LAS FINANZAS DEL SISTEMA EDUCATIVO

FEDERALIZADO (1992-2006)

Alberto Arnaut
Centro de Estudios Sociológicos
El Colegio de México
México, DF, 21 Septiembre de 2006

La federalización o descentralización de la educación básica y normal se consumó el

18 de mayo de 1992, mediante el Acuerdo Nacional para la Modernización Educativa,
firmado por el presidente de la república, los gobernadores de los treinta y un estados y el
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). La federalización significó la
transferencia a los gobiernos de los treinta y un estados de las escuelas de educación básica
y normal que hasta entonces estuvieron bajo la administración directa del gobierno federal.
El gobierno federal también transfirió a los estados la relación laboral de todo el personal
docente y no docente responsable de la gestión y operación del sistema escolar transferido y
que, en adelante, quedaría bajo la administración directa de cada uno de los gobiernos
estatales. Además, el gobierno federal se comprometió a transferir año con año a los
estados los recursos financieros necesarios para el sostenimiento de los servicios educativos
transferidos.
Al año siguiente, en 1993, se promulgó una nueva Ley General de Educación
(LGE), la cual otorgó a la federalización una base jurídica más firme y, además, definió
con mayor claridad las atribuciones exclusivas y concurrentes del gobierno federal y los
estados. En general, el gobierno federal conservó y consolidó como atribuciones propias la
planeación, evaluación y, sobre todo, regulación del sistema educativo; por su parte, los
gobiernos de los estados recibieron como atribución exclusiva la prestación u operación de
los servicios de educación básica y de formación de maestros para este nivel educativo; y
como atribuciones concurrentes de ambos órdenes de gobierno quedaron una serie de
atribuciones relacionadas con el financiamiento y el mejoramiento de la calidad y equidad
del sistema educativo. Debido a las características del sistema educativo nacional, las
atribuciones definidas por la LGE como exclusivas de alguno de los órdenes de gobierno

1
son, de hecho, también concurrentes, porque difícilmente podría ejercer sus atribuciones
exclusivas cualquiera de los dos órdenes de gobierno sin la cooperación del otro.
La federalización educativa de 1992 fue una reforma político-administrativo muy
compleja, por la difícil negociación entre la Secretaría de Educación Pública (SEP), el
SNTE y los gobiernos estatales y por el tamaño y la complejidad misma del sistema
transferido a los estados. Más compleja aún fue la manera como los estados asumieron la
nueva responsabilidad político-administrativa ampliada por la federalización. Para casi la
mitad de los treinta y un estados la federalización significó prácticamente la fundación (en
estricto sentido, la refundación) de sus respectivas administraciones educativas, pues en
ellos la educación básica era desde hacía varias décadas exclusiva o predominantemente
federal. La otra mitad de los estados ya contaban con sus respectivos sistemas de educación
básica y normal desde antes de la federalización de 1992, de un tamaño y participación
relativa muy desiguales, desde estados con un subsistema estatal casi simbólico hasta un
estado, el de México, con un subsistema estatal de educación básica y normal más extenso
que el subsistema federal. En general, los estados crearon una serie de organismos públicos
desconcentrados o descentralizados, dentro de sus respectivas administraciones públicas,
para recibir y asumir la gestión del sistema que les fue transferido. Paradójicamente, los
estados que tuvieron menos problemas para asumir la gestión del sistema transferido fueron
aquellos que no contaban con un sistema de educación básica propio antes de la
federalización. En estos estados prácticamente no había más administración educativa que
la administración educativa federal y, por lo tanto, el conjunto de la administración y el
personal educativo federal, simplemente, pasó a la dependencia de los gobiernos estatales.
Por el contrario, los estados que, desde el comienzo, han tenido mayores problemas en la
gestión del subsistema transferido fueron aquellos que ya contaban con una administración
de sus respectivos subsistemas de educación básica. En estos estados, los servicios
educativos federalizados pasaron a depender de los organismos públicos estatales que
fueron creados para ese fin. De esa manera, bajo la dependencia de cada uno de los
gobiernos de estos estados se configuró una estructura administrativa dual: la de la
administración del antiguo subsistema educativo estatal y la administración del subsistema
federalizado. A lo largo de los últimos catorce años estos estados han ido avanzando hacia
la integración administrativa de ambos subsistemas, sobre todo en los mandos superiores.

2
Por ejemplo, en casi todos ellos los dos subsistemas cuentan con el mismo titular
(secretario de educación o equivalente) y dependen de las mismas áreas de planeación y
administración general. Sin embargo, debajo de los mandos y áreas superiores, subsisten
las dos estructuras (la de los antiguos estatales y la de los transferidos), con sus respectivas
direcciones o jefaturas de departamento, cuerpos de supervisores, directivos y maestros, los
cuales se encuentran regulados por distintas condiciones generales de trabajo y reglamentos
escalafonarios, y cuentan con distintos niveles salariales y prestaciones socio-económicas.
Además, el personal docente y no docente de cada uno de estos subsistemas se encuentra
agrupado en diversas organizaciones sindicales dentro del SNTE y, en algunos casos, al
margen del sindicato nacional.
La federalización educativa de 1992 aumentó la responsabilidad político-
administrativa de los gobiernos de los estados en el campo de la gestión de sus respectivos
sistemas educativos. Desde entonces, todos los estados cuentan con auténticas Secretarías
de Educación o equivalentes, que se fundaron y/o se reconfiguraron no sólo para asumir la
gestión de los servicios educativos federales que les fueron transferidos ese año, sino
también para asumir la gestión del conjunto de sus respectivos sistemas educativos, desde
educación inicial hasta educación superior y, a veces, también Cultura y Deportes. El
aumento de la responsabilidad político-administrativa de los gobiernos de los estados, como
se verá, también implicó un aumento en su responsabilidad en el financiamiento educativo.
En general, el aumento en la responsabilidad financiera ha sido aún mayor en los estados
con una estructura administrativa dual, que tiene un costo financiero adicional por la mera
duplicidad de cuadros administrativos y por la doble relación laboral y sindical.
La federalización educativa de 1992 se pudo realizar, en buena medida, gracias a
que se dejaron fuera de la reforma algunos aspectos, sobre los cuales hubiera sido muy
difícil –y sigue siendo muy difícil- construir un consenso entre los signantes del ANMEB
(SEP/SNTE/gobernadores). Entre los asuntos que quedaron fuera del acuerdo sobresalen,
de manera destacada, el marco jurídico que regula las relaciones laborales del personal
transferido a los estados, que era lo que más preocupaba a la representación sindical, y la
estructura del financiamiento de los servicios educativos que pasaron del gobierno federal a
los estados, que era lo que más preocupaba a los gobiernos de los estados. El SNTE puso
especial interés en garantizar la vigencia del marco jurídico-laboral porque, así, garantizaría

