Documento

Título: La policía administrativa en el nuevo contenciosoadministrativo bonaerense

Autor: Tinant, Eduardo Luis
Publicado en: -;
Sumario: SUMARIO: I. Aproximación al tema.- II. La policía administrativa a la luz del "Código Varela" y de
la jurisprudencia de la Corte.- III. La regla en la materia y sus excepciones y limitaciones en el nuevo proceso
administrativo bonaerense.
I. Aproximación al tema
1. En todo Estado organizado la libertad y la propiedad individual están limitadas en beneficio del bien
común, fundamento que se halla moldeado en nuestro ordenamiento en el art. 14 de la Carta Magna que, al
enumerar los derechos de que gozan todos los habitantes de la Nación, agrega "conforme a las leyes que
reglamenten su ejercicio" (conc. art. 28 íd.); restricción que se concreta a través del llamado "poder de policía"
(1). En resumen, la facultad de regular y, por consiguiente, limitar el ejercicio de los derechos individuales
en beneficio de la comunidad (2).
El "poder de policía" se ejerce en la forma y por los medios siguientes: a) reglamentaciones, prohibiciones,
órdenes; b) concesión de permisos o autorizaciones; c) coerción, aplicación de penas y uso de la fuerza pública
(3), los cuales deben ajustarse -amén de la legalidad- a un criterio de razonabilidad, esto es, han de basarse en la
razón y no ser arbitrarias ni caprichosas (4).
Concebido como función normativa, el "poder de policía" es reglamentado dentro de sus respectivas
atribuciones por el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y también por las municipalidades, mediante la
sanción de leyes, decretos y ordenanzas (5).
2. Por su parte, la policía administrativa es la puesta en práctica de tal limitación de derechos o imposición
de obligaciones que el ordenamiento atribuye al Estado, a fin de hacer compatibles los derechos particulares con
el bien común (6).
La policía no es la única forma de actividad administrativa. Según la ya clásica distinción propuesta por
Jordana de Pozas, cabe individualizar policía o "actividad de coacción" (quehacer administrativo que busca
satisfacer el bien común limitando la actuación de los particulares), fomento (acción estatal encaminada a
proteger o promover conductas de los particulares) y servicio público o "actividad de prestación" (acción
administrativa que consiste en satisfacer necesidades públicas tomando el Estado a su cargo determinadas
prestaciones) (7). De la Cuétara, dentro de las intervenciones administrativas que afectan la libertad de las
personas en la esfera relacional de la Administración (las restantes afectan a la propiedad), arriba a similar
conclusión: a) limitación de la actividad privada: policía; b) incorporación de actividades privadas: servicio
público; c) estímulo a la actividad privada: fomento (8).
Entre nosotros, Cassagne -siguiendo a García de Enterría y Fernández- sitúa la cuestión policial en el ámbito
de la actividad interventora del Estado, concretamente las "operaciones de gravamen" sobre los derechos de los
administrados, pues traducen un poder estatal de limitación, imposición o extinción de los mismos por causa de
interés público y, por tanto, son los denominados "actos desfavorables" (con incidencia negativa) que se
contraponen a la categoría de los "actos favorables" englobados bajo la figura genérica del fomento (con
incidencia positiva en la posición jurídica de los particulares) (9).
3. Un somero inventario permite clasificar a la policía administrativa según:
a) Su objeto: básicamente, la protección de la seguridad, moralidad y salubridad públicas (10); concepto
clásico y limitado de policía (narrow), que fue ampliado al incorporarse la invocada promoción del bienestar
general (broad and plenary) (11).
b) El sujeto que la ejerce: actividad policial federal o nacional y actividad policial local, conforme a las
materias delegadas en forma expresa y la relativa a todas las materias no delegadas (art. 121, Constitución
Nacional) o asimismo asumidas por las provincias dentro de su ámbito (art. 125, Constitución Nacional) (12), en
el cual se inscriben las facultades de los municipios de reglamentar el ejercicio de determinados derechos
individuales a fin de asegurar el bienestar general, establecidas no sólo por el constituyente sino también por el
legislador, pudiendo serles atribuidas en forma exclusiva o en concurrencia con otros entes territoriales o
servicios estatales, como propias o delegadas por el Estado provincial (13).
c) La forma y el tiempo de su ejercicio: policía de observación, de prevención y de represión (14).
II. La Policía Administrativa a la luz del "Código Varela" y de la jurisprudencia de la Corte
4. Como vimos, la policía administrativa es parte de la función administrativa. Más precisamente, implica

© Thomson Reuters Información Legal 1

 Documento

un comportamiento estatal realizado en "ejercicio de funciones administrativas"(15).

La Constitución de la Provincia de Buenos Aires de 1934, siguiendo las aguas de sus antecedentes (16),
atribuyó la competencia originaria y exclusiva de la materia contenciosoadministrativa al conocimiento y la
decisión de la Suprema Corte de Justicia (17). La reforma constitucional de 1994 eliminó dicho precepto (cfr. art.
161 actual), estableciendo el art. 166 in fine el juzgamiento por "tribunales competentes en lo contencioso
administrativo" de "los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes
descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas". Cláusula cuya operatividad el
art. 215 sujetó al alumbramiento por vía legislativa del nuevo fuero y su código ritual, disponiendo asimismo
que, hasta tanto inicien su cometido tales tribunales, la Corte decidirá, en única instancia y juicio pleno, todas
las causas correspondientes al referido fuero que se hubieren iniciado, hasta su finalización (18).
El "Código Varela" (en adelante "C.V") ha delimitado, a lo largo del siglo, las cuestiones comprendidas y
las condiciones que debe reunir la resolución impugnada, así como los supuestos de demandas improcedentes
(19).

5. Bajo dicho régimen -hoy intertemporal- dispar alcance ha tenido la revisión por la Corte de los actos
dictados en el ejercicio de las diversas modalidades de la policía administrativa.
En efecto, el Tribunal, en cuanto a la forma y el tiempo de su ejercicio, ha adoptado principalmente un
criterio restrictivo, revisando actos pertenecientes a la policía de observación y, en ocasiones, un criterio amplio,
haciendo lo propio con actos policiales de prevención y represión. En tanto, en lo concerniente al objeto, ha
abrazado un criterio amplio, al abarcar en tal revisión aspectos de la denominada policía de bienestar general
(20).

