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  • Das Ende Der Gastarbeit

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    STUDIEN ZUR HISTORISCHEN MIGRATIONSFORSCHUNG (SHM) herausgegeben von Klaus J. Bade und Jochen Oltmer begriindet von Klaus J. Bade BAND 27 Wissenschaftlicher Beirat: Detlef Brandes, Pieter C. Emmer, Andreas Fahrmeir, Ulrich Herbert, Walter D. Kamphoefner, Jan Lucassen Marcel Berlinghoff Das Ende der >Gastarbeit< Europiische Anwerbestopps 1970-1974 Ferdinand Schéningh Paderborn - Munchen - Wien Zurich Redaktionsanschrifi: Universitit Osnabrick Institut fr Migrationsforschung ‘und Intrkulturelle Studien (IMIS) Neuer Grabea 19/21 (HOSS ISR 49069 Osnabrick (er stants. Ta: 0841/9 60.43 84 POT EK Fax: 0541/969-43 80 4, EO EERUN E-Mail: imis@uni-osnabrucck de Internet: hutp/fwww.imis.uni-osnabrueck.de noe AA EFIOCY¥ ‘Umschlagabbildung: [Der Kolner Fordsteik 1973. Turkische Arbeiter fonder die Wiedereinstellung entlasener Kollegen, 28.8.1973. Fotograf: Klaus Rose, Quelle: picture alliance Gedruckt mit Unterstitzung der Gemeinnitzigen Hente-Stftung, FrankFur 2M Diese Arbeit wurde unter dem Titel »»An den Grenzen der -Aufnabmefahigheit« Die Europtisierung der Anwerbestopps 1970-1974. Ein Vergleich der restriktiven Migrationspolitik in der Schweiz, der Bundesrepublik Deutschland und in Frankreich ‘von der Philosophischen Fakultat der Universitit Heidelberg am 9.11.2011 als Dissertation angenommen, Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen [Nationalbibliografe: detailirtebibliografische Daten sind im Intemet Uber -tp/idnb.d-nb de abeutba. ‘Alle Rechte vorbehalten. Dieses Werk sowie einzelne Tele desselben sind urheberrechilich seschitzt. ede Verwertung in anderen als den gesetzlch augelassenen Fallen ist ohne ‘vorherige schriflliche Zustimmung des Verlags nicht zulssig. © 2013 Ferdinand Schéningh, Paderborn {Verlag Ferdinand Schoningh GmbH & Co, KG, lihenplaty 1, D-33098 Padetborn) Intemet: www schoeningh de Dnuckvorbereitung und Saiz: Juta Tiemeyer, IMIS Einbandgestaltung: Evelyn Ziegler, Munchen Printed in Germany Herstelng: Ferdinand SchSningh GmbH & Co. KG, Paderbom ISBN 978.3-506-77668-6 INHALT Einleitung. .. Die Fragestellung . Westeuropaische Migationregime Ende der 1960er Jahre . Die Anwerbe- und Einwanderungsstopps in Europa ........... Die Thesen 1. Die sEntdeckung der invanderngs . Europaisierung der Migrationspolitik . Die Vorgehensweise .........000eeeee eee Methodik SecA aerele ores . Forschungsstand eee tah Quellen . Gliederung Das »Problem der auslindischen Arbeitnehmer«. .. . Okonomischer Nutzen und Soziale Kosten........ 50.0 Kapazitit: Wie weit reicht die »Aufnahmefthigkeit? .......... Integration: »Denen, die bleiben wollen, ein menschenwardiges Dasein bieten«. Sicherheit: Gegen soziale Unruben und arabischen Terror... Kontrolle: >Konsolidierunge und smaitrisec......... Identizit: Eigen- und Fremdbilder als Subtext und roter Faden Schweiz Das Schweizer Migrationstegime der 1950er und 1960er Jahre ‘Akteure der Schweizer Migrationspolitik = Die Ausweitung der Rekrutierung .... F 3. Von wirischafllichen 2u »staatspolitischen« Granden der »Stabilisierung« oS . 13 3 4 16 7 9 25 25, - 30 37 38 .4t a 45 50 56 58 67 75 16 9 - 86 88 Ina 3.2. Das BIGA zwischen allen Stuhlen? Austinderpolitik zwischen intemationalen Verpflichtungen und Uberfremdungsinitiativen .. . 3.2.1. Das zweite rtalienerabkommen« : 3.2.21 Mebr als ein wirtschaflliches Problem: Die erste Oberfiemdungsinititive ©0000... 6ccceeeeeeeeeee 3.2.3, Die Globalplafonierung. Eine Reaktion auf die Schwarzenbach-Initiative? 33. Die Schweiz im Europaisierungsprozess des »Gastarbeiter-Problems«: Vorbildfunktion und Bestitigung der eigenen Politik.......... . Die Freihandels-Verhandlungen mit der EWG Imageverlust oder Vorbildfunktion? Internationale Reaktionen auf die »Globalplafonierungs. . Riickwirkungen des europdischen Problemdiskurses. 34. Fait Znischenberemdangsangs und ntematonken ‘Standards th Bundesrepublik Deutschland........... Mehr als »Gastarbeit« - das deutsche Migrationsregime....... 1, Aufgaben(verjteilung der Austinderpolitik. ... 2, Auslinderbeschaiftigung als volkswirtschaflliche Notwendigkeit '3, Die oEntdeckung der Einwanderung: in der Bundesrepublik... Die Europiisierung der deutschen Migrationsdebatte .........- Studienreisen, Flurgespriiche und EG-Ausschiisse. .... Die Botchafsbefiagung des Auswarigen Ames Erfahrungsaustausch in Bonn... .. : Der Kurswechsel. 0... .eceeeeeeeeeereeeees Vom Aktionsprogramm zum Anwerbestopp.....-225 2+ . Eine umfassende Konzeption. ....- Die *Konsolidierung« der Auslinderbeschaftigung Der Anwerbestopp und seine Folgen Fazit: (Konsolidierung: gegen viiberlastete Siedlungsgebiete< . .. . Frankreich . Das franzosische Migrationsregime Regulire und oregularisiertec Arbeitsmigration ......... (Post-)Koloniale Migration ..... Bia ‘Aufler Kontrolle: Das »Problem« der Einwanderung . 7 7 . 100 . 107 116 116 - 120 128, 137 . ia la - 143 147 155 180 181 188, 209 21 246 264 269 269 270 275 279 4.2, Wiedererlangung der Kontrolle: Die versuchte »maitrise« der Einwanderung. ... $.2.1. Auf der Suche nach einer YNeuen Einwanderungspolitike . §.2.2. Migrstionspolitik unter 6ffentlichem Druck . . 4.2.3, Dic Europaisicrung der smaitrises. ..... $3, Der Weg zum Einwanderungsstopp $3.1, Hine unverhoffte Lasung des »probléme algérien¢? $3.2, Migrationspolitik in Zeiten der Olpreiskrise . . 3. Die »suspension« der Binwanderung A, Fazit: Maitrisec statt unregulierter Einwanderung. iB — Resiimec und Ausblick: Die Europdisierung der Migrationspolitik als Basis eines gesamteuropaischen Migrationsregimes Abktraungen............. Quellen und Hilfsmittel. . Js Archive (ungedruckte Quellen) Interview. ....... ares Gedruckte Quelle... eee e eee ee cece Zeitungsartikel Hilfemitel Literatur sroernuprnasitocene Inhale 387 365 371 371 . 372 372 374 377 379 Einlitong schen Drucks der »Uberfremdungsinitiativens agierte (Kapitel 3.2). Abschlie- Gend werden die Europaisierungseffekte des schweizerischen Anwerbestopps, det »Globalplafonierungy, skizziert, um in den folgenden Kapiteln wieder auf- ‘genommen zu werden (Kapitel 3.3). Kapitel 4 folgt der vorgegebenen Gliederung fiir den Untersuchungsfall Bundesrepublik Deutschland: Zundichst werden die Ausgangssituation Ende der 1960er Jahre und die wichtigsten involvierten Akteure vorgestellt, bevor die »Entdeckung der Einwanderung: in der Bundesrepublik und das daraus hervorgehende »Problem der auslindischen Arbeitnehmer: beschrieben wer- dden (Kapitel 4.1). Dem folgt in Kapitel 4.2 eine Darstellung der auf Ressort- ‘cbenc und in neo-korporatistischen Arbeitskreisen gefulhrten Diskussionen um eine Reform der Anwerbung, die auf ihre intemationalen Verflechtungen hin rt werden. Der deutsche Anwerbestopp und seine unmittelbare Vorge- schichte sind dann das Thema von Kapitel 4.3, ‘Nach dem gleichen Schema ist auch das Kapitel 5 2u Frankreich gegliedert, wo bereits ab Mitte der 1960er Jahre eine Diskussion um die Umgestaltung des Einwanderungsregimes unter dem Vorzeichen einer Wiedererlangung det Kontrolle gefthrt, jedoch erst ab den 1970er Jahren sukzessive auch konkret umgesetzt wurde. Diese fidhe Diskussion ist ebenso wie eine Darstellung der Besonderheiten des (post)kolonialen Migrationsregimes Frankreichs sowie die Vorstellung der wichtigsten Akteure der staatlichen Diskussion Thema von Kapitel 5.1. Kapitel 5.2 zeichnet daran anschlieBend die Debatte um cine »meue Einwanderungspolitike zwischen 1968 und 1974 nach, die sich, zu- nachst strikt an den nationalen Problemen ausgerichtet, zunehmend europai- sierte. Dies wird nicht zuletzt bei den im- und expliziten Bezugnahmen auf die Migrationspolitik der westeuropdischen Nachbarn deutlich, welche die »sus- pension« der Finwanderung 1974 begleiteten (Kapitel 5.3)."