Laureano del Castillo {TIENEN FUTURO LAS COMUNIDADES CAMPESINAS? mento importante de su evolucién hist6rica A setenta y dos afios de la vigencia de un régimen de protecci6n constitucional y acinco de la dacién de leyes especiales para ellas (Ley General de Comunidades Campesinas, N° 24656, y de Deslinde y Titulacién, N° 24657), el contexto liberal de nuestra econom(fa parece estar logrando Jo que el libertador Bolivar se propuso en 1824 hacer del Pert un pafs de propietarios, eliminando a las comunidades por considerarlas un freno al desarrollo de sus integrantes! | as comunidades campesinas del Peru se encuentran en un mo- UNA RAPIDA S{NTESIS HISTORICO-LEGAL Desde 1920, afio en que se promulga una nueva Constituci6én en nuestro pafs, se encuentra vigente un régimen de proteccién legal a las comunidades campesinas, antes llamadas comunidades de indigenas Entre los afios 1824 y 1920 ellas tuvieron una existencia silenciosa, es decir, existfan de hecho aunque no fueron reconocidas por el naciente Estado peruano De esta forma, a partir de 1920 se reconoci6 en el Peré la existencia legal de las comunidades campesinas (articulo 58 de la Constituci6n de ese afio), y ademas se doté a sus tierras de un régimen especial de proteccién, que incluia la imprescriptibilidad y limitactones a su trans- ferencia La raz6n para el establecumiento de dicho régimen de protec- ci6n se encuentra en el despojo de las tierras de las comunidades por parte de los hacendados, que hicieron crecer sus tierras precisamente a expensas de estas trerras comunales Con algunas variaciones, mds bien amplidndolo con lainembargabilidad 1 Nos refermos al decreto frmado en Trupillo el 8 de abn de 1824 complementado postenormente por el decreto del 4 de yuo de 1825, DEBATE AGRARIO / 1440 LAUREANO DEL CASTILLO de sus tierras, la Constituci6n de 1936 reprodujo este régimen Modi- ficando normas reglamentarias, ce] gobierno militar de Velasco pro- mulgé6 el Estatuto Especial de Comunidades Campesinas, D S_N® 37- 70-A, umponiendo la organizaci6n interna de las cooperativas a las comunidades A su turno, la carta constitucional de 1979 précticamente repiti6 la redaccién de la Constitucién de 1936, aunque con una vaniacién importante que veremos mds adelante Por tiltimo, la Ley General de Comunidades Campesinas, promulgada en 1987 por el presidente Garcfa, repiti6 virtualmente los articulos pertinentes de la Constituci6n? En la actual legislaci6n agraria, de corte neoliberal, parecerfa no tocarse, por lo menos formalmente, alas comumdades campesinas En las Ifneas que siguen intentaremos revisar si esto es en verdad asf DESARROLLO Y PROTECCIONISMO No hay unanimidad sobre el origen de las comunidades, a pesar de lo cual la mayorfa de investigadores lo ubican en las «reducciones de indios» del virrey Toledo, mmciadas hacia 1570, con la intenci6n de servir al Estado colonial, aunque buscando la protecci6n y «crvilizaci6n» de los indios Para ello recogia elementos de la tradicién andina, concretamente el ayllu y la marka preimcaicos Al imiciarse Ia repubiica, en medio de un debate entre liberales y conservadores, se discuti6 sobre si dichas comunidades de indfgenas (conocidas por ese nombre hasta 1969) debian disolverse 0 no En la argumentaci6n liberal de Sim6n Bolfvar las comunidades eran una instituci6n colonial, corporativa, que debfa suprimirse para lograr que los indios pudieran relacionarse de manera libre y directa y se consutuyeran, de este modo, en ciudadanos de la nueva nacién Por ello debemos destacar el acierto de este régimen de proteccién al reconocer a las comunidades En efecto, aunque por casi cien afios las comunidades de indfgenas no existfan «oficialmente», la experiencia hist6rica demostré, a pesar de ese vacfo juridico, su capacidad de adaptacién y finalmente su pervivencia en un medio adverso Pese a que hasta 1920 tampoco estaban prohibidas, estas comunidades carecfan de reconocimiento oficial aunque existfan realmente no contaban como tales con respaldo oficial, stendo su situaci6n la de simples colectivos de indios Por eso creemos que hizo bien el constituyente de 1920 en reconocer la existencia de las comunidades, las cuales habfan existido antes que la propia reptiblica No obstante, el problema del reconocimiento dist6 mucho de ser 2 Blaruculo 7 de la ley 24656 con algunas vanaciones repite el articulo 163 de la Constitucion de 1979 Debe considerarse ademés de estas leyes Ia existencia de otros decretos que regulaban la vida de las comunidades entre 1920 y 1987{TIENEN FUTURO LAS COMUNIDADES CAMPESINAS? 