6. Así, se declaró competente y resolvió litigios originados en el ejercicio de la policía administrativa de: a)
salubridad, por denegatorias de habilitaciones comerciales, autorizaciones, licencias o permisos administrativos
(21), y b) moralidad, actos referentes a la explotación de juegos de azar -manuales, mecánicos o electrónicos- y
la radicación de hoteles alojamientos (22).
Pero, también intervino en materia de: c) emergencia administrativa, ante conflictos suscitados por la
aplicación, entre otras, de las leyes 11.184 (Adla, LII-A, 966), de reconversión administrativa provincial y
municipal -prorrogada por la 11.369 (Adla, LIII-A, 804)-, y 11.685 (Adla, LV-E, 6532), de reorganización de
estructuras y racionalización y ordenamiento de los recursos humanos de las municipalidades, así como 11.192
(Adla, LII-A, 971), de consolidación de la deuda pública provincial (23); d) constatación registral, casos en los
que el ejercicio de la función calificadora de la autoridad registral -observando y denegando la inscripción de
documentos y/o disponiendo su rectificación- dio lugar al denominado "contencioso registral" en "los términos
y formas establecidos por el código contencioso administrativo" (art. 44 y sigtes., dec. ley 11.643/63 -Adla,
XXIII-C, 2200-)(24); e) concesional de servicios públicos, cuestionamientos vinculados con la fiscalización de la
Provincia o comuna concedente enderezada a vigilar el cumplimiento de las condiciones de la concesión de
servicios públicos y las obligaciones estipuladas en favor de los usuarios (25).
7. En cambio, se declaró incompetente ante demandas impugnatorias de actos emitidos en ejercicio de la
policía administrativa de seguridad y tranquilidad general -específicamente sanciones dispuestas en
procedimientos de faltas y contravencional (26)-, sobre la base de una exclusión legal expresa de la acción
contenciosoadministrativa de tales asuntos (27), fundamento y conclusión que reprodujo en materia de policía
societaria
(28) y que extendió por analogía en casos de policía cooperativa
(29).

III. La regla en la materia y sus excepciones y limitaciones en el nuevo proceso administrativo bonaerense
8. Señala Dromi que la llave maestra de todo código procesal administrativo estriba en la determinación del
objeto del proceso: "la materia procesal administrativa", constituida por el conflicto jurídico que crea el
ejercicio de la función administrativa (calificación objetiva) al vulnerar situaciones jurídicas subjetivas
(calificación subjetiva) e infringir las facultades regladas o los límites a las facultades discrecionales (30).
El texto aprobado por la Convención Constituyente de 1994 como último párrafo del art. 166, expresa: "Los
casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados, y otras
personas, en el ejercicio de las funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo
contencioso administrativo, de acuerdo con los procedimientos que determine la ley, la que establecerá los
supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa". A su vez, el nuevo Código Procesal
Contenciosoadministrativo (en adelante "C.P.C.A.") establece como cláusula general de la materia contencioso
administrativa: "el conocimiento y decisión de las pretensiones que se deduzcan en los casos originados por la
© Thomson Reuters Información Legal 2
 Documento

actuación u omisión, en el ejercicio de funciones administrativas, de los órganos de la Provincia, los municipios,
los entes descentralizados y otras personas", actividad de tales órganos que "se presume realizada en el ejercicio
de funciones administrativas y regido por el derecho administrativo... aun cuando se aplicaren por analogía
normas de derecho privado o principios generales del derecho" (art. 1º).
Como se ve, el nuevo régimen pone el acento en la calificación objetiva -y no ya subjetiva- de la materia
contencioso administrativa (31).
Seguidamente, el C.P.C.A. enuncia los casos incluidos, entre ellos las controversias que tengan por objeto la
impugnación de actos administrativos, de alcance particular o general, y de ordenanzas municipales..." así como
las que se deduzcan en contra de actos sancionatorios dispuestos en el ejercicio de la policía administrativa...".
9. Regla. De tal modo, ha merecido expresa acogida la noción de que la policía administrativa -una de las
formas de actividad administrativa según se expuso- es materia administrativa y, en principio, integra la materia
contencioso administrativa (32). Acercamiento que se inscribe en la tutela judicial continua y efectiva y el acceso
irrestricto a la justicia que consagra el art. 15 de la Carta local, por cuanto tiende a disminuir los riesgos de
zonas no justiciables (33).
A ello cabe añadir los nuevos contenidos de la materia administrativa que, ya en el ámbito procesal,
procuran la legitimación y la defensa de derechos de incidencia colectiva (34) que se consideren afectados por el
comportamiento de la autoridad de aplicación (35) de la policía ambiental
(36) y de la policía prestacional de servicios públicos o concesional de obras públicas
(37).

Sin embargo, subsisten tantas excepciones y limitaciones, que éstas parecen ser la regla y la competencia de
los tribunales contenciosoadministrativos la excepción en materia policial. Veamos.
10. Excepciones. El C.P.C.A., siguiendo la preceptiva constitucional, así como la legislación anterior y la
jurisprudencia del tribunal (v. notas 26 y 27), excluye de la competencia contencioso administrativa las
controversias "sujetas al control del órgano judicial previsto en los arts. 166, párr. 2º (38), 172 (39) y 216 (40) de
la Constitución de la Provincia y 24 inc. 3° de la ley 11.922"(41).
Exceptúa también -en este caso novedosamente- el denominado "contencioso registral", al sustituir su art. 85
el texto del art. 44 del dec.-ley 11.643/63, por el siguiente: "De las observaciones que formule el Registro, el
interesado podrá recurrir: a) por reconsideración ante su Director, cuya resolución tendrá carácter definitivo; b)
por apelación ante las Cámaras de Apelación en lo Civil y Comercial del Departamento Judicial de La Plata...".
El legislador, de tal manera, en lugar de asimilar el régimen impugnatorio de personas jurídicas (arts. 10 y
11, dec. ley 8671/76 y mod.) al que establecía el citado art. 44, creando en todo caso un "contencioso
administrativo societario"(42), ha procedido exactamente a la inversa, modificando el procedimiento registral "a
imagen y semejanza" del régimen de personas jurídicas.
Sobre el último nada dice el C.P.C.A., incluyendo su capítulo final sobre disposiciones modificatorias y
derogatorias (cfr. arts. 79 a 84), por lo que cabe concluir preserva su vigencia. Más aún, podríamos entender
-tomando una vez más en préstamo el ideario kelseniano- que el régimen de personas jurídicas, que
originariamente padecía una "semi-validez" o "validez mediocre", ha alcanzado "validez plena" o "validez
definitiva" respecto de la norma que le otorga fundamento (43), pues, se ha visto ratificado, sucesivamente, por
la jurisprudencia de la Corte (44) e implícitamente por el legislador, a quien -además- ha servido como
paradigma del nuevo procedimiento registral.
En efecto, éste virtualmente ha sido "clonado"(45) del régimen impugnatorio de personas jurídicas; y
también habrá de culminar ante las Cámaras de Apelación en lo Civil y Comercial de La Plata una vez resuelto
el recurso de reconsideración por el Director.
Subsisten así, aumentadas, las deficiencias que advirtiéramos en su momento (46), distando de cumplirse -al
menos en ambos- los principios de descentralización, inmediación, accesibilidad y especialización, leitmotiv de
la creación del fuero especializado a cargo de tribunales descentralizados y, en una primera etapa, regionales (47)
.
En ese marco, la Corte deberá reexaminar su criterio de que "la sentencia que revisa una solución dictada
por la Dirección Provincial de Personas Jurídicas en ejercicio de su poder de policía emanada de una Cámara de
Apelación, no abre la jurisdicción del tribunal para conocer de los recursos extraordinarios, pues se debate una
cuestión de índole administrativa, ajena al derecho civil, que torna inaplicables las reglas del Código Procesal",
en cuya virtud ha desestimado el tratamiento de recursos extraordinarios en causas tramitadas por ante las
Cámaras de Apelación en lo Civil y Comercial de La Plata (48).