* Die Zwischener- gebnisse der einzelnen Landerkapitel werden im Schlusskapitel 6 noch einmal aufgenommen und abschlieflend diskutiert. Die gewahlte Darstellungsweise erméglicht es einerseits, die nationalen Diskussionen in den drei Untersuchungslindem jeweils flr sich nachzuzeich- nen. Andererseits kénnen diese durch das vorangestellte thematische Kapitel leicht im Kontext der europaischen Diskussion verortet werden. Dabei werden die Verflechtungsmomente ebenso deutlich wie die Relevanz spezifisch natio- naler Diskurs~ und Entscheidungsmuster. Und schlieBlich bietet das nun fol- sgende thematisch gegliederte Kapitel aber das »Problem der auslandischen Arbeitnehmer< die Moglichkeit, die Gbrigen westeuroptischen Staaten, ihre Migrationsregime, Problemdiskurse und Anwerbestoppentscheidungen 70+ mindest skizzenhaft in die Darstellung zu integricren, 149 Die im Vergleich zur Bundesrepublik ffabe Diskussion um cine verstrkte Kontrolle der Areitsmigration hite auch eine Behandlung des FranaBsisshen Falls vor dem deutichen ge- ‘echtfertigh Aufgrund der wichtigen Varbildfunktion, die der deutsche Anwerbestopp fOr die franzbsische »suspension’einnahm, wurde jedoch die vorliegende Reibenfolge in det Darstellung gewahle 2. DAS »PROBLEM DER AUSLANDISCHEN ARBEITNEHMER< Wie in Kapitei 1.2.2 beschrieben, entwickelte sich zu Beginn der 1970er Jahre ‘ewischen den maBgeblichen Verwaltungsbeamten der nationalen Administra- tionen eine rege Diskussion dber Probleme der Einwandenung, die in ver- schiedenen institutionellen Umgebungen gefthr wurde.’ Dazu gehirten die Arbeitskreise und Ausschiisse bei der Kommission der Europtiischen Gemeit uchaften ebenso wie intemationale Tagungen und Konferenzen. Di gcknUpften perstinlichen Kontakte wurden zudem durch Briefwechsel und egenseitige Besuche aufrechterhalten und vertieft, wobei sich die Beamten ‘auf dem aktuellen Stand der jeweiligen nationalen Diskussion hielten, Im Folgenden soll diese Diskussion systematisch nachgezeichnet und in inzelne Argumentationsbereiche aufgeteilt werden, wobei diese Bereiche ‘Richt immer scharf voneinander 7u trennen, sondern eng miteinander ver- kknipft sind. Far die Auswahl war entscheidend, dass die genannten Aspekte Teil sowohl aller nationalen als auch der europaischen Diskussion auf bi-, ‘multi- oder transnationaler Ebene waren, Jedem Aspekt ist ein eigenes Unterkapitel gewidmet: 1) das Verhaltnis von ‘Skonomischem Nutzen und sozialen Kosten der Auslinderbeschaftigung (Ka- ppltcl 2.1); 2) Fragen der Aufnahmefthigkeit des Landes, wobei sich diese so- ‘Woh! auf die Authahmewilligkeit der Bevdikerung als auch auf die Auslastung, der Infrastrukur einzelner Gebiete beziehen konnte (Kapitel 2.2); 3) das Ar- fament der Integration der bereits im Lande lebenden Immigranten, die nur ‘Balingen konne, wenn der Zuzug weiterer Migranten gestoppt oder zumindest mst werde (Kapitel 2.3); 4) die Sorge um die Innere Sicherheit, die so- ‘Wohl durch Unruhen als auch durch terroristische Anschlige gefthrdet sei ‘(Kapitel 2.4); 5) die Wiedererlangung der Kontrolle dber die Migrationsbewe- gngen, welche durch eine zu laxe Praxis in der Vergangenheit oder durch Artig, neve Strategien der Migranten verloren gegangen sei (Kapitel 2 ) Fragen von Zugehorigkeit und Ungleichheit, die sich als rassistischer Sub t durch die gesamte Diskussion zogen, aber auch ganz konkret als »AuBler- r-Grundsatz« die Migrationspolitik in Europa prigten (Kapitel 2.6). ‘Neben Beispielen aus den drei Untersuchungsfillen Schweiz, Bundesrepu- Deutschland und Frankreich werden die Diskussionen in den anderen ischen Einwanderungslindern schlaglichtartig hervorgehoben. Dabei le anhand bi-, inter- und transnationaler Austauschpro- in Konferenzbeitrdgen oder Botschaftsberichten, dargestellt. So- die einzelnen Problembereiche auch von konkreten Planungen oder Ak- ‘mu ihrer Losung auf europaischer Ebene betroffen waren, so im Fall des 1 Vereinzlte Kontakte, insbesondere zwischen schweizerischen und deutschen BehScden, hatte ‘gv achon in den 1960erJabven gegeben. Zu Beginn der 1970er Jahre nahm die Intensitt des ‘Avateuachsindes metklich 2 ‘Das Problem der aunitindischen Arbeiinchmers EWG-Aktionsprogramms »Auslindische Arbeitnehmer«, werden diese in Unterkapiteln vorgestelt 2.1. Okonomischer Nutzen und Soziale Kosten Die Diskussion des Themas »auslindische Arbeitnehmer« unter wirtschafli- chen Gesichtspunkten ist an sich nicht Gberraschend. Interessant jedoch ist der Wandel, dem okonomische Argumente in Bezug auf die Auslinderbeschafti- ‘gung unterworfen waren, In den 1950er und 1960er Jahren wurde die Not- wendigkeit der Beschiftigung auslindischer Arbeitnehmer damit begrtindet, dass der Arbeitskraftebedarf der Wirtschaft nicht anderweitig gedeckt werden kone.’ Dies war angesichts einer nahezu Vollbeschaftigung des klassischen Arbeitskriftepotentials plausibel, verdecktc aber die Tatsache, dass weite Teile der erwachsenen Bevdlkerung nicht fiir dieses Potential vorgesehen wa- ren, Das betraf an erster Stelle (verheiratete) Frauen, aber auch Behinderte und zunehmend auch altere Arbeitnehmer.’ Erst unter dem Eindruck eines »Pro- bblems« der Auslinderbeschaftigung wurden diese Gruppen fir den Arbei ‘markt in Betracht gezogen. So berichtete die deutsche Botschaft in Stockholm 1970 Uber die entsprechende Diskussion in Schweden: »Nach seiner (des Chefs des schwedischen Metallarbeiter-Verbandes; M.B,] Auffassung soll auf dic eigenen Arbeitskraftreserven, das sind die verheirateten Frauen, die alteren Arbertnehmer und die Erwerbsbehinderten, mehr als bisher zurlickgegriffen werden.«* Neben der Bewahnung traditioneller Rollenmuster der gesellschait- lichen Arbeitsteilung war die Abwehr hoher Lohnforderungen das domini rende Argument, den angespannten Arbeitsmarkt durch die Beschaftigung von ‘Auskindem zu entlasten. Dabei standen auf administrativer Ebene nicht die Profitmaximierung des einzelnen Unternehmens, sondern die volkswirtschaft- lichen Folgen einer stark ansteigenden Lohnentwicklung im Vordergrund. Ge- rade zu Beginn der Anwerbung auslindischer Arbeitskrifte wurde diese auf staatlicher Seite mit der Pravention ciner ansonsten unvermeidlichen Inflation begriindet.