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  • Cartas de Batalla - Reformas Constitución de 1886

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    María Paula Alvarado Díaz
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    Cartas de batalla - Reformas Constitución de 1886

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    Hernando Valencia Villa CARTAS DE BATALLA Una critica retell 7 ee rossro Creal F mbiano PET call PC Escaneado con CamScanne Capitulo VII BATALLAS POR LA CarTA: Las REFORMAS ‘ada una de las constituciones del siglo XIX fue la consecuen- Ce: de una guerra y la causa de otra. Cada una de las reformas del siglo XX ha sido la consecuencia de un conflicto y la causa de otro. Pero de las constituciones a sus reformas (o mas bien a las reformas de la ultima Carta) algo cambia: la lucha partidista se convierte en lucha de clases y las estrategias y tacticas del comba- te constitucional se adaptan a los tiempos. Lo que es mas relevan- te, tras dos periodos de dominio de partido, en los cuales tratan de aplicarse otra vez los proyectos ideolégicos del Olimpo Radical y dela Regeneracién a una cambiada y cambiante Colombia, una \ercera estrategia de hegemonia o autolegitimacién, la del biparti- dismo exclusivo y excluyente, debe ser propuesta e impuesta. De los sesenta y siete actos legislativos o instrumentos equivalentes "xpedidos entre 1894 y 1986, hemos seleccionado las seis refor- ine ™ayores tenida cuenta de los ajustes que introducen en la fi- ae 1886 y de la importancia de la batalla social que traducen Ouinguen ritual del derecho publico. Son ellas: las reformas del ae a de Reyes (1904-1909) y de 1920, que tienen lugar epublica Conservadora (1903-1930); las reformas de 175 Escaneado con CamScanne AGENDA DE HOY 1936 y 1945 o dela Republica Liberal (1930-1946); y de 1957 y 1968 o del Frente Nacional (1957-1986) « Segiin Edward Conrad Smith, James Madison present6 el 8 de junio de 1789 una serie de py, yectos de enmienda constitucional a la Camara de Representa tes. Agpiraba a que ellos se incorporaran en los lugares ap Topi del texto de la Constitucion norteamericana, pero Roger | las Teformas he peru al Congreso de que os agregar anal dl doce de suerte que cada enmienda triunfarao racasara por sus prs méritos cuando fuese sometida a la ratificacién de las legislaturas estatales'*® Las reformas constitucionales colombianas son “madisonianas’ no “shermanianas” por cuanto ellas siempre se han insertado en, lugares apropiados del texto fundamental y no al final de él Este Problema formal puede ser de importancia decisiva si se conside ra que buena parte del prestigio mitico de la Constitucién estado. unidense como el mas antiguo y duradero de los cédigos politicos Proviene de la imagen popular de la Carta de Filadelfa como uy texto intacto e intocable, un documento virginal. Por el contrario, el dudoso prestigio que rodea a la Constitucién colombiana pue- de ser atribuido, al menos en Parte, a su apariencia de colcha de retazos, agravada por el reiterado reformismo pero hasta ahora in- evitable en tanto el tipo “madisoniano” de enmienda se manten- 8a como una costumbre normativa. En lo que atafie a la prosodia Constitucional, por consiguiente, puede afirmarse que las reformas “shermanianas” generan dos niv ‘eles de derecho constitucional, el texto original y las adiciones Sucesivas, mientras que las reformas “madisonianas” producen un co: I ntinuo de discurso constitucional, 4 estructura basica con las actualizaciones entretejidas. a i 148. Los dice actos legislativos aprobados por la Asamblea Nacional Consitujent (ANAC) Tue tape 125? fueron invaidados por elplebisito de 1957 ¥ los Atos Cagney 2 de 1977 y 1 de 1979 fueron declaretos inexequibles por la Corte Suprema de en 1978 y 1981, ah Fespectivamente, segiin se dijo en el Capitulo Ill, En tal virtud, hay ‘incuentay cinco enmiendas viiden , 1979, 149, E fe Sev, ee Costin of the United Stats, Barnes nd Noble Books New Yo 6. Mi traduccidn, 176 Escaneado con camS$tanne CARTAS DE BATALLA | La digresion precedente tiene sentido, pues de 1886 en adelan- eno hay cartas que batallan entre si sino enmiendas en conflicto “ referidas al mismo texto basico, de tal manera que el caracter es- frategico de la institucion Constitucional, su naturaleza de terreno polémico se hace cada dia mas evidente y mas importante. as reformas de la Reptiblica conservadora ajo el imperio de la nueva Constitucién, la regeneracién se hizo agn mas autoritaria en su tratamiento de la sociedad civil y espe- cialmente de la creciente oposicién liberal. Las sucesivas admi- nistraciones hasta el fin del siglo recurrieron una y otra vez a las disposiciones transitorias de la Carta y en particular al célebre Ar- ticulo K que faculta al ejecutivo para “prevenir y reprimir los abu- sos de la prensa”. Gracias al ambiente permisivo y al desarrollo cultural y educativo del periodo federal, la prensa era por entonces el ultimo bastion del radicalismo. La tercera administracion Nufiez obtuvo del Congreso un estatuto de seguridad nacional, la Ley 61 de 1888, llamada Ley de los Caballos por Fidel Cano puesto que trataba a los adversarios del regimen como si fuesen animales, Esta tendencia continué bajo la desafortunada presidencia de Caro de 1892 a 1898, durante la cual se presenté la frustrada rebe- lion liberal de 1895 que presagiaba un enfrentamiento generaliza- do entre la coalicién conservadora y la opos i6n radical. En efecto, el trigico climax de este oscuro periodo de intolerancia y dogmatis- mo se presentd en 1899 cuando la llamada Guerra de los Mil Dias asolé al pais, Esta desastrosa confrontacién, la més larga y destruc- tiva de las guerras civiles que devastaron a Colombia a lo largo del siglo XIX, se extendié de octubre 17 de 1899 a junio 1 de 1903. Unos meses mas tarde, el 3 de noviembre, el departamento de Pa- nami declaré su independencia de Colombia, con la manifiesta in- tervencin de los Estados Unidos y tras medio siglo de negligencia y descontento!