© Thomson Reuters Información Legal 3

 Documento

Esto es, considerar que, no obstante la naturaleza administrativa de tales cuestiones -como invoca con
acierto (49)-, su exclusión legal expresa de la acción contencioso administrativa (art. 10, dec. ley 8671/76 t.o.
dec. 8525/86), con apoyo hasta aquí en el art. 29 inc. 4° del C.V., ha sido convalidada por el nuevo
ordenamiento; guardará así el mandato constitucional de tutela judicial continua y efectiva y acceso irrestricto a
la justicia, aventando los riesgos de zonas no justiciables antes apuntados (50). Análoga consideración habrá de
dispensar al procedimiento registral (art. 85, C.P.C.A.).
11. Limitaciones. Según dijimos, el art. 2°, inc. 1° del C.P.C.A. acota la impugnación de la policía
administrativa a los "actos sancionatorios" dispuestos en su ejercicio. ¿Qué alcance tiene la expresión?...
"Sanción" -cabe precisar- se utiliza en variados sentidos. Cuando se trata de la conducta antijurídica, es
sinónimo de "pena" o "castigo" normativamente estatuido; mientras que en el proceso de formación de las leyes,
es el acto por el cual el órgano legislativo aprueba un proyecto de ley (51). Constituye así un "nombre común" o
"análogo", ya que se predica al mismo tiempo en sentido idéntico y diverso (52). En efecto, el nombre "sanción"
atribuye identidad formal y diversidad esencial a aquellos sentidos: ambos tienen que ver con la creación y
aplicación del derecho.
El C.P.C.A., no hay duda, lo utiliza en el primero de ellos, restando decir que el matiz diferencial reside en
el propósito perseguido al establecer el contenido de la sanción: reparador-compensatorio en ciertos casos,
preventivo-represivo en otros (53). Estos últimos, principalmente, son los tenidos en cuenta cuando se disponen
"actos sancionatorios" en el ejercicio de la policía administrativa (54).
Se desprende de lo dicho que la norma procesal contempla las controversias suscitadas por la impugnación
de los actos emitidos en ejercicio de la policía administrativa de represión y eventualmente de prevención
(cuando éstos sean asimismo sancionatorios) y omite las que tengan por objeto atacar actos dictados en ejercicio
de la policía administrativa de observación (no sancionatorios) (55).
De tal modo, el C.P.C.A. invierte el criterio hasta aquí imperante, por cuanto los cuestionamientos de los
actos en ejercicio de la policía de observación -que resultan excluidos de la competencia contencioso
administrativa en virtud de lo dispuesto por su art. 2º, inc. 1°- venían siendo revisados por la Corte (56), en tanto
los referentes a los actos policiales sancionatorios -ahora incluidos expresamente en tal competencia por dicho
precepto, aun con las excepciones y limitaciones expuestas- se sometían al conocimiento y la decisión de otros
órganos jurisdiccionales al declararse aquélla incompetente (57).
Véase si no, el caso vinculado a la policía de salubridad decidido por la Corte (58). En él, el interesado
requirió la aplicación del principio de legalidad denunciando el apartamiento de normas de legislación policial,
agraviándose concretamente por un procedimiento administrativo en el que sin ser oído le fue denegada la
habilitación de su establecimiento comercial por razones de salubridad pública. La "habilitación" o
"autorización", cabe agregar, constituye un típico acto de la administración policial de observación mediante el
cual se reconoce el cumplimiento de las condiciones impuestas por la reglamentación en razón del interés o la
necesidad colectiva. Con una decisión favorable el peticionante queda facultado para desplegar cierta actividad.
Implica la remoción de un obstáculo legal para dicho ejercicio (59).
Pues bien. Sentado que el acto que deniega una habilitación comercial por razones de salubridad pública se
inscribe en el campo de la policía administrativa de observación, cabe concluir que la fórmula "actos
sancionatorios en el ejercicio de la policía administrativa" (art. 2º, inc. 1º, C.P.C.A.) obsta a su conocimiento y
decisión por los tribunales del nuevo fuero, desde que aquél no es un "acto sancionatorio" y por tanto se halla
excluido de la competencia contencioso administrativa.
En suma, creemos que la calificación "sancionatorios" de tales actos es tan errónea como confusa, pues
limita inopinadamente la materia policial impugnable y, por ende, desdibuja la competencia contencioso
administrativa de los tribunales. La policía administrativa no sólo es preventiva y represiva (coactiva) sino
también de observación (no coactiva), ámbito éste en el que -según se expuso- pueden plantearse casos propios
de la materia contencioso administrativa (60).
No obstante, hay una forma de superar tal aporía. Consiste en examinar el caso a la luz de lo dispuesto no
sólo en el inc. 2º sino también en el inc. 6º del art. 2º del C.P.C.A. Entonces, si por vía de interpretación se
estima que la aplicación del último no produce conflicto con el primero (61), podrá considerarse a aquél como
propio de las controversias "relativas a los contratos administrativos" y, por tanto, de la competencia del tribunal
contencioso administrativo (62).
12. Como se advierte, la temática es honda y compleja. Y las dificultades, lejos de ser resueltas por el
C.P.C.A., parecen haberse avivado. Será tarea del nuevo fuero plasmar su solución.
(1) Véase BARRAZA, Javier Indalecio y SCHAFRIK, Fabiana Haydée, "Actualidad en la jurisprudencia sobre

© Thomson Reuters Información Legal 4

 Documento

el poder de policía en la Constitución Nacional", LA LEY, 1998-F, 1051.