* Zudem wurden die »rasche Steigerung des Volkseinkommens und eine allgemeine Wohlstandsvermehrungs’, welche die volle - und giinstige — 2 Val. King (Hp), Mass Migrations; Steiner, Migration und Poli ‘une, 3. Val. Sarcina, Assemblée: Herbert, Geschichte der Auslinderpolitik,S. 204; Schmid/Oschmi aniky, Arbeitcmark;politik 1957 1966, Das bodeutetfrelich nicht, dass unter den ausanct: schen Arbetskraften nicht such viele ,Gastabettorinnen« gewesen waren, Vel. EreVKofinan Female Professional Inmigation; Mets, Castrbeiterinene, Temime, Limimgiton 38 PA BBS 1064, Bericht dor dt, Botecaft in Stockholm yom 13.8.1970, Val. Bade, Europa in Bewegung, §. 315-319, Arch E7175 (B) 1982/1021, Pedoti, wGrundsitzlche Fragen der Beschttigung austin scher Arbeitnehmer.« Exposé anltslich des intermationalen Erfahningsaustausches vom 23 27. Oktober 1972 in Bonn, ; Bade, Europa in Bewe- 42 Okonomischer Nutzen und Soziale Kosten ‘Auslastung der vorhandenen Produktionsanlagen mit sich brachte, nur zu ger- ne gesehen. SchlieBlich garantierten sie in Zeiten des Kalten Krieges hohe Zu- stimmungsquoten zum politischen System.” Mit der dfientlichen Wahmehmung der Einwanderungssituation und ange- sichts der hohen — und stark ansteigenden — Zuwanderungszahlen wurden je- doch aberall in Europa auch Stimmen laut, dic den cinfachen Zusammenhang von Auslinderbeschiiftigung und Wirtschaftswachstum infrage steliten.* Dabei wurde in vier verschiedene Richtungen argumentiert: 1) Die »unnatirlichew ‘Verlingerung der Hochkonjunktur; 2) die Verhinderung des Strukturwandels; 3) die Verschirfung des Skonomischen Gegensatzes von Zentren und Periphe- rien und 4) die Verschlechterung der Kosten-Nutzen-Bilanz Durch den quasi unerschdpflichen Arbeitskrifievorrat, so das erste Argu- ment, werde die Boomphase der okonomischen Entwicklung uber den nor- ‘malen Konjunkturzyklus hinaus auf unbestimmte Zeit verlngert. Dadurch ge- rate nicht nur der Wirtschattskreislauf aus dem Takt, sondern es werde zu- gleich potenzell die gesamte Wirtschaft durch die hohe Abhangigkeit von der verfllgbaren auslindischen Arbeitskraft destabilisiert. Was wiirde passieren, ‘wenn aufgrund auGenpolitischer Ereignisse plotzlich die Masse auslindischer Arbeitnehmer in ihre Heimatlinder zurtickkehren wiirde? Was, wenn sie auf ¢inmal geschlossen von anderen Branchen oder gar Staaten abgeworben wiir- den? Dabei beunruhigte die Abhangigkeit ganzer Wirtschaftszweige von der Beschiftigung von Auslindem nicht nur Votkswirtschaftler Kleiner Linder wie der Schweiz, sondem auch der grofen Industriestaaten Deutschland und Frankreich, Die umfassende Auslinderbeschaftigung verhindere zudem, so das zweite Argument, die Einfuhrung innovativer Produktionstechniken und blockiere damit einen rotwendigen Strukturwandel.” Gerade arbeitsintensive Branchen wie Bergbau und Schwerindustrie, aber auch die Fertigungsindustrie, die in den 1960er Jahren den GroSteil auskindischer Arbeitnehmer beschéftigten, hatten dringend notwendige Automatisierungs- und andere Rationalisierungs- maBnahmen aufgeschoben. Dutch die so kinstlich niedrig gehaltene Lohn- struktur hatten sich Betriebe am Markt halten kénnen, die bei einer »norma- len« Wirtschaftsentwicklung schon langst verschwunden waren. Diese gewis- sermafien lebensverlingemden MaBnahmen zugunsien unrentabler Betriebe schaldigten jedoch die Entwicklung der Gesamtwirtschaft und missten daher beendet werden. Vor allem auf EWG-Ebene, aber auch bilateral wurden, drittens, regional- politische, arbeitsmarktbezogene Fragen diskutiert. Dabei wurde insbesondere ie zunehmende Konzentration der Ballungsraume als Problem gesehen: Mit 7 Vgl. Koramission der Europtischen Gemeinschaften, Aktonsprogramm,S. 2 In der Schweiz wurden diese Argumente schon Anfang der I960er Jahre vorgebracht. Die ersten sPlaforierangsmaSinahmen« ab 1962 wurden daher auch volkswinechaflich und nicht »sozial/poitieh begrtnde. Vl. Kapitel 3.1, 9 Vel. Knortz, Diplomutische Tauschgeschifte ‘Ausnahme der saisonal Beschaftigten in Landwirtschaft und Gastgewerbe 70- igen die meisten Arbeitsmigranten in die europaischen Industriezentren ~ wo es eben die meiste Arbeit gab. Um ein demographisches Ausbluten der schafllich schwiicheren Regionen zu verhindern und zugleich die Belastung der Infrastruktur der Ballungszentren zu vermindern, verfolgte beispielsweise die EG-Kommission das Ziel eines gemeinschattlichen Arbeitsmarktes." Die~ ser sollte durch cine Strukturpolitik erganzt werden, die schwtichere Regionen stirken und somit den dort lebenden Menschen ein Auskommen erméglichen sollte, obne migrieren 2u miissen. Damit kam die Kommission nicht nur den Wanschen der italicnischen Regierung entgegen, die mit Struicurférderma8- nahmen fllr den verarmten Siden des Landes rechnete, Sie erflllte auch For- derungen der europaischen Gewerkschaften, Geld und Kapital zu den Arbei- tem zu bringen und nicht umgekehrt." So stellte beispielsweise der deutsche Bundesarbeitsminister Walter Arendt auf einer EG-Ratstagung am 12. Juni Aber wenn wir Gbereinstimmend zu der Erkenntnis kommen sollten ~ woran ich nicht zweifle -, daf ein System von Vélkerwanderungen, innerhalb dessen allein in der EWG Millionen ihre Heimat verlassen und anderswo Arbeit suchen missen; wenn wir also darin abereinstimmen, dali ein sotcher Zusland sozialpo- litisch keineswegs idealist, so flhr das gewi8 unmitielbar zu regionalpolitischen Folgerungen wie der ~ schlagwortartig ausgedrickt -, dad es besser ist, das Ka- pital folgt der Arbeit statt umgekehr.«* Dieses »Entwicklungshilfeargument: galt freilich nicht nur fir Soditalien, son- der generell fr die Herkunfisregionen der Arbeitsmigranten.” Eine vierte, und auch bei Nicht-Okonomen auBerst wirkungsmichtige Ar- gumentationsweise war die sogenannte Gesamt-Kosten-Nutzen-Rechnung."* Dabei wurden dem oben dargestellien Nutzen der Auslinderbeschiftigung (niedrige Lohne, flexible Einsatzmdglichkeiten) die volkswirtschaflichen Kos- ten, etwa flr Wohnungsbau und andere soziale Infrastruktur, entgegengestellt Dass die zusitzlichen Arbeitskrafte insbesondere in Fertigung und Bauwirt- schaft selbst fur die Verfigbarkeit dieser Giiter sorgten und durch ihren Kon sum das Wirtschatswachstum untersthtzten, wurde dabei haufig abersehen, Egal, wie tiberzeugend dic Argumente im Einzelnen vorgetragen wurden, gemein war allen neuen Einwanderungslindem der Versuch, cine magische Formel zu finden, bis zu welchem Ausma8 die Beschiftigung auslandischer 10 Vg. hierzu Kapitel 23. 