41 resuelto con las declaraciones constitucionales que hemos menciona- do La burocracia, siempre dispuesta a poner trabas allf donde todo parece sencillo (motivada eventualmente por un tmpulso proteccionis- ta), establecié que para gozar de ese reconocimiento constituctonal habfa que contar con un reconocimiento admunistrativo, a través de la inscripci6n en un registro especial Aquf tenemos un ejemplo de c6mo ala hora de aplicar el derecho priman més los cniterios practicos que el Hamado «espiritu de la norma», pudiendo mas un simple decreto que una norma de rango constitucional? ¢Cudl era el sentido de establecer un régimen de proteccién para las comunidades? A todas luces, el sentido principal del régimen aludido era la defensa de las comunidades y de sus tierras Es tal vez en el perfodo republicano, luego del despojo practicado por los conquista- dores y posteriormente por encomenderos y hacendados pentnsulares, cuando las comunidades perdieron mayores tierras, viéndose empujadas alas tierras mds altas y mds pobres Los mecanismos, legales algunos, no tan legales los otros y el abuso directo fueron los medios que posibilitaron el crecimiento de las haciendas a costa de las comum- dades Esa es la raz6n principal para encontrar las tres caracteristicas de las tierras comunales 1a inembargabilidad (para evitar el embargo y posterior remate de trerras comunales), la imprescriptibilidad (a fin de impedir que el paso del tiempo Jegitime la propiedad de ocupantes precarios o de usurpadores) y la inalienabilidad (para evitar compras fraudulentas o la figura juridica de la lesi6n) En este objetivo tuitivo coincidieron con éxito en la coyuntura de 1920 las corrientes indigenistas y la presi6n directa de campesinos y comunidades de distintas partes del pais (tal vez el caso mds conocido sea el de Rumi Maqu1, en Puno, en los afios previos) Pero la experiencia hist6rica demostré que no basta un régimen de proteccién, aun de nivel constitucional, como lo habfa constatado también la experiencia de Ja legislaci6n tutelar de Indias* A pesar de no haber mayor despojo, tampoco hubo mayor desarrollo de estas organizaciones sociales durante el perfodo 1920-1987 (afio en que se promulgan las leyes especiales), pese al reconocimiento constitucional de su existencia 3 Habnia que afiadir que el problema aun sigue sin resolverse pues el Codigo Civil y ef Reglamento dela Ley General de Comunidades Campesinas D $ N*008 91 TR exigen alas comunidades que para gozar del reconocimiento que la Constitucion consagra es necesanio primero mscnbirse en un registro admmmistrativo y_ solo luego en los registros pubhicos 4. Eldoctor Guillermo Figallo afirma que «desgraciadamente el Derecho Indiano es uncaso pico del divorcio entre la norma y la realidad que ha dado lugar a dos posiciones extremas sobre la epoca colomal Es indudable que la buena intencion de los legisladores no encontro eco ena voluntad de losencomenderosque acataban lasleyes peronolas cumplan loquese convirtioen una tradicisn que de buena gana respetaron los criollos _» (Curso de Derecho Agrano Matenales de ensefianza Pontificia Umversidad Catohca Lama 1988 p 24)42 LAUREANO DEL CASTILLO Tras algunos vaivenes de la legislacién sobre comunidades, es tal vez en el perfodo del general Velasco Alvarado (1968-1975) cuando estas recibieron mayor proteccién, por lo menos en el plano del de- recho positivo Pero es también el momento en cl cual las comunidades se vieron mmersas dentro de un proyecto que buscaba su «moderni- zaci6n», para lo cual se mtent6 promover empresas y cooperativas comunales, se las asoci6 a SAIS e incluso su tradicional organizaci6n interna fue sustituida por otra, tomada de las cooperativas (con un Consejo de Admimistraci6n y un Consejo de Vigilancia) Por ello, en este periodo de nuestra historia podemos apreciar c6mo se combinan protecci6n a estas organizaciones tradicionales con un intento de sustituci6n, al mtroducirse elementos extrafios a sus tradiciones, no s6lo de manera directa, a través de SINAMOS, sino desde la propia Jegislacién® El gobierno del general Morales Bermudez, aunque micié el des- montaje de la reforma agraria, no afect6 mayormente la legislacién de comunidades campesinas (mas sf la relativa a comunidades nativas) Por su parte, el presidente Belaunde, en su segundo gobierno, prefiné no tocarlas Las leyes de