| CONSULTA EN SALA
Pablo Gerchunoff
Lucas Llach
Un siglo de politicas
economicas argentinas
APENDICE ESTADISTICO ACTUALIZADO EL CICLO DE LA ILUSION Y EL. DESENCANTO
de los pafses derrotados en la guerra. De la mano de Konrad Adenauer,
Alemania Federal empezaba a construir su. larga era de crecimiento, En
Italia, en tanto, los aflos de Aleide de Gasperi (1945-1953) semtaron Tas ba
ses de lo que serfa en unas décadas la tervera economia de Europa, junto
con Gran Bretafia, Japén, por fin, crecia a tasas inéditas, que mis tarde se-
rian la envidia de Occidente. Pero no se trataba de un fendmeno limitado
.un grupo de paises ni al corto perfodo que puede considerarse de recons-
tuceién. El final de la Segunda Guerra marcé también el principio de una
cra de prosperidad y crecimiento més intensa atin que la belle époque que
acabé en 1914. En la década anterior 2 1958, el producto bruto total de un
conjunto de cincuenta y seis pafses de los que se dispone de estadisticas
contiables creci6 62%, y 35% el producto per cépita, Para la Argentina las
cifras fueron 32% y 8,6% respectivamente. La comparacién es desfavora-
ble a la Argentina un poco artficialmente, ya que en el resto del mundo el
ingreso de 1948 era anormalmente bajo debido a la guerra, cosa que no pa-
saba para la Argentina, Pero una comparacién con los principales paises de
América latina arroja resultados todavia peores. Brasil, Chile, Colombia,
México, Pent y Venezuela crecieron, en conjunto, 76% en términos globa-
les y 33% cuando se mide per cépita. Mas impresionante es el ya por en-
tonces perceptible fracaso de Ia Argentina en su insercién en un comercio
mundial que renacfa, y que seguiria creciendo velozmente hasta 1973,
Mientras el valor en dares del intercambio internacional total aumentaba
715% entre 1950 y 1958, el del comercio argentino se mantenfa virtualmen-
te estancado.
Si bien, entonces, la performance de la economia argentina en los diez
aijos anteriores a 1958 no fue tan mala como afirmaba el Informe Prebisch,
Ja comparacién con el resto del mundo sf muestra un claro estancamiento
telativo. Peto el Informe Prebisch no cubria, en su juicio sobre el pasado
econdmico, todo ese perfodo. Cualesquiera fuesen los obsticulos que esta-
‘ban impidiendo la integracién de la Argentina al crecimiento econdmico y
al comercio mundial, el gobierno revolucionario no supo revertirlos. Con
Frondizi llegaria un intento més firme y, en algunos aspectos, més exitoso.
en
EL IMPULSO DESARROLLISTA
(1958-1963)
uLo VI
UN GOBIERNO ACOSADO
La llegada de Arturo Frondizi a la presidencia de la Nacién, en mayo
de 1958, no fue el resultado de un proceso democritico normal. Varios de-
fectos relacionados entre sf proyectaron sobre su eleccién una sombra de
ilegitimidad, y se wansformaron en pecados originales que marcarfan a
fuego su gestin posterior. En primer lugar, los comicios que llevaron a Fron-
dizi al poder habian sido convocados por un gobierno militar, que habia
derrocado a Persn casi tres afios antes con el declarado proposito de garan-
tizar las formas constitucionales. E antecedente de la Revolucién del "55
daba una idea del papel que las Fuerzas Armadas se autoasignaban: guar:
dianes de lo que ellas consideraban un correcto funcionamiento republica-
no, Para poder sobrevivir como tal, el gobierno debia tener en cuenta los.
limites que la amenazadora presencia de los militares imponia. Adem, tal
como ocurriera en 1931 tras el veto de la formula radical Alvear-Gtiemes,
Ja participacién de un partido habia sido prohibida en las elecciones de
1958. Esta vez era el peronismo, cuya proscripeion era condicion sine qua
non para que los hombres de 1a Revolucién Libertadora aceptaran un go-
bierno surgido de la voluntad popalat.
Las consecuencias de una veda electoral al peronismo ya se habjan
experimentado en 1957 con las elecciones para la Convencién Constitu:
yente, una asamblea que anulé Ia Constitucién Justicialista de 1949 y la
reemplaz6 por una versiGn ligeramente remozada de la vieja Carta Magna
de 1853, En esa oportunidad, Ja orden de Pern de votar en blanco habia
{raido malas noticias para los “libertadores”: sin llegar a ser mayoria abso-
luta, los votos en blanco habfan superado a los de cualquier otro partido
considerado individualmente, El hecho habsa sido, ademés, un aviso para
Tos eventuales ¢ sa presidente, al mostrar que los votos peronistas 244 EL CICLO DE LA ILUSION Y EL DESENCANTO
eran absolutamente decisivos. Frondizi, cuya Unidn Civica Radical Intran-
sigente (UCRD habia conseguido solamente el tercer lugar, fue el més re-
ceptivo destinatario de ese mensaje. A través de su asesor Rogelio Frige-
Tio, inicié negociaciones secretas con el exiliado ex presidente, que se
conocieron puiblicamente recién en 1959, Nunca han quedado claros los
términos del acuerdo, pero Jo cierto es que Frigerio cumpli su misién: en
febrero de 1958 circularon por todo el pafs copias de una carta en la que
Pern aconsejaba a sus partidarios votar a Frondizi. Al mismo tiempo, el
candidato de la UCRI Hlevaba adelante su campafia sobre ta base de una
plataforma bastante aceptable para el electorado peronista, que inclusa la
exigencia de una amnistfa total y una CGT unificada. Ese acercamiento al
electorado peronista despertaba suspicacias entre los militares, quienes
asumian como un deber patriGtico impedir el menor atisbo de poder just
cialista. Mas alld de la proscripcisn al peronismo, sin embargo, las eleccio
nes se Ilevaron a cabo normalmente. El saliente presidente Aramburu rati-
fied el resultado electoral invitando a Frondizi a la Casa Rosada al dia
siguiente de su triunfo en las urnas.
