EL DERECHO AMINISTRATIVO

CONCEPTO.- LA ADMINISTRACIÓN ETIMOLÓGICAMENTE SE DERIVA DEL

LATÍN AD Y MINISTRATIO QUE SIGNIFICA "SERVIR". ADOLFO POSADA DICE,
QUE ADMINISTRAR ES LA GESTIÓN ORDENADA DE NEGOCIOS E INTERESES
DE UNA PERSONA INDIVIDUAL O COLECTIVA, PARA ACOMODARSE A LAS
EXIGENCIAS DE LA REALIDAD. EL DERECHO ADMINISTRATIVO, ES AQUELLA
RAMA DEL DERECHO PÚBLICO QUE SE ENCARGA DE ESTUDIAR LA
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DE LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO, EN
ESPECIAL, AQUELLAS RELATIVAS AL PODER EJECUTIVO.
TRADICIONALMENTE, SE HA ENTENDIDO QUE ADMINISTRACIÓN ES UNA
SUBSUNCIÓN DEL GOBIERNO ENCARGADA DEL BUEN FUNCIONAMIENTO DE
LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE 13 MANTENER EL ORDEN PÚBLICO Y LA
SEGURIDAD JURÍDICA Y DE ENTREGAR A LA POBLACIÓN DIVERSAS
LABORES DE ÍNDOLE (ECONÓMICAS, EDUCATIVAS, DE BIENESTAR, ETC.).
Algunos autores lo definen así:
-Para "Rafael Bielsa" el Derecho Administrativo es un complejo de
principios y normas de Derecho público interno que regula: la
organización y comportamiento de la administración pública, directa e
indirectamente; las relaciones de la administración pública con los
administrados; con los distintos órganos entre sí de la administración
pública; con el fin de satisfacer y lograr las finalidades del interés público
hacia la que debe tender la Administración.
- Para "Villegas Basavilbaso" el Derecho Administrativo es un complejo
de normas y de principios de Derecho Público interno que regulan las
relaciones entre los entes públicos y los particulares o entre aquéllos entre
sí, para la satisfacción concreta, directa o inmediata de las necesidades
colectivas, bajo el orden jurídico estatal.
- Zanobini: «el Derecho administrativo es aquella parte del Derecho
público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de
la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes
relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos».
- Para "Néstor Dario Rombolá" y "Lucio Martin Reboiras" el Derecho
Administrativo es aquel que regula las relaciones de los órganos
públicos, entidades autárquicas o descentralizadas y empresas del
Estado, respecto los habitantes o administrados.
- Rafael I. Martínez Morales" expresa: "El derecho Administrativo es el
conjunto de reglas jurídicas relativas a la acción administrativa del
Estado, la estructura de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones:"
 PRINCIPIO DEL DERECHO ADMINISTRATTIVO
Dentro del orden de ideas señalado en los p:írrafos anteriores. entendemos por Principios del
Derecho Administrativo a aquellas pautas generales que· informan al derecho administrativo
como rama del Derecho que goza de autonomía.
A modo de ejemplo. en la doctrina. encontramos, entre otros. los Principios del Derecho
Administrativo que a continuación referiremos muy sucintamente:
1. Principio de Legalidad en materia sancionatoria: Que recoge el principio jurídico punitivo
o sancionatorio del "nullum pena, nullum crimen sine lege ".
2. Principio de Legalidad en materia de aplicación del poder de policía por parte de la
Administración: Toda restricción y/o regulación del contenido esencial de un derecho
fundamental cuyo ejercicio está sujeto al otorgamiento de licencia. autorización o permiso, debe
encontrarse contenida en una norma con rango de ley.
3. Principio de Proporcionalidad en la aplicación del poder de policía: Adecuación de
medios con los fines públicos a tutelar.
4. Principio de Informalismo: Consiste básicamente en excusar al administrado de exigencias
formales no esenciales.
 PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO EN LA DOCTRINA
• Dromi señala que los principios jurídicos fundamentales del procedimiento administrativo son "
... pautas, directrices que definen su esencia y justifican su existencia. permitiendo explicar
mas allá de las regulaciones procesales dogmáticas. el por qué y el para qué del mismo”
(DROMI) Este autor reconoce como principios sustanciales del procedimiento administrativo a
los siguientes:
• 1.- Principio de Legalidad en materia procedimental-administrativa: Los operadores del
procedimiento administrativo deben ceñirse a la normatividad jurídica. respetando la jerarquía
normativa correspondiente.
• 2.- Principio constitucional de la defensa en juicio o del debido proceso: Que comprende el
Derecho a ser oido, el derecho a ofrecer y producir prueba, derecho a una decisión fundada, y
derecho a impugnar la decisión.
• 3.- Principio de Eficacia en la actuación: Dentro del cual se encuentran comprendidas las
reglas de celeridad, sencillez y economía procesal.
Dentro de la doctrina administrativa nacional encontramos que MORÓN URBINA sostiene que
los Principios del Derecho Procedimental Administrativo, (en cuya opinión éstos son de
aplicación tanto para los procedimientos generales como para los especiales) son los siguientes:
4.- Eficacia: Prevalencia de los fines y Subjetivos de los actos y hechos administrativos sobre las
formalidades irrelevantes.
5.- Simplicidad: Dotar de sencillez al procedimiento, buscando evitar su complicación por
cualquier aspecto riguroso de la secuencia procedimental.
6.- Celeridad: Imprimiendo al procedimiento administrativo la máxima dinámica posible.
7.- Presunción luris tantum de Veracidad: Suponer que los administrados proceden con verdad
en sus actuaciones procedimentales, salvo prueba en contrario.
8.- Eliminación de exigencias y formalidades costosas.
9.- Desconcentración de los procesos decisorios.
10.- Participación ciudadana en la prestación y control de los servicios públicos.
11.- Debido proceso: Cuya esencia es la efectiva participación del administrado en el
procedimiento respecto al cual tiene legítimo interés.
EL ESTADO Y LOS ENTES ADMINISTRATIVOS, LAS
ENTIDADES PÚBLICAS
ESTADO.- Definimos Estado como la entidad jurídica ubicada en un ámbito físico determinado
y que ejerce poder respecto de un conjunto de personas. En la terminología de Jellinek, el
espacio físico en mención se denomina territorio, al conjunto de personas se le denomina pueblo
o población y al poder que el Estado ejerce se le conoce como poder político. Es evidente que la
ausencia de cualquiera de dichos elementos determina que la entidad ante la cual nos
encontramos no es un Estado. Ahora bien, se define en general como poder a la capacidad que
tiene una entidad o persona de influir en las conductas de las demás personas, estando el poder
político caracterizado por la coerción que se puede ejercer sobre la población a través del uso de
la fuerza, legitimada por el Derecho.
•
• Jellinek, Georg, Teoría general del Estado, Albatros, Buenos Aires, 1954, pp. 295 y ss.
A su vez, en el derecho público, se define como Estado de derecho a la forma de Estado en que los
derechos fundamentales de los ciudadanos se encuentran adecuadamente protegidos, por lo cual
resulta indispensable para la subsistencia de la sociedad. Si bien ello implica que el Estado se someta
al ordenamiento jurídico, esto no constituye un fin en sí mismo, sino más bien el medio para obtener
dicha protección. En consecuencia, el Estado de derecho es la forma en la cual se manifiesta
jurídicamente el constitucionalismo moderno, puesto que en el mismo el poder político —que como
ya lo hemos señalado es un elemento constitutivo del Estado— se encuentra regulado a través de una
norma jurídica denominada Constitución.

En este orden de ideas, a fin de asegurar la existencia del Estado de derecho se ha hecho necesario,
entre otros principios que ya hemos mencionado en la introducción del presente texto, la denominada
Separación de Poderes, en su concepción clásica. Como resultado de dicho principio, cada una de las
funciones matrices del Estado (sea dicha función la legislativa, la ejecutiva o la judicial) ha de tener
un titular distinto, siendo dicho titular al que se dio en llamar Poder.