comunidades dictadas durante la primera parte del gobierno de Alan Garcfa fueron evaluadas en su momento como muy importantes Nos referimos a la Ley General de Comunidades Cam- pesinas y a la Ley de Deslinde y Titulaci6n del Territorio Comunal Es mds en aquellos momentos se discutié insistentemente sobre la pertinencia de mantener algunos mecanismos de proteccién para las comunidades, en especial sobre si las tierras eriazas debfan perma- necer bajo control de las comunidades 0 no y sobre la convenien- cia de mantener la malienabilidad de las tierras comunales® Final- mente, en la ley las tierras eriazas quedaron dentro del territorio comunal y el régimen de inalienabilidad recogié las excepciones que menciona la Constituci6n, esto es, los casos en que la comunidad decida vender, en funcién de su propio interés, cumpliendo exigentes requisitos, y el caso de la expropiaci6n por causa de necesidad y utilidad puiblicas Sabiendo Garcfa que el problema principal de la gran mayoria de comunidades era el relativo al saneamiento de su titulaci6n y a la precist6n o rectificaci6n de sus linderos, junto con el Anteproyecto de la Ley General de Comunidades Campesinas presenté el de la Ley de Deslinde y Titulaci6n del Territono Comunal, complementaria de la primera De esta forma se garantizarfa no s6lo la existencia y debida 5 Segun algunos autores lo que se buscaba con elD S 37 70 A (Estatuto Especial de Comunidades ‘Campesmnas) era la sustitucién de las comunidades por cooperativas 6. Partedeeste debate puede verse enel artculo ds Femando Tguren «La legislacién de comumdades campesmas Temas de una polemica> en Comunidades campesinas y natwas Normauvidad y desarrollo SER/Fundacion Naumann Lima 989GTIENEN FUTURO LAS COMUNIDADES CAMPESINAS? 43, organizaci6n del territorio comunal, sino, sobre todo, se harfa factible el pleno respeto de sus tierras” Sin embargo, el discurso oficial hablaba de Ja necesidad de fomen- tar el desarrollo de las comunidades campesinas, entendidas como «la célula bésica de nuestra nacionalidad» Para ello, se incorporé en la Ley General de Comunidades una serie de incentivos (basicamente tributamos, aunque para ser eficaces debian ser recogidos por otra ley especial en materia tributaria), y en otro lugar se consagré la existencia de las empresas comunales y multicomunales Para muchos resultaba claro, ya entonces, que estos procedimientos, por sf mismos, eran insuficientes para sacar de su postergacién a las comunidades Lejos de crear mecamismos concretos de apoyo comu- nal, Garcfa recurrié a la prdctica populista de hacer donaciones a las comunidades y repartir cheques a sus presidentes Supomiendo ciertos y honestos los afanes presidenciales de Garcfa de promover el desarrollo de las comunidades campesinas, cabe pre- guntarse, al cabo de cinco afios de promulgada esta legislacién es- pecial, que buscaba darle concrecién a un régimen constitucional tuitivo ,cudnto han servido para el desarrollo de estas orgamzacto- nes? Si se pudiera visitar la gran mayorfa de las comunidades cam- pesinas, la respuesta a ojos vista de cualquier observador imparcial serfa que es poco lo que ha servido esta legislacién especial En concreto, el mecanismo més franco para propender al desarrollo co- munal, las empresas comunales, de acuerdo con informacién oficial, s6lo se habfan constituido como tales en dos casos (aunque infor- malmente habrian unas quinientas funcionando), mientras que como empresas multicomunales s6lo se conocfa una, actuando en Ayacucho Siendo mas exigentes atin, ,cudntas de las 4,976 comumidades ofi- cialmente reconocidas hasta el 31 de marzo de 1992 lo fueron al amparo de la nueva legislacién, si a encio de 1987 se registraban ya 3,672 reconocidas oficialmente y habian muchas otras con su tramite imiciado? La pregunta mds trascendente tiene que formularse en términos de cuanto ha servido la legislacidn protectora o tuitiva para el desarrollo de las comunidades A la luz de los resultados obyetivos, y descontando los factores estructurales que afectan al conjunto de la poblacién del pafs, parecerfa que muy poco 7 Cabna sin embargo hacer una sene de enticas ala Ley de Desbinde y Titulacién por prosentar algunos vacfos y por abusos mansfiestos como por ejemplo la prictica confiscacién de las terras donde se ubican restos arqueologicos 0 de terras cedidas en uso por la comunidad a dependencias del Estado para beneficio de la propia comunidad (como es el caso de la construccion