®, ——_____ 150, Véase Eduardo Lemaitre, Ffenawd 'y su separacién de Colombia, Banco Popular, Bogots, 1974, 177 : Escaneaco con GamScanne AGENDA DE HOY En estas penosas circunstancias, un prestigi inter eonservador fue elegido presidente de 1904 sree tmandato de reconstruir el pats. Pero Rafael Reyes, aun 10 con algunas decisiones importantes en asuntos monetatioe ¢ tome grandes inversiones en obras publicas, dirigié una diniien autocratica y reformé la Carta del 86 acentuando sus peores a ion aannoco después de su posesién y en medio de un enconado ie mentario acerca de un fraude electoral que involucee, Al nucvo mandatario, Reyes convocs una Asamblea Constituyente diuemuy pronto clausur6 el Congreso y se lanz6 a un frenest refar mista que duré cinco afios y se tradujo en veinte actos legislatives La reforma del Quinquenio de Reyes fue, por tanto, la obra de un cuerpo autocritico a través de un procedimiento autocratico y Ja mayoria de sus normas se enderezaba a legitimar el despotismo presidencial y a incrementar y perpetuar la dominacién del ejecu- tivo. En tal sentido, casi todas ellas son hoy irrelevantes y no tanto porque la contrarreforma de la Unién Republicana las derog6 en 1910 cuanto porque sancionaban uno de los gobiernos mas cesa- ristas de la historia del pais. La reforma comprende diez actos legislativos decretados por la ‘Asamblea Constituyente en 1905, dos en 1907, tres en 1908 y cin- co en 1909, y ochenta y seis articulos en total que con frecuencia iminan la vicepresidencia y las y d se oponen entre si. En breve, se eli dos designaturas; se suprime el Consejo de Estado; las Asambleas departamentales se transforman en Consejos Administrativos; se hace flexible el hasta entonces rigido procedimiento de enmienda constitucional y se encarga dicha funcién a la Constituyente de bolsillo; se subordinan las administraciones regionales y locales al ejecutivo; y se prolonga el periodo presidencial a diez afios en tan- to Reyes permaneciera en el cargo. Probablemente la tnica contribucién positiva del Quinqueni al progreso de la estructura constitucional es la regla de representa- cién de las minorias o principio de la representacién proporcion®) que diversifica la poblacién politica de las corporaciones publices como Concejos Municipales, Asambleas Departamentales © Con- sejos Administrativos y Congreso Nacional (Acto Legislative No. 178 Escaneado con on CARTAS DE BATALLA, je 1905, articulo 4). Pero las Asam tes y Reyes introdujo la nuey, ger al gobierno a un sector de 4 1909, habia habido una con: bleas y el Congreso eran ino- a regla con el nico propésito | liberalismo, 7 aratrada de asesinato contra el ee debelada y una tenta- ve taios de los dosipartidos, formar, tis in, ls sectores mana par desire gneve at coalicién de la Union ee all 3 de marzo y abandond el ii fide al presidente tha provisionel se instalé entonces y una nue n gobierno bipart- convocada a fin de restaurar el estatuto de 1886 ee conmvances fundamentalesacordados por a Union ere Esta segunda enmienda, que es en realidad una a tiene la apariencia de una pequefia Carta que ontienealtescie nes a muchas instituciones constitucionales, Es el Acto Le; ae No. 3 de abril 8 de 1910 y consta de setenta articulos. Se ‘ihierten tres propositos principales: la moderacién del centralismo ie ne hheian del presidencialismo y el enriquecimiento de las libertades eran de att al piblicas. El primer objetivo se logra por medio del restablecimiento de Jas Asambleas Departamentales como entidades de eleccién popu- ar con cierta autonomia administrativa (articulos 48 y 52'S). Se fortalecen los Concejos Municipales (articulos 61 y 62) y los ciu- dadanos quedan facultados para desafiar los actos de Asambleas y Concejos que los agravien (articulos 58 y 64). El segundo propésito se cumple a través de significativas mejo- ras en la institucion presidencial: el presidente es elegido directa- ino de cuatro afios y s€ prohibe su reeleccion 8). Se establece la responsabilidad pre- En caso de ausencia, el jefe del dos designados nombrados por ‘osa tradicion iniciada en 1843, alvo el nombramiento ¥ lare- mente para un térm: inmediata (articulos 25 y 2! sidencial absoluta (articulo 29). Estado debe ser reemplazado por el Congreso, retomando asi la curi (articulo 26). Ninguno de sus actos, S tivo que modifan a Consttuion om 4 Enlo sucesivo,ciaremos tos artculos de cads tet lel 86, s 179 Escaneado con CamScanneé yy AGUNDA DIE HOY Jog ministros, es wilido sin la ratificacion del (articulo 30). Y el estado de sitio se modifien areal presidente no puede derogar ls leyes sino tan jas cuando son incompatibles con la guarda del orc mientras dure la perturbacién; igualmente, los decrete se hacen transitorios y no permanentes (articulo 33), ET ercer aspecto puede verse en la abolicién de la pena de my te (articulo 3), la adopeién del principio de la representacign Tr eibutactin (artic 6), le confirmacién de la representa tas minorias (articulos 14 y 45), la invencion de la accién pablic te inewesuibilidad y la generalizacion del control eonstiuein y (Art. 41) y la cveacion de la justicia administrativa (articulo 42), Finalmente, el Acto Legislativo No. 3 de 1910 da al Congreso la capacidad de s iio por su propia iniciativa y dle re. formar la Carta por medio del trimite tradicional de las dos legis. laturas ordinarias © vueltas que introdujo el Congreso Admirable en 1830 (Arts. 8 y 70). Pn general, aunque el periodo que va de la separacién de Pana- mi en 1908 al comienzo de la Repaiblica liberal en 1930 es cono- cido como la Repiiblica conservadora y lo fue en muchos aspectos, la enmienda de 1910 fue en verdad muy progeesista en su concep- Regeneracién no fue restaurada algiin tiempo, hasta mocidn de eettiva de sterte S10 Susp. en Piiblico y legislativa, ministre cidn y sus efectos. La Carta de sino