Evaluación de los Procesos de Contratación Pública en Puerto Rico

Evaluación de los Procesos

de Contratación Pública en
Puerto Rico

Septiembre 2022

0
Evaluación de los Procesos de Contratación Pública en Puerto Rico

Esta Evaluación forma parte del proyecto Contratos En Ley de Sembrando Sentido, una
organización sin fines de lucro que busca cosechar conocimientos, herramientas e
inspiración para alimentar y fortalecer los esfuerzos de la Sociedad Civil por prácticas de
gobierno más transparentes, responsables, inclusivas y eficientes. El mismo se llevó a
cabo gracias al apoyo de Filantropía Puerto Rico y a la colaboración de asesores,
consultores y revisores pares.

Autores: Issel Masses Ferrer, Juan José Jiménez y Rachel A. Román Villalobos

Con la colaboración de: La Clínica de Asistencia Legal de la Facultad de Derecho de la

Universidad Interamericana de Puerto Rico, La Liga de Ciudades de Puerto Rico, Yulianna
Otero Asmar, Rafaela Uzan, Mónica Camuy, Grace Fontánez, Marilyn Montalvo y Leonardo
Cabán-Rodríguez.

Revisores: Dr. Javier Morales, Experto en Psicología y Corrupción; Dra. Luz Mairym López,
Catedrática Asociada de la Escuela Graduada de Administración Pública, Universidad de
Puerto Rico; Tomás Campero, FronteraLab y Cajas de Chile (Exdirector general de
ChileCompra y ex-especialista líder de adquisiciones para el Banco Interamericano de
Desarrollo); y Dr. Víctor García San Inocencio, Pontificia Universidad Católica de Puerto
Rico (confirmado).

Junta de Directores: Susana García, Edouard Al-Dahdah, Jeanette Ortiz, María Concepción,
y José Cedeño.

No reclamamos derecho sobre los datos que recibimos de las fuentes gubernamentales, y los
atribuimos siempre que sea posible. No obstante, sí reclamamos derechos sobre las evaluaciones
que llevamos a cabo y respeto sobre los mismos. Agradecemos citar la información sobre nuestra
plataforma o evaluaciones, cuando algún trabajo se apoye directamente de la Evaluación de los
Procesos de Contratación Pública en Puerto Rico.

1
Evaluación de los Procesos de Contratación Pública en Puerto Rico

Resumen Ejecutivo
La contratación pública ocupa una parte importante de las transacciones de los
gobiernos, abarcando aproximadamente entre el 30-50% de sus presupuestos.
Asimismo, se estima que entre un 10-25% del presupuesto de contrataciones y compras
se puede perder como resultado de la corrupción, el mal uso de recursos y/o ineficiencias
en sus procesos. En ausencia de procesos robustos y efectivos, se arriesga la pérdida de
recursos públicos y se obtiene un resultado pobre en los servicios esenciales que a
menudo se delegan a terceros mediante la contratación y la compra gubernamental. Es
por esto que, a nivel internacional, la evaluación y el fortalecimiento del sistema de
contratación pública se ejecutan con rigurosidad y continuidad. En este contexto,
Sembrando Sentido identificó la necesidad de llevar a cabo la primera ‘Evaluación de los
Procesos de Contratación Pública en Puerto Rico.’ La evaluación presenta un análisis del
proceso de contratación pública en Puerto Rico desde vertientes legales/regulatorias,
institucionales, tecnológicas, sociales y culturales, utilizando como guía las
recomendaciones y mejores prácticas sobre la contratación pública que promueven
organizaciones internacionales, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE). En concreto, se siguió según fue posible, la Metodología para la
Evaluación de los Sistemas de Contratación Pública (MAPS) de la OCDE. Esta evaluación
implementa la versión de septiembre 2018 de la metodología, basándose en sus cuatro
pilares principales.

