CONTROLUL ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

9.1. Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului

Administraţia publică, în sensul de activitate care constă în organizarea executării şi

executarea în concret a legilor, legi în care sunt exprimate valori politice, prin natura sa,
necesită supunerea faţă de multiple forme de control.
Aşadar, pentru a asigura conformitatea activităţii autorităţilor administraţiei publice cu
exigenţele legii, este nevoie de instituirea unui vast şi complex control asupra acestei activităţi.
Într-adevăr, există o gamă amplă şi variată de forme de control al activităţii autorităţilor
administraţiei publice, tocmai datorită caracterului subordonat pe care îl are această activitate.
Natura diferitelor forme de control diferă în funcţie de particularităţile subordonării.
Garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în
care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege, control care se exercită fie din
proprie iniţiativă, fie la solicitarea celor interesaţi, de către însăşi autorităţile administrative sau
de autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului (legislativă sau judecătorească)1.
Prin conceptul de control se are în vedere acţiunea de descoperire şi constatare a
stărilor de fapt negative, a dereglărilor si neconcorcondanţelor din activitatea controlată,
urmată de aplicarea de către organele competente, a unor sancţiuni sau a altor măsuri
prevăzute de lege.
Din punct de vedere al conducerii administraţiei publice, precizarea noţiunii de control
este definită ca fiind un control de eficacitate, mult mai suplu care intervine în acţiunea însăşi
pentru a o corecta.
În primul rând, activitatea autorităţilor administraţiei publice este supusă controlului
Parlamentului. Controlul politic al activităţii autorităţilor administraţiei publice este o
necesitate firească, datorită faptului că autorităţile administraţiei publice au sarcina realizării
politicii statului.
Apoi, pentru că valorile politice, transpuse în legi, pe care le au de îndeplinit
autorităţile administraţiei publice se referă la satisfacerea nevoilor societăţii, iar activitatea
autorităţilor administraţiei publice este menită, în ultimă analiză, a sluji intereselor cetăţenilor,
este necesară instituirea unor forme de control social în care cetăţenii să poată avea o
participare eficientă.
În acest scop funcţionează un control al opiniei publice asupra activităţii autorităţilor
administraţiei publice, control care se exprimă fie prin presă, fie prin sesizări, reclamaţii şi
propuneri pe care le fac cetăţenii.
Deoarece, valorile politice pe care trebuie să le realizeze autorităţile administraţiei
publice se exprimă în legi, iar aceste autorităţi acţionează pe baza şi în executarea legii, un
criteriu esenţial în aprecierea activităţii autorităţilor administraţiei publice îl constituie
legalitatea acestei activităţi.
Desigur, după cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere a
activităţii autorităţilor publice, dar este unul esenţial care determină instituţionalizarea unor
activităţi sociale. Ne referim, în acest sens, la controlul pe care îl realizează instanţele
judecătoreşti asupra activităţii autorităţilor publice în cadrul contenciosului administrativ.
Criteriul legalităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice este prezent în orice
formă de control, indiferent care ar fi autorul controlului.
Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice nu trebuie să fie limitat numai
la cel care se realizează din afara autorităţilor administraţiei publice. Ca orice sistem
organizat, administraţia publică realizează ea însăşi o vastă activitate de control asupra felului
în care sunt îndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autorităţi ale administraţiei publice. Prin
1
Mircea Preda, Drept administrativ. Partea generală, Ediţia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p. 236
urmare, administraţia îşi autoreglează acţiunile. În această privinţă trebuie notat, mai întâi,
autocontrolul pe care îl exercită asupra activităţii proprii fiecare funcţionar.
Există însă diferite forme instituţionalizate de control în cadrul sistemului
administraţiei publice prin care este urmărită, cercetată şi reglată acţiunea diferitelor autorităţi
ale acestui sistem, pentru ca această acţiune să fie conformă cu exigenţele stabilite prin lege.
În acest sens, ni se prezintă funcţia controlului ca o componentă esenţială a activităţii
de conducere şi de manifestare a ierarhiei administrative în organizarea administraţiei publice.
Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activităţii
autorităţilor administraţiei publice. Esenţa controlului administrativ constă în confruntarea
administraţiei publice aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce
trebuia sau ceea ce va trebui să fie2.
Referindu-ne la necesitatea controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice,
precizăm că nu trebuie să limitat rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri.
Controlul este necesar mai ales pentru a îndruma, orienta şi eventual corecta acţiunea, în
vederea realizării politicii statului.
Subliniind rolul pozitiv al controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice, nu
trebuie să pierdem însă din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, în cazul în care
activitatea de control nu este concepută şi realizată raţional.
Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, îi
poate afecta iniţiativa în angajarea diferitelor acţiuni. Pe de altă parte, exercitarea unor
multiple activităţi de control este de natură să ducă la perturbarea acţiunilor pe care trebuie să
le întreprindă diferitele autorităţi ale administraţiei publice.

