BOLIVIA: INTRODUCCION 4 LA ON PUBLICA BEATRIZ SAENZ ~- O'BRIEN Descentralizacién 4 1993BOLIVIA: INTRODUCTION A LA ADMINISTRACION PUBLICA BEATRIZ SAENZ - O'BRIEN 1993Presentacié6n La administracién publica, como area de actividad y de estudio, presenta un importante desafio para quienes se interesan en la aplicacién de principios de administraci6n, economia, derecho, sociologia U otra ciencia al quehacer del Estado. Laadministraci6n publica es un Grea de actividad extremadamente dindmica, sobre la cual no existen muchos textos o manuales de consulta, especialmente en lo que se refiere ala administracién publica en Bolivia. Este trabajo intenta servir de texto de consulta basica para quienes se interesan en encontrar reunidos en un solo. documento, enfoques de concepto y teoria administrativa aplicados al sector puiblico. El trabajo relaciona principios de administracién con el manejo del aparato pubblico; agrupa conceptos y teorias netamente relacionados con el Estado, su actividad, sus objetivos, suraz6n de sery los mecanismos de que dispone para cumplircon su fin, que es el de asegurar el bienestar comun. Finalmente, examina procesos especificos de administracion publica en Bolivia, dentro del esquema de modernizaci6n del Estado Boliviano, tales como la descentralizaci6on, la privatizaci6n y la ley SAFCO, colocandolos dentro de un contexto analitico, que permita establecer una base de estudio 6 interpretacién, de lo que es y deberia ser la administracién publica en Bolivia. Como un primer intento de estudio de la administracion piiblica en Bolivia, este documento esta sujeto a revision, a ampliacion y a un andlisis mas especifico y extenso de las estrategias, politicas y procesos, caracteristicos del quehacer del Estado.vil. Vill. Xl. Xi. Xi, XIV. XV. Xvi. XVil. BOLIVIA: INTRODUCCION ALA ADMINISTRACION PUBLICA ENFOQUE GENERAL DEFINICION DE CONCEPTOS BASICOS LA ADMINISTRACION DEL SECTOR PUBLICO Y PRIVADO EL ADMINISTRADOR PUBLICO LA SOCIEDAD Y EL SECTOR PUBLICO ADMINISTRACION PARA EL DESARROLLO DEMOCRACIA, DESARROLLO Y ADMINISTRACION PUBLICA POBLACION Y ADMINISTRACION PUBLICA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO DE BOLIVIA ADMINISTRACION Y SUB-ADMINISTRACION PROCESOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS LOS PODERES DEL ESTADO A. PODER EJECUTIVO B. PODER LEGISLATIVO C. PODER JUDICIAL LA PLANIFICACION Y LA ADMINISTRACION PUBLICA A. PLANIFICACION ESTRATEGICA B. PLANIFICACION OPERATIVA C. IMPORTANCIA Y NECESIDAD DE LA PLANIFICACION EL PRESUPUESTO PRIVATIZACION DESCENTRALIZACION LEY SAFCOXVII XIX. XX. XX. XXII. XXill. XIV. XXV. RECURSOS HUMANOS: ESCUELAS Y MODELOS 1900-1990 LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR PUBLICO A. Administracién de Personal B. Funcionarios y Empleados Publicos C. Servicio Civil y Carrera Administrativa NACIONALISMO, INTEGRACION Y ADMINISTRACION PUBLICA EL ESTADO Y LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES (ONG’s EL ESTADO Y LOS MEDIOS DE COMUNICACION LA MUJER Y EL ESTADO MODERNO EL NUEVO ROL DEL ESTADO CONCLUSION -ANEXOS: No.1: Ministerios No. 2: Instituciones Publicas No. 3: Ley de Privatizacion No. 4: Ley de Descentralizacion No. 5: Capacitacién para el desarrollo -BIBLIOGRAFIAI. ENFOQUE GENERAL La Administracién Publica, como area de estudio, ha tomado nuevos rumbos en las Ultimas décadas, particularmente en paises en desarrollo como Bolivia. Si bien como Area de actividad, la administracion publica es tan antigua como la humanidad,como disciplina cientifica, y como area de ensefanza, es relativamente nueva. En 1887, Woodrow Wilson, considerado en algunos circulos como el padre de la administracion publica, publico el primer ensayo que se conoce sobre su estudio como rea o disciplina que se podia analizar, estudiar, investigar y sistematizar Seguin Wilson, el estudio de la administracién publica es definir lo que puede hacer el gobierno en forma debida y acertada, y establecer cémo ha de hacerlo con la mayor eficacia posible y con el menor gasto de energia y dinero. La administracién, en términos generales, es la accién de planificar, manejar, organizar, coordinar, controlar, dirigir, y tomar decisiones. La administracién es el componente basico de cualquier organizacién o grupo. Desde la mas pequeha, como por ejemplo la familia, hasta organizaciones grandes y altamente jerarquicas como la iglesia, todas tienen algun proceso administrativo que es la base primordial de su operacién y funcionamiento eficiente. La administracion publica es la administracion de las actividades del Estado. Es el gobierno en accion. La administracién ptiblica como ciencia se relaciona con la sociologia, con la economia, con la ciencia politica, con la psicologia, y con muchas otras ciencias mas. Como area de actividad se relaciona con todos los sectores del quehacer de la sociedad, como ser educacién, salud, vivienda, seguridad social, transporte y comunicaciones, sector privado, relaciones internacionales, etc. Las sociedades antiguas, al igual que las modernas, tenian gobiernos cuyas actividades se constituian en lo que hoy conocemos como administracién publica. En las sociedades antiguas, eran pocos los que tenian acceso al poder y pocos los que tenian derechos politicos. Normalmente ello estaba condicionado por la clase social, la alcurnia, los derechos que adquiria un individuo solamente por el hecho de nacer dentro de una familia o dentro de una capa social, o por su relacién con la jerarquia eclesiastica.Dentro de estas sociedades, la poblacién era manejable en cantidad, atin en el caso de los imperios. A través de los siglos, desde la Edad Antigua hasta la Edad Media, el manejo de fa sociedad estuvo en manos de unos pocos. En la Edad Media, la posesion de feudos era el instrumento a través del cual se dominaba y controlaba la vida, la libertad y los destinos de quienes conformaban estas sociedades. El mercantilismo y el inicio de la revolucién industrial introdujeron en la sociedad, nuevas formas de relaciones entre los individuos y sus gobernantes. Hace trescientos o mas afos, lo que interesaba primordialmente era la constitucion del gobierno, su composicién, su ordenamiento y los principios abstractos del acto de gobernar. Con el advenimiento de la repuiblica y los gobiernos democraticos, se incorporé en el manejo del gobiernoy de sus actividades, a un contingente mas grande de individuos: el pueblo. De acuerdo a Pope Atkins (Atkins: pp. 27) “Uno de los cambios mas radicales en el concepto de soberania sucedi6 con el desarrollo del republicanismo a fines del Siglo XVIII. El lugar de la soberania del Estado se desplazo desde la persona tangible del monarcaa la abstraccién de nosotros el pueblo. La transicién exigia ja emergencia de la doctrina de la soberania popular, ena cual la voz del pueblo (vox populi) reemplaz6 a la de Dios (vox Dei) como base Ultima de la autoridad". La democracia significaba que los gobiernos debian consultar la opinion de las mayorias, cuya representacion estaba en manos de los gobernantes elegidos. Con el advenimiento de la propiedad individual, y la necesidad de garantizar los derechosy hacer cumplirlasobligaciones de los ciudadanos, surgieron gobiernos mas complejos, con sistemas financieros, contables y fiscales, mas avanzados. Nacié una administracién publica mas compleja que no estaba dirigida y controlada por un solo individuo, sino que mas bien estaba conformada por grupos mayores que representaban, ala poblacién. La democracia implicaba mayor complejidad, puesto que los gobernados esperaban que las leyes se interpreten y apliquen correcta y justamente en todos sus aspectos. Dentro de la democracia se entendia y se entiende que los gobernantes representan a los gobernados, siendo estos Ultimos quienes confieren el mandato publico a los primeros. El concepto de democracia, implica que el gobierno es para el pueblo, por el pueblo y del pueblo.Il. DEFINICION DE CONCEPTOS BASICOS El Estado esta constituido por la suma del territorio, la poblacion y el gobierno. El Estado expresa su voluntad a través del gobierno y la ejecuta a través de lo que conocemos como administracién publica. La Constitucion Politica del Estado es la Ley de Leyes de una nacion. Todo ciudadano que se considere como tal deberia conocer y entender la Constitucién Politica de su pais. Enla Constitucion Politica de Bolivia (Ley de Febrero 2 de 1967) y enlas de otros tantos paises, se sefialan los derechos y obligaciones de cada ciudadano y de los estantes y habitantes del pais. La Constitucién Politica de Bolivia describe y explica el rol y funciones de los tres Poderes del Estado, su composicién y sus atribuciones. Finalmente, determina el régimen econémico y financiero del pais, asi como el régimen social, cultural, municipal, electoral, y de la policia nacional Si el ciudadano comiin tiene la obligacién y el derecho de conocer y comprender la Constitucién, es deber y responsabilidad del Administrador Publico el conocer, entender, interpretar y aplicar la Constitucién Politica en la realizacion de sus funciones, sea cualesquiera que sea el nivel de responsabilidad que tenga. Definicién de Conceptos Basicos Para colocamnos dentro de un contexto de andlisis y estudio de lo que es el Estado y la administracién publica, debemos comprender algunos conceptos que se relacionan con el tema. Nacion: Una unidad geografica conformada por un conjunto de individuos que habitan enunterritoriocomtn y que comparten idioma, tradiciones, valores, historia, costumbres, etnia y cultura. Una nacién comparte una conciencia social. Estado: Una sociedad organizada, compuesta de gobernantes claramente definidos que comandan una autoridad politica y de gobernados que se someten a dicha autoridad, dentro de un territorio establecido. Pueblo: Asociacién de hombres y mujeres que habitan en un determinado territorio, y que tienen en comin lengua o cultura, o historia, pero que notienen necesariamente una conciencia nacional. Algunos autores utilizan los conceptos de pueblo y nacién indistintamente. 