mejorada y civilizada, Este arreglo durari finales del decenio de 1920. Para entonces, Colombia empieza su entrada en el siglo XX y la modernizacién del pais, aplazada por tanto tiempo, pone al orden constitucional en un predicamento sin precedentes. El dls curso del cielo esté a punto de arrostrar su mis critico desafio desde 1850, Las reformas de la Republica liberal C con una economia agricola, hast finales de la década del veinte y principios de la década del treit™ Se inicia entonces el despegue del desarrollo capitalista 60" primeras fibricas modernas que se abren en Bogoti y las capi Colombia era una sociedad rural, 180 CARTAS DE BATALLA rovinciales, las primeras organizaciones sindicales y revolu- 5 P' as que actuan dentro del naciente proletariado, las grandes 5 de infraestructura fisica que acomete el gobierno con los cb « provenientes de la indemnizacién de Panama, las prime- ec ersiones extranjeras en Ja industria petrolera y las nuevas si cialstas, social demécratas y keynesianas que nutren a una a generacion de activistas y reformadores dentro del. Partido ond! ideas ‘peral!. Labetante [a dltima administracin de la Republica conservado- vg, entte 1926 y 1930, la crisis social, econémica y politica abru- we ha a la nacion: las huelgas obreras y los motines estudiantiles Mejbieron Ta respuesta de la violencia oficial y la creciente opo- ‘cidn liberal articul6 un proyecto de modernizacion del Estado yla Constitucién que eventualmente condujo a la victoria en la siguiente eleccién presidencial y recuperé algo de la creatividad emocritica del Olimpo Radical a lo largo de los cambios y con- flictos del decenio de 1930 a 1940. En este turbulento escenario se inicié en 1930 la Republica liberal. Tras haber derrotado a un conservatismo débil y dividido que habia resultado incapaz, de lidiar con Ia crisis de la moder- aizacion, Ia primera administracién liberal presidida por Enrique Olaya Herrera hizo algunos ajustes en la legislacion laboral y reci- bio el respaldo incierto del partido derrotado, En 1934, el partido gobernante era suficientemente fuerte para gobernar por si solo, esta vez bajo la direccién de uno de los mis brillantes e influyentes estadistas colombianos: Alfonso Lépez Pumarejo, quien presidié dos administraciones, de 1934 a 1938 y de 1942 a 1945. Durante su primer mandato, condyjo la llamada Revolucién en Marcha, un. audaz experimento de reformismo juridico muy vecino al New Deal norteamericano que concluyé con las enmiendas constitucio- nales de 1936 y 1945. Banquero de carrera, Lépez Pumarejo era un talentoso comuni- cador, que hizo un exitoso so orca Ta radio, como Franklin ‘ease M. Armubla etal, Colombia oXXI Editores, Bogots, 1978, pp. $2-220. = AQ KINDA DIE HOY Delano Roosevelt, y un lucid estratega, que entendié me ninguno de sus contemporineos que i amensza del cambio soe Fr del poder papular slo podia seF destemads €on tna conteane Volucién preventiva lanzada desde el gobierno. Bajo las influencia, ejemplares de la repablica de Weimar de 1919 y de fa repiblieg espatiola de 1927, la Revolucién en Marcha propuso al Movimien. to obrero y a los partidos tradic nales un nuevo Estado nodriza o intervencionista dentro de la vieja estructura de la repuiblica cat Tica y unitaria de Nuiiez y Caro, Después de significativas reformas en los terrenos tributario, educativo, agrario y laboral, el primer gabierno de Lopez Pumarejo obtuvo de un Congreso dividido ung novedosa enmienda a la Constitucién, Redactado por los hombres del presidente —las audacias me- ores de cuarenta aiios— y especialmente por Dario Echandia y Carlos Lozano, el Acto Legislative No. 1 de agosto 5 de 1936 es la reforma mis “ideolégica” que ha tenido Ja Carta de 1886 pues afecta el estatuto de libertades publicas. Casi todas las demas en- miendas tienen que ver con el Estado de derecho, la organizacién y funcionamiento de las ramas del poder piiblico. Con base en los modelos de la Alemania social democrata y la Espaiia republicana ¥en las ideas del economista inglés John Maynard Keynes y el ju- rista francés Leon Duguit'®, la reforma de 1936 moderniza la po- sicion del Estado frente a la sociedad civil en general y alas clases trabajadoras en particular e incluye nuevas libertades econémicas y sociales en el Titulo Tercero de la ley de leyes, La nueva politica del régimen puede verse en la misién cons- titucional del Estado segin la define el articulo 9 de la reforma y 16 de la codificacién vigente en el umbral de Ia declaracién de derechos: ior que 153, Una glosacontemporsnea poco conacida hoy pero muy influyente enronces es Juan Frans 0 Forero, Critica del Derecho Consitucional: Exposiciénsistematcn del Derecho Const nul de Lon Dug, Editorial Miners, Bogts, 1935 La idea central del consitucionlst¢ del profesor de Bordeaux esque no hay derechos subjetivos sino oblgaciones sve Estado, 182 Escaneado con amScanneé PAIAS DE MATALEA jac autoratados de la Repalica eatin anstitutdas para proteyer jostas Las personas restdentes en Colombia, jones, ¥ pan asegUtAr el cuMplimiento de law deberes soclales det Jaadlo y ale Hoy particutares ge postulaslo se completa con ef articule HT (hoy articulo 32) A ronlce por vee primera la nocién de intervencién del Es: ve one mercado con el fin de racionalizar la economia y dar al vr aador Ia proteccidn que en justicia le es debida, Esta famosa Maueidn, orjginada en la gran crisis del sistema capitalista en on y toma en este caso de la Constitucion espaiola de 1931, ja silo vista por muchos juristas colombianos como una revolu- dion en si, ch signe de un cambio cualitative por el cual el viejo ratte gendarme se transforma en el navisimo Estado interyen- conistal™, En la prictica, no existe diferencia sustancial entre las jos ctapas del mismo Estado capitalista y liberal. Antes de 1936, una herramienta intervencionista en la Consti- tucidn, hubo intervencidn material del gobierno en la economia’. Y despues