El enfoque de la Evaluación es uno estatal, prestando especial atención a los procesos

más comunes, aunque observando y enfatizando variaciones importantes a nivel
municipal. La Evaluación estudia el cumplimiento con los 14 indicadores del MAPS, para
definir las fortalezas, debilidades y recomendaciones, a través del uso, acceso y análisis
de cientos de fuentes de información, millones de datos, decenas de entrevistas y de
procesos de consulta y validación con entidades del sector público, del sector privado y
de la sociedad civil. A continuación, resumimos los resultados por Pilar:

Pilar I – Marco Legal y Regulatorio

• Fortalezas: La Reforma de Compras de la Rama Ejecutiva y el marco de la Rama
Judicial contienen disposiciones para cumplir con la evaluación de necesidades
para los distintos métodos de compra, procedimientos proactivos para suspender
o expulsar a un/a contratista de los registros de licitadores por incumplir con los

2
Evaluación de los Procesos de Contratación Pública en Puerto Rico

términos de un contrato, y procesos de apelación sobre decisiones de licitación

atendidos por entes independientes de los órganos de adjudicación. Esta última
fortaleza también está presente a nivel municipal.
• Debilidades: El marco legal se destaca por un excesivo número de leyes y
reglamentos que crea confusión e inconsistencia en la contratación. Existen un
total de 54 leyes y 110 regulaciones, relacionadas con la compra y contratación
pública en Puerto Rico, y que aplican a más de una entidad pública. De estas, hay
un total de 20 leyes y 59 regulaciones centrales al proceso de compras y
contratación pública, y solo una aplica a todas las entidades públicas. Además,
existen 29 circunstancias excepcionales para eximir a una compra de su debido
proceso competitivo (en los casos dónde se exigen). Al mismo tiempo, dichas leyes
y regulaciones no se actualizan y dejan sin atender espacios y procesos esenciales
en la contratación, tales como: requisitos de competencia y evaluación de los
servicios profesionales y consultivos (que representan ~9% del gasto público);
criterios para proteger, transparentar y monitorear la subcontratación; procesos
de evaluación de necesidades y planificación; la competencia en contratos de
manejo de desperdicios sólidos (que representa el ~18.7% del monto obligado en
contratos a nivel municipal); reglas de divulgación de oportunidades de licitación
para promover la competencia; mínimos de evaluaciones de desempeño;
controles en los procesos de enmienda a los contratos; requisitos de divulgación
de órdenes de compra al Registro de Contratos de la OCPR; reglamentos y
manuales completos, entre otros. Además, el marco de la Rama Legislativa es
excesivamente discrecional y ambiguo, incluyendo notables debilidades como: la
falta de especificaciones sobre las subastas informales, la ausencia de claridad en
las reglas sobre publicación de oportunidades de contratación y los plazos
correspondientes, y la carencia de mecanismos para impugnar las decisiones de
subasta ante un organismo independiente e imparcial. El marco de las Alianzas
Público-Privadas también contiene debilidades que limitan la competitividad y la
transparencia en transacciones multianuales y multimillonarias, con implicaciones
significativas en los servicios esenciales y las inversiones gubernamentales.

Pilar II – Marco Institucional y Capacidad de Gestión

• Fortalezas: La certificación y obligación de fondos ha mejorado en la Rama
Ejecutiva y los Municipios. Esto a consecuencia de nuevas medidas ejecutadas por
ASG, OGP y AFAAF para garantizar la disponibilidad de fondos de los contratos que