deuna escuela ‘en tierras comunales), 0 la prestacion de servicios publicos contenidas ambas en el articulo 2 de la mencionada ley44 LAUREANO DEL CASTILLO CUESTIONANDO LA TUTELA Buscando dar coherencia a la propuesta econémica neoliberal antes que cumplir con las promesas de hacer un gobierno agranista, el presidente Fujimori promulg6, en yulio de 1991, el decrcto legislativo NN? 653, conocido también como Ley de Promocién de las Inversiones enel Sector Agrario Es de destacar que este decreto legislativo no fue objetado en el disuelto Parlamento, no obstante formar parte del aluvi6n de los 120 decretos legislativos promulgados entre jumo y noviembre de ese afio, al amparo de la delegacién de facultades legislativas Este decreto legislativo mtrodujo un régimen liberal no sélo en lo relativo al tratamiento de las tierras agrarias (compra-venta, alquiler, hipoteca, etcétera), sino tambrén eno relativo al crédito, la comercializacion. y las formas empresariales de actuar en el campo, derogando de manera expresa la Ley de Reforma Agraria, DL 17716 Pero aunque estableci6 la libertad de los agricultores de garantizar con la hipoteca los créditos, fueran agrarios 0 no, consider6 un par de excepciones Aparentemente con la intencién de proteger a los pequefios propietanios (con menos de 5 Ha de tierras) y a las comumdades campesinas (protegidas ya por la Constitucién), se dispuso que estos no podrian hipotecar sus terras* A un afio de la vigencia de este decreto legis- lativo, podemos preguntarnos si sus efectos han resultado beneficiosos para la agricultura nacional o no, aunque tal vez sea necesario esperar un poco mds La mayorfa de estudiosos de la problem4tica agraria coincide en resaltar que las supuestas «bondades» de esta ley de promocién estaban pensadas bdsicamente para la agricultura costefia y en especial para la agricultura comercial y de exportacién No nos interesa en este artf- culo referimnos a ese tema, sino més bien seguir analizando sus implicaciones para las comunidades, expresadas en este caso por una nueva exclu- si6n Resultaria muy importante conocer la opini6n de los mismos campesinos, los supuestamente protegidos por estas normas, acerca de una ley como esta Para ello nos vamos a valer de algunas experiencias En un seminario realizado en la ciudad del Cusco a fines de 1991, con la finalidad de discutir los efectos de 1a nueva legislaci6n agraria en la sierra del pafs, algunos partcipantes expresaron el reclamo que habfan recogido en numerosas comunidades de dicha regi6n Mientras la mayorfa de los promotores de ONG, piofesionales y dirigentes gremuales rechazaban de plano el menctonado dispositivo legal, algunas personas intentaban recoger la voz de los mismos comuneros El 8 No obstante el reglamento de este decreto legislativo, D § N®.048 91 AG publicado el 11 de noviembre de 1991 modificé esta limtacion excluyendo unicamente a las comunidades de este ‘mecanismo de garantiaUTIENEN FUTURO LAS COMUNIDADES CAMPESINAS? 45 reclamo se condensaba en la pregunta de por qué se exclufa a las comunidades campesinas del beneficio de la ipoteca de las ticrras Dicho de otra forma ,por qué se imped{a a los comuneros acceder al mercado del crédito formal, a diferencia de lo que ocurrfa con los agricultores individuales? La pregunta evidentemente suscita nume- rosas reflexiones Podrfa argumentarse en el sentido de que los comuneros que hacfan este tipo de reclamo no sabfan exactamente c6mo opera la hipoteca, en tanto mecanismo de garantfa que, en caso de mcumpli- muento de la obligacién de devolver el crédito recibido, puede evar al eventual remate (y por tanto a Ja pérdida) del predio hipotecado, pero, ,no estaremos adoptando, prejuiciosamente, una actitud protecciomsta que niega la libertad de los comuneros de correr sus propios riesgos? Con una proteccién de este upo, evitando que los comuneros hipotequen. sus tierras, estamos reforzando el sentimiento de exclusi6n de las comunidades frente al Estado y ala sociedad Este dlumo sentimiento parecfa ser el que animaba a los comuneros, a juzgar por los comentarios Una segunda experiencia es tal vez mds cuestionadora Ocurné en una comunidad de la sierra central de Perd?, aunque pudo haber su- cedido en cualquier lugar A propésito de un intento de redistribuci6n de tierras al interior de la comunidad (mecanismo que hasta hace algtin tiempo era una prdctica tradicional en las comunidades) fue necesana ja explicacién del régimen