9.2. Eficienţa activităţii de control3

Controlul activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice are un scop bine
definit, el nu are doar un rol pur contemplativ şi constatator, ci unul de reglare a actului
decizional cu sensurile şi finalităţile legii, a cărei aplicare o asigură. Acest rol se poate realiza
numai în condiţiile în care controlul are eficienţă maximă4.
Pentru a realiza o eficienţă sporită a activităţii de control sunt necesare următoarele
condiţii:
a) Controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, bine pregătite profesional,
cu experienţă în domeniile sau sectoarele controlate. Astfel, cel care controlează trebuie să
cunoască temeinic prevederile legale din domeniul pe care îl controlează, precum şi specificul
activităţii în acel domeniu.
De asemenea, trebuie să dea dovadă de probitate profesională, de corectitudine, de
cinste, de tact şi să fie receptiv la toate explicaţiile ce i le dă cel controlat.
Ţinerea la distanţă a celui controlat, intimidarea şi timorarea lui, nu sunt de natură să
conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevărului, iar controlul nu-şi realizează
rolul său preventiv şi educativ faţă de cel controlat. Într-un climat de timorare dialogul
dispare, devine monolog, acţiunea de control devine mai greoaie şi îşi pierde din operativitate
şi din obiectivitate.
2
Denis Levy, Aspects generaux du contrôle, citat de Liviu Giurgiu în Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti,
2001, p.168
3
Ioan Alexandru, Ion Popescu Slăniceanu, Mihaela Cărăuşan, Cosmin-Ionuţ Enescu, Dragoş Dincă, Drept
administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2003, p. 302 şi Ioan Alexandru, Alexandru Negoiţă, Ioan Santai,
Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia Uni
S.A.S.T., Braşov, 1999, p. 617 şi urm.
4
M. Preda, op. cit., p. 250
 O atenţie deosebită trebuie acordată formării controlorilor, deoarece controlul nu este
o sarcina uşoară, ci o ştiinţă, uneori o artă care presupune temeinice cunoştinţe profesionale,
competenţă, pasiune şi talent.
În aceste condiţii formarea persoanelor care să efectueze acţiunile de control nu
trebuie lăsată la voia întâmplării, ci trebuie organizată şi dirijată în mod ştiinţific pe un
fundament interdisciplinar în care un rol prioritar revine ştiinţei administraţiei.
b) Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblul activităţii de organizare
a executării şi de executare în concret a legii.
Activitatea de control are un rol subsidiar faţă de activitatea de executare, şi cum el nu
are un scop în sine trebuie să ajute la mai buna desfăşurare a activităţii de executare, în
concordanţă cu legea, cu cerinţele vieţii sociale. De aceea este foarte important de găsit un
echilibru optim între activitatea de executare şi cea de control, întrucât exagerarea activităţii
de control poate deveni o frână în activitatea de executare a legii, un factor perturbator al
întregii activităţi sociale.
În cazul în care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare şi de mai multe organe
de control se recomandă ca organele ce exercită controlul din exterior să-şi coordoneze
acţiunile în aşa fel încât să se controleze în acelaşi timp mai multe sectoare de activitate;
c) Trebuie aleasă cu grija forma de control, precum şi numărul acţiunilor de control;
d) Concluziile controlului trebuie să fie bine fundamentate şi argumentate pentru ca
ele să se desprindă din sinteza unor practici şi nu ca acţiuni izolate, singulare.
În formularea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe desprinderea
cauzelor şi condiţiilor care au determinat neajunsurile constatate. În mod necesar aceste
concluzii trebuie să fie cunoscute şi de organul controlat, altfel controlul nu-şi realizează rolul
său de a contribui la îmbunătăţirea activităţii.
Este bine ca aceste concluzii să fie dezbătute într-un cadru cât mai larg, cu toţi factorii
de răspundere din organul controlat şi care au atribuţii în domeniile controlate. Prin această
dezbatere se creează posibilitatea formulării de explicaţii suplimentare şi obiecţii asupra unor
constatări şi concluzii, precum şi de propuneri şi soluţii pentru lichidarea neajunsurilor şi
prevenirea altora.
Se recomandă, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra acţiunii de control să
fie mai apropiată de data încheierii controlului dacă se poate, imediat.
Se are în vedere că discuţiile din timpul controlului sunt mai proaspete în memoria
controlorului ca şi a celui controlat şi fundamentează mai bine atât concluziile cât şi măsurile.
În controalele complexe se recomandă ca unele constatări şi concluzii să fie analizate
pe sectoare de activitate ale unităţii controlate;
e) Pe baza constatărilor şi a concluziilor desprinse organul de control trebuie să
stabilească şi măsurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor şi îmbunătăţirea muncii cu
termene şi cu responsabilităţi precise.
Este bine ca atât concluziile cât şi măsurile să fie formulate în scris pentru ca ele să
poată fi mai uşor înţelese de cel controlat şi posibil de urmărit. Această cerinţă este de natură
să sporească grija şi responsabilitatea organului de control în a le formula cât mai precis,
uşurând sarcina organului controlat în privinţa înţelegerii şi executării;
f) Eficienţa controlului depinde pe un plan mai larg de preocuparea organului de
control pentru valorificarea în exterior a concluziilor.
Realizând un control extern la organe şi unităţi diferite personalul de control are
posibilitatea să desprindă unele fenomene şi practici comune, pozitive sau negative, pe baza
cărora să organizeze schimburi de experienţă, consfătuiri de lucru sau instruiri, simpozioane,
dezbateri, studii în reviste de specialitate şi propuneri de îmbunătăţire a prevederilor legale în
domeniile respective.
 Prin aceasta se asigură acţiunii de control un rol tot mai activ, multiplicându-i funcţia
de factor reglator între obiectivele cuprinse în lege şi activitatea desfăşurată în concret de
organele administraţiei publice.