‘Alo largo de su gobiemo, el presidente Frondizi intent6 aprovechar al
maximo el reducido margen de maniobra con que cont6,limitado como
taba por una red de presiones que se habia generado desde antes de su vic-
toria electoral. Ese complicado mapa politico era, en parte, responsabili
dad propia, ya que habfa surgido de los compromisos que habia contraido
para acceder a la presidencia, Desde un principio se not6 que la habilidad
«que habfa levado a Frondizi a la presidencia no era suficiente para inde-
Pendizar sus movimientos de la tutela militar y de la recelosa mirada pe~
ronista, Ya antes de asumir, Frondizi debi6 discutir con las Fuerzas Arma:
das los nombramientos militares, y en julio se vio obligado a decidir el
pase a retiro de un almirante que quiso denunciar el caricter izquierdista
el gabinete. Al poco tiempo del recambio presidencial, el Wall Street
Journal ya lanzaba el interrogante que estaba en la mente de todos
*Cuinto duraré Frondizi?”. En los aflos 1959 y 1960 recrudecieron los
planteos militares, con distinto grado de éxito, En ocasiones, la solucién de
estos episodios fortalecfa la autoridad presidencial, pero otras veces el go-
bbiemo debi ceder @ las demandas de los insurrectos. En general, los cues-
tionamientos de las Fuerzas Armadas giraban alrededor de la politica gre-
‘mial del Poder Ejecutivo (insuficientemente antiperonista, sextin Ia Gptica
castrense), las actividades del inflayente Frigerio y una supuesta infltra-
iGn comunista en el gabinete. No fueron menos de treinta los planteos de
ese estilo que tuvo que enfrentar Frondizi a lo largo de sus cuatro afios de
presidenci,
EL IMPULSO DESARROLLISTA (1958-1963) 245
Cuando en marzo de 1961 el general Carlos Toranzo Montero, Ider
de varios Jevantamientos, Fue forzado a retirarse, pareci6 que por fin Fron-
dizi habia conseguido una mayor autonomfa, Esa esperanza no tard en
‘empaiiarse, En agosto de 1961 Frondizi se entrevist6 en Buenos Aires con
Emesto Che Guevara, representante de Cuba en el exterior. Esto era dema-
siado para el proverbial anticomunismo de Jas Fuerzas Armadas argenti-
nas, y pronto el panorama comenz6 a oscurecerse, Frondizi debi6 dar pro
fusas explicaciones de la visita del Che, y mas tarde fue presionado para
‘modifica Ia actitud moderadamentetoleramte de la Argentina hacia Cuba
en Ia Organizacién de Estados Americanos. A todo esto, se acercaba una
fecha crucial: el 18 de marzo de 1962, dfa en que debian realizarse elec-
ciones en Ta Capital Federal y en diecisiete provincias,
Estos comicios aparecian como un interrogante bésico en el horizon-
te politico nacional, Por sincera conviccién © como parte de st estrategia
para tomar prestados los votos peronistas, Frondizi habia prometido levan-
{ar la proseripei6n a los candidatos de ese partido. Ya cercanas las eleccio-
nes de 1962, el presidente atin no habia dado signos de dar marche atrés en
ese sentido, lo que movilizaba los énimos militares. Desde las Fuerzas Ar-
‘madas se esperaba una rectificacién, especialmente teniendo en cuents que
1a sintonia entre el frondicismo y el partido proscripo, que habfa Hlevado
al wiunfo de la UCRI en 1958, se habta debilitado, Hasta el propio Pern
creia que a sltimo momento se prohibiria la partiipacién electoral de su
‘movimiento, El general exiliado era ya desde mediados de 1959 un oposi-
tor declarado. En el segundo aiio de gobierno ucrista habia sacado a la luz
los términos de su pacto con Frondizi, denunciindolo por desviarse de al-
zgunas de sus cléusulas. En esa ocasidn, las desmentidas del presidente no
hhabian aleanzado para evitar una intensificacion de la presiGn militar, que
lo obligé a un cambio de ministros. En las elecciones de renovacién par-
cial del Congreso, en 1960, los votos en blanco habfan sido de nuevo ta
primera minoria, con lo que queda clara la tensin entre el gobierno y el
todavfa proscripto justicialismo. Evidentemente, la politica econémico so-
cial no colmaba ni las ms minimas aspiraciones del electorado justicalis-
ta, La oposicin de ese signo también se habia manifestado con una inten-
tona militar de filiacién peronista en noviembre de ese ano, cuya represicn
habia costado varias vidas.