(2) Así lo ha decidido la Corte bonaerense en causas I. 1018 "Delta Plata S.A.", 5/VI/79; B 46.950 "Delco",
11-III-80; I. 1229 "Martins Oliveira y otros", 10/IV/84; I. 1248 "Sancho", 15/V/90, A. y S., 1990-II-180;I. 1583
"Municipalidad de Bahía Blanca", 8/VII/97, entre otras.
(3) BIELSA, Rafael, "Derecho administrativo", t. IV, p. 18, 4a. ed., Ed. El Ateneo, Buenos Aires, 1947.
Para FIORINI, el "poder de policía", de naturaleza normativa, es desplegado por la administración pública
en una actividad que reúne tres notas permanentes y exclusivas: a) actividad por órganos de la administración
pública; b) realización de limitaciones a las actividades individuales con referencia a bienes comunes; c)
disposiciones impuestas por normas legislativas ("Poder de policía", p. 195, Ed. Alfa, Buenos Aires, 1958).
(4) GRAU, Armando, "La razonabilidad en el procedimiento administrativo argentino", LA LEY, 131-1555. El
autor destaca los cuatro requisitos que la doctrina de la Corte Suprema de Justicia -interpretando los arts. 28 y
33, Constitución Nacional- ha sentado como ineludibles para acordar razonabilidad a los actos estatales en
materia de poder de policía: a) fin público, b) circunstancias justificantes, c) proporcionalidad entre el medio
empleado y el fin perseguido; d) falta de iniquidad manifiesta. En igual sentido, FIORINI, "Manual de derecho
administrativo", 2ª parte, p. 669, Ed. La Ley S.A., Buenos Aires, 1968; y OYHANARTE, Julio, "El caso
'Bonfante': la autolimitación de los jueces", ED, 57-805.
(5) La reforma constitucional de 1994 ha recepcionado expresamente el concepto elaborado por la doctrina y la
jurisprudencia, al establecer en el art. 75, inc. 30 que corresponde al Congreso de la Nación: "Ejercer una
legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación, y dictar la legislación necesaria para el
cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la
República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre
estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines".
(6) Como señaláramos en trabajos anteriores ("La policía societaria en la Provincia de Buenos Aires", ED,
100-859; "Policía societaria de Nación y provincias: ¿facultades concurrentes o exclusivas?", ED, 113-799), la
doctrina tradicional diferencia el "poder de policía" de la "policía"; el primero, como potestad atribuida por la
Constitución al órgano legislativo; la segunda, cual función o actividad administrativa (cf. VILLEGAS
BASAVILBASO, Benjamín, "Derecho administrativo", t. V, p. 14, Buenos Aires, 1954; ALTAMIRA, Pedro
Guillermo, "Policía y poder de policía", Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1963; SARMIENTO, J. H., "Anales
de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de La Plata"; MARIENHOFF, Miguel S. "Tratado de derecho
administrativo", t. IV, p. 522, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1987).
GORDILLO, en cambio, tras criticar la noción "poder de policía" y negar su existencia hoy en día de modo
autónomo y suficiente, argumentando que esa función se ha distribuido ampliamente dentro de toda la actividad
estatal, considera superflua la distinción entre "policía" y "poder de policía" ("Tratado de derecho
administrativo", t. 2, "La defensa del usuario y del administrado", cap. V, 3ª ed., Fundación de Derecho
Administrativo, Buenos Aires, 1998).
(7) JORDANA DE POZAS, "Ensayo de una teoría del fomento en el derecho administrativo", en Revista de
Estudios Políticos, N° 48, p. 41, 1949.
(8) DE LA CUETARA, Juan M., "La actividad de la administración", p. 94, Madrid, 1983.
(9) CASSAGNE, Juan Carlos, "Derecho administrativo", t. II, p. 447,6ª ed., Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1998.
Id. USLENGHI, Alejandro J. ("Poder de policía y actividad de fomento", en "El derecho administrativo,
hoy", p. 87, Ed. Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1996), quien define a la policía administrativa
como "la actividad administrativa caracterizada por el dictado de actos concretos tendientes a poner en
ejecución, en situaciones determinadas, las regulaciones legales y reglamentarias establecidas en ejercicio del
'poder de policía'; hallándose subordinada a la Constitución, la ley y los reglamentos".
(10) ROMANO, citado por BIELSA (ob. cit., p. 18), divide la policía administrativa en policía de seguridad, si
tiene por objeto garantir el "orden público", y policía administrativa en sentido estricto, si ella se propone
garantizar otros intereses sociales, como la sanidad, industria, buenas costumbres, etc. Para el maestro
argentino, en cambio, en el concepto de policía administrativa debe comprenderse no sólo la policía de
seguridad, sino también las demás formas especiales de policía.
(11) MARIENHOFF, ob., t. IV, p. 529, N° 1522; CASSAGNE, ob. cit., t. II, p. 451.
(12) Véase FIORINI, Bartolomé, "Manual de derecho administrativo" cit., 2ª parte, p. 687; íd. nuestro "Policía
societaria de Nación y provincias: ¿facultades concurrentes o exclusivas?", cit., p. 800.

© Thomson Reuters Información Legal 5

 Documento

(13) En la Provincia de Buenos Aires, cf. arts. 190, 192 inc. 4 y concs. de la Carta, y 25, 27, 28 inc. 7º, 226 y
concs. de la ley orgánica de municipalidades (Adla, XVIII-B, 1455).
(14) Cf. BIELSA, ob cit., p. 19, y "Régimen jurídico de policía", LA LEY, 83-772, esp. 775; FIORINI,
"Manual..." cit., p. 670; GRANONI, Raúl, "Fiscalización de las haciendas públicas", Enciclopedia Jurídica
Omeba, t. XII, p. 313; nuestro "La policía societaria en la Provincia de Buenos Aires", cit., p. 861.
(15) Así lo destacamos en anterior artículo (DE SANTIS, Gustavo J. y TINANT, Eduardo L., "La revisión
judicial de los actos administrativos en materia de policía societaria. A propósito de la inconstitucionalidad del
régimen legal bonaerense", ED, 130-935).
Sobre el punto cabe recordar que GORDILLO, al definir el derecho administrativo, precisa que "estudia el
ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra ésta" (ob. cit., t. 1, V-28).
(16) Constituciones de 1873 (art. 156, inc. 3º) y 1889 (art. 157, inc. 3°). Sobre esto, véase SORIA, Daniel,
"Bases constitucionales del proceso administrativo bonaerense", Rev. Argentina del Régimen de la
Administración Pública, año XVII, p. 5, Ed. Ciencias de la Administración, enero 1995, Nº 196.
(17) Se trata del art. 149, inc. 3º, Constitución Provincial de 1934.
(18) La ley 12.008 aprobó el nuevo código procesal contencioso administrativo y la ley 12.074 la organización
del fuero (Adla, LVII-E, 6207; LVIII-A, 871). Sobre el cierre del presente trabajo -el día 7 de julio- la
Legislatura ha sancionado un nuevo texto que introduce modificaciones a ambas leyes, en particular el
reemplazo como tribunal de alzada del Tribunal de Casación Contenciosoadministrativo por Cámaras de
Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo.
Por su parte, al expedirse sobre la vigencia de la materia instaurada en el citado art. 166, la Corte rescató el
sistema de transición previsto decidiendo no obstante que "la nueva materia es para los futuros tribunales" y su
competencia contencioso administrativa se rige por los mismos principios y reglas que venían aplicándose
(causas B 56.125 "Oviedo" y B 56.054 "Velásquez", ambas res. del 18/X/94). Consagró así como principio la
ultra actividad de una norma derogada (art. 149, inc. 3°, Constitución Provincial de 1934) y, en la misma línea
de pensamiento, al vencer el plazo conferido por la Constitución al legislador (1/X/97), consideró que, no
habiéndose aún establecido el nuevo fuero, resultaba competente en virtud de lo dispuesto por el párr. 2º del
citado art. 215 (causa B 58.594, "Ortíz" -LA LEY BUENOS AIRES, 1998-182-). Criterio que mantuvo, primero
ante la posibilidad de acudir a ciertas normas de la nueva legislación procesal (causa B 56.966, "La Jirafa Azul
S.A.", res. 25/XI/97; ED, 176-747, con nota de ANDREUCCI, Carlos A., "Sin fuero no rige el nuevo código
contenciosoadministrativo de la Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad declarada de oficio"; LA LEY,
1998-B, 507, con nota de MILANTA, Claudia, "Vigencia diferida del nuevo Código contenciosoadministrativo
para la Provincia de Buenos Aires"), y luego al vencer los plazos legales del 1/X/98 (arts. 78, ley 12.008, y 27
parte 1ª, ley 12.074) y del 1/VI/99 (ley 12.162, art. 3° -Adla, LVIII-D, 4552-) para implementar la reforma (cf.
causa B 58.959 "Parodi", res. 1/VI/99).
Sobre esto, ver ORTIZ, Ricardo Miguel, "Organización del fuero contenciosoadministrativo. Su
implementación. Problemas prácticos. Estadísticas. El mapa judicial bonaerense", en "Actualidad del derecho
administrativo en la Provincia de Buenos Aires", p. 31, Ed. Función Pública, La Plata, 1998; LANUSSE, Pedro
Pablo, "El nuevo fuero contenciosoadministrativo de la Provincia de Buenos Aires", Ed. Ad Hoc, Buenos Aires,
1998.
(19) Ley 2961 (Adla, XX-B, 1799) y mods., arts. 1°, 28 y 29. A los fines del presente interesa transcribir
parcialmente el último: "La Suprema Corte desechará 'in limine' toda demanda que verse: ...4. sobre asuntos en
que alguna ley haya declarado expresamente que quedan excluidos de la acción contenciosoadministrativa".
(20) En la somera sistematización jurisprudencial que sigue, nos permitimos incluir algunas cuestiones de
policía administrativa planteadas mediante la acción de inconstitucionalidad (letra I), teniendo en cuenta
-además- que la natural proximidad entre ambas vías se ha visto acentuada por el cambio jurisprudencial
producido en causa B 51.686 "Cebitronic S.A.", sent. 3/III/98 (ED, 15/V/98, con nota de PERRINO, Pablo E.,
"Un cambio de jurisprudencia saludable que posibilita el control de constitucionalidad en el proceso
contenciosoadministrativo bonaerense" -LA LEY BUENOS AIRES, 1998-1079-) y la consagración del
principio del control constitucional difuso como modo de defensa en el seno del contenciosoadministrativo por
el nuevo Código Procesal (art. 3°).
(21) Causas: B 50.891 "Domini", sent. 27/XII/96; B 52.326 "Schwartz", sent. 4/III/97 -LA LEY BUENOS
AIRES, 1997-559-; B 58.164 "Carrefour S.A.", res. 27/V/97; B 58.180 "Alvarez", res. 3/VI/97; B 59.381 "De
Vito", res. 15/IX/98; I. 1631 "Labinca S.A. y otros", sent. 17/II/98.
(22) Causas I. 1583 cit.; I. 1713 "Giumelli", sent. 21/IV/98; B 50.333 "Nida S.A.", sent. 2/III/99, DJBA,