de 1936, cuando ya hay un dispositive interventor en la Carta, la regulacion estatal del mereado no ha sido necesariamente mayor © mejor que antes, Porque las funciones econdmicas del pitalista —mucho mis en una depen- diente y subdesarrollada como la colombiana— no estin sujetas a una regla constitucional, sino a los arreglos est vidas, honea y cuando no EXist Estado en una formacion ca cos y tacticos centre lay clases y sus fracciones y entre los partidos politicos y los grupos de pi on, Fn cuanto a la declaracién de derechos, se reconocen nuevas libertades econdmicas y sociales: derecho de huelga y derecho a la asistencia publica (articulos 16 y 20, hoy articulos 18 y 19). ‘St To wna discusién mis ampli, vase mi El anticonstiquctonal, pp, 47-52. Para eb pasnosta ‘sa trakesonal, ease D, Une Varga, op ff, vol p27 y Hugo Palacios Mey, La aie ‘wn enol Denecho Comatizactomal colombiana Hibboteca Anil de Econo, Hegotd, 1976, Vol Tocap Vp 220-273. ~ De 1821 4 1847, la politica econdnica dominante fue el protesstor Nw el hbyeconnbi,y de TARE 190, otra ez et ms Ewan eat “Hots de Jos ufos teinta no estaba, ‘yor tanta, en la pollaca eeondanica ake of Rats, 1 ef mercado Ma sochedad civil a tase obra, Escaneado con CamScanne re | AGENDA DE HOY. mente se restatiran kas libertades de concienei Adicionaimme on (articulos 13, 14 y 20, hoy al, 44 vist ense. ‘ “Fae como una obligacién social especialment, Ie d aida por el Estado (articulo 17), te. Bel articulo 10 del Acto Legislativo No. 1 de 1936 versa sobre cuestign mis debatida de la reforma constitucional de la Revol, Sion en Marcha: Ia propiedad privada. La nueva norma garantizg agrado derecho burgués pero lo sujeta a “la utilidad pablicyr terés social” definidos por el legislador. Por ello, afiade e actual articulo 30, “la propiedad es una funcién social que impli- ca obligaciones”. Esta avanzada noci6n, violentamente contestada por todas los sectores conservadores del pais fue empleada por la administracion Lépez Pumarejo como fundamento de la reforma seraria decretada por la Ley 200 de 1936, el primer ensayo de su especie en Ia historia colombiana. Debido a Ia prohibicién de Ja reeleccién inmediata, el ter- cer periodo presidencial de la Republica liberal correspondié a Eduardo Santos, propietario de El Tiempo, principal diario del pais, quien presidié la llamada “pausa administrativa” entre 1938 y 1942. Lopez fue reelegido para el término 1942-1946. Pero el lider liberal estaba cansado y enfermo y su segunda administracién fue una pesadilla politica —hubo acusaciones piiblicas de corrup- cién contra el presidente y su primogeénito, el futuro presidente Alfonso Lopez Michelsen, y un frustrado golpe militar— y termi- 16 prematuramente con la renuncia de Lopez Pumarejo en 1945 E] designado Alberto Lleras Camargo concluyé el desafortunado periodo y presidié las elecciones generales de 1946 en las cuales el dividido Partido Liberal fue derrotado por el reunificado Partido Conservador. Uno de los pocos temas de su agenda que Lépez Pumarejo y Lleras Camargo consiguieron aprobar del Congreso en 1945 fue una nueva enmienda que era un complemento técnico del paque- te ideolégico de 1936, ee en algunas caracteristicas del sistema norteamericano Congress at rtamentos de la rama ejecutiva y los comités del $0, el Acto Legislativo No, 1 de febrero 16 de 1945 es una 184 = : scaneado con CamScanneé fanza y dh ajo se de els y “el in CARTAS DE BATALLA ano alcance, orientada hacia una puesta al dia de a de medi dministrativa en una perspectiva presidencialis- m2 cié nizacion 4 rtalece con la supresion del segun- ‘efe del Estado, el desplazamiento ge la ini istracién en materias econd- jon de los llamados departamentos administrativos 1a definicion de las Fuerzas Armadas (articulos 8, 10, 33 ¥ 74). comisiones permanente J trabajo segiin el con- ad presidencial se fo ilo para reemplazar al j islativa a Ia admini nisterios tecnicos, ¥ 1 deliberantes y 0 votantes del Legislativo, se crean atendiendo a una division de tenido de Tos proyectos de ley (articulo 10). ¥ la. cémare baja reci- be Ja atribucion de nombrar al contralor general de la Republica, encargado de la vigilancia de Ja gestion fiscal de la administracion {articulos 93 y 94)- ortante innovacion e como no sen Respecto ambas camara, n materia de control constitucio- Una imp: consiste en el establecimiento de la revision de los actos admi- ela jurisdiccion contencioso-administrativa por via fica o ciudadana (articulos 41 y 42). de 1945, finalmente, da el pentiltimo paso antes del ‘0 del auténtico sufragio universal, € decir, dispone arios electives (el presidente, Jos senadores Jos concejales) sean directamen- nos varones mayores de veintian nal nistrativos ant de accion pub La reforma reconocimient! que todos los funcion: y representantes, los diputados y 5 los ciudada te clegidos por todo’ aos sin otra restriccion distinss del sexo (articulo 76). Durante la breve dominacion conse de 1946 a 1953, el pais vivid una de sus peores épocas a causa de la ultima guerra cr vil, la llamada Violencia, Ue devast6 la nacién entre finales de los aiios cuarenta y principios de los afios sesenta, ale dictadura de Rojas Pinilla (1 953-1957), ini almente patroci- nada por los partidos tradicionales como un medio de detener la Violencia Este terrible period da de la Carta por la en todos los niveles y sector mas importante, los partidos 1o concluy6 con un armisticio y una enmien- cual se adopto el bipartidismo obligatorio Estado colombiano. Y lo que €s es del gobernantes aprendieron una leccion, Escaneado con CamScanne AGENDA DE HOY tal vez la leccién de su vida, aunque al precio de tre , 186 muertos y una tierra devastada'**, Las reformas del Frente Nacional Como Olaya Herrera en 1930, el primer presidente del regimen conservador iniciado en 1946, Mariano Ospina Perez, trate de or ganizar una coalicion bipartidista denominada Unién Nacional para hacer