Funciones de Gobierno

II.6.5.1.1. Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C. Financiamiento a Proyectos de Inversin Pblica en Infraestructura y Servicios Pblicos Auditora de Desempeo: 09-2-06G1C-07-0027

Criterios de Seleccin Esta auditora se seleccion con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditora Superior de la Federacin para la planeacin especfica utilizada en la integracin del Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realizacin. Objetivo Fiscalizar la congruencia de los documentos normativos de mediano y corto plazos; el cumplimiento de las disposiciones del Sistema de Evaluacin del Desempeo; la eficacia en el cumplimiento del objeto de financiar proyectos de inversin pblica en infraestructura y servicios pblicos, as como de coadyuvar al fortalecimiento institucional de los gobiernos Federal, estatales y municipales; la eficiencia en los procesos; la economa en el uso de los recursos; y la competencia de los actores. Alcance Universo Seleccionado: Muestra Auditada: Representatividad de la Muestra: 48,084,882.0 miles de pesos 48,084,882.0 miles de pesos 100.0 %

El alcance presupuestal de la auditora en 2009 comprendi la revisin de 48,084,882.0 miles de pesos. De esta cantidad, 40,845,636.0 miles de pesos, que significaron el 84.9%, se canalizaron al financiamiento de los proyectos de infraestructura y servicios pblicos; 6,224,600.0 miles de pesos, que representaron el 13.0%, se convinieron para financiar proyectos de infraestructura con el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN); y 1,014,646.0 miles de pesos, que representaron el 2.1%, correspondieron a los recursos ejercidos por el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS) en sus gastos de operacin por concepto de servicios personales, servicios generales y materiales y suministros. Antecedentes La infraestructura se refiere al conjunto de obras, instalaciones y construcciones de los sistemas de distribucin de bienes y servicios, que detonan el desarrollo econmico e incrementan la cobertura de los servicios pblicos en beneficio de la sociedad; es una pieza fundamental para proporcionar servicios bsicos en beneficio de la poblacin y las actividades productivas, as como para la integracin regional y el incremento de la competitividad econmica.

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

Del conjunto de instituciones de las que el Gobierno Federal dispone para apoyar el crecimiento econmico, la banca de desarrollo constituye un factor esencial para financiar proyectos de infraestructura y servicios pblicos, otorgar capacitacin y proporcionar asistencia tcnica a los gobiernos Federal, estatal y municipal. El 20 de enero de 1986, el Ejecutivo Federal public la nueva Ley Orgnica del Banco de Obras y Servicios Pblicos, con el propsito de ajustar su operacin a las crecientes necesidades de crdito para las obras de infraestructura y de inters social. Esta ley es la que actualmente rige a la institucin, por lo que en ella se establece su mandato en los trminos siguientes: financiar proyectos de inversin pblica en infraestructura y servicios pblicos, as como coadyuvar al fortalecimiento institucional de los gobiernos Federal, estatales y municipales. En el periodo 2000-2007, en materia de financiamiento de proyectos de infraestructura y de servicios pblicos, la problemtica fue la siguiente: los recursos se concentraban en la Federacin, lo que limitaba a las entidades federativas y municipios atender las necesidades de su poblacin en materia de servicios pblicos; el crdito fue caro y escaso; el sistema financiero no canaliz el ahorro hacia proyectos socialmente rentables; y el financiamiento de la banca de desarrollo fue prcticamente inexistente. La poltica de financiamiento de los proyectos de inversin en infraestructura y servicios pblicos se estableci en el Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012, la cual se orienta a elevar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura; incrementar el acceso de la poblacin a los servicios pblicos; promover un desarrollo regional equilibrado y desarrollar la infraestructura para impulsar la actividad econmica. Con el fin de contribuir al cumplimiento de los objetivos de la poltica de financiamiento de la infraestructura y los servicios pblicos, establecidos en el PNI 2007-2012, el 7 de febrero de 2008 el Ejecutivo Federal public en el DOF el Decreto por el que se cre el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), con el propsito de fortalecer la coordinacin y asignacin de recursos en proyectos de inversin de alta rentabilidad social y econmica, principalmente en las reas de comunicaciones, transportes, hidrulica, medio ambiente y turstica. El fondo auxiliar en la planeacin, fomento, construccin, conservacin, operacin de proyectos de infraestructura, de acuerdo con los programas y los recursos presupuestados. Para la creacin del FONADIN se orden a BANOBRAS y a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) la modificacin del Fondo de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), para transformarse en el nuevo FONADIN, y transmitir a dicho fondo los objetivos, patrimonio y proyectos del Fideicomiso Fondo de Inversin en Infraestructura (FINFRA). En el Decreto por el que se orden la creacin del FONADIN, se estableci que BANOBRAS, sera el responsable de coordinarse con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (APF) relacionadas con la operacin del fondo a fin de evitar duplicidad de funciones y fines.

Funciones de Gobierno

El 16 de mayo de 2008, BANOBRAS dise el programa crediticio BANOBRAS-Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), con el cual el banco impulsara el desarrollo de la infraestructura social en los municipios, con nfasis en aqullos de alta y muy alta marginacin. El Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social es uno de los siete fondos que conforman el Ramo 33. Los recursos del Fondo se integran con las transferencias del Gobierno Federal hacia las entidades federativas y los municipios. El financiamiento con el programa BANOBRAS-FAIS le permite al banco anticipar anualmente el otorgamiento de crditos a los municipios del pas hasta por un 25.0% de los recursos del fondo para realizar proyectos de infraestructura. Por lo anterior, los recursos del fondo constituyen una fuente de pago de los municipios para cubrir las obligaciones del financiamiento contradas con BANOBRAS. Resultados 1. Elaboracin y registro de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) En 2009, BANOBRAS elabor la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) de los programas presupuestarios E016 Otorgamiento de Crdito a Estados y Municipios, E017 Financiamiento a Proyectos de Infraestructura, E018 Otorgamiento de Garantas Financieras y E019 Servicios Financieros Complementarios; y las registr en el sistema de la SHCP conforme a lo establecido en los Lineamientos para la Integracin del PPEF 2009. Las matrices incluyen la informacin relativa a los 16 indicadores, la definicin del indicador, el mtodo de clculo, la dimensin y el tipo de indicador. Se verific que en el PEF y la Cuenta Pblica de 2009 no se incluyeron ninguno de los indicadores diseados por el banco, debido a que la Direccin General de Programacin y Presupuesto, y la Unidad de Poltica y Control Presupuestario de la SHCP decidieron no incorporar los indicadores referidos en dichos documentos, sin que se le informara a BANOBRAS las causas de esa decisin. Con la revisin, se determin que los objetivos, estrategias y acciones establecidas por BANOBRAS, en su Plan Estratgico 2007-2012 en cuanto a canalizar el financiamiento a proyectos de infraestructura y otorgar financiamiento a municipios, se alinearon estratgicamente con las prioridades del PND 2007-2012, del PRONAFIDE 2008-2012 y del PNI 2007-2012, relacionadas con la necesidad de elevar la inversin en el desarrollo de proyectos de infraestructura con un elevado impacto social; y con el papel de la banca de desarrollo para que tengan acceso al crdito los municipios que no han sido financiados por el sector financiero privado. 2. Evaluacin del sistema de indicadores Con la revisin, se determin que de los 16 indicadores establecidos por BANOBRAS, el de cumplimiento del programa de otorgamiento de crdito a proyectos de infraestructura y el de cumplimiento del nmero de proyectos de infraestructura apoyados, se vinculan con el objeto del banco, relativo a financiar proyectos de
3

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

inversin pblica en infraestructura y servicios pblicos. Por lo que corresponde a los 14 indicadores restantes, se precis que si bien se relacionan con los procesos de gestin del banco, en cuanto al cumplimiento: del programa de otorgamiento de crdito a estados y municipios, en el otorgamiento de crdito por BANOBRAS, en el nmero de estados y municipios apoyados nuevos, del nmero de estados y municipios visitados, de proyectos analizados, del crdito inducido con garantas, del monto cubierto por garantas, del nmero de clientes apoyados con garantas, del programa de ingresos por servicios financieros complementarios, del programa de ingresos financieros por honorarios fiduciarios, del programa de ingresos financieros por mesa de dinero y del programa del nmero de nuevos negocios fiduciarios. Adicionalmente a los indicadores referidos, BANOBRAS en sus Estados Financieros Dictaminados 2009 present seis para medir la solvencia, rentabilidad, eficiencia y liquidez de sus operaciones de financiamiento. Para los efectos de evaluacin de la eficiencia y economa de los resultados de BANOBRAS, la Auditora Superior de la Federacin evalu los 10 indicadores siguientes:

INDICADORES ESTRATGICOS Y DE GESTIN UTILIZADOS PARA EVALUAR EL FINANCIAMIENTO A PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA EN INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS PBLICOS, 2009 Dimensin 1. Eficiencia 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Indicador Atencin de financiamiento a estados y municipios nuevos. Recuperacin de la cartera de crdito vencida. Reserva preventiva para riesgos crediticios. ndice de capitalizacin. ndice de morosidad. ndice de rentabilidad econmica ROA. ndice de rentabilidad financiera ROE. Margen de Intermediacin Neto (MIN). ndice de eficiencia operativa. ndice de liquidez. Tipo Gestin Gestin Gestin Gestin Gestin Gestin Gestin Gestin Gestin Gestin

Economa

FUENTE: Elaborado por la Auditora Superior de la Federacin con base en la informacin de la Matriz de Indicadores para Resultados 2009; y de los Estados Financieros Dictaminados de BANOBRAS 2009.