3
su control sobre el ingreso, la permanencia y la movilidad del personal docente y de
dirección y supervisión escolar; además, de esa manera, el sindicato conservaría la
representación del personal docente y no docente que pasó del gobierno federal a los
estados. Por su parte, al no tocar el esquema de financiamiento, los gobiernos de los estados
tendrían la seguridad de que, año con año, seguirían recibiendo los recursos financieros
federales –en estricto sentido, nacionales- necesarios para el sostenimiento de los servicios
educativos federalizados.
A más de catorce años de la federalización, algunos de los principales problemas
que han surgido en la gestión del sistema educativo federalizado tienen su origen o están
siendo provocados, precisamente, por el hecho de que el marco jurídico-laboral del
magisterio y la estructura del financiamiento permanecen prácticamente intocados
Además, algunos de los problemas que persisten y se han acentuado en las condiciones de
trabajo del magisterio (designación de supervisores, el limbo laboral del personal de apoyo
técnico-pedagógico y la caída en la movilidad ascendente del magisterio) y algunos de los
problemas que persisten y se han acentuado la estructura de financiamiento educativo
(sobre todo en la inequidad de la asignación de los recursos federales y la inequidad en los
esfuerzos financieros estatales) se han acentuado por el desarrollo mismo de los nuevos
sistemas educativos estatales y, además, por una serie transformaciones provocadas por la
federalización educativa en la estructura y la dinámica de la negociación salarial. En otro
artículo publicado en Educación 2001 hice un análisis de algunos de los principales
problemas derivados de la conservación de un marco jurídico-laboral que tiene más de
medio siglo de vigencia y que afecta principalmente a la dirección y supervisión escolar, al
personal de apoyo técnico-pedagógico y a la propia carrera profesional del magisterio
mexicano. Ahora quisiera intentar un análisis de lo que ha pasado con la estructura del
financiamiento educativo y, en particular, sobre algunas de las transformaciones que ha
experimentado y los problemas que han surgido a partir de la federalización de 1992.
Habría que decir, de entrada, que varios de los problemas financieros venían de muy atrás y
ese año fueron transferidos por el gobierno federal a los estados y se fueron acentuando con
el paso de los años; en cambio, otros problemas surgieron después, a partir de la
federalización. Entre los problemas financieros que fueron transferidos por el gobierno
federal sobresalen la discrecionalidad, irracionalidad e inequidad en la asignación de los

4
recursos federales (nacionales) a los estados y una composición presupuestal muy rígida,
en la cual el gasto corriente tiende a reducir al mínimo la capacidad de los estados para
responder a los requerimientos de la expansión y el mejoramiento de la calidad y equidad
del sistema educativo. La federalización ha acentuado estos problemas, debido
principalmente a la nueva estructura y dinámica de negociación salarial (y en otros rubros)
entre las autoridades educativas y la representación sindical..
Ni el Acuerdo Nacional de 1992 ni la Ley General de Educación de 1993 definieron
con precisión las atribuciones de los gobiernos federal y estatales en dos campos
estratégicos para la operación y el desarrollo de los servicios educativos: i) la distribución
de recursos financieros a los estados para el sostenimiento de los servicios educativos que
les fueron transferidos y ii) la negociación salarial entre la SEP y el SNTE y entre los
gobiernos de los estados y las instancias estatales de representación sindical. De hecho,
existe una “zona de indefinición” legal1 en lo que respecta a la corresponsabilidad (federal
y estatal) en la asignación y ejercicio de los recursos financieros para educación, así como
en lo que respecta a la negociación salarial. La indefinición en estos campos se ha ido
subsanando mediante una doble tendencia: de un lado, la prolongación de los criterios y las
prácticas previas a la federalización y, por el otro, una serie de ajustes que se han realizado,
sobre la marcha, en la forma de asignar recursos financieros para la educación
(principalmente en lo que respecta a la transferencia de recursos federales) y en la
negociación salarial (mediante una creciente participación de las autoridades estatales y de
las instancias locales de representación sindical).

Finanzas del federalismo educativo..

A finales de cada año es aprobado por la Cámara de Diputados del Congreso de la

Unión el presupuesto de egresos de la SEP para el año siguiente. Esto se hace a partir de
una iniciativa de Ley enviada por el Presidente de la República, la cual es elaborada por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público a partir de una propuesta inicial que le entrega la
SEP después de una intensa negociación entre sus distintas áreas y organismos públicos
desconcentrados y descentralizados.
1
Pablo Latapí y Manuel Ulloa, El financiamiento de la educación básica en el marco del federalismo,
CESU/UNAM y FCE, 2000.

5
 A partir de 1980 los presupuestos de la SEP contaron con una partida especial
correspondiente a los servicios federales de educación básica y normal a cargo de las
delegaciones generales establecidas en los estados en 1978. Doce años después, a partir de
la federalización educativa de 1992, esa partida se convirtió en un ramo presupuestal
número 25,2 el cual se entrega a los estados para el sostenimiento de los servicios
educativos que les fueron transferidos ese año, junto con otras partidas para contribuir la
construcción, mantenimiento y sostenimiento de escuelas de distintos niveles y
modalidades educativas. Entre estas últimas están algunas de educación media y superior
que permanecen dentro del ámbito federal y otras que están bajo la dependencia
administrativa de los gobiernos de los estados.
La SEP asigna los recursos tomando en consideración criterios como la matrícula
escolar, el número de maestros y el número de escuelas. Para la asignación del presupuesto
anual la SEP y la SHCP cotejan la plantilla del personal transferido por el gobierno federal
en 1992 más las ampliaciones de la plantilla que se realizan año con año. Con ese fin, el
gobierno federal y los estados llevan un registro común de la plantilla de personal y los
planteles sostenidos con recursos federales en cada estado.3 Si los estados argumentan que
soportan una carga elevada, la SEP puede asignarles recursos adicionales, con cierto
margen de discrecionalidad. Para obtener estos incrementos adicionales, los gobiernos
estatales envían sus proyectos presupuestales, en los cuales exponen sus metas y sus
necesidades de maestros, aulas, equipamiento y materiales didácticos. La SEP y la SHCP
comparan esos requerimientos con los ejercicios anteriores y deciden los incrementos y se
envían a los estados “etiquetados” (es decir, son recursos que no deben ser usados más que
para el sector educativo).4 Además, después de la federalización la SEP siguió
interviniendo en los procesos de planeación, programación y presupuestación de los estados
mediante el uso mecanismos de control de información, tales como la “programación
detallada”, la estadística básica del sistema educativo y las inscripciones anticipadas, así
cómo a través de la definición de programas de obra pública e infraestructura para la
educación.5

2
Este ramo es distinto al del conjunto de los recursos canalizados a la SEP (ramo 11).
3
María del Carmen Pardo, “Reflexiones finales”, en María del Carmen Pardo (Coord), Federalización e
innovación educativa en México, El Colegio de México, 1999, p. 563.
4
Pablo Latapí y Manuel Ulloa, op. cit., y María del Carmen Pardo “El órgano central…”, en op. cit., p. 116.
5
María del Carmen Pardo, “Reflexiones finales…”, op. cit. p. 564.