frente a una deteriorada situacion heredada de | Rept blica Liberal y agravada por la orientacidn derechista de la nucyy administracion. E19 de abril de 1948 un violento motin urbane estallé en Bogota cuando Jorge Eliécer Gaitin, el formidable de. magogo de la izquierda liberal, fue asesinado en una calle de la eas pital mientras sesionaba la Conferencia Panameri surgiria eventualmente la Or na, de la cual anizacién de Estados Americanos, La colera popular se enseiored por doquier y las relaciones entre Jos partidos alcanzaron pronto su mis bajo nivel desde la Guerra de los Mil Dias. La sociedad colombiana se deslizaba otra vez hacia un conflicto civil generalizado. Un aio y medio después, el 9 de noviembre de 1949, el presi- dente Ospina Pérez clausurd manu militari el Congr so y el Pare tido Liberal apelé entonces a la oposicién extraparlamentaria y favorecié Ja formacién de las primeras guerrillas rurales, Una gue- sra civil interpartidista empezo a convertirse asi en un proceso in- discriminado de lucha clasista y bandidismo popular que duraria mas de una década y cambiaria por entero el mapa politico de la Colombia contemporanea, Caracterizada por su barbarie, la ultima guerra civil tuvo muchas causas. Entre ellas se destaca, de acuerdo con la hipotesis de Francisco Posada, la frustracién de los campesi- nos a resultas de las grandes expectativas de reforma agraria que la Republica liberal no pudo o no quiso satisfacer"”. 156. El estudio clisico es Orlando Fals Borda, Germin Guzmin Campos y Eduardo Umata ‘Luna, La Violencia en Colombia, 2 vols, Ediciones Tercer Munda, Bogats, 1962 157. F. Posada, Colombia: Violencia y subdesarrlla, Universidad Nacional, Bogotd, 1968. 186 Escaneado Gon CamScanne CAWTAS DILMATALLA -xto, Laureano Gomez, el ardiente orador de ta de- clegido presidente para el periodo 1950- w Je la cual el liberalismo estuyo ausente. Fl jele del Estado, que tenia simpatias fascistas, siguid el pre- Jel Quinquenio de Reyes y convacd una Asamblea Cons- temente célebre ANAC, para reformar la Carta jar con la Violencia. En pata content Ea rocrvacora fi aaclon d veha ee" jos ts yuna VOU queve ne ¢ trist Jo que el gobierno pudiese lid Pde 1952, el Congreso aprobs el Acta Lexislative No. | aba la reunién de la Asamblea. ¥ a comienzos del ato Iministracién Gomez presento una propuesta de en- tado corporativo de la Italia de Mussolini, ‘almente el Portugal de Oliveira Sa- do por una comisién conservadora cvadora, incluia restricciones al ripcién del comunismo, 1evos privile- siete a senda Dasacta en el F Ir spana de Franco ¥ espec ina, Dicho proyecto, prepare yanmetido a una Asamblea conse “Tengo, censtra previa de prensa, Pro 1 accion ptiblica de inexequibilidad, nu ssin catolica y un Senado integrado por delegados de ronales y de los grupos de p' el regresivo proyecto habia sido presen- tado y la ANAC, pese a su homogeneidad ideoldgica, se veia en liticaltades para considerarlo el Partido Liberal y una fraccién del spiciaron el golpe dle Estado del 13 de jus jo por el comandante del Bjército, general La mayoria de la dirigencia nacional pensa- ra la patria de la supresidin de gios para a Ip log gremivs Poco después de que Partido Conservador au nio de 1953, eneaber: Gustavo Rojas Pinill: ba que solo una formu pretoriana podia ticamente se denomina todavia @ la gue- ay cincuenta, Y la retérica de la época fue ante todo un golpe de opinion Violencia, como eufem mma social de los anos cuarent | muestra que el golpe de Rojas de la clase dominante. ELnuevo gobernante obtuvo de la ANAC & i mandate como un ndimero de actos legislativos referentes & tn tpetuacion del régimen militar, Entre ellos, la tinica excepcion el Acto Legislative No. 3 de 1954 por el ‘no en todo el pais, por primera ria ejercitado nto la legitimacion de mencionar ual se 9 rf \ narantiza el sufragio femer Wee ra hit > 0 nuestra historia, Pero el nuevo derecho no s ha sta er la restauracién del régimen civil 187 ld Lay olites traicionales habinn cometido an trates, Violenela empeord y el yoblerno de Rajin ne ¢ OVI ay tai militar dexembovadi. A prineiplow de 196 Nor Jy ti die. 10, lin MAYON party dle chive politien estaba en la oponteln y we fngtiahy une menus para la guerra entre fox partidos y sun cllentelay, Hos Acuerdox de Benidorm y Sitges en 1956 y ef py de marzo en 1957, suseritox por los ex pr no y Gomer y re organizacton Neto del 24 cris Camp. CMP reHariOn y fay Naclonal para yo. aldenton {fe paldados por lox politicos, fo 8 civicas, propusicron un Frente Y restaurae el sistema constitucional por medio de un plebiscito, Mas atin, tales instrumenton y law five I He Jos yay (entban aparentemente perstadicron al dictador de entre Har ef pevler en manos de na Junta Militar acordada por los partidang comsrvalres cle Rojas y la coaicign en cierne, El hecho en cl 10. de mayo de 1957 Roj sidencia y ef pais sin hubiera podido, Pais entre mayo 1) asumié cl primer presidente 0 Heras Camargo, Durante el acuerdos politicos bipartidistas Nun proyecto de reforma constitucional un decreto de estado d sitio y sometido a la reltendacion popular en el plebiscito de diciembre | de 1957, El referendum, en si mismo la mayor votacién en la historia clectoral del pais y la primera con participacién femenina, fue una experiencia excepcional, Se trata de la Gnica intervencidn directa del pucblo colombiano — el llamado constituyente primario— en ucional de trascendene’ conclliae al pu lernes, s abandons fa pre habetse resistido a la oposicién general como Ha Junta de cinco miembros gobernd de 1957 y agosto 7 de 1958, cuando clecto del Frente Nacional, Albe breve gobierno de transic ibn, los fueron transformados e1 expedido por medio de una decision constit pacto bipartidist antidemocr, a. Y sin embargo, el 4 sometido y aprobado por la poblacién fue y ¢s © Puesto que no sélo legitimé la restauracion del bipartidismo Minoritario y ahora excluyente sino también pro- hibio cualquier Hueva apelacion al poder constituyente primario. Una forma extraordinaria de legitimacién para la crisis extraor inatia que la nacién alrontaba, el plebiscito de 1957 es el a vimiento inaugural del tercer proyecto de hegemonia al eae Partidos gobernantes han recurride para permanecer en el pode L ts pel = Escaneado con CamScanne CARTAS DI BATALLA algin tipo de sancién popular. Ni el radicalismo liberal, ni el con aB'tjamo conservador, cada uno por su lado, resultan suficien- autor) prevenir Ia guerra civil o evitar que ella se convierta en es ot elas y la vez: modernizary pacificar un pais joven que lucha ty a desobedecer. El pacto frentenacionalista es el verda- empie?