Por lo antes expuesto, se precis que no se establecieron indicadores estratgicos que permitieran evaluar el grado con que cumpli el objeto de coadyuvar al fortalecimiento institucional de los gobiernos Federal, estatal y municipal, en consecuencia BANOBRAS no observ lo dispuesto en los artculos 24, fraccin l, y 110, prrafo cuarto, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Vase accin(es): 09-2-06G1C-07-0027-07-001 3. Informacin del financiamiento de proyectos de infraestructura De la revisin, se identificaron diferencias entre las cifras del financiamiento que se reportaron en el Informe Anual 2009 y los registros de las bases de datos

Funciones de Gobierno

proporcionados por BANOBRAS. Las diferencias del financiamiento por modalidad se presentan en el cuadro siguiente:

DIFERENCIAS EN EL FINANCIAMIENTO OTORGADO POR BANOBRAS A LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA POR MODALIDAD, 2009 (Millones de pesos) Financiamiento Diferencias Cifras de Cifras verificadas Modalidad de financiamiento BANOBRAS por la ASF Relativas (%) Absolutas Por cuenta propia 39,114.8 39,099.0 (0.04) (15.8) Proyectos con fuente de pago propia 18,141.0 18,123.3 (0.1) (17.7) 11,112.8 10,551.8 (5.0) (561.0) Estados 1/ 5,861.0 6,423.9 9.6 562.9 Municipios 2/ 4,000.0 4,000.0 0.0 0.0 Sector Pblico Programa BANOBRAS-Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) 1,746.7 1,746.7 0.0 0.0 1,427.7 1,427.7 0.0 0.0 Municipios 319.0 319.0 0.0 0.0 Estados 40,861.5 40,845.7 0.0 (15.8) Total BANOBRAS 6,390.0 6,224.6 (2.6) (165.4) FONADIN FUENTE: Elaborado por la Auditora Superior de la Federacin con base en la informacin del crdito otorgado por cuenta propia a proyectos con fuente de pago propia, estados y municipios, al sector pblico, el crdito con el programa BANOBRAS-FAIS por estado y municipio, as como de los recursos canalizados con el Fondo Nacional de Infraestructura 2009, de BANOBRAS. 1/ Incluye financiamiento canalizado a un intermediario financiero para el otorgamiento de crditos para proyectos de infraestructura a los gobiernos estatales por un monto de 1,314.0 millones de pesos y 3,670.4 del programa Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF). 2/ Incluye un monto de 829.5 millones de pesos del programa Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) y 364.7 millones de pesos de Certificados de la Tesorera de la Federacin (CETES). NOTA: Las cifras entre parntesis denotan un decremento.

Al respecto, BANOBRAS inform que la diferencia en el financiamiento con recursos del FONADIN corresponde a que en el Informe Anual 2009 se report el desembolso de los apoyos y el determinado por la ASF se refiere al monto convenido, que se refiere al que se registra en el contrato correspondiente. Con el oficio DGADDE/053/2011 de fecha 20 de enero de 2011, el titular de la UAA hizo del conocimiento al rgano Interno de Control en BANOBRAS del hallazgo que pudiera ser constitutivo de responsabilidad administrativa. 4. Financiamiento de proyectos de infraestructura por cuenta propia Con la autora practicada, se determin que para 2009 el banco no dispuso de indicadores para evaluar los resultados obtenidos con el otorgamiento del financiamiento. Al respecto, el banco seal que no establece metas de los proyectos a financiar porque la conceptualizacin, definicin, programacin, presupuestacin y ejecucin son responsabilidad de las instancias gubernamentales de los distintos niveles de gobierno, por lo tanto no infiere o supone cuntos o cules proyectos se van a apoyar. Por ello, la ASF realiz una prueba supletoria que consisti en el anlisis de los recursos otorgados para el desarrollo de proyectos de infraestructura por cuenta propia.

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

Adems, se precis que en los registros de los proyectos financiados no se especificaron ni cuantificaron los que corresponden a infraestructura y los que atienden las necesidades de servicios pblicos. En materia de financiamiento se verific que en 2009 se canalizaron 40,845.7 millones de pesos para el desarrollo de proyectos de infraestructura, el 95.7% se concentr en el financiamiento por cuenta propia y el 4.3% se oper bajo el programa BANOBRAS-FAIS. Con la auditora se verific que por cuenta propia se otorgaron 39,099.0 millones de pesos, que se distribuyeron en los conceptos siguientes:

DISTRIBUCIN DEL FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA POR CUENTA PROPIA, 2009 (Millones de pesos) Financiamiento por cuenta Financiamiento Participacin propia otorgado (%) Proyectos con fuente de pago propia 18,123.3 46.4 Estados 1/ 10,551.8 27.0 Municipios 2/ 6,423.9 16.4 Sector Pblico Federal 4,000.0 10.2 Total BANOBRAS 39,099.0 100.0 FUENTE: Elaborado por la Auditora Superior de la Federacin con informacin del crdito otorgado por cuenta propia a proyectos con fuente de pago propia, estados y municipios y al sector pblico federal de BANOBRAS. 1/ Incluye financiamiento otorgado a un intermediario financiero para el otorgamiento de crditos para proyectos de infraestructura a los gobiernos estatales por un monto de 1,314.0 millones de pesos y 3,670.4 del programa Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF). 2/ Incluye un monto de 829.5 millones de pesos del programa Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) y 364.7 millones de pesos de Certificados de la Tesorera de la Federacin (CETES).

De acuerdo con el Informe Anual 2009 de BANOBRAS, los proyectos con fuente de pago propia son aquellos proyectos de infraestructura que por sus caractersticas generan ingresos que garantizan el pago de los crditos otorgados. Para efectos de presentacin, los resultados se exponen en dos apartados: el primero corresponde al financiamiento de proyectos con fuente de pago propia y el segundo al financiamiento de los proyectos de los gobiernos estatales, municipales y del Sector Pblico Federal. Financiamiento de proyectos de infraestructura con fuente de pago propia. Se precis que en 2009 se estim financiar a 38 proyectos de fuente con pago propia y se otorg crdito a 41 proyectos, por lo cual el cumplimiento de la meta fue de 107.9%. De los 41 proyectos financiados, en el mbito de las carreteras, se financiaron los 17 proyectos siguientes: dos liquidaciones de obra pblica, un viaducto en una zona