6
 En torno al ejercicio presupuestal del Ramo 25 surgió un debate sobre el derecho
que la Cámara de Diputados y la SEP tenían de "etiquetar" y supervisar que esos recursos
fueran destinados por los gobiernos de los estados a los fines educativos decididos por las
instancias federales. Los gobiernos de los estados aducían que, dentro del sistema federal
mexicano, los recursos de origen federal ingresaban al presupuesto de egresos de sus
respectivos estados, sobre el cual sólo tenían facultades de ejercicio los propios gobiernos
de los estados y de fiscalización sólo el poder legislativo y los órganos previstos por la
constitución y las leyes estatales. Además, surgió otro conflicto en torno a la intervención
federal en el procedimiento para la ocupación de nuevas plazas y la contratación de los
egresados de las normales en la educación básica transferida a los estados. El problema era
que después de la descentralización el gobierno federal siguió dando a los estados los
nombres de las personas que ocuparían las nuevas plazas con financiamiento federal, a
pesar de que el gobierno federal había transferido a los estados la administración de los
servicios educativos y la relación laboral con los maestros transferidos y, después, la Ley
General de Educación de 1993 reservó para los estados la facultad exclusiva de prestar los
servicios educativos de educación básica y normal.6
Estos dos problemas fueron parcialmente resueltos entre 1996 y 1998, mediante el
reconocimiento por parte de la SEP de que, en efecto, no competía al gobierno federal,
sino a las autoridades estatales el ejercicio presupuestal y la fiscalización del gasto de los
recursos transferidos a los estados, al igual que la asignación de las nuevas plazas de
maestros financiadas con tales recursos. A partir de 1997 los recursos que se transfieren año
con año a los estados están comprendidos en un ramo distinto al de la SEP y, además, los
recursos asociados al sostenimiento de las escuelas y del personal transferidos quedaron
incluidos principalmente en el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal
(FAEB), el cual se calcula a partir del registro de las plantillas de personal y escuelas que
fueron transferidas a cada estado en 1992 y de las actualizaciones posteriores. De esa
manera, se otorgó a la SEP una mayor certidumbre en lo que respecta a la elaboración del
presupuesto (al menos en cuanto se refiere al FAEB) y también se otorgó a los gobiernos
estatales una mayor certidumbre en cuanto al monto de recursos de los que dispondrán en
cada ejercicio fiscal, aunque no se suprimió por completo el margen de discrecionalidad de
6
Carlos Mancera y Luis Vega, "Oportunidades y retos del federalismo educativo”, en SEP, Memoria del
quehacer educativo, SEP, 2000., pp. 57-58.

7
 7
la SEP en la asignación de esos y otros recursos financieros a los estados. Al mismo
tiempo, la citada Ley eliminó la posibilidad de que la SEP o la Secretaría de Hacienda
pudieran disponer de los recursos no ejercidos por los gobiernos de los estados y, de ese
modo, incentivó una mejor administración estatal de los recursos transferidos, en la medida
en que los recursos generados por el ahorro o el ejercicio eficiente de esos recursos los
pueden destinar al desarrollo de acciones o programas orientados a mejorar la calidad y la
equidad educativas.8
Según el testimonio de algunos funcionarios federales, después de la federalización
educativa a) se han generado condiciones para hacer del ejercicio presupuestal un proceso
más eficiente y eficaz, y un rendimiento de cuentas más claro, b) la programación se está
haciendo ahora por función, en lugar de por programa, lo cual permite a los estados contar
con mayor libertad de gestión y lograr una mejor utilización de los recursos y c) se tiene
información más actualizada mediante el levantamiento de dos censos anuales para conocer
el número de escuelas y los recursos de que disponen. Sin embargo, aunque los estados han
alcanzado una mayor libertad para decidir sobre las partidas que les son asignadas, esta
libertad es marginal, pues sólo representa un porcentaje mínimo que no le permite destinar
recursos importantes a otro renglón que no sea el de la nómina.9
A pesar de los avances en los mecanismos de asignación de recursos, los gobiernos
de los estados han reclamado han reclamado constantemente mayores recursos federales
para el sostenimiento del subsistema que les fue transferido, así como para poder solventar
el costo financiero del impacto de las negociaciones salariales nacionales sobre el
subsistema estatal y el costo de la expansión y el mejoramiento de ambos subsistemas. A
finales de 1993 el primer gobierno de alternancia en Baja California reclamó al gobierno
federal el incremento en las participaciones, para abatir el déficit presupuestal causado
7
No sabemos los criterios para actualizar las plantillas, ni tampoco hasta dónde se basan sólo en la
actualización de los costos y de los salarios o si, además, comprenden una ampliación discrecional de tales
plantillas a partir de la negociación entre la SEP y los gobiernos de los estados. Por otra parte, se sabe que en
los estados que cuentan con dos subsistemas (el estatal y el transferido o federalizado) y con dos secciones
del SNTE (estatal y federal, las cuales agrupan al personal de base de cada uno de esos subsistemas por
separado) la creación de nuevas plazas se distribuyen proporcionalmente entre los dos subsistemas, con el
fin de evitar que se pronuncie el desequilibrio en la membresía entre esas dos instancias de representación
sindical. Sería interesante saber cómo estos dos procesos –la plantilla para la asignación de recursos
federales y la política de equilibrio entre estatales y transferidos- se combinan en el ámbito de cada estado.
8
En el año fiscal del 2000 los fondos transferidos a los estados son equivalentes al 54% del presupuesto total
de la SEP, sin contar otros fondos que se canalizan para los servicios educativos a través de otras
dependencias y organismos federales y se transfieren a los municipios (que en parte pueden destinar a
apoyar la infraestructura de las escuelas). (Carlos Mancera y Luis Vega, op. cit., pp. 76-77)
9
María del Carmen Pardo, “Reflexiones finales…”, p. 564 y “El órgano central…”. op. cit., p. 117

