El papel de la ciudadanía en el auge y

decadencia de las ciudades

El sistema perceptivo y reactivo de la
ciudadanía y la calidad democrática.

Primera Parte

Josep Mª Pascual Esteve

Júlia Pascual Guiteras

1
ÍNDICE:

1. La percepción de la ciudadanía de su papel en la ciudad condiciona el progreso

de la misma................................................................................................................... 3

2. El modelo de”hacer ciudad”: La doble perspectiva.............................................. 5

3. El desarrollo humano de la ciudad requiere calidad democrática y gobiernos

cívicos........................................................................................................................... 8

4. La decadencia de las ciudades: Las actitudes de los actores y de la ciudadanía. 11

5. Los gobiernos locales y el auge de las ciudades: la deliberada revalorización y

activación de la ciudadanía......................................................................................... 14

2
Resumen: Los autores definen el sistema de percepción y reacción de la ciudadanía como una
de las dimensiones claves para la gobernanza democrática de la ciudad y en especial para
involucrar a la ciudadanía en el “hacer ciudad”.

1. La percepción de la ciudadanía de su papel en la ciudad

condiciona el progreso de la misma.

Es habitual en los análisis estratégicos sobre el desarrollo territorial y urbano fijarse sólo en los
recursos o condiciones del medio urbano y no considerar el modo como la ciudadanía percibe,
reacciona y actúa en ellos. Es lo que se denomina sistema de percepción y reacción de la
ciudadanía (SPR). El SPR indica cuales son las modalidades con las que las personas o grupos
perciben la realidad social y en particular a los otros, y como reaccionan ante ellas.

De la sentencia sociológica de K. Marx: “Los hombres hacen la historia pero lo hacen en unas
condiciones dadas”1 básicamente sólo se ha tenido en cuenta las condiciones y no cómo estas
son percibidas por los ciudadanos, y muy especialmente como perciben, representan y
significan su papel en las mismas, es decir las situaciones subjetivas de quienes hacen la
historia2. A pesar de que en ciencias sociales los elementos de subjetividad y configuración
cultural de la ciudadanía han sido muy a menudo puestos de relieve, no se han tenido
demasiado en cuenta en los análisis sobre competitividad territorial y desarrollo urbano y
metropolitano.

Max Weber a parte de considerar la influencia de la dimensión de las creencias sociales: valores
éticos y morales del calvinismo en el desarrollo del capitalismo, inauguró el enfoque
comprensivo de las ciencias sociales, que entiende la acción como un comportamiento en que el
agente o agentes le atribuyen un significado subjetivo, y llama acción social a aquel
comportamiento en que el significado que le atribuyen el agente o agentes está referido al
comportamiento de los otros. Junto a Max Weber encontramos el interaccionismo simbólico
cuyas características principales son:

1- Los seres humanos actúan sobre las cosas en base al significado que dichas cosas
tienen para ellos.
2- Los significados son un producto de la interacción social en la sociedad humana.
3- Los significados son manejados y cambiados en función de un proceso interpretativo
al entrar en relación las personas y los grupos sociales con el medio en el que se
encuentra.3

Podríamos continuar con las distintas versiones del constructivismo social o incluso a la
sociología influenciada por Ortega y Gasset4 y la importancia que atribuye a las ideas y en
particular las creencias en la que se instala la ciudadanía.

1
Marx, K. El 18 Brumario de Luis Bonaparte. Barcelona, ed. Ariel, 1971, pág. 11
2
Las condiciones que son objeto del análisis acostumbran a ser: Las políticas macroeconómicas y energéticas de los
gobiernos nacionales e internacionales, las ciudades competidoras en la atracción de flujos de mercancías, finanzas,
conocimientos y personas. También los factores de competitividad interna: infraestructuras, fortaleza y diversificación
del tejido industrial, dotaciones de I+D, formación de los recursos humanos, cualificación de la enseñanza superior,
niveles de desigualdad y pobreza ,etc.
Además, muy a menudo se señalan los mismos elementos del medio urbano para hacer una ciudad competitiva, como
para hacerla resurgir de una crisis, como para favorecer su creatividad e innovación.
Es decir encontramos siempre las condiciones o del entorno externas a la actuación de los gobiernos y de la
ciudadanía. lo único que se señala es que los gobiernos y los actores del territorio deben intentar conseguir la cantidad
y calidad de los recursos del territorio para que sus actores puedan actuar en las mejores condiciones. Se habla siempre
de los medios a disposición pero muy poco de cómo actúan dichos actores y la ciudadanía ante ellos. Se analizan las
ciudades sin tener en cuenta los factores subjetivos del cambio urbano. Es decir no se tiene en cuenta la predisposición
a actuar en una dirección determinada, la predisposición al compromiso a la colaboración y de las razones que explican
dicha subjetividad y cómo se transforma.
3 Caballero, J.J. “G.H. Mead y el Interaccionismo Simbólico” en Revista de Ciencias Sociales, nº 9 1997. Ver
también Blumer , H. Interaccionismo Simbólico. Madrid, ed. Hora, 1982

3
Por ello nuestra visión de la ciudad se caracteriza como el espacio físico o hábitat en el que
existe una elevada densidad de relaciones e interacciones humanas complejas y diversas, y en
las que las personas que participan se atribuyen una pluralidad de significados a las mismas.

La ciudad también es el sistema de percepciones, representaciones, significados que las

personas y grupos sociales que en ella habitan y trabajan tienen de la misma y de sus
instituciones. La actuación de la ciudadanía y sus distintos sectores, que es la que “hace
ciudad”, dependerá tanto de los condicionantes del medio urbano como de las representaciones
y de los significados que se haga la ciudadanía sobre él. De manera muy especial incide en la
actuación ciudadana la percepción de la importancia e incidencia de su propio papel en la
ciudad y su futuro.

