 de la Constitución y

luego veremos leyes de urgente consideración en el Art. 167 Nral. 7º; y, por último
resumiremos las leyes de presupuesto.

 Procedimiento de elaboración de la ley ordinaria

Doctrinariamente podemos distinguir en dicho procedimiento tres momentos:

 introductorio: donde comienza a gestarse;

 formativo: donde se la reviste de sus características; queda perfectamente
formada, está latente pues aún no produce efectos
 conferimiento de eficacia: comienza a producir efectos

Constitucionalmente se habla de cuatro momentos:

 proposición (introductorio): es la iniciativa

 discusión (formativo): es la confrontación de opiniones políticas que
conduce a la elaboración de un mismo texto mediante acuerdos
 sanción en definitiva pueden ser tres etapas pues se adscribe
 promulgación a la discusión si el acto es del Poder Legislativo o a
la promulgación si es del Poder Ejecutivo

Nosotros distinguiremos cinco etapas:

I) iniciativa

103
 II) discusión
III) sanción
IV) promulgación
V) publicación

I) INICIATIVA:

¿Quiénes, y en qué materias, tienen iniciativa para proponer proyectos de ley en nuestro
derecho?

1) PODER EJECUTIVO: tiene competencia:

a) universal, es decir en todas las materias
b) privativa: sólo él puede iniciar proyectos de ley en las siguientes materias:
 autorización de emisión de deuda pública nacional (art. 85 inc. 6)
 creación y supresión de empleos públicos, fijar dotaciones y aumento
de pensiones (art. 86)
 exoneraciones tributarias, fijación de salarios mínimos, fijación de
precios de productos o bienes por su actividad (art. 133)

Con esto se asegura que el Poder Ejecutivo, como poder administrador del Estado, tenga
la responsabilidad del orden económico financiero y que no se pueda argumentar su
fracaso por medidas del Poder Legislativo.

2) LOS LEGISLADORES: individual o grupalmente considerados, pero siempre

la iniciativa es de los legisladores, no de las Cámaras ni del Poder Legislativo como tal.

Tienen materia universal, salvo la privativa del Poder Ejecutivo.

3) POPULAR: el 25 % de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional

pueden recoger firmas y presentar un proyecto de ley articulado.

Puede presentarse en cualquier materia, salvo las privativas del Poder Ejecutivo; y,
tampoco en aquellas leyes de carácter tributario (art. 79 incs. 2 y 3)

4) TRIBUNAL DE CUENTAS: solamente puede presentar proyectos de ley en

materia de Contabilidad y Administración Financiera del Estado (TOCAF = Texto
Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera del Estado).

II) DISCUSIÓN:

Los sujetos activos son los legisladores en sus reactivas Cámaras de Senadores,
Representantes y, eventualmente, la Asamblea General.
La Comisión Permanente nunca interviene en el proceso de formación de la ley, pues no
tiene actividad legislativa, solamente de control y fiscalización del Poder Ejecutivo.

Como premisa fundamental cabe expresar que todo proyecto de ley necesariamente debe
ser tratado en ambas Cámaras para su sanción o por la Asamblea General en caso de
discordia entre ellas.

104
Se puede iniciar, a iniciativa de uno o varios legisladores en cualquiera de ambas
Cámaras, indistintamente, ya que nuestro derecho no distingue una Cámara alta de la
Cámara Baja como en otros países, donde necesariamente deberá ser iniciado u
aprobado en una de ellas (Inglaterra y la Cámara de los Comunes en determinados
casos).

A cual Cámara le corresponda tratar el proyecto en primer lugar lo define el Presidente

de la Asamblea General (en caso de ser propuesto fuera de la Cámara) y se la llamará
Cámara de origen. Posteriormente a la otra Cámara la denominaremos Cámara
revisora.

El trabajo parlamentario no se desarrolla solamente en el trabajo de Cámaras, sino

esencialmente en el trabajo de las respectivas Comisiones que se forman en cada una de
ellas y cuya función principal es preparar el trabajo parlamentario. Sus miembros y
autoridades son designados entre los legisladores electos al comienzo de cada
legislatura, atendiendo a una representación proporcional partidaria.

Las Comisiones, en cada Cámara, se forman a partir de la materia que trate: Comisión de
Hacienda, de Presupuesto, de Defensa Nacional, de Asuntos Internacionales, etc.; e
inclusive –si el proyecto de ley lo amerita- pueden actuar en forma conjunta
(Presupuesto y Hacienda integradas para tratar proyectos de ley de materia económica
financiera)

Desarrollo de la Discusión: supongamos que un proyecto de ley “A” (donde se propone

bajar la mayoría de edad a los 16 años) es derivado a la Cámara de Origen, la que a su
vez lo deriva – salvo acuerdo político previo – a la Comisión pertinente de esa Cámara,
teniendo en cuenta la materia que se trata (sería la de Constitución y Códigos por
ejemplo). La Comisión lo estudia y realiza uno o varios informes (informe de la
mayoría, de la minoría) de carácter informativo no vinculante. Ese informe llega al
plenario de la Cámara de Origen quien deberá tratarlo y resolver al respecto: a) si lo
rechaza, el proyecto de ley se va al archivo hasta la próxima legislatura; b) si lo aprueba
se entiende que tiene media sanción (puesto que para llegar a la sanción completa
siempre se requiere, sin perjuicio de otra forma de sanción, la intervención de las dos
Cámaras y aquí solamente ha intervenido una sola hasta el momento), por lo tanto
deberá pasar a la Cámara Revisora a efectos de proseguir el trámite parlamentario.
Llegado ese proyecto de ley “A” a la Cámara Revisora, ésta también lo deriva a su
propia Comisión respectiva para que emita su o sus informes al respecto, los cuales
pasarán al plenario de la Cámara Revisora con carácter informativo o de asesoramiento
pero no obligatorio. El plenario de la Cámara Revisora podrá: a) rechazar el proyecto de
ley “A” y de esta manera se va al archivo hasta la próxima legislatura; b) aprobarlo y en
este caso se entiende que ese proyecto de ley “A” ha quedado sancionado puesto que
obtuvo el acuerdo de las dos Cámaras y pasará a la etapa de promulgación; o c) la
Cámara Revisora podrá realizarle modificaciones u observaciones a ese proyecto de ley
“A” (mayoría de edad a los 16 años) y conferir media sanción a un proyecto de ley
diferente “A/1” (por ejemplo, bajando la mayoría de edad a 15 años). Como se trata de
un proyecto de ley que tiene aprobación por una sola de las Cámaras (la Revisora le dio
media sanción) corresponderá que vuelva a conocimiento y tratamiento de la Cámara de
Origen. Llegado a la Cámara de Origen, con informe previo de la Comisión o
directamente en el Plenario, la Cámara de Origen podrá: a) aprobar el proyecto de ley
“A/1” por entender que éste es mejor que el tratado anteriormente por ello. De esta

105
manera el proyecto “A/1” obtiene la sanción completa por acuerdo de las dos Cámaras y
pasará a la siguiente etapa de promulgación; b) rechazar el proyecto de ley “A/1”
(mayoría de edad a los 15 años) e insistir en su proyecto de ley “A” (mayoría de edad a
los 16 años); por lo cual no se produce la sanción, sino que cada Cámara insiste en su
proyecto propio y teniendo igualdad jerárquica en el Parlamento, deberá dilucidarse la
situación convocándose a la Asamblea General. Esta, por 2/3 de votos, podrá: a)
rechazar el proyecto “A” y también el proyecto “A/1” y en este caso ambos proyectos se
van al archivo hasta la próxima legislatura; b) aprobar el proyecto “A” (mayoría de edad
a los 16 años) y en ese momento queda también sancionado y pasa a la siguiente etapa
de promulgación; o aprobar el proyecto “A/1” (mayoría de edad a los 15 años) y tiene
los mismos efectos antes mencionados; o aprobar un proyecto distinto, surgido del
acuerdo político arribado en ese momento, como proyecto “B” (mayoría de edad a los 17
años).

III) SANCIÓN:

Muchos autores no la ven como una etapa propia, sino que se trata de una de las formas
de culminación natural de la Discusión.
La sanción es la aprobación del proyecto de ley.

¿Cuándo se entiende sancionado un proyecto de ley?

cuando las dos Cámaras lo aprueban

En dos momentos
cuando la Asamblea General lo aprueba

IV) PROMULGACIÓN:

Deriva del latín provulgare (dar a conocer las cosas, divulgar). Se trata del “cúmplase”
del Poder Ejecutivo.

Es el acto por el cual el Poder Ejecutivo ordena cumplir con la ley; a partir de ese
momento la ley adquiere fuerza obligatoria para todos los habitantes comprendidos por
ella.

Aquel proyecto de ley sancionado, convertido ahora en ley, pasa al Poder Ejecutivo para
su promulgación. Éste dispone de un plazo de 10 días para expedirse y puede tener
diferentes actitudes, ya sea dentro de ese plazo como efectos que le acarrea el
vencimiento del plazo sin manifestarse expresamente.

Dentro del plazo de los 10 días de recibida la ley sancionada, el Poder Ejecutivo podrá:

a) promulgar la ley y así manifiesta expresamente su voluntad de ejecutar y hacer

cumplir la ley;
b) interponer objeciones u observaciones (vetar), con lo que manifiesta
expresamente el rechazo total o parcial a sus artículos. En este caso, la ley
sancionada vuelve a la Asamblea General para que trate las objeciones u
observaciones (vetos) interpuestos por el Poder Ejecutivo. La Asamblea General,
dentro del plazo de 30 días y por 3/5 de presentes de cada Cámara podrá: 1)

106
 aceptar el veto del Poder Ejecutivo y en este caso, de ser veto total se va al
archivo; y, de ser veto parcial, se van al archivo los artículos vetados y se
entienden promulgados y pasa a la etapa de publicación los artículos no vetados;

2) rechazar el veto y en este caso el Poder Ejecutivo está obligado a promulgar y

publicar la ley; o 3) si la Asamblea General no se expide expresamente dentro del
plazo de 30 días, se entiende que fictamente está aceptando los vetos del Poder
Ejecutivo y en este caso dependerá si es total o parcial para su tramitación como
fuera antes mencionada.

Fuera del plazo de los 10 días de recibida la ley sancionada, sin que el Poder Ejecutivo
se hubiera manifestado expresamente, se entiende que se produce la denominada
promulgación ficta, por lo que pasará a la próxima etapa que es la publicación de la ley.

V) PUBLICACIÓN:

Es el acto de publicar la ley, darla a conocimiento de todos los habitantes del país. Hasta
este momento la ley era válida, plenamente eficaz, pero no exigible aún por
desconocimiento general. Por ello algunos autores la ponen dentro de la promulgación
como su culminación natural.