‘A pesar de todo ello, Frondizi se obstiné en permit la participacién
electoral de candidatos justicialistas en los comicios de 1962. El gobierno
cconfiaba en una victoria propia, cosa que no era descabellada después de
tos tiunfos ueristas en las elecciones adelantadas de San Luis, Catamarca,
Santa Fe, Formosa y Lat Rioja, Quis fuer
sta misma confianza lo que 246
21 CICLO DE LA ILUSION ¥ EL DESENCANTO
convencié a Frondizi de acceder a un nuevo pedido militar: en conversa
ciones secretas, que se conocieron afios después, el presidente se compro-
‘meti6 uno permitir el ascenso del peronismo al poder. El precario equili-
brio que sostenfa al presidente dependia de una victoria electoral que él
consideraba probable, pero que nunca lleg6. Si bien en el orden nacional
slo un escaso margen separd al vitorioso justicialismo (2.530.000 votos)
de la UCRI (2.425.000), el dirigente sindical peronista Framini fue elegi-
do gobemador de la provincia de Buenos Aires, lo que desat6 una serie de
acontecimientos que acabarfan con el derrocamiento de Frondizi
La aceptable performance electoral del oficialismo (mis alli de la de-
cisiva derrota en Buenos Aies) es en realidad sorprendente tratindose de
‘un gobierno que habia tenido tantos condicionamientos y habia estado pre
sionado desde distintos dngulos. A fin de cuentas, no habia faltado tanto
para que se produjera la serie de eventos con que el frondicismo habia es
peculado. La estrategia haba sido mantenerse en el poder, costara lo que
costara, durante los primeros atios, hasta que se lograse recoger clectoral-
‘mente los frutos de un programa econdmico en el que estaban puestas to-
das las esperanzas. Es que la economia habia sido, desde los primeros dias,
dc la administracién, el ee principal del programa general de gobierno. Si
Frondizi lograba encaminar al pafs en un sendero de progreso, se razona-
ba, no sélo habs logrado detener por fin un estancamiento que ya venta
prolongandose por casi tres décadas; también habria aumentado con cre-
ces su propio capital politico. La recompensa no era menor, pero la tarea
era vasta; hacia fines de los afi 50, a economia argentina parecfa habet-
se atorado en un callején sin salida,
LOS PROBLEMAS DE ENTONCES
En 1959, la Comisién Econémica para América latina (CePaL) publi-
6 los resultados de un profundo diagnéstico sobre la economia argentina,
que le habfa sido encargado por el gobierno provisional de la Revolucién
Libertadora. Ya en el titulo de su primer capitulo, el informe hablaba de
una “crisis estructural de 1a economia argentina”. 2En qué consistfa esa cri-
-gan los autores,
EI pais carece actualmente de recursos exteriores para importar no s6lo los bie-
nes de capital més indispensable, sino tambin las materi primas y produc-
tos intermedios que con creciente amplitud requiere el desenvolvimento de st
industria, Adems, el estado de los transportes es precario y considerable eld
EL, IMPULSO DESARROLLISTA (1958-1963) 247
ficit de energia eléctrca, En el fondo de este proceso de estrangulamiento de la
economia argentina hay un fenémeno de insufciente acumulacin de capital
Es notoria en esos servicios bisicos y en la industria y el petwleo. La produc
cid no ha ereeido como debiera haberlo hecho por no haberse realizado las in
versiones necesaas; asimismo, la produccin agropecuaria ha declinado por
carecer de incentives y recursos para corregirdeficiencis de inversion que se
venian arasirando y agravando desde la gran depresion mundial.)
La expresién mas cabal de Ia insuficiencia de divisas para procurarse
bienes importados era la balanza comercial. En siete de los diez aiios del
periodo 1949-1958 la Argentina habia tenido déficit comercial, y solamen-
te una vez (en 1953), un superdvit que pudiera considerarse significativo.
UNA DECADA DEFICITARIA
Intercambio comercial argentino en 1949-1958
(millones de délares)
1800
Fuori apne estas.
Con el término “estrangulamiento” se trataba de ilustrar el hecho de
‘que cada vez que la economia se expandia, las importaciones aumentaban
y se agudizaba el problema de la balanza comercial. Ya que en ese perio-
do el avceso al crédito externe estuvo bastante restringido, la Gnica mane:
ta de evitar nna cada en lus reserva de divisas era conteniendo las impor: 248 EL CICLO DE LA ILUSION Y EL DESENCANTO
taciones. El control de cambios, los elevados aranceles aduaneros y los
controles cuantitativos eran Jos instrumentos habituales para evitar al mis-
mo tiempo el déficit comercial y la depreciacién cambiaria, El gobierno
de la Revolucién Libertadora haba intentado una parcial modificacién de
este mecanismo, confiando en que un tipo de cambio més alto desalenta-
fa las importaciones y estimularfa las exportaciones, Su politica devalua
cionista habia incluido un ajuste del tipo de cambio oficial (que era el pre-
cio relevante para las operaciones comerciales) de alrededor de 8 pesos
‘moneda nacional a 18, Sin embargo, en el trienio 1955-57 el comercio ar-
gentino sigui6 siendo deficitario, en parte por el deterioro de los precios
de exportacién,
Este “problema externo” de la economia argentina, y los instrumen
tos para enfrentarlo, venfan acentuandose desde la Gran Depresin. Su
consecuencia mds palpable era que Ja Argentina, que compraba en el ex-
terior por un valor equivalente a casi el 50% de su producci6n interna en
1928, habia pasado a importar menos del 10% de su PBI en 1958. La po-
Iitica de control de importaciones habia encontrado, con el correr del
tiempo, una racionalidad adicional a la de evitar una sangria comercial.