Funciones de Gobierno

urbana, dos redes de carreteras, nueve autopistas, un tnel de comunicacin, un sistema carretero y un puente. Para apoyar a los contratistas de obra pblica, se otorgaron financiamientos a 9 empresas del sector de la construccin a fin de garantizar la continuidad de sus obras. Respecto del mbito del agua, se otorgaron crditos para el desarrollo de dos acueductos, dos plantas de tratamiento de aguas residuales y dos proyectos de desarrollo de infraestructura hidrulica. En materia de medio ambiente y control de residuos slidos, se destinaron recursos a dos proyectos para el desarrollo de tecnologa ambiental; y a otros dos proyectos para resolver el problema de desechos de residuos slidos municipales. En el financiamiento al sector pblico, se otorgaron recursos para la adquisicin de 5 aviones de transporte militar. Conforme a la revisin de la documentacin, se verific que el financiamiento fue autorizado por la SHCP y la Secretara de la Funcin Pblica, en cumplimiento del objeto de BANOBRAS de coadyuvar al fortalecimiento del Gobierno Federal, como se establece en su Ley Orgnica. En equipamiento urbano se destinaron recursos para el desarrollo de un complejo comercial en una entidad federativa. Respecto de los mbitos de energa, se otorg financiamiento para el desarrollo de una planta hidroelctrica, y en el de turismo, se canalizaron recursos para la construccin de 3 centros integralmente planeados y un desarrollo turstico en Quintana Roo. Con el anlisis de la informacin, se determin que para el conjunto de esos proyectos BANOBRAS otorg financiamiento por 18,123.3 millones de pesos, monto superior en 254.4% a lo programado, debido principalmente a que de los 41 proyectos financiados, el banco otorg crdito a 26 proyectos que no estaban en el programa original, los cuales representaron el 63.4% del total de proyectos financiados, que absorbieron 14,460.8 millones de pesos, el 79.8% del total del financiamiento a proyectos con fuente de pago propia. Financiamiento de proyectos de los gobiernos estatales, municipales y del Sector Pblico Federal El Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) 1/ se cre en 2006 con la finalidad de compensar la cada en el monto de la recaudacin Federal participable, con respecto a lo estimado en la Ley de Ingresos de la Federacin, derivado de la crisis financiera mundial y la epidemia de la influenza en 2009. Este
1/ En cumplimiento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, artculo 19, en 2006 se constituy el Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), con objeto de compensar las disminuciones en el monto de la recaudacin de la participaciones Federales, a causa de la cada de los ingresos petroleros o por la menor recaudacin tributaria con respecto de lo estimado en la Ley de Ingresos de la Federacin. Los recursos de este fondo provienen del 25.0% de los ingresos excedentes netos del Sector Pblico y de la recaudacin extraordinaria por concepto de exportacin de petrleo crudo.

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

fondo fue creado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y se design a BANOBRAS, como fideicomitente del mismo, para canalizar recursos de crdito a los estados y municipios. Se verific que en 2009 se otorgaron 39,099.0 millones de pesos para desarrollar proyectos de infraestructura por cuenta propia, de los cuales 10,551.8 millones de pesos (27.0% del total) se canalizaron a las entidades federativas; 6,423.9 millones de pesos (16.4%) a los gobiernos municipales; y 4,000.0 millones de pesos (10.2%) al Sector Pblico Federal. En cuanto al financiamiento a las entidades federativas, la distribucin de los recursos se muestra en el cuadro siguiente:

DISTRIBUCIN DEL FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA A LOS ESTADOS POR CUENTA PROPIA, 2009 (Millones de pesos) Concepto Financiamiento Participacin otorgado (%) Gobiernos Estatales Intermediario financiero Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) Total BANOBRAS 5,567.4 1,314.0 3,670.4 10,551.8 52.8 12.4 34.8 100.0

FUENTE: Elaborado por la Auditora Superior de la Federacin con base en la informacin del crdito otorgado por BANOBRAS por cuenta propia a los gobiernos estatales.

Con el anlisis de la informacin, se comprob que de los 5,567.4 millones de pesos, 4,405.0 millones de pesos (79.1%) se canalizaron a dos gobiernos estatales para el desarrollo de proyectos de infraestructura; y 1,162.4 millones de pesos a tres entidades federativas (20.9%). Respecto de los 1,314.0 millones de pesos, se verific que los recursos fueron canalizados a un intermediario financiero (12.4%), para la construccin y conservacin de tramos carreteros, rehabilitacin y pavimentacin de calles y construccin de infraestructura hospitalaria. Por lo que se refiere al Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas, se precis que los 3,670.4 millones de pesos (34.8%) se otorgaron a diversos estados. Por lo que se refiere al financiamiento de los municipios, se verific que en 2009 se otorgaron recursos por 6,423.9 millones de pesos, monto que represent el 16.4% del total del financiamiento por cuenta propia, con estos recursos se beneficiaron a 250 municipios.

Funciones de Gobierno

Por entidad federativa, 51 municipios de Nuevo Len y Jalisco concentraron 2,472.3 millones de pesos, que representaron el 38.5% del total; 88 municipios de Veracruz, Puebla, Durango, Coahuila y Aguascalientes absorbieron 1,402.1 millones de pesos, el 21.8% del total de los recursos; a los 111 municipios de las otras 20 entidades federativas el banco les otorg 1,355.3 millones pesos, que equivalen el 21.1% del total del financiamiento. Por otra parte, por medio del FEIEF se otorgaron recursos a los municipios por un monto de 829.5 millones de pesos, el 12.9%; y canaliz crdito por 364.7 millones de pesos, el 5.7% del total, los cuales estuvieron respaldados por Certificados de la Tesorera de la Federacin Especiales (CETES), emitidos por el Gobierno Federal y en poder del banco. Por lo que corresponde a los 4,000.0 millones de pesos canalizados al Sector Pblico Federal, que representaron el 10.2% del total de los recursos otorgados por cuenta propia, el banco precis que consisti en el otorgamiento de un crdito a una entidad federativa para financiar el costo de inversiones pblicas productivas. 5. Financiamiento de proyectos a estados y municipios con el programa BANOBRAS-Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) En la promocin del desarrollo regional equilibrado, se determin que en 2009 el banco entreg financiamiento a 204 municipios, lo que signific un cumplimiento del 200.0% de la meta establecida de atender 102 municipios; y otorg financiamiento por 1,746.7 millones de pesos, monto que represent un cumplimiento del 90.0% de la meta de proporcionar financiamiento a los municipios del pas por 1,941.0 millones de pesos. Por lo que respecta al cumplimiento de la meta de atencin a municipios, se verific que de los 204 municipios atendidos, 131 municipios no estaban considerados en la estimacin original: 50 municipios en el estado de Veracruz, 55 en Oaxaca, 21 en Michoacn y 1 en Chihuahua. El banco seal que si bien realiza acciones para promover el financiamiento en los municipios de alta y muy alta marginacin, finalmente son ellos los que deciden la contratacin de los crditos con el banco. En materia de financiamiento por regin del pas, se determin que la Sur-sureste concentr la mayor proporcin de recursos con el 92.1%, la Centro-occidente con el 7.6% y la Noreste con el 0.3%. En materia de financiamiento al desarrollo de la infraestructura social, se precis que BANOBRAS otorg financiamiento por 1,427.7 millones de pesos, que significaron el 88.3% de la meta estimada, debido a que algunos gobiernos municipales cancelaron su participacin en el programa y otros solicitaron recursos menores a los que potencialmente tendran derecho. Al comparar la distribucin del financiamiento otorgado respecto del estimado, se observaron modificaciones importantes: el financiamiento otorgado a los municipios con grado de marginacin alto y muy alto represent el 57.4% del total de financiamientos, cifra inferior en 16.7 puntos porcentuales a la estimada; y el
9