© Thomson Reuters Información Legal 6

 Documento

156-185.
(23) Causas B 49.297 "Ingenieros Costamagna y S.P.S.", res. 13/X/92; B 47.891 bis "Yabra", res. 5/XI/96; B
55.509 "Cuenca", sent. 16/IX/97; B 57.649 "Picaroni", sent. 24/II/98; B 53.791 "Chacofi S.A.", sent. 10/III/98;
B 57.251 "Dragui", sent. 30/VI/98, DJBA, 1/IX/98; B 57.356 "González" y 57.426 "Ferreiro y otros", ambas
sents. 29/IX/98, DJBA, 155-416.
(24) Causas: B 53.308 "Ungaro", sent. 23/V/95; B 54.750 "Gattari", sent. 26/IX/95.
(25) Causa: B 54.685 "Cooperativa Limitada de Servicios Eléctricos de Pehuajó", sent. 30/IX/97 (LA LEY
BUENOS AIRES, 1998-707, con nuestra nota "¿Concesión administrativa 'versus' acto cooperativo?").
(26) Causas: B 48.695 "Zirmer", res. 14/XII/84; B 50.772 "Gobinsa S.A.", res. 13/V/86; B 51.824 "Río Olivos
S.A.", res. 21/VI/88; B 51.794 "Dos Santos", res. 26/VII/88; B 52.747 "Gyr S.A.", res. 10/IX/91; B 54.463
"Acassuso", res. 10/XII/92; B 56.507 "Astengo", res. 27/VI/95; B 57.644 "Municipalidad de San Nicolás (Juez
de Faltas)", res. 5/XI/96; B 57.953 "Daneri", res. 4/III/97; B 58.186 "Ter Akopian", res. 3/VI/97; B 58.410
"Tauriño", res. 26/VIII/97; B 58.845 "Rosa Patricia Dalpra", res. 23/XII/97; B 58.932 "Almirón", res. 24/II/98;
B 58.992, Juzgado de Paz Letrado de 9 de Julio, res. 26/V/98; B 59.392 "El Principado S.A.", res. 1/9/98.
La Corte, en cambio, intervino en cuestiones de policía de "observación" y de "prevención" planteadas por
vía de inconstitucionalidad, sobre materia de "seguridad", en causas I. 1448 "Ludueña" e I. 1452 "Recreación
Marítima S.A.", ambas sents. 15/IV/97, LA LEY BUENOS AIRES, 1998-464, teniendo como mira la
superación del riesgo para los usuarios de playas públicas; y de tranquilidad pública, causa I. 1248 cit., en la que
se procuró evitar la producción de molestias y, llegado el caso, prohibir parcial o totalmente la actividad que las
generaban.
(27) Ley orgánica de las municipalidades (dec.-ley 6769/58 y mod., arts. 25, 26, 27, 28, 108, inc. 5° y concs.),
Código de Faltas Municipales (dec.-ley 8751/77, mod. ley 10.269, arts. 53 y 54 -Adla, XXXVII-B, 1795;
XLV-A, 694-); Código de Faltas provincial (ley 8031, t.o., dec. 181/87 -Adla, XLVII-B, 2126-); extracción
indebida de arena en jurisdicción provincial (dec.-ley 8837/76, art. 7°); policía sanitaria (ley 10.606, arts. 77 y
78 -Adla, XLVIII-A, 645-); reglamentación de la comercialización de medicamentos (ley 11.405 -Adla, LIII-C,
3778-).
Cf. art. 29, inc. 4°, C.V., transcripto en nota 19.
(28) La Dirección Provincial de Personas Jurídicas es el órgano de aplicación de la policía societaria en la
Provincia de Buenos Aires. Su ley orgánica (dec.-ley 8671/76, t.o., dec. 8525/86), establece: "De toda
resolución del órgano de aplicación que cause agravio podrá recurrirse ante las Cámaras de Apelación en lo
Civil y Comercial del Departamento Judicial La Plata, dentro de los 5 días de notificado. Si el apelante tuviese
su domicilio fuera del partido de La Plata, el plazo mencionado quedará ampliado en razón de un día por cada
200 kilómetros o fracción que no baje de 100" (art. 10), especificando que "el recurso deberá interponerse y
fundarse ante el órgano de aplicación, en el que el plazo de 48 horas dictará resolución concediéndolo o
denegándolo. Concedido el recurso, el órgano de aplicación remitirá las actuaciones al tribunal que corresponda
por orden de turno" (art. 11).
La Corte, entendiendo así delimitado por el legislador el ámbito recursivo y el órgano judicial competente
para conocer y decidir en el mismo, resolvió en causas B 49.872 "Cooperativa C.U.S.P.I.N. Limitada" (19/II/85)
y B 50.587 "Círculo Médico de General Paz" (17/XII/85) que la cuestión resultaba excluida de su competencia
originaria en materia contencioso administrativa (cf. arts. 29, inc. 4° C.V. y 10, dec.-ley 8671/76) y desechó "in
limine" la demanda deducida.
En su oportunidad ensayamos una crítica de la posición del Alto Tribunal, por considerar que convalidaba
un régimen de revisión judicial de los actos dictados por la Dirección Provincial de Personas jurídicas en
ejercicio de su función administrativa de policía societaria inconstitucional por partida doble, pues, en franca
colisión con el precepto del art. 149, inc. 3° de la Constitución de 1934, sustraía de su competencia originaria y
exclusiva el conocimiento y la decisión de causas contenciosoadministrativas, mediante un "recurso de
apelación" resuelto sin más por un tribunal de grado que repugnaba la exigencia del juicio pleno asimismo
estatuida en la norma constitucional, conllevando la vulneración de los arts. 9° y 10 de la misma (garantías de
defensa en juicio e igualdad ante la ley), desde que dicha vía impugnatoria no prevé sustanciación ni traslado
alguno. Sugerimos entonces, su reemplazo por un procedimiento que, acorde con el citado art. 149, inc. 3°,
siguiera los lineamientos del "contencioso registral" (DE SANTIS y TINANT, ob. cit. en nota 15).
La Corte mantuvo su criterio y en causa B 53.941 "Larroque" (res. 24/IX/91), en la que se peticionó una
regulación de honorarios por actuación extrajudicial ante la Dirección Provincial de Personas jurídicas,
desestimó "in limine" la demanda por considerar que las decisiones del mencionado órgano dictadas "en