Muchos productos industriales que antes de la crisis del "30 se importa
ban habfan sido reemplazados por bienes nacionales. Esta expansion de
la industria nacional a costa de importaciones (conocida como “indus.
trializacién por sustitucién de importaciones”, o simplemente ISI) se ha-
bfa transformado en politica oficial, y habia sido impulsada con particular
Enfasis durante el gobierno peronista, Pero a partir de los aftos 50 comen-
26.a hacerse evidente que se trataba de un arma de doble filo. En tanto la
IST descansaba principalmente sobre las ramas industriales livianas, la
provisin de ciertos insumos y de maquinarias y equipos de produccién,
ocesarios para mantener esas actividades en funcionamiento, dependia
del exterior. El ahorro de divisas brindado por la reduceién de las impor-
taciones tenfa su contracara: los requerimientos de moneda extranjera
para comprarle al resto de! mundo los elementos necesarios para que Ia
industria funcionara, Habia ademés un problema de largo plazo. Tal co-
mo advertia la CePat, las dificultades para incorporar bienes de capital
importados detenian la inversién y atentaban contra cualquier esperanza
de crecimiento econémico sostenido,
Durante sus afios finales, el gobierno peronista ensayé algunas sal
das a esta encrucijada. Agotada la sustitucién de importaciones en las ra-
‘mas fivianas, intent6 estimular la instalacién de industrias basicas, que
atendieran localmente las necesidades de Ia produccién manut
nacional. Pero ésa no era una esirategia simple, ya que el estable
EL IMPULSO DESARROLLISTA (1958-1963) 249
Iepresn constants de os nsumos industrials sobre la balnza de pasos
Gel pas? ica altermacva viable ra ater el capita internacional, ¥
eh geben petnista iment ena supltca en es deci. La sr
Cid eum le que foment as nverstones externas i lime ps
sods exe pope de mon, aunque noel mi sonado Firmen 1955 do
tn conto deenploardncon una petrol nreameticaa a Standard
Oi Calor) despet eguemtr dentro dl prop justo, pe
fa no hablar del techazo furtado ela oposiin, La resistencia ple
rentara aes itv foc un sinblo de acs glbal del eambio de
tum que intents Pen. Con algin maiz isis, pero con reslados
no menos devepionante, el gobierno de fast insist en fa misma linea
Ge aacién al capital exranjero. Mis alla de ss pobres Togs, todos
sos enfcros prefigraban,en cierto modo, logue Serie em eso
rola de Fron
LA PROPUESTA DESARROLLISTA
Si en alain dre el gohiro de Fond mosteé una ine consistent
y decidida, uc ene mbit de a plfcn economia, Conta, en est te
‘reno, con un elaborado plan de accidn, que fue de méxima prioridad a to
Igo de td su pero preside Ese programa, como otros ques Te
varon late en Aedes latin, estaba explftamene basado en as te
fis el desarolamo, _*
iu snl vrs? Spt depen apis
tio indostsiacton Un primer posta sob ee se basa el
Aarons era el pesimisin respect als exportaciones de productos
primaros tl como sestena la sis de Prebsch, La evoluignadvesa de
Fos precios de los productos agropecatis y mineos hacia inevitable el
estancamieno de fs patses que se deicartn casi con exchsivida & su
producldn Segin est dpa destrollarse era desarolar las manufato-
thas de Argentina, ra cbvio gue pare dc camino a estaba recot-
do. Pero el carécter desbalanceado de su estructura industrial (concentra-
dh as vans) hel neces an pul gb aan de
ini a etave eva ein “verica” es det Aeople de EL CICLO DE LA ILUSION Y FL. DESENCANTO
mere ads de producciéu de insumos y bienes de capital a las amas ya
mas expandidas,
Este empuje final hacia una “economia industrial integrada” recono-
Giaums serie de prioridades. En primer lugar, debfa multiplicase ta pro.
dnecisn de petro y gas, lo que permitiria, en un plaza bastante canta
ahorra visas para dedicarlas a ia inversion en otros rubros. La impor,
{icién de combustibles representaba en 1955 casi un quinto del toil de
Pienes adquiridos a otros pases, lo que hacia aconsejable, extn el diag,
ostico desarrollista, su sustitucién por produccién local. Frigerio sinte
{i26 esa aspiracion en ta formula “Petr6leo + came = acero + industria
quimica”: la capacidad de conseguir el capital necesario para instar lag
Tinns auimicas y de acero estaba dada por las posibilidades de exporta,
cicn de came y la sustituciGn de importaciones petroleras, En esta ce
cign el petroleo jugaba un papel adicional, ya que ademés de ahonas di
usas estimularia las industrias quimicas y petroqufmicas, consideradas
clave. Segunda en Ia lista de priridades estaba la siderursia,cuyo dese,
‘role tequeria ademés ta explotacin de los depdsitos de carbon y hie.