Esta publicación se realiza en el Diario Oficial (IMPO Impresiones y Publicaciones

Oficiales). Se debe publicar una sola vez y luego deberá aguardarse durante 10 días para
su exigibilidad. Este período se llama vacación legal, es decir que hasta el día 11º luego
de su publicación, la ley no es exigible para los habitantes.

 Proyectos de ley de urgente consideración

Es competencia privativa del Consejo de Ministros dentro del Poder Ejecutivo el tener
iniciativa legislativa para proponer este tipo de leyes “con declaratoria de urgente
consideración.”

Caracteres:

La Constitución lo establece en el Nral. 7º del Art. 168 de acuerdo con las siguientes
características:

1) su iniciativa es exclusiva del Poder Ejecutivo, pues como poder administrador es

quien está mejor posicionado para entender las razones de urgencia que lo
ameriten (catástrofes naturales, razones de índole comercial, humanitarias,
sociales, etc.)
2) necesariamente debe ser ejercida por el Consejo de Ministros (Art. 160 de la
Constitución) y no puede ser en acuerdo del Presidente con uno o varios
Ministros
3) la declaratoria de urgencia debe ser al momento de remitir el proyecto de Ley, no
pudiéndose agregar ese rótulo a un proyecto ya entrado o en trámite
parlamentario
4) cualquiera de las Cámaras –antes de su tratamiento- puede retirar el rótulo de
urgencia por 3/5 de sus miembros

107
 5) hay leyes que no pueden tener ese rótulo de urgencia: leyes de presupuesto, ni
las que requieran mayorías especiales (2/3 o 3/5) para su aprobación
6) no se puede considerar dos proyectos de ley de urgente consideración
simultáneamente en el Parlamento: no se puede remitir uno al Poder Legislativo
mientras se esté tramitando uno anterior, ni tampoco remitir dos simultáneamente
7) efectos: se fijan plazos para el tratamiento de cada etapa de su elaboración y el
efecto principal es que el vencimiento de los plazos, sin manifestación expresa;
opera como una aprobación ficta.

Procedimiento:

La Cámara de Origen dispone de 45 días (30 días de sesiones ordinarias y 15 de sesiones

extraordinarias y permanentes) para su aprobación expresa. Si vence ese plazo sin
manifestación expresa se entiende fictamente aprobado en la forma que lo remitió el
Poder Ejecutivo y pasa a la Cámara Revisora que dispone de un plazo de 30 días. Si esta
Cámara aprobase un texto distinto al remitido por la de Origen, lo devolverá a ésta, que
dispondrá de 15 días para su consideración. Vencido este nuevo plazo sin
pronunciamiento expreso de la Cámara de Origen, el proyecto se remitirá
inmediatamente y de oficio a la Asamblea General para consideración de ambos
proyectos. Si venciere el plazo de 30 días que dispone la Cámara Revisora, sin que el
proyecto hubiere sido expresamente desechado, se reputará aprobado por dicha Cámara
en la forma en que lo remitió el Poder Ejecutivo y será comunicado a éste
inmediatamente y de oficio, si así correspondiere, o en la misma forma a la Cámara de
Origen, si ésta hubiere aprobado un texto distinto al del Poder Ejecutivo. La Asamblea
General dispondrá de diez días para consideración de los dos proyectos. Si venciera este
nuevo plazo sin pronunciamiento expreso se tendrá por sancionado el proyecto en la
forma en que lo votó la última Cámara que le prestó expresa aprobación.

Otras denominaciones:

En el punto 4.4. Orden Jurídico vimos que en el escalón inmediato inferior a la

Constitución establecíamos a la Ley.

Vimos ya la ley en su sentido formal específico; corresponderá ver ahora otras

denominaciones de normas del mismo nivel jerárquico:

Tratados: estos son convenios o acuerdos internacionales suscrito por el Poder Ejecutivo
(RREE y el Ministerio que corresponda por la materia), pero que deben ser
internalizados en nuestro país, es decir se le debe dar fuerza obligatoria al mismo. Y ello
se hace mediante la ratificación que realiza el Poder Legislativo mediante la forma de
una Ley, Así sus normas quedan equiparados a la Ley.

“Decretos-leyes”: estas normas no se encuentran reconocidas por nuestra Constitución.

Su existencia tiene un origen puramente fáctico y no jurídico; esto es de origen
ilegítimo. La expresión “decreto-ley” significa la usurpación de la potestad legislativa
por parte de un gobierno de facto, de fuerza, luego de la disolución de las Cámaras. Al
restablecerse el orden constitucional, se convalidan los actos dictados por ese gobierno
con la finalidad de mantener la seguridad jurídica de los actos dictados, pero se ha
querido diferenciarlos de los emanados de los gobiernos representativos y libremente

108
electos. De ahí que con esta denominación se identifican los actos legislativos dictados
por gobiernos no constitucionales.

Decretos departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción: tal es la denominación

constitucional de los actos legislativos emanados de los gobiernos departamentales,
dentro de su competencia territorial.

PODER EJECUTIVO

Tribunal de lo
Poder Poder Poder Contencioso Tribunal de Corte
Legislativo Ejecutivo Judicial Administrativo Cuentas Electoral

Históricamente aparece representado en la figura del Monarca como soberano absoluto.

Es el titular de la Nación por gracia divina o por imposición. Recién en 1215 con la
Carta Magna, los nobles le arrancan determinadas prerrogativas y aparecen como un
poder limitante al Rey. El Rey pasa poco a poco a ser el Jefe de Estado cediendo la
dirección política a Ministros responsables ante el Parlamento (1er. Ministro) o
Presidente.
parlamentario
El Poder Ejecutivo influye directamente sobre el tipo de gobierno presidencial
Convencional

En el gobierno parlamentario = al Jefe de Estado (Reina en Inglaterra) le compete la

orientación política asegurando un equilibrio entre PE y PL
En el gobierno presidencial = al Jefe de Estado (Presidente en EEUU) le compete la
orientación política del gobierno
En el gobierno convencional = el Jefe de Estado es quien ocupa la Presidencia del
órgano ejecutivo (Suiza)

En su momento, cuando estudiamos las diferencias entre Parlamentarismo y

Presidencialismo dijimos que en el primero (caso Inglaterra) la Jefatura de Estado y la
de Gobierno estaban separadas y en el presidencialismo (caso EEUU) ellas se unificaban
en la misma persona.

En nuestro país, salvo la opinión de Cassinelli Muñóz quien entiende que la Jefatura de
Gobierno la detenta el Consejo de Ministros, la doctrina mayoritaria entiende que el Jefe
de Estado lo es el Presidente de la República y el Jefe de Gobierno lo es el Poder
Ejecutivo.

Las disposiciones constitucionales del PE están en el Art. 149 y ss.

Estructura del Poder Ejecutivo

109
 Presidente de la República
1) Se integra por
Ministros de Estado

en Acuerdo = Presidente con uno,

varios o todos los
Ministros

2) ¿Cómo actúa el Poder Ejecutivo? en Consejo de Ministros

Delegación de atribuciones
(art.168 Nral.24)

1) Integración del PE

 Presidencia de la República

Este órgano se compone de solo miembro titular: Presidente de la República; pero existe
otro cargo cuyo titular fuera electo conjuntamente con él: la Vicepresidencia de la
República. El Vicepresidente no integra el Poder Ejecutivo, sino que desempeña las
funciones de Presidente de la Asamblea General y Presidente del Senado; salvo en caso
de suplir la Presidencia en ejercicio, razón por la cual se integra en tal función al Poder
Ejecutivo, por lo que cumplida la misma y reintegrado el titular de la Presidencia, el
Vicepresidente vuelve a sus funciones legislativas.

Elección:

El Presidente es electo directamente por el pueblo en elecciones nacionales que se

desarrollan cada 5 años, de acuerdo con el siguiente procedimiento (art. 151):

 según la Disposición Transitoria de la Constitución Letra W), cada Partido

político (Lema) debe realizar elecciones internas para designar una única
fórmula presidencial (Presidente y Vicepresidente)
 éstas se realizarán el último domingo de abril del año electoral, será secreto pero
no tienen carácter obligatorio para los ciudadanos inscriptos en el registro cívico
nacional (no requiere ser afiliado ni adherente al partido político)
 en ese mismo acto y hoja electoral, se elegirán también los Convencionales
nacionales y departamentales por cada Lema
 el pre candidato que alcance la mayoría absoluta u obtenga más del 40 % y una
diferencia superior al 10 % de votos con el que le sigue, será el candidato único
del Lema
 si ninguno llega a obtener esos resultados, será la Convención nacional la que
designe el candidato mediante mayoría absoluta por votación nominal y pública
 las fórmulas presidenciales únicas por cada partido, se enfrentarán en elecciones
nacionales el último domingo de octubre del año electoral (denominada 1ª

110
 Vuelta). En ese mismo momento y en la misma hoja electoral, se elegirán los
Senadores, Representantes y miembros de las Juntas Electorales
 si ninguno de los candidatos obtuviera mayoría absoluta (50 % más 1 de los
votos), deberán concurrir solamente las dos fórmulas más votadas a una segunda
elección (2ª vuelta o ballotage) a realizarse el último domingo de noviembre
próximo. Cabe recordar que Senadores, Representantes, etc. Ya fueron electos
en la 1ª vuelta.
 en esta segunda elección, será electa la fórmula que obtenga mayoría simple
respecto del otro (basta un voto más que el contrario)
 debidamente proclamado por la Corte Electoral, el Presidente y el
Vicepresidente de la República asumirán sus respectivas funciones el 1º de
marzo próximo.

Requisitos para ser Presidente:

 ciudadanía natural en ejercicio: mientras que los restantes cargos políticos y de

administración en nuestro gobierno se pueden ejercer teniendo la ciudadanía
legal, para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la República se
requiere exclusivamente ser ciudadano natural (parte de la doctrina entiende
que solamente existe una hipótesis en que un ciudadano legal pueda ejercer la
Presidencia: si no estuviere proclamada la persona a ejercer ese cargo por la
Corte Electoral, o si la elección fuere anulada, temporariamente la Constitución
le atribuya la función presidencial al Presidente de la Suprema Corte de Justicia
y éste puede ser ciudadano legal).
 35 años cumplidos de edad
 votos
Popularmente se entiende, a veces, que el Presidente debe ser casado, tener una
determinada profesión, o sexo, etc. y ello no es así. Solamente se requiere lo antes
mencionado.