9.3. Elementele componente ale controlului

Oricare ar fi forma de control şi oricare ar fi autorul controlului, putem să distingem trei
elemente principale ale acestuia. Avem astfel, un obiect al controlului, o bază de referinţă a
controlului şi operaţiunile de control propriu-zise5.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice se realizează cu ajutorul oamenilor, cu
folosirea unor mijloace materiale şi financiare, precum şi prin întrebuinţarea unor operaţiuni
administrative şi materiale sau a unor acte juridice.
Aşadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum şi mijloacele şi
procedeele folosite de autorităţile administraţiei publice pot face obiect al controlului.
Mijloacele materiale şi financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenţei lor,
dar şi sub acela al felului în care sunt întrebuinţate. La fel şi personalul care este supus
controlului, în ceea ce priveşte diferitele însuşiri pe care trebuie să le aibă pentru a putea fi
folosit în acţiunea autorităţilor administraţiei publice, în vederea realizării sarcinilor care revin
acestei administraţii6.
Într-o altă opinie, se arată că în administraţia publică, obiectul controlului îl constituie
acţiunile şi inacţiunile sau, altfel spus, conduita autorităţii administraţiei publice sau a
funcţionarilor acesteia, modul concret în care aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu care au fost
învestiţi7.
Baza de referinţă a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmărite în cadrul
obiectului controlului. Desigur, baza de referinţă a controlului poate fi mai amplă sau mai
restrânsă, după cum se referă la un număr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cu-
prinde activitatea autorităţilor administraţiei publice.
Astfel, baza de referinţă a controlului poate să cuprindă obiectivele pe care trebuie să
le realizeze diferitele autorităţi ale administraţiei publice, având un anumit criteriu de
apreciere.
În baza de referinţă se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru
atingerea obiectivelor propuse. În această privinţă, sunt elemente de apreciere cu privire la
folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor
materiale şi a celor financiare de care dispun autorităţile administraţiei publice.
În baza de referinţă a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se raportează la
procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt apreciate, în primul
rând, din punctul de vedere al legalităţii lor. În baza de referinţă se cuprind reglementări
prohibitive, sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activităţile autorităţilor
administraţiei locale şi pe care aceste autorităţi trebuie să le respecte.
De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din
punct de vedere al oportunităţii, al rentabilităţii sau al eficienţei lor.
În sfârşit, în baza de referinţă pot intra elemente care privesc calitatea activităţii autorităţii
administraţiei publice supusă controlului. Această calitate este apreciată printr-o serie de criterii care
vizează eficienţa serviciului, operativitatea, funcţionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea ş.a.

5
I. Alexandru şi colectivul (1999), p. 619
6
Ibidem, p. 620
7
Mircea Preda, Drept administrativ. Partea generală, ediţie revăzută şi actualizată, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2000, p. 142
 Operaţiunile de control au caracterul unor operaţiuni administrative realizate de către
autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectivului controlat cu
elemente cuprinse în baza de referinţă. Rezultatul pozitiv al controlului constă în constatarea
realizării cerinţelor din baza de referinţă.
Operaţiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum elementele din baza de
referinţă comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere şi de tehnicitate din partea
autorului controlului.
Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate în gestiunea unor autorităţi ale
administraţiei publice cuprinde operaţiuni relativ simple care constau în constatarea existenţei
acestor obiecte.
Mult mai complexe sunt operaţiunile de control al legalităţii diferitelor acte pe care le
fac autorităţile administraţiei publice. Aceste acţiuni sunt mai dificile, pentru că necesită
cunoaşterea atât a reglementărilor legale privitoare la activitatea controlată, cât şi a particula-
rităţilor în care acţionează. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializării activităţii
de control prin jurisdicţii administrative. Pregătirea juridică de specialitate este necesară, de
asemenea, în cadrul controlului exercitat de instanţele judecătoreşti.
Complexe sunt şi acţiunile de control al oportunităţii activităţii autorităţilor
administraţiei publice. Noţiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate,
cum sunt rentabilitatea, eficienţa, funcţionalitatea, operativitatea, finalitatea8. Uneori, fiecare
dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlată.
Desigur, operaţiunile de control, din categoria sus-menţionată, necesită o bună cunoaştere a
specificului activităţii autorităţilor supuse controlului.