8
principalmente por el creciente gasto educativo (principalmente en salarios).10 Después, a
finales de 2001 y principios de 2000 los gobernadores de algunos estados (Oaxaca,
Tlaxcala y Zacatecas) exigieron al gobierno federal mayores recursos financieros y
amenazaron con devolver al gobierno federal los servicios educativos que les transfirió en
1992, si no se atendía su demanda. Una de las quejas más constantes de los estados
proviene del costo que implica la doble negociación salarial (la nacional y la estatal) con el
sindicato y los costos adicionales que implica la expansión de sus sistemas educativos. Este
último reclamo proviene principalmente de los estados con polos de atracción migratoria y
señalan que no cuentan con los recursos financieros suficientes para atender una demanda
por educación que proviene de otros estados de la república. Por otra parte, los estados que
más aportan de recursos propios al sostenimiento de la educación básica reclaman una
mayor equidad en la distribución de los recursos financieros federales y en el esfuerzo
financiero que realiza cada uno de los estados. Este reclamo adquirió fuerza a finales de
2004 y principios de 2005 cuando, a iniciativa del estado de México, se intentó una reforma
del Artículo 122 Constitucional para obligar al gobierno del Distrito Federal a contribuir
con recursos propios al sostenimiento de la educación básica y normal, al menos en la
misma proporción que lo hacían, en promedio, los treinta y un estados (se estimó entonces
que el promedio del esfuerzo financiero de los estados oscilaba entre el 18 y el 20%). Esa
iniciativa provocó un amplio debate y finalmente no fue aprobada. En 2006 el reclamo de
mayores recursos federales para el sostenimiento de los servicios educativos federales se
renovó con motivo de la crisis política del estado de Oaxaca, que comenzó con el
entallamiento de una huelga de maestros en mayo, que tenía como demanda central
originalmente la rezonificación salarial para el magisterio y que, después, se convirtió en un
movimiento político más amplio que está reclamando la renuncia del gobernador del
estado. En el momento de escribir este artículo la huelga ya había durado más de cuatro
meses. Después, a principios de septiembre del mismo año, aún sin resolverse el conflicto
de Oaxaca, el gobierno del estado de Zacatecas volvió a plantear el reclamo de mayores
recursos financieros federales para el sistema educativo estatal y planteó de una manera
más enérgica su decisión de devolver al gobierno federal las escuelas que fueron
transferidas a ese estado en 1992.
10
Víctor Alejandro Espinoza, Alternancia política y gestión pública, Colegio de la Frontera Norte, 1999,
p.178.

9
 Por otra parte, han surgido diversos problemas en el ejercicio de los recursos
transferidos a los estados, entre los cuales sobresalen los siguientes: la desviación hacia
fines distintos a los educativos, desequilibrio entre los gastos de administración y sueldos y
otros rubros, que reducen la posibilidad de que los estados dispongan de recursos frescos
para destinarlos a programas que incidan en el mejoramiento de la calidad de la educación.
Además, algunos gobiernos de los estados destinan al sostenimiento de los subsistemas
estatales (que ya eran estatales desde antes de la federalización) una parte de los recursos
aportados por la federación para el sostenimiento de los servicios educativos transferidos o
federalizados en 1992. En casi todos los estados también hay una tensión estructural entre
la administración educativa y la administración hacendaria, debido a todos estos problemas
y por el hecho de que el sector educativo suele absorber el porcentaje más alto de los
presupuestos de los gobiernos estatales (existen casos en los que representa alrededor del
50% del presupuesto de egresos estatal). Esta tensión suele presentarse incluso en algunos
estados cuya aportación es mínima al sostenimiento de la educación, debido a que las
transferencias federales se hacen directamente a las secretarías de finanzas, las cuales, a
menudo retrasan y reorientan a otros fines los recursos destinados al sostenimiento de los
servicios educativos federalizados.11 La tensión en torno a las finanzas educativas también
suele estar asociada a una tensión por los nombramientos y el movimiento del personal,
entre la administración educativa estatal, la administración educativa federal y otras
dependencias estatales que participan en la administración del personal de los gobiernos de
los estados, tales como las propias secretarías de finanzas, las secretarías de desarrollo
administrativo y las contralorías estatales.
En una investigación excelente, Pablo Latapí y Manuel Ulloa nos explican el origen
y los principales rasgos de la irracionalidad e inequidad en la distribución de los recursos
federales o nacionales a los estados:
“(…) las pautas de distribución de los recursos federales a las entidades federativas
para los niveles de enseñanza básica no obedecen a criterios claros, objetivos y
consistentes; son más bien el resultado histórico de situaciones creadas por el
desigual desarrollo de los subsistemas estatales de educación, o producto de
negociaciones bilaterales, decisiones discrecionales, o quizá también, de la diferente
11
De esta tensión dan cuenta Cecilia Fierro y Guillermo Tapia en el caso de Guanajuato, donde antes de la
federalización, existía una tensión entre la secretaría estatal de educación y la secretaría de finanzas, la cual
tenía un control centralizado del personal. (“Descentralización educativa en Guanajuato”, en María del
Carmen Pardo (Coord), Federalización e innovación educativa en México, El Colegio de México, 1999, p.
161.

10
 capacidad de gestión de los ejecutivos estatales. Desde el punto de vista financiero,
la “federalización” de 1992 simplemente congeló y proyectó a futuro las enormes
asimetrías con que se venían distribuyendo los recursos federales para la educación
básica, sin intentar, en esa ocasión, revisar su significación dentro de las relaciones
hacendarias de los estados con la Federación”. 12

Por otra parte –según los mismos autores- los recursos federales que reciben las
entidades federativas para educación no guardan ninguna relación consistente ni con el
número de habitantes, ni con el de niños y jóvenes que constituyen la demanda de
educación básica de cada entidad. Tampoco hay una relación consistente entre la
asignación de recursos federales y el esfuerzo financiero que hace cada entidad por su
educación básica. En cambio, sí guardan una relación consistente –aunque con asimetrías
considerables entre los estados- con la proporción de matrícula que fue de sostenimiento
federal hasta 1992, con el PIB y la recaudación federal en las entidades federativas.13
Latapí y Ulloa nos describen también la otra cara de la medalla, es decir, la gran
desigualdad e inequidad que existe en el esfuerzo financiero que hace cada uno de los
estados:14
• Existen enormes diferencias en la relación entre el gasto educativo federal y el gasto
educativo estatal educativos en las distintas entidades federativas, y esas diferencias
tienden a agudizarse. Por ejemplo, en 1988 Morelos recibía del gobierno federal 1.2
veces lo que gastaba en educación y en 1992 ya estaba recibiendo 14.6 veces;
Oaxaca en el mismo período pasó de recibir 64.2 veces a 96 veces; por el contrario,
en San Luis Potosí bajó de 1.3 a 1 vez, Coahuila de 2.4 a 1.
• Existen grandes diferencias en cuanto la proporción del presupuesto estatal que cada
estado dedica a la educación, el cual va desde muy pequeñas proporciones cercanas
a cero hasta porcentajes superiores al 40%.
• Existe una gran desigualdad en el gasto por alumno entre las distintas entidades
federativas, tanto en lo que respecta a los subsistemas federales o transferidos como

12
Pablo Latapí y Manuel Ulloa, El financiamiento… op. cit. A finales de 2000 la SEP reconoció que, en efecto,
"la distribución de fondos federales a las entidades federativas parece no explicarse por el desarrollo de los
estados, los rezagos educativos, la eficiencia y la calidad con que operan los servicios ni por factor alguno que no
sea la suma de hechos históricos". Carlos Mancera y Luis Vega, Op. cit., p. 79.
13
Pablo Latapí y Manuel Ulloa, El financiamiento… op. cit.
14
Ibid.

