Expediente:

Sumilla: Presentamos demanda de

inconstitucionalidad

SEÑOR PRESIDENTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ

Wilmer Quiroz Calli, decano del Ilustre

Colegio de Abogados de Puno y en
representación de su Junta Directiva,
ciudadano peruano, identificado con DNI N.º
12345678; todos con domicilio procesal en la
avenida Felipe Pardo y Aliaga N° 272, en el
distrito de San Isidro y ciudad de Lima, la
Casilla de Notificaciones N° 917 del Ilustre
Colegio de Abogados de Lima, y la Casilla de
Notificaciones Electrónica N° 43220 del Poder
Judicial del Perú, ante usted nos presentamos y
decimos:

Que en ejercicio de la legitimación reconocida

por el artículo 203, inciso 5) de la Constitución y el artículo 98 del Nuevo Código
Procesal Constitucional (en adelante NCPConst), acudimos al Tribunal
Constitucional para interponer demanda de inconstitucionalidad contra todos
los artículos 1 y 2 de la Ley No 31481, aprobada por el Congreso de la República,
por violar los principios de preclusividad y de intangibilidad del calendario
electoral reconocido por la jurisprudencia consistente y uniforme del Tribunal
Constitucional en materia electoral, parte del contenido constitucional del
derecho a la participación política (artículo 2.17 de la Constitución), por violar el
derecho a la participación política de acuerdo a los procedimientos “previamente
establecidos” (artículo 31 de la Constitución), del derecho a la igualdad y a la no
discriminación (artículo 2.2 de la Constitución Política), del principio de
seguridad jurídica, del principio de motivación y de interdicción de la
arbitrariedad por violar el derecho fundamental al cumplimiento de las normas
legales, el principio de la prohibición de legislar para casos concretos y de
irretroactividad de las normas (artículo 103 de la Constitución), derechos no solo
de los partidos políticos que si cumplieron con los plazos, sino de los peruanos
que esperamos un procesos electoral con estricto y escrupuloso cumplimiento al
ordenamiento jurídico, base del Estado de derecho.

I. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA

1. Legitimación activa

De acuerdo con el artículo 203.7 de la Constitución, están facultados para

interponer la demanda de inconstitucionalidad “[l]os colegios profesionales, en
materias de su especialidad”. Al respecto, debe tomarse en cuenta que la ley
impugnada incide en la regulación de los delitos en el contexto del Estado

1
constitucional de Derecho; por tanto, la especialidad es jurídica y los colegios
profesionales de abogados están facultados para cuestionarla
jurisdiccionalmente. Para tales efectos, adjuntamos copia del Estatuto del Ilustre
Colegio de Abogados de Puno (Anexo 1-A) y, de acuerdo con el artículo 99 del
Código Procesal Constitucional, copia del acuerdo de la Junta Directa que
aprueba la postulación de la demanda de autos (Anexo 1-D).

2. Legitimación pasiva

Presentamos esta demanda contra la contra el Congreso de la República, la

presidenta del Congreso de la República, señora María del Carmen Alva Prieto,
debiendo notificarse al procurador para asuntos judiciales de dicho poder del
Estado, Dr. Manuel Peña Tavera, ubicado en la Plaza Bolívar s/n ubicado en la
Avenida Abancay, Lima.

3. Normas cuestionadas por inconstitucionales

Los artículos 1 y 2 de la Ley No 31481.

Artículo 1. Plazo excepcional para la inscripción de candidatos a elecciones

internas
Excepcionalmente, se autoriza al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) a disponer
la apertura del Sistema Integrado Jurisdiccional de Expedientes −SIJE Declara
Internas−por el término de 2 días calendario para la presentación o modificación
de listas de candidatos a elecciones internas. La apertura del sistema al que hace
referencia el párrafo anterior es dispuesta dentro del día siguiente a la publicación
de la ley.

Artículo 2. Plazo excepcional para la realización de elecciones internas

complementarias
Las elecciones internas para elegir candidatos a las Elecciones Regionales y
Municipales del año 2022 a las que hace referencia el numeral 3 de la novena
disposición transitoria de la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, se llevan
a cabo en la fecha programada. De no ser posible su realización, se desarrollan
elecciones internas complementarias hasta 10 días antes de la fecha límite para
inscripción de candidatos ante los jurados electorales especiales, conforme al
cronograma electoral elaborado por el JNE.

4. Derechos y principios constitucionales afectados

• El derecho a la participación política reconocido en los artículos 2.17 y 31 de

la Constitución, en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Corte IDH), recaída en el caso Castañeda Gutman vs. Estados
Unidos Mexicanos (párr. 159), y en el f.j. 4 de la STC No 02377-2006-AA, toda
vez que se está alterando las reglas previamente establecidas.

2
• El principio general de la efectividad de la efectividad de las disposiciones
constitucionales, el cual reconoce el derecho a exigir el cumplimiento de las
normas constitucionales (RTC 0168-2005-PC/TC, f.j. 9) y el derecho
fundamental innominado al cumplimiento de las normas constitucionales,
reconocido en la STC No 05427-22009-PC, en el f.j. 23 y siguientes, toda vez
que se pretende dejar si efecto normas legales sobre los procesos electorales.

• El derecho a la igualdad y a la no discriminación, reconocidos en el artículo

2.2 de la Constitución, toda vez que unos partidos habrían tenido más tiempo
y condiciones más favorables que otros.

• El principio que no se puede legislar para casos concretos sino de forma

general, impersonal y abstracta reconocido en el artículo 103 de la
Constitución, toda vez que esta norma solo favorecería a determinados
partidos políticos que incumplieron la ley previamente establecida.

• El principio constitucional de seguridad jurídica que el Tribunal

Constitucional (TC en adelante) lo desprende del artículo 2.24.a, del artículo
2.24.f y del artículo 139.3 de la Constitución (STC No 00010-2014-AI, f.j. 14)

• El principio de irretroactividad de las normas legales reconocido en el artículo

103 de la Constitución.

• La jurisprudencia del TC en materia de amparo electoral, que desarrolla el

contenido del derecho a la participación política (STC No 05448-2011-AA, f.j.
19).)

• El derecho a la motivación y fundamentación y el principio de interdicción de

la arbitrariedad (STC No 00090-2004-AA, f.j. 30).

• El principio de la prohibición de déficit de deliberación en la aprobación de

las leyes, desprendido del artículo 105 de la Constitución por el TC en la STC
No No 00006-2018-AI, f.j. 24.

• El Congreso no tiene iniciativa de gasto como lo precisa el artículo 79 de la

Constitución.

5. Petitorio

Solicitamos se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2 de la Ley N.º

31481, por violar el derecho a la participación política, el derecho al cumplimiento
de las normas legales y por desconocer los principios de preclusividad y de
intangibilidad del calendario electoral reconocido por la jurisprudencia
consistente y uniforme del Tribunal Constitucional en materia electoral entre
otros-

3
 6. Admisibilidad de la demanda

De conformidad con el artículo 76 del Nuevo Código Procesal Constitucional

(NCPConst), procede la demanda de inconstitucionalidad contra las normas que
tienen rango de ley. En este caso, es contra los artículos 1 y 2 de la Ley 31481.

7. Plazo de interposición de la demanda de inconstitucionalidad

De otro lado, de conformidad con el artículo 99 del NCPConst, el plazo de

prescripción para interponer una demanda de inconstitucionalidad contra una
norma con rango de ley, es de seis años contados a partir de la fecha de su
publicación. Si tenemos en cuenta que la Ley No 31481 ha sido publicada en el
diario Oficial “El Peruano” el 25 de mayo del año 2022, podemos concluir que aún
nos encontramos dentro del plazo legal establecido para cuestionar la validez de
la misma a través del proceso de inconstitucionalidad.

II. HECHOS1

1. El Acuerdo Plenario del JNE del 01/06/2022

El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) emitió un acuerdo el 1 de junio

del año 2022. En el establece que es jurídica y materialmente imposible cumplir
con lo dispuesto en la Ley 31481, la cual dispone reabrir el plazo para la
presentación y modificación de listas de candidatos a elecciones internas y la
realización de elecciones internas complementarias en las elecciones regionales y
municipales 2022 (ERM-2022).

De esta manera, mediante dicho documento se formaliza la posición del sistema

electoral conformado por el JNE, la Oficina Nacional de Procesos Electorales
(ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec),
expresada en el pronunciamiento emitido tras la reunión sostenida por estas
entidades el 25 de mayo pasado.

El acuerdo señala que cuando se publicó de la Ley 31481, el 25 de mayo de este

año, las elecciones internas ya se habían realizado de manera satisfactoria el 15 y
22 de mayo pasado, conforme al cronograma electoral aprobado por el JNE. Por
ende, constituye una etapa que precluyó, resultando de este modo materialmente
imposible recibir candidaturas para una elección que ya se llevó a cabo.

Indica también que los resultados de los comicios internos efectuados en las
fechas indicadas conforme al marco jurídico que las regulan son de obligatorio
cumplimiento, toda vez que no han sido dejados sin efecto y tampoco existe un

1https://www.pulsoregional.pe/2022/06/04/jne-hara-respetar-plazos-iniciales-de-la-elecciones-
regionales-y-
municipales/?fbclid=IwAR1vcJupEkKpeT5Sj5Z1jkko3ih5Kx53IC0ZAVV_TXgATRDNL54Iqp1-i1c

4
marco legal que permita hacerlo, por lo que quienes participaron en estos
procesos y los ganaron deben ser reconocidos como tales.

2. El pronunciamiento de secretarios generales de partidos políticos

El día 5 de junio del año 2022 secretarios generales de los partidos políticos
Acción Popular, Alianza para el Progreso y Perú Libre emitieron un
pronunciamiento rechazando el Acuerdo Plenario del JNE del 01/06/2022.
Invocan que el JNE estaría violando la ley, y en concreto se estaría desconociendo
el artículo 109 de la Constitución.