11 BA B149 17415, Memorandum der Ialienschen Regierung zur Beschafigungspoliik in der Gemeinschat (1342/71 (Soc) 134), 16.7 1971. Vel. CAC 19960405 Art tl, Ambassade France é Bonn, Note d'information sur le XXlleme Eniretien Furopéen 1973, 22 5.1973 12 BA B149 17415, 15 Aus potiikwissenschaflcher Perspektive untersucht Simon Musckamp in seiner Trieter Dis- sertation die »Kohdrenz zwischen Migrations und Entwickhangspoitic« in Deutschland und Frankreich, 14 Vgl. CAC 1930317 An. 4, DPM, Note sur la rencontre de Bonn (23-27 ostobre 1972), 4 Arbeitskrtifte rentabel sei und ab welchem Anteil die Kosten den Nutzen Aberwiegen warden, 2.2. Kapazitiit: Wie weit reicht die »Aufnahmefihigkeit«? »Soziale Kosten waren auch eines der Hauptthemen des Diskussionsstrangs Kapazitit. Die Frage nach der »Aufnahmefthigkeitc gliederte sich dabei in zwei Teile. Einen, der vor allem unter raum- und stadtplanerischen Gesichts- punkten die sogenannte infrastrukturelle Belastung durch den Zuzug von Ein- ‘wanderem in den Mittelpunkt stellte, und einen zweiten, der sich auf die an- genommene »Aufnahmewilligkeit« der einheimischen Bevolkerung_bezog. Dabei sind beide Strange nicht klar voneinander zu trennen und héufig wurde der zweite unausgesprochen miteinbezogen, wenn vom ersten die Rede war. ‘Als Chiffre war dann hiufig von den »sozialen und politischen Problemen« der Austinderbeschaftigung die Rede.” Infrastrukturelle Aufuahmefeihigkeite Im Zentrum der Diskussion um die infrastrukturelle Belastung von Ballungs- zentren durch einen hohen Auslinder- oder Immigrantenanteil stand zweifel- los die Wohnraumfrage. Wenngleich das Problem des ausreichenden und ak- zeptablen Wohnraums fur Arbeitsmigranten und ihre Familien in den einzel- rien Lander in unterschiedlichem MaBe ausgeprigt war, stand dieses Thema in den meisten neuen Einwanderungslindem lange Zeit im Mittelpunkt der of- fentlichen Debatten."* Aber auch in den Ministerien wurde das Problem regis triert, wenngleich bisweilen den Migranten cine Mitverantwortung an ihrer Lage gegeben wurde. So berichtete der Schweizer BIGA-Beamte Pierre Triponez von einer Studienreise in die Bundesrepubli Auch in Deutschland haben sich mit der,zunehmenden Zahl yon Auslindem wegen des stindig, angespannten Wohnungsmarkes immer hdufiger Schwierig- keiten ergeben. Man hat auch in der Bundesrepublik grosse Mithe, den vielfalti- en Missbrluchen im Wohn- und Mietwesen entgegenzutreten. Schuld daran sind ~ abgeschen von der in weiten Gebieten vorhandenen Wohnungsnot — nicht 15 BArch E7175 (B) 1982/1028, Pedoti, »Grundsttaiche Fragen der Beschiftigung austin scher Arbeitnchmer, Exposé anlaslich des intemationelen Erfahrungsaustausches yom 23.~ 27. Oktober in Bonn. Bundeskanzler Helmut Schmidt eanate in einer Geaprach mit dem isches und psychologisches Prablem. PA BBS 1240, Geprdchsverme 978, Zar, auch wissenschalichen, Forscreibung, dieses Diskurses vgl Eekhof, Feizigigkeis” polit. 16 Dabei waren es lange Zeit Kitchen, Gewerkschaften, Sczilverbinde und andere Nichtregie- rungsorganisationen mit sozialem Anspruch, die de 2. skandaldsen Lebensverhaltise seit en 196 Ger ahren immer wieder dber die Medien angeprangert hatter. Val. Kapitl 3.11, 413 und 5.13. Por die Niederlande vg Penninx, Etanie minorities policy, S. 118 4s Kastan, Arpelinehimerselber, die es oft vorzichen, unsere neh Auch die auslin- Kit caches worn se a ig woke ge nn Began Kan crete, we eas Hedowann © Damit spielt der BIGA-Mitarbeiter auf das nict we verre Vrhatn von eyo et Wohnungen nur zu dberhohten Mieten on ten ‘ur in der Bundesrepublik igranten ~ wenn berhaupt — lassen. Haufig befanden sich Holz und Ogenannten rbidonvillese Hotz un Grotraum Paris 46.000 Migranten mit item Farol 37 iistenalbnae bekannten sbidonvilles<” Europaweite Aufinerksamben cuneate Uaterringungsprobleme in den niedelandischen Ballenger eet yehin schon dicht besiedelten »Randstad«, dem Ballune ot 8 det ob Amsterdam und Uueshs batten Auslnder aut Wohmecaa eras chen Hiirden zu kimpfen, da sie nur Een auffenorten won Sie nur begrenzt in die Warttisies fn Wohnun- bei ectedenen Denstlen der a i, MONE, Steet a dar BRO ne Arbeit vom 1. Juni. Juli 1972, al. Spiegel, »Die Tarken kommen. 7 Nol Spee Die “+ 31/1973, Far die Situation in Bertin vgl. Lan, Bertin S15 Sehor, Histoire de 1 : ‘ " Histoire de U'Iemigration, §. 213-216; Weil, La 20 Schor, Histoire de immigration, S, 245, 21 LucassenPenninx, Newcomers, 8.83 Fy 46, 22 Vgl. Lucassen, The Immigran Threat, 23 offla den groGstitischen, Ballunes icatin Semen ycge UNE wm RHEL, Anse 46 als vinteressante Anregung« geme aufgenommen wurde.”* Weit verbreitet war dabei die Beveichnung der von Migranten bewohnten Gebiete als »Ghettox, ‘was hitufig die Association mit »Rassensegregation: in den USA beinhaltete* Neben der Wohnraumversorgung wurde auch die medizinische und schuli- sche Infrastruktur als unzureichend diskutiert. Dabei ist aus den Debatten nicht immer klar zu erkennen, ob die diagnostizierten Probleme in erster Linie von fehlendem Personal, riumlichen Kapazititen oder Sprachproblemen verur- sacht waren.” Dies scheint aber auch nicht allen Teilnehmem der Debatte so wichtig gewesen 2u sein, wurde das Argument der dberlasteten Infrastruktur doch umso haufiger gebraucht, je unspezifischer es verwendet wurde, Dann wurde mit der sUberlasteten Infrastruktur« eine Konkurrenz-Situation be~ schrieben, in der Migranten mit den Einheimischen nicht nur um knappen Wohnraum, schulische und medizinische Versorgung, sondem auch um ver- meintlich knappe Konsumgiiter oder ger eine saubere und lebenswerte Um- welt konkurrierten* Bisweilen, so scheint es, diente die vorgebliche Sorge um die »Aufnahmeftihigkeit« der Infrastruktur also der Verschleierung eines ande- ren Arguments: der »Aufhahmewilligkeit« der einheimischen Bevélkerung. >Aufnahmewilligkeitc der Bevélkerung Talstichlich hingen beide Argumentationen eng zusammen.* Denn es waren weniger die Probleme der migrantischen Familien, die die Behrden beunru- higten, als vielmehr die Proteste der einheimischen Bevélkerung. Oder, wie es 25 PA BBS 1034, Botschaft Den Haag an AA am 2.10,1972. Val. PA BRS 1062, dt, Generl- konsulat an AA vom 28.12.1971; CAC 19960408 Ar. 1, Dossier ber die Diskriminierang ‘von Auslindem bei der Wohnungssucke in Rotterdam durch den Beschluss des Stadurates vom 259.1973, 29.5.1973. 26 In einem Bericht der dt. Botscha in Bem Ober die schweizersche Migratonspolitik wurde staatlich gefErderte ,Ghettoisicrungs sogar sls Alternative zu Integrationspoltkbescheieben. PA.B8S 1034, Bericht der d. Botschaft Bem, 139.1972. Vel. Body-Gendret, Ghetto; Lanz, Berlin aufgemisch,S. 70; Scurm-Marin, »Ghetiox 27 Vgl. Kommisson der Europaischen Gemeinschaften, Aktionsprogrammn, 28 So berichten BMA-Beamte von ihren Stadienreisen in die Niedelande: »Die Gesprichs- Partner (..] sowohl im Niederndischen Sozialmmisterium als auch beim Niederlandischen Gewerkschaftsbund [,..] venraten die Auffassung, da8 die Auslinder mar Versclechterung er qualtativen Lebensverhalnisse insbesondere in den Agglomerationszonen des Westens beitrgenc, BA B136 8844, Bericht der Stidienreise in de Niederlande, 10.