® go politico de la burguesia colombiana desde 1854.Pero ered de las ensofiaciones constitucionales han sido necesarios a aiios de soledad para someter a la poblacion nacional a su forrea disciplina. La enmienda plebiscitaria aparece como un “texto indivisible” que contiene tres elementos principales: un nuevo preambulo para Ja Carta, el mismo pértico barroco que glosamos en el Capitulo Ik Ia ratificacién de la Constitucion de 1886 con todas sus refor- nas, salvo las aprobadas por la Constituyente de 1952 a 1957; y el sistema del Frente Nacional. En una sola jugada maestra, por con- siguiente, la viejas élites civiles recobran las riendas del gobierno, restauran su dominio patricial transformado ahora en un ambicioso monopolio del poder y reparan la quebrantada tradici6n del consti- tucionalismo con una avalancha de respaldo electoral que tiene el doble efecto de justificarlos y cubrir el vergonzoso decenio anterior con un manto de olvido, Peor atin, otra vez en nombre de los sagra- dos valores de la continuidad y la estabilidad, el orden y la unidad, el pueblo no se da cuenta de que el precio que tiene que pagar por haber sido Hamado a refrendar la restauracion frentenacionalista es demasiado alto: no actuar otra vez como constituyente primario. En efecto, la pentiltima norma de la reforma de 1957 ordena que “en adelante las reformas constitucionales slo podran hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el articulo 218 de la Constitucién” (articulo 13 del Decreto Legislative 0247 de 1957). Ello convierte en revolucionaria cualquier apelacién al pueblo y Confirma la sospecha de que en un sistema de soberania nacional o indivisible como el colombiano prevalece la discreta tirania de los ‘epresentantes sobre los representados. El Frente Nacional mismo es un dispositive monopolistico por ¢l cual las dos fuerzas politicas comparten las posiciones y res- Ponsabilidades gubernamentales mediante tres mecanismos: al- 189 ‘SCaneado con amScanneé AGENDA DE HOY ternacin presidencial, paridad burocrética y cooptacién j, (articulos 2, 4 y 12). Asi, todos los cargos publicos de fg mas del Estado deben ser provistos con militantes conserva, | liberales y en cada elecci6n durante los siguientes dieciséis 4 yotantes no pueden elegir sino a aquellos candidatos en tus, Ia presidencia y de la coalicién bipartidista para las corpo; pablicas (Congresos, Asambleas y Concejos). Adicionalmente, la primera enmienda del Frente Nacional re. conace el derecho a elegir y ser clegidas a todas las mujeres c ombianas (articulo 1) como si la ANAC bajo Rojas no lo hubicy hecho ya en 1954. En 1959 y 1960, la reforma fue complementada por dos actos legislativos por los cuales se extienden la alternacién presidencial hasta 1974 y se restringe el estado de sitio, respectivamente, Después de dos administraciones casi enteramente dedicadas ala pacificacién del sector rural, operacién que eliminé el bandi- dismo pero fomenté la guerrilla ideologica, el tercer gobierno del Frente Nacional estuvo presidido por Carlos Lleras Restrepo, un discipulo de Lopez Pumarejo, que dirigio una administracién ac- tivista y emprendié una amplia reforma de la maquinaria institu- cional. A diferencia de las reformas de mediados del siglo XIX y de Ja Revolucién en Marcha de los afios treinta, que fueron contra- rrevoluciones preventivas, la ultima reforma constitucional de consideracién fue una reorganizacién tecnocratica del Estado y especialmente del ejecutivo y de la presidencia. Tras el restableci- miento autoritario del orden publico, que habia quedado en entre- dicho como consecuencia del colapso parcial del Estado generado por Ja Violencia'®, la administracién Lleras Restrepo propuso una modernizacién econémica del pais a través de la llamada sustitu- cion de exportaciones y una actualizacién de la Carta por medio del Acto Legislativo No. 1 de diciembre 11 de 1968. NO Para raciones os Calor 158, Véase Paul Oquist, Velencia,confctoy poten en Colombia, Instituto de Ess bianos, Bogots, 1976, 190 Escaneado con CamScanne CARTAS DE BATALLA pada por el Congreso luego de un largo y agitado debate Arde tres aos en lugar de los dos habituales,suscit6 una ree ‘a presidencial y supuso un complejo proceso de negociacio- vg entre las fracciones de la coalicion gobernante), la reforma de 968 incluye revisiones a setenta y cuatro de los doscientos diecio- es wmticulos de la Carta de 1886, tal como habfa sido codificada rot Consejo de Estado en 1945. Tales alteraciones reconocen un coman denominador: el fortalecimiento de un presidencialis- mo tecnocritico, casi autocratico, como nota distintiva del sistema stitucional de Colombia’. Hay tres aspectos dignos de mencién en Ja enmienda de 1968: ia consolidacidn de la presidencia, el lamado desmonte del Fren- teNacional y la modernizacién de los gobiernos regionales y lo- j Aprol qunci cales. Bajo la influencia de la Quinta Republica francesa y en particu- lar de la poderosa institucién presidencial forjada por De Gaulle en la Constitucién de 1958, los autores de la enmienda’® incre- mentan las atribuciones del jefe del Estado en varios sectores es- \ tratégicos: la intervencién estatal en el mercado se hace obligatoria yse extiende a todos los aspectos del proceso