Carituto IIL EVOLUCION HISTORICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL 15. EL SISTEMA ALEMAN DE SEGUROS SOCIALES 15.1. COYUNTURAS SOCIALES, ECONOMICAS Y POLITICAS QUE AMBIENTARON SU CREACION Definitivamente, la génesis histérica de la moderna seguridad social se encuentra en la Alemania de fines del siglo XIX. Los seguros sociales —la obra perdurable de Orro von BismaRcK— constituye, sin duda, el punto de partida de la seguridad social en el mundo. Con toda razén, se ha sefialado que “vort Bismarck no llegé a imaginar que, con la creacion de los seguros sociales, estaba fijando los cimientos de una nueva disciplina juridica que sobreviviria a dos guerras mundiales, a dos graves inflaciones mundiales, a periodos de ocupacién extranjera ya una serie de modificaciones de gobierno, territoriales y de la economia mundial”®”. Empero, el establecimiento del sistema de seguros sociales estuvo precedido de medidas de proteccion social, bien que aisladas, parciales y limitadas, dispuestas en el ordenancismo prusiano, que prepararon el terreno para que “el Canciller de Hierro’ acometiera su formidable tarea, de un extraordinario influjo en muchos paises del orbe y que perduraria hasta nuestros dias. En efecto, en 1810 se imponia a los empresarios la obligacion de tomar un seguro para garantizar las prestaciones a los asalariados (criados y auxiliares de comercio), que conviviesen bajo e] mismo techo, en la hipotesis de enfermedad; en 1848, se hacia responsable de los accidentes de trabajo al empresario de la industria en en 1854, las administraciones locales gozaban de la facultad de crear fondos mutualistas de enfermedad y de disponer la afiliacion obligatoria de los asalariados.“Avcusro Ewnigue: Tarnecrozs SAN 84 al, econdmico y politico ed ed ‘as histéricas de caracter S0' 6 a s sociales, a través de nt . hi Ja creacion del sistema de seguro: ae ania Igadas entre 1883 y 1914. e exaltaba las garantias de Jeyes promu re 150 : La ideologia liberal individualista, que ‘ s ; libertad del ciudadano, como manifestacién de Ta personalidad del toda su pujanza en ‘Alemania, como sucedié en individuo, no tuvo ; el resto de Europa, merced al pensamiento de FicutE, Hncet, Marxy ENGELS, que favorecié un desarrollo rapido de las ideas socialistas. Fruto de ese crecimiento temprano de las ideas socialistas fue la fundacién, en 1863, dela ‘Asociacion General de Trabajadores Alemanes y mas tarde, en 1867, del Partido Social Demécrata Obrero. enel que el poder politico Alemania tenia un régimen monarquico, i lo ejercia el canciller. La propuesta politica de Bismarck, el canciller de ese entonces, era la de colocar a su pais en el sitial mas elevado, en punto a desarrollo econdmico. La vida social alemana experimentaba una transformacién vertiginosa, originada en el crecimiento de la clase trabajadora en las ciudades, como que las gentes se despI azaban del campo en busqueda de la oportunidad de vincularse laboralmente con un industrial o con un capitalist. Se daba el transito de una sociedad agraria a una sociedad industrial. ‘Al aumentar la oferta de mano de obra y disminuir la demanda de ella por efecto del maquinismo, las condiciones laborales y de subsistencia del trabajador se vienen abajo: hacinamientos, condiciones de trabajo infrahumanas, jornadas extenuantes, bajos salarios, trabajo de mujeres y nifios. Se produce “el brutal crecimiento de un proletariado urbano que subsistia en condiciones miserables””. Es preciso convenir que “Sin Ia existencia de este mundo industrial moderna, no es posible comprender la formacion del sistema de seguros sociales®”. Elnormal desarrollo de la industria alemana y la vida econdmica en general tenian en la agitacion obrera y social una peligrosa amenaza, que era menester sofocar. BisMARCK ine mediante la represion, atajar la expansion del Parae social ‘ lemécrata, neutralizar sus tacticas violentas, eliminar jas causas de la agitacién popular, enfrentar la presidn ejercida por ‘ALA, OD. cit, p. % Anunas Monsatve, ob. cit, p. 20.Cariruto Il, Evotuers LUCION MISTORICA DE LA SEGURIDAD SOCL AL, 85 roletari one un cae esaceed cerrarle el paso al sindicalismo, que yi . ‘erable, evita: i anaes iS Ins garras del socialismo”. Con T que los trabajadores “caigan en aia 7 ese proposit 61 ; prohibio sus reuniones y persiguid tae ee ilegal el partido, Pero, el gran visionari id y 0 comprendié que esa politi i ‘ ’ 1 olitica repr i tenia que cota acompaniada de la puesta en marke deun Esaeig de proteccion social de la clase trabajadora, que mejorara su s bajo la tesis de que “del trabajador importa no solam ae ba j presen y desconocido, y por ello debe asegurarse “ue mew’ A este respecto, A. FernAnpuz Pasrorino expresa que “Bismarck dicté una legislacién reguladora del trabajo a fin de apartar al movimiento obrero de la influencia socialista y hacerlo contribuir al desarrollo de la industria alemana, muy necesaria a sus miras expansionistas, que comenzaba sus pasos agigantados*". 15.2. IMPLANTACION DEL SIs El célebre mensaje al Reichstag (Parlamento Aleman) del 17 de noviembre de 1881 contiene el proyecto politico de Bismarck. Ahi se anuncia una nueva concepcion del Estado, en la que a éste le corresponde “no sélo una mision defensiva, dirigida a proteger los derechos existentes, sino también la de promover positivamente, por instituciones apropiadas y utilizando los medios de que dispone la colectividad, el bienestar de todos sus miembros y especialmente de los débiles y necesitados”. En concrecién de su estrategia de conjugar la “politica del latigo” con la “politica del pan de azicar”, Bismarck adopta algunos de los principios socialistas: el impuesto como medio de redistribucion; la solidaridad de los individuos; y el intervencionismo estatal en las relaciones laborales. Tales postulados contribuyeron a la formacion de la base ideoldgica de su proyeccion politica, wt a organizacion del régimen de los seguros soca les ios tambien llamado contributivo 0 continental, que logr® consolidar en pocos afios, merced a la estabilidad del gobierno y ala solidez financiera derivada de la sustitucién del librecambismo por = wouz Pastorino, Del Derecho del Trabajo a la Seguridad Social, p- 35.