‘ro. Aquf se contaba con la ventaja de que la planta de Sostsa en Sen Ni,
Colis, niciada varios afios atrés, ya estaba casi lista para funcionar con
todo Sy Potencial. El desarollismo planeaba también una solucién per
‘anente al problema de la provisién de energia eléctrica que desde ha.
Git algunos aos venta suftiendo Buenos Aires. La lista también inclutn
de sna Posicién més relegada, a las industria del cemento, del papel,
de maquinaria y equipos industriales,
2 ausencia de las actividades agropecuarias en el conjunto de prio-
Fidades del gobierno era notoria. Segiin la visién desarrollista, el extae
Cauniento agropecuario no eta una cuestién de corto plazo que pudiera
Zesolverse con polfticas de precios favorables al sector, tal comp lo has
bia entendido el gobierno de la Revolucién Libertadora. Tampoco pen,
aba Frondizi, como sf crefan muchos, que cl problema fuera uns evee,
Tag Concentracién productiva. No estaba en los planes del gobierno
Hevar adelante una reforma agratia, como si comenzaba a plantearce ee
Chile 0 en Brasil. Para el desarrollismo én agropecuaria no po-
dla desligarse del problema general de atrasotecnoldgieo de la Argent.
‘a. Era s6lo mediante un adecuado monto de inversiones que podvia re.
Pecialmente, el Mercado Comtin Europeo, embarcado como estaba en
tuna Politica de proteccionismo agricola) reforzaban ese escepticisima
caracteristica de los desarrollistas respecto a la viabilidad de cualquier
El. IMPULSO DESARROLLISTA (1958-1963) 251
pelcena :
Una meta en que se ponia especial Snfasis er 2 vecion de
sw inl des api Se es einai ris
ty picn ain de or camones Aa er
pat: La itenen era poner fn al rave dich de wansportes que de
tune nome de Ces. Seta ores nae
dades evondnices. rade apericgnhubtal ena tevista Qu, digida
or Figeri, la imagen de un mapa dela Argentina en ele se Festa
Bon ea limita por un radio de 300 klometes bier de Buenos
vires. Con lian a acuerdo con un calculo aproxima-
dovel 04 dela pebarign 170% de los anspor yl B08 de
id id industrial nacionales. La solucidn a esta configuracidn espacial
tnacroefal no ea, para Tos desarcllists la vucta dels trabsjadares
sicapo, sna ims de mevor stone postin y cn
Ste er pf Un ead in iit ota
orn im md en pre ns oa
inte Pen de sequen de fom se ones
peanas a Patapon ea un lgr pega,
tdi de ne oe
Par Fron Ie sos no oe snd lena
pi taal inal vise spn ge
Eonseuise rpid yen todos los fens al mismo tempo, La Mew
ue se necesitaba un impulso de inversién decisivo y simulténeo era una
de ls claves ene pensamiento de los “tericos del desarrollo", com
2p gu ogi aa orcs ee
on “ constelacién circular de fuerz:
za defintda por Myedal com “une cont re ra
te maenen an pape en exo pore La terma mis
bitual de este perverso mecanismo de causalidad tenia que ver: con la ca
acidad de anor e inversion, Se argumentaba gue los pases ms po.
sao (pea we posin inor ont a ha
Se ae mrs) como snide jo ao
ra Ja. construceién de 252 EL CICLO DE LA ILUSION Y BL DESENCANTO
fendencia al estancamiento se consideraba necesatio un esfuerzo eritico
minima de inversiéa, que Rosenstein-Rodan bautiz6 big push (“gran
empuje”),
Era natural que Ia posibilidad de un aluvién de inversiones sonara a
wopfa en la Argentina, un pais que, después de una acumulacién anual de
capital de 10% del PBI en Tos afios de la Segunda Guerra, solo habia al.
canzaclo una inversién promedio de 15% del PBI en los doce aiios siguiem.
tes. ¢Cémo conseguir el capital necesario para extraer petrleo, levantar
Puentes y autopistas, construit rutas, multiplicar la produceidn de acete,
¢stablecer industrias quimicas y celulosas, instalar aeropuertos y obtener
hiro y earbén, todo de una vez? La respuesta a esta pregunta fue la note
aracteristica del gobiemo de Frondizi: habia que conseguir un masivo
ponte de capital extranjero. La atraccién a las inversions fordneas, que el
Pern de los aiios 50 habfa encarado con alguna timide2, se convertiaen la
Piedra angular del programa desarrollista, y no se ahorrarfan esfuerzos en
¢1 empefio. Entre los obsticutos politicos a vencer, et pasado nacionalista
del pensamiento econsmico de Frondizi no era el menor. Como diputa-
do radical, habia encabezado la oposicién al contrato con la Califurnia
firmado durante el gobierno peronista. En su libto Petréleo y politica, en
tanto, habia sostenido que YPF era capaz. de conseguir el autoabastcei,
mniento petrolero. Pero los principios de la Declaracién de Avellaneda (“la
Zncionalizacin de Ia energfa, el transporte y el combustible”) eran para
¢l presidente Frondizi letra muerta, borrada por el Programa de Chareo.