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

entregado a los municipios de medio, bajo y muy bajo grado de marginacin fue de 42.6%, porcentaje superior en 16.7 puntos porcentuales. El banco precis que el nmero de municipios a financiarse con el programa y los montos asociados a los mismos son parte de un clculo que realiza cada una de las delegaciones estatales de la institucin de acuerdo con las expectativas e intereses manifestados por los acreditados potenciales durante el proceso de promocin de dicho programa. Respecto de la reduccin de los recursos canalizados a los proyectos de infraestructura social que se realizaron y la modificacin de la distribucin del financiamiento a los municipios por grado de marginacin, seal que obedeci a que algunos municipios manifestaron la intencin de no participar en el programa, as como porque otros solicitaron menores recursos a los que potencialmente tendran derecho. 6. Financiamiento de proyectos de infraestructura con el Fondo Nacional de Infraestructura Con la revisin, se verific que en 2009 BANOBRAS identific 84 proyectos de infraestructura para ser apoyados, con un costo estimado de 71,130.3 millones de pesos. De los 84 proyectos, 25 (29.8% del total de proyectos identificados) correspondieron al sector comunicaciones, que significaran una inversin de 32,223.8 millones de pesos (45.3%) del costo total; 3 (3.6%) al sector turismo, que concentraran 1,781.0 millones de pesos (2.5%); 16 proyectos (19.0%) al sector hidrulico con un costo estimado de 9,451.6 millones de pesos (13.3%); 22 proyectos (26.2%) al sector transporte que tendran un costo estimado 25,541.5 millones de pesos (35.9); 4 proyectos (4.8%) a desarrollos urbanos integralmente sustentables con una inversin estimada de 1,322.0 millones de pesos (1.9%); y 14 proyectos (16.7%) al sector medio ambiente que absorberan una inversin de 810.4 millones de pesos (1.1%). En los procesos de evaluacin y autorizacin, con base en los estudios de factibilidad de los proyectos de infraestructura y la propuesta financiera, de los 84 proyectos identificados, 29 se autorizaron por el Comit Tcnico del FONADIN, que representan el 34.5% de los identificados, los cuales tendran un costo total de 23,128.8 millones de pesos, el 32.5% de los 71,130.3 millones de pesos estimados en la etapa de promocin. En el sector comunicaciones se autorizaron 12 proyectos de los 25 identificados, a los cuales se les autoriz un financiamiento de 7,396.5 millones de pesos de los 32,223.8 millones de pesos que originalmente se identificaron; en el sector turismo no se autoriz ninguno de los proyectos inicialmente identificados; para los fondos de capital de riesgo se autoriz un proyecto con un monto de 3,000.0 millones pesos, el cual no se identific en la etapa de promocin; en el sector hidrulico se autorizaron 5 de los 16 seleccionados, con un monto de 6,811.6 millones pesos de los 9,451.6 millones estimados; en transporte se autorizaron 3 de los 22 originalmente elegidos, con un importe de 4,811.9 millones de pesos, el 18.8% del costo inicial; en los proyectos de desarrollos urbanos integralmente sustentables, se autoriz 1 de los 4 identificados, con un financiamiento estimado de 982.0 millones de pesos, el 74.3% del costo estimado y en el sector medio ambiente se autorizaron 7 proyectos de los 14 que

10

Funciones de Gobierno

inicialmente fueron promovidos, con una inversin de 126.8 millones de pesos, el 15.6% de la inversin inicial. En cuanto a la ltima etapa referida, se formalizaron 12 proyectos de los 29 autorizados con una inversin de 6,224.6 millones de pesos, inferior en 73.1% de los 23,128.8 millones de pesos autorizados por el Comit Tcnico del fondo. En el sector comunicaciones, se formalizaron 7 proyectos (58.3% de los 12 autorizados), con un monto de 3,066.0 millones de pesos, el 41.5% del financiamiento autorizado; en el sector turismo se formaliz un proyecto con un importe de 1,343.5 millones de pesos, sin que este fuera autorizado; respecto de los fondos de capital de riesgo se formaliz un proyecto con un costo de 1,000.0 millones de pesos, el 30.0% de lo autorizado; en el sector hidrulico se formalizaron 2 de los 5 autorizados, con una inversin de 708.2 millones de pesos, el 10.4% del autorizado; en transporte se formaliz 1 de los 3 autorizados, con un importe de 106.9 millones de pesos, que represent el 2.2% de los 4,811.9 millones pesos autorizado para su desarrollo y en los proyectos de desarrollos urbanos integralmente sustentables y en el sector de medio ambiente no se lograron formalizar ninguno de los 8 proyectos que fueron evaluados y autorizados por el Comit Tcnico del FONADIN. El banco seal que de las 84 propuestas recibidas a lo largo de 2009 no fueron formalizadas durante ese mismo ao, ya que algunas de ellas provienen de aos anteriores y llegaron con un grado de avance sustancial. Asimismo, BANOBRAS explic que del conjunto de proyectos identificados para recibir apoyos del FONADIN, no fueron concretados en ese ao porque los promotores perdieron el inters, o porque la rentabilidad social de los proyectos, una vez realizados los estudios, no fue positiva. En resumen, durante 2009 BANOBRAS formaliz 12 proyectos (14.3%) de los 84 identificados, que significaron 6,224.6 millones de pesos, el 8.8% del costo estimado del conjunto de proyectos, debido a que como se determin la mayor parte de los proyectos que son propuestos por los promotores requieren de ms de dos aos para llegar a su formalizacin; y para efectuar los desembolsos, en la mayora de los casos, tambin se requiere de meses adicionales. 7. Atencin y autorizacin de las solicitudes de crdito Se determin que en 2009 BANOBRAS en su programa institucional no estableci metas del nmero de solicitudes de crdito programadas a recibir. En consecuencia, la ASF realiz una prueba supletoria que consisti en comparar el nmero de solicitudes autorizadas respecto de las recibidas durante el ao de revisin. Se verific que en 2009 el banco recibi 410 solicitudes de crdito y autoriz 400, que significaron el 97.6% del total, 10 menos que las recibidas. Se determin que en el ao no se autorizaron 17 solicitudes a los estados de Hidalgo, Durango, Zacatecas, Baja California Norte, San Luis Potos, Sinaloa, Tlaxcala y Distrito Federal porque las entidades federativas realizaron el financiamiento con otra institucin bancaria; los gobiernos se encontraban en el bur de crdito o no gestionaron la autorizacin del Congreso Estatal.

11

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

Se verific que de las 400 solicitudes autorizadas en 2009 por el banco, 232, que equivalen al 58.0%, fueron autorizadas en fechas anteriores a las de su ingreso, debido a que corresponden a solicitudes del programa BANOBRAS-FAIS, el cual, primero se presenta a los municipios y posteriormente se autorizan los recursos de manera global para todos los municipios de una determinada entidad federativa, porque el banco dispone de informacin sobre los recursos que le corresponden a cada uno de ellos, como parte de los egresos programados; posteriormente la institucin integra el expediente de crdito especfico de cada municipio, el cual incluye la presentacin de la solicitud de crdito, misma que es posterior a la fecha de autorizacin del programa BANOBRAS-FAIS en la entidad federativa de que se trate. Como resultado de que primero se presenta el programa BANOBRAS-FAIS y posteriormente se autorizan los recursos de manera global para los municipios, la desagregacin por entidad federativa de las solicitudes que fueron autorizadas antes de ser recibidas, es la siguiente: 61 corresponde al estado de Veracruz, 55 a Oaxaca, 49 a Chiapas, 23 a Chihuahua, 22 a Michoacn, 20 a Guerrero y 2 a Colima. Asimismo, se precis que las 23 de Chihuahua formaron parte del programa Fortalecimiento de los Municipios y de Aportaciones las Demarcaciones Territoriales del DF (FORTAMUN-DF), las cuales tambin se autorizaron de manera global y posteriormente se integr su expediente de crdito. Se determin que en 2009 BANOBRAS recibi 410 solicitudes de crdito, de las cuales se autorizaron 400, lo que represent el 97.6% de las recibidas, debido a que no se autorizaron 7 solicitudes al estado de Hidalgo, y una a cada uno de los estados de Durango, Zacatecas y Baja California Norte. 8. Oportunidad en la entrega del crdito Se determin que en 2009 el ente autoriz 400 solicitudes de crdito, por lo cual para efectos de verificacin de los atributos de oportunidad en los apartados A, B y C, establecidos en la Carta Compromiso al Ciudadano de BANOBRAS, se consider revisar una muestra aleatoria de 67 expedientes de crdito, que representan el 16.8% del total, con un nivel de confianza del 90.0%, un ndice de error del 5.0% y una precisin de 4.0%, segn el mtodo del muestro aleatorio simple. Con la revisin del Trmite de Disposicin de Recursos de Crdito de la Carta Compromiso al Ciudadano de BANOBRAS, se determin que sta aplica nicamente a crditos de los municipios autorizados hasta por un monto de 10,000,000 de pesos y con la modalidad de financiamiento por cuenta propia. De los 67 expedientes de crdito que conformaban la muestra, se determin que nicamente a 13 (el 19.4%) del total de la muestra fueron sujeto de los estndares de oportunidad en la entrega de crditos establecida en el Trmite de Disposicin de Recursos de Crdito de la Carta Compromiso al Ciudadano de BANOBRAS. Se determin que en 2009 BANOBRAS cumpli con la oportunidad en la entrega del crdito, establecida en el Trmite de Disposicin de Recursos de Crdito de la Carta
12