“Tonne “Avausto ENRIQUE 86 ma proteccionista, con lo que arbitrd los recursos suficientes un siste . ntacién. ara su impleme! a, rin senna, al genio de Bismarck ¢s atribuible. que los Seguros sociales se plasmaran. Justamente, ManuzL ALLONSO Ota y Jost Luis TortTuERO PLAZA proclaman que el Canciller de Hierro de la drida rocq (hacia emerger) el agua vivificante del seguro social* : Como expresién de su politica social anunciada en aquel famoso documento, en 1883 (6 de junio) se creé el seguro de enfermedad, tue incluia el de maternidad; en 1884, el de accidentes de trabajo; y en 1889, el de vejez ¢ invalidez. Posteriormente, en 1911, se organizo el seguro de supervivencia; y en ese mismo afio, se hace una compilacién de todos los seguros en Jes. “Asi, cuando la Constitucién de Weimar, un cédigo de seguros social a i tan adelantada en tantos otros aspectos sociales, vio la luz en 1919, se limits a constitucionalizar, sin modificaciones sustanciales, algo que ya estaba desarrollado en el ordenamiento anterior y a comprometer al Reich a mantener el sistema de seguros sociales®”. Por tiltimo, se creo el seguro de paro o de de el objeto de hacerle frente a la catastrofe econ primera conflagracion mundial. sempleo, en 1929, con mica derivada de la 15.3. Rascos CARACTERISTILOS La originalidad del sistema aleman de seguros sociales viene dada por las siguientes notas fundamentales que acusa: a) Técnicas que utiliza en el horizonte de la proteccion social. El sistema acude a las técnicas propias del seguro privado, “mediante las cuales se busca mantener el equilibrio matemético-actuarial de cada seg:iro, que siempre debe existir entre las primas recibidas y las indemnizaciones por pagar, mds la utilidad™”, b) Exaltacion de Ia nocién de riesgo. Entendido éste como el acontecimiento futuro y contingente que ocasiona un dafio, susceptible de ser previamente determinado. El encumbramiento de lanocién de riesgo relega a un segundo plano el de su consecuencia: la necesidad. ® Atowso Oia y Torrurno Piaza, ob. © Auwansa Pastor, ob.cit, p92. rea “ Caité Onrecdn, ob. cil, p. 47,Caniruto IIL, Bvonueisy iusréniea ne CUIDAD SociaL 87 c) Obligatoriedad. Bl caracter obli ligatori fl ca er obligatorio del i i enel proposito de conseguir la organizacion del c Sorimiento oe lg necesidades de los trabajadores. enamels La obligatoriedad comporta la izacid siesgos y el tratamiento eee Ea 7 ees d) Sujetos protegidos. En la filosofia del ——— i ads Jos sujetos merecedores de proteccién social Des oe de las necesidades esta determinada por el ay eee on hacen a la sociedad a través de su actividad profe gue las personas pues, como un sistema de caracter laboral o eee Seexnhe En verdad, es en la condicién de debilidad econédmica dond descansa la proteccion, lo que significa que no todos los eased! On a ser protegidos. Sélo la tienen los que carecen de d) Acumulaci6n, disparidad y heterogeneidad de seguros. Como efecto natural de la exaltacion del riesgo, se produce el establecimiento sucesivo de diversos regimenes de seguros, por cada uno de los riesgos que provocan necesidades sociales, caracterizados por una regulacién legal, una estructura organizativa y una gestién administrativa totalmente independientes. Esa diversidad de regimenes de seguros es proclive al dispendio administrativo, al conflicto de competencias 0 de atribuciones, a la desconexién de la cobertura y a la duplicidad de beneficios o prestaciones. e) El salario como medida de célculo de Ins cotizaciones. Para la determinacién del valor de éstas, como mecanismo de financiacion del sistema, se toma en consideracién el monto del salario. Se descartan la significacion econdmica de lo asegurado, al igual que laprobabi lidad o peligrosida d del evento, como criterios jnformadores de la mensura de los aportes. f) Proporcionalidad de las prestaciones y caracter indemnizatorio de elias, Existe un criterio de proporcionalidad entre las prestaciones y beneficios que reconocen Jos seguros sociales y el monto de los aportes ocotizaciones, de modo que aquellos son directamente proporcionales al valor de éstos. ee Enese sentido, las prestaciones © beneficios tienen una indiscutida naturaleza indemnizatoria, en tanto que se conciben como sustitutos‘Aucusro Enrique Toxrecroza Sénctte7, 88 del salario perdido con ocasién del acaecimiento del riesgo previsto. / a La doctrina considera que la ruptura de la sinalagmaticidad o correspondencia estricta de primas y los beneficios (0 cuotas- prestaciones) constituye un paso esencial en el transito de los seguros sociales a la seguridad social. 