11
 en lo que respecta a los subsistemas estatales, y entre ambos subsistemas dentro de
cada estado..

Después de la federalización se mantuvo durante algunos años una larga tendencia

histórica que consistió en un crecimiento más o menos constante de la participación federal
y un decremento de la participación de los estados en el financiamiento educativo nacional.
Sin contar el DF, donde el financiamiento es casi exclusivamente federal, el conjunto de los
estados aportaron al financiamiento educativo nacional el 16.4% en 1990, 13.2% en 1992 y
9.4% en 1995. El aumento de la participación federal en esos años –según Latapí y Ulloa-
se debió principalmente se redujo el gasto federal en el DF y la mayor parte de estos
15
recursos fueron transferidos a los estados. Sin embargo, esa larga tendencia histórica
(subida federal y caída estatal) comenzó a revertirse en la segunda mitad de la década de los
noventa, cuando comenzó a caer la participación relativa del financiamiento federal y
comenzó a aumentar la participación relativa del financiamiento estatal en el gasto público
de la educación nacional. De esa manera, la participación porcentual de los estados en el
financiamiento educativo nacional se multiplicó por más de dos en el transcurso de los
últimos once años, al pasar del 9% en 1995 al 20% en 2006. La subida de la participación
estatal en el financiamiento educativo ha obedecido a diversos factores, entre los cuales
sobresalen los siguientes:
• Los costos no previstos por la federalización, al menos no previstos por completo,
tales como la expansión, la homologación y el mantenimiento de las escuelas..
• El impacto de la negociación salarial nacional sobre las finanzas estatales que tienen
que asumir el costo de su extensión al personal docente y no docente de sus
respectivos subsistemas estatales.
• Concesiones salariales adicionales otorgadas por los gobiernos de los estados en la
etapa estatal de la negociación salarial que se realiza con la representación sindical
año con año.
• Los costos de sistemas de jubilación dinámica que fueron establecidos por algunos
estados para el personal de los subsistemas estatales, que están asfixiando las
finanzas educativas.

15
Ibídem.

12
 • La presión de los egresados de las normales que, a menudo, se resuelve mediante la
contratación de nuevos maestros con recursos estatales. Incluso, para resolver los
conflictos con los normalistas, algunos estados deciden la creación de nuevas plazas
independientemente de las necesidades del sistema..
• Las deficiencias en la gestión de los sistemas educativos que se traduce en una
distribución poco racional de los recursos financieros y humanos. Entre las
deficiencias más frecuentes se encuentran las siguientes: la macrocefalia
administrativa, el otorgamiento de comisiones al personal docente y directivo para
el desempeño de funciones que poco o nada tienen que ver con la prestación de los
servicios educativos, las altas tasas de rotación de los maestros de las zonas rurales
y la permanente escasez de maestros en estas zonas, mientras que los maestros
comisionados tienden a concentrarse en las zonas urbanas. Lo más dramático es la
proporción incuantificada de maestros que se encuentran comisionados para el
desempeño de actividades sindicales y políticas.

Asimetría entre la autoridad educativa y la representación sindical.

A diferencia de la administración educativa, la cual se dividió en los dos órdenes de

gobierno, el SNTE conserva su carácter nacional, unitario y rasgos centralistas. Dentro del
sindicato se han fortalecido las instancias estatales de representación sindical (secciones
federales, estatales y únicas en los estados) sin perder su relativa subordinación o coordinación
con la dirección nacional. De tal manera que, a veces, la administración educativa federal y las
administraciones educativas de los estados han tenido mayores dificultades para articular sus
acciones que las que han tenido el comité nacional y los comités seccionales del sindicato. Por
un lado, la representación sindical tiende a presentar un solo frente negociador en el ámbito
nacional –ante la SEP y el gobierno federal- y en el ámbito de cada estado (ante las
administraciones educativas y los gobiernos estatales), con la excepción de tres o cuatro
comités seccionales opuestos a los grupos dominantes de la dirección nacional, y la de algunos
sindicatos estatales que no pertenecen al sindicato nacional. 16 De esa forma, la dirección
16
Sin salirse del sindicato nacional, los grupos y comités seccionales disidentes u opositores están agrupados
en la CNTE. Estos grupos tienen un múltiple y simultaneo campo de acción: en el ámbito estatal, frente al
gobierno del estado, y en el ámbito nacional, frente a la SEP, otros organismos del gobierno federal y la
dirección nacional del SNTE.

13
nacional del SNTE ha venido consolidando una múltiple representación sindical: como
representante nacional del magisterio, como representante del magisterio federal ante la SEP y
como representante del magisterio estatal y transferido –ahora también estatal- ante las
administraciones educativas y los gobiernos de los estados. Por el contrario, a diferencia de la
representación sindical, la SEP y las administraciones educativas de los estados han tenido
algunas dificultades para articular o coordinar sus acciones en torno a diversos programas
educativos y en lo que se refiere a la negociación salarial.
Una de las asimetrías observables, sobre todo en los primeros años posteriores a la
federalización, es el hecho de que, a menudo, existía una mayor comunicación y
coordinación entre la dirección nacional y las direcciones seccionales del sindicato que
entre la SEP y las nuevas administraciones educativas de los estados. Por ejemplo, en
materia salarial, un asunto tan estratégico en la relación entre las autoridades educativas y
la representación sindical, las autoridades educativas estatales solían enterarse por los
medios masivos de comunicación o a través de las propia representación sindical local de la
evolución y los resultados de una negociación se da principalmente entre la SEP y el comité
nacional del SNTE. Esto sucedía así, a pesar que dichos acuerdos tienen una fuerte
repercusión en el presupuesto y el gasto educativo de los estados –sobre todo, en aquellos
que cuentan con dos subsistemas, el antiguo estatal y el transferido por la federalización.
Esta asimetría persiste en sus rasgos esenciales, aunque se ha superado parcialmente
mediante una mejor comunicación entre la SEP y los gobiernos de los estados y, sobre
todo, mediante la reforma del sistema de presupuestación de los recursos que se transfieren
año con año a los estados para el sostenimiento de los servicios educativos transferidos y
mediante la institucionalización de las negociaciones que, después de los acuerdos
nacionales entre la SEP y la dirección nacional del SNTE, continúa entre el gobierno y la
representación seccional del sindicato de cada uno de los estados. Esa asimetría también
tendía a ocurrir en lo que se refiere al diseño y la ejecución de diversos programas
educativos nacionales. Por ejemplo, es muy probable que las direcciones seccionales del
sindicato hayan tenido una mayor y más oportuna información que la mayoría de las
autoridades educativas estatales en torno a programas tan estratégicos como la reforma
curricular, Carrera Magisterial y la reforma de la formación inicial y permanente del
magisterio, a pesar de que la gestión de estos programas recaería, en un grado decisivo,