© Thomson Reuters Información Legal 7

 Documento

ejercicio del poder de policía societaria del que se halla investido, no son revisables por vía de la acción
contenciosoadministrativa, sino a través de un recurso judicial específico que, según lo dispuesto por el art. 10
del dec.-ley 8671/76, debe interponerse ante las Cámaras de Apelación en lo Civil y Comercial del
Departamento Judicial de La Plata (art. 29, inc. 4°, C.V.)". Posteriormente, en causa B 57.902 "Santos de
Simone" (res. 4/II/97), donde se cuestionó la intervención de una entidad civil dispuesta por la citada
repartición, declaró que la cuestión planteada era ajena a la competencia contencioso administrativa atribuida
originaria y transitoriamente al Tribunal (arts. 215, Constitución Provincial; 1°, 28 y 29 inc. 4°, C.V.).
(29) En virtud del desplazamiento de competencia operado mediante dec. 2238 (B.O. 20/VIII/92, cf. ley 11.483
-Adla, LII-C, 3541-), el Instituto Provincial de Acción Cooperativa -entonces creado- ejerce con carácter de
órgano local competente la fiscalización pública de las entidades cooperativas de acuerdo con las atribuciones
fijadas por la ley de cooperativas (dec.-ley 20.337/73, mod. dec.-ley 22.816/83 -Adla, XXXIII-B, 1506;
XLIII-B, 1365-) y convenio celebrado entre el organismo nacional (I.N.A.C., actualmente I.N.A.C.Y.M.) y la
Provincia de Buenos Aires. Sin embargo, el legislador no ha delimitado el ámbito recursivo ni el órgano judicial
competente para conocer y decidir en el mismo, tal como lo hiciera en orden a la policía societaria. Cabe
agregar que la citada ley de cooperativas -a la que según se dijo corresponde acudir- establece que en el recurso
judicial contra las sanciones impuestas por la autoridad de aplicación "será competente la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal" y, tratándose de apercibimiento o multa impuestos por
el órgano local, "el tribunal de la jurisdicción competente en la materia" (cf. art. 103 dec.-ley 22.816/83, cuyo
texto originario -dec.-ley 20.337/73- explicitaba en el segundo supuesto: "el tribunal de la jurisdicción con
competencia en materia contenciosoadministrativa". No hay, pues, norma legal alguna (cf. art. 29, inc. 4°, C.V.)
que autorice a excluir la revisión judicial de los actos emitidos en ejercicio de la policía cooperativa de la
competencia que originaria y transitoriamente la Corte tiene atribuida en la materia contencioso administrativa
(arts. 215, Constitución Provincial, 1º, 28 inc. 3º C.V.).
No obstante, el tribunal, en causa B 58.221 "Cooperativa Co.Po.Ba. c. I.P.A.C." (res. 31/III/98), tras señalar
que no cabía entender que pudiera abrirse su competencia originaria en lo contenciosoadministrativa en materia
de policía societaria de cooperativas, "habida cuenta que ninguna norma se la atribuye y porque además la
solución legal existente en el régimen análogo indica que se trata de un caso excluido de dicha competencia al
conferir el conocimiento y decisión de las impugnaciones judiciales a otro órgano judicial local (art. 215,
Constitución Provincial; art. 29, inc. 4º, C.V. y por analogía art. 10, dec.-ley 8671/76)", hizo lugar a la
excepción de incompetencia opuesta y rechazó la demanda interpuesta. Criterio que reiteró al resolver una
cuestión de competencia en causa B 59.223 "U.T.A. c. I.P.A.C.", 30/VI/98.
A nuestro juicio, amén de que el art. 215, conc. art. 171 de la Constitución Provincial, el C.V. y los
principios de derecho administrativo vigentes en la materia de policía administrativa atribuyen al Tribunal dicha
competencia; no existía en la especie exclusión legal expresa (como en los casos citados en nota 28), ni procedía
la extensión interpretativa por analogía (ya sea "legis" o "juris"), toda vez que los arts. 10 y 11 del dec.-ley
8671/76 y 29 inc. 4º del C.V. configuran un régimen de excepción en materia de competencia y, como enseña
Linares, una de las limitaciones de la aplicación de la analogía es su empleo cuando el término de comparación
que tiene solución legal es excepcional (doct. art. 15, Constitución Provincial; LINARES, Juan Francisco, "Caso
administrativo no previsto", ps. 62 y 68, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1976).
(30) DROMI, José Roberto, "Derecho subjetivo y responsabilidad pública", p. 159, Ed. Temis, Bogotá, 1980.
(31) Sobre el ejercicio de la función administrativa como criterio general de la materia
contenciosoadministrativa en el nuevo régimen, ver SORIA, ob. cit., p. 12; CASSAGNE, Juan Carlos, "El
nuevo código procesal contenciosoadministrativo para la Provincia de Buenos Aires", Rev. Argentina del
Régimen de la Administración Pública, Ed. Ciencias de la Administración, Nº 234, p. 11; MILANTA, Claudia,
"Materia contencioso administrativa y responsabilidad del Estado en la Provincia de Buenos Aires", Rev.
Administración Local y Derecho, año XX, supl. especial Nº 4, p. 5; diciembre 1997, PERRINO, Pablo Esteban,
"La competencia de los tribunales Contenciosoadministrativos en el nuevo Código Procesal Contencioso
administrativo de la Provincia de Buenos Aires", ED, 178-984; BEZZI, Osvaldo Máximo, "El código procesal
para el fuero contenciosoadministrativo de Buenos Aires", LA LEY, 1998-E, 932.
(32) Conforme puntualiza Roberto Enrique Luqui, "la administración es una actividad o función estatal, como
también lo son la legislativa y la judicial, por lo que la referencia a materia administrativa no siempre implica
una cuestión contenciosa... Por eso, el término contenciosoadministrativo sirve para definir la materia
administrativa llevada ante los tribunales judiciales o administrativos, según sea el sistema de la revisión del
país que se trate, en los cuales la administración es juzgada como parte en un litigio o pleito" ("Nociones sobre
la revisión jurisdiccional de los actos administrativos. Acerca de las funciones jurisdiccionales del poder
administrador", LA LEY, 144-1200 y sigtes., esp. 1215 y 1216 y nota 29).
© Thomson Reuters Información Legal 8
 Documento