Causales de cese:

El mandato del Presidente, su período de gobierno, es de 5 años. Por lo tanto, puede

cesar por:
 terminación del mandato
 renuncia aceptada
 fallecimiento
 incapacidad superviniente total y absoluta para el desempeño de su cargo
 a consecuencia de un juicio político
Cualquier otra forma anómala sería inconstitucional.

Competencias del Presidente como Jefe de Estado

El Presidente de la República, actuando solo, lo hace como Jefe de Estado: si actúa en

acuerdo o en Consejo de Ministros, será entonces el Poder Ejecutivo el que actúa y
como tal será Jefe de Gobierno.

Por lo tanto, el Presidente, por sí solo y con su sola firma; exclusivamente podrá:
 designar al Secretario y Prosecretario de la Presidencia

111
  designar a los Ministros de Estado
 designar al Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil
 designar al Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
 vetar el voto de censura; o mantener al Ministro, disolver las Cámaras y convocar
a nuevas elecciones si no alcanzaren las mayorías requeridas en la Asamblea
General para la censura parlamentaria
 solicitar a la Asamblea General el voto de confianza expreso del Consejo de
Ministros

 Ministros de Estado (Art. 174 y ss.)

El número de Ministerios, sus denominaciones y atribuciones podrán ser estipulados por

ley, a iniciativa del Poder Ejecutivo.

A la fecha contamos con los 13 siguientes Ministerios:

* Economía y Finanzas (MEF) * Interior (MI)

* Defensa Nacional (MDN) * Relaciones Exteriores (MRREE)
* Educación y Cultura (MEC) * Salud Pública (MSP)
* Industria, Energía y Minería (MIEM) * Transporte y Obras Públicas(MTOP)
* Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) * Turismo y Deporte (MTD)
* Trabajo y Seguridad Social (MTSS) * Desarrollo Social (MIDES)
* Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA)

Designación

Los Ministros de Estado son directamente designados (por ende también destituidos) por
el Presidente de la República entre ciudadanos que, por contar con apoyo
parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo.
Esto significa que los Ministros deben contar con apoyo parlamentario y entonces cabe
la pregunta ¿cómo se manifiesta dicho apoyo si no hay un voto de confianza ni de
investidura de los Ministros como en el sistema parlamentario inglés?
Se entiende que los Ministros cuentan con apoyo parlamentario todo el tiempo que el
Parlamento no los censure.

Requisitos

Se requiere las mismas calidades que para ser Senador: 30 años cumplidos de edad y
ciudadanía natural o legal con 7 años de ejercicio.

Competencias

El Art. 181 establece las competencias propias de cada Ministerio, entre las cuales
podemos destacar: principalmente la de firmar, conjuntamente con el Presidente de la
República, los actos del Poder Ejecutivo.
Sin perjuicio sus competencias son abiertas ya que pueden ser ampliadas por la ley o
reglamentadas por el Poder Ejecutivo (en Consejo de Ministros)

112
2) Actuación del PE

Habíamos adelantado ya que el Poder Ejecutivo actúa de dos formas principales

en Acuerdo
y una forma atípica Delegación de atribuciones

en Consejo de Ministros

 Poder Ejecutivo en Acuerdo

Esta es la forma ordinaria y regular de actuar del Poder Ejecutivo; es cuando el

Presidente de la República actúa con uno, varios o todos los Ministros para la adopción
de decisiones gubernativas.

Todas las competencias del Poder Ejecutivo pueden desarrollarse en esta modalidad de
Acuerdo, salvo que la propia Constitución atribuya su ejercicio exclusivamente al
Consejo de Ministros (competencias exclusivas y las privativas o excluyentes)

Los temas del Acuerdo deberán versar siempre sobre la competencia o materias del o los
Ministros involucrados, es decir que deben ser temas de sus respectivas carteras.

Los Ministros deben necesariamente firmar los actos que dictan en esta modalidad con el
Presidente para que sean válidos y eficaces.

 Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros

Se integra con el Presidente de la República, que lo preside, y los titulares de todos los
Ministerios, los Ministros.

Sus Resoluciones son adoptadas por mayorías de votos y solamente en caso de empate,
la posición donde votó el Presidente obtiene la mayoría por su voto que, aunque no es
doble, en caso de empate define la mayoría. En caso que un Ministro esté a cargo de
otro Ministerio aparte del suyo, se contabilizará un solo voto, puesto que es Consejo de
Ministros como personas y no de Ministerios como órganos.

Una decisión del Consejo de Ministros podrá ser revocada por la mayoría absoluta de
sus componentes; y, una decisión adoptada en Acuerdo podrá ser revocada por el
Consejo de Ministros.

Competencias del Consejo de Ministros

Dice el Art. 160 que el Consejo de Ministros tendrá competencia privativa en los casos
que allí establece.

Doctrinariamente estableceremos dos clases de competencia:

113
 competencias exclusivas que solamente podrá ejercer el Consejo de Ministros y
nunca ser ejercidas en Acuerdo. Están en el Art. 168 de la Constitución:

Nral. 7º = proponer proyectos de ley de urgente consideración.

Nral. 16º = decretar la ruptura de relaciones y previa resolución de la Asamblea

General, decretar la guerra

Nral. 19º = preparar y presentar a la Asamblea General los presupuestos, dando

cuenta de los anteriores

Nral.24º = delegar por resolución fundada y bajo su responsabilidad política las

atribuciones que estime convenientes

 competencias privativas o excluyentes, significa que –en principio- el tema a

resolver puede ser dispuesto en Acuerdo, pero “... todos los actos de gobierno y
administración que planteen en su seno el Presidente de la República o sus
Ministros en temas de sus respectivas carteras” priva o excluye la posibilidad que
pueda ser resuelto en Acuerdo y necesariamente deberá ser resuelto en Consejo de
Ministros. Si el Presidente o un Ministro plantea ante el Consejo de Ministro un
tema de su respectiva competencia o cartera ministerial, ello impide que pueda ser
resuelto por el Primer Mandatario o en Acuerdo, pasando desde ese momento a ser
de competencia del Consejo de Ministros por privar o excluir aquellas formas.

 Delegación de atribuciones

Según establece el Nral. 24 del Art. 168 de la Constitución, el Poder Ejecutivo puede ser
delegante de atribuciones, mediante Resolución dictada por el Consejo de Ministros
como competencia exclusiva de éste, es decir que podrá delegar (transferir) alguna de
sus propias competencias para que las ejerza el inferior en nombre y responsabilidad del
Poder Ejecutivo.
Las competencias a delegar son las que el Poder Ejecutiva entienda conveniente y éstas
no podrán delegarse a otro Poder, sino que deberá ser a los Ministros u otros
funcionarios subordinados al Poder Ejecutivo.
Por otra parte, esa misma competencia de delegación la poseen los Ministros como
competencia propia con referencia a funcionarios a ellos subordinados; pero la
competencia delegada por el Poder Ejecutivo a un Ministro de Estado no puede ser a su
vez delegada en otro funcionario.

Competencias del Poder Ejecutivo

Analizada ya la estructura del Poder Ejecutivo y de sus respectivos órganos, así como las
competencias del Presidente de la República como Jefe de Estado, de los Ministros y del
Consejo de Ministros, cada una de ellas por separado, debemos ahora analizarlas todas
las competencias del Poder Ejecutivo en su conjunto.

Las mismas están desarrolladas en el Art. 168 de la Constitución:

114
“Artículo 168.- Al Presidente de la República, actuando con el
Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros,
corresponde:

La conservación del orden y tranquilidad en lo interior, y la

1º seguridad en lo exterior.
)
2º El mando superior de todas las Fuerzas Armadas.
)
3º Dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles
) y militares conforme a las leyes.

4º Publicar y circular, sin demora, todas las leyes que,

) conforme a la Sección VII, se hallen ya en estado de publicar
y circular, ejecutarlas, hacerlas ejecutar, expidiendo los
reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecución.

5º Informar al Poder Legislativo, al inaugurarse las sesiones

) ordinarias, sobre el estado de la República y las mejoras y
reformas que considere dignas de su atención.

6º Poner objeciones o hacer observaciones a los proyectos de ley

) que le remita el Poder Legislativo, y suspender u oponerse a
su promulgación, en la forma prevista en la Sección VII.

7º Proponer a las Cámaras proyectos de ley o modificaciones a

) las leyes anteriormente dictadas. Dichos proyectos podrán ser
remitidos con declaratoria de urgente consideración.

La declaración de urgencia deberá ser hecha simultáneamente

con la remisión de cada proyecto, en cuyo caso deberán ser
considerados por el Poder Legislativo dentro de los plazos
que a continuación se expresan, y se tendrán por sancionados
si dentro de tales plazos no han sido expresamente
desechados, ni se ha sancionado un proyecto sustitutivo. Su
trámite se ajustará a las siguientes reglas:

a El Poder Ejecutivo no podrá enviar a la Asamblea General

) más de un proyecto de ley con declaratoria de urgente
consideración simultáneamente, ni enviar un nuevo proyecto
en tales condiciones mientras estén corriendo los plazos
para la consideración legislativa de otro anteriormente
enviado;

b no podrán merecer esta calificación los proyectos de

) Presupuesto, ni aquellos para cuya sanción se requiera el
voto de tres quintos o dos tercios del total de
componentes de cada Cámara;

c cada Cámara por el voto de los tres quintos del total de

) sus componentes, podrá dejar sin efecto la declaratoria de

115
 urgente consideración, en cuyo caso se aplicarán a partir
de ese momento los trámites normales previstos en la
Sección VII;

d la Cámara que reciba en primer lugar el proyecto deberá

) considerarlo dentro de un plazo de cuarenta y cinco días.
Vencidos los primeros treinta días la Cámara será
convocada a sesión extraordinaria y permanente para la
consideración del proyecto. Una vez vencidos los quince
días de tal convocatoria sin que el proyecto hubiere sido
expresamente desechado se reputará aprobado por dicha
Cámara en la forma en que lo remitió el Poder Ejecutivo y
será comunicado inmediatamente y de oficio a la otra
Cámara;

e la segunda Cámara tendrá treinta días para pronunciarse y

) si aprobase un texto distinto al remitido por la primera
lo devolverá a ésta, que dispondrá de quince días para su
consideración. Vencido este nuevo plazo sin
pronunciamiento expreso el proyecto se remitirá
inmediatamente y de oficio a la Asamblea General. Si
venciere el plazo de treinta días sin que el proyecto
hubiere sido expresamente desechado, se reputará aprobado
por dicha Cámara en la forma en que lo remitió el Poder
Ejecutivo y será comunicado a éste inmediatamente y de
oficio, si así correspondiere, o en la misma forma a la
primera Cámara, si ésta hubiere aprobado un texto distinto
al del Poder Ejecutivo;

f la Asamblea General dispondrá de diez días para su

) consideración. Si venciera este nuevo plazo sin
pronunciamiento expreso se tendrá por sancionado el
proyecto en la forma en que lo votó la última Cámara que
le prestó expresa aprobación.