• Entrena Cuesta, Rafael, “Notas sobre el concepto y clases de Estado de derecho”, en Revista de Administración Pública, N.º 33, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1960, p. 36.
 LOS ENTES ADMINISTRATIVOS
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y LA FUNCIÓN GUBERNATIVA.- Por otro
lado, la función administrativa tiene relación directa con los particulares en general, de tal
manera que las actividades que desempeña la administración pública los afectan
directamente. Ello no significa que toda decisión de la administración tenga por
destinatario a particulares, pues en muchos casos los destinatarios pueden ser funcionarios
públicos, a través de los llamados actos de administración interna. La función legislativa
se enfoca indirectamente en los particulares; la función gubernativa se enfoca en el Estado
en su conjunto; y la función jurisdiccional, si bien se enfoca en los particulares, pretende
resolver conflictos, y no es susceptible de revisión por parte de otro poder del Estado.
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA: EL CONGRESO Y EL PODER
JUDICIAL.-
El Congreso y el Poder Judicial La función administrativa se encuentra sometida al
control de por lo menos dos organismos del Estado que desempeñan funciones
matrices llamadas poderes el Congreso y el Poder Judicial. El Parlamento controla la
administración pública a través de diversos mecanismos de control político existentes,
y establece un férreo control previo a través del principio de legalidad. El Poder
Judicial controla las decisiones administrativas a través de la posibilidad de revisión
judicial de las actuaciones administrativas vía el proceso contencioso administrativo y
de la existencia de los diversos procesos constitucionales, destacando la acción
popular, destinada al control de os actos normativos de la administración pública, dado
que se emplea para impugnar normas reglamentarias, que por definición poseen rango
secundario.
 LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
La Ley 27444, Ley del procedimiento administrativo general, señala en su Artículo I, ámbito
de aplicación, a las personas jurídicas que ejercen función administrativa. Así, bajo este
contexto, podemos indicar que constituye función administrativa el conjunto de decisiones
adoptadas por las políticas públicas para satisfacer las necesidades de los ciudadanos. En
efecto, a decir del profesor MORÓN. « (…) constituye el conjunto de decisiones y
operaciones mediante las cuales se procura dentro de las orientaciones generales trazadas
por las políticas públicas y el gobierno a través de las normas legales, el estímulo,
coordinación u orientación de actividades privadas para asegurar la satisfacción regular de
las necesidades colectivas de seguridad y bienestar de los individuos. Las notas peculiares
son: concreción, inmediatez, espontaneidad, continuidad y subordinación».
 FUNCIÓN EJECUTIVA
El ámbito natural de la aplicación de la Ley del procedimiento administrativo general,
Ley 27444, es el Poder Ejecutivo (incluyendo los ministerios, organismos públicos
descentralizados, organismos ejecutores, proyectos, programas).
Alcanza también a los gobiernos regionales y gobiernos locales, cuyo contenido será
presentado líneas arriba. La norma administrativa resulta de la aplicación directa a los
cuerpos administrativos descentralizados del Estado, sea cual fuere su denominación,
organización y funciones.
 FUNCIÓN LEGISLATIVA
El poder legislativo se encuentra sujeto a la aplicación de la Ley del procedimiento
administrativo, en cuanto se involucre con las actuaciones y procesos de contenido
administrativo producido por las autoridades del Poder Legislativo, salvo con aquellas
que por su propia naturaleza están referidas al ámbito parlamentario que se rigen por
sus propias normas. Así, las normas del procedimiento administrativo no están sujetas
ni se aplica supletoriamente en los procedimientos legislativos, de fiscalización
política, de petición parlamentaria, de designación de funcionarios, de acusación
constitucional, de interpelación, elementos que integran la actuación congresal de los
procedimientos del Poder Legislativo. Se materializa cuando, con prescindencia del
órgano que la ejerce, produce normas jurídicas generales, abstractas, impersonales,
obligatorias y coercitivas.