3Gobierno: Es el conjunto de organos del Estado. Es el instrumento a través del cual se formula la voluntad del Estado y se cumplen los fines del mismo. La palabra gobierno significa dirigir, gobernar, conducir. Burocracia: De acuerdo a Max Weber, la burocracia es la forma eficiente y efectiva de organizar una empresa a través de una estructura jerarquica basada en una autoridad formal y legal. Para Weber, burocracia significa la “dominacion gracias al saber’ y es sinénimo de eficiencia. Una burocracia basa sus acciones en un conjunto de reglas y regulaciones que norman las actividades de la organizacion y la de sus empleados. Una burocracia se caracteriza por tener especialistas. El clima de la empresa es impersonal. La toma de decisiones es racional. En estas organizaciones existe una division precisa del trabajo. Los niveles de mando estan claramente definidos y existe una jerarquizacion vertical de responsabilidades. La toma de decisiones ocurre en los niveles altos, es decir, en la cabeza de la organizacion y las ordenes se difunden de arriba hacia abajo. La estructura organizacional de una burocracia es especializada, con muchos niveles de supervisién y es en general autoritaria La burocracia, debe tenerse muy claro, es unconcepto de estructura, de organizacion, y declasificacion de funciones. No es un concepto de tamano. Una burocracia, una vez que esta establecida y asentada, es muy dificil de destruir Dentro de una organizacion burocratica se supone que los intereses del individuo estan subordinados a los intereses de la organizaci6n. La burocracia es un tipo ideal. Un tipo ideal es una concepcion idealizada de algun fenédmeno ocosa natural. El tipo ideal representa lo que podria ser algo. En la practica, solo existen aproximaciones a los tipos ideales. Por ejemplo, en una organizacién burocratica ideal, se selecciona a los empleados estrictamente en base a requisitos previamente establecidos y comprobados. No tiene cabida el favoritismo. Los individuos se especializan en funcién de la division del trabajo y son promovidos a cargos superiores en base a la antiguedad y al mérito, y en funcion de reglas pre-establecidas y bien documentadas. Burocracia no es sindnimo de ineficiencia, de grandes cantidades de papeles o de grandes cantidades de empleados, tal como se la entiende en el sentido popular.IL LA ADMINISTRACION DEL SECTOR PUBLICO Y PRIVADO El empirismo o la observacion de los hechos, ha sido siempre una practica inicial dentro de cualquier ciencia o arte. El estudio, la investigacion, la observacion de los hechos, la réplica de ciertos eventos, llevan al conocimiento cientifico y a la ciencia. Laadministracion no escapa a esta regla. El objeto del estudio cientifico es precisamente establecer principios que rijan el ordenamiento, la comprension y la aplicacién de conocimientos en un determinado campo. En la administracién, como disciplina y como ciencia, tambien existen principios. Los principios de planificacién, organizacion, coordinacién, control, direccién y toma de decisiones, se basan en reglas que, a su vez, se o1'ginaron a partir de la observacion de hechos y conductas. El objeto de la administracién, sea ésta privada o ptiblica, es llegar a la eficiensia y a la eficacia, alcanzando el mayor numero de beneficios, al menor costo posible, y asignando y utilizando los recursos en forma racional Es importante, dentro del estudio de la administracién distinguir que la administracion de lo privado y de lo publico, tienen objetivos o propésitos diferentes. El fin primordial de la actividad privada es el lucro. El fin primordial del Estado, es el bienestar de la comunidad. A. Rol del Estado El Estado, tiene la responsabilidad primordial de velar por e! bienestar comun. Qué significa esto? Que el Estado tiene la responsabilidad de asegurar que dentro de la sociedad, sus habitantes disfruten de bienestar social y econdmico. El Estado debe asegurarse que los servicios basicos sean provistos a todos los habitantes de un pais. El rol del Estado es asimismo, asegurar que los habitantes de un pais tengan acceso a oportunidades de trabajo, a servicios de salud o educacion y que todos tengan acceso equitativo a la riqueza econdmica a fin de satisfacer sus necesidades basicas de alimentacion, vivienda, educacion, salud y recreacion. El Estado tiene el deber de proveer aquellos servicios que, de otra manera, no serian provistos por nadie, principalmente porque son servicios que no rinden ningun tipo de utilidad econdmica.Entre estos servicios estan, por ejemplo, la proteccidn policial, la garantia de derechos, el mantenimiento del orden publico, la provision de agua potable y energia eléctrica, ele .ecimiento de vias de comunicaci6n la proteccion de fronteras, etc. B. Rol del Sector Privado El sector privado, tiene como objetivo proveer productos y/o servicios competitivos, por un precio determinado, a uno o varios segmentos de la poblacién. Normalmente, el sector privado tiene como objetivo final el obtener una utilidad econémica, con excepcién de las entidades sin fines de lucro. Dentro de este contexto, el sector privado es mucho mas conciente que el sector publico en cuanto a la relacion costo/beneficio y tiende a eficientizar sus operaciones, desde los procesos de insumo, su transformaci6n en productos intermedios o finales, hasta la comercializacion, distribucién y venta de los mismos. Con excepcién de las organizaciones privadas voluntarias y sin fines de lucro, el sector privado busca monopolizar e] mercado de un servicio o producto, se asegura de tener la mejor calidad a los menores costos, los precios mas competitivos del mercado y la mayor utilidad o beneficio. C. El Estado como Administrador El Estado, como responsable de! desarrollo econémico y social, y de la estabilidad politica de un pais, debe garantizar que todos los segmentos de la poblacién tengan acceso a todos los servicios. Asimismo, el Estado, atin a pesar del costo excesivo que pudiese tener la provision de un servicio, tiene la responsabilidad de proporcionarlo puesto que en su ausencia, probablemente el sector privado no lo ofreceria, especialmente si en ello no existe algtin tipo de utilidad econdmica. Considerando el tipico argumento de que el Estado es un “mal administrador’, no debe olvidarse que el Estado debe ofrecer ciertos servicios 0 productos a pérdida, puesto. que es el tinico que puede hacerlo, sin el incentivo de la utilidad econémica Los inversionistas privados no invierten su capital en empresas que no rindan alguna utilidad. Si el Estado no ofrece un servicio, y obviamente la empresa privada tampoco, ello implicaria que: ciertos segmentos de Ia poblacion, aquellos que especificamente no gozan de privilegios economicos, estarian tambien privados de tener acceso a un servicio basico. El Estado, en el cumplimiento de su actividad de asegurar el bienestar social y econdmico de los habitantes de un pais, no siempre, o casi nunca, puede trabajar en funcion de conceptos como costo/beneficio y utilidad econdmica. 