III. FUNDAMENTOS DE DERECHO

Sustentamos la demanda de inconstitucionalidad en los siguientes fundamentos

de derecho que pasamos a exponer:

A. PROBLEMA CONSTITUCIONA RELEVANTE

El problema jurídico constitucional relevante en este caso es analizar la

compatibilidad de la Ley N.° 31481, cuando otorga un plazo excepcional para la
inscripción de candidatos a elecciones internas y para la realización de elecciones
internas complementarias en las Elecciones Regionales y Municipales 2022, con
los principios de preclusividad y de intangibilidad del calendario electoral
reconocido por la jurisprudencia consistente y uniforme del Tribunal
Constitucional en materia electoral, que son parte del contenido constitucional
del derecho a la participación política (artículo 2.17 de la Constitución).

Asimismo, analizar la compatibilidad de esta ley con el derecho a la participación

política de acuerdo a los procedimientos “previamente establecidos” (artículo 31
de la Constitución), con el derecho a la igualdad y a la no discriminación (artículo
2.2 de la Constitución Política), con el principio de seguridad jurídica, con el
principio de motivación y de interdicción de la arbitrariedad, con el derecho
fundamental al cumplimiento de las normas legales, con el principio de la
prohibición de legislar para casos concretos y de irretroactividad de las normas
(artículo 103 de la Constitución).

Se tata de derechos no solo de los partidos políticos que, si cumplieron con los
plazos, sino de los peruanos que esperamos un proceso electoral con estricto y
escrupuloso cumplimiento al ordenamiento jurídico, base del Estado de derecho.

B. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE EL CONTROL

CONSTITUCIONAL DE LAS NORMAS LEGALES

1. La fuerza normativa de la Constitución y de las normas de rango

constitucional

5
Es necesario precisar la fuerza normativa de la Constitución y de todas las
normas de rango constitucional que forman parte del parámetro de control
constitucional. En primer término, debemos de reconocer el carácter vinculante
de la Constitución Política2. Si bien la Constitución Política es una norma política
en la medida que organiza y limita el ejercicio de poder, es también y
fundamentalmente una norma jurídica vinculante para todos los poderes
públicos y para los propios particulares sin excepción alguna 3 . Señala Prieto
Sanchís que la Constitución no es un catecismo político o una guía moral sino
una norma con la pretensión de que la realidad se ajuste a lo que ella prescribe4.

En segundo lugar, debemos de reconocer la supremacía o superioridad

jerárquica en el sistema de fuentes. Es decir, la Constitución no sólo es una norma
jurídica, sino que es la norma suprema del ordenamiento jurídico, es la norma de
mayor importancia en el sistema de fuente del Derecho, cuyos efectos irradia a
todo el ordenamiento jurídico. De ahí que Prieto Sanchís señale con propiedad
que ella condiciona la validez de todos los demás componentes del orden
jurídico, y que representa un criterio de interpretación prioritario5. Ello solo es
posible, gracias “a la omnipresencia de la Constitución en todas las áreas jurídicas y en
todos los conflictos mínimamente relevantes, en lugar de espacios exentos a favor de la
opción legislativa o reglamentaria”6.

En tercer lugar, una lógica consecuencia de los dos elementos antes predicados
de la Constitución Política, es la eficacia y aplicación inmediata de ésta. Negarle
dicha característica implica regresar al Estado Legislativo de derecho en el cual
la Constitución no vinculaba a los poderes públicos. En efecto, si la Constitución
es una verdadera norma suprema, ello supone que no requiere su desarrollo
legislativo para desplegar su fuerza vinculante. En tal sentido, en la medida en
que los preceptos constitucionales sean relevantes en un proceso cualquiera, su
aplicación resultará obligatoria7.

Un cuarto elemento es la garantía jurisdiccional de la Constitución 8 . La

denominada garantía jurisdiccional o judicial no es otra cosa que la exigibilidad
en sede jurisdiccional de la Constitución. Esto significa que la primacía de la

2 Seguimos el esquema desarrollado por Prieto Sanchis cuando caracteriza los elementos caracterizadores
de lo que él llama un constitucionalismo fuerte. Ver: Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos
Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 116.
3 El Tribunal Constitucional ha desarrollado jurisprudencialmente el principio según el cual ningún poder

puede estar exento del control constitucional, pues lo contrario significaría que el poder constituyente está
por encima del poder constituido. Así por ejemplo en la sentencia recaída en el exp. 00006-2006-CC/TC, f.j.
44, señala que “En un Estado Constitucional Democrático los poderes constituidos no están por encima de
la Constitución, sino que están sometidos a ella”. Esto implicaría en los hechos la pérdida o la limitación de
la eficacia normativa de la Constitución. Ver por ejemplo Luis Castillo Córdova, La inexistencia de ámbitos
exentos de vinculación a la Constitución, en: Gaceta Jurídica, julio 2007, año 13, pág. 73 y siguientes.
4 Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 116.
5 Ibídem.
6 Ibídem, pág. 117.
7 Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 116.
8 Este tema ha sido desarrollado por Hans Kelsen, La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia

constitucional). México D.F.: Universidad Nacional Autónoma de México, 2001.

6
Constitución, como la de cualquier otra normatividad, es jurídicamente
imperfecta si carece de una garantía jurisdiccional y, concretamente, si la
constitucionalidad de las decisiones y actos de los poderes públicos no es
enjuiciable por órganos distintos de aquellos que son sus propios actores9.

Un quinto elemento del Estado Constitucional de derecho es el denso contenido

normativo. Este es quizá uno de los principales rasgos que diferencian el Estado
de Derecho o también llamado el Estado Legislativo de Derecho, del Estado
Constitucional de Derecho. A diferencia del primero, el segundo está
caracterizado por un denso contenido normativo que está formado por
principios, derechos y directrices, más o menos precisos, aplicables a los casos
concretos, siempre que resulten relevantes10. Estos vinculan no solo a los poderes
públicos sino a todos los ciudadanos. Ciertamente, él Estado Constitucional de
Derecho tiene más elementos, pero para efectos de lo que analizaremos, estos
resultan relevantes y significativos.

Finalmente, un último elemento de la Constitución elemento es la rigidez

constitucional. Esto quiere decir que solo se puede modificar la Constitución y
las normas de rango constitucional, a través de procedimientos formales
complejos, caracterizados por su dificultad, toda vez que requieren procesos de
consenso, muy elevados y rígidos. Nos referimos en concreto al proceso de
reforma de la Constitución regulado en el artículo 206 de la Constitución. La
finalidad de ello es impedir que las Constituciones sean modificadas a cada rato.
En consecuencia, es esta la fuerza normativa de los derechos que han sido
desconocidos por los artículos 1 y 2 de la Ley 31481.

2. La doble dimensión de los procesos constitucionales: la demanda de

inconstitucionalidad protege la supremacía normativa de la
Constitución y también los derechos constitucionales

Si bien en principio, mediante el proceso de inconstitucionalidad la Constitución

Política del Estado ha confiado al Tribunal Constitucional el control de
constitucionalidad de las leyes en “abstracto”, es decir “la defensa de la
Constitución” como norma jurídica suprema, y no la tutela de intereses
subjetivos en “concreto” (protección de derechos fundamentales), no obstante, el
propio TC ha reconocido que “[…]aún cuando se trata de un proceso
fundamentalmente objetivo, es decir, un proceso en el que se realiza un juicio de
compatibilidad abstracta entre dos fuentes de distinta jerarquía [“Por un lado, la
Constitución, que actúa como parámetro (...); y, por otro, la ley o las normas con rango
de ley, que constituyen las fuentes sometidas a ese control”], tal como ha afirmado este
Colegiado, también tiene una dimensión subjetiva, en la medida que son fines esenciales
de los procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia
efectiva de los derechos constitucionales, según establece el Artículo II del Título

9 Manuel García Pelayo, “El status del Tribunal Constitucional”. Revista Española de Derecho
Constitucional Nº 1. Madrid, 1981, pág. 18.
10 Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 117.

7
Preliminar del CPConst”. (STC N00020-2005-AI y 00021-2005-AI, acumulados, f.j.
16)

En consecuencia “es deber del juez constitucional tener presente que el proceso orientado
por antonomasia a defender la supremacía de la Constitución (proceso de
inconstitucionalidad, en este caso proceso de acción popular), siempre tendrá también, en
última instancia, la vocación subjetiva de preservar los derechos fundamentales de las
personas”. (STC N00020-2005-AI y 00021-2005-AI, acumulados, f.j. 16).

3. La doble dimensión de los derechos fundamentales: son derechos

subjetivos y obligaciones objetivas del Estado de ineludible
cumplimiento

Los derechos fundamentales representan en su dimensión objetiva principios

objetivos del ordenamiento jurídico y de la sociedad y, por otra parte, constituyen
manifestación concreta del principio de dignidad humana de la persona 11 . Es
decir, los diferentes bienes jurídicos constitucionales, es decir, derechos
fundamentales y principios jurídico constitucionales afectados por los artículos 1
y 2 de la Ley 31481, tienen una doble dimensión, es decir, no solo implican el
derecho subjetivo de los ciudadanos a reclamar y exigir judicialmente su
cumplimiento objetivo, sino también implica la obligación de todo funcionario y
ente público y, en especial de todo magistrado, del deber jurídico de su respeto y
observancia material.

Estamos ante el deber jurídico constitucional del Estado respetar estos derechos,
cuyo cumplimiento en ningún caso y bajo ninguna circunstancia puede estar
supeditado –y menos condicionado– a la exigibilidad por parte del titular del
derecho fundamental. En otras palabras, se debe respetar este derecho porque es
una exigencia de la Constitución y no porque haya un pedido expreso del titular
del derecho. El fundamento de esto tiene que ver con la naturaleza de los
derechos fundamentales y con la teoría institucional12 abrazada por el TC en su
jurisprudencia.