154. ‘Su INFLUENCIA El sistema aleman de seguros sociales ejercié una gran influencia en diversas latitudes, Se expande por la Europa Occidental y luego por América Latina, Africa del Sur, Australia y Nueva Zelanda, desde las postrimerias del siglo XIX hasta la década de los cuarenta del siglo XX. El mayor 0 menor retraso de su expansion obedecié a las caracteristicas socio-econémicas de cada pais. Asi, por ejemplo, el vigor del liberalismo politico y econdmico, al igual que la exaltacién de los principios individualistas, provocé que la implantacién de un régimen publico de seguros sociales obligatorios se hiciera con tardanza en Francia y en el Reino Unido. Austria lo adopté en 1887; Checoslovaquia, en 1888; Hungria, en 1891; Noruega, en 1894; Inglaterra en 1897; Francia, Dinamarca e Italia, en 1898; Espafia, en 1900; Luxemburgo, en 1901; Bélgica, en 1903. José M. Aumansa Pastor, para poner de presente que el influjo del sistema aleman de seguros sociales se present6 también en Inglaterra, bien que con particularidades propias, apunta: La primera medida especifica que fue organizada en Inglaterra tuvo lugar en 1897, en cuya fecha se aprobé una Ley de acci de trabajo (Workmen’s Compensation Act), que basaba la proteccién en la responsabilidad objetiva del empresario, reconociendo al trabajador un derecho de indemnizacién directamente exigible frente a aquél. En este punto, pues, relativo a accidentes de trabajo, ofrece el sistema britnico en sus origenes una especialidad frente al aleman, al concebir su proteccién no como tin seguro social obligatorio, sino como responsabilidad por riesgo profesional del empresario. En 1911, el Premier laborista Liovn Grorce acogié las corrientes getmanas del seguro social obligatorio e instituyé, mediante la Nacional Insurance Act, sendos seguros de enfermedad, de invalidez y de paro. Debe observarse, con todo, que, a diferencia del sistema alemdn, no se estimé necesario al principio instituir un seguro de vejez, porque éstaCariruto TIL Evowucién nistéxica oe 1a s 1 secuntpan soctat uedaba protegida con la amplit co 4 ee 2 a indigente, pon Old. Agee de908 ae adelante, , Se instituyd ui s : También a diferencia del sistema getene’ Ge nena social se dio cabida al que protege contra el paro, problamn eee latente en la Gran Bretafta. En suma, puede deciine que wien, peculiaridades, Inglaterra también fue influenciada on ecta degen etapa por el ordenamiento germano, acogiendo las caracteristicee ce on seguros sociales, tal como se instituyeron en iste! tds Vale la pena resaltar que la Old Age Pensions Act (Ley de Pensiéna la Vejez) de 1908 se caracterizé por conceder pensiones alimentarias a las personas mayores de setenta afios, sin exigencia de cotizacién. El escaso desarrollo industrial, la dispersién de la poblacién, las grandes distancias y su incidencia en las comunicaciones, la dificultad de acceso a determinados sectores de la poblacion que habitan zonas en muchos casos inexploradas, han sido sefialadas como algunas de las dificultades con las que tropezé la aparicién de los Seguros Sociales en América Latina. Chile, -el primero de los paises suramericanos en acoger la corriente germanica-, a partir de 1925 cred los seguros de enfermedad, maternidad, invalidez y vejez; Brasil, en 1933; Pert, desde 1936; Venezuela, desde 1940; Costa Rica, en 1941, es el primer pais que instituye un régimen de seguros sociales en América Central; México, a partir de 1942; Paraguay, desde 1943; Guatemala, en 1946; Bolivia, a partir de 1949. En Colombia, con la Ley 90 de 1946, se establecié el seguro social, ala par que se creé el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales (ICSS), hoy Instituto de Seguros Sociales (ISS). 16. LA LEY ESTADOUNIDENSE DE SEGURIDAD SOCIAL (“SOCIAL SECURITY ACT”) DE 1935 El liberalismo econémico y social ~con su culto por la iniciativa privada como mecanismo motor de la economia~ estaba llamado a conservarse, en toda su plenitud, en los Estados Unidos de América. Asi lo presagiaban el espiritu de frontera de los pioneros, una Pastor, ob. cit, p. 95.| I | sro Enrique TorREcRoza SANCHEZ 90 ‘Augusto Ennrgue Te economia préspera y estable y el espiritu religioso protestante, entre otros factores. | ro fortin de esa concepcién politica y Quiza el ser un verdader econémica explica su tardanza en incorporarse a la corriente mundial de la seguridad social. Las dimensiones catastréficas del desempleo, la recesién de la actividad econdémica, los grandes desajustes del sistema bancario y los graves desérdenes del mercado de valores, provocados por ia crisis econdémica y financiera de 1929, afectaron intensamente la vida social estadounidense. Esa gran depresién econémica y sus devastadores efectos, pusieron en peligro la supervivencia misma del sistema capitalista, como que mostraron que la situacién no podia superarse de manera espontanea, conforme lo postulaba el liberalismo clasico. O, como lo expresa Jost: M. Atmansa Pastor, “hizo recelar de la bondad del sistema y dudar de su propia capacidad de reaccién*”. Se requeria una abierta politica intervencionista en materia econémica y social por parte del Estado. Fue, justamente, el presidente Franxun Dutano.Roosevetr, elegido en 1932, quien, decidido a conjurar la crisis, disefié una nueva politica, llamada del New Deal (Nuevo Trato), que comportaba el reemplazo de la organizaci6n politica del liberalismo individual (Estado Gendarme) por la del Estado Bienestar (Welfare State), es decir, la concepcidn de un Estado “que no se limita a garantizar una seguridad elemental a los ciudadanos, sino que debe procurarles el nivel de vida indispensable para garantizarles su propia dignidad de seres humanos*’”, que rompia con el paradigma de la no intervenci6n del Estado en la esfera econémica y social. En el marco de ese propésito intervencionista, se expidid, en 1935, la “Social Security Act’, cuyo idedlogo econdmico fue Keynes, y los f fundamentos de su teoria: la bisqueda del pleno empleo, el gasto social y el ahorro. La Ley de Seguridad Social de 1935, en la perspectiva de una \ proteccién avanzada de las necesidades sociales, conjuga medidas de seguro social, de asistencia y de prevencién. 