La Asamblea General, si se pronunciare expresamente, lo

hará de conformidad con el artículo 135;

g cuando un proyecto de ley con declaratoria de urgente

) consideración fuese desechado por cualquiera de las dos
Cámaras, se aplicará lo dispuesto por el artículo 142;

h el plazo para la consideración por la primera Cámara

) empezará a correr a partir del día siguiente al del recibo
del proyecto por el Poder Legislativo. Cada uno de los
plazos ulteriores comenzará a correr automáticamente al
vencer el plazo inmediatamente anterior o a partir del día
siguiente al del recibo por el órgano correspondiente si
hubiese habido aprobación expresa antes del vencimiento
del término.

8º Convocar al Poder Legislativo a sesiones extraordinarias con

116
) determinación de los asuntos materia de la convocatoria y de
acuerdo con lo que se establece en el artículo 104.

9º Proveer los empleos civiles y militares, conforme a la

) Constitución y a las leyes.

10 Destituir los empleados por ineptitud, omisión o delito, en

) todos los casos con acuerdo de la Cámara de Senadores o, en
su receso, con el de la Comisión Permanente, y en el último,
pasando el expediente a la Justicia. Los funcionarios
diplomáticos y consulares podrán, además, ser destituidos,
previa venia de la Cámara de Senadores, por la comisión de
actos que afecten su buen nombre o el prestigio del país y de
la representación que invisten. Si la Cámara de Senadores o
la Comisión Permanente no dictaran resolución definitiva
dentro de los noventa días, el Poder Ejecutivo prescindirá de
la venia solicitada, a los efectos de la destitución.

11 Conceder los ascensos militares conforme a las leyes,

) necesitando, para los de Coronel y demás Oficiales
Superiores, la venia de la Cámara de Senadores o, en su
receso, la de la Comisión Permanente.

12 Nombrar el personal consular y diplomático, con obligación de

) solicitar el acuerdo de la Cámara de Senadores, o de la
Comisión Permanente hallándose aquélla en receso, para los
Jefes de Misión. Si la Cámara de Senadores o la Comisión
Permanente no dictaran resolución dentro de los sesenta días
el Poder Ejecutivo prescindirá de la venia solicitada.

Los cargos de Embajadores y Ministros del Servicio Exterior

serán considerados de particular confianza del Poder
Ejecutivo, salvo que la ley dictada con el voto conforme de
la mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara
disponga lo contrario.

13 Designar al Fiscal de Corte y a los demás Fiscales Letrados

) de la República, con venia de la Cámara de Senadores o de la
Comisión Permanente en su caso, otorgada siempre por tres
quintos de votos del total de componentes. La venia no será
necesaria para designar al Procurador del Estado en lo
Contencioso Administrativo, ni los Fiscales de Gobierno y de
Hacienda.

14 Destituir por sí los empleados militares y policiales y los

) demás que la ley declare amovibles.

15 Recibir Agentes Diplomáticos y autorizar el ejercicio de sus

) funciones a los Cónsules extranjeros.

16 Decretar la ruptura de relaciones y, previa resolución de la

117
) Asamblea General, declarar la guerra, si para evitarla no
diesen resultado el arbitraje u otros medios pacíficos.

17 Tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e

) imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando
cuenta, dentro de las veinticuatro horas a la Asamblea
General, en reunión de ambas Cámaras o, en su caso, a la
Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos, estándose
a lo que éstas últimas resuelvan.

En cuanto a las personas, las medidas prontas de seguridad

sólo autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a
otro del territorio, siempre que no optasen por salir de él.
También esta medida, como las otras, deberá someterse, dentro
de las veinticuatro horas de adoptada, a la Asamblea General
en reunión de ambas Cámaras o, en su caso, a la Comisión
Permanente, estándose a su resolución.

El arresto no podrá efectuarse en locales destinados a la

reclusión de delincuentes.

18 Recaudar las rentas que, conforme a las leyes deban serlo por
) sus dependencias, y darles el destino que según aquéllas
corresponda.

19 Preparar y presentar a la Asamblea General los presupuestos,

) de acuerdo a lo establecido en la Sección XIV, y dar cuenta
instruida de la inversión hecha de los anteriores.

20 Concluir y suscribir tratados, necesitando para ratificarlos

) la aprobación del Poder Legislativo.

21 Conceder privilegios industriales conforme a las leyes.

)
22 Autorizar o denegar la creación de cualesquier Bancos que
) hubieren de establecerse.

23 Prestar, a requerimiento del Poder Judicial, el concurso de

) la fuerza pública.

24 Delegar por resolución fundada y bajo su responsabilidad

) política las atribuciones que estime convenientes.

25 El Presidente de la República firmará las resoluciones y

) comunicaciones del Poder Ejecutivo con el Ministro o
Ministros a que el asunto corresponda, requisito sin el cual
nadie estará obligado a obedecerlas.

No obstante el Poder Ejecutivo podrá disponer que

determinadas resoluciones se establezcan por acta otorgada

118
 con el mismo requisito precedentemente fijado.

26 El Presidente de la República designará libremente un

) Secretario y un Prosecretario, quienes actuarán como tales en
el Consejo de Ministros.

Ambos cesarán con el Presidente y podrán ser removidos o

reemplazados por éste, en cualquier momento.”

Oficina Nacional del Servicio Civil (Art. 60)

Oficina de Planeamiento y Presupuesto (Art. 230)

Estas son otras dependencias de la Presidencia, cuyos Directores son designados (y por
ende también destituidos) directamente por el Presidente, en competencia de Jefe de
Estado.

Tienen rango ministerial y por lo tanto sujeto a sus mismas exigencias y controles del
Poder Legislativo.

Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC)

Fue creada por la Ley 15.757 inmediatamente después de ponerse en vigencia la actual
Constitución.

Su cometido es el de asesorar y de contralor de la Administración Central, Entes

Autónomos y Servicios Descentralizados, asegurando una Administración eficiente y
actuando con autonomía funcional e independencia técnica.

un Director y un Subdirector, cargos de particular confianza

Está integrada por

una Comisión integrada, el Director que la preside y 4

miembros de reconocida competencia en la materia.

La mencionada Ley le atribuye estas competencias:

“Artículo 4º.- La Oficina Nacional del Servicio Civil tendrá las

siguientes atribuciones:

a) Asesorar preceptivamente a la Administración Central, Entes

Autónomos y Servicios Descentralizados en el diagnóstico,
aplicación y evaluación de la política de administración de
personal. Asimismo, asesorará a los Gobiernos Departamentales
y demás Órganos del Estado que lo soliciten.

b) Asesorar a los referidos organismos de la Administración

Pública en la organización y funcionamiento de sus
dependencias, la racionalización de los métodos y

119
 procedimientos de trabajo y de los sistemas de información
necesarios. Este asesoramiento será preceptivo o facultativo
del órgano asesorado, según lo establecido en el literal
anterior.

c) Establecer los planes y programas de capacitación de los

funcionarios públicos, en función de las necesidades de los
diferentes organismos y conforme a los principios de la
carrera administrativa.

d) Organizar el Registro Nacional de Funcionarios Públicos y

realizar censos periódicos a fin de mantenerlo actualizado.

e) Proyectar, con arreglo a las disposiciones estatutarias

generales y, en su caso, a las particulares de cada Ente
Autónomo, las normas destinadas a que la Administración
Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados,
seleccionen y designen a su personal mediante concursos de
oposición o de méritos. Cada órgano, en la esfera de su
competencia, podrá ponerlas en vigencia por vía
reglamentaria.

f) Formular y actualizar el sistema de clasificación y

descripción de los cargos de la Administración Central, Entes
Autónomos y Servicios Descentralizados.

g) Asesorar al Poder Ejecutivo, Entes Autónomos y Servicios

Descentralizados, en la fijación de una política en materia
de remuneraciones y escalafones.

h) Recabar de todos los organismos estatales los informes que

considere necesarios para el cumplimiento de su cometido y el
ejercicio de sus atribuciones.

i) Realizar los estudios e investigaciones que estime

convenientes sobre las materias de su competencia, así como
sobre los temas que le requieran los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, los Entes Autónomos, los Servicios
Descentralizados o los Gobiernos Departamentales, en su caso.

j) Redistribuir, entre otras reparticiones públicas, en acuerdo

con las mismas, los funcionarios que le fueren propuestos
para ese objeto, por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial, Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y
Gobiernos Departamentales.”

Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)

120
Tiene su antecedente en la CIDE (Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico) de
1965.

un Director designado por el Presidente MEF, MAGP,

Está integrada por MIEM, MTSS,

una Comisión integrada por representantes de MTOP, MSP

y MEC

Su cometido es el de asesorar al Poder Ejecutivo en la formulación de planes y

programas de desarrollo, así como en la planificación de políticas de descentralización.

También se le comete la formación de Comisiones Sectoriales en las que deberán estar

representados los trabajadores y las empresas públicas y privadas, las que hasta el
momento no se han formado aún.

PODER JUDICIAL

Tribunal de lo
Poder Poder Poder Contencioso Tribunal de Corte
Legislativo Ejecutivo Judicial Administrativo Cuentas Electoral

Introducción

Montesquieu, inicialmente, establecía solamente dos poderes para contrarrestar el

absolutismo reinante: el príncipe o ejecutivo y los señores o legislativo. No entendía
necesario constituir a la justicia como poder, ya que consideraba que si se la adjudicaba
a jueces permanentes ello podía desequilibrar los restantes dos poderes y por ello
expresaba que esos asuntos se podían solucionar con la intervención o mediación de un
buen vecino. Posteriormente, con la complejidad de los asuntos a resolver y con la
finalidad de sostener la libertad de los individuos, se rectifica y establece la división
tripartita de poderes, independientes pero equilibrados entre sí, para evitar el
absolutismo.
La Constitución de EEUU estableció la existencia de tres poderes libres, independientes
y equilibrados entre sí: Ejecutivo, Legislativo y Judicial; de donde se nutrió el ideario
artiguista y se basó también nuestra Constitución.

En la Constitución de Francia existe una desconfianza hacia los jueces, ya que se les
prohibía dar órdenes a la Administración. Actualmente no existe un Poder Judicial como
tal, sino que los jueces son designados por el Gobierno, lo que los coloca en una
situación de minus: inferioridad y no de magis: magistrado, superioridad.

En Inglaterra los jueces forman parte de la Cámara de los Lores.