En efecto, tanto los derechos fundamentales como los procesos constitucionales

poseen un doble carácter y una doble dimensión que se corresponde
mutuamente. En relación con los derechos fundamentales, debemos decir que
son derechos subjetivos líquidos y concretos, de otro lado, los derechos
fundamentales son -al mismo tiempo- instituciones objetivas, es decir, un
conjunto de valores que informan todo el ordenamiento jurídico13.

11 Mijail Mendoza, op. Cit., pág. 118.

12 Cesar Landa Arroyo, Estudios sobre Derecho procesal Constitucional, Editorial Porrúa e Instituto
Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, México, 2006, pág. 124.
13 Según Giovanni Priori el derecho fundamental a la tutela judicial “tiene una doble naturaleza, pues por

un lado desarrolla una función en el plano subjetivo actuando como garantía del individuo; y por el otro,
desarrolla una función en el plano objetivo, asumiendo una dimensión institucional al constituir uno d elos
presupuestos indispensables de un Estado Constitucional”. Ver en: Para Giovanni Priori, la tutela
jurisdiccional de las situaciones jurídicas materiales: hacia una necesaria reivindicación de los fines del

8
La cobertura constitucional del doble carácter de los derechos fundamentales la
encontramos en la propia Constitución Política. La dimensión subjetiva de los
derechos fundamentales está recogida en el catálogo de derechos fundamentales
del artículo 2 y en los derechos procesales del artículo 139. En todos estos casos,
lo que se reconoce son derechos exigibles por los particulares. La dimensión
objetiva de los derechos fundamentales la encontramos en los artículos 1, 44, 45
y 51 de nuestra Carta Política, los que señalan respectivamente que “La defensa
de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la
sociedad y del Estado”, “Son deberes primordiales del Estado: … garantizar la
plena vigencia de los derechos humanos”, “El poder del Estado emana del
pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que
la Constitución y las leyes establecen” y “La Constitución prevalece sobre toda
norma legal”.

Esta teoría “institucional” recogida por la jurisprudencia del TC es doblemente

relevante en el caso de los diferentes bienes jurídicos afectadas por los artículos
1 y 2 de la Ley 3148114. Primero pues significa que este derecho tiene una doble
dimensión, una subjetiva cuyo titular son los ciudadanos, y en el segundo caso,
derechos que le asignan la facultad de reclamar y exigir el cumplimiento de la
misma, de otra parte, una dimensión objetiva, que implica un deber del juez, de
respetar los diferentes bienes jurídicos constitucionales afectadas por los artículos
1 y 2 de la Ley No 31481. Sin embargo, en el juez constitucional no se agota la
responsabilidad del Estado, esta alcanza al Congreso por ejemplo al Poder
Ejecutivo (art. 102.2 de la Constitución).

Esta doctrina ha sido también recogida por nuestro TC e incorporada a nuestro

ordenamiento constitucional, cuando señala que “detrás de la constitucionalización
de procesos como el de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento, nuestra
Constitución ha reconocido la íntima correspondencia entre la doble naturaleza
(subjetiva-objetiva) de los derechos fundamentales y la doble naturaleza (subjetiva-
objetiva) de los procesos constitucionales, siendo que las dos vocaciones del proceso
constitucional son interdependientes y se hacen necesarias todas las veces en que la tutela

proceso, en: Revista Ius et Veritas, Revista editada por estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica Año XIII Nº 26, pág. 282.
14 El origen de esta teoría se encuentra en la doctrina alemana y su autor es Peter Haberle. Para él, los

derechos fundamentales tienen un doble carácter: el aspecto de derecho individual y el aspecto institucional.
Presentan un aspecto de derecho individual pues son los derechos de la persona, cuyos titulares son los
individuos. De otro lado, caracterizados por un aspecto institucional, ellos representan la garantía
constitucional de esferas de vida reguladas y organizadas según principios de libertad. Ver Peter Haberle,
La Libertad Fundamental en el Estado Constitucional, Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 1987, pág. 163-
164; En esa misma línea, para el actual presidente del Tribunal Constitucional los derechos fundamentales
tiene un doble carácter constitucional: “como derechos subjetivos de la persona y como fundamento
valorativo del orden institucional. De modo que los derechos individuales son a la vez instituciones jurídicas
objetivas y derechos subjetivos. Ahora bien es, precisamente mediante la actuación estatal, aunque también
de los particulares, que los derechos pueden ser desconocidos, desvirtuados o vaciados de contenido, ya sea
por acción o por omisión”. Ver Cesar Landa Arroyo, Estudios sobre Derecho procesal Constitucional,
Editorial Porrúa e Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, México, 2006, pág. 125.

9
primaria de uno de los dos intereses (subjetivo y objetivo) comporte la violación del
otro”15.

Esto significa, que los artículos 1 y 2 de la Ley No 31481, deben respetar no solo
las normas de la parte orgánica sino los derechos fundamentales de los peruanos,
independientemente que los ciudadanos lo requieran, y que los derechos
fundamentales, también son parte del parámetro de control constitucional a
cargo del TC.

4. Los tratados internacionales de derechos humanos forman parte del

parámetro de control constitucional

De igual modo, también forman parte del bloque de constitucionalidad, los

tratados internacionales de derechos humanos firmados y ratificados por el
Estado peruano, y su desarrollo jurisprudencial por tribunales internacionales, a
cuya jurisdicción el Estado peruano se ha sometido como la Corte Interamericana
de Derecho Humanos. La cobertura constitucional de la incorporación de estos
instrumentos al parámetro constitucional son el artículo 3, 55 y la Cuarta
Disposición Final y Transitoria de la Constitución16.

La incorporación de los tratados internacionales de derecho humanos en el

bloque de constitucionalidad implica en buena cuenta, la ampliación del
contenido normativo de la constitución, constitucionalización del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, lo cual exige en los operadores jurídicos
la aplicabilidad directa de los estándares internacionales, y en buena cuenta, la
ampliación del sistema de fuentes con las fuentes internacionales de producción
de derecho.

5. Las sentencias del Tribunal Constitucional también forman parte del

parámetro de control constitucional

Tres normas fundamentan la fuerza normativa de las sentencias del TC. Tenemos
en primer lugar el artículo 81 del NCPConst, el que señala de forma clara y
precisa que “Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de
inconstitucionalidad y las recaídas en los procesos de acción popular que queden firmes
tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y
producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación.” (subrayado
nuestro).

15Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 04853-2004-AA/TC, f.j. 33.

16“Artículo 3°. La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la
Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los
principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de
gobierno”.
“Artículo 55°. Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”.
“Cuarta DFT. Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se
interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y
acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.

10
En segundo lugar, el artículo VIII del Título Preliminar del NCPConst, ,
disposiciones que desarrollan la doctrina jurisprudencial, “El contenido y alcances
de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente
código deben interpretarse de conformidad con la DeclaraciónUniversal de Derechos
Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como con las decisiones adoptadas
por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de
los que el Perú es parte”. (Subrayado nuestro).

En tercer lugar, tenemos el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional, el cual desarrolla y regula los precedentes vinculantes, que
constituyen jurisprudencia constitucional con la mayor y más intensa fuerza
normativa vinculante.

El TC al interpretar una disposición constitucional, está precisando el alcance de

su naturaleza jurídica, y con ello está creando una norma constitucional que es
concreción de la disposición constitucional. Está creando pues derecho
constitucional, y sus sentencias, que contienen esas concreciones de los derechos
constitucionales se convierten en fuente de derecho constitucional17. Todo ello
nos lleva a concluir que el desarrollo de los derechos constitucionales realizado a
través de sus sentencias tiene rango constitucional 18 . Esta posición ha sido
respaldada por el TC cuando precisa que “Así, las sentencias del Tribunal
Constitucional, dado que constituyen la interpretación de la Constitución del máximo
tribunal jurisdiccional del país, se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos
los poderes del Estado” (EXP. N.° 1333-2006-PA/TC, f.j. 11).

El fundamento de esta fuerza vinculante de las sentencias del TC descansa en el

hecho que éste es el intérprete supremo de la Constitución y su jurisprudencia es
de observancia obligatoria por todos los demás órganos jurisdiccionales del
Estado. En este sentido, el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional (Ley 28301) dispone que este “es el órgano supremo de interpretación
y control de la constitucionalidad”. Como lo ha señalado el TC, cuando mediante
resoluciones judiciales se desconoce su jurisprudencia vinculante, procede
presentar una demanda de amparo para la protección objetiva del ordenamiento
jurídico constitucional. Al referirse al caso específico del amparo, el TC ha
señalado que:

“Asimismo resulta razonable el uso de un segundo proceso constitucional para restablecer

el orden jurídico constitucional y el ejercicio de los derechos fundamentales que pueda
verse afectado con una estimatoria de segundo grado, cuando las instancias judiciales
actúan al margen de la doctrina constitucional establecida en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional. Por doctrina constitucional debe entenderse en este punto: a)

17 Cfr. Luis Castillo Córdova, El Tribunal Constitucional como creador de derecho constitucional. En; Luis
Sáenz Dávalos, El amparo contra el amparo y el recurso de agravio a favor del precedente. Cuadernos de
análisis y crítica a la justicia constitucional, No 3, Palestra, Lima 2007, pág. 13 al 17.
18 Ibídem.

11
las interpretaciones de la Constitución realizadas por este Colegiado, en el marco de su
actuación a través de los procesos, sea de control normativo o de tutela de los derechos
fundamentales; b) las interpretaciones constitucionales de la ley, realizadas en el marco
de su labor de control de constitucionalidad. En este caso, conforme lo establece el artículo
VI del Título preliminar del Código Procesal Constitucional, una ley cuya
constitucionalidad ha sido confirmada por el Tribunal, no puede ser inaplicada por los
jueces en ejercicio del control difuso, a menos, claro está, que el Tribunal sólo se haya
pronunciado por su constitucionalidad formal; c) las proscripciones interpretativas, esto
es las “anulaciones” de determinado sentido interpretativo de la ley realizadas en
aplicación del principio de interpretación conforme a la Constitución. Se trata en este
supuesto de las sentencias interpretativas, es decir las que establecen que determinado
sentido interpretativo de una disposición legislativa resulta contrario a la Constitución,
por lo que no debe ser usado por los jueces en el ejercicio de la función jurisdiccional que
les corresponde”19.