La ciudad, en ningún caso, puede entenderse como un espacio físico sino como un lugar5, en el
sentido que siempre es un espacio significante para las personas que en ella viven y trabajan.

Entender la ciudad y sus procesos de cambio consiste en:

Conocer el medio o espacio físico en el que acontecen estas relaciones.

Identificar las principales relaciones e interacciones en relación a un
tema o estrategia urbana.

Conocer la percepción y el significado que los seres humanos dan a
este medio geográfico, social y cultural, y a su posición en las
relaciones e interacciones humanas.

Comprender las actitudes y comportamientos de los actores y los
sectores de la ciudadanía en base a los condicionantes tanto del medio
como del sistema de percepción y significados sobre si mismos y la
ciudad.

Es decir, la percepción del actor o actores de su papel en la ciudad y del significado que le
atribuyen tanto a su propio papel como al de los otros, es un elemento esencial para
comprender la actuación colectiva en la ciudad. La acción social de la ciudadanía y de sus
actores es, como es fácil de suponer, la clave para el desarrollo social y urbano.

La transformación urbana consiste en el emerger de nuevas realidades sociales, que son

producto de la actuación de unos actores que están en relación de interdependencia y actúan
entre si en unas determinadas condiciones6. El que se produzca un cambio urbano y que este
se dirija a través de objetivos de desarrollo humano7 será, como hemos señalado, en buena
medida consecuencia necesaria de un sistema de percepción-reacción de los actores y de la
ciudadanía. Y muy particularmente del significado que atribuyan a su papel en la ciudad y en el
futuro de la misma. Debe de tenerse en cuenta que la estrategia para la producción de
desarrollo endógeno, que es sin duda el más sostenible y sostenido en el tiempo, consiste en
poner en valor los recursos físicos y humanos que tiene un territorio8, de ahí que las
capacidades de organización y acción de los distintos actores y sectores del territorio sean tan
fundamentales.

La interacción entre las estructuras que configuran el medio urbano y la actuación de los
actores y distintos sectores de la ciudadanía en las mismas: ya sea reproduciéndolas o
transformándolas produce tanto el cambio urbano como su involución. A través de esta

4 Ver por ejemplo: Marias,J. La estructura social. Madrid, ed. Alianza, 1993, pág. 151-226
5 Borja, J. La Ciudad Conquistada. Madrid, ed. Alianza, 2005
6 esta definición está basada en: Herrera, M. y Soriano Mª. R. “El Cambio Social” en Sistema nº 207. Madrid, 2008.
7 Se entiende por desarrollo humano la definición que del mismo ha dado Naciones Unidas. Es decir un desarrollo no
sólo económico y generador de empleo, sino también sostenible, equitativo, cívico y que conlleve el fortalecimiento de
la democracia.
8 Ver Romero J. Gepolítica y el gobierno del territorio en España. Valencia, Tirant Lo Blanc, 2009

4
interacción entre los actores y el medio en el que están insertos: sus relaciones y el significado
que atribuyen a su acción también se transforman9.

2. El modelo de”hacer ciudad”: La doble perspectiva.

Para sistematizar en un esquema visual y de este modo hacer más inteligible el hecho de que
una ciudad sea para bien o para mal una construcción colectiva, y que en dicha construcción
colectiva resulta fundamental el sistema de ideas y creencias que las personas y grupos tienen
sobre sí mismas y los demás, hemos ideado el siguiente esquema interpretativo10:

CIUDAD

SPRC: Sistema Perceptivo-Reactivo Ciudadanía

MEDIO URBANO:
ENTORNO
Representación Reacción:
CIUDAD Percepción: : Valores, ideas, Actitudes y
GOBIERNO sentidos, conceptos, comportamientos
aprehender creencias

La ciudad entendida como lugar de alta intensidad de interacciones y relaciones complejas y

diversas tiene dos dimensiones fundamentales: el medio urbano en el que se insertan las
interacciones y relaciones de interdependencia entre los actores, y el sistema perceptivo-
reactivo de los diferentes sectores de la ciudadanía en relación al medio urbano y a las
interacciones sociales. Es lo que podemos denominar sistema de percepción y reacción de la
ciudadanía (SPRC). El SPRC indica cuáles son las modalidades con las que las personas perciben
la realidad social y en particular a los otros, y como reaccionan ante ellas. En cada ciudad
existen diferentes modalidades de SPRC y es importante conocer la modalidad dominante y su

9 Pongamos un ejemplo. La cultura de una ciudad depende, entre otros, de dos elementos del medio urbano: La
cantidad y la calidad de la oferta y el nivel formativo de la ciudadanía. El uso ciudadano de la oferta cultural es la clave
para la definición de la ciudad como cultural. El uso ciudadano dependerá también de la percepción, del significado y de
las expectativas que los ciudadanos tengan de la misma, y en especial de cómo visionan su papel en la cultura, si este
es el de consumidores de cultura o por el contrario el de generadores o dinamizadores de la cultura en la ciudad. El uso
ciudadano de la cultura y su papel en ella será una de las principales claves del desarrollo y el atractivo cultural y la
creatividad de la ciudad. En este uso se transformará el nivel cultural de los actores y la estructuración de sus
relaciones en el acceso a la cultura.
10 Gráfico elaborado por los autores.

5
relación con las demás, esta configuración de modalidades perceptivas por sectores de
población será su característica específica de SPRC en relación a otras ciudades.

El medio urbano está constituido básicamente por tres niveles11:

El entorno en el que se producen los hechos que condicionan la

dinámica de la ciudad pero que no son controlables desde ella (políticas
macroeconómicas de organismos internacionales o supranacionales o
nacionales, los flujos financieros mundiales, innovaciones tecnológicas,
migraciones de personas, etc.)