6D. Clientela y los Servicios Publicos Uno de los principios basicos de la administracién eficiente de cualquier organizacién es el acercamiento al cliente, a fin de satisfacer sus necesidades y anticiparse a sus deseos. El éxito de una empresa privada depende en gran medida de la venta de los bienes o servicios que produce. Esto se logra mediante la calidad del producto o servicio, la buena comercializacion, y el precio competitivo del mismo. Estos factores, combinados, son Jos que dan “satisfacci6n’ al cliente con un producto o servicio. En el caso del sector piiblico: — Quién es el cliente? — Qué o cual es el producto o servicio que se le ofrece?. — Cual es la importancia de la calidad del producto o servicio? - Si los servicios publicos, por naturaleza, son de caracter gratuito, qué importancia deberia tener la calidad de los mismos? En esencia, la clientela de! sector publico es la sociedad en su totalidad, es decir, los estantes y habitantes de un pais, de todas las categorias sociales, de todos los grupos étnicos, y de todas las edades. Los servicios publicos, son los servicios que el Estado tiene la responsabilidad de ofrecer, afin de cumplir con su objetivode garantizarel bienestar comuin, respondiendo a necesidades que la sociedad considera vitales para su existencia. Generalmente, los servicios publicos tienen dos caracteristicas fundamentales: ~— Deben ser gratuitos. - Deben estar al alcance de toda la comunidad. Mientras que la cantidad y calidad de los servicios y productos que ofrece el sector privado se determinan en funcién de factores tales como el margen de utilidad, las condiciones de oferta y demanda, y el nivel de precios adecuado para su venta, los servicios publicos se identifican en funcién de criterios tales como su eficiencia y efectividad, en relacion a las necesidades de la sociedad. La eficiencia se refiere, en este contexto, a la seleccion adecuada y correcta de los servicios que se deben ofrecer, es decir, significa que los servicios que se ofrezcan sean aquellos que la comunidad necesita La efectividad se refiere mas bien a que los servicios 0 bienes que oftezca el Estado sean de calidad, oportunos, y cumplancon la funcién para la cual fueron seleccionados. 7EL ADMI TRADOR PUBLICO Si el rol del Estado es el de velar por el bienestar social y econdmico de una sociedad el administrador publico es el agente a través del cual el Estado cumple con esta funcion. Por tanto, es importante comprender que el rol del administrador pUblico es muy diferente al rol de un administrador dentro del sector privado, ya que los instrumentos, los recursos y los mecanismos de los que se sirve el administrador publico son diferentes a los del administrador privado, como lo son los objetivos y los fines de las organizaciones en las que ambos trabajan. En términos generales, el rol de un administrador es el de maximizar la eficiencia y minimizar los costos dentro de una organizacion. En el sector ptiblico, el administrador tiene ademas como responsabilidad principal la de maximizar la cantidad y la calidad de los servicios publicos; maximizar el alcance de estos servicios y hacer que lleguen a todos los segmentos de la poblacién, en otras palabras, maximizar {a equidad de los servicios. La relacién costo/beneficio tipica del sector privado, se traduce, dentro del sector publico, ademas, en una relacion de equidad/calidad. La prosperidad y el desarrollo de la sociedad, asi como la de cada uno de sus habitantes, se convierten en el foco de atencion del Estado, a través del administrador publico. En este contexto, el administrador ptiblico debe tener un conocimiento objetivo de la dimension del aparato estatal, de la legislacion del pais, de la economia, de los objetivos societales y estrategias gubernamentales relativos a la educacién, la salud, la vivienda, la seguridad, las relaciones internacionales, etc. El administrador publico debe entender a cabalidad su responsabilidad para con la comunidad, y surolcomo “servidor’ o “sirviente” ptiblico, cuyo salario proviene en parte de la contribucién que hace el pueblo, mediante el pago de impuestos. Finalmente, el administrador, ptiblico debe saber dimensionar |a relacién entre los recursos de que dispone el Estado y las necesidades de la poblacién, y debe aplicar los principios de eficiencia y efectividad en todo momento y en todo lugar, junto con la ética que debe poner en practica en el desempefio de sus funciones.Dentro de este contexto, e| administrador publico no deberia ser cualquier individuo, es decir, que se debe formar administradores publicos, tanto a nivel tecnico como a nivel académico. El administrador publico debe tener una formacién conciencial de lo que implica su funcién. Los miembros de las varias profesiones, si bien solidamente formados, necesitan estar conciencialmente entrenados para servir a la comunidad con el convencimiento y el entendimiento que son necesarios dentro de la funcién de administrador publico. Para cumplir con su rol de generador y coordinador del bienestar general de una sociedad, el Estado, como en cualquier organizacién, necesita hacer un inventario de las necesidades que debe satisfacer y un inventario de los recursos con que cuenta Hay sociedades en las que la relacién necesidades versus recursos es equilibrada, vale decir, los recursos igualan o sobrepasana las necesidades. Estas son sociedades econémicamente desarrolladas, y por tanto, desarrolladas en lo social y politico. Las sociedades en las que las necesidades sobrepasan y exceden a los recursos disponibles, son tipicamente sociedades subdesarrolladas o en vias de desarrollo en las que hay una falta de recursos econémicos no solo a nivel del Estado, sino tambien a nivel del sector privado. Estas sociedades, implicitamente, sufren tambien de un subdesarrollo social y politico, normalmente resultante de la falta de recursos econdémicos. En general, estas sociedades sondependientes, en varias dimensiones, de las sociedades desarrolladas.Vv. LA SOCIEDAD Y EL SECTOR PUBLICO El hombre, dentro de cualquier sociedad, desarrollada o en vias de desarrollo, tiene necesidades basicas similares. De acuerdo a Abraham Maslow, el hombre tiene necesidades bdsicas primordiales que debe satisfacer simplemente para sobrevivir. Tambientiene otrotipode necesidades que, si bien no redundan en su supervivencia fisica, son de absoluta importancia en su supervivencia como ser social. Existe una jerarquia de las necesidades humanas que se clasifican en 1) necesidades fisiolégicas (agua, alimentos, salud). 2) necesidades de seguridad (vivienda, trabajo, educaci6n). 3) necesidades de afecto 4) necesidades de auto-estima 5) necesidades de auto-realizacion y éxito Las necesidades antes mencionadas, caben dentro de tres contextos: econdmico, social y politico. Las necesidades econdmicas estan relacionadas con las necesidades fisiologicas y de seguridad (1 y 2); las necesidades sociales y politicas estan relacionadas con las necesidades de afecto, auto-estima, auto-realizacion y éxito (3, 4, 5): Dentro de este contexto, el Estado tiene como rol principal el de ver que los estantes y habitantes de un pais, tengan frente a silas oportunidades, los recursos y los medios para satisfacer estas necesidades. Cuanto mas desarrollado es un pais, mas alto es el nivel de necesidades que los habitantes tienen posibilidad de satisfacer. Tipicamente, en paises en vias de desarrollo, como por ejemplo Bolivia, la mayoria de la poblacion vive simplemente tratando de satisfacer los dos primeros niveles de necesidades de la jerarquia de Maslow, es decir, alimentos, salud, educacién, vivienda, trabajo. En los paises en vias de desarrollo, para la mayoria de la poblacion es ciertamente més dificil el poder satisfacer necesidades que van mas alla de los dos primeros 10niveles de la jerarquia de Maslow. Los factores que impiden que el Estado pueda cumplir con su rol son numerosos. Econémicos: Los recursos son limitados.. La capacidad de transformar las materias primas en productos finales es reducida pues no existe capacidad industrial. No hay capacidad de ahorro ni de inversién. Normalmente estas sociedades exportan materias primas e importan productos acabados y dependen de la ayuda y préstamos de paises desarrollados. La agricultura es el sector econdmico preponderante, y la dicotomia urbano-rural es notoria, siendo las areas rurales sub-desarrolladas, dentro del subdesarrollo. Las migraciones masivas de gente del area rural hacia las zonas urbanas se incrementan constantemente, constituyendose la gente del 4rea rural encapas urbanas marginales, colocadas por debajo de los ya disprivilegiados del area urbana. Sociales: Tradicionalmente estas sociedades tienen minorias que siempre han tenido acceso a los mas grandes componentes de la riqueza y mayorias que tambien tradicionalmente han vivido con un standard de vida por debajo de lo que se considera minimamente aceptable en las sociedades desarrolladas. El analfabet’s.no, la mortalidad infantil y materna en las sociedades en vias de desarrollo, como Bolivia, son notoriamente altos, aunque en las ultimas dos décadas se haya notado a nivel mundial, y gracias al esfuerzo concertado de organismos internacionales, la reduccién significativa de las altas tasas en estos dos rubros. Polfticas: Probablemente debido a las limitaciones economicas y sociales, las sociedades en vias de desarrollo, indefectiblemente, han sufrido de una total inestabilidad politica, victimas de constantes golpes de estado y una casi completa inhabilidad para instaurar y mantener procesos democraticos. El Estado, dentro de las sociedades en vias de desarrollo, por tanto, tradicionalmente, ha tenido que enfrentarsea problemas