Por último, en otra oportunidad el TC ha establecido que: “cuando se establece que

determinados criterios dictados por este Tribunal resultan vinculantes para todos los
jueces, no se viola la independencia y autonomía del Poder Judicial, reconocidas en el
artículo 139º, inciso 2, de la Constitución, sino que, simplemente, se consolida el derecho
a la igualdad en la aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 2º, inciso 2); máxime, si
es a partir del reconocimiento de su supremacía normativa que la Constitución busca
asegurar la unidad y plena constitucionalidad del sistema jurídico y su consecuente
aplicación (artículos 38º, 45º y 51º de la Constitución). Debe recordarse que ninguna
garantía conferida a un órgano constitucional tiene su última ratio en la protección del
poder público en sí mismo, sino en asegurar la plena vigencia de los derechos
fundamentales como manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana (artículo
1º de la Constitución)”20.

6. La jurisprudencia de la Corte IDH forma parte también del parámetro

de control constitucional

Las sentencias de la Corte IDH son fuente de derecho que vincula a todos los
poderes públicos y a los particulares en el Perú. En tal sentido, la jurisprudencia
de la Corte IDH también vincula a los jueces peruanos cuando interpreta y
desarrolla la Convención Americana de Derechos Humanos. El fundamento está
en el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el cual
ha señalado que “El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos
por los procesos regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con
la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos,
así como de las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos
humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte”.

Sobre esa base, el TC ha señalado que: “al Tribunal Constitucional […] no le queda
más que ratificar su reiterada doctrina, imprescindible para garantizar los derechos

19 STC 4853-2004-PA/TC, f.j. 15.

20 STC 0030-2005-PI/TC, f.j. 48.

12
fundamentales, bien se trate de procesos jurisdiccionales, administrativos o políticos: que
las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son vinculantes para
todos los poderes públicos y que esta vinculatoriedad no se agota en su parte resolutiva,
sino que se extiende a la ratio decidendi, incluso en aquellos casos en los que el Estado
peruano no haya sido parte en el proceso”21. Añade el TC que “Tal interpretación [de la
Corte IDH] conforme con los tratados sobre derechos humanos contiene, implícitamente,
una adhesión a la interpretación que, de los mismos, hayan realizado los órganos
supranacionales de protección de los atributos inherentes al ser humano y, en particular,
el realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, guardián último de los
derechos en la Región”. (0218-2002-HC, f.j. 2)22.

La consecuencia práctica del reconocimiento que los TIDH tienen rango

constitucional y que se incorporan al ordenamiento jurídico, es que los jueces
tienen la obligación jurídica de aplicar los TIDH directamente a los casos que
resuelven, sin necesidad de ninguna intermediación legislativa o desarrollo
legislativo previo. Y esto no solo lo ha reconocido la Corte IDH en su
jurisprudencia sino el propio TC en su jurisprudencia vinculante.

C. TIPOLOGÍA DE INFRACCIONES A LA CONSTITUCIÓN

De conformidad con el artículo 74 del NCPConst, la infracción a la jerarquía

normativa de la Constitución, puede ser: a) por la forma o por el fondo; b) parcial
o total; y, c) directa o indirecta.

21 STC exp. Nº 00007-2007- PI/TC, f.j. 36. No es la única vez que lo ha reconocido, “De conformidad con la
IV Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Estado, los derechos y libertades
reconocidos en la Constitución deben interpretarse de conformidad con los tratados internacionales en
materia de derechos humanos suscritos por el Estado Peruano. Tal interpretación, conforme con los tratados
sobre derechos humanos, contiene, implícitamente, una adhesión a la interpretación que, de los mismos,
hayan realizado los órganos supranacionales de protección de los atributos inherentes al ser humano y, en
particular, el realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, guardián último de los derechos
en la Región”. (STC exp. Nº 0217-2002-HC/TC, f.j. 2).
22 En otra oportunidad señaló que “La vinculatoriedad de las sentencias de la CIDH no se agota en su parte

resolutiva (la cual, ciertamente, alcanza sólo al Estado que es parte en el proceso), sino que se extiende a su
fundamentación o ratio decidendi, con el agregado de que, por imperio de la CDFT de la Constitución y el
artículo V del Título Preliminar del CPConst, en dicho ámbito la sentencia resulta vinculante para todo
poder público nacional, incluso en aquellos casos en los que el Estado peruano no haya sido parte en el
proceso. En efecto, la capacidad interpretativa y aplicativa de la Convención que tiene la CIDH, reconocida
en el artículo 62.3 de dicho tratado, aunada al mandato de la CDFT de la Constitución, hace que la
interpretación de las disposiciones de la Convención que se realiza en todo proceso, sea vinculante para
todos los poderes públicos internos, incluyendo, desde luego, a este Tribunal. […] La cualidad constitucional
de esta vinculación derivada directamente de la CDFT de la Constitución, tiene una doble vertiente en cada
caso concreto: a) reparadora, pues interpretado el derecho fundamental vulnerado a la luz de las decisiones
de la Corte, queda optimizada la posibilidad de dispensársele una adecuada y eficaz protección; y, b)
preventiva, pues mediante su observancia se evitan las nefastas consecuencias institucionales que acarrean
las sentencias condenatorias de la CIDH, de las que, lamentablemente, nuestro Estado conoce en demasía.
Es deber de este Tribunal y, en general, de todo poder público, evitar que este negativo fenómeno se reitere
[…] En suma, por imperio del canon constitucional que es deber de este Colegiado proteger, se deriva un
deber adicional para todos los poderes públicos; a saber, la obligatoria observancia tanto de los tratados
sobre derechos humanos ratificados por el Perú, como de la interpretación de ellos realizada en todo proceso
por los tribunales internacionales constituidos según tratados de los que el Perú es parte”. (2730-2006-AA,
f.j. 12, 13 y 14).

13
 1. Infracciones constitucionales por la forma o por el fondo.

Esta ocurre en tres supuestos, cuando se produce el quebrantamiento del

procedimiento legislativo previsto en la Constitución para su aprobación. En
segundo lugar, cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución
directamente ha reservado a otra específica fuente formal del derecho. En ese
sentido, de conformidad con el artículo 106 de la Constitución, existen
determinadas materias que la Constitución reserva a las leyes orgánicas, la
regulación de la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado
previstas en la Constitución, razón por la cual en caso de que una ley ordinaria
se ocupe de dicha regulación, incurriría en un vicio de inconstitucionalidad
formal. Y finalmente, en tercer lugar, cuando es expedida por un órgano que,
constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo.

De otro lado, las infracciones constitucionales serán de fondo cuando “la materia
regulada por la norma con rango ley, resulta contraria a algunos de los derechos,
principios y/o valores constitucionales, es decir, cuando resulta atentatoria no de las
normas procedimentales o del iter legislativo, sino de las normas sustanciales reconocidas
en la Constitución”. (STC Nº 00020-2005-AI y 00021-2005-AI, f.j. 23) (Resaltado
nuestro)

2. Infracciones constitucionales parciales o totales

Siguiendo al TC, “una ley puede ser totalmente inconstitucional cuando la totalidad de
su contenido dispositivo o normativo es contrario a la Constitución. En tales supuestos,
la demanda de inconstitucionalidad es declarada fundada, y la disposición impugnada
queda sin efecto”. (STC Nº 00020-2005-AI y 00021-2005-AI, f.j. 24). De otro lado, la
ley es parcialmente inconstitucional cuando sólo una fracción de su contenido
dispositivo o normativo resulta inconstitucional. Precisa el TC que “En caso de que
el vicio parcial recaiga sobre su contenido dispositivo (texto lingüístico del precepto),
serán dejadas sin efecto las palabras o frases en que aquel resida. Si el vicio recae en parte
de su contenido normativo, es decir, en algunas de las interpretaciones que pueden ser
atribuidas al texto del precepto, todo poder público quedará impedido, por virtud de la
sentencia del Tribunal Constitucional, de aplicarlo en dichos sentidos interpretativos”.
(STC Nº 00020-2005-AI y 00021-2005-AI, f. j. 25)

3. Infracciones constitucionales directas e indirectas. El bloque de

constitucionalidad.

Y finalmente, el artículo 75º del Código Procesal Constitucional hace referencia a

la afectación directa o indirecta de la Constitución en la que puede incurrir una
ley o norma con rango de ley. Hablamos de infracción directa de la Constitución
en aquellos supuestos en los que el parámetro de control de constitucionalidad,
se reduce únicamente a la Norma Fundamental. De otro lado, “la infracción
indirecta de la Constitución implica incorporar en el canon del juicio de
constitucionalidad a determinadas normas además de la propia Carta Fundamental. Se
habla en estos casos de vulneración “indirecta” de la Constitución, porque la invalidez

14
constitucional de la norma impugnada no puede quedar acreditada con un mero juicio de
compatibilidad directo frente a la Constitución, sino sólo luego de una previa verificación
de su disconformidad con una norma legal perteneciente al parámetro de
constitucionalidad”. (STC Nº 00020-2005-AI y 00021-2005-AI, f. j. 27)

En tal sentido precisa el TC que se produce una afectación indirecta de la

Constitución, ante la presencia de una incompatibilidad entre la norma sometida
a juicio y otra norma legal a la que el propio Constituyente delegó a) “La
regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa”,
b) “La regulación de un contenido materialmente constitucional” y c) “La
determinación de las competencias o límites de las competencias de los distintos
órganos constitucionales”23.