4 = Austansa Pastor, ob. cit, p. 101. © ‘Axenas Monsatve, ob. cit, p. 26.Capiruto IIL, Evoruci6y nisténica De LA SEGURIDAD SoctAL, on En efecto, la ley instituyé los seguros sociales de paro, financiado or una tasa federal, que cubrian todas las empresas, y de vejez, cuya fuente de financiacién la constituian las tasas sobre los salarios, distribuida por igual entre empleador y asalariado; y establecid medidas asistenciales a favor de los ancianos y delas familias con hijos a cargo, a través de subvencién a los Estados para apoyar laayudaa tales familias, en el ultimo caso. Pero no sélo adopté mecanismos de reparacion, sino de prevencién, tanto en el plano del desempleo como de la salud, concretamente para higiene materna e infantil. “Tgualmente revela la decisién de los poderes priblicos -muy novedosa para la época— de afrontar integralmente el problema de la necesidad en la sociedad y suministrar un conjunto de soluciones coordinadas”, amén de establecer “tina estrecha vinculacién entre la politica econdmica y la politica de seguridad social, no encarada hasta entonces", segtin lo puntualiza Cartos Atperto Era.a®. Sin embargo, la Ley de 1935 no contemplé un seguro obligatorio de enfermedad, ni la pension de invalidez, ni la pensién de sobrevivientes con ocasién de la muerte del jubilado. Su campo de proteccidn era precario, puesto que no cobijaba, entre otros, a los trabajadores agricolas, los auténomos, los domésticos y los funcionarios. En 1939 se establecié el seguro por muerte. En 1950 se amplid la cobertura de la ley a los trabajadores rurales, los independientes, los del servicio domésticos y a los funcionarios. También en 1950 se completaron las medidas asistenciales con la asistencia a menores afectados de invalidez permanente y total. 7. EL SISTEMA DE NUEVA ZELANDA Nueva Zelanda ofrece al mundo un sistema de seguridad social verdaderamente novedoso y completo, con marcadas diferencias en relacion con los sistemas existentes, que camina decididamente hacia la concepcién ideal de seguridad social. Su puesta en marcha se inicia con una ley del 14 de septiembre de 1938, Se construye con asiento en una nocién amplia y avanzada de solidaridad social, a cuyo amparo “todo individuo cuyo stand vital “Brat, ob. cit, p. 12,92 Aucusto Ewxigur Toxnscnoza Sancitez descienda de un minimo objetivo posee un derecho frente a la sociedad para enjugarlo®”. ‘Acusa los siguientes rasgos distintivos: a) Su_ambito de aplicacion se extiende a toda la poblacion, con excepcidn de los inmigrantes cuya residencia en Nueva Zelanda no supere un determinado tiempo. No hace distincién alguna entre profesiones, de manera que cobija a todos los ciudadanos, en igualdad de condiciones, por el solo hecho de ser miembros de la colectividad: b) Asegura una cobertura general de riesgos. Que la enfermedad, la vejez, la invalidez, la muerte, el p de guerra catisados al personal civil. La proteccién de los riesgos que no estén expresamente previstos en la ley, se logra a través de la figura juridica de “emergency”. ¢) Elcubrimiento de las necesidades sociales se brinda en tanto ello sea menester para mantener un nivel de vida suficiente, con arreglo a criterios objetivos. “He aqui el punto neurdlgico del que depende el sistema porque siel nivel vital se sittia en las necesidades primarias, tan sélo supera a la beneficencia tradicional en la obligatoriedad de la prestacién; mientras que si el nivel vital abarca necesidades superiores, corporeiza el arquetipo modelico de seguridad social”, advierte Josi: M. Aumansa Pasror™. d) El sistema.no se financia con las cotizaciones de empleador y trabajador, sino a través de elevados impuestos que gravan las rentas de las personas, bajo el aliento de una redistribucion solidaria de la riqueza. ©) El sistema otorga dos tipos de prestaciones: las de Seguro Social, cuyos beneficiarios son las individuos cuyas rentas no rebasen un determinado limite econdémico; y las universales, que benefician a todas las personas: la asistencia médica, la pensién de jubilacién y la pensién de vejez. - f) No existe limite de duracién en el otorgamiento de las prestaciones de Seguro Social. En cambio, por ejemplo, la de desempleo, se concede © hasta que el beneficiario consiga un nuevo empleo; la de enfermedad hasta el restablecimiento del enfermo. dan amparados aro y los dafios © Aimansa Pastor, ob. cit, p 102, %® — Atmansa Paston, ob. cit, pp: 102 y 103.Caviruto IL Evouuctow isréaica De La secuRpAD SOCIAL 18. jg1. _ CARACTERES pistiNrivos pet INroRME BEVERIDGr. SU IMPORTANCIA EN LA FORMULACION Y CONSOLIDACION DE LAS CORRIENTES MODERNAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL La doctrina moderna de la seguridad social se formulé en_Gran pretafia, cuando todavia no habia finalizado la Segunda Guerra Mundial. Sin duda, su gran arquitecto fue Wru1am Brvertoce. En junio de 1941, el Gobierno britanico anuncia ante la Camara de los Comunes, la constitucién de una comisién, presidida por lord Wa11aM Beverrnce, a la que se le encarg¢ el analisis de los sistemas deseguros sociales; el estudio de cémo mejorar la proteccién social; yla proposicion de recomendaciones y de reformas al sistema vigente. Los estudios y recomendaciones de esta comisidn, presentados el 20 de noviembre de 1942 y publicados el 1 de diciembre siguiente, bajo el titulo Social Insurance and allied Services (Seguro Social y Servicios Conexos), se