14
sobre las nuevas administraciones educativas de los estados. También en estos aspectos
tiende a persistir la asimetría entre las autoridades educativas y la representación sindical en
el ámbito de cada estado; sin embargo, en los últimos años ha comenzado a ser
contrarrestada mediante una mejor coordinación y una comunicación más intensa entre las
autoridades educativas federales y las autoridades educativas de los estados, y una mayor
frecuencia en los encuentros personales entre los titulares de la SEP y de las
administraciones educativas de los estados, así como entre las contrapartes de los titulares y
los equipos técnicos de las áreas específicas de ambas administraciones educativas.
Por otra parte, existe una fuerte asimetría entre algunos de los titulares de los mandos
superiores de la administración educativa –federal y estatal- y los cuadros y grupos dirigentes
de la representación sindical, sobre todo en la educación básica. Algunos de los funcionarios
de los mandos superiores son relativamente extraños a la administración educativa y, en
particular, extraños a la administración de la educación básica, aunque algunos de ellos
cuentan con una amplia experiencia política y administrativa en el resto de la administración
pública y aún en otras áreas e instituciones del sector educativo; además, generalmente, los
mandos superiores permanecen en sus cargos muy poco tiempo (generalmente un sexenio y a
menudo mucho menos). Por el contrario, los cuadros administrativos y los dirigentes
sindicales del magisterio suelen tener una amplia experiencia y conocimiento de la
administración educativa (como maestros, directores, supervisores y funcionarios) y, algunos
de ellos, también en la representación sindical como delegados, miembros de los comités
seccionales y delegacionales, y como gestores sindicales. Además, un segmento significativo
de los cuadros sindicales tiene una amplia experiencia como funcionarios en otras áreas de la
administración pública federal, estatal y municipal, así como en la dirección partidista y en
puestos de representación popular. En general, los titulares de los mandos superiores de las
administraciones educativas cuentan con capacidad personal (político-administrativa y/o
técnica) y cuentan con diversos resortes de poder (como los que le otorga la ley y la confianza
del presidente o el gobernador en turno), pero la mayoría de ellos tiene una desventaja: su falta
de experiencia en la negociación en un campo en el cual tienen una contraparte a la que le
sobran los cuadros experimentados en esos menesteres. A su vez, esa asimetría provoca otra
asimetría que nace del hecho de que, al asumir su responsabilidad, los mandos superiores
tienen que destinar una buena parte del tiempo (uno de los recursos más escasos en la política

15
y la administración) al aprendizaje, mediante el ensayo y el error, para tomar el pulso y las
riendas de la administración educativa. En general, esta etapa de aprendizaje consume los
primeros dos o tres años del sexenio y, en algunos casos, se prolonga todo el sexenio. Por eso,
a veces, cuando los nuevos mandos superiores de cada sexenio consiguen tomar el pulso y las
riendas de la administración educativa ya ha pasado el momento político más favorable para
impulsar reformas, y el contexto político ya se volvió adverso, ya sea porque durante la etapa
de aprendizaje se complicó la relación entre las autoridades educativas y la representación
sindical, ya sea porque ya se vinieron encima las elecciones locales de mitad de sexenio o
porque se vino encima la sucesión en el gobierno del estado.
A todo eso hay que agregar que los mandos superiores todo el tiempo tienen que
negociar con otras instancias gubernamentales para obtener el respaldo financiero, político,
administrativo, con el fin de asegurar la operación rutinaria de la administración educativa y,
sobre todo, para impulsar los proyectos reformistas de la propia administración y del sistema
educativo bajo su responsabilidad. Por el contrario, los cuadros dirigentes sindicales suelen
contar con los recursos financieros (los que provienen de las cuotas que se descuentan al
sueldo de sus miembros y otros recursos que les otorga la propia administración educativa)
necesarios para realizar sus acciones rutinarias de representación y gestión sindical, así como
los que requieren para afrontar cualquier contingencia en las situaciones de conflicto con sus
contrapartes ubicadas en la administración educativa federal y estatal.
A todo eso habrá que agregar la asimetría que nace del hecho de que las
administraciones educativas tienen severas dificultades para intervenir en los aspectos que la
representación sindical considera como suyos: la administración de las condiciones de trabajo
y un segmento importante de la administración operativa y escolar del sistema. En cambio, la
dirección sindical, además de su fuerte influencia o control en estos campos, tiene la
legitimidad para intervenir en la definición e implementación de la política y los proyectos
educativos, en los procesos de reforma legislativa y reglamentaria, e incluso en la designación
de funcionarios de confianza de algunos ámbitos de las administraciones educativas.
Esta asimetría estructural en la relación entre las autoridades educativas y la
representación sindical condiciona fuertemente las posibilidades de fortalecer la gestión de
los sistemas educativos y, sobre todo, las posibilidades de hacer un uso mucho más racional
de los recursos financieros y humanos, siempre escasos e insuficientes para un sistema

16
educativo con tantas insuficiencias. Esa asimetría dificulta, por ejemplo, una distribución
más racional entre el gasto corriente y el gasto de inversión, y entre el gasto de cada
función, nivel y modalidad educativa. Además, dificulta una política de reclutamiento y una
distribución más racional del personal docente en las diversas funciones que ahora
desempeña en el sistema, así como en los diversos niveles, modalidades y contextos socio-
demográficos de los sistemas educativos de los estados. Por otra parte, esa asimetría en la
relación entre las autoridades educativas y la representación sindical condiciona
fuertemente la negociación salarial que año con año se realiza entre ambos, y que no es sólo
salarial.
En fin, todas esas asimetrías entre la autoridad educativa y la representación sindical
han tenido una fuerte repercusión en la problemática del financiamiento educativo. Sería
imposible abordar con mayor amplitud cada uno de ellos en este ensayo, por lo cual me
limitaré a analizar la evolución de la negociación salarial durante los catorce años
transcurridos desde 1992.