Este es el caso, por ejemplo, de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley

de Bases de la Descentralización reconocen competencias a los gobiernos
regionales en materia de titulación del territorio de las comunidades campesinas
y nativas. Como dice el TC, normas legales de esta categoría servirán de
parámetro cuando se ingrese en la evaluación de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de las ordenanzas regionales incoadas. Tal como ha
afirmado el TC “en determinadas ocasiones, ese parámetro puede comprender a otras
fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de
ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición
constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales
casos, estas fuentes asumen la condición de `normas sobre la producción jurídica´, en un
doble sentido; por un lado, como `normas sobre la forma de la producción jurídica´, esto
es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de
otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como `normas sobre el contenido de
la normación´, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su
contenido.” (STC Nº 0007-2002-AI/TC, f. j. 5).

D. SOBRE UNA ADECUADA INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS

LEGALES Y SOBRE LA FUERZA NORMATIVA D ELOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES

1. Una adecuada concepción de “orden jurídico”. las normas no se

interpretan en forma aislada

Se pretende interpretar las normas de la Ley 31481 de espaldas al ordenamiento

jurídico, de espaldas a los principios establecidos por la Constitución. Los que
solo miran las normas sectoriales que regulan competencias específicas, y las
interpretan aisladamente, de espaldas a principios constitucionales olvida que el
ordenamiento jurídico no es una suma de normas aisladas sino un sistema
jurídico que debe ser interpretado sistemáticamente.

23 STC Nº 00020-2005-AI y 00021-2005-AI, f. j. 28.

15
No podemos interpretar literalmente las normas de nuestro ordenamiento
jurídico, de espaldas a la Constitución, pues la interpretación literal, en definitiva,
desconoce que el ordenamiento jurídico tiene una entidad propia distinta de las
normas que lo integran. Este tipo de interpretaciones olvida que el ordenamiento
jurídico es un sistema, es decir, una estructura dotada de un orden interno en el
que sus elementos se relacionan entre sí armónicamente conjugados.

Como consecuencia de esta condición sistemática, se atribuyen al ordenamiento

jurídico una serie de características tales como la unidad, la coherencia y la
plenitud24. Según De Asís “las normas cobran sentido en relación con el texto legal que
las contiene o con el ordenamiento”; el denominado argumento sistemático es aquel
en el que: “a un enunciado normativo o a un conjunto de enunciados normativos debe
atribuirse el significado establecido por el sistema jurídico”25. Asimismo, el criterio de
coherencia establece que: “las normas deben ser interpretadas de modo tal que se evite
su contradicción con otras”26.

Una condición necesaria para una correcta interpretación de las normas legales y
reglamentarias, en concordancia con la Constitución, es una adecuada
concepción de orden jurídico y de sistema normativo. En otras palabras, no debe
entenderse por él una suma y un agregado de disposiciones aisladas o un
conjunto de normas con una coherencia interna y una unidad desde la
Constitución.

Señala el TC que el orden jurídico es un “sistema orgánico, coherente e integrado

jerárquicamente por normas de distinto nivel que se encuentran interconectadas por su
origen, es decir, que unas normas se fundan en otras o son consecuencia de ellas”27. No
es un archipiélago cuyas piezas carecen de relación entre sí. El ordenamiento
jurídico se conceptualiza como una pluralidad de normas aplicables en un
espacio y tiempo determinados, y se caracteriza por constituir una normatividad
sistémica, y por su plenitud hermética28. Agrega el TC que, en sentido estricto,
“una norma jurídica sólo adquiere valor de tal, por su adscripción a un orden. Por tal
consideración, cada norma está condicionada sistemáticamente por otras” 29.

En tal sentido, hablar de orden jurídico es hacer referencia a una totalidad

normativa unitaria, coherente y organizadora de la vida coexistencial 30 , “esta
normatividad sistémica se rige bajo el criterio de la unidad, dado que se encuentra
constituida sobre la base de un escalonamiento jerárquico, tanto en la producción como
en la aplicación de sus determinaciones regulatorias”31. Hans Kelsen precisa que un
orden normativo sistémico es unitario “porque todas sus normas convergen en una

24 José Luis Del Hierro, Introducción al Derecho. Madrid: Editorial Síntesis, 1997, pág. 96.
25 De Asís Roig, op. cit., 1995, pág. 188.
26 Ibídem.
27 STC. Nº. 0005-2003-AA/TC, f.j. 3.
28 Ibídem.
29 Ibídem.
30 Ibídem.
31 Ibídem.

16
norma fundamental, de la cual derivan directa o indirectamente, en sucesión, grado o
escalera, hasta llegar a las normas más concretas”32.

En esa línea, uno de los principales efectos articuladores de este sistema de

normas tiene que ver con los criterios de validez material –no formal- de las
normas de mayor jerarquía respecto de las de menor jerarquía. En esa lógica, será
la Constitución Política el principal criterio y factor de unidad del sistema
jurídico en su vértice. En opinión del TC, “toda norma encuentra su fundamento de
validez en otra superior, y así sucesivamente, hasta llegar a la norma fundamental. Tal
concepto de validez no sólo alude a la necesidad de que una norma se adecue formalmente
a otra superior, sino también a su compatibilidad material” 33.

Una consecuencia de ello es la necesidad de compatibilizar y darle coherencia y

consistencia al sistema jurídico, expulsando o neutralizando las normas y
disposiciones disonantes según los criterios de validez material antes referidos y
que viene en última instancia de la Constitución Política. Ello llevará al TC a
sostener que este conjunto aparentemente disperso –para el lector lego en
derecho- de disposiciones, está sujeta al criterio de coherencia, pues el sistema
jurídico es una totalidad armónicamente ordenada, en la que las normas que la
conforman guardan una relación de compatibilidad entre sí, lo que excluye
cualquier posibilidad de contradicción permanente 34.

Esto no significa que no existan normas contradictorias, las habrá y

constantemente, como en este caso con la Ley 31481. Sin embargo, esta situación
como bien dice el TC no debe ser en forma permanentemente, pues en aquellas
situaciones, será la judicatura y sobre todo la justicia constitucional la encargada
de detectar estas patologías para ajustar o eventualmente expulsarlas del
ordenamiento jurídico. Precisa el TC que “esta vocación por la coherencia exige la
exclusión de cualquier situación en que dos normas que se contradicen en sus
consecuencias jurídicas pertenezcan o sigan perteneciendo a un mismo ordenamiento
legal”35. Todo ello llevará al TC a sostener de manera categórica que el orden
jurídico descansa en dos principios: la coherencia normativa y el principio de
jerarquía de las normas36.

Queda claro entonces, que una interpretación literal como aquí se pretende, no
tiene cobertura constitucional, no por ser inadecuada, sino por ser insuficiente al
desconocer la especial naturaleza de las normas constitucionales y las funciones
que cumplen al interior del ordenamiento jurídico.

Debemos concluir entonces, que toda norma debe de seguir el Principio de

Legalidad, el cual siempre debe de estar acorde a los presupuestos y principios

32 Ibídem.
33 Ibídem.
34 Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho. Buenos Aires: Eudeba, 1987.
35 STC. Nº. 0005-2003-AA/TC, f.j. 3.
36 Ibídem.

17
constitucionales. Como ha expresado el propio TC, “el principio de legalidad en el
Estado constitucional no significa simple y llanamente la ejecución y el cumplimiento de
lo que establece una ley, sino también, y principalmente, su compatibilidad con el orden
objetivo de principios y valores constitucionales; examen que la administración pública
debe realizar aplicando criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Esta
forma de concebir el principio de legalidad se concretiza, por ejemplo, en el artículo III del
Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, cuando señala
que la actuación de la administración pública tiene como finalidad la protección del interés
general, pero ello sólo es posible de ser realizado «(...) garantizando los derechos e intereses
de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general»
(énfasis agregado).”37

2. Sobre el carácter vinculante de los principios constitucionales

Es preciso indagar sobre la fuerza normativa de los principios constitucionales,

que en este caso son violados por la Ley No 31481, como los recogidos por la
Constitución como la seguridad jurídica, prohibición de legislar para casos
concretos, irretroactividad de las leyes, o los desarrollados por el TC como los
principios preclusividad y de intangibilidad del calendario electoral.

Usualmente se suele poner en cuestión en carácter normativo de los principios.

Se les suele identificar como “un conjunto de pautas residuales en la actividad de los
juristas, que normalmente suele aparecer en “ausencia de normas” para llenar vacíos o
deficiencias” como bien lo señala Pedro Grández38. Esta interpretación encuentra
fundamento en el artículo VIII del Título Preliminar del Código Civil peruano.
No obstante, esta visión ha cambiado, pues “de haber sido consideradas como pautas
auxiliares para la interpretación de las verdaderas normas del sistema -con discutible
status respecto de su normatividad-, pasan a convertirse en lo que son hoy en día: las
normas más importantes del sistema jurídico, esto es, indiscutibles normas
fundamentales”39. E incluso en normas de cierre del sistema jurídico40.

Lo primero que debemos de tener claro es acerca del carácter vinculante de los
principios constitucionales. Debemos comenzar por señalar como lo reconoce la
doctrina, que los principios jurídicos son verdaderas normas jurídicas, «los
principios constitucionales, una vez determinados, adquieren proyección normativa y, al
igual que los valores, son instituciones jurídicas vinculantes para los poderes públicos41».
EL TC, recogiendo lo señalado por Freixes y Remotti precisa que los principios
constitucionales tienen las siguientes características estructurales:

37 STC. Nº 3741-2004-AA/TC, f.j. 15.

38 Pedro Grández Castro, El ascenso de los principios y el razonamiento constitucional, Palestra, Lima, 2016,
pág. 23.
39 Ibídem, pág. 22.
40 Ibídem, pág. 23.
41Freixes, Teresa y José Remotti (1992). Los valores y principios de la interpretación constitucional en Revista

Española de Derecho Constitucional, año 12, número 35, p. 101

18
 • “Son normas inferidas de una interpretación operativa sobre las reglas
constitucionales.
• Constituyen proyecciones normativas a partir de elementos reglados.
• Contienen gérmenes de reglas indeterminadas, pero predictibles.
• Sus elementos estructurales son permanentes.
• Entre los principios no existe relación jerárquica a nivel estructural”42.