La Ciudad propiamente dicha y sus procesos (demográficos, de

producción y organización del espacio urbano, de producción de bienes
y servicios, comercialización, distribución de mercancías, dotación y
formación de recursos humanos, estructura social, nivel tecnológico y
de infraestructuras, I+D+I, etc.)

Gobierno. Modelos de gobernación en el territorio, legitimidad y eficacia

del gobierno, sistemas de representación y participación, oferta de
prestaciones y servicios financiados con fondos públicos, etc.

El sistema perceptivo reactivo de la ciudadanía12. Está constituido por:

Percepciones. Se entiende por percibir el enterarse de la existencia de

una cosa por los sentidos o por el intelecto basado en los sentidos. La
percepción es una representación de una cosa en la mente13. La
representación es producto de la información proporcionada por los
sentidos que es aprendida por los diferentes sectores de la ciudadanía
a partir de su posición social y a través de un bagaje concreto de
.
conceptos14, valores15 y creencias16

Representaciones significativas. Las percepciones al ser aprendidas

desde una situación social concreta y a través de conceptos y creencias
constituyen representaciones más o menos objetivas, pero que tienen
un significado para las personas y grupos que comparten sistemas de
representación. Estas representaciones significativas desmotivan o
activan la acción y la dirigen hacia determinadas finalidades sean estas
más o menos conscientes. Son lo que se puede denominar como los
.
condicionantes subjetivos17 de la acción social18

11 Ver para un mayor desarrollo de los componentes del medio urbano Pascual Esteve, J.M. La estrategia territorial
como inicio de la gobernanza democrática. Barcelona, ed, Diputación, 2007, pág. 117-140
12 El concepto: sistema de percepción y reacción esta basado en los estudios sobre comunicación y terapia de
Watzalawick, P. y Nardone G. en especial: Terapia Breve Estratégica: Pasos hacia un cambio de percepción de
la realidad. (Barcelona, ed. Paidos, 2000) aunque en el texto se ha redefinido el mismo para aplicarlo al campo de las
ciencias sociales y en particular al estudio de las configuraciones culturales de la ciudadanía.
13 Las definiciones de percibir y percepción están extraídas del diccionario de la lengua española de María Moliner.
14 Por concepto: Idea que concibe o forma el entendimiento. Es una formulación extraída del Diccionario de la Lengua
Española. 2006
15 Por valores se entiende: ideas abstractas que dan significado y orientación a los individuos cuando interactúan en el
mundo social sobre algo que es bueno o malo, mejor o peor. (Definición propia basada en A. Giddens, y Lamos
Espinosa, E.)
16 Por creencias se entiende “Estado de adhesión firme e indudable, una convicción que se funda no sobre un saber
lógico o sujeto a verificación sino sobre un sentimiento que reconoce el carácter práctico de una acción o el valor
absoluto de unos principios”. (Diccionario de Sociología de Giner, S. Lamos de Espinosa, E.)
17 Por subjetividad es un sistema de representaciones y un sistema de producción de significaciones y sentidos para la
vida, de valores éticos y morales que condicionan en su conjunto los comportamientos tanto de individuo como de los
grupos sociales. Definición propia basada en Galende E. “Subjetividad y Resilencia : del azar a la complejidad” en VVAA
Resilencia y Subjetividad. Buenos Aires, ed. Paidós, 2004

6

Reacción. Entendemos las actitudes y comportamientos que se
producen en un medio urbano concreto y que están condicionadas por
unas circunstancias pero interpretadas y motivadas por el sistema de
percepción. la actuación de los diferentes actores y sectores de la
ciudadanía modifica el medio, pero también a través de la práctica
ciudadana se transforman las percepciones y significados previos.

Pongamos un ejemplo de cómo funcionan los sistemas de percepción reacción de la ciudadanía

ante un hecho dado. Imaginemos que delante de una obra pública dos personas nacidas en la
ciudad se encuentran trabajando de albañil a un varón de 35 años de procedencia magrebí.
Uno lo conceptualiza como “inmigrante”, y el otro como “trabajador internacional”, para el
segundo el significado de la representación mental será más positivo. También será diferente el
significado si uno de los dos se orienta por valores de convivencia y equidad y el otro por
valores de competitividad y jerarquía. También será diferente la significación si uno esta
instalado en creencias sobre los beneficios que aportan las migraciones internacionales y el otro
en los costes. El significado de la representación también será diferente en función de la
posición social, así uno es también albañil pero en paro y el otro es farmacéutico con empleo.

La escala de significación positiva – negativa y de la actitud de aceptación o rechazo dependerá

de todas las variables consideradas.

Un tipo extremo de actitud o comportamiento de rechazo se produciría si en una de las

personas coincidiera la conceptualización como inmigrante, se rigiera por valores de
competitividad y jerarquía, tuviera arraigadas creencias sobre perjuicios que conllevan las
migraciones, y además estuviera en una posición de competencia profesional y en una situación
más desfavorable. La actitud de aceptación típica se daría en la segunda persona que lo
considera un trabajador internacional, que se rige por los valores de convivencia y equidad, que
posee creencias sobre los beneficios de las migraciones y además es de una profesión
diferente, tiene una posición educativa socialmente considerada como superior si además fuera
hijo de una familia de trabajadores internacionales, las condiciones para tener la mayor de las
significaciones positivas y la máxima aceptación social estarían dadas.

Ahora bien la práctica cotidiana del rechazo o la aceptación ciudadana tendrá sin duda efectos
en la temática de las migraciones en la ciudad, y sin duda afectará a las relaciones entre los
diferentes grupos de personas que viven en la sociedad. La actividad práctica, de nuestros
varones del ejemplo, pondrá a prueba sus significados y convicciones que se encontraran con
limitaciones y obstáculos pero también con facilidades para prosperar. Las interacciones de su
actividad con el medio también pueden modificar o cambiar sus percepciones y
representaciones.