constitucional de proteccién de tierras comunales Interrumpiendo la asamblea, un comunero explicaba que él tenfa un titulo de propiedad que amparaba su propiedad, la que habfa adquirido poco tiempo antes de otro comunero y venia explotando personalmente Determinado el origen comunal de la tierra y que la supuesta venta era de fecha reciente, se explicé al comunero que esos ttulos no tenfan valor legal, pues violaban el régimen de protecci6n El comunero no acepté dicha explicacién, pues meses después, al volver a la misma comunidad, intervino en la asamblea argumentando que sus tftulos sf tenfan pleno valor legal, pues asf se lo habfa dicho el mismo Juez de tierras de la provincia Obviando el rol yugado por el yuez (supuestamente especializado en materia de tierras agrfcolas) al dar dicha respuesta, lo que interesa destacar es la actitud del comunero Insistimos pudo haber ocurndo en cualquier comunidad del Pert, pues el sentimiento de propiedad privada sobre la parcela que el comunero conduce est4 generalizado y se va profundizando A pesar de que los comuneros aceptan la vigencia de este régimen de proteccién. (para defenderse frente a otros comunidades y terceros), ensu comunidad reconocen y practican actos negados por dicho régimen, como ocurre con la herencia de las tierras, la compra-venta, el arrendamiento y el trabajo al partir, entre otros 9 Nos refernmos a la comunidad de Misqunpata, en el valle del Cunas en Tunm46 LAUREANO DEL CASTILLO 4Cudl es la realidad actual de las comunidades? La visi6n romantica de la comunidad como un reducto donde se conservarfan intactos los valores de solidandad y una democracia tradicional, organizados al- rededor del trabajo colectivo de la tierra, viene siendo cuestionada hace tiempo En efecto, Epifanio Baca, citando estudios de Bruno Kervyn, menciona la prdctica generalizada de la apropiaci6n pnvada de las tierras comunales® En el contexto, entonces, de una creciente parcelacién de la propiedad comunal, resulta légica y legftima la preocupacién de los comuneros parcelarios por beneficiarse de mecanismos que le permitan su acceso al mercado” Quienes 1gnoran estos hechos pretenden negar algo que en otros planos aceptan Nos referimos a la creciente diferenciaci6n al interior delas comunidades Aquellos que forzaban una oposicién entre comuneros ricos y comuneros pobres pretencen ahora mantener la ilusién de la existencia de «la comunidad» como un todo homogéneo y sin tensiones Numerosos estudios han comprobado la existencia de dicha diferen- ciacién, lo que el artfculo 163 de la Constitucién peruana intenta proscribir al establecer que «Queda prohibido el acaparamiento de tierras dentro de la Comunidad,» y el artfculo 14 de la Ley General de Comumdades Campesinas quiere corregir al disponer que la comunidad puede declarar la extinci6n de la posesi6n familiar (con el voto favorable de dos tercios de los miembros calificados de la Asamblea General) y tomar la posesi6n de la parcela Afiade el citado artfculo de Ia ley que la comunidad «recupera la posesi6n de las parcelas abandonadas ono explotadas en forma directa por los comuneros, asf como las que exceden a la extensi6n fiyada por la Asamblea General, previo pago de Jas mejoras necesarias hechas en ella» En cuanto al manejo de sus recursos hay pues, evidentemente, una distancia entre 1a realidad y la norma legal No podemos confundir la ley con la realidad, que nos muestra la existencta de prdcticas diferentes alas reguladas hay venta de terras, arrendamiento, trabajo al partir, incumplimiento de tareas comunales y hasta inasistencia alas asambleas comunales Los socidlogos nos hablan de las comunidades como una estrategia de sobrevivencia, lo que resulta acertado Pero, ,,cudnto més podrén conservar su identidad si se relayan tanto lo que hasta hace unos afios se consideraban sus caracterfsticas esenciales? DESARROLLO VERSUS EXTINCION Volviendo al afio 1992, en medio de una legislacién liberal, ,no estaremos asistiendo a la plasmacidn de la reptiblica de propietarios 10 12 Tnel ariculo citado de Man Isabel Remy (pp 126 127) se menciona tambien este proceso para elcaso de CAP y SAIS creadas por reforma agrana pero también para empresas comunales 13 Porrucat. José «La organizacion intema de las comunidades campesinas y la Ley General de Comunidades Campesinas» en Comunidades campesinas y nativas Normatividad y desarrollo SER/Pundacion Naumann Lima 1989 p 60 14 Conrrizas Carlos Tesis para optar el grado de bachaller en la Facultad de Derecho Pontuficia Universidad Catolica Lima 1984 p 118(TIENEN FUTURO LAS COMUNIDADES CAMPESINAS? 