Sobre esta base el TC, en relación con los principios constitucionales, sostiene “los
principios constitucionales, en cuanto instituciones jurídicas con proyección normativa,
cumplen una función informadora de todo el ordenamiento jurídico”43. Dicha función
se concreta en que:

• “Tienen eficacia directa.

• Permiten extraer reglas aplicables al caso concreto.
• Su función positiva consiste en informar el ordenamiento.
• La función negativa comporta que tengan fuerza derogatoria.
• Su interpretación debe realizarse en forma complementaria e indisociable.
• Facilitan, a partir de su trasmutación en reglas, la posibilidad operativa de una
pluralidad de opciones cuya elección concreta corresponde a criterios de política
legislativa”44.

3. Sobre la naturaleza de los principios constitucionales

Una vez reconocido su carácter vinculante debemos aproximarnos a su

naturaleza. Los principios constituyen mandatos de optimización que ordenan la
concreción de una determinada finalidad, en el máximo grado posible en función
de las posibilidades fácticas y jurídicas como lo precisa la doctrina. Pero antes es
necesario diferenciar las normas regla de las normas principio. En efecto, las
normas reglas se aplican a casos concretos mediante la técnica de la subsunción.
Este método supone identificar hechos de acuerdo a una descripción típica
contenida en una norma de rango constitucional. Luego, si existe identidad, se
aplica la consecuencia. En cambio, la aplicación de los principios se realiza
mediante el principio de proporcionalidad, en el contexto de supuestos donde existe
colisión de derechos.

En relación con su naturaleza, siguiendo a Robert Alexy, “Los principios ordenan

que algo debe ser realizado en la mayor medida posible, teniendo en cuenta las
posibilidades jurídicas y fácticas. Por lo tanto, no contienen mandatos definitivos, sino
solo prima facie. Que un principio valga para un caso no significa que lo que el principio
exige para este caso tenga validez como resultado definitivo. Los principios presentan
razones que pueden ser desplazadas por otras razones opuestas. El principio no determina
cómo ha de resolverse la relación entre una razón y su opuesta. Por ello, los principios

42 Ob. Cit. p. 103. Citada por STC No 00047-2014-PI, f.j. 43.

43 STC No 00047-2014-PI, f.j. 43.
44 Freixes, Teresa y José Remotti (1992), p. 104. Citada por STC No 00047-2014-PI, f.j. 43.

19
carecen de contenido de determinación con respecto a los principios contrapuestos y las
posibilidades fácticas”45.

Siguiendo al TC, “[l]a distinta eficacia de las disposiciones constitucionales, da lugar a

que éstas puedan ser divididas entre “normas regla” y “normas principio”. Mientras que
las primeras se identifican con mandatos concretos de carácter autoaplicativo y son,
consecuentemente, judicializables, las segundas constituyen mandatos de optimización,
normas abiertas de eficacia diferida, que requieren de la intermediación de la fuente legal,
para alcanzar plena concreción y ser susceptibles de judicialización”46.

César Landa propone diversos criterios de distinción, “[e]ntre los que han alcanzado
mayor difusión tenemos a los criterios estructural y cualitativo. Por el primero, se
entiende que reglas y principios son normas que se diferencian por su estructura
semántica. En tanto que en las reglas es posible identificar un supuesto de hecho y una
consecuencia jurídica, en los principios esto no es factible”47. Y es que en el caso de los
principios no hay supuesto de hecho, solo una consecuencia.

Añade que “[p]or el segundo criterio, el cualitativo, se entiende que los principios, a
diferencia de las reglas, ordenan que algo se haga en la mayor medida posible,
considerando las posibilidades jurídicas y reales existentes. Por ellos los principios pueden
ser concebidos como mandatos de optimización, en tanto la medida de cumplimiento
puede ser realizada en diferente grado. El ámbito de su realización también depende de los
principios y reglas que se le oponen”48.

Agrega Landa que “[e]n cambio, las reglas se cumplen o no, pues ellas contienen
mandatos en el ambito de los fáctica y juridicamente posible. En buena cuenta, mientras
los principios como mandatos de optimizacion exigen un cumplimiento gradual, en la
mayor medida posible; las reglas exigen un cumplimiento todo o nada, no admiten
cumplimiento graduales, por ello serían mandatos definitivos”49.

En palabras de Pedro Grandez, mientras que las reglas ordenan algo en forma
definitiva todo o nada, los principios aceptan grados de su cumplimiento en
cuanto “mandatos de optimización que se caracterizan porque suelen ser cumplidos
gradualmente y porque la, medida ordenada de su cumplimiento no solo depende de las
posibilidades facticas sino tambien de las posibiliaddes juridicas”50.

45 ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales, traducción de Carlos Bernal Pulido, Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid 2007, pp. 80-81.
46 STC. Exp. N° 01417-2005-AA/TC, fundamento 11.
47 Landa, César (2014). Naturaleza jurídica de los recursos forestales y de fauna silvestre. Marco legal-administrativo

y análisis de los vacíos y contingencias legales [en línea]. Lima: Sociedad Peruana de Ecodesarrollo, p. 7.
Disponible: http://www.biofuelobservatory.org/Documentos/Informes-de-la-SPDE/Naturaleza-
Juridica-de-los-recursos-forestales-y-de-fauna-silvestre.pdf
48 Ibidem. Ver también: Alexy, Robert (1988). Sistema jurídico, principios jurídicos y razón práctica. En: DOXA,

Cuadernos de Filosofía del Derecho, Núm. 5, p. 143.

49 Ibid., p. 8.
50 Alexy, Robert (1988). Sistema jurídico, principios jurídicos y razón práctica. En: DOXA, Cuadernos de Filosofía

del Derecho, Núm. 5, p. 139-151.

20
Esta distinción entre normas regla y normas principio resulta fundamental para
comprender la implementación y la aplicación de los principos desarrollados por
la Constitucion y por la jurisprudencia del TC, violados por la Ley No 31481..

E. LAS INCONSTITUCIONALIDADES DE LOS ARTÍCULOS 1 Y 2 DE

LA LEY 31481.

1. El Congreso de la Republica no está por encima de la Constitución.

Como dice el artículo 38 de la Constitución, “Todos los peruanos tienen el deber de

honrar al Perú y de proteger los intereses nacionales, así como de respetar, cumplir y
defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación”.

Es más, el Congreso, debe velar por el cumplimiento de las normas. De acuerdo

con el artículo 102.2 de la Constitución “Son atribuciones del Congreso […] Velar por
el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva
la responsabilidad de los infractores”.

En consecuencia, si bien el Congreso de la República es titular de la

representación nacional, está obligado a respetar la Constitución. Sus decisiones
no están exentas de la fuerza normativa de la Constitución, y del control
constitucional respectivo.

2. El Congreso solo puede ejercer sus facultades en el marco de sus

competencias.

El poder se ejerce no de forma absoluta, sino en el marco de las competencias

realizado por la Constitución y el ordenamiento jurídico. En consonancia con lo
señalado por el artículo 45 de la Constitución, “Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen”. Cuando un
poder del Estado se ejerce por fuera de las competencias, ese poder de jure se
convierte en un poder de facto.

3. El JNE es un organismo constitucional autónomo.

El artículo 177 de la Constitución establece que el JNE actúa con autonomía, de

acuerdo con sus atribuciones. A su vez, el artículo 1 de la Ley No 26486, Ley
Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones precisa que este es un organismo
autónomo que cuenta con personería jurídica de derecho público.

4. Es función del JNE asegurar el cumplimiento de las normas legales.

Vela por el cumplimiento y desarrollo correcto de las disposiciones en materia

electoral. Es decir, tiene la obligación velar por el respeto del Estado de derecho
y el respeto al principio de legalidad. En consonancia con el artículo 178.3 de la
misma Constitución, “Compete al Jurado Nacional de Elecciones […] Velar por el

21
cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y demás disposiciones
referidas a materia electoral”.

5. El JNE ejerce justicia en materia electoral

El JNE preside el sistema de justicia electoral peruano. De conformidad con el

artículo 178.4 de la Constitución, “Compete al Jurado Nacional de Elecciones […]
Administrar justicia en materia electoral”. Es decir, son auténticos y verdaderos
jueces en materia electoral, con las mismas garantías de todos los jueces de la
República.

6. Congreso debe respetar la autonomía y la independencia de la justicia

electoral, sobre todo cuando imparte justicia electoral.

El Congreso de la República no puede invadir ni interferir en funcionamiento de

los jueces cuando administración justicia, en ese caso, no pueden interferir en el
ejercicio de la función de los miembros del Jurado Nacional de Elecciones. Como
señala el artículo 139.2, “La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional.
Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni
interferir en el ejercicio de sus funciones”.

7. El calendario electoral no puede ser alterado ni modificado.

El cronograma electoral es elaborado de conformidad con el artículo 109 de la

Ley Orgánica de Elecciones, que exige que la inscripción de partidos se realice,
por lo menos, 90 días antes de las elecciones.

“Artículo 109º.- Cada Partido Político, Agrupación Independiente o Alianza,

registrado en el Jurado Nacional de Elecciones, sólo puede inscribir una fórmula
de candidatos a la Presidencia y Vicepresidencias de la República, hasta noventa
(90) días naturales antes de la fecha de las elecciones. El candidato que integre una
fórmula ya inscrita no puede figurar en otra.
El Jurado Nacional de Elecciones publica en el Diario Oficial El Peruano la
inscripción de cada fórmula de candidatos a la Presidencia y Vicepresidencias de
la República, al día siguiente de efectuarse la misma”.