18 En el sistema de percepción descrito alguien puede encontrar a faltar las emociones como elemento para la
representación significativa. No se han incluido debido a que las emociones son provocadas por las representaciones de
las configuraciones de las interacciones humanas o de estas con el medio.

7
 3. El desarrollo humano de la ciudad requiere calidad
democrática y gobiernos cívicos.

Un gobierno comprometido con la gobernanza democrática y quiera promover una ciudadanía

activa dirigirá su política tanto a transformar directamente el medio urbano con proyectos y
estrategias compartidas entre los distintos actores y entidades representativas de los principales
sectores de la ciudadanía, como a incidir en los sistemas de percepción y reacción de la
ciudadanía.

Son dos dimensiones de una misma política, y no dos políticas diferenciadas. El peso de cada
una de ellas dependerá tanto de las características de la ciudad como del momento en que se
encuentra.

Es decir, en una ciudad que tenga una gran capacidad de actuación compartida y una
ciudadanía activa la dimensión que deberá tener más peso será la de actuación en el medio
urbano a través de proyectos dirigidos a fortalecer el capital físico y humano para que se pueda
desplegar eficientemente dicha capacidad. En el caso contrario y muy habitual, de que existan
recursos en el territorio con un nivel de uso, aprovechamiento o su puesta en valor bajos, lo
prioritario será activar la acción de los actores y de la ciudadanía, y por lo tanto, en este caso la
dimensión que tendrá más peso y en la que deberemos actuar es en el sistema de percepción-
reacción de los ciudadanos.

CIUDAD

MEDIO URBANO: SPR de los Ciudadanos:

POLÍTICA TRANSFORMADORA
ESTRATEGIA DE CAMBIO

Si bien los gobiernos tienen claro que sus políticas inciden directamente en el medio urbano, no
es tanta su claridad en relación al SPR de la ciudad, a excepción de la realización de políticas de
comunicación y marketing. Pero es necesario reconocer que toda política, lo pretenda o no,
incide claramente en el SPRC, y muy en especial incide el tipo de relación que se establece

8
entre el gobierno de la ciudad y la ciudadanía en la gobernación de la ciudad, y por tanto
influirá notablemente en el modo de gobernación que se establezca en la ciudad.

Una relación entre el gobierno local y la ciudadanía, caracterizada fundamentalmente por la

prestación de transferencias y servicios del gobierno a la ciudadanía, en que esta es relegada a
un papel pasivo de cliente-usuaria tenderá a atribuir al gobierno toda la responsabilidad del
“hacer ciudad”, y reducirá su responsabilidad ciudadana a comportarse como un buen
consumidor y tendrá las exigencias propias de un cliente que reclama y exige atención y
servicios de calidad. Pero la ciudadanía asumirá un papel de compromiso y responsabilidad en
la construcción colectiva del futuro de la ciudad, si en la relación que se establece entre el
gobierno y la ciudadanía, el gobierno es percibido como representante de la ciudadanía y como
tal organizador del interés colectivo y vertebrador de proyectos basados en la cooperación entre
actores y en el compromiso cívico de amplios sectores de la ciudadanía.

Percepciones y representaciones significativas sobre la ciudad y su gobierno acontecen siempre

en la ciudadanía. Lo importante es que sean adecuadas a la tarea de apropiación ciudadana de
la ciudad y al progresivo avance de los espacios de libertad humana. En este sentido es
importante que el espacio público, la ciudad, sea percibido como espacio de no dominación y
garantía de que ningún ciudadano está sujeto al dominio del otro19.

Es esencial para el progreso y la calidad de vida el que un gobierno sea “virtuoso”, es decir que
tenga una predisposición habitual y firme para construir el bien común, y orientar sus políticas
en base a los derechos humanos tanto en su dimensión estratégica dirigida a cambiar el medio
como en la de orientar el SPRC. De lo contrario se puede conseguir un desarrollo urbano pero,
muy probablemente este será insostenible, descohesionador y excluyente. Estos gobiernos
intentan alterar el SPRC mediante la comunicación de creencias y emociones segregadoras y
desmotivadoras de la acción solidaria y equitativa. De la misma manera que un gobierno
virtuoso tendrá como finalidad el desarrollo sostenible y cohesionador en lo social y territorial
en su transformación del medio, buscará ampliar (no confundir), con la difusión de información
veraz, conocimientos objetivos y sentimientos cívicos, los niveles de percepción y
representación significativa para que puedan dar cabida las significaciones positivas hacía
comportamientos de compromiso ciudadano, para asumir la responsabilidad de hacer ciudad.

La intervención en el sistema de percepción y reacción de la ciudadanía por parte de un

gobierno que busca sinceramente el bien común se establece a partir de los valores de
pluralismo, tolerancia, convivencia, solidaridad e información y conocimiento objetivo, y tiene
por finalidad la percepción de una ciudadanía autónoma y la plena participación en la vida
política, económica, social y cultural.