49 Hay sin embargo otros elementos a considerar El decreto legisla- tivo 653, en su articulo 23, ha derogado virtualmente una norma de la Ley de Deslinde y Titulacién del Territorio Comunal, al establecer que todas las tierras eriazas «sin excepci6n» pertenecen al Estado Casi nadie ha reparado en este hecho, y muchos menos han objetado esta modificacién, al parecer destinada a aprovechar las tierras eriazas de las comunidades ubicadas en la costa, con fines de agro-exportacién «Sucederé lo mismo en la sierra cn un futuro cercano? No olvidemos que el 25% de las tierras comunales son eriazas, la mayorfa de las cuales se ubican en la costa Por otro lado, no puede dejar de mencionarse el tremendo efecto que est4 temendo el clima de violencia, que afecta sobre todo a zonas rurales y que estd llevando a que la migraci6n rural (y el despoblamiento de algunas comunidades) se acclere Por si fuera poco, en la estrategia de Sendero Luminoso se exige a los comuncros agudizar su pobreza, no produciendo para el mercado sino sélo para su autoconsumo Lo que est4 en jucgo en el conyunto de factores que hemos revisado son las posibilidades de subsistencia de estas tradicionales comunidades Aun cuando su contribuci6n al PBI nacional, Junto con su peso demogralico, han ido disminuyendo en estas décadas, es innegable la importancia que estas comunidades tienen para la cconomia nacional, proveyendo en lo fundamental de alimentos baratos a las crudades Su capacidad de expulsar pobladores, mayoritanamente a la sclva y ceja de selva cn Jos tiltumos afios, y, mds recicntemente, el encontrarse en medio de dos fuegos (por la violencia polftica), hacen necesario que se les preste mayor atencién BUSCANDO SALIDAS Si nos mantenemos fieles a los principios constitucionales, el Estado peruano deberfa promover «el desarrollo integral de las Comunidades Campesinas y Nativas» (articulo 162), respetando y protegiendo sus tradiciones (artfculo 161) Sin embargo, es facil que estas formulaciones queden sdélo en buenas intenciones Tal vez mds claro ha sido el Convenio N® 169 de Ia OIT, sobre Pueblos Indigenas y Tribales en Pafses Independientes (aprobado en 1989), que en su articulo 2 expresa lo siguiente «1 Los gobiernos deberan asumur la responsabilidad de desarrollar con la Pparticipacidn de los pucblos interesados, una accion coordinada y sistematica con muras a proteger los derechos de esos pucblos y a garantizar el respeto de su integridad 2 Esta accion debera incluir medidas a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pic de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislacton nacional otorga a los demas miembros de la poblacion,50 LAUREANO DEL CASTILLO b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, economicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones, ¢) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socio-economicas que puedan existir entre los membros indige- nas y los demas miembros de 1a comunidad nacional » En ese sentido, la mejor garantfa para lograr el desarrollo comunal es terminar con actitudes tutelares, que no hacen sino limitar (cual st fucran menores de edad que necesitan de «tutores») el accionar de las comunidades Corresponde entonces exigir que se cumpla la primera parte del artfculo 161 de la Constituci6n no sélo en lo que respecta a la existencia legal y personerfa yuridica (sin condici6n alguna), sino, sobre todo, en lo relativo a su autonomfa «en su organizaci6n, trabajo comunal y uso de la tierra, asf como en lo econémico y administra- tivo» Parte esencial de ese reconocimiento de la autonomia de las comunidades es permitir que se doten de su propio cstatuto, sin im- ponerles un modelo y permitiendo que eventualmente se aparten en determinados aspectos de lo regulado en la ley gencral (que precisa- mente por ser general no recoge la variedad tan amplia de experiencias comunales) Definido este primer aspecto debe abordarsc cl relativo a las posibilidades de desarrollo de estas entidades No sicndo expertos en esta tematica nos atrevemos, sin embargo, a apuntar algunas idcas 1 El Estado debe brindar mecanismos que permitan superar la estrechez de recursos de las comunidades, pero no s6lo atendicndo al aspecto productivo sino también cl relativo a la comercializacién y transformacién agricola'® Aquf necesariamente se