121
¿Cómo se eligen los jueces?
a) por el Poder Ejecutivo = sistema francés o argentino
b) por el Poder Legislativo = es preferente
c) por un órgano administrativo de la justicia = sólo tiene la función administrativa
* Italia (Consejo Superior de la Magistratura)
* España (Consejo General del Poder Judicial)

Poder Judicial en nuestro país

Constitucional y doctrinariamente presenta los siguientes aspectos:

a) es un Poder de competencia técnica: en contraposición con el Poder Ejecutivo y

Legislativo que son más políticos. Los Jueces deben ser idóneos en administrar
justicia
b) no existen juicios por jurados actualmente, a pesar que la Constitución faculta al
legislador a hacerlo
c) existe independencia técnica dentro del Poder Judicial, por la cual la
jerarquización administrativa de los jueces y Tribunales no afecta la
independencia de criterio de cada juez para dictar sentencia. En nuestro derecho
la jurisprudencia no es fuente de derecho (sí en EEUU), por lo que cada juez en
nuestro país sentencia de acuerdo a su criterio, a su leal saber y entender
d) podrá dejar sin efecto actos dictados por otros Poderes, como ser la declaración
de inconstitucionalidad de las leyes; pero los actos jurisdiccionales dictados por
los jueces del Poder Judicial solamente podrán ser revocados por otros Jueces o
Tribunales dentro del Poder Judicial. La sentencia definitiva pasa en autoridad
de cosa juzgada, por lo que nadie ni nunca más podrá modificarse ni dejarse sin
efecto.
e) su función primordial o principal es la jurisdiccional, sin perjuicio de también
prestar las otras funciones. Pero también vimos anteriormente que esta función
jurisdiccional puede ser prestada por otros Poderes: P.E. en el contencioso
aduanero y justicia militar; P.L. en el caso del juicio político en el Senado;
T.C.A. en la acción anulatoria; la C.E. en cuestiones de su materia electoral.

Estructura jurisdiccional de nuestro Poder Judicial

Según el Art. 233 de nuestra Constitución: “El Poder Judicial será ejercido por la
Suprema Corte de Justicia y por los Tribunales y Juzgados, en la forma que estableciere
la ley.”

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA

TRIBUNALES DE APELACIONES

JUZGADOS LETRADOS

122
 JUZGADOS DE PAZ

 Suprema Corte de Justicia

Con sede en Montevideo y de competencia nacional, se compone de 5 miembros

designados por 2/3 del total de componentes de la Asamblea General, dentro del plazo
de 90 días de producida la vacancia. Vencido dicho plazo sin que se haya realizado la
designación, quedará automáticamente designado el Ministro más antiguo en el cargo
(no de edad) de los Tribunales de Apelaciones. Y para el caso de haber dos con la misma
antigüedad en el cargo de Ministro, por el que tenga más años en el ejercicio de la
Judicatura o del Ministerio Público o Fiscal. Y sucedió que también habían dos
Ministros con esa misma antigüedad, entonces se tomó el criterio de mayor antigüedad
desde su ingreso al Poder Judicial (en esa situación una de las candidatas había
ingresado primero al Poder Judicial como auxiliar y así devino Ministra de la S.C.J.).

De ello resulta que existen dos mecanismos de designación para la S.C.J.:

 uno directo: designación dentro de los 90 días de producida la vacante
 otro subsidiario y automático: vencido dicho plazo sin designación,
automáticamente queda designado el Ministro más antiguo en el cargo de los
Tribunales de Apelaciones.

Para ser Ministro de la S.C.J. se requiere:

“1º Cuarenta años cumplidos de edad.

)
2º) Ciudadanía natural en ejercicio, o legal con diez años de
ejercicio y veinticinco años de residencia en el país.

3º) Ser abogado con diez años de antigüedad o haber ejercido

con esa calidad la Judicatura o el Ministerio Público o
Fiscal por espacio de ocho años.”

Durarán 10 años en el cargo y podrán ser reelectos si median 5 años, salvo que arriben a
los 70 años donde automáticamente quedan cesantes.

Según el Art. 239 de la Constitución, a la Suprema Corte de Justicia, como jerarca

máximo del Poder Judicial, le corresponde:

“1º Juzgar a todos los infractores de la Constitución, sin

) excepción alguna; sobre delitos contra Derecho de Gentes y
causas de Almirantazgo; en las cuestiones relativas a
tratados, pactos y convenciones con otros Estados; conocer
en las causas de los diplomáticos acreditados en la
República, en los casos previstos por el Derecho
Internacional.

123
 2º) Ejercer la superintendencia directiva, correctiva,
consultiva y económica sobre los Tribunales, Juzgados y
demás dependencias del Poder Judicial.

3º) Formular los proyectos de presupuestos del Poder Judicial,

y remitirlos en su oportunidad al Poder Ejecutivo para que
éste los incorpore a los proyectos de presupuestos
respectivos, acompañados de las modificaciones que estime
pertinentes.

4º) Con aprobación de la Cámara de Senadores o en su receso con

la de la Comisión Permanente, nombrar los ciudadanos que
han de componer los Tribunales de Apelaciones ...

5º) Nombrar a los Jueces Letrados de todos los grados y

denominaciones, necesitándose, en cada caso, la mayoría
absoluta del total de componentes de la Suprema Corte...

6º) Nombrar a los Defensores de Oficio permanentes y a los

Jueces de Paz por mayoría absoluta del total de componentes
de la Suprema Corte de Justicia.

7º) Nombrar, promover y destituir por sí, mediante el voto

conforme de cuatro de sus componentes, los empleados del
Poder Judicial, conforme a lo dispuesto en los artículos 58
a 66, en lo que corresponda.

8º) Cumplir los demás cometidos que le señale la ley.”

 Tribunales de Apelaciones

También radicados en Montevideo y también de competencia nacional. Se componen de

3 miembros cada uno, designados por la Suprema Corte de Justicia previa aprobación de
la Cámara de Senadores.

“Para ser miembro de un Tribunal de Apelaciones, se requiere:

1º Treinta y cinco años cumplidos de edad.

)
2º Ciudadanía natural en ejercicio, o legal con siete años de
) ejercicio.

3º Ser abogado con ocho años de antigüedad o haber ejercido con

) esa calidad la Judicatura o el Ministerio Público o Fiscal
por espacio de seis años.”

Durarán todo el tiempo de su buen comportamiento, salvo el cese automático a los 70

años de edad.

124
  Juzgados Letrados

La Ley fijará el número de Juzgados Letrados necesarios así como su localización. Estos
se diferencian en Montevideo del resto del país, en cuanto a las materias y competencia
que desarrollan. En el interior del país existe uno ubicado en cada capital departamental,
sin perjuicio de otros que puedan existir en las principales ciudades.
Serán designados directamente por la S.C.J.

Como requisitos para ser Juez Letrado se requiere:

1º Veintiocho años cumplidos de edad.

)
2º Ciudadanía natural en ejercicio, o legal con cuatro años de
) ejercicio.

3º Ser abogado con cuatro años de antigüedad o haber

) pertenecido con esa calidad por espacio de dos años al
Ministerio Público o Fiscal o a la Justicia de Paz.

También éstos durarán todo el tiempo de su buen comportamiento, salvo el cese

automático a los 70 años de edad.

 Juzgados de Paz

Habrá tantos Juzgados de Paz cuantas sean las secciones judiciales en que se divida el
territorio de los departamentos.
También serán designados por la S.C.J.

“...Para ser Juez de Paz se requiere:

1º Veinticinco años cumplidos de edad.
)
2º Ciudadanía natural en ejercicio, o legal con dos años de
) ejercicio.”

A ello se deberá agregar el ser Abogado para ser Juez de Paz en Montevideo y la de
Abogado o Escribano para serlo en las capitales y ciudades de los demás departamentos
y en cualquiera otra población de la República.

“Durarán cuatro años en el cargo y podrán ser removidos en

cualquier tiempo, si así conviene a los fines del mejor servicio
público.”

Distribución por competencia y cuantía

Vimos que la jurisdicción es la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, siendo

propia y característica de la función jurisdiccional a cargo del Poder Judicial.
Competencia es ámbito de aplicación o la medida dentro de la cual esa potestad se
encuentra distribuida entre los diversos órganos jurisdiccionales. Por ello existirá una
división de la competencia por territorio y otra división por materia. Por territorio existe
competencia nacional, competencia departamental, competencia por Sección Judicial. Y,

125
entonces, materia es la calidad de los asuntos o temas que esos órganos deben conocer y
resolver, dentro de su competencia y jurisdicción (civil, comercial, penal, etc.). Turno es
la identificación individual dentro de la cantidad de órganos de la misma competencia y
materia que existen (de 1er. Turno, de 2do. Turno, etc.). Por último tenemos la
denominación de grado o instancia: es la ubicación que tiene el órgano en el orden
sucesivo de las instancias judiciales (sentencia de 1er. grado o de 1ª. instancia es la
dictada por el órgano directamente competente y sentencia de 2do. Grado o 2ª instancia
es la dictada por su superior por la apelación deducida)

 Suprema Corte de Justicia: tiene competencia nacional y puede tratar todas las
materias que le competan por imperio del Art. 239 y debe resolver el
denominado recurso de casación.

La Ley 14.861 establece que este tipo de recurso cabe solamente contra sentencias
definitivas, dictadas en segunda instancia por los Tribunales de Apelaciones en lo Civil y
de Trabajo y deberán fundarse en una errónea aplicación de las normas de
procedimiento. No procede el recurso cuando pueda existir un juicio ordinario posterior.
Se debe interponer dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la sentencia del
Tribunal de Apelaciones resolviendo la segunda instancia.