Negociación salarial.

Durante muchos años los gobiernos de los estados tuvieron una desigual y escasa (a
veces ninguna) participación en las negociaciones salariales de la educación básica. Esto
fue así porque era muy desigual el tamaño de los subsistemas educativos estatales
financiados con recursos financieros también estatales, y porque la mitad de los estados
contaba con servicios educativos propios o la mayoría de los maestros dependía del
gobierno federal. La participación de los estados fue muy escasa también porque porque los
acuerdos a los que llegaban la SEP y la dirección nacional del SNTE para el magisterio
federal se hacían extensivos de un modo casi automático al magisterio dependiente de los
estados. Esto obedecía a que, aunque los maestros estatales no dependían laboralmente de
la SEP, la mayoría de ellos pertenecían al mismo sindicato nacional que el magisterio
federal; además, desde la década de los sesenta el SNTE había firmado "convenios de
nivelación" salarial con los gobiernos de los estados, conforme a los cuales éstos se
comprometían a conceder a los maestros estatales los mismos aumentos salariales que
concedía la SEP al magisterio federal. No obstante, con frecuencia, algunos de los

17
gobiernos de los estados concedían a sus maestros algunas mejoras adicionales en el salario
y, sobre todo, en el rubro de prestaciones económicas y sociales.17
Después de la descentralización de 1992, la SEP y la dirección nacional del SNTE
siguieron protagonizando la negociación salarial para todo el magisterio oficial de
educación básica del país, a pesar de que la mayoría de los maestros había pasado a la
dependencia administrativa y laboral de los gobiernos de los estados. La persistencia de
esta estructura de negociación centralizada obedece a la tradición, a que el SNTE sigue
siendo una organización nacional unitaria que comprende tanto el magisterio federal como
el estatal y, además, a una decisión política que se expresa en el Presupuesto de Egresos de
la Federación, que sigue contemplando los fondos necesarios para sufragar los incrementos
en las percepciones de los maestros transferidos a los estados y los que permanecen bajo la
dependencia de la SEP en el DF.
Los resultados de la negociación nacional (SEP/SNTE) siguen teniendo
consecuencias no sólo sobre el personal transferido por el gobierno federal a los estados en
1992, sino también sobre el personal que es pagado con recursos de los gobiernos de los
estados desde antes de ese año. Esto, por supuesto, ha provocado que los estados, a
menudo, señalen las dificultades que enfrentan para presupuestar los incrementos de los
maestros de origen estatal que sostienen con sus propios recursos; además, los estados
ahora afrontan una nueva dificultad: antes, las demandas de "nivelación" salarial eran
protagonizadas principalmente por los maestros estatales (que aspiraban a nivelarse con el
magisterio federal); en cambio, ahora, tales demandas niveladoras también son planteadas
por los maestros exfederales o transferidos cuando el gobierno del estado concede algún
complemento salarial o una prestación adicional a los maestros estatales. En otras palabras,
ahora algunos estados se encuentran bajo el fuego cruzado de dos reclamos niveladores,
cuya referencia es el segmento del magisterio (estatal o transferido) que obtiene mayores
logros en algún aspecto en cada coyuntura. Después de la federalización también se
intensificaron las demandas niveladoras de la representación sindical de un estado con
respecto a los logros obtenidos en otros estados (por ejemplo, en aspectos tales como
bonos, premios, homologaciones, aguinaldos, jubilaciones dinámicas y rezonificaciones)

17
Alberto Arnaut, Historia de una profesión. Los maestros de educación primaria en México,
CIDE/COLMEX, 1996..

18
 Desde 1992 la estructura de la negociación salarial ha experimentado algunos
cambios. Hasta entonces el Ejecutivo Federal tenía un cierto margen de discrecionalidad
para responder a las demandas salariales, porque la previsión salarial de la SEP estaba
incluida en un rubro genérico para el conjunto de la administración pública federal y porque
podía modificar el gasto (mediante transferencias de una a otra partida presupuestal). Por
eso era muy difícil que los principales actores (el gobierno federal, la SEP y el SNTE)
pudieran saber, con precisión, el margen real de maniobra que tenían en la negociación
salarial. A finales de 1997 esta situación cambió cuando la Cámara de Diputados terminó
con la discrecionalidad del Ejecutivo Federal para modificar el gasto y creó partidas
específicas, por separado, para los aumentos salariales del personal transferido a los estados
y los correspondientes al personal que permanece bajo la dependencia de la SEP. Con esta
reforma, desde 1998 la negociación salarial que culmina el Día del Maestro de cada año se
limita a distribuir de la mejor manera posible los recursos aprobados por la Cámara de
Diputados cinco meses antes. El 15 de mayo la SEP y el SNTE pactan el monto general de
aumento salarial y la proporción del aumento que irá al salario base y el que irá a las
prestaciones; además, en esas negociaciones nacionales se pactan otros rubros que tienen
que ver sobre todo con las condiciones profesionales del magisterio y rubros especiales
relacionados con asuntos como la promoción de la vivienda y la seguridad social del
magisterio.18
Durante los primeros cinco años posteriores a la federalización, de 1992 a 1997, la
negociación salarial se daba esencialmente en el centro, entre la SEP y la dirección nacional
del SNTE, y sus resultados se extendían a todos los maestros de la república, estatales y
transferidos; sin embargo, en algunos estados la negociación se prolongaba en una segunda
etapa, entre las autoridades educativas estatales y las representaciones seccionales del
SNTE. Estas últimas negociaciones generalmente eran el resultado de una serie de
movilizaciones que año con año realizan algunos comités secciónales y grupos opositores a
la dirección nacional del SNTE, en sus respectivos estados y en la capital de la república.19
18
Carlos Mancera y Luis Vega, Op. cit., p. 73
19
En estas movilizaciones generalmente participan maestros de los estados de Oaxaca, Guerrero,
Michoacán y Chiapas, los estados con mayor rezago social, con una población de fuerte contenido rural e
indígena, y en las cuales tienen más presencia en la representación sindical los grupos disidentes de
izquierda. Estas movilizaciones en la ciudad de México, además de sus demandas económicas, suelen tener
una intencionalidad política adicional: buscan hacer patente su fuerza ante la dirigencia nacional y la opinión
pública y que se les reconozca como interlocutores por parte de la dirigencia nacional y los gobiernos federal
y estatales; a veces plantean demandas abiertamente políticas, como por ejemplo la libertad de maestros