conocen como el Informe o el Plan Beveridge, que se considera “el documtento esencial de las concepciones gontemportineas de seguridad social”. Este plan propugno por la unidad del seguro; la abolicién de los estados de necesidad, por medio de una mejor distribucién de larenta, con beneficio para toda la poblacién; y una organizacién racional de la seguridad social. , “En esta nueva vision, el sistema no puede reducirse a un mero conjunto de seguros sociales, sino que junto a ellos tienen cabida la asistencia nacional, un servicio nacional de la salud, la ayuda familiar, asi como manifestaciones complementarias de seguros voluntarios”, destaca José M. ALMANSA. Pastor”. Se asenté el informe sobre estas premisas: a) La ejecucién de un plan general y organico de seguridad social, a través de una reforma radical. b) Diversidad de medios para alcanzar la liberacion de la necesidad. Deellos, el principal es el seguro social obligatorio, que se complementa con un aseguramiento voluntario, orientado a mejorar la prevision, y 2 Anenas MonsaLve, ob. cit, p27. Atmansa Pastor, ob. cit, p. 96.‘awousro Exnigur Tosereno7s SANCHEZ 4 nto nacional gratuito, tendiente a la proteccién de las alquiera fuese su causa. o) El bienestar colectivo ha de encontrar vencro en una estrecha colaboracion entre el] Estado y los individuos. Por lo tanto, la iniciatiya yel sentido de responsabilidad individuales habran de conseryarse, a pesar de la intervencion del Estado. Enese sentido, la consolidacidn del sistema de seguridad social debe lograrse de tal modo que, ala par de las medidas intervencionistas, Jas personas y Sus familias, por si mismas, organicen una previsién de dimensiones mayores de la que la sociedad les concede. Campea en el informe una posicin critica frente a los seguros sociales bismarckianos, de manera que se exhibe como un diagnostico serio y reflexivo del sistema inglés vigente, con sus imperfecciones e insuficiencias. En esa linea de pensamiento, el informe, al tiempo de mostrar la heterogeneidad, dispersion y desconenion de los seguros sociales, propende por la unificaciin y homogencidad, a traves del sguro social Compacto, que comprenda los establecimiento de un seg accidentes de trabajo, desprendidos de su caracteristica de ser una idad empresarial. proteccion fundada en la responsabi Igualmente, recomienda la unificacién de las cotizaciones, que redunda en simplicidad econdmica y administrativa. De tal suerte que con una sola cotizacién se cubrea todos los riesgos Al poner de relieve que se debe atender mas a la necesidad que al riesgo, el plan aconseja la homogeneidad de las prestactones, acompaniada de una simplificacion de las formalidades y tramitaciones, que traduce un acceso rapido, expedito y oportuno a los beneficios que ofrece el sistema. Gozé de gran celebridad la frase: “All benefits in the form of one stamp on a single document ” esto es, “Todas las prestaciones con un solo sello en un solo documento”. _gbse formidable esfuerzo de unificacion ad:ninistrativa ha de ar mas Hs ravés de un Ministerio de S ruridad Social, 2 cuy® 3 ES sstén la gestion y la prestacidn del servicio puiblico de seguridad eas Sei todos los servicios de seguros sociales, de aststene e0, e if o. S, y. p! lo cual resultaria una centralizacion para los vgn Ia desaparicién de conflictos de competencia y de posibles fraudes”. unasegurami necesidades, CU TAuexas MONSALVE, OD. cit, p. 28,Cariruto II IL Evouucidy uistéaica LA SEGURIDAD SoctaL IAL % Ajuicio del informe, el simple ti | gel derecho a la protecci one titulo de ciud miembros de la poblacién. ‘Asi se abandona definitivamer i : i nte cl limitad icaci eouros 7 ‘ado cam 6 de 108 Eon bi que sdlo cobijaba a los ieee ae 7 ra del espectro protector a profesionales e independientes. La solidaridad de ae cede el paso a la solidaridad nacional resin Se aan lee Propugna el informe por u: iaci a ie por una ampliacidn di occié punto de_que abarque todos los estados de nece a proteccién. al mejoria significativ le necesidad y se traduzca one 5 i significativa de las prestaciones, desligadas éstas por gompleto del caracter profesional o no del riesgo produ oa f a el riesgo pr , Jos distintos niveles de salarios 0 cotiz iene con te Sees generalizacion igualitaria de la proteccién. : 4 a Cae de 7 exigencia de recursos econdmicos, el “Plan Beveri ge” se preocupa por la btisqueda de mecanismos de financiaciOn del sistema de seguridad social. Plantea que la_financiacion provenga de las cotizaciones, .cuyo monto no ha de fundarse en niveles de salarios, sino. en médulos. racionales y soportables. Al igual que de las aportaciones del Estado, “a cutyo cargo exclusivo correrfan determinadas parcelas del sistema”. El informe da una importancia creciente a la ayuda familiar _traducida en asignaciones infantiles-, en su papel de complemento necesario de los salarios y prestaciones de seguridad social, cuya fuente de financiacién lo constituyen los impuestos generales, en desarrollo de la solidaridad nacional orientada a los menores de la poblacion. A juicio de Beveridge, una reorgani: no es concebible sin la creacion de un : y alejado de una politica economica de pleno empleo. Recuérdese que su pensamiento estuvo directamente influido por las ideas del economista inglés JouN Maynarp Keynes, por Jo queel pleno empleo era el primer logro por alcanzat. / Justamente, Cartos ALBERTO Erata precisa: le BEVERIDGE, el serv icio ptiblico tinico, concebido para el es, no podria ser considerado mas que una adano es el a da el generador Suerte que ésta cubra a todos los zacion del seguro nacional Servicio