 Tribunales de Apelaciones: tienen competencia nacional y conoce solamente en

las sentencias apeladas ante los Juzgados Letrados. Los Tribunales de
Apelaciones concentran varias de las materias en que se dividen también los
Juzgados Letrados:
 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 1er. a 7º. Turno
 Tribunal de Apelaciones en lo Penal de 1er. a 3er. Turno
 Tribunal de Apelaciones de Familia de 1er. y 2do. Turno
 Tribunal de Apelaciones del Trabajo de 1er. a 3er. Turno

 Juzgados Letrados: tienen competencia que puede ser departamental o territorial

dentro de los límites fijados por la S.C.J. en un mismo departamento.
En Montevideo se dividen por materia especializada, en tanto que en el interior, el
mismo Juez Letrado concentra todas las materias de su competencia.
En cuanto a la cuantía, conocen –en los Juzgados que así se establece- en todo asunto de
estimación pecuniaria superior a $ 500.000.- (cifra que es fijada al 1º. de febrero de cada
año por la S.C.J., quedando los menores a esa cantidad en manos de los Juzgados de
Paz)
En Montevideo, existen a la fecha los siguientes Juzgados Letrados:
 de 1ª.Instancia en lo Civil de 1er. a 20º. Turno
 de 1ª.Instancia en lo Penal de 1er. a 21º. Turno
 de Aduana de 1er. Turno
 de Adolescentes de 1er. a 4to. Turno
 de 1ª. Instancia en lo Contencioso Administrativo de 1er. y 2do. Turno
 de 1ª. Instancia del Trabajo de 1er. a 14o. Turno
 de 1ª. Instancia de Familia Especializados de 1er. a 4o. Turno
 de Familia de 1er. a 28º. Turno
 de Concursos de 1er. y 2do. Turno

126
  Juzgados de Paz: tienen competencia sobre el territorio fijado por la S.C.J. como
su Sección Judicial.
Tienen todos los asuntos de estimación pecuniaria inferior a $ 500.000.-, más una
materia exclusiva sin importar la cuantía: conocen en todo asunto de arrendamientos. En
aquellas localidades del interior del país que no existe oficina del Registro de Estado
Civil, obran como Oficiales del Registro de Estado Civil para asentar los nacimientos,
casamientos, divorcios y defunciones.

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Tribunal de lo
Poder Poder Poder Contencioso Tribunal de Corte
Legislativo Ejecutivo Judicial Administrativo Cuentas Electoral

Con sede en Montevideo y de competencia nacional, se encuentra regulado en los Arts.

307 a 321 y Disposiciones Transitorias de la Constitución.
Su integración, designación, requisitos, incompatibilidades, etc. serán iguales que para la
Suprema Corte de Justicia.

El T.C.A. tiene sede en Montevideo y también es de competencia nacional; se compone

entonces de 5 miembros designados por 2/3 del total de componentes de la Asamblea
General, dentro del plazo de 90 días de producida la vacancia. Vencido dicho plazo sin
que se haya realizado la designación, quedará automáticamente designado el Ministro
más antiguo en el cargo (no de edad) de los Tribunales de Apelaciones. Es decir que,
producida una vacante en el T.C.A. y luego de los 90 días para designar su sustituto sin
que se haya efectuado la designación, automáticamente el Ministro más antiguo en el
cargo de los Tribunales de Apelaciones del Poder Judicial sale de este Poder y pasa a
integrarse en el T.C.A., que es otro Poder libre, independiente pero equilibrado con los
demás Poderes. Esto se justifica pues el T.C.A. no tiene ningún otro órgano
jurisdiccional subordinado, no tiene estructura jurisdiccional como la tiene el Poder
Judicial (recuérdese que el Juzgado Letrado en lo Contencioso Administrativo depende
de la S.C.J. del Poder Judicial y nada tiene que ver con el T.C.A.)

Competencias del T.C.A.

Su función principal es la jurisdiccional, aunque acotada a los actos administrativos; sin

perjuicio que también cumple función administrativa y legislativa (iniciativa para su
presupuesto):

a) competencia anulatoria “… de las demandas de nulidad de actos

administrativos definitivos, cumplidos por la
Administración, en el ejercicio de sus funciones,
contrarios a una regla de derecho o con desviación de
poder” (Art. 309)
Cabe recordar que podrá deducirse ante el T.C.A. las demandas de nulidad que
hayan agotado en forma y previamente la vía administrativa.

127
 El T.C.A. se limitará a anular o no el acto administrativo recurrido, pero no podrá
modificarlo; para ello deberá volver al órgano que dictó el acto y emitir un nuevo
acto administrativo, que sería pasible de recursos nuevamente en su caso.

b) competencia interorgánica o interadministrativa: “…entenderá, además, en

las contiendas de competencia fundadas en la legislación y
en las diferencias que se susciten entre el Poder
Ejecutivo, los Gobiernos Departamentales, los Entes
Autónomos y los Servicios Descentralizados, y, también, en
las contiendas o diferencias entre uno y otro de estos
órganos” (Art.313 inc. 1º); siempre que tales diferencias se encuentren
fundadas en la Ley, puesto que si la contienda de competencia se funda en la
Constitución, quien deberá intervenir será la S.C.J. por la eventual
inconstitucionalidad.

c) competencia intraorgánica o intraadministrativa: “También entenderá en

las contiendas o diferencias que se produzcan entre los
miembros de las Juntas Departamentales, Directorios o
Consejos de los Entes Autónomos o Servicios
Descentralizados, siempre que no hayan podido ser resueltas
por el procedimiento normal de la formación de la voluntad
del órgano (Art. 313 inc. 2º); fundamentalmente cuando existe
discrepancia en el procedimiento o en la propia formación de voluntad del
órgano. No se aplica nunca respecto del Poder Ejecutivo.

Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo:

Es un órgano unipersonal, cuyo titular es designado por el Poder Ejecutivo y tiene el

mismo status que los miembros del TCA. Antes de dictar la sentencia pertinente, el TCA
obligatoriamente debe recabar la opinión de este órgano, cuyo dictamen no es
vinculante.

El Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo es al TCA lo que el Fiscal de

Corte y Procurador General de la Nación es a la SCJ.

TRIBUNAL DE CUENTAS

Tribunal de lo
Poder Poder Poder Contencioso Tribunal de Corte
Legislativo Ejecutivo Judicial Administrativo Cuentas Electoral

Otro de los Poderes (u órgano de creación constitucional), libres, independientes pero

equilibrados entre sí; es de competencia nacional.

128
Se encuentra regulado de los Arts. 208 a 213 de la Constitución.

Se integra con 7 miembros designados por 2/3 del total de la Asamblea General y deben
cumplir con las mismas calidades que para ser Senador (esto es: 30 años cumplidos de
edad, ciudadanía natural o legal con 7 años de ejercicio).
La característica especial es la duración de su mandato (al igual que veremos en la Corte
Electoral) puesto que “… Sus miembros cesarán en sus funciones cuando la Asamblea
General, que sustituya a la que los designó, efectúe los nombramientos para el nuevo
período.”. Es decir, que durarán todo el tiempo hasta que sean designados sus sustitutos.

Podrán ser reelectos y dispondrán de autonomía funcional, a reglamentarse por ley a

propuesta del propio Tribunal, para actuar.

Competencias:

Su función principal o primordial es administrativa y no jurisdiccional como su nombre

lo implicaría; sin perjuicio de tener también iniciativa legislativa circunscrita a la
materia de contabilidad y administración financiera del Estado.

En cumplimiento de su cometido principal, el TC asesora, controla, informa, denuncia

pero no sanciona; ejerce un control de legalidad y no de conveniencia u oportunidad.

Es de competencia abierta pues la Ley puede añadirle otras competencias a las siguientes
establecidas en el Art. 211:

“A Dictaminar e informar en materia de presupuestos.

)
B) Intervenir preventivamente en los gastos y los pagos,
conforme a las normas reguladoras que establecerá la ley y
al solo efecto de cerv tificar
su legalidad, haciendo, en su caso, las observaciones
correspondientes. Si el ordenador respectivo insistiera, lo
comunicará al Tribunal sin perjuicio de dar cumplimiento a
lo dispuesto.

Si el Tribunal de Cuentas, a su vez, mantuviera sus

observaciones, dará noticia circunstanciada a la Asamblea
General, o a quien haga sus veces, a sus efectos.

En los Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y

Servicios Descentralizados, el cometido a que se refiere
este inciso podrá ser ejercido con las mismas
ulterioridades, por intermedio de los respectivos contadores
o funcionarios que hagan sus veces, quienes actuarán en
tales cometidos bajo la superintendencia del Tribunal de
Cuentas, con sujeción a lo que disponga la ley, la cual
podrá hacer extensiva esta regla a otros servicios públicos
con administración de fondos.

C) Dictaminar e informar respecto de la rendición de cuentas y

gestiones de todos los órganos del Estado, inclusive

129
 Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza, así como
también, en cuanto a las acciones correspondientes en caso
de responsabilidad, exponiendo las consideraciones y
observaciones pertinentes.

D) Presentar a la Asamblea General la memoria anual relativa a

la rendición de cuentas establecida en el inciso anterior.

E) Intervenir en todo lo relativo a la gestión financiera de

los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes
Autónomos y Servicios Descentralizados, y denunciar, ante
quien corresponda, todas las irregularidades en el manejo de
fondos públicos e infracciones a las leyes de presupuesto y
contabilidad.

F) Dictar las ordenanzas de contabilidad, que tendrán fuerza

obligatoria para todos los órganos del Estado, Gobiernos
Departamentales, Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza.

G) Proyectar sus presupuestos que elevará al Poder Ejecutivo,

para ser incluidos en los presupuestos respectivos. El Poder
Ejecutivo, con las modificaciones que considere del caso,
los elevará al Poder Legislativo, estándose a su
resolución.”

CORTE ELECTORAL

Tribunal de lo
Poder Poder Poder Contencioso Tribunal de Corte
Legislativo Ejecutivo Judicial Administrativo Cuentas Electoral

Es un Poder u órgano de creación de creación constitucional (o centro de autoridad de

origen constitucional) libre, independiente pero equilibrado con los demás Poderes, que
se encuentra regulado por los Arts. 322 a 328 de la Constitución.

Se integra con “… nueve titulares que tendrán doble número de

suplentes. Cinco titulares y sus suplentes serán designados por
la Asamblea General en reunión de ambas Cámaras por dos tercios
de votos del total de sus componentes, debiendo ser ciudadanos
que, por su posición en la escena política, sean garantía de
imparcialidad popularmente se les conoce como “neutrales”).

Los cuatro titulares restantes, representantes de los partidos,

serán elegidos por la Asamblea General por doble voto simultáneo
de acuerdo a un sistema de representación proporcional (denominados
“partidarios).

130
Al igual que el TC, los miembros de la CE durarán en sus cargos todo el tiempo hasta
que se designen a sus sustitutos, pudiendo ser reelectos.

Competencias:

La Corte Electoral tendrá competencias de origen constitucional y otras regladas por la

Ley (de Elecciones, por ejemplo):

 en materia de ciudadanía: archiva y custodia el Registro Cívico con las personas

habilitadas para votar (ya sean ciudadanos naturales, ciudadanos legales o electores
no ciudadanos); mantiene los Padrones Electorales y otorga cartas de ciudadanía
legal.
 en materia de sufragios: es responsable de la infraestructura y logística necesaria
para sufragar: circuitos, mesas, útiles, capacitación de funcionarios y autoridades de
Mesas Electorales.
 en materia de sistema electoral: realiza el recuento de votos para determinar la
representación proporcional entre los lemas, sublemas y listas; proclama los dos
candidatos más votados para ir al ballotage y realiza las proclamaciones pertinentes.
 en materia de partidos políticos: lleva un Registro de Partidos Políticos, con sus
Cartas Orgánicas y Programa de Principios, así como sus autoridades.
 en materia jurisdiccional: según los Arts. 322 y 327, la Corte Electoral actúa como
Juez de todo acto electoral (elecciones, plebiscitos, referéndums, etc.), pudiendo “…
anular total o parcialmente las elecciones…” y sus decisiones pasarán en autoridad
de cosa juzgada, también para el caso de delitos electorales.