9.4. Formele de control exercitat asupra administraţiei publice

Complexitatea activităţii pe care o desfăşoară autorităţile administratiei publice atât la
nivel local cât și central, face ca formele de control folosite să fie multiple, grupȃndu-se după
diverse criterii astfel9:
După natura autorităţii care exercită controlul, distingem:
- control exercitat de autoritățile judecătorești și de organe cu activitate jurisdicțională;
- control exercitat de autoritatea legislativă și de structuri care țin de aceasta;
- control exercitat de autoritățile administrației publice și de structuri din sistemul
acestora.
După poziția organului de control faţă de cel controlat, controlul poate fi:
- control administrativ intern, care se exercită de funcționarii publici cu funcții de
conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, sau de anumite
compartimente ale acestui organ;
- control administrativ extern, care se exercită de autorități din afara administrației
publice. Acest control poate fi exercitat fie de organe din sistemul autorității legislative, fie
ale celei executive, fie ale autorității judecătorești.
După sfera de cuprindere, controlul poate fi:
- control specializat, ȋnțelegȃnd prin aceasta controlul efectuat pe o anumită temă,
problemă, domeniu de activitate;
Auditul intern este cuprins în ansamblul formelor de control specializat la nivelul
entităţii publice10. Auditul public intern se exercită asupra tuturor activităţilor desfăşurate într-
8
Ibidem., p. 143
9
M. Preda, op. cit. (2006), p. 238; Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a III-a revăzută şi actualizată,
Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 126 şi urm.
10
Potrivit art. 2 lit. b din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 953 din 24 decembrie 2002, auditul public intern reprezintă activitatea funcţional
o entitate publică, inclusiv asupra activităţilor entităţilor subordonate, cu privire la formarea şi
utilizarea fondurilor publice, precum şi la administrarea patrimoniului public (art. 13 din
Legea nr. 672/2002). Tipurile de audit sunt: 1. Auditul de sistem (care reprezintă o evaluarea
de profunzime a sistemelor de conducere şi control inter, cu scopul de a stabili dacă acestea
funcţionează economic, eficace şi eficient, pentru identificarea dificultăţilor şi formularea de
recomandări pentru corectarea acestora); 2. Auditul performanţei; 3. Auditul de regularitate.
- control complex sau general, care privește mai multe sectoare de activitate, ori toate
atribuțiile celui controlat.
Din punctul de vedere al procedurii aplicabile, distingem:
- un control jurisdicţional, de natură contencioasă şi
- un control nejurisdicţional, de natură necontencioasă11.
După specificul şi obiectul activităţii de verificare, se distinge un control de legalitate
sau de oportunitate (eficienţă) sau unul mixt.
Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice, a căror principală formă de
activitate o constituie actul administrativ, are drept scop aplicarea conformă, unitară şi
executarea întocmai a legii12.

9.4.1. Controlul parlamentar

Controlul parlamentar se exercită sub două forme:
- un control parlamentar tradiţional, exercitat de Parlament în mod direct, prin
mijloacele puse la dispoziţiei de Constituţie şi
- un control parlamentar modern exercitat de către autorităţi publice cum ar fi
Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi13.
Potrivit art. 61 din Constituţia României 14, Parlamentul este organul reprezentativ
suprem al poporului român, fapt ce justifică nu atât o preemineţă a acestei instituţii în raport
cu celelalte autorităţi statale, cât mai ales prerogativele de control care îi sunt puse la
dispoziţie, prin Constituţie, în raport cu Preşedintele României, Guvernul şi alte autorităţi
publice, în vederea asigurării echilibrului puterilor, a înfăptuirii principiilor statului de drept şi
garantării funcţionalităţii statului în general15.
Controlul parlamentar vizează, aşadar, întreaga activitate statală şi toate autorităţile
publice, realizându-se prin căi şi mijloace adecvate şi având un caracter necesar, plenar şi
diferenţiat16.
Parlamentul exercită îndeosebi controlul asupra activităţii autorităţilor administraţiei
publice, în calitatea acestora din urmă de autorităţi executive, a căror misiune este tocmai
punerea în aplicare a actelor juridice adoptate de către Parlament.
Controlul parlamentar se înfăptuieşte prin mai multe modalităţi, dintre care amintim:
prin intermediul comisiilor permanente şi temporare ale Parlamentului, prin întrebările şi
interpelările adresate conducătorilor autorităţilor administraţiei de stat de către deputaţi şi