Quienes esto escriben están plenamente convencidos de que existe una correspondencia muy al
estilo de K. Popper20 y de A. Sen21 entre honestidad política, mejora o ampliación del
conocimiento objetivo, pluralismo democrático, involucración ciudadana y desarrollo económico
y social. Una activación de la ciudadanía guiada por objetivos de desarrollo humano pasa por
una ampliación del campo perceptivo y de sus capacidades para el conocimiento objetivo por
parte de sujetos libres. B. Pascal ya lo formuló en su pensamiento nº 9:”Cuando uno quiere
reprender con utilidad y mostrar a otro que se equivoca, es necesario considerar de qué lado
considera éste el asunto, porque ordinariamente es verdadera de ese lado, y confirmarle esta
verdad, pero descubriéndole su lado falso. Se contentará con eso, pues verá que no se
equivocaba y que sólo le faltaba ver todos los aspectos. Ahora bien, no se disgustará uno por
no verlo todo, pero no quiere haberse equivocado, y tal vez esto provenga de que el hombre

19 Ver la concepción de libertad como no dominación en Petit, Ph. Republicanismo. Barcelona, ed. Paidos, 1999.
20 Es conocida la correspondencia que hace Popper entre el desarrollo del conocimiento objetivo, la sociedad abierta y
una ética basada en el respeto al otro, al pluralismo y la convivencia. Se recomienda en especial su libro En búsqueda
de un mundo mejor. Barcelona, ed. Paidos, pág. 241-259
21 A. Sen relaciona directamnte la democracia y el desarrollo económico en su libro Desarrollo y Libertad ( ..) y
también con la justicia en ,,,, (Barcelona, Taurus, 2010)

9
naturalmente no puede verlo todo, y de que naturalmente no puede estar equivocado en el
lado que examina, al ser siempre verdaderas las aprensiones de los sentidos”22

Para que una ciudadanía se atribuya un papel importante en el devenir social y dé un

significado positivo al desarrollo de su dimensión social en la ciudad en base a objetivos cívicos,
a parte de un gobierno democrático y “virtuoso”23 es importante garantizar24:

Una nueva relación entre el gobierno democrático y la ciudadanía. El

progreso urbano es una construcción colectiva donde el gobierno aparece
como organizador y promotor de dicha construcción. El gobierno local pone
sus facultades legales, de provisión de recursos y de relación con la
ciudadanía en función de un proyecto colectivo de responsabilidades
compartidas, pero también asimétricas dado que las competencias,
recursos y responsabilidades entre el gobierno, los distintos actores y
sectores de la ciudadanía no son las mismas. La participación ciudadana en
los asuntos públicos se entienda no solo como consulta o deliberación
sobre lo que debe hacer el gobierno sino como espacio para el compromiso
y colaboración en el hacer ciudad. La participación debe entenderse como
elemento clave de mejora de la calidad de la representación, nunca
plantear como oposición la representación y la participación, y como factor
clave para obtener el compromiso y la responsabilidad de la ciudadanía con
su propia ciudad.

Que los contenidos de las políticas públicas respondan efectivamente a las

necesidades y prioridades planteadas por la ciudadanía y, que en el
abordaje de las mismas se canalicen los esfuerzos y compromisos de los
actores y sectores de la ciudadanía implicados en el ámbito de actuación, y
se establezca una efectiva cooperación pública y privada e
interinstitucional. Las políticas deben tener como finalidades el desarrollo
sostenible y la cohesión social y territorial para poder ser sostenidas en el
tiempo.

La intencionalidad educativa y cultural a todo lo que se haga en la ciudad y

se financie con fondos públicos. Es decir, que los proyectos se orienten en
valores basados en los derechos humanos, y que estos valores se hagan
explícitos mediante una comunicación activa a través de relatos y mensajes
educativos. Los principales valores a comunicar son aquellos que activen el
uso ciudadano de la ciudad y fortalezcan el establecimiento de mayores y
más intensas interacciones democráticas25 y plurales entre las diferentes
personas y sectores de la ciudad. Es decir, valores que fundamenten
actitudes y comportamientos como el sentimiento de pertenencia al lugar,
convivencia, colaboración y compromiso con la ciudad, que fortalecen el
pluralismo y la democracia. Valores que faciliten la percepción de todas las
personas como sujetos de su propia vida y de la ciudad.

La evaluación de los resultados de la acción social a través de indicadores

que den cuenta del desarrollo humano de la ciudad en su conjunto en

22 Pascal. B. Pensamientos. Madrid, ed. Temas de Hoy, 1995.

23 para profundizar en los conceptos de gobierno y ciudadanos virtuosos se recomienda Prats, J.”Buen gobierno y
buena administración sin ciudadanos virtuosos?” en Por una izquierda democrática (la Paz, ed. Plural, 2009) pags. 220-
226.
24 Se parte del esquema de calidad democrática de tres dimensiones: procedimientos, contenidos y resultados de
Morlino, L. Democracias y democratizaciones (Madrid, C.I.S. 2009) pag. 184 a 210, pero alterando procedimientos
por relaciones entre gobierno y ciudadanía y dando una perspectiva distinta a contenidos y resultados como resultado
de aplicar la calidad democrática al mundo local y entendida esta como modo de activar a la ciudadanía. Además se ha
añadido la intencionalidad educativa y cultural.
25 Aquí se toma el fundamento humanístico de la democracia: Todas las personas tienen el mismo valor, y por tanto el
derecho a igual participación en la vida de la “polis”

10
 términos comparativos consigo misma a través del tiempo y con otras
ciudades, y en especial que incorporen medidores de la activación
ciudadana en el hacer ciudad.

En una perspectiva de considerar la polis o ciudad como “res publica”, asunto de todos y todas,
la modernización del gobierno local y de la administración en general debe ser abordada en la
perspectiva de activar a la ciudadanía e involucrarla en estrategias y proyectos compartidos
para hacer ciudad.

Una democracia de calidad es a la vez una finalidad del desarrollo humano y la calidad de vida
como un medio fundamental para activar el desarrollo económico y social de una ciudad al
posibilitar una activación responsable de la ciudadanía.

Veamos seguidamente ejemplos de análisis sobre la importancia de las representaciones y sus

consecuencias en las actitudes y comportamiento de la ciudadanía en el auge y la decadencia
de las ciudades.