de gran magnitud resultantes de su subdesarrollo social, econémico y politico y a la vez ha sido el causante de una gran parte de estos problemas. Las instituciones de los paises en desarrollo no surgieron y se establecieron independientemente, sino que son calcomanias de estructuras mayores de paises ya desarrollados, y si bien han existido en muchos de estos paises desde hace cientos de afios, como en Bolivia desde la conquista espafila, no son netamente originarias ni nativas de las regiones. Lo anterior es particularmente evidente en los paises de Latinoamérica, donde se sobre-impusieron a las sociedades nativas, modelos institucionales europeos, asi como formas de gobierno, procesos administrativos y modelos legales, que no correspondian al medio social ni étnico de esta regiones. uVI. ADMINISTRACION PARA EL DESARROLLO. Qué es el desarrollo? El desarrollo es progreso. Pero progreso en relacin a qué? Eldesarrollo es un nivel cualitativo de vida en el que el individuo tiene acceso a ciertas oportunidades socio-econémicas que le permiten vivir en forma comoda y aceptable, con accesibilidad a fuentes de trabajo, a servicios de salud, educacion, vivienda, etc. Cuando se habla de: 1) sociedades desarrolladas, 0 de 2) sociedades en vias de desarrollo, o de 3) sociedades sub-desarrolladas. en realidad se esta hablando de 1) sociedades en las que el hombre considera que vive en forma respetable y satisfactoria en cuanto a la satisfaccién de sus necesidades, gracias a su trabajo; 2) de sociedades que estan tratando de subir o avanzar hacia el escalén en el que estanlas sociedades desarrolladas, mejorando dia adia sus instituciones, sus economias, y las oportunidades para sus habitantes; 3) de sociedades en las que el individuo ni siente ni piensa que vive en forma aceptable. Son sociedades en las que definitivamente el individuo no satisface o apenas satisface sdlo ciertas necesidades basicas, como ser alimentacion y vivienda. Toda sociedad esta constituida por seres vivos y esta agrupada bajo tres sistemas artificiales que son: 1) la economia, 2) la politica y 3) la cultura, En las sociedades desarrolladas es mas grande el porcentaje de gente que tiene acceso a bienes y servicios tales como salud, educacion, vivienda, proteccion de las leyes. En estas sociedades es mas equitativa la distribucién de la riqueza. Por tanto, no es tan grande ni tan intensa la division entre los que tienen y los que no tienen. 12Por otra parte, en las sociedades subdesarrolladas 0 en vias de desarrollo, hay grandes contingentes de gente de muy bajos recursos, gente que vive con pocas esperanzas de mejorar econdmica y socialmente. Son estos contingentes los que tienen los mas altos niveles de analfabetismo y a quienes afectan con mas intensidad las enfermedades y en los que ocurre la mayor cantidad de muertes infantiles. En estos segmentos de la poblacién de paises en vias de desarrollo, la expectativa de vida al nacer esta muy por debajo del promedio considerado aceptable y las tasas de desempleo y sub-empleo son muy altas. Cuanto mas subdesarrollada esta una sociedad, menor su capacidad de produccién, de consumo, de inversién y de pago de impuestos. Los grupos desposeidos de las sociedades subdesarrolladas normalmente no participan efectivamente en la politica, puesto que no comprenden bien conceptos como la democracia, o los derechos inherentes a ella, como ser el derecho al voto, a la salud, ala educacion etc En estas sociedades la poblacién, que generalmente es la mayoria, no tiene aun un rol muy influyente en los procesos politicos, por tanto tiene muy poco que ver con su propio destino econdmico, politico o social En las sociedades subdesarrolladas, los grandes contingentes de gente de bajos recursos no distinguen bien entre lo que son los derechos y las obligaciones de un ciudadano. El concepto de pago de impuestos es ignorado o rechazado. El concepto de ahorro esta fuera de su margen de vida. En general, esta poblacion vive en niveles de subsistencia. Por el contrario, en las sociedades desarrolladas, ya se ha inventado y se ha organizado casi todo. Se consume de todo y en cantidades masivas; la tecnologia ha alcanzado niveles imposibles de comprender; la industrializacién ha llegado hasta los mas lejanos rincones del area rural y las comunicaciones son de niveles tan sofisticados que no existen “areas alejadas o remotas”. En las sociedades desarrolladas, se inventan o descubren tendencias, corrientes, modelos, causas y efectos para todo. Existen y se investigan, asimismo, soluciones y curas para casi todos los problemas imposibles o aparentemente imposibles. En las sociedades desarrolladas la mayoria de la gente sabe leer y escribir, por tanto continua educandose, y esta conciente de sus derechos y obligaciones. El ciudadano de las sociedades desarrolladas ejerce su derecho al voto, participa en la eleccién de sus gobernantes, controla y vigila al gobierno, y se democratiza constantemente. Elloa suvez obligaal Estado acrear servicios, a ofrecer oportunidades, a fomentar la inversion, la produccion, el consumo y el ahorro. Esto representa una dena de actividades concertadas en las que el ciudadano comun es directa o \directamente el artifice de su sociedad y demanda que los gobernantes, a quienes 13considera sus servidores, mantengan el engranaje en constante actividad Las sociedades desarrolladas estan, por lo general, compuestas por una poblacién que en su mayoria corresponde a un nivel de clase, cuyo acceso a las oportunidades de vivienda, educacidn y otros servicios es equitativa. El modelo graficado de una sociedad desarrollada se puede representar por una figura de ROMBO: SOCIEDADES DESARROLLADAS ‘% DE LA POBLACION MUY SOLVENTE ECONOMIC AMENTE ESTABLE RECURSOS MUY_ LMITADOS En las sociedades desarrolladas, la poblacién que es econédmicamente muy solvente © muy pobre, representa porcentajes muy bajos. En estas sociedades la mayoria de lapoblacién tiene ingresos promedio aceptables, y vive con holgura, como por ejemplo. los Estados Unidos, Suiza, Suecia, o el Japén. 14Por otra parte, en las sociedades subdesarrolladas 6 en vias de desarrollo, la figura que representa la distribucion de la poblacion, en términos econdmicos y sociales, es mas bien una PIRAMIDE SOCTEDADES EN DESARROLLO MUY SOLVENTE ~<—_ %DELAPOBLACION —<— wuYBAIO MEDIANAMENTE SOLVENTE —<— wYBAIO ECURSOS uy ~— BAO iwrabos POBREZA — mAYORA /3 En las sociedades subdesarrolladas o en vias de desarrollo, la distribucion del ingreso no es necesariamente equitativa. Las oportunidades de acceso a la vivienda, la educacion, 0 los servicios de salud estan en relacion directa al nivel socio-econdmico de la poblacion, el mismo que es impactado atin mas por el lugar donde habitan las personas, area rural o area urbana. Asi setiene que, cuanto mas bajo se encuentren los individuos en la piramide, mas alta sera la tasa de analfabetismo, menor la cantidad de gente que posea una vivienda, mas alta la tasa de mortalidad infantil, mas baja la expectativa de vida al nacer, y mas probable que sean habitantes del area rural. Mientras que en las sociedades desarrolladas, el mas grande porcentaje de la poblaciontiene acceso equitativoa los servicios basicos, en los paises subdesarrollados 6 en vias de desarrollo, estas oportunidades van rebajando conforme se baja de nivel en la piramide socio-econémica. 15VIL. DEMOCRACIA, DESARROLLO Y ADMINISTRACION PUBLICA La democracia es una forma de gobierno. La democracia representa la posibilidad de acceso equitativo a las oportunidades politicas, sociales y econémicas de parte de todos los habitantes de un pais. Lademocracia implica representatividad, participacién, equidad, y equilibrio de las fuerzas de poder. Existen varias definiciones que establecen que la democracia es: “Una doctrina politica favorable a la intervencidn del pueblo en el gobierno” “Predominio del pueblo en el gobierno politico de un estado”. “Gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo” La democracia significa que el pueblo tiene voz y voto a través de sus representantes, en las actividades del Estado, y por tanto, en la administracion del pais. Es muy dificil hacer funcionar la democracia cuando grandes segmentos de una sociedad viven en condiciones econémicas, sociales y politicas que estan muy por debajo de los estandares aceptables. Es decir, que hacer funcionar la democracia cuando existe un 50% de analfabetismo, o un 130 por mil de mortalidad infantil, o un ingreso per capita anual de menos de 400 ddlares, es mucho mas dificil que en sociedades en las que el promedio general de la poblacion sabe leer y escribir, tiene empleo, esta bien alimentado y tiene acceso a servicios ptiblicos de educacion y salud eficientes. Noes facil, entérminos generales, convencer a alguiencon hambre, quetiene derecho al voto y que debe participar en el manejo de los destinos de su sociedad. Administrar el sector publico dentro de un marco institucional democratico deberia ser tarea mas sencilla que en un contexto no democratico, pero no lo es necesariamente. Asimismo, administrar el sector publico en un pais en vias de desarrollo debiera ser igual que hacerlo en un pais desarrollado, Pero no lo es. Ello porque la seleccion de los servicios, la calidad y cantidad de los mismos, y la posibilidad de satisfacer las necesidades de la poblacién, estan determinados: primero, por la cantidad de recursos econdmicos disponibles y segundo, por los deseos, planes, ideas, demandas y requerimientos de varios segmentos de la poblacién, entre los cuales se encuentran tanto los gobernantes como los gobernadbs, tanto los pobres como los ricos. 