independentă şi obiectivă, care dă asigurări şi consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor şi
cheltuielilor publice, perfecţionând activităţile entităţii publice; ajută entitatea publică să îşi îndeplinească
obiectivele printr-o abordare sistematică şi metodică, care evaluează şi îmbunătăţeşte eficienţa şi eficacitatea
sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului şi a proceselor de administrare
11
Pentru detalii a se vedea V. Vedinaş, op. cit.(2007), p. 128-129
12
Mircea Preda, Drept administrativ. Partea generală, Ediţia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p.238
13
V. Vedinaş, op. cit.(2007), p. 126
14
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003
15
Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Ioan Vida şi Florin Vasilescu, Constituţia
României-comentată şi adnotată, R.A. Monitorul Oficial, 1992, p. 134
16
M. Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucureşti, 1994, p. 147
senatori, precum şi prin rapoartele şi informările pe care le prezintă în faţa acestora
conducătorii autorităţilor administraţiei publice.
Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului, potrivit competenţei fiecăreia, ascultă
rapoarte prezentate de către conducătorii autorităţilor centrale ale administraţiei publice.
Cu ocazia ascultării rapoartelor, comisiile analizează modul în care autorităţile
administraţiei publice îşi îndeplinesc sarcinile ce le revin.
Deşi comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autorităţilor a căror
activitate o analizează şi nici dreptul de a le da dispoziţii obligatorii, ele prezintă
Parlamentului, în cadrul cărora funcţionează, rapoarte, avize sau propuneri pe baza cărora
acesta va adopta măsurile corespunzătoare faţă de autorităţile administraţiei de stat a căror
activitate a fost analizată. De aici şi însemnătatea deosebită şi, totodată, consecinţele juridice
ale concluziilor comisiilor permanente faţă de autorităţile administraţiei publice, fără ca între
ele să existe relaţii de subordonare directă. Concluziile comisiilor permanente stau la baza
măsurilor pe care Parlamentul le ia faţă de autorităţile administraţiei publice.
Controlul asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice se efectuează şi prin
intermediul comisiilor temporare create de către Parlament (comisii de anchetă).
O formă importantă de control parlamentar asupra activităţii autorităţilor
administraţiei publice o constituie întrebările şi interpelările pe care deputaţii şi senatorii le
adresează conducătorilor acestor autorităţi, în cadrul desfăşurării lucrărilor sesiunilor celor
două Camere ale Parlamentului17.
Cei întrebaţi sau interpelaţi au obligaţia de a răspunde imediat sau în termenul ce se va
stabili, verbal sau în scris şi, în orice caz, în aceeaşi sesiune.
Întrebările şi interpelările nu sunt simple mijloace de informare a parlamentarilor, ci
veritabile instrumente de control din partea Parlamentului asupra activităţii desfăşurate de
autorităţile administraţiei publice, hotărârile adoptate de către Parlament în legătură cu acele
probleme conţinând obligaţii juridice pentru autorităţile administraţiei publice. Prin aceasta se
realizează unul din elementele exercitării puterii de stat, anume controlul general al legalităţii.
O altă importantă formă de control o constituie rapoartele şi informările prezentate
celor două Camere ale Parlamentului de către conducătorii autorităţilor centrale ale
administraţiei publice, cu privire la activitatea pe care au desfăşurat-o. Pe baza acestora se pot
adopta măsuri legislative generate de constatările pe care le fac în urma prezentării în
Parlament a rapoartelor şi informărilor respective.
Potrivit principiului separaţiei puterilor în stat, autoritatea legislativă nu poate anula
hotărârile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constituţia României nu
include şi dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. În raporturile dintre Parlament şi
Guvern, singura măsură pe care o poate adopta autoritatea legislativă este moţiunea de
cenzură (art. 113 din Constituţie).
Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage încrederea acordată
Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor.
Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al
deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului la data depunerii.
Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată în şedinţa
comună a celor două Camere.
Dacă moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu
mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care
Guvernul îşi angajează răspunderea.

17
Art. 112 din Constitutie
 Pe lângă acest control parlamentar tradiţional mai există, aşa cum am arătat, şi controlul
parlamentar modern efectuat de autorităţi care depind de Parlament, dar nu îi sunt
subordonate: Avocatul Poporului şi Curtea de Conturi.