-12.4.1972. Glet ches berichteten sie von ihrer Stuienrese in die Schweiz, 1220.6.1972. Ebd. Vl. Kom- mission der Europdischen Gemeinschaftes, Aktionsprogramm,S, 2. Die Regierungsdirektorin im Bayerischen Staisministerium des Innern (BSIMI) Huber schrieb in einem Aufsatz’ »Mebr Auslinder bedeutet nicht nur mehr Wehnungen, Schulen, Krankenhiuser usw, son- dem z.B. auch mehr Kraftfahrzeuge, Luftverschmutzung, Lirm, Autoschlangen, Verketista- chenbedar, mehr MAIL. mehr Abwasserusw-« Huber, Mit weniger Auslindem auskormen, 8.196. Val such Kapitel 4.3.1 29 nBei cinem weieren unregalierten Zuzug von Auslindera in de infastuktucll Dberlasteten Verdichtungagehicte Konnte es u. U. auch zu einer fremdenfeindlchen Haltung der Bevélke- ‘rng kommen« (Im Original von Hand durchgestrichen). BA BI49 59839, Vermerk der Ab- teilung lc vort5.11.1973 Ober eine Sitzung der Arbeitsgruppe Auslindische Arbeitnehmer ry 25,10.1973 47 in Vertreter des niederliindischen Sozialministeriums gegeniiber seinen deut- schen Kollegen formutierte: Die innenpolitische Schallgrenze der Ausliinder- beschiftigung liege vor der Okonomischen.” Zu Beginn der 1970er Jahre war es zu einer Welle rassistischer Gewalttaten gekommen, die alle Aufhahmeltin- der erfasste und Politiker wie Ministerialbeamte alarmierte. In einem internen Schreiben des Bundesarbeitsministeriums hieB es: »Die Ereignisse in der Schweiz (gemeint waren die Volksintiativen gegen die »Oberfremdungr; M.B.] und die Unruhen in Rotterdam im Herbst diesen Jahres ‘gegen auslindische Arbeitnehmer missen als Signale schr emnst genommen wer- den, Sie lassen sich dahingehend deuten, daQ bei einer starken Massierung aus landischer Arbeitnehmer die latente Xenophobie ~ man mag es bedauem oder nicht ~ virulent wird. Diese Gefahr sollte im Interesse beider Seiten vermieden werden." Schon vor den beschriebenen gewalttitigen Auscinandersetzungen in Rotter- «dam hatte 1969 cine in der Presse als »Rassenunruhen« bezeichnete Schlige- rei im Kopenhagener Bahnhofsviertel die Offentlichkeit emport.” In Frank. reich kam es zu Beginn det 1970er Jahre vor allem in Lyon und Paris Yermehrt zu gewalttitigen Auseinandersetzungen 2wischen Migranten und Franzosen, die im Sommer 1973 in einer Serie rassistischer Morde an Schwarz- afrikanem und Algeriem eskalierten”, und auch in der Bundesrepublik kam es faut Zeitungsberichten zu rassistischen Morden (Rosenheim), Massenschlige reien mit auskinderfeindlichem Hintergrund (Aschaffenburg) und sogar zu einem Sprengstoffanschlag auf ein »Gastarbeiter-Lokal« (Geislingen).” Doch auch ohne solehe Exzesse war die Ablehnung von Einwanderem weit ver- breitet wie unter anderem ein Hirtenbrief des Bischofs von Tournai (Belgien) vom Februar 1972 zeigt. Darin sprach sich dieser nicht nur fir eine bessere Integration und eine Legalisierung der Einwanderer aus, sondem forderte sei 30 BA BI36 8844, Bericht ober die Sudiencise in die Niederlande von) 10-12.4,1972, 31 BA B149 83822, BMA Abt. VI an Abt. Il vor 11.12.1972. Nach Einschatzung des De chen Generalkonsulats in Amsterdam vermischien sich in der niederiindischen Offentich, ‘eit Soziaineid mit Rassismus: »Zum ersten Mal hat auch die Arbeslosigteit umer den mnt Dslederlndischen Passen ausgestateten und arbeits- und sozialrechilichen mit Niedelancem Bleichgesteltten Imrmigranton aus den aberseeischen Reichsteilen der Niederlande, den Ant ‘en und Surinam, 2ugenommen. Mehr als tusend farbige Atbeitnehmer aus diesen Ocbscten ‘sind zwischen als arbeisls hier register. [..] Sie haben in letzte Zeterhebliche Unrate durch Gewaltiaten und ungebatliches Aufreten in der Oentichkeit erregu Deneben neler die amsterdamer Arbeitnckmer die ihnen sum Teil gewsheten und in der Niederlanden ree \weitgehenden sozialen Verginstigungen fir Arbeitslse, Bezicherniedriger Einkornmen ond vordbergehend oder davernd Arbeitsunfahige« PA B85 1062, dt. Generelkonsulat Amster- dam an AA. 18.1-1972. Vel oben 32 Dies fue zur Einrichtung eines »Fremdarbeiterausschussess, dem Verteter von Arbets- tnd Justizministerium, der Arbeisvermitungsbehdede und der Sovilparter angehorten PA BBS 1193, dt, Boischaft Kopenhagen an AA, 412.1969. 33 Vg). Zehraoui, Note; Kaptel $2 $21 34 BILD, 11.1973; WAZ, 8.1973; WAZ, 83.1973: 5. $88, ier nach Sehonwilder, Einwanderung, ae ne Landsteute auch zu einer Abkehr von Uberheblichkeit und Rassismus auf." In Schweden waren laut einer Umfrage 1970 47% der Befragten der Meinung, in den vergangenen 20 Jahren habe ihr Land zu viele auslindische Arbeits- krafte beschiftigt und auch in den Niederlanden zeigten seit 1966 regelmabig, durchgefihrts Meinungsumfragen cine zunchmend feindliche Einstellung ge- genuber Einwanderem.” Am deutlichsten war die ablehnende Haltung einer Bevolkerungsmehrheit gegentiber Migranten jedoch in der Schweiz, wo die Volksinitiativen gegen >Uberfremdung: seit Mitte der 1960er Jahre zuneh- ‘menden Einfluss auf die Regierungspolitik erlangten: Bei der Volksabstim- mung Uber die fremdenfeindliche Schwarzenbachinitiative 1970 votierte bei einer ungewohnlich hohen Stimmbeteiligung knapp die Halfte der Wahler fir cine Reduktion der austandischen Wohnbevdlkerung auf 10%.” Dies hatte die Ausweisung von etwa 300,000 Migranten bedeutet." Gemeinsam war all diesen Linder, dass die langfristige Anwesenheit von als fremd wahrgenommenen Gruppen von einer breiten Offentlichkeit als un- erwiinscht angeschen wurde. Auf den Zusammenhang von gewalttatigem und alltiglichem Rassismus wies in einem Interview auch der wegen seines Enga- gements flir arabische Immigranten in Marseille im September 1973 aus Frankreich ausgewiesene schweizerische Pastor Berthier Perregaux hin: chez not on eae son vt, & Marlen wu ds taal Exangrs i les Frangais. En Suisse, je vois pire. Je vois des hommes et des or ore atrangers.c 35 CADN Bruxeles serie D 195, Vermerk vor 13.1972. Ein Sah pater, in einer Meinungsum- {age vor Marz 1973 waren 59% der Belgir der Meinung, »qu'ily a trop d'étangers qui vi- ennent prendre le travail des Belges.«, ebd. Bericht des Botschafters an den Audenminister om 186.1973, 136 PA BRS 1064, dt. BotschaftStockhoim an AA, 13.8:1970. Val. Lucassen/Pemnins, Newsom ers, S. 166, Fir die Bundesrepublik geht Schéawalder, Finwanderung, S. $45, davon aus, nda zumindest im Vergleich der frhensiebziger mit den mitlerensecheiger Jahren postive Einstllungen [der deutschen Bevolkerung gegendber Auslindern; M.B.) zugenonamen hat- ten, und dad erst 1974/75 wieder deuilch ablehnende Halungen gegenuber Auslinderinaen an Einflud gewannen.« Sie verweist aber auch auf die Idckenbafte Datenlage. Vel. Het- bervHunn, Gstarbeiter urd Gastarbe '. 