Funciones de Gobierno

Compromiso al Ciudadano, porque los acreditados dispusieran de sus recursos, una vez cumplidas las tres etapas del trmite, en un plazo menor a 30 das hbiles. En la etapa A) Firma de contrato de crdito, se comprob que entreg el contrato de crdito para su firma a los acreditados, en un tiempo menor a los 20 das hbiles. En 2 de los 13 acreditados no se les inform del cumplimiento de las condiciones suspensivas en un tiempo menor a los 7 das hbiles, por ello, el banco no se ajust al plazo sealado en el inciso B) Cumplimiento de otras condiciones; tampoco no les confirm, por escrito, a 4 de los 13 acreditados que los recursos de su crdito se encontraban a su disposicin, en un plazo mximo de 3 das hbiles, por lo que no observ el plazo establecido en el inciso C) Disposicin de su crdito. Vase accin(es): 09-2-06G1C-07-0027-07-002 9. Atencin de financiamiento a estados y municipios nuevos Con la auditora practicada, se determin que en 2009 el banco super en 15.8% la meta del indicador de Estados y municipios apoyados nuevos, respecto de los 423 municipios nuevos por atender, lo que revela que en cuanto a la meta se beneficiaron 67 municipios nuevos ms que los programados para ese ao, y en comparacin con 2008 se incrementaron 179 municipios nuevos. La meta se super porque, ante la crisis financiera internacional y la restriccin del crdito por los altos niveles de riesgo que prevalecan en el mercado nacional e internacional, el banco ampli su cobertura a los municipios objetivo para contribuir en el desarrollo de los proyectos de infraestructura. 10. Asistencia tcnica a municipios Con la revisin de los reportes de asistentes a talleres y conferencias, se comprob que en su programa institucional 2009, BANOBRAS no estableci metas del nmero de municipios por atender con asistencia tcnica, del personal de las administraciones municipales programadas a otorgarles asistencia tcnica, as como del nmero de talleres y conferencias a impartir. En materia de asistencia tcnica, se determin que el banco atendi 287 municipios y a 1,008 servidores pblicos de los municipios. Los municipios atendidos se concentraron principalmente en siete estados del pas: en Oaxaca se concentr el 27.5% del total de municipios atendidos; en el Estado de Mxico, el 26.8%; en Guerrero, el 21.6%; en Morelos, el 11.5%; en Tabasco, el 5.6%; en Colima, el 3.5%, y en Campeche, el 3.5%. En cuanto al personal que recibi los servicios de asistencia tcnica, se determin que el Estado de Mxico absorbi el 27.8%; Morelos, el 23.0%; Oaxaca, el 16.2%; Tabasco, el 11.5%; Guerrero, el 11.0%; Colima, el 7.5%, y Campeche, el 3.0% del total de los servidores pblicos asistentes. Se determin que en 2009 BANOBRAS realiz 45 eventos de asistencia tcnica, de los cuales 36 correspondieron a talleres y 9 a conferencias. Los estados del pas que concentraron dichos eventos fueron el Estado de Mxico con el 33.3% de los talleres y
13

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

el 22.2% de las conferencias; y Guerrero con el 25.0% de los talleres y el 33.3% de las conferencias. Con la revisin, se comprob que el banco no estableci indicadores relacionados con la asistencia tcnica otorgada a los municipios. Sobre el particular, BANOBRAS inform que a partir del 2010 estableci adicionalmente el indicador denominado Nmero de estados y municipios atendidos con programas de capacitacin y asistencia tcnica. Vase accin(es): 09-2-06G1C-07-0027-07-003 11. Recuperacin de la cartera de crdito vencida Con la revisin, se determin que en 2009 BANOBRAS registr una cartera de crdito total de 136,797.0 millones de pesos, valor superior en 18.4% respecto de la proyeccin de 115,500.0 millones de pesos estimados. La cartera de crdito vencida fue por un monto de 519.0 millones de pesos, cifra menor en 11.7% respecto de los 588.0 millones de pesos estimados a recuperar. Este resultado fue positivo para el banco, ya que reflej que la cartera vencida fue inferior en 69.0 millones de pesos respecto de los programados. Asimismo, se determin que en 2009 el banco recuper 139.0 millones de pesos por la va judicial, lo que equivali al 26.8% de la cartera vencida y signific un cumplimiento superior en 31.4% de lo proyectado a recuperar. El monto obtenido represent el 0.1% de la cartera de crdito total, cuyo cumplimiento fue del 100.0% de lo estimado para ese ao. 12. Comprobacin del destino y ejercicio de los recursos del crdito Con la revisin de las solicitudes de crdito aprobadas en 2009, se determin que en ese ao el banco autoriz 400 y BANOBRAS seal que dicha comprobacin se realiz con los oficios suscritos por los titulares de los rganos Internos de Control o funcionarios facultados, en los que se certific la aplicacin de los recursos crediticios. Por lo anterior, se consider revisar una muestra aleatoria de 67 expedientes de crdito, que representaron el 16.8% del total de las solicitudes autorizadas, con un nivel de confianza del 90.0%, un ndice de error del 5.0% y una precisin del 4.0%, segn el mtodo del muestreo aleatorio simple. Con la revisin de la muestra seleccionada, se determin que BANOBRAS proporcion 61 de los 67 oficios de certificacin, lo que represent el 91.1% del total de la muestra revisada. Los oficios fueron suscritos por los contralores internos municipales, sndicos procuradores municipales, sndicos municipales, secretarios generales del ayuntamiento, y de los presidentes municipales constitucionales, en los que certificaron que los recursos otorgados por BANOBRAS fueron aplicados en trminos de lo que se dispuso en el contrato de apertura del crdito. Se observ que en los oficios revisados se certific la correcta aplicacin de los recursos, principalmente para que los municipios desarrollaran obras de infraestructura

14

Funciones de Gobierno

de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanizacin municipal, electrificacin rural y de colonias pobres, infraestructura bsica de salud, infraestructura bsica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. En relacin con los 6 oficios de certificacin del crdito que no fueron proporcionados por BANOBRAS, y que representan el 9.0% de la muestra, se verific que en 4 municipios la liberacin de los recursos fue en 2010; que un crdito no se autoriz en 2009; y el otro restante fue un crdito reestructurado que no realiz la disposicin de recursos en 2009, y que por no realizarse la disposicin de los recursos no se elabor la certificacin del destino de los mismos. 13. ndice de capitalizacin Con la revisin, se determin que al 31 de diciembre de 2009 BANOBRAS alcanz un ndice de capitalizacin de 17.0%, lo que equivale a 9.0 puntos porcentuales ms que el capital neto mnimo del 8.0% respecto de la suma de sus activos sujetos de riesgo de crdito, de mercado y de operacin. 2/ Lo anterior, debido principalmente al incremento de 9.5% en el capital neto y de 15.5% en los activos sujetos a riesgo respecto de 2008. Este resultado fue positivo para el banco ya que revel que cont con recursos para cubrir las posibles prdidas en funcin del perfil de riesgo de los acreditados. La institucin bancaria precis que el nivel de capitalizacin fue el resultado de la operacin integral del banco, y actualmente se analizan los lmites globales que miden la exposicin al riesgo de crdito que BANOBRAS desea asumir. 14. Indicadores financieros Con la revisin, se comprob que BANOBRAS cuenta con seis indicadores financieros, entre otros, para determinar la solvencia, la rentabilidad, eficiencia y liquidez en el desarrollo de sus actividades financieras. Los resultados de los seis indicadores se presentan a continuacin: ndice de morosidad Se precis que en 2009 el banco estim un ndice de morosidad de 0.5%, y obtener un saldo de la cartera vencida de 588.0 millones de pesos respecto de un saldo de la cartera total de 115,500.0 millones de pesos. Con el anlisis del resultado anual, se constat que al finalizar el ao el ndice de morosidad fue de 0.4%, lo cual signific una reduccin de 0.1 puntos porcentuales, debido a que el saldo de la cartera vencida fue de 519.0 millones de pesos, que representaron una disminucin de 69.0 millones de
2/ Los activos sujetos a riesgo consisten en operaciones con ttulos de deuda en moneda nacional con sobretasa y una tasa revisable, operaciones en moneda nacional con tasa real o denominados en UDI, operaciones en moneda nacional con tasa de rendimiento referida al crecimiento del Salario Mnimo General, posiciones en UDI's o con rendimiento referido al INPC, posiciones en Moneda Nacional con tasa de rendimiento referida al crecimiento del Salario Mnimo General, operaciones en moneda extranjera con tasa nominal, posiciones en divisas o con rendimiento indizado al tipo de cambio y posiciones en acciones o con rendimiento indizado al precio de una accin o grupo de acciones.