‘nus aprobado en 1960, que estipulaba en cambio “que las empresas priva,
das, nacionales y extranjeras, que promuevan nuestras fuentes naterales
efectivas, no deben ser obstaculizadas por initiles impedimentos buroer
ticos" El giro ideotsgico era suavizado por la conviceidn de que las inver.
siones extranjeras eran la tinica via para garantizar la independencia aco.
émica, En palabras de Frondizi
{La Argentina serd una verdadera potencia si obtiene ef autoabastecimiento
Energetico y promueve ampliamente su siderurgia y sus industrias bisiees,
‘Seri, en cambio, un pais débil y atrasado, sometido a Ia influencia de ores
Botencias sino modifica sceleradamente su estructura. Lo vital y urgent es
ue el pas recobee cl alto ritmo de crecimiento que conocié a fines del siglo
pasado y a principios del presente. Los Estados Unidos resolvierun el micas
Problema con el concurso del capital extranjero, cumpliendo la afirmacion de
Hamilton en cl sentido de que todo dinero extranjero que se inviere en ung
Nacion deja de ser un rival para constituirse en un ald {..] Una ver eave
piecdos los rubros esencales de 1a economia que interesapromover -pets
eo, acero, carbs, energia eléctrica, petroquimica, eelulost. 9 determnnae
EL IMPULSO DESARROLLISTA (1958-1963)
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SS pi co acl ay mato op abe
Savola que eqtaea Jai que no habiend cstanos no pout none
epee
El arribo de inversiones desde el exterior dependia de las condiciones
internas que lograra generar el gobierno. La voluntad para crear esas con-
diciones se manifest6, entre otras cosas, en la sancidn de una ley de inver-
siones extranjeras. Pero desde cl oficialismo se especulaba ademés con que
la coexistencia pacifica entre Estados Unidos y Rusia, que parecfa haber-
selfs ol in aise de Kruschev yuna aid menos comb
tiva hacia la Unién Sovictica de la diplomacia norteamericana, redundarta
con nat Hibervidn de recursos dledicados a kt produceién de arm
los 254 EL CICLO DE LA ILUSION Y EL DESENCANTO
«ane buscarfan esponténeamente nuevos horizontes. A tono con los aconte-
cimientos mundiales, el desarrolismo prevefa un futuro de relativa paz y
dlisefiaba su estrategia sobre la base de ese supuesto, Atras habsan queda-
«lo los aiios en que Perén habia equivocado algunas decisiones por contar
con una Tercera Guerra Mundial que definiera la tensign de la inmediata
posguerra y del conilicto de Corea
La coeaistencia pacifica no eraeltinico viento que soplaba a favor de
ta estrategia oficial. El clima favorable al desarrollismo tenia un aleance
continental, que en 1961 seria refrendado por los Estados Unidos a través
dle la Alianza para el Progreso, un sistema de ayuda técnica y financiera a
Jos paises cle América latina ditigido a combatir el subdesarrollo, La inten
cin de esa iniciativa del presidente Kennedy tenia mucho que ver con la
cteciente amenaza comunista: Estados Unidos no queria otra Cuba, y com
bhai fa pobreza en tos pafses latinoamericanos parecia la mejor manera de
shuyentar la revolucién. En los organismos internacionales més importan-
tes de Occidente se abrazaba el mismo paradigma de progreso; en 1960,
por ejemplo, el Banco Internacional de Reconstruccién y Fomento (ante.
«eesor del Banco Mundial) publicaba los trabajos de quienes eran en mayor
‘6 menor medida inspiradores del pensamiento desarrollista, entre los que
se contaban Prebisch, Singer y Lewis
En la época en que Frondizi asumia ta presidencia, Brasil ya estaba
recogiendo los primeros frutos de la politica econémica desarollista. A
poco de comenzada ta presidencia de Juscelino Kubitschek (1956-1961),
se habfa puesto en marcha un ambicioso Plan de Metas a propuesta del re-
cientemente creado Consejo de Desarrollo, Ese programa fue, segin un
autor, “Ia més s6lida decisién consciente en pro de la industrializacidn de
toa la historia econdmica del pais”. Los sectores priortatios no eran muy
slferemtes de los que poco después favoreci6 Frondizi en la Argentina’ a
las desde energfa, ransporte € industrias basicas se destinaba cl 93,6%
«te Ins inversiones previstas en el plan. Se contemplaba un financiamiento
snisto, con predominio estatal en Tos sectores energético y de transporte y
sm: mayor peso privado en las otras industias(bisicamenie, siderurgi, a-
loinsviles, eemento y mecéinica). El éxito del programa brasilefio segura-
‘mente reforz6 la conviceién de Frondizi de poner en marcha un plan simi-
lar, La previsin de crecimiento del producto global, de 5% por ato, fue
npliamente superada por la realidad: en 1957-61 el PBI brasilefio erecié
8.21% anual. Excepto en la extraccién de petréleo y carbén, se cumplie-
‘om en un grado aceptable los objetivos especificos de produccién que con:
templaa el Plan de Metas. El aumento de a inversion piblica, in embar-
10, s¢ financid hasicamente con emisiéin mone
EL IMPULSO DESARROLLISTA (1958-1963) 255
Shab un
inlain(224 anal en 1957-61) mayor ala revista (13.5% Si
Dnt care los ebjetivos de dsaralo estaba, Kubitschek sim
ema tna una
fe opt pel primero. En a Argentina mismo di :
Mcton alge distin, y una conficivdad que emergera al spertici
pol
1958: {CLIMA PARA LA INVERSION?