Nacional de Salud Enel esquema di i otorgamiento de las prestacion * Géatez Paz, ob. cit, p- 721.96 Aucusto Eyrique Torrecroza SANCHEZ pieza de un conjunto mas amplio, ya que debia ser complementado por una politica de pleno empleo y una politica nacional de salud, El Servicio Nacional de Salud (Nacional Health Service), financiado por medio de impuestos, debia asegurar asistencia médica gratuita a toda la poblacién, tanto en el plano de la prevencién como del tratamiento. En plena consonancia con su idea de una estrecha colaboracién entre el Estado y los individuos, reflejada en la organizaci6n por las personas y sus familias, por si mismas, de medidas de previsién que superen las que la sociedad les ofrece, el informe Beveridge. es partidario de fomentar y acicatear el seguro voluntario, con el objetivo de aumentar la proteccidn. Es decir, al lado de una seguridad:social obligatoria, concebida como nivel de subsisténcia, el Plan Beveridge contempla la existencia de una seguridad social voluntaria. La doctrina en general sefiala la gran importancia que representé el Informe Beveridge en la formulacién y consolidacién de las corrientes modernas de la seguridad social. Al decir de José B. Gonz Paz: El informe sobre los seguros sociales formula lo esencial de la doctrina moderna de la seguridad social, propugnando un sistema fundado en principios que consagren: a) un seguro nacional que comprendiera todos los riesgos sociales y que protegiera a toda !a poblacién; b) con financiamiento por cotizaciones uniformes y distribucién que implemente un sistema de prestaciones uniformes, y c) que brinde proteccién a la salud de toda la poblacién dentro del marco del Servicio Nacionai de Salud, separado de la administracién de la seguridad social”, 18.2. La época de la posguerra estuvo marcada por la influencia jpuderosa que ejercid el informe Beveridge en las tendencias modernas de la seguridad social. La reorganizacion de Ins sistema de atencidn de los tiesgos sociales 0 su perfeccionamiento, en muchos Estados, tuvieron como fuente de inspiracién las ideas de Beveridge. Desde luego, en Gran Bretafia fue donde el Informe tuvo su influencia mas significativa, como que el partido laboralista convirtié en leyes muchas de las propuestas del Plan, bien que, a la postre, © Brata, ob. cit, p. I. * Gomez Paz, ob. cit,, p. 721.social, cuyas principales notas distinti unificacién de los servicios de gestion; en el futuro, a nuevos benefici: al co! Carfruto IIL Evouuetén mstérica oe La SEGURIDAD SoctaL quéllas resultaron muy recortad, n estas. A propésito, Carros Arperto Eraxa destaca: El informe Beveridge inspiré el di Joyes basicas de la seguridad aero De Elio ee oe las cinco Allowances Act (ley de subsidio familiares) de Iola ee amily Jtema de prestaciones moncterga aes) de 1945, que estableca un presupuesto del Estado, en beneficio de los menoncs or neo enerales del erceptores normales de | Fon los ee pnores en edad escolar, siendo perceptores normales de la prestacién los padres, a partirdel sesunde hy ie ee panier se complementaba con un sistema de desgravacionse fiscales que beneficiaban a los contribuyentes cc ey Rta nurece Apes on ne as un onjunto de prestaciones de diversa indole quc abarcaba practicamente atoda la poblacién: prestaciones monetarias por desempleo, prestaciones econémicas por enfermedad y maternidad, pensiones de retiro, pensiones de viudez, indemnizaciones por fallecimiento. Estas prestaciones eran en parte sostenidas por las cotizaciones de los propios interesados, con la contribucién de los empleadores en caso de tratarse de trabajadores en relacién de dependencia; 3) la National Insurance (Industrial Injuries) Act (ley de accidentes de trabajo), de 1946, que comprende también la proteccién de las enfermedades profesionales, segiin un listado de enfermedades a las que se califica de tales por su correlacién con una serie de industrias, actividades y ocupaciones; 4) la National Health Service Act (ley del servicio nacional de salud), de 1946, que implicé la nacionalizacién de practicamente todas las instalaciones sanitarias del pais, introdujo transformaciones profundas en la asistencia de salud y tn las concepciones, actitudes, practicas y servicios de los médicos como profesién, desplazando hacia el Estado iuna carga financiera de enorme Magnitud, y 5) la National Asistanse Act (ley nacional de asistencia), de 1948, que recoge una vieja tradicin briténica iniciada con la ley Isabel I de 1563 y continuada con las leyes de pobres (Poor Laws), que impone al Estado la responsabilidad de atender las necesidades elementales de subsistencia de los indigentes”. Francia, en 1945, acomet arios y a Nuevos riesgos sociales. Sobre el tema, Oswaipo CeTiva VarGas anota: tual del Sistema de Seguridad Social francés tiene anza del 4 de octubre de 1945 destinada, segiin la La organizacién act os trabajadores y sus familias contra los riesgos su origen en la Orden: misma, a asegurar a — ETALA, ob. cit, pp. My 15. las en sus alcances, si se las compara e una reforma a su sistema de seguridad vas son: la unidad del seguro; la} y laampliacion de la cobertura, uy‘Aucusto Enrique Torrecnoza SANciIEZ 98 ibl reducir o suprimir su capaci sna i Berane ey de octubre de 1945, conciemne a los Seguros Sociales tubiendo la enfermedad, materniad,invalide7, vejez_y muerte E an cern ealizacin se hizo presente con la extensidn de las asignacionss familfares, porla Ley del22 deagosto de1946, que comprendeprécticameng atodsla pobacn, yen cuanto accented tabjo,por Ly del agg octubre de1946,ingresa definitivamentea a Seguridad