 LAS ENTIDADES PÚBLICAS
GOBIERNO NACIONAL
- PODER LEGISLATIVO.- Se encuentran sujetas a las normas de la LPAG las actuaciones
y procedimientos de contenido administrativo producidos por las autoridades del Poder
Legislativo, salvo aquellas que por su propia naturaleza están referidas al ámbito
parlamentario que se ciñen por sus reglas propias. Por ejemplo, no se sujetan a esta ley, ni
supletoriamente, los procedimientos legislativos, de fiscalización política, de petición
parlamentaria, de designación de funcionarios, de investidura, de interpelación, de acusación
constitucional, entre otros análogos que conforman la parte parlamentaria de los
procedimientos del Poder Legislativo. Por el contrario, sí se ciñen a las normas de la LPAG,
los procedimientos y actuaciones de administración interna, de relaciones con los ciudadanos,
de relaciones con sus servidores y autoridades, entre otros.
- PODER JUDICIAL.- De modo análogo a lo que sucede con la aplicación de la LPAG al
Poder Legislativo, en cuanto al Poder Judicial esta norma resulta aplicable en aquellos
procedimientos y actuaciones distintas del ámbito jurisdiccional, como son sus sistemas
administrativos.
- PODER EJECUTIVO.- El ámbito natural de aplicación de una ley de
procedimientos administrativos es el Poder Ejecutivo por entero, en sus instancias
centralizadas y no centralizadas, incluyendo sus ministerios, instituciones y
organismos públicos descentralizados, proyectos, programas, sean de Carácter
colectivo o individuales, permanentes o temporales. Toda función, actividad,
competencia, proyecto, empresa o activo que no hubiera sido asignado expresamente a
otros niveles de gobierno corresponde al Poder Ejecutivo.
Las funciones del Poder Ejecutivo son: reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y
supervisar su cumplimiento, planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas
nacionales y sectoriales en conformidad con las políticas de Estado, establecer
relaciones, buscar el consenso, prestar asistencia técnica y desarrollar mecanismos de
cooperación con todas las entidades de la Administración Pública, implementar la
coordinación con los gobiernos regionales y gobiernos locales, con énfasis en las
competencias compartidas.
- LOS MINISTERIOS.- son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o
varios sectores considerando su homogeneidad y finalidad, a cargo de diseñar,
establecer, ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales, bajo su
competencia aplicables a todos los niveles de gobierno; aprobar las disposiciones
normativas que les correspondan, cumplir y hacer cumplir el marco normativo
relacionado con su ámbito de competencia, ejerciendo la potestad sancionadora
correspondiente; coordinar la defensa judicial de las entidades de su sector; realizar
seguimiento respecto del desempeño y logros alcanzados a nivel nacional, regional y
local; y tomar las medidas correspondientes.
-ENTIDADES PÚBLICAS DEL PODER EJECUTIVO.- para la concreción
práctica de sus atribuciones, dentro del Poder Ejecutivo se hallan adscritos órganos con
estructuras disímiles que se organizan bajo las siguientes categorías: organismos
públicos (organismos públicos ejecutores y organismos públicos especializados),
comisiones, programas y proyectos especiales, entidades administradoras de fondos
intangibles de la seguridad social, empresas de propiedad del Estado y sistemas.
- GOBIERNOS REGIONALES.- Los gobiernos regionales son personas jurídicas de
Derecho público autónomas en lo político, económico y administrativo que dentro de
su circunscripción organizan y conducen la gestión pública regional de acuerdo a sus
competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas
nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región
promoviendo la inversión pública y privada y el empleo, y garantizar el ejercicio pleno
de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los
planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo. Tienen entre sus
atribuciones: planificar el desarrollo de la región, promover y ejecutar inversiones en
proyectos de infraestructura vial, energía, comunicaciones de nivel regional, diseñar
programas regionales de cuencas, corredores económicos y ciudades intermedias,
regular servicios públicos e infraestructura de su nivel (por ejemplo, puertos),
administrar circuitos turísticos, entre otros
- GOBIERNOS LOCALES.- En cuanto a los gobiernos locales, la LPAG es aplicable
directamente y por entero a todos los niveles de las municipalidades provinciales,
distritales y delegadas; asimismo, a sus proyectos y organismos públicos
descentralizados. Tiene entre otras funciones: planificar el desarrollo urbano y rural de
su circunscripción, organizar el espacio físico (zonificación, urbanismo y
acondicionamiento territorial, renovación urbana), administrar y regular los servicios
públicos locales (seguridad ciudadana, abastecimiento y comercialización de bienes y
servicios, limpieza pública, transporte público, etc.), la protección y conservación del
ambiente y autorizar actividades de funcionamiento y construcciones en su
circunscripción.