16Enos paises desarrollados existen recursos que sustentan firmemente los programas de las instituciones publicas que ofrecen servicios y bienes a la sociedad. En los paises en vias de desarrollo, los recursos son escasos, y si bien los procesos democraticos pueden estar bien encaminados, a veces son debilitados precisamente por la pobreza,el hambre, la enfermedad y el analfabetismo. No es una exageracién decir que ‘la pobreza es un riesgo para la democracia’, La calidad y el grado de desarrollo que alcance una sociedad demooratica estén obviamente en relacion al nivel de educacién de dicha sociedad. Y cuando se habla de educacion, podriamos decir que estamos hablando no solo del nivel de alfabetismo, sino también de la “educacién democratica”. La educacién democratica consiste en que los habitantes de un pais comprendan, ademas de saber leer y escribir, el significado de su derechos y obligaciones, tal como estan especificados en la Constitucién Politica del Estado. Asimismo, la educacién democratica significa que los estantes y habitantes de un pais sepan como ejercer sus derechos y reconozcan cuando y como deben cumplircon sus obligaciones democraticas. La ecucacién democratica significa que los estantes y habitantes de un pais estén concientes del peligro que corren sus sociedades y sus sistemas, cuando los ciudadanos incumplen con los preceptos democraticos de su pais. Finalmente, la educacién democrética significa el valorar la convivencia pacifica y sin temores, con plenas garantias de acceso al trabajo, a la educacién, a la vivienda, con libertad de expresién y de movimiento. Cuando hablamos de educacién democratica es importante notar que el establecer procesos democraticos depende en gran medida de la voluntad de los miembros de la sociedad. No es necesario ni suficiente tener el mecanismo para establecer una democracia, sino que ésta debe ser comprendida a cabalidad. Las sociedades democraticamente “entrenadas’ tienen mas posibilidades de avanzar en las diversas etapas del desarrollo, que aquellas que estén constantemente luchando contra procesos desestabilizadores de la democracia, puesto que valiosos recursos que podrian dedicarse a la solucién de problemas de subdesarrollo, son muchas veces dedicados a resolver o atacar los problemas desestabilizadores. Dentro de este contexto, la administracién publica para el desarrollo, en un ambiente democratico, tiene muchas mas posibilidades de ser eficiente. El individuo, especialmente en los paises en desarrollo, tiene atin mucho que aprender sobre sus derechos y obligaciones, y sobre su rol de participacién en los destinos de su comunidad y de si mismo. 17La madurez democratica, de las instituciones puiblicas en un pais juega también un papel importante en los procesos de desarrollo. La forma optima de democracia se presenta cuando estas instituciones funcionan sola y exclusivamente para beneficio del pueblo, dirigidas y administradas por funcionarios que el pueblo mismo eligid, y en los que la politica esta separada de la administracién. El Estado de hoy, en la sociedad de hoy, con la tecnologia avanzada y los medios de comunicacién que han sobrepasado barreras de distancia otrora impensables, necesita una base democratica para poder funcionar eficientemente pero también necesita recursos econémicos. Uno de los grandes obstaculos para mantener los procesos democraticos, y que especialmente en las sociedades en vias de desarrollo amenaza a las democracias, es precisamente la falta de recursos economicos. El equilibrio democratico en estas sociedades es fragil. Por una parte,se trata de inculcara la poblacién la importancia de los preceptos democraticos. Por otra, es muy dificil demostrar que estos conceptos son reales, cuando no se los puede acompaiiar de cosas concretas como son el trabajo, el alimento y el techo. El caso concreto de Bolivia, que vive en un ambiente democratico continuo desde principios de la década del 80, demuestra que lademocracia, como resultado de varias combinaciones de consenso politico, se la pudo lograr como forma de gobierno, gracias ala madurez politica de sus ciudadanos. Lo preocupante es que esa madurez quizas no resista a las presiones emergentes de la falta de recursos econémicos y de procesos de evidente desarrollo social. 18Vill. POBLACION, Y ADMINISTRACION PUBLICA La asignacién de recursos para el desarrollo de una sociedad es una de las funciones del Estado, asi como lo es la asignacién equitativa de dichos recursos para el desarrollo simulténeo e integral de todos los sectores (salud, agricultura, educacion, transportes, etc.) El desarrollo desigual de estos sectores resulta en un desequilibrio que afecta al conjunto de los objetivos societales. La politica de poblacién es uno de los pilares de los procesos de desarrollo, y apoya e! mejoramiento de la calidad de vida de todos los habitantes de un pais, en base a pardmetros claramente definidos. Una politica de poblacion es el eje en base al cual se pueden delinear las politicas y acciones del gobierno en materia de empleo, vivienda, servicios publicos, desarrollo de carreteras, construccién de escuelas y hospitales, ubicacion de industrias basicas y de transformacion, etc. La desigual distribucién de los habilantes en un pais, como es el caso concreto de Bolivia, causa un serio problema de administracién para el gobierno, pues se le dificulta la tarea de poder planificar la oferta de bienes y servicios, si las poblaciones estan demasiado dispersas.La dispersién de la poblacién es causante de problemas tales como la alta tasa de mortalidad infantil y de mortalidad materna, debido a la falta de sevicios de salud en ciertas areas geograticas. Las poblaciones dispersas de un pais como Bolivia tienden a mantenerse en el subdesarrollo, y a establecer colonias inadecuadamente equipadas, tanto en cuanto a servicios como a infraestuctura Cuando estas poblaciones ya no resisten su situacion desesperada, tienden a migrar hacia centros suburbanos, viniendoa constituirse en lo que se conoce como “cinturones de pobreza’, los cuales se convierten en un fuerte elemento de presion hacia los centros urbanos que no estan preparados ni con servicios, niconbienes uoportunidades de empleo para satisfacer las necesidades de estos nuevos contingentes de poblacién. Laplanificaci6n de polos de desarrollo, en paises como Bolivia, es un factor importante de equilibrio socio-econdmico. Los polos de desarrollo permiten la instalacién de industrias y servicios y ello resulta en mayores oportunidades de empleo. La creaci6n de polos de desarrollo, al generar actividad econdmica y empleo, genera ala vez, una concentracion més racional de segmentos de la poblacién y justifica, por una parte, y requiere, por otra, el establecimiento de servicios. 19Los polos de desarrollo pueden, por tanto, dar surgimiento a servicios tales como escuelas, postas sanitarias, comercio, nuevas viviendas, telecomunicaciones, infraestructura caminera, etc.Ello a la vez da lugar a una distribucién mas equilibrada de las oportunidades y una explotacién mas racional de los recursos, dando al gobierno la oportunidad de poder planificar el bienestar general de la poblacion de manera mas efectiva y eficiente. La falta de una politica de poblacion puede causar el fracaso total de programas de desarrollo, de programas de alfabetizaci6n, de contruccion de viviendas, de carreteras, de escuelas, de hospitales, de inversion, de construccién de plantas industriales, de introduccién de tecnologia, de erradicacion de enfermedades endémicas, etc. La importancia de una politica de poblacion en cuanto a su influencia sobre los procesos de desarrollo, esta basada en el conocimiento de factores tales como: donde estan los individuos, donde deberian estar, cuales son sus necesidades y cual su habilidad de contribuir al desarrollo del pais. Ello ayuda a definir: cantidad y tipo de servicios que se deben ofrecer infraestructura requerida bienes factibles de producir bienes factibles de consumir proyeccién de oportunidades de empleo ubicacion de los servicios tipos de industrias 0 servicios que se pueden instalar recursos disponibles recursos requeridos nivel de inversion requerido institucionalizacion y funciones del sector publico rol del sector privado. 