Cualesquiera fuesen sus intenciones de largo plazo, el nuevo gobier~
ro debfa encarar antes los problemas més urgentes. El bajo nivel de reser-
‘vas internacionales en el Banco Central era especialmente preocupante en
tun allo para el cual se prevefa un nuevo déficit comercial. Ya en su discur-
so inaugural, el presidente reconocia la grave coyuntura:
si lita eons:
La situacin del pafs es dramética [...] Si mantuviramos ta poli
rica seguida hasta este momento, el pais se veria abocado a muy corto pla
zo ala cesaci6n de pagos externos e interno. 256 EL CICLO DE LA ILUSION ¥ EL DESENCANTO
La economfa reaccioné rapidamente a esas politicas expansivas. El
ineremento en la demanda por bienes pronto se reflejé en un aumento de
las compras al exterior y en una estampida inflacionatia. Quizés como
recaudo a esa presién sobre Ia balanza comercial, una de las primeras
‘medidas del gobierno fue la intensificacién de los controles sobre las im-
portaciones, La concesién de permisos de importacién quedaba limitada
8 determinados productos, esencialmente los necesarios para llevar ade-
ante el proyecto econémico desarrollista, Aun asi, las balanzas comer-
cial y de pagos fueron deficitarias en 1958, y continus el drenaje de re-
servas del Banco Central. La situacién habria sido peor de no mediar un
crédito del Fondo Monetario Internacional (FMD), que renové un présta-
to contrafdo en 1957. La inflacién, en tanto, comenzé a erecer peligro-
samente, Entre mayo y diciembre, los precios se elevaron a una 1asa
cyuivalente al 68% anual. En el mismo Iapso, el valor del délar en el
mmereado libre pas6 de 42 a 70,5 pesos.
Hacia fines de 1958, la inflaci6n ya habia erosionado el aumento de
salarios de mediados de aio. Al gobierno se le hizo evidente que las poli-
ticas expansivas habjan agotado cualquier encanto que pudieran haber ge-
nerado inicialmente en la poblacién, ademas de crear un clima de inesta-
bilidad que dificilmente atraeria al capital extranjeto. Ya en noviembre, el
Banco Central comenz6 a moverse hacia un comportamiento monetario
inci restrictivo. Parecia acercarse el momento de una politica més pruden-
‘e que creara condiciones minimas de estabilidad.
‘Se ha sugerido que el manejo econémico del primer afio de la admi-
histracién frondicista no se debié tanto al requerimiento politico de favo-
recer al electorado peronista como a Ia necesidad de erear una situacién
insostenible que justificara un violento cambio de rumbo. De acuerdo
con esta hipétesis, sélo en medio de un gran clima de inquietud como el
ile fines de 1998 podia encararse el ordenamiento duradero que reque'
wl programa desarrollista. En apoyo de esa tesis se cita el hecho de que,
vwles de asumir, Frondizi rechaz6 un ofrecimiento de la administracién
anterior que consistia en tomar las medidas impopulares consideradas
nnecesarias para una estabilizacién inmediata (basicamente, una devalua-
cis). Es0 no parece, sin embargo, evidencia suficiente para aceptar que
‘os problemas econémicos de 1958 fueron una consecuencia intencional
ue las politicas
Como fuera, lo cierto es que a fines de 1958 el gobierno estaba pre=
pparando un serio intento de estabilizacién, Entretanto, ya habfa dado un
primer gran paso en ta direcciGn desarrollista, en el crucial terreno de kt
politica petrolera,
4
EL IMPULSO DESARROLLISTA (1958-1963) 257
LA BATALLA DEL PETROLEO.
nisl pena dcr en cs pgs
sizad pr a poicaecondmica, se impemenaban medidas is est
trates pra eearat su solcion dfntv. Hab lego lara de pobar
thos Hecho a vaider elas ideas desarolsas sobre os pagos exer
pes, Una des pica serecordarerala conection de qe habia un
tmorgen ampli pra usta impotaciones de ptr por producion
donestica
Tn uo de 1958 el gobierno anucis que sabia mado contatos
de explocién con empresas pevoleras extanjras. Tal como habia oct
rid tres anos ats, enocasion del acuerdo de Pern con la Standard Oi
Ge California, las evfeasaesiaron desde as todos ls frente, chido
et prio oi Con Frond la repecoson public fue an peor, tanto
gue el episodio de“Toscontatos” hizo tamalear al gobiem, ligunos ra
tials de pueblo hablaban de un may promo intent de ole aq no
Sadarane sumac Tambien desde el amtito mits prestond a Fon.
dip que revcar los acueros con ls complisextanpas Per el
presets no esta dspace cxjr eel ema qe tenia nana pri
Fad Genco des esqern economic
Sri una batalla frontal y por lo ato ily de enredesgate [.] No
catendlcions esas sco ext To mayor cand de pile
cen el menor lapso posible...