ticnen que consi- derar, por lo menos temporalmente, critenios distintos a la mera efi- cacia econémica, para lo cual se requiere de medidas promocionales, como créditos subsidiados 2 Debe promoverse la generacién de empresas comunales y multicomunales, mecanismos contenidos en la Ley General de Co- munidades Las posibilidades de modificar la reglamentaci6n de los articulos respectivos en la ley no deben descartarse, pues el reglamento busca reglamentar antes que promover, posibulitar o estimular su creaci6n_ y funcionamiento 3 Deben igualmente incentivarsc las posibilidades de las comunidades de asociarse con terceros, sean empresas privadas © publicas, para la explotacién de los recursos naturales existentes en cl teimtorio comunal En ese sentido, mecanismos como el contemdo en el artfculo 61 del decreto legislativo 653 deberfan ser aprovechados por las comunidades, 16 Sucede en algunos lugares del pats que el incremento de ta productividad redunda en wn paradojico pperyurcio de los comuneros al aumentar la oferta y por tanto caer los precios de sus productos,(TIENEN TUTURO LAS COMUNIDADES CAMPESINAS? 51 antes que deyar la iniciativa en el campo privado”” No es descabellado tampoco seguir exigicndo que se «voltee» el artfculo 15 de la ley general, restituyendo la idea original de que las comunidades tengan preferencia para el otorgamiento de concesiones mineras y otras 4 Las posibilidades de venta de tierras comunales, recogidas por la Constituci6n y la ley general, deben ser reguladas, de modo de canalizarlas pero no lumitarlas atin mds de lo que estén (acuerdo de asamblca, con votacién calificada, motivada en el interés comunal. con pago por adelantado y en efectivo y, por dltumo, con una ley autoritativa especial) Es preferible un proceso de venta ordenada y regulada que fomentar una mayor informalidad en el campo (por tanto, mayor inseguridad y, a la larga, mayor conflicto) 5 Es necesanio atender la generacién de mecanismos de autofinan- ciamiento En ese sentido, es indispensable estudiar mds y mejorar los actuales medios como las cajas de crédito comunal 6 Por ultimo, no estd tampoco demas insistr en las posibilidades de dotar a las comunidades de atribuciones municipales (algo que el anteproyecto de la ley general planteé pero fue rechazado) Ello sin embargo lo reiteramos recogrendo la sana critica de evitar la muluplicacién de instancias y cargos dentro de la misma comunidad, de modo de evitarla dispersi6n de las autoridades y el debilitamiento de 1a organizaci6n comunal Dos reflexiones finales son pertinentes La primera es la conside- raci6n de que las comunidades son entes vivos, y, por tanto, que es necesario deyarles libertad para que hagan su propio camino Por ello no puede negarse la realidad de la diferenciaci6n al interior de las comunidades En ese sentido, adherimos a lo planteado por Eguren y Unoste, al postular que se deberfa «contribuir a que los espacios comunales sean propicios para la acumulacién interna de ventayas», refinéndose a ventajas econémicas, sociales, culturales y politicas* Si algunos deben mejorar mAs para que la comunidad avance no puede frenarse esa tendencta por conservar un igualitarismo que probable- mente sdlo existié cn nuestras cabezas La segunda es una necesaria ruptura con aquellos que consideran la ley como base de todo cambio Aunque cs cierto que cn algunos casos las leyes preceden o moldean una determinada realidad, lo comin, en perspectiva histérica, es que el Derecho regula u ordena tendencias presentes cn la propia realidad 0 sociedad En ese supucsto, entonces, 17 Elarteulo61 delD L 653 sefiala que elas comunidades campesinas y nativas asi comolasempresas ‘campesinas asociativas ttulares de dominio deuerras de apuitud forestal podrén celebrar contsatos de arrendamento de estas hasta por treimta (30) aflos renovables con la finalidad de que sean destynadas a la mstalacién yo maneyo de plantaciones forestales» 18 Eourex, F y Urioste M_ «Las insutuciones de desarrollo y las comunidades campesinasy en Debate Agrario N? 12 CEPES Lima agosto noviembre de 1991.52, ‘LauREANO DEL CASTILLO. no «congelemos» la realidad con leyes que tienen vigencia (formal) pero no rigen, mi tampoco caigamos en la tentacién de querei cambiar Ja realidad con leyes o reglamentos Por su parte, la actitud de este gobierno, como ya dijimos, es la de «dejar hacer, deyar pasar» En ese sentido parecerfa continuar la carac- ter{stica de la legislacién de inicios