19
Después, a partir de 1997, la segunda etapa de la negociación salarial se generalizó y se
institucionalizó en todos los estados. De esa manera, después de la negociación nacional
(que culmina alrededor del 15 de mayo), en cada estado la negociación salarial no termina
hasta que se firma la minuta de acuerdos entre la autoridad educativa estatal y la
representación seccional del SNTE.20 Como resultado de esta segunda etapa de la
negociación, a veces, los gobiernos de los estados otorgan concesiones adicionales al
magisterio (estatal y transferido). De esa forma, los estados contribuyen con sus propios
recursos al mejoramiento de los sueldos de los maestros por dos vías: al hacer extensivos
los aumentos salariales pactados en la negociación nacional por la SEP y el SNTE también
a los maestros estatales (que son cubiertos con recursos locales) y, además, con las
concesiones adicionales al magisterio que resultan de la etapa estatal de la negociación
salarial (que benefician tanto al magisterio exfederal y estatal y que, esta vez en ambos
casos, también son financiadas con recursos locales).21
La estructura de la negociación salarial es más compleja en la mitad de los estados
que cuentan con dos subsistemas (el estatal y el federalizado) y con dos representaciones
sindicales (la federal y la estatal), pues, además de asumir con recursos propios las
repercusiones de los convenios nacionales (entre la SEP y el SNTE) sobre el magisterio
estatal, tienen que negociar con dos representaciones sindicales y otorgarles concesiones
adicionales. Esta mayor complejidad surge también en algunos estados que cuentan
formalmente con un solo subsistema de educación básica pero, debido a algunas fracturas
recientes en el SNTE, ahora tienen que negociar con dos organizaciones sindicales (como
ha ocurrido en Tabasco y Baja California) o con distintas expresiones del SNTE (como ha
ocurrido en Michoacán y, en cierto grado, también en Guerrero y Baja California Sur).
Desde la perspectiva de las autoridades educativas federales este fenómeno tiene
algunos inconvenientes, porque no se sabe hasta dónde los estados tendrán capacidad
financiera para atender a esta negociación y porque las principales movilizaciones de

presos por presuntas relaciones con los grupos guerrilleros de Oaxaca y Guerrero, y en los últimos años
también han planteado demandas relacionadas con asuntos educativos, tales como la distribución gratuita de
libros de texto para secundaria.
20
La SEP y los estados, por una parte, y la SEP y el SNTE, por la otra, convinieron en establecer mesas locales
de negociación, cuyos resultados finales fueran minutas de acuerdos entre cada estado y su (s) correspondiente
sección sindical; además, se decidió que en la negociación nacional se determinara la proporción del sueldo
tabular que habría de corresponder a las prestaciones, pero que la aplicación específica de éstas en un rubro u
otro fuera materia de cada negociación local.
21
Ibídem.

20
maestros disidentes de izquierda han surgido en los estados con mayor atraso económico y
educativo (y con mayores dificultades financieras). En estos estados cualquier concesión
adicional al magisterio reduce dramáticamente su margen de recursos para aplicar al
mejoramiento de la calidad de la educación, que en algunos casos se reducen a los recursos
"etiquetados" de origen federal.22 Además, en los estados que ya contaban con sus
respectivos subsistemas educativos estatales desde antes de la federalización, es tan fuerte
el peso del gasto educativo en sus finanzas estatales que una mala negociación salarial
puede poner en jaque su capacidad financiera para garantizar la continuidad de los servicios
educativos, para atender la explosiva demanda por educación que viven algunos estados,
para impulsar diversos programas orientados a mejorar la calidad y la equidad educativas y
para atender las demandas salariales del magisterio.. Es un problema que está ahogando a
los estados y que tiende a afectar ya no sólo el equilibrio en sus finanzas educativas, sino
también el equilibrio en el conjunto de las finanzas de los gobiernos estatales y, a veces, la
estabilidad política del estado.
La complejidad en la negociación salarial en los estados tenderá a aumentar en los
próximos años como resultado de los conflictos que han surgido en la relación entre el
SNTE y algunos gobiernos estatales, provocados por la fractura del PRI que culminó en
2006 con la expulsión del partido de la presidenta del SNTE, la formación del Partido
Nueva Alianza y la redefinición de las alianzas políticas del sindicato.

Consideraciones finales.

Como se dijo, la federalización educativa de 1992 no hubiese sido posible si no se

hubieran dejado de lado algunos asuntos sobre los cuales era muy difícil llegar a un
acuerdo. Entre ellos sobresale la estructura del financiamiento educativo, la cual
prácticamente se mantuvo intocada, a pesar de la inequidad percibida desde entonces, tanto
en lo que se refiere a la distribución de los recursos financieros federales a los estados como
en lo que respecta al desigual esfuerzo financiero propio que realiza cada uno de los estados
para el sostenimiento de sus respectivos sistemas educativos. Sin embargo, ahora algunos
de los principales problemas que está afrontando la gestión del sistema educativo

22
Ibíd., pp. 73 y 75.

21
federalizado en los estados derivan de los asuntos que no fueron tocados por la
federalización y, de manera destacada, la estructura del financiamiento educativo. Se trata
de un asunto crucial. Con forme pasa el tiempo, los gobiernos de los estados han expresado
cada vez con mayor fuerza –que, a veces, raya en la desesperación- como una de sus
principales preocupaciones y reclamos, la necesidad de modificar una estructura de
financiamiento y una dinámica (sobre todo la negociación salarial) que tiende a asfixiarlos
financieramente y a llevarlos a situaciones políticas muy conflictivas que ya han rebasado
el ámbito educativo.
El cambio no podrá ocurrir de un día para otro y no sólo puede verse desde el
ángulo de la distribución de los recursos federales, sino también desde el ángulo de los
esfuerzos financieros de los estados.23 Además, tendrá que atenderse la estructura y la
dinámica de la negociación salarial, con el fin de racionalizarla y, sobre todo, con el fin de
liberar a los estados del tobogán que parece llevarlos a un callejón sin salida. Finalmente,
los estados deberán hacer un mayor esfuerzo para fortalecer su capacidad de gestión , con el
fin de aumentar la racionalidad en el uso de los recursos financieros y humanos, siempre
escasos, en beneficio de sus respectivos sistemas educativos.

23
Cualquier reforma en la estructura de financiamiento deberá ser gradual y tomar en cuenta el conjunto de la
relación financiera entre cada estado y el gobierno federal, así como la gran desigualdad económica que
existe entre los estados de la república. En la parte final del estudio ya citado de Pablo Latapí y Ulloa se
puede encontrar un excelente análisis de los diversos criterios que deberán ser tomados en cuenta para la
construcción de una estructura de financiamiento mucho más racional, equitativa y, lo que es más importante,
que contribuya al desarrollo educativo del país.

22