(33) Como reflexiona Claudia MILANTA, "frente a las controversias suscitadas por el funcionamiento de la
administración pública, allí donde el juez contenciosoadministrativo se declara incompetente por razón de la
materia y ésta, en realidad, involucra temas atinentes a aquella actividad -sobre todo si se halla en tela de juicio
algún acto administrativo (como prevé en la especie, agregamos, el art. 2º, inc. 1º, Cód. Procesal
Contenciosoadministrativo)-, no es muy promisoria la suerte de la judicialidad del caso ante otro magistrado"
("Materia contenciosoadministrativa..." cit., p. 9).
(34) V GORDILLO, ob. cit., t. 2, cap. II.
(35) Incluyendo a los denominados "entes reguladores de servicios públicos", sujetos públicos estatales que
configuran entidades autárquicas y tienen competencia específica con facultades normativas y sancionadoras
sobre los diversos aspectos de la actividad.
(36) Ley 11.723 de preservación del medio ambiente y los recursos naturales, cap. IV "De la defensa
jurisdiccional", arts. 34 y 35. Este último establece que "cuando la decisión administrativa definitiva resulte
contraria a lo peticionado, el afectado, el defensor del pueblo y/o las asociaciones que propendan a la protección
del ambiente, quedarán habilitados para acudir ante la justicia con competencia en lo contenciosoadministrativo
que dictaminará sobre la legalidad de la acción u omisión cuestionada". Sigue así las aguas de la reforma
constitucional respecto de quienes se hallan legitimados para accionar (arts. 15, 28 y38) y no limita la
resolución judicial a la actividad de la administración; también por omisión puede cuestionarse a ésta (cf. art.
166, Carta local).
Ver TINANT, Eduardo Luis, "Visión judicial de la protección ambiental", en "Ambiente. Enfoque
holístico", ps. 83 y sigtes., esp. 99 y 100, Ed. de la Universidad Nacional de La Plata, La Plata, 1998.
(37) En especial, el concerniente al enjuiciamiento de conflictos en el marco de la prestación de servicios
públicos a cargo de "entes privados", amén de los supuestos de gestión directa de tales servicios.
Cf. art. 2º, inc. 2º del Cód. Procesal Contenciosoadministrativo: "Controversias... que se susciten entre
prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras públicas y usuarios, en cuanto se encuentren regidas
por el derecho administrativo"; y su párrafo final: "La enunciación anterior es meramente ejemplificativa. No
implica la exclusión del conocimiento por los tribunales contenciosoadministrativos de otros casos regidos por
el derecho administrativo". Normas que se adecuan a los preceptos constitucionales de 1994 sobre regulación y
control de los servicios públicos, su eventual gestión indirecta (por empresas privadas) y los medios de
protección de los usuarios (arts. 12, inc. 4º, 20, inc. 2º, 36, inc. 8º, 38 y 55, Constitución Provincial).
Ver SORIA, Daniel Fernando, "Sobre los entes reguladores, los conflictos entre prestadores y usuarios de
servicios y las vías administrativas previas (El tema en el sistema de justicia administrativa de la Provincia de
Buenos Aires)", Regulación Pública, 1998; BOTASSI, Carlos A., "Gestión de intereses públicos. El rol del
Estado y los particulares", en "Actualidad del derecho administrativo en la Provincia de Buenos Aires", cit., p.
69.
(38) Art. 166: "La Legislatura... podrá establecer una instancia de revisión judicial especializada en materia de
faltas municipales".
(39) Art. 172: "La Legislatura establecerá Juzgados de Paz en todos los partidos... que no sean cabecera de
departamento judicial... Serán competentes, además de las materias que le fije la ley, en faltas provinciales, en
causas de menor cuantía y vecinales".
(40) Art. 216: "En los partidos donde no existieren Juzgados de Paz, y hasta tanto entren en funciones los
órganos previstos en el art. 172 entenderán en materia de faltas provinciales o contravencionales los juzgados
criminales y correccionales en la forma que determine la ley".
(41) Art. 24: "El juez en lo correccional conocerá:... 3. En carácter originario y de alzada respecto de faltas o
contravenciones municipales, policiales o administrativas, según lo dispongan las leyes respectivas".
(42) Como el que propusiéramos en 1989 (ver notas 15 y 28).
(43) Cf. KELSEN, Hans, "Teoría pura del Derecho", p. 155, Ed. Eudeba, 1960, cuando describe con agudeza
los conflictos que se suscitan acerca de la validez de las normas antinormativas.
(44) Fallos cits. en nota 28.
(45) En todo caso, una particular forma de "clonación", pues, si bien hubo transferencia del núcleo recursivo, no
se generó una mera réplica sino un sistema completo.
(46) Al detraer el tribunal civil y comercial tales asuntos del conocimiento del tribunal contencioso
administrativo -y decidirlos sin más- no se observan los principios constitucionales de igualdad ante la ley y de
defensa en juicio y, por añadidura, procesales de bilateralidad y contradicción (ver DE SANTIS y TINANT, "La
© Thomson Reuters Información Legal 9
 Documento