4. La decadencia de las ciudades: Las actitudes de los actores y

de la ciudadanía.

Del excelente trabajo de Carlo M. Cipolla26 sobre la decadencia de las ciudades italianas en el
siglo XVII podemos observar que la decadencia de las ciudades se atribuyó no tanto a las
condiciones del medio urbano sino a las percepciones y expectativas sobre el desarrollo de la
ciudad que se hicieron sus principales actores. O dicho de otra manera el cambio en las
condiciones de competitividad de las ciudades se originó en una serie de factores intangibles.

Cipolla identifica una serie de factores culturales o actitudes de los actores y la ciudadanía que
han incidido, e inciden, en el ocaso de las ciudades que habían tenido un auge importante y
durante un prolongado periodo de tiempo:27

 El mismo éxito económico, social o cultural generó

autocomplacencia con respecto a las ciudades y, por tanto,
seguridad de mantenerse en el tiempo con una posición
privilegiada. La autocomplacencia contribuyó a generar otros dos
factores claves del ocaso.
 La resistencia o no disposición para el cambio y la innovación en
los procesos económicos, sociales e institucionales.
 El conservadurismo arrogante que desprecia y, por tanto, no
observa la competencia de otras ciudades, en el caso de las
ciudades renacentistas italianas de las inglesas y holandesas.
 El crecimiento del gasto público por encima de las posibilidades
productivas, consecuencia del incremento del bienestar
proporcionado a la población y el pensamiento centrado en los
“derechos” más que en los “deberes y responsabilidades”.
 La quiebra del espíritu de colaboración y confianza entre los
actores económicos y sociales.
 La existencia de rigidez institucional que, entre otros defectos,
negó tozudamente el cambio de situación e inició el declive.

En conclusión, en el siglo XVII, unas actitudes inadecuadas consecuencia de una percepción

egocéntrica y autocomplaciente, fue el desencadenante del ocaso de las ciudades italianas. La

26 Cipolla, C.M. “La decadencia económica de las ciudades de Italia (renacimiento)” en VV.AA. La decadencia
económica de los imperios. Madrid, Ed. Alianza, 1999.
27 Los subrayados son de los autores.

11
diferencia entre el ayer y el hoy es que entonces el esplendor podía durar décadas y ahora, en
la era info-global, se reduce a pocos años.

Es sorprendente el paralelismo –si bien en sentido inverso- con los factores identificados como
los garantes de la estabilidad del progreso en el estudio de A de Geris28 sobre veintisiete
grandes empresas multinacionales que tienen más de cien años. Estos son:

 Adopción de políticas financieras equilibradas o conservadoras.

 Adaptación constante al cambiante entorno competitivo.
 Fuerte sentimiento de pertenencia de los empleados.
 Apertura hacia nuevas ideas especialmente tolerantes a
experimentos e innovaciones que mejoraban su comprensión.

La asimilación de los factores de éxito y de declive entre las ciudades y las grandes
corporaciones empresariales es posible porque se basan en buena medida en los sistemas de
percepción y reacción de importantes colectivos de personas. Desde esta perspectiva podemos
avanzar un poco más e identificar29 dos situaciones de éxito de las ciudades que pueden incidir
en su declive por comportamientos inadecuados basados en percepciones limitadas:

5. El éxito prolongado de una ciudad en situación de liderazgo. Este es

el caso de no pocas ciudades que han organizado con éxito todo un
proceso de inversiones y desarrollo de proyectos ligados a un
evento internacional, y no tienen otra ocurrencia que intentar
conseguir nuevos eventos. Olvidándose de que el éxito de un
evento depende de la existencia de una estrategia de ciudad previa
y sólida que identifique con claridad en que debe invertirse. El
evento ayuda sin duda a desarrollar la estrategia y a proyectar
externamente, pero el evento nunca puede sustituir a la estrategia
sin caer en el ridículo.

6. La convicción de que la estrategia seguida es exitosa (aunque no se

haya alcanzado el liderazgo de la ciudad en el conjunto de ciudades
de referencia). Este ha sido el caso de muchas ciudades que ante la
burbuja inmobiliaria no cambiaron de estrategia hasta que está
estalló y no pudieron continuar con la misma.

El éxito o liderazgo prolongado posibilita que no se perciba la diferencia entre expectativas y

resultados, y no se distingan las oportunidades de los resultados y no se observen los peligros.
Por otra parte, el éxito prolongado acostumbra a significar abundancia de recursos e
infraestructuras y servicios, lo que posibilita el surgimiento de la creencia de que el potencial de
recursos propios de que se dispone se impondrá a una posible competencia y no se prima la
creatividad ni la colaboración para seguir avanzando. El resultado es la incapacidad para
renovar la estrategia.30

28 De Geris, A. “The living future” en Harvard Business Review. Abril, 1997.

29 Esta identificación es un desarrollo del autor basado en el análisis de C.K. Prahalaerd en Compitiendo por el futuro.
Barcelona, Ed. Ariel, 1995.
30 Elaboración propia de los gráficos basados en (Prahalaerd, C.K, 1995)

12
 ÉXITO
PROLONGADO

IGUALDAD ENTRE ABUNDACIA DE

EXPECTATIVAS Y RECURSOS
RESULTADOS

NO VISIÓN DE LAS CREENCIA EN EL POTENCIAL

OPORTUNIDADES Y DE RECURSOS Y DESPRECIO A
PELIGROS LA COMPETENCIA

INCAPACIDAD
PARA RENOVAR LA
ESTRTEGIA.

Como hemos comentado, la adecuación exitosa de una estrategia de desarrollo urbano puede
llevar al declive por incapacidad, en este caso, de inventar el futuro y desarrollar estrategias
compartidas. Del mismo modo, el progreso al confirmar la estrategia, facilita que se consoliden
las recetas en marcha, y se sea vulnerable a los nuevos retos por incapacidad de percibir las
nuevas situaciones y de reinventar los liderazgos.