La Ley No 31481 aprobada, al alterar este cronograma, afecta el principio de

preclusión y la seguridad jurídica que debe respetar todo proceso electoral. De
acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se debe respetar en todo
proceso electoral los principios de perentoriedad y preclusividad. Como lo ha
señalado este tribunal

“El proceso electoral puede ser entendido como el conjunto de etapas con efectos
perentorios y preclusivos […]. El respeto del proceso en su conjunto es una
garantía del Estado Democrático Constitucional de Derecho que tiene como fin la
estabilidad democrática”. (STC No 05448-2011-AA, f.j. 19)

22
 8. La alteración del calendario electoral afecta el principio de seguridad
jurídica

Como lo ha señalado el TC, toda alteración del calendario electoral implica una
violación del principio de seguridad. Según este

“en atención a la seguridad jurídica que debe rodear todo proceso electoral y a las
especiales funciones conferidas a los órganos del sistema electoral en su conjunto
[…] en ningún caso la interposición de una demanda de amparo contra el JNE
suspende el calendario electoral, el cual sigue su curso inexorable”. (STC No
05854-2005-AA/TC, f.j. 39.b).

Como señala la Defensoría del Pueblo en un reciente comunicado,

“la ampliación de plazo de 10 días antes de la fecha de inscripción de candidaturas

para llevar a cabo elecciones podría afectar el cronograma electoral aprobado en su
oportunidad y que era de conocimiento público, puesto que el 14 de junio es la
fecha para la inscripción de candidaturas, quedando tiempo solo hasta el 4 de junio
para llevar a cabo estas elecciones internas”51.

9. La alteración del calendario electoral viola el derecho a la participación

política.

De acuerdo con el artículo 31 de la Constitución, toda persona tiene derechos a

“ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones
y procedimientos determinados por ley orgánica”. No respetar este marco legal
acarrea la nulidad del proceso. De acuerdo a la jurisprudencia del propio TC,

“el recurrente no fue elegido según las condiciones y procedimientos previstos en

la ley orgánica, motivo por el cual no puede ser considerado en pleno ejercicio del
derecho a sufragio pasivo, razón por la cual resulta improcedente la demanda”.
(STC No 02377-2006-AA, f.j. 4).

Como dice Enfoque de derecho

“aceptar la prórroga a uno o varios partidos políticos en cuanto a las inscripciones

faltantes produce que, en la práctica, estos partidos tengan más plazo que el resto
de participantes para recolectar información u otras actividades para que puedan
presentar los documentos correctamente. Así, de aceptarse estos pedidos, se
generaría una ventaja para estas organizaciones, alterando la igualdad de
condiciones en que deben presentarse todos los participantes de la contienda
electoral”52.

51 Ver: https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-rechaza-promulgacion-de-la-ley-n-31481-
que-modifica-proceso-electoral-para-ampliar-el-plazo-de-inscripcion-de-candidaturas-a-elecciones-
internas/
52 Ver Enfoque de derecho, disponible en: https://www.enfoquederecho.com/2021/01/13/por-que-no-

darles-prorroga-a-candidatos-la-intangibilidad-del-calendario-electoral/#_ftn3.

23
La propia Corte IDH ha reconocido que el ejercicio del derecho a la participación
política solo puede realizarse de acuerdo a procedimientos previamente
establecidos.

“En el ámbito de los derechos políticos la obligación de garantizar resulta

especialmente relevante y se concreta, entre otros, en el establecimiento de los
aspectos organizativos o institucionales de los procesos electorales, a través de la
expedición de normas y la adopción de medidas de diverso carácter para
implementar los derechos y oportunidades reconocidos en el artículo 23 de la
Convención. Sin esa acción del Estado los derechos a votar y a ser votado,
simplemente, no podrían ser ejercidos. Los derechos políticos y también otros
previstos en la Convención como el derecho a la protección judicial, son derechos
que “no pueden tener eficacia simplemente en virtud de las normas que los
consagran, porque son por su misma naturaleza inoperantes sin toda una
detallada regulación normativa e, incluso, sin un complejo aparato institucional,
económico y humano que les dé la eficacia que reclaman, como derechos de la
propia Convención […], si no hay códigos o leyes electorales, registros de electores,
partidos políticos, medios de propaganda y movilización, centros de votación,
juntas electorales, fechas y plazos para el ejercicio del sufragio, éste sencillamente
no se puede ejercer, por su misma naturaleza; de igual manera que no puede
ejercerse el derecho a la protección judicial sin que existan los tribunales que la
otorguen y las normas procesales que la disciplinen y hagan posible”.(Corte IDH,
Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, párrafo 159)
(Resaltado nuestro)

10. No se pueden aprobar normas con norma propio.

Las leyes deben ser generales, impersonales y abstractas. Es decir, deben ser
aprobadas para casos generales, no pensando eren casos específicos. No se puede
legislar para situaciones concretas, por expresa prohibición del artículo 103 de la
Constitución. En este caso, estamos ante un proyecto de ley con nombre propio,
para favorecer a determinados partidos políticos.

La Ley No 31481 aprobada resulta incompatible con el artículo 103 de la

Constitución, que prohíbe expresamente legislar con nombre propio, para
situaciones específicas. En palabras de la Constitución, “Pueden expedirse leyes
especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las
diferencias de las personas”. Las normas deben expresar la voluntad general, deben
ser expresión del interés público, el cual se expresa a través de la representación
nacional. Bajo ninguna circunstancia puede ser expresión de interés subalternos,
carente de motivación y alejados del interés público.

Como lo señaló el TC, “el artículo 103° de la Constitución prescribe que pueden
expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón
de la diferencia de personas. Este principio general del derecho afirma implícitamente que
las normas jurídicas protegen y obligan por igual a todos los habitantes de la República.

24
Las normas se caracterizan por tener un mandato impersonal; ergo, no tienen en cuenta
la singularidad de las personas obligadas a su cumplimiento. La ley debe contener pautas
de carácter general que sean de interés común y resultantes de la convivencia social, cuyo
cumplimiento sea obligatorio para todos, es decir, erga omnes. Dentro de ese contexto,
sólo por excepción es viable la creación de una regla especial, la misma que no se ampara
en el arbitrio caprichoso de quienes poseen el poder político, sino en la naturaleza o razón
de los hechos, sucesos o acontecimientos que ameriten una regulación particular o no
genérica”. (STC No 00021-2011-AI, f.j. 653)

Ahora el TC admite la posibilidad de normas especiales, pero exigiendo un

mínimo de razonabilidad. En palabras del TC "cuando el artículo 103° de la Carta
Fundamental estipula que pueden expedirse leyes especiales "porque así lo exige la
naturaleza de las cosas", no hace sino reclamar la razonabilidad objetiva que debe
fundamentar toda ley, incluso, desde luego, las leyes especiales. Respetando el criterio de
razonabilidad legal, el Estado queda facultado para desvincular la ley de su vocación por
la generalidad y hacerla ingresar en una necesaria y razonable singularidad. Necesaria,
porque está llamada a recomponer un orden social que tiende a desvirtuarse, y razonable,
porque se fundamenta en un elemento objetivo, a saber, la naturaleza de las cosas". (STC
No 0001-2003-PI, f.j. 8).

El Congreso hasta la fecha no ha acreditado un mínimo de razonabilidad objetiva

para otorga un plazo excepcional para la inscripción de candidatos a elecciones
internas y para la realización de elecciones internas complementarias en las
Elecciones Regionales y Municipales 2022. No ha motivado la necesidad de una
norma especial como esta.

11. El derecho innominado al cumplimiento de las normas constitucionales

Asimismo, cuando se pretende incumplir las normas legales que regulación el

proceso electoral, se incumple y se desconoce el principio general de la
efectividad de la efectividad de las disposiciones constitucionales, el cual
reconoce el derecho a exigir el cumplimiento de las normas constitucionales.

Como sabemos el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del derecho

constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos
administrativos. (STC normas legales y de los actos administrativos 0168-2005-
PC/TC, FJ. 9). En palabras del TC “con base en el principio de regularidad del
ordenamiento jurídico, el cual supone, como ya se dijo, la efectividad de las normas que
conforman dicho sistema normativo, este Tribunal debe también reconocer la existencia
de un principio general principio general principio general de la efectividad de la
efectividad de las disposiciones constitucionales”. (STC No 05427-2009-PC, f.j. 19)

12. Ley No 31481 incurre en un supuesto de déficit de deliberación de las

normas legales

53 Ver también en la STC 00 18-2003-Al/TC.

25
La Ley No 31481 nunca paso a comisiones, es decir nunca fue dictaminada. Al
ser una norma que modificaba una ley orgánica e implicar disposición de
presupuesto debió pasar a dos comisiones, a las comisiones de constitución y
presupuesto. No se realizó este procedimiento, muy por el contrario, lo
aprobaron en junta de portavoces. Además, tenía que tener mayoría calificada
por implicar una modificación de la Ley orgánica de elecciones.

Esta no es la forma como se modifican normas orgánicas, de forma precipitada,

caprichosa, clandestina, de espaldas al interés público. Este proyecto es
inconstitucional por déficit de deliberación, pues proyectos de reforma
constitucional de tanta importancia, no pueden ser aprobados sin debate y
deliberación pública, como lo exige el artículo 105 de la Constitución.

El Tribunal Constitucional ha establecido que artículo 105 de la Constitución

parte de la premisa de la promoción de la deliberación al disponer que "ningún
proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva
Comisión dictaminadora". Precisa el TC que “El significado de esta disposición
constitucional es aún más relevante cuando lo que es objeto de debate es un asunto de
tanta entidad como las relaciones Ejecutivo Legislativo”. (Sentencia No 00006-2018-
AI, f.j. 24).