9.4.2. Controlul administrativ

Controlul realizat de către administraţia publică asupra ei însăşi este considerat în
literatura de specialitate un tip aparte de control, ce poartă denumirea de control
administrativ18.
Activitatea de autoreglare prin control în cadrul sistemului administraţiei publice se
realizează prin controlul intern exercitat în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice şi
prin controlul extern care poate fi control ierarhic, control de tutelă administrativă 19 sau
controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative speciale.
Controlul administrativ a fost definit ca fiind acea activitate ce se desfăşoară regulat,
în cadrul structurii generale a administraţiei publice, ca o componentă fundamentală a
mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformităţii conduitei
administrative cu comandamentele statale, prevăzute de lege, realizându-se unitatea de scop şi
acţiune în administraţia publică20.
Aceste forme de control prezintă importanţă din punct de vedere juridic deoarece
fiecare dintre ele are legătură cu contenciosul administrativ, denumit şi coloana vertebrală a
dreptului administrativ, care pune în mişcare controlul judecătoresc asupra legalităţii
acţiunilor sistemului administraţiei publice. Trebuie subliniate însă particularităţile tehnice ale
controlului administrativ care se manifestă, în special, la controlul ierarhic, asupra căruia vom
insista.

9.4.3. Controlul intern

Acest control este realizat ca o componentă a activităţii de conducere a autorităţilor
administraţiei publice de către autorităţile colegiale sau unipersonale care au competenţa
conducerii în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice, ca unitate componentă a siste-
mului autorităţilor administraţiei publice. De asemenea, controlul intern se realizează prin
titularii funcţiilor superior ierarhice asupra subordonaţilor lor21.
Acest control este permanent şi cuprinde întreaga activitate şi toate componentele
autorităţilor administraţiei publice.
Fiind un autocontrol în sensul cel mai direct al termenului, controlul intern se
declanşează din oficiu, dar poate fi pornit şi la sesizarea sau cererea celor interesaţi pe baza
unor scrisori sau reclamaţii formulate din afara instituţiei publice. Declanşarea acestui tip de
control administrativ printr-o sesizare sau reclamaţie poartă denumirea de recurs graţios.
Aşadar, recursul graţios este plângerea adresată de către un particular autorităţii
administrative de la care emană actul administrativ prin care se solicită revocarea, modificarea
sau revenirea asupra acestuia22. Recursul graţios poate să se refere la orice reper din baza de
referinţă a controlului, deci atât la legalitatea cât şi la oportunitatea activităţii organului
respectiv. Folosirea acestui recurs nu implică modalităţi procedurale referitoare la termene,
sau mijloace de sesizare. Recursul graţios prezintă importanţă juridică deoarece este o
condiţie necesară, prealabilă folosirii acţiunii în contencios administrativ.
Eficienţa controlului intern depinde de locul şi rolul controlorului în structura
organizatorică a instituţiei şi de gradul de cointeresare personală. Astfel, este necesar ca
18
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. I, p. 373
19
I. Alexandru şi colectivul, op. cit.(1999), p.621
20
C. Manda, op. cit., p. 357
21
Ibidem
22
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 1999, vol. II, p. 6
neregulile existente să nu fie datorate şi celui care efectuează controlul, în acest caz
nemaiputând să fie obiectiv şi suficient de exigent. De asemenea, este de preferat ca cel ce
controleză să aibă unele avantaje în raport direct proporţional cu cuantumul amenzilor pe care
are dreptul să le aplice în exercitarea atribuţiilor de control.