Nadie era ciego al problema petrolero, y todo el mundo coincidfa en
In inconveniencia de gastar 350 millones de délares anuales en la impor-
tacién del mineral cuando el pafs estaba dotado de reservas. Pero muchos
consideraban que otras soluciones eran més satisfactorias. Se hablaba,
por ejemplo, de Ia posibilidad de que YPF se capitalizara con ayuda ex
tema y ampliara por sf misma la explotacién. Otros rechazaban mis las
formas que el fondo de la cuestiGn, Las negociaciones habian sido Meva-
das personalmente por el polémico Frigerio, no se habia convocado a una
licitacién pablica y no se prevefa la aprobacin parlamentaria de los con-
tratos, cuando el antecedente de la California sugeria ese camino. Tam-
bign se discutfan aspectos particulares de los acuerdos, especialmente en
relacidn al precio que YP debia puigar a las compaffas extranjeras por
cl pettdileo extraido, 258 EL CICLO DE LA ILUSION Y EL DESENCANTO
En contraste con Jo que ocurris fronteras adentro, la reaccién en Estados
Unidos y Europa fue de aprobacién calurosa, Desde un punto de vista polit
co, esa bienvenida no favorecié a Frondizi, porque acicates la critica nacio-
nalista, Pero el nimo favorable con que se recibié la noticia en los circulos
empresariales del exterior permitié que se firmaran mas contratos y al mismo
tiempo desperts el interés extranjero por las inversiones en otros rubros.
En pocos aiios qued6 demostrado que, mas alld de todos sus avatares,
cl proyecto petrolero del gobierno habia sido un éxito. El autoabasteci-
rmiento, poco antes considerado un ideal lejano, se hizo realidad en poco
tiempo. Ademis, se multiplicé por cuatro la produccién de gas. De paso,
se concretaba el fomento de la regién patagénica, Frigerio resaltaba el in-
negable logro del gobierno desarrollista:
El fondo de nuestra politica era muy concreto: cuando asumimos el gobier
no, la importacién de petleo era el 25% de las importaciones totals de la
Argentina. Una sangria de 300 millones de délares anuales, que era mucho y
{que constitufa un grave obsticulo para el desarrollo nacional. Nosotros en 30
meses canseguimes cl antoabastecimiento, pasamos de una produccié anual de
5.6 millones de metros edbicos a producir 16 millones anuales
Paraddjicamente, el episodio de los contratos le costé el cargo a Fri-
gerio, cuya figura desde siempre cuestionada cay6 definitivamente en
desgracia. E! propio Frondizi, que debi6 pasar por el trance de retractar-
se piiblicamente de sus posiciones anteriores, también perdi credibili-
dad. El peronismo y los militares, en cierto modo celadores del poder
presidencial, comprobaban que no podfan confiar en un conductor tan
flexible. Por otro lado, la andacia con que Frondizi habfa Nevado adelan-
te su politica petrolera era una muestra de que el gobierno estaba dis-
puesto a cumplir con el programa econémico neutralizando las eventwt-
les resistencias. La puesta en marcha de un plan de estabilizaci6n seria
otra prueba de esa determinacién.
EL ESFUERZO DE ESTABILIZACION
(Como habia ocurrido con Pern, y como sucederfa mas tarde también
con los gobiernos de Alfonsin y de Menem, la administracién de Frondizi
s6lo encaré un esfuerzo serio de estabilizacién después de probar suerte
con politicas més despreocupadas. Es como si los gohernantes recign elec
fos confiaran en que el soli hecho de gozae de ka eredibilickul que dan los
EL IMPULSO DESARROLLISTA (1958-1963) 259
votos bastara para que Ia economia funcione correctamente, En el caso de
Ja administraci6n desarrollista, esa ilusiGn fue breve.
Finalmente, el 29 de diciembre de 1958, el gobiemo anuncié un plan
integral de estabilizaci6n. En el mensaje dirigido al pats, el presidente dio
tres razones para la demora de mas de medio afio entre su asunci6n y la
puesta en marcha de un programa coherente para el manejo econémico del
corto y el mediano plazo. En primer lugar:
Ja estabilizacion econsmico-financiera sin un enérgico impulso de des:
Frollo hubiera conducido a una economia de miseria y al desempleo. Por
eso fue previo poner en marcha el programa de expansién nacional, basado
en Ia intensficacién de nuestra produccién de petr6leo, carbsn, siderurgia
y energia.
Ademés:
‘ei
Clinsinado toda la legislacién represiva e iniciado el proceso de reorganiza-
ci6n sindical, sobre bases de absolutaigualdad.
cxistir condiciones minimas de estabilidad potitico-social, Hemos
Y, por titimo:
era imprescinalble restablecer cl eréito argentino en el exterior e inspirar
rucvamente confianza a los hombres del mundo que tuvieran fe en el pats y
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