Estructura orgánica:

La Corte Electoral, órgano de competencia nacional y sede en Montevideo, se compone

de 19 Juntas Electorales Departamentales, que a su vez cada una de ellas tendrá su
Oficina Electoral Departamental y las Mesas Receptoras de votos en ocasión de los
comicios por elección, plebiscito o referéndum.

GOBIERNOS DEPARTAMENTALES Y LOCALES

En los anteriores puntos 4.10.2. y 4.13. habíamos expresado los respectivos conceptos de
administración en nuestro país y allí desarrollamos el de Administración Central.
Corresponderá ahora iniciar el tratamiento de la administración descentralizada,
comenzando por la descentralización territorial de los Gobiernos Departamentales y
Locales.

 Administración Central: conjunto de servicios dependientes del Poder

Ejecutivo por una relación de jerarquía (Ministerios, Unidades Ejecutoras, etc.)

 Administración descentralizada: son los servicios conectados pero no en relación

jerárquica :

Entes Autónomos

por servicios

131
 Servicios Descentralizados

por territorio Gobiernos Departamentales

La denominación de gobierno local es equívoca y confusa en doctrina y en el marco

comparado. amplio
Así podemos hablar de gobierno local en sentido estricto

 gobierno local en sentido amplio: se opone a gobierno nacional. Es el gobierno de

un lugar, de una determinada porción del territorio no muy extensa. Es la dirección
de determinados asuntos que corresponden a una entidad menor que la entidad
estatal nacional y cuyo nacimiento, permanencia y consolidación dependerá de
diversos factores según los países. En un Estado Federal, el Gobierno Local sería
un Estado Federado; en nuestro país sería el Gobierno Departamental en la forma
que se determine.
 gobierno local en sentido estricto: es referido a la dirección y administración de
comunidades regionales. Se caracteriza por la vecindad, la continuidad geográfica,
etc. Sus características sobresalientes serían: 1) es el gobierno de una comunidad
de base geográfica menor; 2) se basa en lazos de vecindad de los gobernados, con
competencias determinadas en materias referidas a las más inmediatas necesidades
de la vida social de esa comunidad vecinal (que serán materias diferentes de la del
gobierno nacional); 3) está englobado dentro del Estado ya que ocupa una pequeña
división territorial del mismo. Generalmente se denominan municipios.

Gobierno Departamental.

Se encuentran regulados a partir del Art. 262 de la Constitución. Al decir que “El
Gobierno y la Administración de los Departamentos, con excepción
de los servicios de seguridad pública…” deja suficientemente claro que
tendrá su competencia propia, departamental, exceptuando los servicios de seguridad
que serán prestados por el P.E. con competencia nacional.

Estructura.

En nuestro país encontramos distintos niveles de competencia a nivel de gobierno: el

gobierno nacional con competencia en todo el territorio de nuestro Estado; y los niveles
de competencia del gobierno departamental, a nivel departamental y local.

La Constitución y la Ley consagran a favor de estos gobiernos departamentales la

descentralización legislativa y administrativa dentro del territorio de su departamento y
en el ámbito de sus respectivas competencias. Por ello, ejercen función legislativa y
administrativa dentro de su departamento.

El Gobierno Departamental se compone por un Intendente y una Junta Departamental,

todos con sede en la capital del Departamento. Pueden existir también autoridades a
nivel local, denominadas Juntas Locales que pueden ser autónomas.

132
  Intendente:

 mediante el sistema de doble voto simultáneo se elige 1 titular y 4 suplentes, por

elección directa de los ciudadanos del Departamento inscriptos en el Registro
Cívico Nacional
 se eligen cada 5 años, que es la duración de su mandato; pueden ser reelectos por
un solo período, pero deben renunciar por lo menos 3 meses antes de las
elecciones
 el último domingo de abril del año electoral se realizan las elecciones internas
dentro de cada Lema o Partido, con la finalidad de elegir la fórmula presidencia
única por Partido y las respectivas Convenciones Nacionales y Departamentales.
Es esta Convención Departamental la que elegirá el o los candidatos a
Intendente, puesto que puede ser el más votado y el que le siguiese en votos
siempre que supere el 30 % de los motos emitidos (por lo tanto pueden existir
hasta 3 candidatos a Intendente por Partido)
 la elección de Intendente y demás autoridades departamentales y locales se
realiza en forma separada de la elección nacional, ya que se efectúan en el mes
de mayo siguiente al año electoral
 sus requisitos son los mismos que para ser Senador (30 años cumplidos y
ciudadanía natural o legal con 7 años de ejercicio) más un requisito especial: ser
nativo del Departamento o haber residido en él los últimos 3 años
 competencias: por disposiciones constitucionales y legales, el Intendente tiene las
siguientes competencias:

o prestar las funciones ejecutiva y administrativa del Gobierno Departamental

(se dice que es el pequeño PE dentro del Departamento, así como la Junta
Departamental sería el pequeño PL)
o es de competencia abierta pues la Ley puede agregarle otras; pero nunca de
competencia nacional.
o “Artículo 275.- Además de las que la ley determine, sus
atribuciones son:
1º Cumplir y hacer cumplir la Constitución y las
) Leyes.

2º Promulgar y publicar los decretos sancionados por

) la Junta Departamental, dictando los reglamentos o
resoluciones que estime oportuno para su
cumplimiento.

3º Preparar el presupuesto y someterlo a la aprobación

) de la Junta Departamental, todo con sujeción a lo
dispuesto en la Sección XIV.

4º Proponer a la Junta Departamental, para su

) aprobación, los impuestos, tasas y contribuciones;
fijar los precios por utilización o aprovechamiento
de los bienes o servicios departamentales y
homologar las tarifas de los servicios públicos a
cargo de concesionarios o permisarios.

133
 5º Nombrar los empleados de su dependencia,
) corregirlos y suspenderlos. Destituirlos en caso de
ineptitud, omisión o delito, con autorización de la
Junta Departamental, que deberá expedirse dentro de
los cuarenta días. De no hacerlo, la destitución se
considerará ejecutoriada. En caso de delito,
pasará, además, los antecedentes a la Justicia.

6º Presentar proyectos de decretos y resoluciones a la

) Junta Departamental y observar los que aquélla
sancione dentro de los diez días siguientes a la
fecha en que se le haya comunicado la sanción.

7º Designar los bienes a expropiarse por causa de

) necesidad o utilidad públicas, con anuencia de la
Junta Departamental.

8º Designar los miembros de la Juntas Locales, con

) anuencia de la Junta Departamental.

9ºVelar por la salud pública y la instrucción

) primaria, secundaria y preparatoria, industrial y
artística, proponiendo a las autoridades
competentes los medios adecuados para su
mejoramiento.
o Artículo 276.- Corresponde al Intendente representar al
departamento en sus relaciones con los Poderes del Estado
o con los demás Gobiernos Departamentales, y en sus
contrataciones con órganos oficiales o privados”
o su cargo es incompatible con cualquier otro cargo o empleo público, salvo la
docencia.
o Es pasible de juicio político ante el Senado, mediante acusación de la Junta
Departamental.

 Junta Departamental:

 se compone de 31 miembros denominados ediles; de elección directa por el pueblo

por doble voto simultáneo cada 5 años, en elección conjunta con el Intendente en
mayo siguiente al año electoral nacional
 pueden ser reelectos sin límite de duración
 los 31 cargos de la Junta Departamental se distribuirán de la siguiente manera:

o si el lema ganador obtuvo mayoría absoluta (16 cargos o más) se le

adjudican todos los que le corresponda por representación proporcional
integral

134
 o si obtuvo mayoría simple (menos de 16 cargos) igualmente se le adjudican
16 cargos y los 15 restantes se distribuyen entre los demás lemas mediante
representación proporcional.
o Dentro de cada lema se distribuyen mediante representación proporcional
entre los sublemas y las listas.

 para ser Edil se requiere 18 años cumplidos de edad, ciudadanía natural o legal
con tres años de ejercicio; más los requisitos propios de ser nativo del
departamento o estar radicado en él desde tres años antes, por lo menos.
 los cargos de ediles de las Juntas Departamentales son honorarios, es decir que
no perciben remuneración en forma de sueldo alguno (sin perjuicio de tener
ciertos beneficios dependiendo del Departamento: exoneración o rebaja de
contribución inmobiliaria o patente de rodados, vales de nafta, diarios o
publicaciones, celulares, pasajes de ómnibus a Montevideo, partida para gastos
de secretaría, coches a disposición, etc.)
 carecen de fueros pero son irresponsables por los dichos y opiniones emitidos
durante sus funciones según la Ley Orgánica Municipal 9.515
 su función principal es legislativa y de contralor del Gobierno Departamental
(así como dijimos que el Intendente era el pequeño PE dentro del Departamento,
la Junta Departamental sería el pequeño PL)
 su jurisdicción se extenderá a todo el territorio del departamento
 también es de competencia abierta pues la Ley puede agregarle otras; pero nunca
de competencia nacional

o “Artículo 273. … Además de las que la ley determine,

serán atribuciones de las Juntas Departamentales:

1º Dictar, a propuesta del Intendente o por su propia

) iniciativa, los decretos y resoluciones que juzgue
necesarios, dentro de su competencia.

2º Sancionar los presupuestos elevados a su consideración

) por el Intendente, conforme a lo dispuesto en la
Sección XIV.

3º Crear o fijar, a proposición del Intendente, impuestos,

) tasas, contribuciones, tarifas y precios de los
servicios que presten, mediante el voto de la mayoría
absoluta del total de sus componentes.

4º Requerir la intervención del Tribunal de Cuentas para

) informarse sobre cuestiones relativas a la Hacienda o a
la Administración Departamental. El requerimiento
deberá formularse siempre que el pedido obtenga un
tercio de votos del total de componentes de la Junta.

5º Destituir, a propuesta del Intendente y por mayoría

) absoluta de votos del total de componentes, los
miembros de las Juntas Locales no electivas.