de la repiblica, sefialada por Contreras «El Estado republicano -marchas y contramarchas de por medio— afronté lo que parecfa ser la tinica solucién viable Mantener alas comunidades en Jo que era necesario, y debilitaifas en fo que cra posible Una estrategia de corrosi6n en el largo plazo »” Un ejemplo de este aparente desinterés es el caso del INDEC, creado por la Ley General de Comunidades Campesinas dentro del Ministerio de 1a Presidencia, derivado luego al de Trabajo, y ahora encargado ala Direccién de Agricultura del Ministerio de Agricultura En ese contexto, la mayoria de las propuestas hechas en este artfculo pueden caer en saco roto Pero pucde ocurnr también que en cualquier momento los planteamientos neoliberales «desempolven» los decretos del libertador y se «decrete» Ja desaparici6n de las comunidades, generdndose entonces un tremendo desorden Una vez més, la falta de alternativas podrfa Ievar a todos a aceptar una realidad no descada Por ello, creemos oportuno abrir este debate, haciendo participar de él a los propios representantes comuneros, pata venular estos temas sin prejuicios mi ambages Por ultimo, no debe pasarse por alto lo ocurrido en México, donde el gobierno cambié el tratamiento constutucional a los ejidos ¢ importantes leyes vinculadas a estas organizaciones tradicionales Al decir de Carton de Grammont, «cstamos frente a una decisién politica de Salinas de Gortan para crear un nuevo Estado de corte neoliberal»? CONCLUSIONES Revisando nuestra historia republicana, aparece como inttil mantener un régimen de protecci6n que protege pero al mismo tiempo limita o condena a las comunidades a sobrevivir en condiciones de ticmenda pobreza El temor de muchos funcionarios publicos de que eventuales advenedizos se beneficien con el régimen de proteccién de las tierras comunales parece exagerado Esa actitud sobreprotectora es mas bien lo que ha Hevado a que los «protegidos» se mantengan al margen de cualquier beneficio Por ello resultan inexplicables los intentos por reglamentar 19 Contreras Carlos «La comunidad indigenaen la historia pertana» ob cit, p 23 20 Documento del Instituto de Investigaciones Sociales Universidad Nacional Autonoma de Mexico 192(TIENEN FUTURO LAS COMUNIDADES CAMPESINAS? 53 Ja Ley General de Comunidades Campesinas, que consta de 44 artfcu- Jos con un Reglamento de més de 400 artfculos, algo que ni los propios burécratas podrfan maneyar Pero, ,bastar4 con reconocer 1a autonomfa comunal sin dotarlas de recursos? Creemos que no, y por eso resultan atendibles los reclamos de las comunidades por contar con los recursos y facultades que les permitan realizar obras en beneficio comtin y a sentirse parte de un Estado que por protegerlas las excluye”! Proteger sin dar oportuni- dades para desarrollarse es, asf, peryudicar, desproteger Pero también deben atenderse sus reclamos por lograr la plena ciudadanfa, esto es, gozar de los mismos derechos y obligaciones que los dem4s peruanos, participando de las oportunidades econémicas legalmente posibles Convendria recordar quiz4, antes de terminar, las palabras de Hildebrando Castro Pozo en el debate de la Asamblea Constituyente de 1931 «No somos fetichistas para las comunidades de indigenas, de ninguna manera La comunidad estatica tal como esta organizada, desaparecera al fin y al cabo La comunidad debe evoluctonar, debe transformarse para que Signifique, dentro de 1a Republica, un gran factor econémico Ya se han dado multiples ejemplos de como muchas comunidades de indios han ido trans- formandose (_ ) cl problema no es solo evitar el despoyo de las ticrras, sino trazar, ademas, jos lincamientos generales de la politica economica que deben segutrse para transformar la comunidad »”2 En momentos como el actual, cuando se empezaré a discutir una nueva Consntuci6n, climinar el capftulo VIII del titulo III de la actual, dedicado a las comunidades campesinas y nativas sin dar mecanismos alternativos para esta importante porcién de peruanos, puede ser una tentacién Se atreverd a tanto el gobierno del ingenicro Fujimori? 21 Laexponencia de los indigenas norteamenicanos viviendo en «Reservas» es tl vez demostrativa de ‘una forma de conservar perolimitando posibilidades de desarrollo autonomoy portanto finalmente «amatando» a una comunidad 22 Cutado porN Lynch en El pensamtento social sobre la comunidad indigena a principtos del siglo XX Contro de Estudios Rurales Andinos Bartolomé de Las Casas Cusco 1979 pp 96 97