En relación con el abuso de la exoneración de dictamen de proyectos que regulan

la relación entre los poderes el TC precisa que, “cuando este mecanismo es empleado
con el propósito de efectuar trascendentales reformas que inciden en la esencia misma de
nuestra Constitución, debe demandarse un importante nivel de deliberación, aspecto que
no se ha advertido en este caso”. Añade que “al haberse exonerado al proyecto de
resolución legislativa del trámite ante la Comisión de Constitución y Reglamento, se
advierte un vicio de inconstitucionalidad radicado en el empleo de un mecanismo de
excepción cuando no correspondía en razón de la materia involucrada, lo cual resulta
contrario a la finalidad del artículo 105 de la Constitución”. (Sentencia No 00006-2018-
AI, f.j. 23, 25 y 26).

13. El Congreso no tiene iniciativa de gasto como lo precisa el artículo 79 de

la Constitución

Finalmente, de acuerdo con el artículo 118.3 de la Constitución, la función de

Gobierno es del Poder Ejecutivo, no del Congreso. La Ley No 31481 deviene en
inconstitucional pues implica disposición de presupuesto para la realización de
las elecciones complementarias. Recordemos que los congresistas no pueden
presentar proyectos de leyes que irroguen gastos al Estado como lo establece el
artículo 79 de la Constitución.

“Artículo 79°.- Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para

crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
[…]”. (resaltado nuestro)

26
En efecto, el propio JNE reconoce en su acuerdo de Pleno que solo en contratar a
profesionales para el seguimiento e implementación de esta medida demandaría
el gasto de 8 millones de soles.

F. LA LEY NO 31481 NO CONSTITUYE UNA RESTRICCIÓN IDÓNEA,

NECESARIA Y PROPORCIONAL AL DERECHO A LA
PARTICIPACIÓN

Una línea jurisprudencial ya consolidada del Tribunal Constitucional es la de la

utilización del principio de proporcionalidad como herramienta para examinar
la constitucionalidad de las medidas que restringen o limitan derechos
constitucionales. En el presente caso, los artículos 1 y 2 de la Ley 31481, tiene una
incidencia negativa en los principios de preclusividad y de intangibilidad del
calendario electoral reconocido por la jurisprudencia consistente y uniforme del
Tribunal Constitucional en materia electoral, que son parte del contenido
constitucional del derecho a la participación política (artículo 2.17 de la
Constitución). Asimismo, inciden y afectan el derecho a la participación política
de acuerdo a los procedimientos “previamente establecidos” (artículo 31 de la
Constitución), en el derecho a la igualdad y a la no discriminación (artículo 2.2

27
de la Constitución Política), en el principio de seguridad jurídica, en el principio
de motivación y de interdicción de la arbitrariedad, en el derecho fundamental
al cumplimiento de las normas legales, en el principio de la prohibición de
legislar para casos concretos y de irretroactividad de las normas (artículo 103 de
la Constitución).

Y para ello, debemos de recurrir a la herramienta del principio de

proporcionalidad para analizar la constitucionalidad de los artículos 1 y 2 de la
Ley No 31481. En tal sentido, estas normas deberán cumplir las exigencias del
principio de proporcionalidad. Es decir, solo será constitucional y válida esta
restricción si esta representa una limitación o afectación idónea, necesaria y
ponderada a los bienes jurídicos afectados.

El análisis de idoneidad comprende el examen de si la medida es idónea para la

protección de otros derechos y bienes constitucionales. En el presente caso, la Ley
No 31481 busca promover la participación de los partidos políticos que no
realizaron elecciones primarias dentro de los plazos establecidos. En tal sentido,
se cumple con principio de idoneidad.

Conforme al análisis de necesidad, la medida será constitucional solo si no existe

otra medida alternativa que no restrinja los derechos de los otros partidos
políticos que si cumplieron con realizar elecciones internas dentro de los plazos.
En este caso, es evidente que existen muchas otras maneras de promover la
política vial a nivel nacional, sin tener que recurrir a alterar las reglas
previamente establecidas para todos los partidos políticos. Esto era, que los
partidos políticos auto excluidos cumplieran los plazos. Nadie los excluyó. Ellos
mismos por desidia, por negligencia no lo hicieron a pesar de saber los plazos
establecidos.

Pero de ninguna manera esta puede ser, estableciendo nuevos plazos que
benefician a aquellos que no tuvieron la diligencia de cumplir con los plazos
previamente establecidos, premiando en los hechos el incumplimiento y la
inobservancia de los plazos, que no es otra cosa que una concreción del principio
de legalidad, tal como lo establece los artículos 1 y 2 de la Ley 31481.

Con la argumentación hasta aquí desarrollada es suficiente para acreditar que los
artículos 1 y 2 de la Ley 31481, constituyen restricciones a los derechos de los
partidos políticos y de los ciudadanos peruanos, inconstitucionales y arbitrarias.

Por último, la medida será constitucional sólo si se demuestra que la intensidad

de la afectación de estos derechos es menos gravosa en comparación con la
intensidad de afectación que sufriría el derecho o bien constitucional que
promueva la medida a implementarse; de lo contrario, si la intensidad de la
afectación de los derechos y principios de los partidos políticos que si cumplieron
con los plazos previamente establecidos en la ley por el JNE es más grave,
entonces, la medida deberá ser prohibida y excluida su implementación.

28
El establecimiento de nuevos plazos satisface el bien jurídico de promoción de la
participación de los partidos políticos que no respetaron los plazos previamente
establecidos, como lo ordena los artículos 2.17 y 31 de la Constitución, de forma
leve o en el mejor de los casos intermedia, pues permite a partidos políticos
realizar elecciones internas y participar en el próximo proceso electoral. En
cambio, afecta de forma alta e intensa los principios de preclusividad, de
intangibilidad del calendario electoral, así como los el derecho de participación
política y al derecho a la igualdad de los partidos que, si realizaron elecciones
internas dentro de los plazos y en forma oportuna, y que cumplieron con las
normas previamente establecidas.

Es decir, la satisfacción de los bienes jurídicos perseguida por los artículos 1 y 2

de la Ley 31481 (promoción de la participación política), es leve o en el peor de
los casos intermedia, mientras que la intervención en los principios de
preclusividad, de intangibilidad del calendario electoral, así como los el derecho
de participación política y al derecho a la igualdad de los partidos políticos es
intensa y alta.

En atención, consideramos que los artículos 1 y 2 de la Ley 31481, no constituye

una restricción idónea, necesaria y proporcional en los principios de
preclusividad, de intangibilidad del calendario electoral, así como los el derecho
de participación política y al derecho a la igualdad de los partidos políticos, pues
establece un pésimo precedente de incumplimiento de las normas electorales,
beneficiando a unos y castigando a otros, el cual podría ser invocado cada vez
que se quiera incumplir con las reglas electorales. Y es que nadie los excluyó del
proceso, los partidos políticos por su propia desidia y negligencia no cumplieron
con los plazos. En definitiva, se estaría premiando y estimulando el
incumplimiento de las normas y del derecho.
ANEXOS:
Que adjuntamos a la presente demanda los siguientes medios de prueba:

Anexo 1-A: Copia del DNI Wilmer Quiroz Calli, decano del Ilustre Colegio de
Abogados de Puno.

Anexo 1-B: Credencial de Wilmer Quiroz Calli como DECANO del Ilustre
Colegio de Abogados de Puno.

Anexo 1-C: RESOLUCIÓN N.º 002A-2022-P-JUDECAP-CD-2021/2022, la cual

incorpora a Wilmer Quiroz Calli en la Junta Nacional de Decanos de los Colegios
de Abogados del Perú.

Anexo 1-D: Copia del acuerdo de su Junta Directiva del Colegio de Abogados de
Puno, de acuerdo con el artículo 98 del NCPConst.

Anexo 1-E: Copia de la Ley N.º 31481.

29
Anexo 1-F: Acuerdo del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) del 1 de
junio que establece que es jurídica y materialmente imposible cumplir con lo
dispuesto en la Ley 31481.

Anexo 1-G: Pronunciamiento del día 5 de junio del año 2022 suscrito por
secretarios generales de los partidos políticos Acción Popular, Alianza para el
Progreso y Perú Libre rechazando el Acuerdo Plenario del JNE del 01/06/2022.

POR TANTO:
A usted señor presidente del Tribunal Constitucional, solicito que, conforme a la
ley, se sirva ADMITIR a trámite la presente demanda de inconstitucionalidad,
declarándola FUNDADA en su oportunidad, de acuerdo al petitorio, por violar
el derecho a la protesta y demás derechos conexos, contenidos en la Constitución
Política y la jurisprudencia vinculante expedida por el TC y la Corte IDH.

PRIMER OTROSÍ:
Representación judicial por Abogado: Que, de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 80º del Código procesal Civil, otorgo las facultades generales de
representación que señala el artículo 74º del acotado, a los abogados que
autorizan el presente escrito, del Instituto de Defensa Legal JUAN CARLOS
RUIZ MOLLEDA, identificado con DNI Nº 07749253, con Registro CAL Nº 28243,
con correo electrónico jruiz@idl.org.pe; MARITZA QUISPE MAMANI,
identificada con DNI Nº 41080970, con Registro CAC Nº 4434, con correo
electrónico mquispe@idl.org.pe; CRUZ LISSET SILVA DEL CARPIO,
identificada con DNI N.º 40632855, y con Registro CAL N.º 52066, con mail
csilva@idl.org.pe; y la abogada de la Coordinadora Nacional de Derechos
Humanos Maria Jennie Dador Tozzini, con Registro CAL N.º 21518 y correo
electrónico Jdador@derechoshumanos.pe; y con domicilio procesal en la Avenida
Pardo y Aliaga 272, San Isidro, Lima, y con casilla procesal Nº 917 del Colegio de
Abogados a Ud. respetuosamente decimos:

SEGUNDO OTROSI
La presente demanda se tramitará por la vía sumaria y tendrá tramitación
preferente, según lo dispuesto por los artículos 107º (tramitación del proceso de
inconstitucionalidad) del Código Procesal Constitucional.

Lima, 09 de junio de 2022

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