9.4.4. Controlul ierarhic

Este denumit aşa pentru că autorul controlului este un organ ierarhic superior celui faţă
de care se exercită controlul. Controlul ierarhic reprezintă o parte esenţială a activităţii de
conducere în administraţia publică şi se exercită în cadrul raporturilor de subordonare care
există în interiorul diferitelor autorităţi ale administraţiei publice cât şi în cadrul subsistemelor
şi a sistemului autorităţilor administraţiei publice.
Prin urmare, spre deosebire de controlul intern care se realizează din interiorul
aceleiaşi instituţii administrative, controlul ierarhic se realizează de către o instituţie
superioară ierarhic asupra activităţii unei instituţii subordonate.
Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziţii exprese ale legii care
să autorizeze autorul controlului să intervină în activitatea de control.
Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pusă în joc autoritatea ierarhică pe care
o au autorităţile superioare faţă de cele subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai
atunci când se doreşte o limitare a atribuţiilor de control. Aşa, de exemplu, în cazul în care
controlul ierarhic se poate realiza numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, nu
şi oportunitatea lor sau atunci când nu se atribuie competenţa anulării actelor autorităţilor
subordonate, ci numai suspendarea acestora23.
Controlul ierarhic se exercită în cea mai mare parte, din oficiu, dar poate fi declanşat şi
pe baza unei sesizări sau a unei reclamaţii, caz în care se numeşte recurs ierarhic.
Recursul ierarhic este plângerea adresată de un particular autorităţii administraţiei
publice superioare prin care îi solicită să anuleze actul emis de autoritatea subordonată, act
care îi vatămă drepturile sau interesele sau s-o determine pe aceasta să-şi modifice actul ori să
îndeplinească o anumită prestaţie24. Acest mod de sesizare a organului de control nu este li-
mitat de condiţii care să privească anumite termene sau de capacitatea de exerciţiu sau de
folosinţă a dreptului de a te adresa autorităţilor competente să exercite controlul ierarhic.
Recursul ierarhic este o posibilitate oferită de lege pe care cei vătămaţi o pot folosi
înainte de a se adresa instanţelor judecătoreşti cu acţiune în contencios administrativ.
Organele ierarhic superioare trebuie să asigure desfăşurarea unei activităţi
corespunzătoare exigenţelor valorilor politice din partea autorităţilor subordonate.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune
activitatea autorităţilor administraţiei publice. Deci, se poate referi atât la mijloacele umane,
materiale şi financiare ale autorităţilor publice, cât şi la activitatea acestor autorităţi.
Atunci când se realizează un control exhaustiv, controlul ierarhic poate să se
desfăşoare la locul unde funcţionează autorităţile controlate.
De regulă însă, controlul ierarhic priveşte operaţiunile materiale, operaţiunile
administrative şi actele juridice pe care le fac aceste autorităţi. În acest caz, controlul poate fi
făcut la faţa locului, dar poate fi realizat şi prin cercetarea lucrărilor respective, sau actelor
juridice la locul unde îşi desfăşoară activitatea organul de control.
Controlul ierarhic se poate desfăşura în timp, în mod continuu sau discontinuu. În cazul
controlului continuu, activitatea organului subordonat este supusă controlului organului superior
de fiecare dată când această activitate se desfăşoară. Respectivul tip de control se realizează, mai

23
I. Alexandru şi colectivul, op. cit., p. 622
24
C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura „Universală” Alcalay and Co. Bucureşti, 1936,
p.110
ales, în cadrul ierarhiei interioare, în care funcţionarii superiori ierarhic controlează activitatea
subordonaţilor lor.
În cazul controlului ierarhic practicat de autorităţile ierarhic superioare, acţiunea de
control poate avea şi caracter discontinuu realizându-se numai în anumite perioade de timp şi
cu privire la anumite activităţi.
Privită din punctul de vedere al momentului în care intervine activitatea de control, se
poate observa că aceasta poate fi concomitentă cu activitatea controlată, poate fi anterioară sau
posterioară acesteia. Controlul concomitent, ca şi cel apriori, necesită intervenţia superiorului
ierarhic de fiecare dată când subordonatul realizează o operaţiune materială sau administrativă, ori
un act juridic.
Operaţiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorită faptului că ele cuprind
întreaga activitate a autorităţilor administraţiei publice.
Astfel, controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operaţiunile de control
de materialitate, operaţiunile de control de legalitate şi de oportunitate. În cadrul operaţiunilor
de control de oportunitate sunt apreciate operaţiunile şi actele juridice pe care le fac
subordonaţii, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficienţa, rentabilitatea, finalitatea,
funcţionalitatea.
Datorită acestui fapt autorii controlului trebuie să aibă calităţi profesionale care să le
permită îndeplinirea misiunilor pe care le au.
O bună cunoaştere a particularităţilor activităţii controlate asigură autorului controlului
reuşita misiunii sale dar, în acelaşi timp, îi conferă şi o anumită autoritate morală care este şi
un ascendent asupra celui controlat.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza în mod individual sau pe echipe (control
colegial). Controlul în echipă este recomandabil atunci când se cercetează exhaustiv sau o
mare parte a activităţii subordonaţilor. Controlul colegial prezintă avantaje şi din punctul de
vedere al calificării autorului controlului şi din acela al obiectivităţii operaţiunilor de control.