econédmico (articulo 6, hoy articulo 32); se instituye la planificacién econémica, impe- | rativa para el sector publico e indicativa para el sector privado, y se vincula a la intervencién econémica estatal (articulo 14, hoy articulo 80); la iniciativa legislativa en materias econémicas, finan- eras y monetarias se radica en cabeza del ejecutivo (articulo 13, hoy articulo 79); el presidente queda facultado para intervenir en | emisin monetaria y el ahorro privado (articulo 41, hoy articulo 120, ordinal 14); y se crea el estado de sitio econdmico, el llamado sstado de emergencia econdmica y social, a discrecién del presi- dente (articulo 43, hoy articulo 122). En términos de politica eco- _ 199. ss is Carlos chica, La reforma constituconal de 1968, Edtora Temi Bogot, 1969 {Herando Yepes Aria, Lareforma consttuctonal de 1968 ye rgimen politic colombia, bay ens Departamenta, Manizales, 1974 Caos Leras Re i Giles eras Restrepo, Jaime Vidal Perdomo, Carlos Restrepo Piedrahita, Alfonso Lopez Michelsen y Alfonso Gomez Gémez. ™ 191 I ‘Scaneado con CamScanne AGENDA DE HOY hnimico, estas innovaciones tienen que ver con tna nueyaf, pitalista a nivel continental. Y en términos de eat empresary misma ding Sen 1854, jue ung de Jos de la paridad N Presidenc: j ni y la cooptacién judicial, no son tocados por la reforma, EL wl 10 permaneceri en vigor hasta 1974, como lo habian dispueso enmiendas de 1957 y 1959, y el otro sobrevive hasta hoy como’ regla imperante en materia de nombramientos y promociones cn la rama jurisdiccional. No existe, por tanto, desmonte sino apenas reduccién parcial del control bipartidista sobre el legislative en medida en que las corporaciones electivas se abren a la compe. tencia democritica en dos etapas: los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales desde 1970 y el Congreso Nacional desde 1974 (articulo 50, hoy articulo 172). Pero la paridad bipar- tidista sigue vigente en el ejecutivo y en la justi Con relacién a los ministerios y departamentos administrativos en la ciipula del gobierno, empero, la enmienda de 1968 ofrece una nueva version de la paridad bipartidista que es un ejemplo perfecto de regla polémica, de una norma surgida de la disputa bu- rocratica y presupuestal entre los partidos y al mismo tiempo en- derezada a zanjarla. Se trata del articulo 41, que corresponde hoy! parigrafo del ordinal primero del articulo 120 y dispone que: Para preservar, despues de la fecha indicada (agosto 7 de 1978), con caricter permanente el espiritu nacional en la Rama Ejecutiva y en la Administracién Publica, el nombramiento de los citados desarrollo tegia politica, las relaciones entre el Estado y la clase veatindan, ahora mas que nunca, gobernadas por 1a nica pendular inaugurada por las élites y sus partido El desmonte del Frente Nacional no afecta mas q tres mecanismos del bipartidismo plebiscitario, el burocritica, y sdlo en parte, Los otros, la alternacié; funcionarios se hara en forma tal que se dé participacién adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de ls Repiiblica, A pesar de las quejas recurrentes de liberales y conservadores, las cuatro tltimas administraciones han estado sometidas a la racio- nalidad frentenacionalista por cuanto, abstraccién hecha del pat tido al cual pertenece el presidente de turno, el presupuesto¥ l@ 192 Escaneado con CamsScanne CARTAS DICHATALLA 1s obe s dos fuer antes y sus nente paritaria, ¥ el di se dividen atin entre nes cautivas en forma aproxima seo esto “le la izquicrdla, consistentemente pobre a fo lar de los tltimes veinte aios, ha contribuido a legitimar el caricter 8 abierto del regimen colombiano. formalment zl eercer orma que amerita alguna critica es fa |. De acuerdo con y locales no son aspecto de la ref de la administracion territori | los gobiernos regiona posters" jy aradicion centrali Fis que agenci administrativas del gobierno nacional, que ca- Moen de todo poder decisorio. La enmienda de 1968 crea nucvas "el mejoramiento de aquellas entidades: juntas jnstituciones Par inistradoras Hocales en el nivel mu municipios ¥ reas metropolitanas en el nivel provincial y departa- imental (articulos 61 63, hoy articulos 196 y 198). Estas nuevas formas, no obstante, nO han tenido el desarrollo legal, reglamenta- rio y practico que merecen y no estén orientadas a la devolucion de poder a la poblacién sino mas bien a Ia aplicacién de la raciona- idl gerencial al sector publico, que fue uno de los temas predi- Jectos del presidente de entonces. Finalmente, existe un aspecto separado de la segunda reforma cionalista que constituye un avance objetivo y que no guarda relacion directa con el fortalecimiento del ejecutivo dentro del Estado y de la presidencia dentro del ejecutivo. Se trata de la reorganizacion del control constitucional. Los articulos 71 y 72, hoy articulos 214 y 216, distribuyen en- tre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado la compe- tencia para conocer dela constitucionalidad de todas las decisiones los proyectos de acto normativas del Estado, asi: la primera juzga legislativo y de ley, los actos legislativos, las eyes y los decretos con fuerza de ley, y el segundo juzga los actos administrativos en ge- neral, en asocio de los tribunales administrativos departamentales. Adicionalmente, a la Corte se atribuye la revision oficiosa 0 auto- mitica de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno baj sido de sitio o de emergencia. Y se crea la Sala Constitucio bes p Corte, para preparar ponencias © proyectos de sentencia en los cuales decide la Corte en pleno. b nicipal y asociaciones de frentena 193 amScanne ~*~ junto con un cambio generacional, dicales decisiones de mayo de 1978 y v0 ¥cho tio de Ins cuales In Corte Suprema deca ™bre itucionales las reformas de 1977 y 1979, inapli. ks Prey, no se sabe con certeza por qué la administracg sas Restrepo fortaleci6 tanto a la Corte como tribunal conan bles i EL hecho