298F, die spekulieren, dass der deutschen Mehrheisgeselischat die Auslinderbeschifiigung vor der Revession von 1966 weitgebend ‘egal gevesen sei. Insofer lie sich das Verhiltns der Deutschen 24 den Gastarbeitern \wilrend dieser Zeit nicht schon als ideologisch fxierte Fremdenteindlicheit«beschreiben.« Siatidessen sei dieses von einer »wie selbawerstindlichen Ervartung und Akzeptanz der eigenen soziaien und okonomischen Bevorrechiigung den Auslindern gegendber« geprgt sewesen. 17 Die dt. Botschah in Ber berichtete Uber die Parlamentsdebatte zur Schwarzenbach-Anitaiv: 2 "Glechecig dante ine Reve vo Rese a,dss i er Scere wehersn cme Oe Freendungsgelir besteht und dass in gewissen Volksschichten ein laterter Fremdenhass, is bbesondere gegen Sidlander, vorhanden ist PA BBS (064, di Botschant Bern an AA, 6.11970. Vel auch Kapitel I-12 und 3.33. 38 Vel, Bundesra, Bericht ber das Volksbegehren 1969, . 1088 39 CADN Bere 2002/21 729, Vermerk vor 239.1974, 49 cS eee Die ethnisierende Annahme, dass diese Aulenseitergruppen per se fremd sei- en und dies auch immer bleiben warden, wurde dabei von den mit Migration befassten Behdrdenvertretern nicht infrage gestellt: im Gegenteil: »Die zu starke Durchsetzung der Wirtschaft und Bevélkerung mit Auslindern kann nimlch nicht ohne tiefgrefende Auswirkungen auf alle Berciche des Saatihen und privatenLebens bleiben: sc kam den stien Frieden sen und in einem Kleinstaat wie der Schweiz al jie nationale Ei - aoeane Imahlich die nationale Eigenstindi. wie der Schweizer Regierungsbeamte Georg Pedotti beim Bonner »Erfah- rungsaustausch« im Oktober 1972 feststellte. Dass diese Beflrchtung nicht nur in der Schweiz, sondern auch in den anderen Staaten bestand, bestitigt det Bericht der franzésischen Delegation. Demnach sei die »Aufnahmeftihigkeit« — oder in anderen Worten: die >Grenzen der Belastbarkeit« ~ eines der Haupt- themen der Regierungstagung gewesen.* Gleichwohl war den Regierungsbeamten bewusst, dass die »Wiederherstel- Jung« einer homogenen nationalen Gesellschaft weder méglich noch win- sschenswert war. Um aber das Idea! der homogenen Gesellschaft mit der Rea~ litae in Verbindung zu bringen, wurde als Losung des »Problems« die Integra- tion eines Teils der ~ nicht aller ~ auslandischen Arbeitskrafte diskutier 2.3. Integration: »Denen, die bleiben wollen, ein menschenwiirdiges Dasein bieten« integration: als Schldsselbegriff der (historischen) Debatten um Migration {asst sich nicht einfach definieren. Mehr noch als andere Begriffe wie »Ein- wanderungs oder multikulturelle Gesellschaft umfasst er vielfittige, zum Teil gegenstzliche Positionen aus politischen, rechtlichen, Skonomischen ‘oder erzieherischen Diskursen um Einwanderung.” Gemeint ist je nach Kon- 40So warn der BYA-Prisdent Hse Sing! teipilsweise ants des wEurptichen Ge- spricho«in Recklinghausen im Mai 1973 vor der Bildung rer Mindericen aur ie Arc feismigration CAC 19960405 An. 11, Ambassade de France 8 Bonn, Neve 'infomaugon sur le XXtleme Enctien Européen 1973, 225.1975. VgL AcsD S/DGATAOG, Sng, Por Spektive der Ausinderbeschafigung as der Sich der Bundesansat fur bets Wort Nom 15.53.1973. Vgl. auch de Auneage son MD im BMA Hermann Ems erin Bundeat, beisbiat want, ab ie Auslnder nicht mr Und mehr 2u einer Rendguppe im unserer Gesellschaft werden und letzn Ende.) Spanoungenetsthen die scrann (se ee nen Est, Konig noch eb linc Abeta? 30, Vl Spe, Evang 41 Bach E7175 (B) 1982/1028, nErfabrngsastauich in Bonne, Grundatiche Fr aesehaigie linda Aine nen "Ar 4, DEM, Not sua teconte de Bonn (23-27 octobre 1972) Ds rane tosehe Aquat den Grea dt Beast lute ele lense ok ‘anagrenze, Vel. Kaptel 52.3. 48 Vel. BadeBorames, negrationspotetae 50 Integration: »Denen, dic bleiben wollen, cin menechenwOrdiges Deeein Distene text cine politische, kulturelle oder soziale Eingliederung von individuellen Migranten oder Gruppen in eine Gesellschaft, deren Indikatoren, Wege und Dauer umstritten sind. Diese Diskurse Iehnen sich an wissenschaftliche, meist soziologische Konzepte an, héufig jedoch ohne die damit verbundenen Be- deutungsebenen zu dbernehmen. hierflr ist der Begriff der Assimilation, der soziologisch einen langen, hiiufig generationenubergreifenden Prozess der abnehmenden Bedeu- tung ethnischer Differenz gegeniber anderen gesellschaflichen Kontexten be- zeichnet. Im alltdglichen (europaischen) Sprachgebrauch wird mit Assimilat on jedoch meist eine einseitige, vollstandige kulturelle Angleichung von Mi: granten an die nationale Mehrheitsgesellschaft verstanden.“ Dariber hinaus beinhaltet der Integrationsbegriff eine Vielzahl national unterschiedlicher Vorstellungen Uber Gesellschaftsordnungen, die wiederam selbst sowohl umkémpft sind als auch einem historischen Wandel unterlie- gen.” Bade und Bommes schreiben: An solchen Attraktionsbegriffen kristaliert phasen- und kontextspezifisch we~ sellschafliches Konsens- und Dissenspotenzial in Fragen von Migration und In- tegration. Das gilt so lange, wic diese Attraktionsbegriffe im Verlauf einer Zu- wanderurgsgeschichte die aus internationalen Migrationen resutierende soziale Dynamik und die damit verbundenen Problemstellungen, Wertedifferenzen und Interesseskonflikte der jeweiligen Zuwanderungslinder zu artikulieren verm- pena ine intemational vergleichend ausgerichtete historische Arbeit wie die vor- liegende kommt also nicht umhin, dieses Spannungsfeld des Integrationsbe~ riffs auszuhalten und seine spezifische Verwendung jeweils zu kontextuali- sieren. Eine gesellschafliche oder gar politische Integration der Arbeitsmigranten, die Uber die offizielle rechtliche Greichstellung am Arbeitsplatz.hinausging, war im Konzept der »Gastarbeit« eigentlich nicht vorgesehen. Angesichts der im Alltag von der Mehtheitsgesellschaft scheinbar isoliert, zumindest aber se- pariert lebenden Migranten entstanden jedoch schon bald halb- oder auler- Staatliche Strakturen, die der »Betreuung« der auslandischen Arbeitnehmer dienten.* In der Folge wurde »Integrationc auch ein Teil der Debatten um das »Problem der auslindischen Arbeitnehmer<, ohne jedoch eine einheitliche Be- 444 Vel, Alba/Née, Assimilation; Lucassen, Transnationalism, Hinzu Kommt das Problem einer interdisziliniren Bedeutungsdivergenz, di eine cindeutige Untersceidung in wissenscbaft- lichen und 6ifenllichen Diskurs unmdglich macht. Als weitere Beispiele aus der (europti- chen) sorilogichen politik- nd kltirwissenschallichen sowie der historischen Migrati- ‘onsforschung vgl. Heckmana, Bundesrepublik; Esser, Alteraiven; Heckmann Schnapper (Wg), Inegration of Immigrants; BaringhorstFunger/Schénwaldr (Hg), Poliische Stexe- rings Hess/inder’Moser (Hg), No Integration?!: Lucassen, The Immigrant Threat; Lucas- ‘sen/FeldmantOltmer (Hg), Paths of Integration; Oitmer,Perspektiven. 45 Val, Lucasse, Transnational; Bommnes, Nationale Paradigmen. 146 Bade/Bomme,Invegrationspotentale, S. 13. 