Conforme a lo previsto en el artículo 12 de la Ley de Bases de la Descentralización,
Ley N° 27783, los procedimientos y trámites administrativos en asuntos de
competencia de los gobiernos regionales y locales son sustanciados conforme a la ley
de la materia, y se agotan en la respectiva jurisdicción regional o municipal
- ORGANISMOS CONSTITUCIONALMENTE AUTÓNOMOS.- Superando la
tesis tradicional de la tripartición del poder, las Constituciones Políticas
contemporáneas consideran en la estructura del poder esencial del Estado algunos
organismos a los cuales asignan tareas esenciales para la caracterización del régimen
político y asegurándole el mayor nivel de autonomía aceptable dentro de un mismo
Estado: autonomía organizativa, presupuestaria, normativa, administrativa y funcional
frente a los demás órganos del Estado, pero dentro de la ley.
- PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO QUE PRESTAN
SERVICIOS PÚBLICOS O EJERCEN FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.- La
función administrativa no es privativa de los estamentos estatales, sino que concurre en
su ejercicio también entidades privadas, como aquellas que desarrollan servicios
públicos propios (indirectos) mediante concesión, delegación de atribuciones y algunos
otros que desarrollan servicios públicos impropios (educación, salud, etc.).
• Como afirma DROMI, es común apreciar en los Estados contemporáneos, el
fenómeno de la colaboración administrativa por el cual, entes que no integran la
estructura orgánica estatal ni perciben recursos presupuéstales, ejercen técnicamente
función gubernativa mediante una tendencia hacia la descentralización estatal. En tal
sentido, si tales entidades ejercen función administrativa, dictan actos
administrativos, están sujetas a controles administrativos y es propio que les sean
aplicadas las normas del procedimiento administrativo.
- OTRAS ENTIDADES QUE EJERCEN POTESTADES ADMINISTRATIVAS.-
Que, originalmente era una presunción a favor del carácter de Derecho Público de las
entidades creadas por la Administración. Por ello cuando en la norma se dice: “Las
demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se
realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las
normas comunes de Derecho Público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a
otro régimen”, debe entenderse como una presunción juris tantum
- EL CASO DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.- La naturaleza de los colegios
profesionales es sumamente discutida en la doctrina jurídica. A falta de disposición legal
expresa, en vía jurisprudencial el Tribunal Constitucional ha establecido reiteradamente que
cuando los colegios profesionales ejercen funciones disciplinarias y sancionadoras sobre sus
integrantes estamos frente a una función administrativa sujeta supletoriamente a las
regulaciones de la LPAG. En efecto, esta doctrina consolidada ha señalado que sus
investigaciones, procedimientos y sanciones disciplinarias deben cumplir los estándares que
esta norma contiene para la potestad sancionadora administrativa porque los colegios
profesionales son instituciones de Derecho público interno, autónomo e independiente que
agremia a los abogados en el ejercicio profesional sus principios y fines se encuentran
orientados, por delegación estatal, a promover y cautelar el ejercicio profesional con honor,
eficiencia, solidaridad y responsabilidad social. Según esta tesis los colegios profesionales
cuando ejercen esta atribución se encuentran incursos en la categoría de instituciones
autónomas con personalidad de Derecho público previstas en el inciso 6 del artículo I del
Título Preliminar de la LPAG cuando considera como “entidades” de la Administración
Pública a “los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes le confieren
autonomía”.
• Ver: STC Exp. N° 03954-2006-PA/TC y STC Exp. N° 05691-2008-PA/TC.