revisión judicial de los actos administrativos en materia de policía societaria..." cit., ps. 937 y 938).
(47) Tal fue el criterio dominante en la Convención Reformadora, conforme lo expresa el constituyente Daniel
Soria ("Bases constitucionales...", cit., ps. 11, 13 y 14). Más aún, el autor, citando nuestro trabajo "La revisión
judicial...", alude a las resoluciones de la Dirección Provincial de Personas Jurídicas como una de las
modalidades que puede asumir la conducta jurídico-administrativa -concretamente "actuación" en el "ejercicio
de función administrativa"- y, por tanto, como uno de los "casos" susceptibles de enjuiciamiento ante los
tribunales contenciosoadministrativos, cf. art. 166 "in fine", Constitución Provincial (ob. cit., p. 15, nota 57).
(48) Ac. 46.844, "Pro Templo Virgen del Puente de Lanciano (Asoc. civil) s/denuncia". Recurso de queja,
12/II/91; Ac. 51.482, "Racing Club s/denuncia irregularidades en el padrón electoral", 8/IX/92; Ac. 55.316,
"A.B. Transportes S.R.L. s/cesión de cuotas", 8/II/94; Ac. 61.256, "Centro Oficiales Retirados de la Provincia
de Buenos Aires s/declaración de irregularidad e ineficacia sanción dispuesta por comisión directiva", 31/X/95;
Ac. 66.738, "Bolsa de Comercio de La Plata s/socio solicita inspección". Recurso de queja, 3/VI/97 (Base de
Datos, J.U.B.A., Subsecretaría de Información, SC Buenos Aires).
(49) Conforme lo postuláramos en "Revisión judicial..." (citado en notas 15, 28 y 42).
(50) Cfr. los fallos cits. en notas 28, "in fine", así como lo dicho en nota 33.
(51) SMITH, Juan Carlos, voz "Sanción", Enciclopedia Jurídica Omeba, t. XXV, p. 159, Buenos Aires, 1968;
RAMIREZ GRONDA, Juan D., voz "Sanción", "Diccionario jurídico", p. 292, Ed. Claridad, Buenos Aires,
1994.
(52) GHIRARDI, Olsen A., "Lecciones de lógica del Derecho", ps. 24 y 52, ed. del autor, Córdoba, 1982.
(53) Véanse nuestros trabajos "El principio de cosa juzgada y la justicia material", Rev. Notarial, número
especial 853, "Simposio sobre teoría general del Derecho", ps. 2253 y sigtes., esp. 2278, La Plata, 1980;
"Acerca del derecho como control social", Boletín de la Asociación Argentina de Filosofía del Derecho, N° 28,
p. 6, La Plata, octubre 1985.
(54) Los "actos sancionatorios" pueden ser no sólo represivos sino también preventivos. Así, la Corte ha
decidido que "las medidas sancionatorias de índole preventiva adoptadas por el Intendente municipal, en
ejercicio de facultades propias (art. 108, inc. 5º, dec.-ley 6769/58), no configuran una cuestión vinculada con la
vulneración del derecho subjetivo emergente del 'acto de habilitación' (propio en todo caso de la 'policía de
observación'), sino con el 'poder de policía' que a dicho funcionario compete para 'evitar' (no castigar)
incumplimientos de las ordenanzas del orden público y del régimen normativo vigente para la actividad
específica" (causas "Gobinsa S.A.", "Río Olivos S.A." y "Dos Santos", citadas en nota 26).
(55) La policía de "observación" tiene que ver con la atención, consideración, examen, reparo, en suma, con la
autorización o denegatoria de la petición del administrado (v.gr., permiso o habilitación comercial), a diferencia
de la policía de "prevención" que, como el término lo indica, tiende a prevenir, proveer, impedir, en síntesis,
evitar el riesgo y mantener la situación normal (suspensión temporaria de la habilitación), y de la policía de
"represión", que forma parte del sistema graduado de penas administrativas (clausura definitiva). En tanto en la
primera no hay coacción, en las últimas la misma es potencial y actual, respectivamente (GORDILLO, ob. cit.,
t. 2, V-25 y V-26). De allí que, como enseña BIELSA, las medidas de policía, empezando por la
reglamentación, deben ser "justas y razonables", es decir, impuestas por la "necesidad", "proporcionadas" a la
realización del "fin propuesto", de duración limitada a la existencia del hecho que la generó y, finalmente,
impugnables por recursos jurisdiccionales protectores de los derechos ("Régimen jurídico de policía", cit., ps.
783 y 784). Conc., lo que hemos expresado en el cap. I, esp. nota 4.
(56) El Alto Tribunal ha decidido que los cuestionamientos de denegatorias de habilitaciones o permisos, en
virtud del carácter administrativo de la situación innovada así como de subsumir la cuestión en el derecho
público local, constituyen materia contenciosoadministrativa, propia de su competencia originaria que por
mandato constitucional ejerce en forma transitoria (art. 215 Const. prov.) (causas B 57.862 "Los Fuchis S.R.L.",
res. 27/XII/96; B 57.904 "Oliveri", res. 4/II/97; B 58.447 "Domínguez", res. 2/IX/97; B 58.881 "Municipalidad
de Lomas de Zamora", res. 17/II/98).
(57) Ver notas 26 y 27.
No obstante, la Corte ha resuelto causas en las que se ventiló el cese de una habilitación comercial ("acto
sancionatorio") en el marco de la "policía de la moralidad". Así lo hizo en B 50.333 (citada en nota 22), en la
que la "revocación" por el municipio de la habilitación de un hotel alojamiento se basó en el entendimiento de
que el establecimiento desarrollaba su actividad en contravención a las disposiciones de la ordenanza general Nº
96/70, cuerpo que permite y reglamenta el funcionamiento de hoteles alojamientos o por horas, determinando
los supuestos de prohibición de radicación de tales comercios en orden a su ubicación geográfica. No habiendo

© Thomson Reuters Información Legal 10

 Documento

demostrado la accionante la habilitación ministerial, asimismo exigible, el tribunal rechazó la demanda.

(58) Causa B 50.891 "Domini", cit. en nota 21.
(59) A contrario -según se desprende de lo dicho en nota 57- la "revocación" de la habilitación configura un acto
de policía administrativa de contenido "sancionatorio", requiriendo asimismo hallarse motivado, esto es,
expresar la razón que lleva a disponer el cese.
Sobre esto último, ver MARIENHOFF, Miguel S., "Permiso especial de uso de bienes del dominio público
(Régimen jurídico la 'precariedad')", cap. IX, p. 41, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1996.
(60) Como señala CASSAGNE, "la 'coacción' no integra necesariamente la sustancia del concepto policía
administrativa, siendo tan sólo un accidente que se pone en ejercicio cuando fracasan las medidas preventivas o
intimaciones que formule la administración en orden al cumplimiento de las obligaciones, deberes y cargas que
las normas imponen a los particulares" (ob. cit., t. II, ps. 455 y 456).
A similar conclusión arriba GORDILLO: "Si bien la 'coacción' puede presentarse en la 'policía', no sólo allí
se presenta, ni se presenta tampoco en toda manifestación policial: no es, pues, elemento del régimen jurídico
policial que sirva para caracterizarlo" (ob. cit., t. 2, V-26).
(61) Sobre el conflicto normativo cual problema lógico de interpretación (el referente a las relaciones de una
expresión con otras expresiones dentro de un contexto), más específicamente de "inconsistencia parcial"
(cuando una norma tiene un campo de aplicación en el cual entra en conflicto con la otra, pero tiene también un
campo adicional de aplicación en el cual no se producen conflictos), ver ROSS, Alf, "Sobre el Derecho y la
justicia", ps. 124 a 128, Ed. Eudeba, Buenos Aires, 1963.
(62) Tal como, por otra parte, se ha pronunciado la Corte al resolver cuestiones análogas ("La competencia que
esta Corte ejerce transitoriamente sobre la materia contenciosoadministrativa comprende a los litigios
vinculados con las autorizaciones, habilitaciones o permisos administrativos, cf. arts. 1º, 3º, 28 y concs., Cód.
Procesal Contenciosoadministrativo"), causas "Los Fuchis S.R.L.", "Oliveri", "Alvarez", "Domínguez",
"Municipalidad de Lomas de Zamora", "De Vito", cits. en notas 21 y 56.

© Thomson Reuters Información Legal 11