47 Vgl. Hire, Bundesverwaltung; Niedorberger, Ausgrenzen; Schdnwalder, Einwanderang; Viet, La France imenigrée. 51 deutung zu erhalten. Mal ging es um eine kulturelle »Assimilierunge*, mal um cine strukturelle »Eingliederung« der Migranten in die Aufnahmegeselischaft.” IntegrationsfOrderung wurde zur L8sung sozialer Probleme und Aufhebung von Diskriminierung gefordert” und Einbirgerungen zur »Bereinigung« der Auslinderstatistiken vorgeschlagen.” Weitgehende Einigkeit bestand dagegen europaweit darin, dass Integration fur gelingen kénne, wenn zugleich der »Zustrom« neuer Migranten unterbro- ‘chen werde.* So beschloss beispiclsweise die belgische Regierung am |. Au- Bust 1974 eine *Regularisierungc illegal beschaftigter Auslinder, die jedoch mit einem Zuwanderungsstopp verbunden war, um »den Auslaiidem, deren Fall sregularisiert« wurde, eine bessere Eingliederung auf dem Arbeitsmarkt zu erméglichen.« Und beim »XXIl. Europtischen Gesprich« des DGB in 48 PA BBS 1034, Berche der dt. Botschaft Berm, 139.1972: »Die Schweizer Repirung [..] ht dic Sehweizerisehe Assimilationskraft for stark genug, um den Auslinders cine Assizlies ‘ang erleicter zu ktnnen.« »Assimilation bedeutet di allmtliche Anndherung ond. Ars sleichung der Trager einer fremden Kultur an die Kultur der ansissigen Bevolkerung tines Landes. Assimilation ist also ein saialer Press [..]. Dabei handel es sich in der Repel nicht um einen cinsetigen Eingliederungsvorgang, sondern um Wechselwirkangen zwischen Individuen oder Gruppen der beiden Kulturens. Vil. BIGA (H.) Problem. . Tas, 49 Val BA B149 21659, Exgebnisprotokoll der Sitzung des Fachausschusses EG-Freiiggheit, 13.12.1973, wo wa. dber Bildungsf®rderung fir Wanderarbeitachme und ire Famiicn su Hersellang von Chancengleiche't mit den Einheimischen dskutiet wurde. Schon im Son tmer 1973 hatte die fre. Botschaft in Bona in einem Schreiben an des AuSenministoruse te Paris darauf hingewiesen, dass beide Lander offensichlich mit der nbesseren Inteuttion der cimeewanderten Arbeiier in de Geselschat des Autnabmelandes« das gleiche Ze! vero, ten. CADN Bonn 1999 357, Ambascade de France & Bona, Note d'Information, 206.1973, ‘50 So verwics die Deutsche Delegation in einer Erklirang zur Entwicklung der deutschen Aus: Nederpolitik im Fachausschuss Freizigighit auf die Integrationsiee des Aktionsprogramns Auslindische Arbetirehmer vom Juni 1973, BA B149 21655, Ergebnspotnkol der Scung des Fachausschusses EG-Freizgighet. Dabei wurde der Begriff der »Diskriminienang. fe doch aglicst vermieden, So wolite bespielsweise der deusche Arbeitgeberverreter im Be. ratenden Ausschuss »Freizgigheit« bei der EG-Kommision Lindner gar nicht est von Diss ‘riminierang sprecher, da dies »ungerechte Behandlung bedevte, woven jedach keine Rede ‘szin Kanne, Statidessen schlug er vor in den Verhandlungen den Begrifl oumerschiclche Behandlunge zu verwenden, CADN RP Bruxelles 2876, Protokol der Situng vom 27.11 1994 SI Um einer Verschirfung der »Uberftemdungsproblematik« entgegenzawirken, so berichten Vertcter des BMA von cinem Expertengesprich in der Schweiz, slle nin Zukunft die bac Bliderung und auch die Assimilation der iangtnstig oder gar dauernden Verblcibendea sefbrdert und die Einbtrgerung insbesondere der Kinder langfristg anwesender Auslander in allen Industrielindem Westeuropas hat das stetige Ansteigen der Zabl der auslindischen Arbeitnehmer die Auffassung verstarkt, da8 die Entwicklung sich nicht villig selbst dberlassen bleiben darf, sondern da Mafinahmen notwendig. ‘88 PA BRS 1220, dh. Generalkonsulat Amsterdam an AA, 10.12.1970, Durch die neuen Regein sollte auch verhindert werden, dass »Auslinder unter Umgehung der amlichen Anwerbestl len auf dem Umweg dber ein dites Land (2B. die Bundesrepublik, Belgien oder Frankreic in die Nieerlande getangen.« PA B8S 1219, ck. Botschaft Den Haag an AA, nGastarbeter in den Niederianden, hier: Verschirfte Bestimmungen zur Verhinderung” unkortrlliner Anwerbung auslindischer Arbeitnehmer ab |. November 1970s, 28.10.1970, Vel. Peonime! “Amersfoort, Regulating Migration; LucasserPenninx, Newcomers, 89 Vol. Kapitel 41.1 und 4.24 90 Vel. CAC 19960405 Are. 13, Commission des Comunsuiés Européennes, mmigrtion Clandestin«, 224.1975 [SEC(7S) 1705]; Somnenberger, Nationale Migrationspoitik; Bojad- je, Windige Internationale. 91 Val. Mahnig?iguet, Immigrationspotik der Schweiz, Zu Osterech steht cine detilierte Studie mar Kontrol der Arbeitsmigration in den 1960er Jahren noch aus Zu den skandiravi- schen Lindem val Kjldstali, Danemark, Norwegen, Schweden, 92 Dieser Aspekt der Wiederlangung der Handlungsmache bezog sich nicht nur au die Migrat- ‘onsbewegung selbst, sondern auch auf das Peat der Politik: gegenaber Unternehmen und ‘Winschallsverbinden, 60 Kontrolle: *Kengolidierungs und »maitrise: sind, durch die der weitere Zustrom auslindischer Arbeitnehmer wirksamer be- einflusst und gesteuert werden kann. [...] Vor diesem Hintergrund wird die ‘bercinstimmende Sorge der Lander verstindlich, [...] da8 deshalb Losungen gefunden werden massen, die die unkontrollierte Einwanderung.auslandischer Arbeitnehmer einschranken.«”? »Clandestinse, faux touristese, illegal Beschéiftigte Im Fokus stand dabei die Gruppe der illegal beschaftigten Migranten.™ Da sie sich qua Definition der staatlichen Kontrolle entzogen, wurde in ihnen eines der Hauptprobleme des Kontrolidiskurses wie auch der Auslinderbeschaifti- gung im Ganzen geschen 1974 schatzte die EG-Kommission, »daB sich zur Zeit rund 600.000 Wanderarbeitnehmer (ohne Berticksichtigung ihrer Famit enangehdrigen) unerlaubt in der Gemeinschaft authalten (...|.« Das entsprach etwa 10% der reguliren auslindischen Arbeitnehmer.* Angesichts der vermeintlichen Gréenordnung dieser offensichtlichen Kontrollldcke setzten die Regierungen alles daran, den massenhaften Regel- verstoB in den Griff zu bekommen. Hierzu beseitigten sie sukzessive die MBsglichkeiten der halblegalen Einreise als »faux touriste« (pfalscher Tourist.) zur Arbeitsaufhahme, hielten die untergeordneten Behdrden nachdriicklich zu einem gesetzeskonformen Verhalten an und verstarkten Grenz- und Ausweis- kontrolien.” Dem entgegengesetzt verlief eine insbesondere von den europiischen Ge- werkschaften und Sozialdemokraten vorangetriebene Debatte, welche einer- seits eine Viktimisierung der slllegalen« betrieb und zugleich illegale Beschaf- 93 Heyden, Diskussion, S33. Val. BA B49 21689, Potokoll der Sitzung des Fachausschusses Freigigkeitvom 19.2.1995 [V243/15-D}. Val. Kapitel 33.2, 4.23 and 52.3. 94 Die Begriffe clandestine und villgal« werden in dieser Arbeit im Bezug auf Migration syn ‘onym benutzt_Ebenso der der spontanen Einreise, Dies etsprcht der Verwendung im fra ~sischsprachigen Koatext, was insbesondere fir die Untersuchungstille Schweiz und Frank reich von Bedeutung ist. lm Zuge der Europtisierung des Diskurses um illegale« Arbetsn ‘gration gelanyte der Begriff des sclandestinenc Migrancen auch in die deutsche Diskussion, \Woeer im Untersuchungszeitraum jedoch nur vereinzelt verwendet witde 9 Vel. Genova, Migrant nlegaity Vogel, IMegaler Aureethalt; Dive (Hg.), legal Immi- _gration; Boyazijev, Windige Intemationale; Karakayal, Gespenster. 