20IX. ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO DE BOLIVIA (1993) A. ENFOQUE GENERAL El documento sobre la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) para Bolivia en su presentaci6n expresa que es un documento que “nos permite saber cuanto avanzamos y cuanto nos falta por recorrer para alcanzar, en un contexto democratico, el crecimiento obtenido con justicia social. En él se presentan los lineamientos de politica econdémica y social, asi como el marco institucional y juridico que se pretende seguir en el futuro”. La END, en su punto 5 sefiala que: La estrategia se constituye en una propuesta de trabajo que presenta la percepcién técnico-politica del sector publico en un momento del tiempo, sobre la evolucién de mediano y largo plazo de la economia y de la sociedad. Para proporcionar dinamismo a este documento, que por definicién debe ser abierto y perfectible, es necesario contar con la percepcién de todos los actores del desarrollo. Para ello es necesario abrircanales de comunicacién entre el sector puiblico y la sociedad civil, estableciendo de esta manera mecanismos de didlogo y concertacién. La END en su punto 6, sefiala que: La estrategia se institucionalizara en el Ministerio de Planeamiento y Coordinacion en base a la formacién de grupos de trabajo para cada sector de la economia, donde participen los ministerios cabeza de sector, los fondos, otras reparticiones publicas y todos los agentes econdémicos y sociales, empresarios, sindicatos, organizaciones no gubernamentales (ONG's) y otros. Las redes de trabajo deberan tener una base regional La END en su punto 7, sefiala que: (La END)... permite al Estado presentar tanto los lineamientos generales que seguiré la politica econdmica, la sectorial y multisectorial, como el marco institucional y juridico que se pretenden impulsar en el futuro; este conjunto de informaciones y sefiales, permite a los agentes econdmicos tomar decisiones sobre inversion, produccién y consumo en un horizonte de mediano y largo piazo. Por otra parte, a través de la estrategia, las autoridades gubernamentales podran recoger de manera sistematica las inquietudes y propuestas de los agentes socio-econémicos, creandose asi los espacios de negociacién que permitan pensar y discutir los problema proponiendo conjuntamente las soluciones. 21B. AGENDA DE PROBLEMAS. La END, en su punto 65 sefiala como problemas que se deben enfrentar: La fragilidad de las bases fiscales Ladebilidad de las instituciones nacionales en su rol de soporte fundamental al proceso de crecimiento. La deficiente provision de infraestructura fisica que enfrentan los sectores productivos. El déficit de la oferta interna de alimentos. La baja capacidad de generacién de ahorro interno y dificultades en incrementar de manera sustancial la inversion. La debilidad del sistema financiero. El alto grado de participacién que atin tiene el Estado en la actividad productiva nacional y el excesivo centralismo administrativo y politico que perjudica la asignacion eficiente de los recursos. La existencia de deficiencias en la administracidn del sector publico. La escasez de recursos destinados a la mejora de la educacién y la salud. El elevado nivel de conflictividad social, resultado de la lentitud en la satisfaccién de necesidades bdsicas frente a las expectativas de mejoras inmediatas en las condiciones de vida de la poblacién. Lainexistencia de mecanismos institucionales que medien el conflicto social sin perjudicar el desempejio de la economia. La persistencia de la falta de dinamismo en el sector externo tradicional y no tradicional. La existencia de un contexto internacional complejo y competitivo, sujeto a variaciones con tendencias desfavorables al aceso de los productos nacionales al mercado mundial. Otros problemas de urgente solucién mencionados en la Estrategia son Consolidar reformas estructurales; llevar a cabo la reforma del Poder Judicial, modificaciones a la Legislacién Agraria; implementar la Descentralizacién y Modernizacion del Poder Ejecutivo y la modernizacién de la legislacién laboral. 22C. SECTOR PRIVADO Y SECTOR PUBLICO En lo que se refiere al sector privado y su rol. La END, en su punto 86 sefiala que: La iniciativa privada entendida como la actividad productiva de cualquier ciudadano, juega un papel protagonico en el desarrollo nacional y en el nuevo modelo econdmico boliviano. La estrategia busca crear las condiciones y oportunidades para que la accién privada desarrolle todo su potencial creador y se incentive una cultura empresarial con una vision de largo plazo, en|a que participen todos los bolivianos que potencialmente puedan llegar a ser empresarios. En el punto 87 sefiala que. El sector empresarial tendrd el marco institucional econémico y juridico para producir bienes y servicios (excepto los bienes publicos por excelencia o aquellos que tengan relacion con la seguridad nacional, y generar fuentes de trabajo, contribuyendo asi a mejorar los ingresos de la poblacin). En lo que se refiere al Estado, y su rol. La END, en el punto 88 sefala que: En el nuevo esquema que sugiere la Estrategia, el Estado debe ser evaluado no por sutamaiio sino por la calidad de sus intervenciones que deberan ser complementarias a las acciones del sector privado. En este sentido, el Estado debe garantizar la existencia de un entorno macroecondmico estable, la permanencia de reglas claras para el proceso de toma de decisiones de los agentes econdmicos y una estructura institucional adecuada para el desarrollo de las actividades empresariales. Por otro lado, debe asumir la responsabilidad de incrementar sus ingresos en forma progresiva, mantener siempre saneado el sector fiscal, y orientar sus gastos a la provision de infraestuctura econdmica, la formacion de capital humano y el liderazgo en la politica social En su punto 89 sefiala que: Aumentar el nivel de eficiencia estatal en el gasto social es un hilo conductor de la Estrategia. Para ello se debe modernizar y descentralizar los servicios estatales de atencion en salud, educacién, vialidad, urbanismo, vivienda y saneamiento basico en el marco del proceso de descentralizacién que esta en curso. En su punto 92 sefiala que: Con el objetivo de lograr una mayor competitividad en aquellos mercados que presentan imperfecciones, el Estado buscaré establecer marcos reguladores flexibles, La politica de regulacién tendra como meta compatibilizar los objetivos legitimos de 23jas empresas privadas (maximizar ganancias) con los intereses de la colectividad (proporcionar mayor bienestar social), estableciendo un sistema de incentivos para la produccién. Los marcos reguladores surgiran de procesos de concertacién. D. POLITICA SOCIAL En lo que se refiere a la politica social, la Estrategia examina el problema de la pobreza, la mujer y la poblacion. Sobre la pobreza. La Estrategia en su punto 191 sefiala que: Ladeficiente formacidn del capital humano, originada principalmente en la insuficiente y baja calidad de los servicios de salud, educacién y saneamiento basico, no sdlo mantienen niveles extremos de pobreza, sino que atentan contra la calificacion de mano de obra impactando negativamente sobre la productividad del trabajo y del ingreso, contituyéndose en una severa restriccion al desarrollo. En su punto 192 sefiala que: La pobreza no es un fenémeno homogéneo, por lo que no es posible enfrentarla con politicas generales. Debido a su heterogeneidad (pobreza rural, urbana, cronica) se requiere acciones adecuadas e integradas que tomen en cuenta las peculiaridades de cada grupo focal. En su punto 193 sefiala que: Por otro lado es necesario reconocer que los mecanismos del mercado, por si solos, no garantizan que este segmento de poblacién supere sus condiciones actuales, por lo que es necesario contar con una Estrategia Social Boliviana (ESB) que defina los lineamientos generales de las politicas dirigidas a superar la pobreza, el papel de los distintos actores sociales y las instancias de coordinacién entre las instituciones publicas y privadas. En su punto 194 sefiala que: La Estrategia Social Boliviana (ESB) se ha concebido como una parte indisoluble de la Estrategia Nacional de Desarrollo, lo cual significa integrar lo econémico y lo social, a través del capital humano. En su punto 196 sefiala que: La ESB utiliza el principio de selectividad en funcion de la definicion, localizacién y cuantificacién de los grupos objetivo mas pobres, los cuales son: La poblacién vinculada a la agricultura tradicional. 