es que, al interpretar el articulo 214 reformaiee™ 1968 de manera creativa, Ia Corte ha asumido un a fn el proceso politico nacional y ha puesto de nes fanda de campo de batalla que tiene la Care, AGENDA DE HOY Este reajuste, que ver con la de 1981 por med cables por inconst estratégico en to la naturaleza pro! Fundamental. smo constitucional por el Congreso pue- En teoria, el reformi de ser visto en la Colombia de hoy como una metodologia valida hacer el cambio social por medios civilizados. En la practic, ble apelacién al cielo, al cielo de las cons- da y desaconsejada hasta tanto opere como una herramienta para simular la participaci6n y el desarrollo y preservar en realidad un régimen minoritario que habla y escri- po cl mejor discurso legal de la tierra. Por ahora, el sltimo refugio de la democracia es el guardiin de la Constitucion, una institu- cién no electiva y politicamente irresponsable que en cualquier caso ha contribuido més que ninguna otra autoridad a la critica y limitacién de los poderes discrecionales del legislativo y del ejecu- tivo. La actual politica constitucional colombiana ofrece una res- puesta clara a la cuestion formulada por Alexander Bickel y John le la naturaleza antidemocratica 0 contramayoritaria |: mientras el pueblo siga siendo el con- suyente y las ramas legislative | reformismo constitucion® para sin embargo, esta incansal tituciones, debe ser cuestiona Ely acerca di del control constituciona vidado de piedra del proceso constit y ejecutiva recurran una y otra vez al como estrategia sustitutiva de la apertura y el cambio del régimen, resulta crucial para el pais contar con una jurisdiccion constitucio- nal activista ¢ independiente que combate el autoritarismo co” la retorica forense. ; Después de la reforma de 1968 y la anulacién de las enmiendas pau 1979, las tiltimas revisiones vigentes de alguna trasce™" n las de 1975, 1977 y 1986. 194 Escaneado con CamScanne CARTAS DE BATALLA tivo No. 1 de 1975 reduce la mayoria de edad vyeintiuno a los dieciocho afios y amplia asi la poblacién po- clos Vi gtiva del pais. Y sin embargo tal avance debe ser visto sti concesién y no como una conquista pues los nuevos vpgentes juveniles que han acrecido el electorado no han he- hasta ahora mas participativa una sociedad en la cual cerca del jo hast cjento de los votantes potenciales ha estado ausente de glo largo de los ultimos cuarenta afios's!, Legislativo No. 1 de 1977 complica el anticuado sis- idencial, caracterizado desde 1843 por un es permanentes en lugar de gl Acto Legisla com conti sesent Pp Jas urnas El Acto le sucesion presi do del Congreso sin funcion wn vicepresidente electivo, al adicionarlo con el llamado minis- tro delegatario, quien debe reemplazar al presidente cuando éste realiza visitas de Estado fuera del territorio nacional; en sus otras faltas, el jefe del Estado debe ser reemplazado por el tema d design gusencias © designado. Y el Acto Legis pular de los alcaldes mui Jativo No. 1 de 1986 establece la eleccién po- nicipales por periodos bienales, a partir de 1988. Se trata de otro progreso puntual del sistema, que debe ser examinado en el contexto de la dominacion bipartidista y de la cantidad y calidad de democracia politica que existe realmente anivel local. Con posterioridad a las valientes decisiones de la Corte Supre- ima, el reformismo constitucional se ha hecho mas local, mas pun- tual. Pero persiste. Hay uno o dos Actos Legislativos en tramite. Hay siempre un proyecto de reforma constitucional en la agenda del gobierno de turno, hasta tanto la actual relacion de fuerzas favorezca a la coalicién gobernante. Pero la batalla social se libra hoy en otro escenario, por doquier: la violencia endémica del pro- ceso nacional y constitucional de Colombia no se expresa ya en el —_ 161. Vease min Xssn"Una Atenas sin Srates: Sufi analfabetimo en Colombia", Nuewa Sereda , Bogota, septiembre-octubre de 1978, pp. 111-120. " gues Escaneado con CamScanne Os conllicto bipartidista o en el bandidismo popular. Ahors 2. | forma de una generalizada guerra de guerrillas, Ne iy La oposicion extraparlamentaria comprende dos tradicion paradas de rebelion armada” y se ha convertido en e} a Sie vaffo para la dominacidn y hegemonia de las dlites reinznnes coalicion gobernante en lo que va cortido del siglo y probani. 2 te en toda la historia del pais. Hasta ahora, 2 lo largo de a setenta y ochenta, las ultimas administraciones han sido j Aig dle suprimir la critica de las armas contra el establecimients Bes y conservador ¥ sin embargo, los alzados en armas han sida i. paces de derrocar al gobierno 0 de movilizar a Ja poblacién cng, su favor, Esta situacion de indefinicién en la lucha conduce al na, aun callején sin salida aparente: el gobierno no quiere corer has gos abocando la democratizacion y modernizacién de la soci, xs a y no puede apelar de nuevo al tradicional reformismo constitucs nal debido a la naturaleza radical y global del desafio que zfonts el régimen politico; y la oposicion no quiere concurrir 2 un debs. te electoral decidido de antemano y no puede insistir en su acmal escalada terrorista sin provocar el autoritarismo, la militarizacién y el golpe de Estado. En tal contexto, {qué tiene que decir el texto? No ha habido atin una respuesta constitucional al bloqueo politico prodacido por la lucha guerrillera, y la Corte Suprema, en su condicién de guardin de la Carta, permanece distante, como si no estuviera en el ojo del huracén. AGENDA DE HOT 162. Vease Gonzalo Sanchez, "La Violencia in Colombia: New Research, New Queso, panic American Historial Review, vol. 64, No. 4, november 1985, pp. 782-807. 163. La primera procede de las guerrillas Liberals y el movimiento de autodefensa CPS Jos anos cincuenta y forma hoy el grupo mayoritaro: ls Fueraas Armada Revlonooee de Colombia (FARC),vncladas dealin modo al Partido Comenina, Lo rns

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