96 Kommission der Europsischen Gemeinschaften, Aktionsprogramm, $.24. Da vclandestine« Migraaten pe se nicht in offizilien Sttstiken aufauchen, gab und gibt es verschiedene sfaustregelny, nach denen ihre Zahl geschitzt wird. Neben der verbreteten Annahme von 10% gibt es weitere »Berechnungsgrundlagen, die sich an der Zahl der aufgegiflenen Ille- ‘galensorieniren und davon ausgehen, dass dic asachliche Zahl drei s© hoch st (Ure is caught, wo passa). Val. Bade (Hg), Integration und llega; FassivMorice/Quiminal (ig), Les Icis de Minhesptalié: Lanbenthal, Kampf, Vogel, Miegale Zuwanderun, ‘Schatzung des Umfangsvilegalr« Migration vg). auch Karakayal, Gespenster, 8.30, F. 97 PA BSS 1062, ck. Botschaft in Den Haag an AA, {1 3.1971; CAC 19960405 Art. 13, Vor- mek des DPM ober die Sitvung det Fachausschusses Freizigigkeit vom 2.21973; CAC 19980547 Art 4, fz. Bolschaf! Bonn an das Arbetsministenum, 12.12.1973. Vel CAC 19960405 Art. 13, Commission des Comunautés Européennes,vimmigration Clande- sting, 24,1975 [SEC(7S) 1705] - tigung mit Schwarzarbeit gleichsetzte." »Clandestinec Migranten erschienen hhier in erster Linie als Opfer ausbeuterischer Untemehmer und »Sklaven- handler.” Dieser Diskurs wurde von den nationalen Regierungen abermommen, die ihre verscharften Kontrolibemahungen mit dem Schutz der )Opfer« begrtinde- ten."" Und auch die EG-Kommission schrieb 1974 in ihrem »Aktionspro- gramm zugunsten der Wanderarbeitnchmer und ihrer Familienc: Diese Kategorie von Wanderarbeitnehmern, die in der stindigen Gefahr leben, centdeckt und ausgewiesen zu werden, sind allen mOglichen Ausbeutungen und Finschdchterungen ausgesetzt. [...] Angesichts des stindig zunehmenden Aus- ‘mafles dieses Phanomens« und um »die Anstrengungen zur Verbessenung der sozialen Verhaltnisse der anderen Wanderarbcitnchmer« nicht ins Leere laufen zu lassen, »miiBten die Mitgliedsstaaten ihren Standpunkt zu dieser Frage ge- ‘meinsam festlegen und abschreckende Mafinahmen ergreifen (...] Diese Ma8- ‘nahmen widen auch strenge Strafen gegen alle Ausbeuter dieser Kategorie von Wanderasbeitnehmern umfassen.«" Zugleich warnte sie jedoch vor Gesundheitsgefahren fir die Bevélkerung der Ziellander, da trziliche Kontrollen von den irreguldren Migranten umgangen wiirden."” Dariber, wer eigentlich genau als oIllegaler« zu verstehen sei und ‘mit welchen Malinhmen die »clandestinec Migration eingedimmt werden kenne, herrschte zwischen den europaischen Regierungen keineswegs Einig- keit, weshalb das Thema auch intensiv auf europaischer Ebene diskutiert wur- de," So tauschten sich die Vertreter der EWG-Mitgliedsstaaten in der Sitzung des Fachausschusses Freizigigkeit am 19, Februar 1975 ber ihre jeweiligen Erfahrungen mit villegaler: Migration aus und regten an, 98 Die Verknapfung von unerlaubter Beschafigung und slegalitte wird auch in de nieder- lindischen Regelung vo 1976 sichbar, dercufge die Arbeitgeer (und niche nur die At- beltnehmer) eine Genehmigung benotigten, um auslandiche Arbeitnehmer zu beschaftigen, PA BBS 1219. dt. Botschaft Den Haag, 18.10.1976 99 Vgl. CADN Bonn 1999 357, Ambatsade de France & Born, Note d'lnformation sur le XXlléme Entretien Européen’ 1973, 21.6.1973. Dabei gleieht der Opferdiskurs beztglich der sclandestns: frappierend dem aktuellen europaischen Asyl- und Traffickingdisurs Val. Hess/Karakayal, New Govemance; Trede, Misstraven S, 209. 100 Die fr. Botschat in Bonn bezeichnete in einem Schreiben an das AuBenministerium in Pa- tis die vlute contre immigration clandestine dont les avalleurs etrangers sont les pre- mires vietimes« als gemeinsames Ziel der deutschen wie der fran2bsschen Regiening, ‘CADN Bonn 1999 357, Ambassade de France & Bona, Note d'information sur le XXIléme Enwetien Européen 1973, 21.6.1973. Europaischen Gemeinschaften, Aktionsprogramm, S. 24f. 102 »Aralche Untersuchungen werden bei der unertaubien Wanderuna praktish nicht durch- ‘ef, was sowohl fir die betroffenen Wanderarbeitchmer als auch fr die orteanatssige ‘evolkerung gefthrlich werden kann.« Ebd., §.24, Die Argumentation verlief hier analog ‘au Hyienediskursen, wie sie auch zu Beginn des 20, Jarhunderts im Zasammenhang rit Arbeitsmigration gefthrt worden waren. Vgl. Lithi, invading Bodies; Reinecke, Grenzen der Freizigghelt 03 CAC 19930317 An. 4, DPM, Note sur la rencontre de Bonn (23-27 octobre 1972), ‘CAC 19960405 An. 13, Commission des Comunautés Européennes, nlmmigration Clan- esting, 224.1975 [SEC(75) 1703}, 62 Kontrolle: ‘Konsolidierung< und »maltrises »»a) diesen Punkt vorrangig in das Konzertierungsprogramm aufzunehmen; b) die Grenzkontrotien und die Kontrolle in den Unterkinften zu verschiirfen; c) die Strafen fir die betreffenden Arbeitnchmer und Arbeitgeber zu verschirfen; d) die RackfUhrungen unbedingt in das Ursprungsland voraunehmen; e) die Ar- beits- und Innenministerien in die Konzertierung mit einzubeziehen.«'™ Eine koordinterte Einwanderungspolitik in Europa? Mit dem in Kapitel 2.3 vorgesteliten Kommissionsziel eines einheitlichen ceuroptischen Arbeitsmarktes verknapf war die Idee der Koordinierung der einzelnen nationalen zu einer gemeinsamen europiiischen Migrationspolitik, um die als transnationales Problem wahrgenommene Migration in den Griff 20, ‘bekommen."® Bereits 1970 hatte die EG-Kommission eine vergleichende Stue die zur Einwanderungspolitik der Mitgliedsstaaten gegeniber Drittlandem er stellt in der eine Koordinierung der Einwanderungspolitik auf Gemeinschafts- ebene beflirwortet wurde”: Eine gemeinsame Migrationspolitik sei nétig, um »Fehlentwicklungen« wie etwa eine Konkurrenzsituation zwischen den Auf- nahmelandem zu vermeiden, die nur die wirtschafilich stirksten Mitglieder gewinnen kénnten. Zudem stelle sich angesichts des hohen Niveaus der Aus- linderbeschatfigung die Frage, ob im Falle einer Konjunkturkrise Zehntausen- de von Arbeitnehmem aus Drittstaaten zuriickgeschickt werden sollten. Als Altemative biete sich dagegen die Freizigigkeit fiir Drittstaatsangehdrige in- nethalb der Gemeinschaft an. Dies sei auch ganz im Sinne des gemeinsamen | BA 8149 21659, Protokoll der Sitzung des Fachausschusses FreizUgigkeit vom 192.1975 [V?243775.0}. Die Verceter der Kommission mahnten dagegen an, neben Kontroll- und StcamaGinakmen auch »dem sozialen und menschlichen Aspekt de ilegalen Wanderung Rechoung zu tragens, und erinnerien an die Haltung der curoptischen Gewerkschafsver: teeter im Suindigen Ausschuss flr Beschifigungsfragen, Ebd. 105 »Enfin, au sein méie du Comité consulatif pou libre ciculation des voix se sont deja

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