24* Lapoblaci6n urbana vinculada al sector informal (cuenta propia y unidades microempresariales). Los grupos vulnerables conformados por los pueblos indigenas, nifios, jévenes, mujeres, ancianosy familias en condiciones especialmente dificiles. En su punto 198 sefiala que: ‘Solo en elcaso de los grupos vulnerables, la ESB mantendra sucaracter asistencial... En su punto 199 sefiala que: Para cumplirlos objetivos, es absolutamente necesario iniciar profundas reformas que permitan resolver problemas que afectan a la sociedad en su conjunto. Entre ellas se destacan: la reforma educativa, la reforma en la seguridad social, de las politicas de salud, vivienda, saneamiento basico, regulacién del suelo urbano, de las normas sobre equipamiento urbano, y de las politicas de medio ambiente. En lo que se refiere a la mujer. En su punto 200 sefala que. La mujer es considerada con particular énfasis en las politicas sociales, dado el importante pape! que desempefia no sdlo desde la perspectiva de su aporte al desarrollo, sino tambien como el principal agente social determinante de la salud, la nutricion y la educacion de las nuevas generaciones. Por ello, la incorporacién de la problematica de género en todas las reformas legales, educativas y otras busca crear las condiciones para que las mujeres en general, y las de grupos objetivo en particular, se conviertan en agentes autonomos con igualdad de derechos para participar en el proceso de modernizacién y democratizacién de la sociedad. —. DESARROLLO INTEGRAL En cuanto al desarrollo integral. Ei punto 201 de la Estrategia sefiala que: El cardcter integral de las politicas sociales significa abordar simultaneamente aspectos relacionados con la salud, nutricion, educacién, saneamiento basico, y provision de infraestructura productiva. Ei punto 202 sefiala que: En el area grupal se promovera integralmente el incremento de ia rentabilidad de la produccién, la introduccién de tecnologia, el acceso al crédito y la mejora de las condiciones de vida, dotando para ello, de infraestructura social. 25EI punto 203 sefiala que: En el area urbana se pondra especial interés en la capacitacion, el fortalecimiento de las pequefas unidades econdmicas mediante acceso al crédito, apoyo a la comercializacion e informacion, complementando con infraestructura adecuada. F. DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION En lo referente a la descentralizacion y aesconcentracion. E/ punto 205 sefiala que: La Estrategia Social Boliviana propone fortalecer y ampliar las funciones normativas de los ministerios cabeza de sector y ampliar sus funciones de coordinacién y concertacién entre las instancias publicas y privadas involucradas en el desarrollo social. La ejecucidn de los planes y proyectos de desarrollo social sera delegada a las principales organizaciones de la sociedad civil. El interés es promover la desconcentraci6n y transferencia de responsabilidades en laaplicacion de politicas sociales, hacia los gobiernos departamentales y municipales. De este modo, los beneficiarios de los servicios, tendran una participacién activa en lapriorizacion de las demandas asi como en la evaluacion de la eficiencia de los bienes publicos que reciben G. DERECHOS ECONOMICOS Y SOCIALES En su punto 212 sefala que: La END sugiere ampliar los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libre contratacién, a la libertad de investigar y ser informado, a la libre iniciativa econémica y empresarial, a la propiedad privada individual y colectiva, ala preservaciondel medio ambiente, y a la participacién plural en la vida econdmica, social y cultural. Los nuevos derechos y reglamentaciones no deberian estar sujetos a una reglamentacion previa. H. SERVICIOS PUBLICOS En lo que se refiere a los servicios publicos, la END sefala: En el punto 225: Una de las falencias mas significativas del Régimen Econdmico de la Constitucién en actual vigencia y tambien de la legislacién es la ausencia de marcos regulatorios para instituciones tan importantes como las de servicios publicos. 26En el punto 226. Para llenar este vacio deberia llenarse conceptualmente la nocion de servicio pblico como la accién que satisface una necesidad general. Tambien seria importante precisar las areas de actividad que constituyen estos servicios puiblicos, como agua potable, electricidad, comunicaciones, energia, salud publica, etc. Ademas se deberia determinar las posibilidades de gestiones ptiblicas (directamente por el Estado o alguna entidad publica), mixtas (sea por sociedades anénimas de economia mixta o por contratos) o privadas (concesiones, adjudicaciones, arrendamientos, etc.) ya sea total o parcialmente. En el punto 227: Tambien seria util adoptar los principios universales de legislacion sobre los servicios publicos que son los de continuidad, igualdad de los usuarios y adaptacion a las necesidades sociales. I. SERVICIOS PUBLICOS DE GESTION PRIVADA La END sefala al respecto: En el punto 230: El Articulo 5 de la Ley 1178 de Administracién y Control Gubernamentales, esboza un principio de control fiscal para los gestores privados de servicios publics. Esta novedosa norma podria servir de orientacién para establecer principios de regulacién y control de los servicios publics, tanto por entidades publicas como por entidades privadas. En el punto 233: Como ya se ha anotado, la propuesta de reforma en este aspecto, seria la de extender la posibilidad de gestion por parte de personas privadas a todos los ambitos de actividad econémica sin excepcién, sin que ninguno de ellos esté reservado exclusiva o preterentemente al Estado. Los anteriores puntos principales de la Estrategia Nacional de Desarrollo de Bolivia, sefialan claramente que e! Estado Boliviano esta en camino hacia un cambio en la direccion y coordinacion de sus politicas de desarrollo econémico y social, a través de un perfeccionamiento de los medios y sistemas de administracién, formulacién e implementacién de dichas politicas. Bajo el amparo de la Constitucién Politica del Estado (que quizds requiera ser reformada) y con el conjunto de leyes que se han aprobado desde 1985, se busca: eee:a) el mejoramiento de la toma de decisiones y de la administracion de los bienes y recursos del Estado, b) el desarrollo de instrumentos eficientes de administracién publica, ¢) larearticulacién de empresas ptiblicas, la transferencia de empresas que el Estado no puede o debe administrar, la democratizacién del aparato publico ylaestabilizacion econdmicay social, tomando en cuenta a los sectores mas vulnerables y desfavorecidos de la sociedad y d) el fomento en general de la iniciativa privada. La END, en general, enfoca todas las areas prioritarias de desarrollo del pais, aunque no menciona en gran detalle la forma y el fondo de los problemas que deben tesolverse. 72xX. ADMINISTRACION Y SUB ADMINISTRACION Se ha dicho, y muy acertadamente, que las sociedades en desarrollo, tales como las de Latinoémerica, no son sociedades sub-desarrolladas, sino mas bien sociedades sub-administradas. Por tanto, cuando se habla de administracién, se debe contemplar también la sub- administracion, y en particular, la sub-administracién publica. La sub-administracion ptiblica, no debe entenderse necesariamente como una mala administracion, sino mas bien como una administracién inadecuadamente disefada, planificada, aplicada, coordinada, controlada y dirigida. Ello implica que la sub-administracién es corregible y esta sujeta al perfeccionamiento de los sistemas de manejo de la cosa publica.En el manejo de la cosa publica es importante la coordinacién, que es uno de los mas grandes problemas de sub- administracion. Si consideramos a las sociedades desarrolladas, veremos que su desarrollo 0 el desarrollo de sus instituciones y procesos administrativos, es un desarrollo simultaneo, equilibrado, paralelo, coordinado y controlado, e incluye: = lobiolégico = lo econdmico - locultural - lo politico — losocial En las sociedades subdesarrolladas, 0 en las sociedades en vias de desarrollo, estos aspectos tienen un avance desigual, sin coordinacién, y sin control. El desarrollo econémico, es obviamente el eje que determina en gran medida el desarrollo de los otros sectores arriba mencionados. Sin embargo, se puede argumentar que tampoco puede haber desarrollo econémico si las sociedades no tienen un desarrollo cultural, es decir, por ejemplo, si existen grandes tasas de analfabetismo, o si el nivel cultural general de la poblacién es bajo. No olvidernos que el nivel educacional de un pais, deriva en el avance tecnoldgico de! mismo. Elavance tecnoldgico, a su vez, redunda en el desarrollo econdémico, cientifico y técnico de un pais. 29Por otra parte, se podria tambien decir que la inestabilidad politica, el desconocimiento de los procesos democraticos, la falta de una economia libre de mercado, impiden igualmente el desarrollo econdmico de un pais. Finalmente, se puede argumentar que en una sociedad en la que grandes segmentos de la poblacién viven fuera del marco que les permite el ejercicio de derechos basicos como ser el voto o la educacién, tampoco se puede esperar un alto desarrollo cultural 0 politico. El desarrollo es un proceso coordinado, es un engranaje cuyos componentes. interactuan entre siy tienen