EL DESARROLLO
CONFIRMA LA
ESTRATEGIA

CONSOLIDACIÓN
DE OBJETIVOS Y
MEDIOS

VULNERABILIDAD A INCAPACIDAD DE REINVENTAR

LOS NUEVOS RETOS LIDERAZGOS

INCAPACIDAD
PARA ADAPTAR LA
ESTRATEGIA.

En definitiva, las actitudes abiertas, humildes, colaboradoras y autocorrectivas en un entorno

cambiante son condición para la innovación permanente, y un factor básico de desarrollo y

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mejora de la capacidad de acción, no sólo para las ciudades atrasadas, que es obvio que deben
cambiar, sino también en las avanzadas y con éxito.

5. Los gobiernos locales y el auge de las ciudades: la deliberada

revalorización y activación de la ciudadanía.

Nuestra participación como asesores o como equipo técnico en la elaboración e impulso de

estrategias de desarrollo económico y social en más de 90 ciudades de España y
Latinoamérica, nos ha permitido comprobar el éxito de algunas de ellas frente al no despegue
de otras, así como de la constatación del papel del ayuntamiento y de los equipos directivos
políticos locales han tenido en los mismos. Todo ello nos ha permitido estudiar
comparativamente los factores de éxito comunes, tanto para el desarrollo económico y social de
las ciudades, como para él éxito político de los directivos locales.
El papel de los ayuntamientos en la transformación de las ciudades españolas ha sido clave en
un entorno de países desarrollados. Pero en el caso de las ciudades de latinoamericanas nos
encontramos con la prueba en su “estado mas puro” (equivalente al vacío en los experimentos
de la física) del impacto de la política urbana de una alcaldía relacional en el desarrollo de una
ciudad. Puesto que en un entorno de débil desarrollo económico, altos niveles de pobreza, e
importantes déficits en institucionalidad democrática, con débil financiación externa, sin
grandes eventos o infraestructuras financiadas con fondos especiales, unos ayuntamientos a
través de una reformulación de sus políticas, y en especial de su papel con la ciudadanía han
logrado avances sustanciales y contrastables en todos los aspectos de la vida urbana.
El papel del Ayuntamiento es clave para el desarrollo económico y social, y de manera muy
especial en situaciones en que el entorno regional y del país y la propia ciudad están sometidos
a una importante crisis.
De entre las ciudades estudiadas, en las que los ayuntamientos han jugado un papel clave en
su desarrollo, hemos podido identificar los elementos comunes y las etapas, que a nuestro
entender, es importante que se desplieguen para conseguir un desarrollo urbano a través de un
compromiso de los actores y una implicación de la ciudadanía. Son los siguientes:
 Legitimación previa del gobierno local ante la ciudadanía y los principales
actores, y comunicar sentimiento de cambio urbano.
 Motivación ciudadana y generación de una cultura emprendedora.
 Elaboración de una visión estratégica compartida y desarrollo de proyectos en
cooperación pública y privada y con gran soporte ciudadano.
 Entender la participación ciudadana como implicación de la ciudadanía, y
desarrollo comunitario.
Es decir se desarrollaron acciones por parte de los gobiernos locales para que la ciudadanía
perciba que se trata de un gobierno diferente a los anteriores y creíble en sus mensajes de
impulsar el desarrollo urbano. Del análisis comparado de las actuaciones realizadas por estos
gobiernos, identificamos lo que en nuestra opinión han sido los principales factores de éxito:
victorias rápidas31, decisiones inequívocas de carácter ejemplar, y liderazgo diferenciado:
o Victorias rápidas: La realización de proyectos en los principios del
mandato electoral son claves en el corto plazo. Desarrollar de manera
inmediata acciones de alto impacto que modifiquen la percepción
estereotipada del político local y del ayuntamiento. No nos referimos tanto
a la realización de proyectos estratégicos como a proyectos de amplia
visualización, y a acciones que ejemplifiquen que las cosas pueden