15

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

pesos en relacin con la estimacin realizada, y un saldo de la cartera total de 136,797.0 millones de pesos, cifra superior en 21,297.0 millones de pesos a la prevista. Al respecto, se verific que la disminucin de la cartera vencida se debi a la regularizacin de un crdito otorgado a un organismo de agua y al aumento en el otorgamiento de crdito de la institucin. Indicadores de rentabilidad Para dar seguimiento a la rentabilidad de las operaciones financieras, BANOBRAS estableci tres indicadores: ndice de Rentabilidad Econmica (ROA), el ndice de Rentabilidad Financiera (ROE) y Margen de Intermediacin Neto (MIN). En cuanto al ndice de rentabilidad econmica (ROA), en 2009 se estim obtener el 0.6% de rendimiento sobre los activos, considerando lograr una utilidad promedio de 1,043.0 millones de pesos respecto de un valor de activos promedio de 188,468.0 millones de pesos. Al 31 de diciembre de 2009, el banco alcanz un rendimiento de 0.8% sobre los activos, proporcin superior en 0.3 puntos porcentuales al previsto, ya que se obtuvo una utilidad promedio de 1,657.0 millones de pesos, monto superior en 614.0 millones de pesos respecto del estimado, y un valor promedio de activos 205,204.0 millones de pesos, cantidad mayor en 16,736.0 millones de pesos de lo previsto. Por lo que se refiere al ndice de rentabilidad financiera (ROE), en 2009 se estim obtener un rendimiento sobre el capital contable de 6.7%, considerando lograr una utilidad de 1,043.0 millones de pesos respecto de un capital contable de 15,565.0 millones de pesos. Al concluir el ejercicio anual, el banco logr un ndice de rendimiento de 10.4%, proporcin superior en 3.7 puntos porcentuales, a la proyeccin realizada, ya que se alcanz una utilidad de 1,657.0 millones de pesos, monto superior en 614.0 millones de pesos al previsto y un capital contable promedio de 15,944.0 millones de pesos. Respecto del Margen de Intermediacin Neto (MIN), en 2009 BANOBRAS estim obtener un ndice de 1.2%, ya que previ lograr un margen financiero ajustado por riesgos crediticios de 2,212.0 millones de pesos respecto de un valor de activos productivos promedio de 185,038.0 millones de pesos. Al finalizar el ao, el margen de intermediacin alcanzado fue de 0.7%, inferior en 0.5 puntos porcentuales respecto de lo proyectado en 2009. El banco inform que en la reduccin en el margen de intermediacin incidi la creacin de reservas preventivas para riesgos crediticios por el mayor otorgamiento de crdito, lo cual fortaleci las reservas del banco ante posibles prdidas. ndice de eficiencia operativa Con la revisin de la informacin proporcionada, se comprob que el banco estim un ndice de eficiencia operativa de 1.0%, al considerar un gasto de administracin y promocin de 1,809.0 millones de pesos, respecto de un valor de 188,468.0 millones de
16

Funciones de Gobierno

pesos. Al concluir el ao el ndice fue de 0.9%, resultado positivo para el banco aun cuando la proporcin que represent un cumplimiento de 90.0% de la estimacin realizada, ya que se erogaron 1,783.0 millones de pesos por concepto de gastos de administracin y promocin, respecto de los 205,204.0 millones de pesos registrados como activo total promedio. Los resultados obtenidos en el ndice revelan una mayor eficiencia operativa, porque los gastos de operacin se redujeron y representaron una proporcin menor en 1.4% respecto de los activos, los cuales aumentaron por un crecimiento de la cartera de crdito y de las operaciones de derivados. ndice de liquidez En 2009 se estim un ndice de liquidez de 101.6%, considerando 98,684.0 millones de pesos por concepto de activos lquidos y 97,097.0 millones de pesos por concepto de pasivos lquidos. Al trmino del ao se logr un ndice de liquidez de 98.9%, lo cual signific una reduccin de 2.7 puntos porcentuales a la estimacin, ya que los activos lquidos fueron inferiores en 581.0 millones de pesos y los pasivos lquidos se incrementaron en 2,045.0 millones de pesos. El banco inform que el ndice de liquidez es de naturaleza operativa y su medicin fue contable, por lo que no se relaciona con los riesgos de la operacin de BANOBRAS. 15. Reserva preventiva para riesgos crediticios Con la revisin, se determin que durante 2009 la reserva preventiva para riesgos crediticios de la institucin fue de 4,474.0 millones de pesos, este resultado fue positivo para el banco, ya que los recursos de la reserva fueron suficientes para cubrir en 8.6 veces la prdida que pudiera surgir de los crditos incobrables incluidos en la cartera de crdito vencida. En comparacin con el periodo 2005-2008, la relacin reserva preventiva/cartera vencida fue superior en 3.5 puntos porcentuales, debido a que se redujo en 17.3%, promedio anual la cartera de crdito vencida del banco, al pasar de 1,111.0 millones de pesos en 2005 a 519.0 millones de pesos en 2009. En consecuencia, se observ que la reserva preventiva se redujo en promedio anual en 1.2%, al pasar de 4,700.0 millones de pesos en 2005 a 4,474.0 millones de pesos en 2009. 16. Cumplimiento del marco legal de actuacin de BANOBRAS En la Ley Orgnica del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, se establece que el objeto del banco consiste en financiar proyectos de inversin pblica en infraestructura y servicios pblicos, as como coadyuvar al fortalecimiento institucional de los Gobiernos Federal, estatales y municipales. Se verific que en su Reglamento Orgnico, se dispone que BANOBRAS tendr por objeto promover y financiar las actividades prioritarias que realicen los Gobiernos

17

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

Federal, del Distrito Federal, estatales y municipales, en el mbito de los sectores de desarrollo infraestructura y servicios pblicos. En el Manual General de Organizacin de BANOBRAS, se identific que uno de sus objetivos es: establecer las directrices para que, por medio de la Direccin de Negocios con Gobiernos y Organismos, se financien proyectos de infraestructura y servicios pblicos de entidades federativas, municipios y sus respectivos organismos. De lo antes expuesto, se concluy que en 2009 BANOBRAS dispuso de un marco legal y normativo para realizar las acciones de financiamiento a proyectos de inversin pblica en infraestructura y servicios pblicos, con el fin de atender el objeto establecido en la Ley Orgnica del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos. 17. Cumplimiento del marco legal de BANOBRAS en el FONADIN En la Ley Orgnica del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, se establece que el banco est facultado para otorgar financiamiento con fondos de fomento y fideicomisos. En su Reglamento Orgnico, se dispuso que BANOBRAS tendr por objeto promover y financiar las actividades prioritarias que realicen los Gobiernos Federal, del Distrito Federal, estatales y municipales en el mbito de los sectores de desarrollo de infraestructura y servicios pblicos. En el Manual General de Organizacin de BANOBRAS, se identific que uno de los objetivos de la Direccin Banca de Inversin consiste en gestionar los activos y pasivos del Fondo Nacional de Infraestructura; y una de las funciones es determinar el financiamiento de proyectos de infraestructura en los sectores elegibles de los negocios fiduciarios de infraestructura, tanto a nivel Federal, como de las Entidades Federativas y Municipios para los proyectos de infraestructura en los sectores que se sealan en el Programa Nacional de Infraestructura. En el Decreto de creacin del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), se identific que, entre sus fines, se encuentra apoyar el desarrollo de obra pblica de infraestructura a cargo de la Administracin Pblica Federal, as como participar con los sectores pblico, privado y social en esquemas de financiamiento. En las reglas de operacin se comprob que el objeto del FONADIN es constituirse como un vehculo de coordinacin de la Administracin Pblica Federal para la inversin en infraestructura, que auxiliar en la operacin de proyectos de infraestructura con impacto social o financiero, de acuerdo con los programas y los recursos presupuestados correspondientes. Asimismo, que debe otorgar crditos a proyectos de infraestructura; proporcionar a entidades del sector pblico servicios para financiamiento de proyectos de infraestructura; y coadyuvar al fortalecimiento de la infraestructura del Gobierno Federal, los estados y municipios para una adecuada prestacin de servicios pblicos.