efecto los unos sobre los otros. Vale decir, que el desarrollo econdmico, social, cultural y politico son elementos de un mismo sistema y que el avance desigual de estos elementos, contribuye a disminuir la velocidad de desarrollo del conjunto. Una sociedad que preste atencidna la educacién basica y que conozca sus necesidades de capacitacién a nivel medio y sus necesidades de profesionales graduados de universidades, debe estar tambien simultaneamente preparada para satisfacer las inquietudes y necesides de trabajo, de libertad, de comunicacion, de informacion etc... El desarrollo biolagico de las sociedades es igualmente importante, si tomamos en cuenta que al proteger la salud de sus habitantes, un pais esta garantizando el crecimiento y desarrollo de generaciones de individuos sanos y fuertes, quienes en su momento accederan a las oportunidades de educaci6n, politica, y desarrollo econémico. Sociedades en las que altos porcentajes de su poblacidn sufren de enfermedades tranmisibles, endémicas o epidémicas, o cuya expectativa de vida esta por debajo de los 50 afios, mal pueden esperar un desarrollo balanceado. Es importante sefialar que el desarrollo simultaneo, balanceado, equilibrado y equitativo de lo bioldgico, cultural, politico, social y econémico, es el camino mas acertado para transformar a las sociedades de la piramide en sociedades del rombo. Lafalta de un desarrollo simultaneo y coordinado de estos factores es resultado directo de la sub-administracion en las sociedades en vias de desarrollo. En este sentido, existen en Bolivia esfuerzos de parte del Estado en sentido de coordinar sus esfuerzos para superar la sub - administracion Uno de ellos es la formulacién de la Estrategia Nacional de Desarrolloy de la Estrategia Social Boliviana, la cual ha identificado prioridades de desarrollo social en relacion a los recursos disponibles 0 potenciales con los que pueda contar el pais a mediano y corto plazo.PROCESOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS El perfeccionamiento de la administracién publica 6 la superacién de la sub- administracion esta relacionado con la coordinacién. Sin embargo la coordinacién descansa en la planificacién, que a la vez esta relacionada con dos conceptos importantes: — Procesos Administrativos y — Actos Administrativos. Las sociedades en vias de desarrollo, tipicamente han tenido dificultades en planificar a largo plazo. Este problema ha estado directamente relacionado con la inestabilidad politica y econémica y con el malestar social resultante de esta inestabilidad. Aconsecuencia de estos factores, se tiende a improvisar constantemenie, trabajando enbase a actos administrativos. Los actos administrativos son basicamente decisiones aisladas, fuera del contexto de la planificacién y la coordinacién. Los actos administrativos se acomodana situaciones actuales, sean estas politicas, econémicas 0 sociales. Los actos administrativos responden a situaciones de! momento. Son reactivos y no preventivos. Los procesos administrativos son mds bien procedimientos y acciones resultantes de laplanificaciény estén encuadrados dentro de un esquema de actividades planificadas. Los procesos administrativos son preventivos y se hacen en base a regulaciones, planes y lineamientos pre-determinados para su aplicacion a situaciones concretas y anticipadas. Los procesos administrativos pueden responder a situaciones no planificadas, pero cuya ocurrencia ha sido prevista. Por ejemplo, en los paises desarrollados, se tiene previsto todo tipo de situaciones mediante la preparacién de lineamientos y procesos administrativos claros, fijos y eficientes. Los feriados, las vacaciones, las inclemencias del tiempo, son previstas. En otras palabras, se anticipa y se planifica y por tanto se coordina y se tiene un plan preventivo para situaciones de toda naturaleza. En paises en vias de desarrollo, como Bolivia, los feriados se declaran muchas veces e| mismo dia; tambien se improvisan medios feriados; no siempre se sabe a ciencia cierta cuando comenzaran las vacaciones escolares. La actividad universitaria es 31practicamente imposible de predecir en términos de algtin calendario. Estos son actos administrativos o improvisaciones. La administracién en base a procesos administrativos, significa la administracion planificada, en base a objetivos y metas claramente definidas, cumpliendo las reglas y procedimientos, ateniendose a presupuestos racionalmente elaborados en funcién de una cierta continuidad. Laadministracion en base a la improvisacién es todo lo opuesto a lo anterior y resulta ennepotismo, corrupci6n, deficiencia, falta de continuidad, desorganizacion, servicios inadecuados e ineficientes, y finalmente desperdicio de recursos e incumplimiento de muchos objetivos. En otras palabras, sub-administracion. En el sector ptiblico es muy comtn el trabajo en base a improvisaciones, a pesar de que en muchos casos se tienen planes bienales, quinquenales y otros planes de largo plazo.Es asi que se ve con frecuencia que en el sector publico de muchos paises se improvisa la contratacion de empleados,asi como su despido; se improvisa la creacion 0 eliminacion de organismos y proyectos, etc. Cuando la poblacién se da cuenta que vive en un medio en el que predomina la improvisaci6n y la ausencia de procesos administrativos y de planificacion, hay una tendencia alcaos, a la manipulacion. Se utilizan medios de presion a sabiendas de que las reglas se pueden romper, puesto que los procedimientos y las reglas no estan institucionalizados, y por tanto no estan enraizados, aceptados o reconocidos. Las huelgas, las demandas de ciertos grupos de la sociedad, las protestas, los paros, son reacciones ante la improvisacién y la sub-administracion. Las improvisaciones obviamente afectan adversamente a cualquier plan o proyecto que exista. Ello impacta ala coordinacién con otros proyectos y a su vez tiene un efecto negativo sobre los procesos de desarrollo, a mediano o largo plazo. En paises subdesarrollados, e! Estado se enfrenta a obstaculos formidables en lo que se refiere ala administracion publica. El aparato estatal en los paises subdesarrollados © en vias de desarrollo goza, merecida o inmerecidamente, de una reputacién de ineficiencia, burocratizacién excesiva y corrupcién. El aparato estatal es sujeto de la politica en todos los paises del mundo. En los mas desarrollados, se ha podido separar la politica de la administracion relativamente bien. Los cargos politicos son atin numerosos, pero existe un equilibrio gracias al servicio civily carrera administrativa, mediante los cuales, los profesionales del sector puiblico tienen garantias y derechos en cuanto a la continuidad y profesionalizacién de sus empleos. En los paises en desarrollo, como Bolivia, el nivel de interferencia politica en la administracién ptiblica es atin muy elevado, empieza en los cargos altos, y toca 32niveles medios y hasta niveles operativos. En estos paises atin no se ha podido separar la politica de la administracidn, sino que esta Ultima esta en funcion de la primera.Ello resulta en la improvisacion y la sub- administracion, consecuencia de la alteracion y cambio constante de lideres, lo cual a su vez significa un cambio y alteracion constante de objetivos, planes y metas. No es facil establecer el mecanismo ideal para separar la politica de la administracion. Quizas la implementacidn de un servicio civil, es el mas adecuado. La realidad, en el caso concreto de Bolivia, es que existe un nivel desproporcionado de corrupcidn y mal manejo de la cosa publica, y ello debe atribuirse a la interferencia de Ja politica en la administracién publica.A ello se suma la innata y endémica falta de recursos humanos capacitados, que redunda en la inadecuada utilizacion de los pocos recursos econdémicos de que dispone el pais. Asimismo existe una inadecuada concepcién de lo que es el tiempo y el espacio, como recursos. En este aspecto también existe desperdicio y mala utilizaci6n, similares ala mala utilizacién de los recursos naturales y !a contaminacién ambiental. En el sector ptiblico de los paises pobres, debido a la combinacion forzada de politica y administracion, hay una gran dispersién de esfuerzos y desperdicio de recursos. Pareceria que el objetivo fundamental y a corto plazo es sacarle el maximo de provecho o utilidad al cargo que uno ocupa en el sector publico, en lugar de darle el maximo de su talento a la institucién que lo emplea. Es tipico, en los paises desarrollados y subdesarrollados, que los politicos, al llegar al poder, modifiquen el aparato estatal. El sector ptiblico sufre modificaciones, ajustes y cambios en cuanto a su estructura e ideologia resultando de ello la creacion o eliminacion de innumerables cargos o instituciones y proyectos.E! impacto de esto en los paises pobres es siempre mayor, pues la invasion de la politica a la administracion publica es siempre mas grande. 33