135
 6º Sancionar, por tres quintos del total de sus
) componentes, dentro de los doce primeros meses de cada
período de Gobierno, su Presupuesto de Sueldos y Gastos
y remitirlo al Intendente para que lo incluya en el
Presupuesto respectivo.

Dentro de los cinco primeros meses de cada año podrán

establecer, por tres quintos de votos del total de sus
componentes, las modificaciones que estimen
indispensables en su Presupuesto de Sueldos y Gastos.

7º Nombrar los empleados de sus dependencias, corregirlos,

) suspenderlos y destituirlos en los casos de ineptitud,
omisión o delito, pasando en este último caso los
antecedentes a la Justicia.

8º Otorgar concesiones para servicios públicos, locales o

) departamentales, a propuesta del Intendente, y por
mayoría absoluta de votos del total de sus componentes.

9º Crear, a propuesta del Intendente, nuevas Juntas

Locales.
)

10 Considerar las solicitudes de venia o acuerdo que el

) Intendente formule.

11 Solicitar directamente del Poder Legislativo

) modificaciones o ampliaciones de la Ley Orgánica de los
Gobiernos Departamentales
 Concejo Departamental

…………………….

Congreso de Intendentes:

Constitucionalizado a partir de la reforma de 1996, es un órgano integrado por los 19

Intendentes. Su presidencia es rotativa y tiene como fin la coordinación de los Gobiernos
Departamentales del país.

Puede realizar convenios con el PE, Entes Autónomos, Servicios Descentralizados, etc.
para organizar y prestar servicios en forma regional o interdepartamental,
comunicándose directamente con los Poderes del Gobierno.

Ejemplos de tales actividades puede ser el logrado acuerdo sobre patentes de rodados
única para todos los departamentos o la creación del boleto de ómnibus combinado entre
empresas interdepartamentales y de transporte urbano o departamental.

Esquema de los órganos del Gobierno Departamental:

136
 soporte = 1 Intendente

1. INTENDENCIA función = ejecutiva y administrativa

competencia = departamental

soportes = 31 Ediles y su Presidente

2. JUNTA función = legislativa y de contralor

DEPARTAMENTAL competencia = departamental

3. CONCEJO 1 Alcalde

DEPARTAMENTAL 4 Concejales

Ley 18.567 con posteriores Leyes 18.644, 18.659 y 18.665

Normativa

Los actos del Gobierno Departamental deben tener iniciativa del Intendente o de los
Ediles. Una vez discutido en la Junta y sancionado por la mayoría que se requiera según
el asunto, deberá ser pasado al Intendente para su promulgación. Dentro de los 10 días
de recibido, éste puede realizar observaciones u objeciones (vetar) y la Junta
Departamental deberá nuevamente tratarlo para resolver si levanta el veto por 3/5 de
votos o lo acepta y se archiva. Si vencieren los 10 días de plazo y el Intendente no se
manifestara, se produce la promulgación ficta y queda pronto parta su publicación.

La denominación correcta de este acto legislativo emanado del Gobierno Departamental

es decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción y oportunamente cuando
vimos Orden Jurídico y la Pirámide de Kelsen, referido a nuestro país, los pusimos al
mismo nivel que la Ley nacional, por debajo inmediato de la Constitución.

Por ello, los mismos pueden ser recurridos por inconstitucionalidad ante la Suprema
Corte de Justicia. En caso que hubiera sido dictado por uno solo de sus órganos
(Intendente, Junta Departamental o Junta Local) se trataría de un acto administrativo y
por lo tanto solamente recurrible en vía administrativa y luego con acción de nulidad
ante el T.C.A.

La materia municipal

Resumidamente la materia municipal trata sobre:

1) vialidad de las vías de tránsito departamentales; construcción de caminos

departamentales y vecinales; organización y reglamentación del tránsito,
incluyendo la función policial del mismo

137
2) transportes (de pasajeros, escolares, productos, etc.) en núcleos urbanos y demás
líneas locales
3) mediante concesionarios, determinados servicios de comunicaciones (radio, TV,
etc.)
4) higiene; aseo de ciudades, calles, paseos, parques, paseos públicos; lo que incluye
desinfección, policía de la higiene, policía bromatológica, etc.
5) obras de saneamiento pero solamente en Montevideo, pues en el resto de los
departamentos del interior del país, ello es competencia de OSE
6) alumbrado público, pero solamente en lo que refiere a la columna, brazo y
bombita de luz, el resto es competencia de UTE
7) abasto, mercados públicos, ferias, tabladas, etc.
8) ordenamiento de la edificación en núcleos urbanos; planes de urbanización
mediante amansamientos y edificación; policía del mismo
9) control en la alimentación, envases, bebidas, etc.
10) inhumación de cadáveres, cementerios, reglamentación de servicios fúnebres
11) determinados aspectos del turismo: creación y administración de casinos u hoteles
municipales, salas de juego, playas, lugares de diversión
12) espectáculos públicos: organización, control de su funcionamiento; teatros;
orquesta, escuela de arte dramático, museos, promoción cultural, exposiciones
13) conservación y mejoras de monumentos y edificios públicos

ENTES AUTÓNOMOS Y SERVICIOS DESCENTRALIZADOS

Con el mismo esquema de Administración visto en la Administración centralizada

(P.E.) y en la descentralizada por territorio (Gobiernos Departamentales), corresponderá
ahora analizar la Administración descentralizada por servicios: E.A. y S.D.

 Administración Central: conjunto de servicios dependientes del Poder

Ejecutivo por una relación de jerarquía (Ministerios, Unidades Ejecutoras, etc.)

 Administración descentralizada: son los servicios conectados pero no en relación

jerárquica::

Entes Autónomos

por servicios

Servicios Descentralizados

por territorio Gobiernos Departamentales

Introducción:

138
En nuestro país, la producción de bienes o la prestación de servicios como actividades
públicas de cargo del Estado, puede ser desarrolladla por:

 la Administración Central, o sea el P.E. y sus dependencias directas

 por unidades ejecutoras desconcentradas (con algunas competencias propias), pero
orgánicamente subordinadas al P.E.
 por Entes Autónomos o Servicios Descentralizados que constituyen unidades
administrativas claramente separables de la Administración Central y no sometidas
a jerarquía del P.E., sino sujetas a determinados contralores (mínimo en E.A.
mayor en S.D.) y que suelen denominarse Empresas Públicas
 por empresas de economía mixta cuando el Estado participa asociado a empresas
privadas (porque el Estado invierte en empresas privadas o porque éstas lo hacen
en algún ente estatal, generalmente E.A. o S.D.)
 por personas de derecho público no estatales, las que no integran la organización
estatal, aunque sus empleados se regulan por normas de derecho privado,
igualmente existe regulación por normas de derecho público e inclusive en sus
autoridades existe un representante del P.E. (ejemplo: Conaprole, IMPO (ex Diario
Oficial), las Cajas: Bancaria, de Profesionales Universitarios, etc.)

Normativa:

La principal fuente jurídica que regula las empresas públicas es la Constitución. Los
Artículos 185 a 205 desarrollan la regulación constitucional de los mismos, sin perjuicio
de la propia Ley Orgánica de creación del E.A. o S.D., por la cual se establece su
organización y funcionamiento.
Esta Ley Orgánica establece la necesidad de que el E.A. o S.D. proponga –para su
aprobación por el P.E.- su Reglamento General, el que regulará la estructura interna, las
funciones y un cuerpo normativo diferente como es el estatuto de los funcionarios con la
determinación precisa de todos sus derechos y obligaciones.

El presupuesto de estas empresas públicas es proyectado por cada una de ellas, pero
debe ser presentado al P.E., el que podrá realizarle observaciones antes de remitirlo al
Poder Legislativo para su sanción.

Designación de sus Directores

Sin distinguir inicialmente entre los comerciales o industriales, de enseñanza, etc.; se

pueden utilizar estas formas de designación de sus Directores:
 por elección: el inciso 2º del Art. 189 establece que “La ley por tres quintos de
votos del total de componentes de cada Cámara, podrá declarar electiva la
designación de los miembros de los Directorios, determinando en cada caso las
personas o los Cuerpos interesados en el servicio, que han de efectuar esa
elección”
 designación: de Directores de sociedades de economía mixta
 designación: en otros casos, según el Art. 187 inciso final, puede ser que “La
ley por tres quintos de votos del total de componentes de
cada Cámara podrá establecer otro sistema de designación.
 mediante propuesta del P.E.: es el mismo Art. 187 que establece: “Los
miembros de los Directorios y los Directores Generales que
no sean de carácter electivo, serán designados por el

139
 Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de
Ministros, previa venia de la Cámara de Senadores, otorgada
sobre propuesta motivada en las condiciones personales,
funcionales y técnicas, por un número de votos equivalente a
tres quintos de los componentes elegidos conforme al
artículo 94, inciso primero.

Si la venia no fuese otorgada dentro del término de sesenta

días de recibida su solicitud, el Poder Ejecutivo podrá
formular propuesta nueva, o reiterar su propuesta anterior,
y en este último caso deberá obtener el voto conforme de la
mayoría absoluta de integrantes del Senado.”

Los Directores de E.A. y S.D. pueden ser reelectos o designados en otra empresa pública
siempre que su gestión no hubiere sido observada por el Tribunal de Cuentas con el voto
afirmativo de 4 de sus miembros.

Cese de sus Directores

Habida cuenta que la designación –en principio- se realiza para cubrir los 5 años de
mandato de gobierno y que deben continuar en sus respectivos cargos hasta que se
designen a sus sustitutos, los Directores de E.A. y S.D. pueden cesar por las siguientes
causales:
 muerte o incapacidad total o permanente que le impida su función
 renuncia debidamente aceptada
 remoción por observaciones no atendidas del P.E.
 destitución por omisión, ineptitud o delito
 sustituidos por una crisis de gabinete donde el Presidente solicitara el voto de
confianza de sus Ministros
Tanto la remoción como la destitución requieren previa aprobación del Senado (así
como se le requirió para su designación)
Si el Director renuncia para postularse como candidato electora, deberá hacerlo 12
meses antes de las elecciones, sin necesidad que ésta sea aprobada previamente para
surtir efecto.

Cuadro para diferenciar EA. de SD.

Entes autónomos Servicios descentralizados

Mayor autonomía Menos autonomía

Menor o ínfimo control Mayor control

Ninguna vinculación con el P.E. Sometido a tutela

administra-
tiva del P.E. (decide el recur-
so de anulación)

Son: Son ANTEL, Correos, INAU,

140
- comerciales o industriales (ANCAP, UTE, etc.) etc.
- bancarios (BCU, BROU, BSE, BHU)
- de enseñanza (UDELAR, ANEP)

141