18

Funciones de Gobierno

De lo expuesto, se concluye que en 2009 BANOBRAS dispuso de un marco legal y normativo para actuar en el marco del FONADIN y, con ello, otorgar financiamiento a proyectos de infraestructura y servicios pblicos, con el fin de atender el objeto establecido tanto en la Ley Orgnica del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos como en el Decreto por el que se ordena la creacin del Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura y las Reglas de Operacin del FONADIN. 18. Cumplimiento del perfil del puesto de los servidores pblicos de BANOBRAS Como resultado del anlisis del reporte del nmero de servidores pblicos que operaron el banco, se constat que la plantilla de personal fue de 309 servidores pblicos de mandos superiores y medios que intervienen en la operacin del otorgamiento de financiamiento a proyectos de infraestructura. De ese total, se seleccion una muestra de 64 expedientes, de igual nmero de servidores pblicos, que representa el 20.7% del total de la plantilla de personal, con un nivel de confianza de 90.0%, un ndice de error de 5.0% y una precisin de 4.8%. Con la informacin contenida en los expedientes, se verific que 48 de los 64 servidores pblicos de mandos superiores y medios contaron con el nivel de estudios acorde con el perfil de puestos, el 75.0% del total, y 16 servidores pblicos, el 25.0% restante, no cont con el nivel de estudios requerido. Asimismo, se constat que 51 de los 64 servidores pblicos de mandos superiores y medios cuentan con el ttulo profesional, lo que representa el 79.7% del total, y en 13 expedientes, el 20.3%, no se localiz el documento correspondiente. En relacin con la experiencia laboral, se constat que 49 empleados de mandos superiores y medios cumplieron con lo establecido en el perfil de puesto respecto de los aos de experiencia laboral que se requiere, lo que represent el 76.6% respecto de los 64 expedientes revisados, y el 23.4% del personal no cont con experiencia mnima de aos de experiencia en el puesto adscrito. Respecto de los estudios de especializacin como maestras, diplomados u horas de estudio del personal de mandos superiores y medios, se verific que en 2009, de los 64 expedientes revisados, en el 45.3% (29 expedientes), se localiz la documentacin de acreditacin de estudios de especializacin y en el 54.7% de los expedientes no se localiz el documento de especializacin requerido en el perfil de puestos. En relacin con este aspecto, el banco inform que el numeral 9, de la Norma para la Descripcin, Perfil y Valuacin de Puestos, publicada por la Secretara de la Funcin Pblica en el Diario Oficial de la Federacin del 2 de mayo de 2005, ya fue derogado conforme a lo establecido en artculo 2, punto 1, del Acuerdo por el que se emiten las disposiciones en materia de planeacin, organizacin y administracin de los recursos humanos y se expidi el Manual Administrativo de aplicacin General en dicha Materia, publicado por la misma secretaria en el DOF del 12 de julio de 2010. De acuerdo con las disposiciones que seal el ente auditado, stas entraron en vigor 20 das despus de su publicacin.
19

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

Tambin seal que la institucin actualmente trabaja en la alineacin de las descripciones y perfiles de puesto conforme a lo establecido en el citado acuerdo, y para que el personal de mayor antigedad cumpla con el perfil establecido, incorporar al Manual de Polticas, Lineamientos y Procedimientos para los Recursos Humanos Vigente, en el mes de enero de 2011, una poltica que establece que el Subgerente de Capacitacin y Desarrollo debe verificar que el personal que haya sido contratado con anterioridad al entrara en vigor la normatividad relativa a la descripcin y perfil de puesto, acredite con experiencia, lo establecido en el perfil. Asimismo, el banco inform que cuenta con un mapa estratgico en el que el aprendizaje y el conocimiento son elementos clave para contar con recursos humanos calificado y eficientes, que para cumplir con ello, la Gerencia de Organizacin y Desarrollo de Recursos Humanos ha desarrollado acciones como: contar con un plan bianual de capacitacin 2009-2010 e impartir cursos internos vinculados al modelo de competencias BANOBRAS; y que por lo tanto, la capacitacin es la herramienta fundamental para contar con recursos humanos calificados y eficientes. Se determin que en 2009, de la muestra de 64 expedientes revisados, el 75.0% de los servidores pblicos de mandos superiores y medios de BANOBRAS contaron con el nivel de estudios acorde con el perfil de puestos y el 25.0% no; el 79.7% cont con el ttulo profesional y el 20.3% no cont con el documento correspondiente; el 76.6% cont con la experiencia laboral y el 23.4% del personal no; y el 45.3% cont con los estudios de especializacin y el 54.7% no tuvieron el grado de especializacin requerido en el perfil de puestos. Vase accin(es): 09-2-06G1C-07-0027-07-004 Acciones Recomendaciones al Desempeo 09-2-06G1C-07-0027-07-001.- Para que el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., adopte las medidas necesarias para disear indicadores estratgicos que permitan evaluar el objeto de coadyuvar al fortalecimiento institucional de los gobiernos Federal, estatales y municipales. [Resultado 2] 09-2-06G1C-07-0027-07-002.- Para que el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., adopte las medidas que se requieran, a fin de que cumpla con la oportunidad en la entrega del crdito, establecida las etapas B) Cumplimiento de otras condiciones y C) Disposicin de su crdito, del Trmite de Disposicin de Recursos de Crdito, de la Carta Compromiso al Ciudadano. [Resultado 8] 09-2-06G1C-07-0027-07-003.- Para que el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., adopte las medidas que se requieran, a fin de que en su programa institucional del ejercicio fiscal correspondiente, se establezcan indicadores sobre la asistencia tcnica otorgada al personal de las administraciones municipales. [Resultado 10]

20

Funciones de Gobierno

09-2-06G1C-07-0027-07-004.- Para que el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., adopte las medidas que se requieran, a fin de que se asegure que sus empleados cuenten con los conocimientos, habilidades y aptitudes requeridos en el perfil de puesto de los servidores pblicos de mandos superiores y medios, que garanticen el cumplimiento de los objetivos del banco. [Resultado 18] Consecuencias Sociales Si bien el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos otorg un mayor financiamiento a un mayor nmero de proyectos de infraestructura con fuente de pago propia, y canaliz recursos a las entidades federativas, los municipios y entidades del sector pblico federal para el desarrollo de infraestructura, no fue posible determinar en qu grado esas acciones contribuyeron a disminuir el dficit de infraestructura y servicios pblicos, en beneficio de la poblacin y de las actividades econmicas. Adems, el banco no dispuso de mecanismos de medicin para evaluar el impacto del financiamiento otorgado a los proyectos de inversin en infraestructura y de la asistencia tcnica sobre el fortalecimiento institucional del las entidades federativas y de los municipios para la identificacin, formulacin y ejecucin de sus proyectos de infraestructura y servicios pblicos. Resumen de Observaciones y Acciones Se determin(aron) 4 observacin(es) que gener(aron): 4 a Recomendacin(es) al Desempeo. Dictamen: con salvedad La Auditora Superior de la Federacin considera que, en trminos generales y respecto de la muestra auditada, el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C., cumpli con las disposiciones normativas aplicables respecto de su objeto de financiar proyectos de inversin pblica en infraestructura y servicios pblicos, as como coadyuvar al fortalecimiento institucional de los gobiernos Federal, estatales y municipales, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe. Este pronunciamiento obedece principalmente a que se verific que para el ejercicio fiscal 2009 BANOBRAS canaliz 47,070.3 millones de pesos para financiar el desarrollo de infraestructura, de los cuales, 39,099.0 millones de pesos fueron otorgados por cuenta propia y se convinieron 6,224.6 millones de pesos con los recursos del Fondo Nacional de Infraestructura. El financiamiento se concentr principalmente en el sector carretero, ya que se destinaron 14,458.0 millones de pesos al desarrollo de autopistas, tneles, puentes y liquidaciones de obras pblica (el 79.8%) y 3,665.3 millones de pesos al financiamiento de contratistas de obra pblica, a proyectos de infraestructura en materia de agua, manejo de residuos slidos, medio ambiente, equipamiento urbano, energa y turismo (20.2%). Con el programa BANOBRAS-FAIS se canalizaron a los municipios de alto y muy alto grado de marginacin el 57.4% de los 1,746.7 millones de pesos otorgados, inferior en 16.7 puntos porcentuales respecto del estimado.
21

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

En 2009, BANOBRAS, con el Fondo Nacional de Infraestructura, se convinieron 6,224.6 millones de pesos a los proyectos de infraestructura, inferior en 73.1% respecto de los 71,130.3 millones de pesos de financiamiento determinados en la etapa de promocin e identificacin de proyectos. El financiamiento a proyectos de infraestructura de los gobiernos Federal, estatales y municipales, se realiz en concordancia con las sanas prcticas bancarias, ya que sus indicadores financieros muestran una consolidacin financiera: el ndice de capitalizacin fue de 17.0%, lo que revela que el banco cont con recursos financieros suficientes para cubrir los riesgos estimados; el saldo de la cartera de crdito vencida fue de 519.0 millones de pesos, inferior en 69.0 millones de pesos, como proporcin de la cartera de crdito total de 136,797.0 millones de pesos; la rentabilidad econmica y financiera se incrementaron en 0.3 y en 3.7 puntos porcentuales, respecto de sus estimaciones; y el ndice de eficiencia operativa fue positivo al registrar el 0.9%, porque redujo en 26.0 millones de pesos los gastos de administracin y promocin, y los activos del banco se incrementaron en 16,736.0 millones de pesos.