Socal. Desde 1695 hasta 1958, las reformas son especialmente en el campo administrativg y financiero, En lo que se refiere al seguro de paro forZ0s0, por convenig colectivo, el 31 de diciembre de 1958 se cred un sistema de asignaciones a los trabajadores sin empleo, el cual fue ampliado por Ordenaniza del 7g enero de 1959, para otras categorias profesionales”, Belgica (1944), Luxemburgo (1944) y Espafta (entre 1942 y 1959 reorganizaron los sistemas de seguridad social. Grrarpo ARENAS Monsatvz sefiala: “El movimiento de reforma fue menor en Suiza (1946) y definitivamente menor en Italia y Alemania, Por sus condiciones politicas y econémicas al finalizar la guerra. Por las mismas razones, en Europa Oriental no se produjeron reformas importantes después de la reforma rusa de 1933”, 19. EXPANSION Y CONSOLIDACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL. FACTORES DETERMINANTES A partir del Informe Beveridge, las concepciones modernas de la seguridad social entran en un franc y creciente proceso de expansién y de consolidacién. En ello jugaron un papel connotado la actitud de las legislaciones de las diStintas naciones yun importante movimiento internacional favorable a esas corrientes, en las que alienta el principio de solidaridad social, que comporta la aspiracion de cobertura general de las contingencias en favor de toda la poblacién, a través de la redistribucién de la renta nacional, de suerte tal que la seguridad social resulte son un servicio puiblico de finalidad social, Expresiones robustas de ese destacado movimiento internacional, Producido al empuje de la idea global de seguridad social que s° plantea antes de terminar la Segunda Guerra Mundial, son: Cerna Vargas, ob. cit, p. 76. Anewas Monsatve, ob: cit, p.29,Carfruto Ill. Evowcisx ISTORICA DE LA SEGURIDAD Soct aL 9 * a) La Carta del Atlanti ps jantico, FRaNkLIN Dino Runtico, que el 14 de agosto de 1941 suscribieron Cnurcutt, primer Pee ae eae Estados Unidos, y Winston Preocupacién fundamental d ee de una paz mundial duradera, Pee lideres|erailajconsecudiod conflagracién que estaba en la ia ae devastadores efectos de la “a guerra actual...no dejaré mas te oe de su desarrollo, como que el provenir,elaborando los planes para a desde ahora no preparamos ; 1 aa En armonia con esa preocupacién = . oa ate necesidad de lograr, en el campo de Ia pe nzan la propuesta de “la estrecha entre las naciones, con el objeto ie cousegi a cine norntas de trabajo, prosperida " ih Eee para todos mejoras modo de vivir libre del temor y la miseria”. ied seghridad sacs i b) La Conferencia Inter scional : a Co a Internacional de la Organizaci6 ernaci del Trabajo (O1T) de 1941, cuyas Se earn en Nurs yo ( I, s sesiones se celebraron en Nueva York, expidid una resolucién de apoyo decidido a la Carta Atlantica y de puesta en practica de los propésitos for é ‘s yd r propésitos formuladas en ésta, a trav’s el aprovechamiento de las instituciones y de la experiencia de la Organizacién Internacional del Trabajo. . ; Una soe ee resolucion abogaba abiertamente por la reconstruccién lel mundo ic la posguerra, sobre la base de una mejora de las condiciones de trabajo, del progreso econdnico y de Ia seguridad social”. 6) La Declaracion de Filadelfia de 1944, adoptada en la 26° reunion de la Conferencia Internacional de la Organizacion Internacional Gel Trabajo, realizada en esa ciudad de los Estados Unidos de mérica. Se dice en ella que la seguridad social “engloba el conjunto de medidas adoptadas por la sociedad con el fin de garantizar a suis mienibros, por medio de una organ: izacion apropiada, una proteccién suficiente contra ciertos riesgos alos cuales se hallan expuestos. El advenimiento de esos riesgos entrafia gastos imprevistos a los que el individuo que dispone de recursos modicos no puede hacer, frente por sisolo, ni por sus propios medios, ni recurriendo asus economias, ni siéndole tantpoco posible recurrir a Ia asistencia, de cardcter privado de sus allegados. Se consideran como instituciones de Seguridad Social, exclusivamente a las que corresponden a un régiment de atribucion de prestaciones a os ciudadanos para la prevencién de las enfermedades Y el tratamiento de los enfermos, asi como de toda clase de prestaciones destinadas privados de los ‘medios de subsistencia y a a socorrerles cuando se vean restituirle su capacidad de ganancia perdida”.100 “Avausto Exnigut Toxnecroza Sinem Postula que la Organizacion Internacional del Trabajo propicie en los paises del orbe se adopten los mecanismos adecuados que apunten a conseguir “la extensin de medidas de seguridad social con el fin de asegurar unos ingresos basicos a todos los que tengan necesidad de tal proteccién, asi como la asistencia médica completa; una proteccion adecuada de Ia vida y de la salud de los trabajadores en todas las profesiones, y la proteccién de la infancia y de la maternidad”. d) La adhesion de los paises americanos a la Carta del Atlantico, en virtud de la resolucién aprobada en Chapultepec el 7 de marzo de 1945. e) La Carta de la Organizacién de los Estados Americanos y la Declaracién Americana de Derechos y Deberes del Hombre, aprobadas por la IX Conferencia de la Organizacion de Estados Americanos, realizada en Bogota en 1948. . En la Carta, los Estados declararon que “Ia justicia_y seguridad sociales son la Wiae de toda paz duradera”. El articulo 16-de la Declaracién prescribe: “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupacién, de la vejez y de la incapacidad, que que, provenientes de cualquier causa ajena a su voluntad, le imposibilite fisica | 0 mentalmente para