31 Este término fue usado en el Plan estratégico de Durango en México a principios del actual siglo.

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 cambiar: Pintura de fachadas que cambien el aspecto de una zona clave o
centro de la ciudad. Este fue el caso de la pintura de las casas en la ribera
del río de la ciudad de Girona en su paso por el centro de la ciudad. O bien
el ajardinamiento de espacios públicos con alto valor simbólico en el caso
de Bogotá, o la inauguración del paseo marítimo como fue el caso de
Valencia. El alumbrado e iluminación de zonas con alta significación social,
el cambio de circulación de calles que contribuya a la mejora de la
movilidad, peatonalización de zonas céntricas que contribuyan a la
apropiación ciudadana del espacio urbano, son entre otras, medidas que
han tenido un fuerte impacto ciudadano. Son pequeñas acciones que
logran grandes cambios en el SPR de los ciudadanos. A veces es más
recomendable empezar por pequeñas acciones significativas que no con
grandes proyectos con resultados positivos pero a muy largo plazo. Hay
que tener en cuenta que las medidas de alto impacto son singulares a cada
ciudad, que lo que sirve a una, probablemente no servirá a otras. Todo
depende del significado social que le pueda atribuir la ciudadanía.
o Decisiones inequívocas: Se trata de tomar decisiones sobre la puesta
en marcha de proyectos importantes para la ciudad sobre un tema de gran
interés ciudadano en el que haya habido un suficiente debate sobre su
viabilidad. Como la adjudicación del inicio de obras de un metro
metropolitano o la revitalización del centro de la ciudad -caso de Medellín-,
o de una línea específica de autobuses de gran capacidad, como fue el caso
de Bogotá y Curitiba; la revitalización y peatonalización del casco histórico,
cómo fue el caso de Caguas (Puerto Rico) Girona y Oviedo. Las decisiones
inequívocas, es decir, en las que no es posible la vuelta atrás, para que
tengan un mayor efecto, es importante que dispongan de un acuerdo
ciudadano lo más amplio posible. En una ciudad es prácticamente imposible
que no exista disenso, pero si éste es muy generalizado y la polémica
abarca a amplios sectores de la ciudadanía, el efecto sobre la capacidad
organizativa de la ciudad de la decisión estratégica es menor.
o Liderazgo diferenciado: Este es un tema de gran calado cuando existe
una profunda desilusión y desconfianza con el personal político de
anteriores mandatos municipales. Ya sea por corrupción, por inanición, por
falta de defensa de la ciudad ante lo que la ciudadanía puede considerar
agravios comparativos, etc. En estos casos, una actitud clara y visible sobre
que el nuevo alcalde o alcaldesa adopta una actitud clara de compromiso y
honestidad con la ciudad más allá de las palabras y los gestos, es de gran
importancia para obtener la confianza ciudadana. Tenemos ejemplos
extremos del Alcalde de Bogotá, Sr. Andanas Mokus, con conductas que
fuera del contexto bogotano, podrían ser calificadas de irrespetuosas por
las instituciones pero que en el contexto de la ciudad significaban “entrada
de aire fresco en la alcaldía”. O la opción voluntaria o permanencia en la
alcaldía de personas políticas de gran renombre ante la posibilidad real de
ocupar cargos de gran importancia en otros niveles de la administración.
Estas acciones han cambiado el Sistema de Percepción y Reacción de la ciudadanía. El SPR
constituye, como hemos señalado, el conjunto de representaciones significativas y orientativas
para la acción que se hacen las personas y los grupos sociales sobre sí mismos y los demás.
A través de estas acciones los gobiernos locales cambiaron las representaciones sobre el papel
que el ayuntamiento ejercía en la ciudad. O mejor dicho, estas acciones fueron la forma
comunicativa el lenguaje que abrió las puertas a una nueva visualización de la relación entre
gobierno local y ciudad. Se abrió la posibilidad de considerar al ayuntamiento próximo a las
necesidades de la ciudadanía, y diferenciado de situaciones anteriores en las que no había
actuado como tal. Es un lenguaje que amplia las posibilidades de concebir una nueva relación
entre la ciudadanía y el gobierno local.

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Junto a esta ampliación del sistema perceptivo se generó la motivación ciudadana. Las victorias
rápidas o los proyectos singulares no se presentaron simplemente como expresión de la eficacia
de la gestión municipal, sino que se transmitieron con ellos a través de mensajes y relatos los
valores que favorecen la activación, la convivencia y el compromiso cívico de la ciudadanía. Es
decir se dió, muchas veces sin saberlo, una intencionalidad educativa y cultural a lo que se
hacía
Entre las ciudades que hemos podido estudiar con un importante desarrollo como el acontecido
en Barcelona (1988- 1998), Caguas- Puerto Rico (1999- 2008), Rosario- Argentina (1998-
2007) Valencia -España (1997 – 2007) hemos constatado que emergió una configuración socio-
cultural entre la ciudadanía. Una configuración en la que se han identificado entre otros los
siguientes componentes:
 La mayoría de la ciudadanía considera que el futuro depende en alguna medida
de ellos. Esta creencia es necesaria aunque no suficiente para poder
comprometerse en el hacer ciudad.
 Un amplio sentimiento de arraigo o pertenencia a un lugar. Sentirse de un lugar
es básico para asumir responsabilidades con el mismo y con todas las
personas que en él habitan. Es importante que sea un sentimiento abierto que
no ponga obstáculos en base a creencias o procedencias geográficas o
sociales a la calidad de interacción entre los que habitan el municipio, y
facilita la colaboración interterritorial.
 Expectativas positivas hacia el futuro: El considerar que el futuro puede ser una
ocasión para mejorar la calidad de vida fortalece el compromiso ciudadano y
su continuidad en el tiempo.
 Confianza hacia el conjunto de la ciudadanía y en el papel de las instituciones.
Es una actitud esencial para la colaboración y el compromiso entre actores y
sectores de la ciudadanía.
 Convicción de que es posible la mejora de la cualificación de la propia
ciudadanía y de la ciudad: Para que una ciudad continúe mejorando, el
combatir la autosatisfacción, para ello es necesario que continúe
cualificándose como ciudad y progresivamente se mejoren las capacidades
ciudadanas. Esta actitud permite la adaptabilidad.
Por ello, es importante impulsar una amplia política comunicativa orientada a producir las
citadas, actitudes y comportamientos, junto con el fomento de la creatividad y la innovación.
La motivación de la ciudadanía no es en absoluto una simple cuestión de marketing. No existe
motivación para que la ciudadanía se implique en la transformación de la ciudad si ésta no
responde a sus necesidades y a los retos que tienen planteados. Por ello, elaborar una
estrategia compartida entre los actores de la ciudad y cómplice con los ciudadanos exige
mecanismos de participación, para que los distintos sectores ciudadanos puedan expresar sus
opiniones, y se disponga de los conocimientos y metodologías adecuadas para identificar sus
intereses e integrarlos en la estrategia de la ciudad. De este modo los espacios participativos
pueden identificar el SPRC predominante de la ciudadanía y cambiar la percepción de ésta de
elemento pasivo o clientelar en ciudadanía activa.
La elaboración de una estrategia compartida para la ciudad y la apertura de nuevos espacios
para la participación y el compromiso de la ciudadanía son los otros elementos que los
ayuntamientos transformadores deben poner en marcha.

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