Apndices Procedimientos de Auditora Aplicados 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Verificar la elaboracin y registro de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR). Evaluar el sistema de indicadores establecido por BANOBRAS respecto de su mandato. Analizar la informacin del financiamiento de proyectos de infraestructura. Evaluar la eficacia en el otorgamiento de financiamiento por cuenta propia. Revisar la eficacia del banco en el financiamiento de proyectos a estados y municipios con el programa BANOBRAS-FAIS. Analizar el financiamiento a proyectos de infraestructura con el FONADIN. Evaluar la eficiencia en los procesos de atencin y autorizacin de las solicitudes de crdito. Determinar la eficiencia en la oportunidad en la entrega del crdito. Verificar la eficiencia en la atencin del financiamiento a estados y municipios nuevos.

10. Analizar la eficiencia en la imparticin de asistencia tcnica a los municipios del pas. 11. Evaluar la eficiencia en la recuperacin de la cartera de crdito vencida. 12. Revisar la comprobacin del destino y ejercicio de los recursos de los crditos otorgados.
22

Funciones de Gobierno

13. Analizar el resultado del ndice de capitalizacin de BANOBRAS. 14. Evaluar la economa con base en los resultados de los indicadores financieros de BANOBRAS. 15. Analizar los resultados en la estimacin de la reserva preventiva para los riesgos crediticios. 16. Revisar que BANOBRAS cuenta con las facultades para cumplir con su objeto. 17. Analizar el marco legal de actuacin de BANOBRAS en el FONADIN. 18. Verificar que el personal de mandos superiores y medios de BANOBRAS cumplieron con el perfil del puesto. reas Revisadas Las direcciones de Administracin; de Administracin de Riesgos; de Banca de Inversin; de Crdito; de Finanzas; de Negocios con Gobiernos y Organismos; de Negocios de Infraestructura; de Planeacin Anlisis y Contralora; Jurdica y Fiduciaria y de Proyectos. Disposiciones Jurdicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditora practicada, se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuacin se mencionan: 1. 2. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Art. 24, Frac. l y 110, prrafo cuarto. Otras disposiciones de carcter general, especfico, estatal o municipal: Ley de Instituciones de Crdito, Artculo 31, prrafo tercero; Trmite de Disposicin de Recursos de Crdito de la Carta Compromiso al Ciudadano de BANOBRAS, incisos A) Firma de contrato de crdito, B) Cumplimiento de otras condiciones y C) Disposicin de su crdito; Norma para la Descripcin, Perfil y Valuacin de Puestos, emitida por la Secretara de la Funcin Pblica, Numeral 9; Manual General de Organizacin de BANOBRAS, misin de la Gerencia de Organizacin y Desarrollo de Recursos Humanos.

Fundamento Jurdico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditora Superior de la Federacin para promover las acciones que derivaron de la auditora practicada, encuentran su sustento jurdico en las disposiciones siguientes: Artculo 79, fraccin II, prrafos tercero y quinto; fraccin IV, prrafo primero; y prrafo penltimo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

23

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

Artculos 6, 12, fraccin IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante sealar que la documentacin proporcionada por la(s) entidad(es) fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditora Superior de la Federacin y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboracin definitiva del Informe del Resultado. Resultado Nm. 2 Evaluacin del Sistema de Indicadores En lo referente a la observacin de que no se fijaron indicadores estratgicos relacionados con el objeto de coadyuvar al fortalecimiento institucional de los gobiernos Federal, estatal y municipal, se informa a esa instancia de fiscalizacin, que en la actualizacin del Plan Estratgico 2007-2012, presentada en mayo de 2010 al Consejo Directivo, se incluy el indicador el Nmero de estados y municipios atendidos con programas de capacitacin y asistencia tcnica para medir el avance en la consecucin del objetivo estratgico Ampliar la cobertura de estados y municipios atendidos con productos y servicio del Banco, al cual se le ha dado seguimiento a partir de dicho ao. Resultado Nm. 3 Informacin del financiamiento de proyectos de infraestructura El ente seal que: respecto de la diferencias en las cifras del financiamiento determinadas por la ASF, la informacin contenida en el documento denominado Consolidado Otorgamiento Crdito 2009 Analtico por Municipio, se refiere al otorgamiento de crdito lquido en tanto que la informacin del documento GEM 2009 incorpora adems los refinanciamientos, as como la capitalizacin de intereses y comisiones, siendo sta ltima la informacin la que se reporta en el Informe Anual 2009. Por lo anterior, dichos reportes no se generan con el mismo crdito y por tanto no existe inconsistencia ya que no deben ser iguales. Resultado Nm. 4 Financiamiento de proyectos de infraestructura por cuenta propia El banco seal que el objeto del banco en esta materia es el otorgar financiamiento, por lo que su metas estn en funcin de sus productos y servicios financieros, y no as en base al nmero de proyectos y tipo, ya que esta definicin y control le corresponde a los clientes, a quienes por atribucin de ley les corresponde generar sus planes inversin, obras y servicios.
24

Funciones de Gobierno

Resultado Nm. 5 Financiamiento de proyectos a estados y municipios con el programa BANOBRAS-Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) BANOBRAS seal que si bien los esfuerzos de promocin se realizan entre los municipios con alta y muy alta marginacin, la decisin de que dichos municipios contraten el crdito corresponde a stos y por tanto no depende de manera directa de las decisiones que Banobras tome. Resultado Nm. 6 Financiamiento de proyectos de infraestructura con el Fondo Nacional de Infraestructura El banco explic que: es imposible que gran parte de las propuestas recibidas a lo largo de 2009 se formalicen durante ese mismo ao. Las operaciones cerradas en 2009 provienen de aos anteriores y, en un extremo, se pueden formalizar aquellas que llegaron con un grado de avance sustancial. De todos los proyectos identificados como susceptibles de recibir apoyos del FONADIN, es presumible que varios de ellos no podrn concretarse, ya sea porque se pierda el inters por parte del Promotor, o porque la rentabilidad social de los mismos, una vez realizados los estudios, no sea positiva. Resultado Nm. 10 Asistencia tcnica a municipios El ente sealo que: en la actualizacin del Plan Estratgico 2006-2012, presentada en mayo de 2010 al Consejo Directivo, se incluy el indicador Nmero de estados y municipios atendidos con programas de capacitacin y asistencia tcnica para medir el avance en la consecucin del objetivo estratgico Ampliar la cobertura de estados y municipios atendidos con productos y servicio del Banco, al cual se le ha dado seguimiento a partir de dicho ao. Resultado Nm. 18 Cumplimiento del perfil del puesto de los servidores pblicos de BANOBRAS El banco seal: Los servidores pblicos tomados en la muestra de la revisin realizada por los auditores, no todos ellos pertenecen a reas sustantivas del Banco y mucho menos intervienen directa e inmediatamente en el otorgamiento de financiamientos para la infraestructura. En relacin a la aseveracin consistente en que los auditores nicamente localizaron en los expedientes del personal documentacin para acreditar estudios de especializacin, diplomados u horas de estudio, en el 45.3% de los casos revisados y no as en el 54.7% de dichos expedientes, se informa que a partir del ao 2005 las constancias de capacitacin no se integran al expediente y sus registros se encuentran en el rea de capacitacin.

25

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009

Es importante destacar que los perfiles de puesto en los que la ASF bas su revisin, se establecieron a partir de agosto de 2008 y que los servidores pblicos que se identifican con incumplimiento, ya ocupaban su puesto con anterioridad y que independientemente de la experiencia ya adquirida para el respectivo puesto, no se le puede aplicar ninguna disposicin o norma retroactivamente en su perjuicio.

26