9.4.5. Efectele controlului ierarhic

După cum s-a putut reţine deja, controlul ierarhic se referă atât la actele juridice pe
care le fac autorităţile subordonate sau funcţionarii acestora, cât şi la operaţiunile materiale
ale acestora.
Controlul ierarhic urmăreşte conformitatea acţiunii administrative în raport cu
sarcinile care revin administraţiei în cauză. Ca atare, controlul ierarhic este un control de
legalitate, dar şi de oportunitate. Acţiunea controlată trebuie să corespundă exigenţelor
formulate de lege, sau de actele juridice emise pe baza şi în executarea legii, dar şi
instrucţiunilor date de şefii ierarhici.
Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natură să asigure eficienţa
acţiunii administrative supuse controlului.
Astfel, subiectul controlului poate impune refacerea actului sau a operaţiunii materiale
pe care le consideră neconforme cu elementele bazei de referinţă, ca legalitatea şi
oportunitatea acţiunii. În competenţa autorului controlului ierarhic poate să intre şi dreptul de
a anula anumite acte juridice pe care le-au făcut funcţionarii controlaţi. De asemenea,
subiectul controlului poate dispune încetarea executării unui act emis de autoritatea sau
funcţionarul controlat.
În urma controlului, autorul acestuia poate să ia măsuri privind sancţionarea disciplinară
a celor care se fac vinovaţi de anumite nereguli, sau să sesizeze autoritatea disciplinară în
vederea aplicării unor sancţiuni disciplinare. În cazul în care iregularitatea acţiunii ad-
ministrative supuse controlului a produs pagube materiale unităţii respective, autorul controlului
poate imputa celui vinovat sumele cu care unitatea a fost păgubită, sau să sesizeze autoritatea
competentă să emită actul de imputare. Dacă se constată că abaterea comisă constituie o
infracţiune, autorul controlului are obligaţia de a sesiza organul de urmărire penală.
În sfârşit, autorul controlului ierarhic poate lua măsuri prin care să fie modificată
situaţia juridică a agentului controlat sau să facă propuneri autorităţilor competente în acest
domeniu.

9.4.6. Controlul de tutelă administrativă

Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza căreia o autoritate a
administraţiei publice centrale, de regulă Guvernul, ori reprezentanţii locali ai acestuia, au
dreptul de a controla activitatea autorităţilor administraţiei publice locale alese.
Problema tutelei administrative se pune numai între acele autorităţi administrative între
care nu există raporturi de subordonare ierarhică, între un subiect din sfera puterii executive şi
unul din afara acesteia. Ca atare, nu poate fi vorba de tutelă administrativă între organele
centrale ale puterii executive - Guvern, ministere, pe de o parte - şi cele care exercită această
putere la nivel judeţean sau local, cum sunt prefectul şi serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor, pe de altă parte. Raporturile dintre acestea sunt raporturi de subordonare ierarhică,
iar controlul organelor centrale asupra celor care îşi desfăşoară activitatea la nivel local este un
control ierarhic, cu toate trăsăturile şi efectele ce îl caracterizează.
Controlul de tutelă a fost recent reglementat în legislaţia naţională. Astfel, potrivit art. 3 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/200425, ’’tutela administrativă se exercită fie de
prefect, fie de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici asupra actelor ilegale ale autorităţilor
administraţiei publice locale, cu precizarea că agenţia menţionată exercită această formă de
control administrativ numai asupra acelor actelor prin care se încalcă legislaţia privind funcţia
publică.
Totuşi, faptul că art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 limitează controlul exercitat de
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici la actele autorităţilor publice centrale şi locale emise
cu nerespectarea legislaţiei privind funcţia publică, a condus la opinia 26 calificării acestei forme de
control administrativ mai degrabă ca fiind un control specializat, decât un control de tutelă cum
este definit de lege.
Controlul de tutelă se exercită de stat prin Guvern sau reprezentantul său – prefectul –
asupra autorităţilor27 sau actelor administraţiei publice locale.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 19 alin. 1 lit. e din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului28, prefectul, ca reprezentant al Guvernului, exercită controlul
cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale şi
judeţene.
Acest control nu este un control ierarhic, deoarece, între prefect, pe de o parte, şi consiliile
locale, consiliile judeţene şi primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare29.
Prefectul controlează numai legalitatea acestor acte, nu şi oportunitatea lor, controlul
având ca obiect numai actele administrative.
În exercitarea acestui control, prefectul nu poate lua măsura anulării actului pe care îl
consideră nelegal, ci trebuie să sesizeze instanţa de contencios administrativ, singura
competentă să se pronunţe asupra ilegalităţii actului.

25
Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1154 din 7 decembrie 2004
26
Anton Trăilescu, Drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p. 333
27
În ce priveşte controlul asupra autorităţilor administraţiei publice locale putem exemplifica constatarea
încetării mandatului primarului de către prefect (a se vedea art. 69 din Legea nr. 215/2001)
28
Republicată în Monitorul Oficial al României nr. 225 din 24 martie 2008
29
Art. 11 din Legea nr. 340/2004
 9.4.7. Controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative speciale
Potrivit art. 2 litera e din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin
jurisdicţie administrativă specială se înţelege activitatea înfăptuită de o autoritate
administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare
a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile
contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-
jurisdicţionale;
Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite conform disp. 6 alin. 1
din legea amintită.
În exercitarea atribuţiilor sale, autoritatea administrativă învestită, prin lege organică,
cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială, emite acte denumite acte administrativ-
jurisdicţionale.
Actele amintite pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ competentă,
în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ-
jurisdicţionale de atac.
Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu mai
utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului
administrativ-jurisdicţional competent.
Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să renunţe
la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia
sa organului administrativ-jurisdicţional sesizat, care emite o decizie ce atestă renunţarea la
jurisdicţia administrativă specială.