obtener los medios de subsistencia”. f) La Declaracién Universal de los Derechos Humanos, aprobada en Paris el 10 de diciembre de 1948 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. En su articulo 22 se proclama: “Toda persona como miembro de la sociedad tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperacién internacional, habida cuenta de la organizacién y los recursos de cada estado, a satisfaccion de los derechos econémicos sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”. g) La labor de la Organizacién Iberoamericana de Seguridad Social, que agrupa a los paises iberoamericanos. Fue creada en Lima en 1954, como un organismo internacional-regional técnico y especializado, cuya finalidad de promover el bienestar econémico y social de los pueblos iberoamericanos, a través del desarrollo de sus sistemas de seguridad social. En su seno nace el Cédigo Iberoamericano de Seguridad Social (1995). h) La celebracién de tratados internacionales de paz —numerosos en la época-, que comprometen a los paises firmantes a implantarCarhuto ML vores ineniaten ne verse in o fortalecer la segurid, paz i) También se desta ca la labor de la Organizacién Internacional del acional del Trabajo, desarrollad he Trabajo y de las Ri ‘aa través de los Convenios Internaci abajo y de las Recomendaciones $s Internacionales del Desde su creacién, el 28 de j eens ; el 28 de junio de 1919, i Th de Versalles, como colofén de la Primera € dere Mundial a ee ‘an al, se consagrd como propdsito suyo expandir i xpa por el mundo la proteccidn del i pero también de la seguridad social. Se ha onset eran ad social, como un mee ‘anismo para lograr la un pilar fundamental en el mantenimiento de principios y derechos universales en el campo del trabajo y de la seguridad social _ “A partir de Filadelfia, las cuestiones de seguridad social es aa luge importante en la agenda de las conferencias de la OIT y desde ie noha ces de eer Enportanles esfurerzos en esta materia’, resalta GeRarvo Ejemplos de esa encomiable tarea son los Convenios: 12 y 13 (accidentes de trabajo), 24 y 25 (seguro de enfermedad), 97 y 143 (proteccién de emigrantes), 102 (norma minima), 183 (proteccion de la maternidad), 157 (conservacion de derechos en seguridad social) y 159 (readaptacién de minusvalidos). j) El Consejo de Europa, creado en Londres en 1949, aprueba la Carta Social Europea (1961), el Cédigo Europeo de Seguridad Social (1964) y el Convenio Europeo de Seguridad Social (1972). k) En ese proceso de expansion y consolidacion de la seguridad social, cabe destacar el Derecho Comunitario Europeo, constituido por el ‘Tratado de Roma (1957), el Tratado de Maastricht (1992) y los Reglamentos, Directivas y Recomendaciones en materia de Seguridad Social. . Dos grandes fendmenos se generaron al impulso de laimportancia que cobraron las politicas puiblicas de seguridad social en el mundo: el proceso de constitucionalizacion de la seguridad social y su incorporacion en las declara' humanos. Para el co vali la problematica econdmica y ‘ocial, como que el Estado, en st nueva concepcion social, democrat —______—_ 7 Anenas Monsatve, ob. city p30. ciones internacionales relativas a derechos nstitucionalismo del siglo XX noes asunto de poca monta atica y de derecho, encuentra Su propia 1 1 \! |102 ‘Aucusro Ewrique Tornecnoza SAncitez justificacién en el compromiso de superar los obstaculos que impidan la realizacién de la justicia, la consecucion de la igualdad real y el disfrute efectivo de los derechos fundamentales. De ahi que la Constitucién Politica de los Estados, a la par de abandonar su contenido puramente politico, ofrezca un amplio catalogo de derechos econémicos, sociales y culturales, y plasme expresamente su ideario y su programa sobre la seguridad social. De otra parte, la incorporacién en las declaraciones internacionales sobre derechos humanos -de la que ya se dio noticia— confiere a la seguridad social una indudable vocacion universal. 20. CRISIS DE LA SEGURIDAD SOCIAL. CAUSAS Ladevastacion sin par que sufrid la humanidad a raiz de la Segunda Guerra Mundial, en la que millones de hombres perdieron la vida en los tristemente célebres campos de concentracién —al abrigo de sinrazones de religion o de raza-, miles de miles perecieron en el fragor de las batallas y otro numero considerable murio por el empleo de potentes armas atémicas, determiné que las relaciones en la comunidad internacional estuvieran marcadas por un definido signo humanitario. Concluido el esfuerzo bélico, con su cortejo de luto y ruina, surgié enlas colectividades un fuerte deseo de seguridad y un deseo intenso de una vida tranquila, aliviada de preocupaciones. El mundo comenz6 a vivir un periodo caracterizado por el bienestar y la paz. Empero, a partir de la década de los setenta del siglo XX la economia mundial hizo crisis, que resintié severamente el crecimiento econémico y erosioné ese ciclo de convivencia pacifica. Una situacién de escaseze insuficiencia reemplaz6 el anterior panorama de pujanza econémica, expansién y progreso. Las politicas publicas de proteccién social también se debilitaron, en tanto que al Estado no le era posible atender las crecientes demandas de la sociedad, mientras no se lograra un desarrollo econdmico. Entra en franca crisis la seguridad social, porque las estructuras y los recursos financieros creados, justamente, en aras de satisfacer las carencias sociales de la poblacién, resultan mintisculos frente a la magnitud de fenomenos sociales, econdémicos y culturales, ligados entre si, que ponen en entredicho la viabilidad futura de los sistemas