3
Evaluación de los Procesos de Contratación Pública en Puerto Rico

se aprueban. También se observa un incremento en la divulgación de los

documentos de las licitaciones llevadas a cabo por ASG, al igual que mayor agilidad
en dichos procesos.
• Debilidades: La divulgación de la información sobre procesos de contratación es
de pobre calidad. A menudo se encuentra en formatos poco amigables o legibles
por máquina, está incompleta y descentralizada en más de 56 portales digitales.
Los procesos de contratación electrónica también han progresado poco,
limitando el potencial de ahorros, así como el aumento de la agilidad, la
competitividad y la transparencia de estos procesos. La mayoría de estos sistemas
son redundantes, poco amigables y accesibles, que dificultan los procesos de
compra y contratación, además de desincentivar a proveedores interesados/as en
competir. Por ejemplo, el Registro Único de Licitadores (con 3,269 licitadores
aprobados) y el Registro Único de Proveedores de Servicios Profesionales (con
6,705 aprobados) aún cuentan con cantidades de contratistas considerablemente
inferiores a los más de 100,000 contratistas públicos en Puerto Rico. Además,
identificamos roles y responsabilidades no atendidas, tales como: la evaluación del
desempeño de los/as contratistas; el monitoreo preventivo de la contratación; el
desarrollo de métricas y estadísticas de la contratación y su impacto; y la
planificación. También, identificamos criterios poco abarcadores para la selección
de aquellos/as que llevan a cabo funciones relacionadas a la contratación pública,
o para los adiestramientos sobre los procesos y el cumplimiento de los cánones de
ética relacionados a los procesos de contratación. La independencia de roles y el
manejo de conflictos de interés en los procesos de contratación, al igual que el
procesamiento de pagos a contratistas y proveedores, contienen deficiencias y
atrasos significativos. Alrededor de 11 dependencias ejecutivas poseen total
discreción para establecer sus procesos de contratación y 3 están en búsqueda de
estatus independiente.

Pilar III – Comportamiento de Contratación y Prácticas de Mercado

• Fortalezas: Las muestras evaluadas apuntan hacia una asignación de tiempo
apropiado para la preparación de ofertas y propuestas de licitación. También se
observa progreso en la planificación de la Rama Ejecutiva a raíz de la Reforma de
Compras. Resaltamos la publicación del primer Plan Anual de Adquisiciones
liderado por ASG y el uso de mecanismos como el Request for Information (RFI)
para fomentar la participación de licitadores de manera abierta y en igualdad de

4
Evaluación de los Procesos de Contratación Pública en Puerto Rico

condiciones, que a su vez informan una mejor planificación. ASG además, ha

puesto en marcha el uso de formatos estandarizados y el envío de notificaciones
vía correo electrónico a licitadores inscritos/as en los debidos registros. Asimismo,
se observa un incremento en la divulgación de oportunidades y adiestramientos al
sector privado sobre los procesos de compras y contratación pública.
• Debilidades: La falta de planificación continúa representando un problema que
afecta el curso de la contratación, a menudo produciendo enmiendas imprevistas
y costos muy por encima de lo establecido y pautado en los presupuestos. Por
ejemplo, el Plan Anual de Adquisiciones de la ASG demuestra que sólo 35 de las
123 entidades de la Rama Ejecutiva entregaron su estimado de compras para el
año fiscal 2021-2022 a la ASG. De esas 35, muchas cometieron errores de
clasificación, como por ejemplo, anotando erróneamente gastos de más de
$10,000,000.00 en servicios no profesionales como servicios profesionales.
Además, 11 de las 100 licitaciones evaluadas fueron canceladas, rechazadas o
declaradas desiertas, lo cual no solo implica recursos administrativos invertidos en
procesos que no obtuvieron resultados, sino que también podría apuntar a una
planificación insuficiente y/o poca participación del mercado. Tampoco
observamos mejoras en las etapas posteriores a la adjudicación de un contrato,
donde predomina la ausencia de mecanismos que permitan monitorear el
cumplimiento y desempeño de los/as contratistas. La inconsistencia y diferencias
en el contenido y los modos de divulgación de los documentos correspondientes
a los distintos métodos de licitación perjudican su alcance, entendimiento, uso y
análisis. Por otro lado, los/as licitadores expresan desconfianza en el sistema de
compras y contratación y lo describen como burocrático, lo que puede disuadir a
personas (naturales o jurídicas) competentes de participar en licitaciones
públicas. En ocasiones, las interacciones entre los entes privados y el gobierno se
dan a puerta cerrada, limitando la transparencia, la confianza en el proceso y la
igualdad de condiciones. De los representantes del sector privado encuestados
(N=35), un 60% expresó que se les hace difícil o sumamente difícil enterarse de
oportunidades de licitación gubernamental por la ausencia de mecanismos viables
para asegurar que la mayor cantidad de empresarios/as posibles presenten
ofertas o propuestas para cada licitación gubernamental. Por otra parte, un 71.4%
indicó haber tenido problemas con los pagos del gobierno luego de entregar los
bienes o servicios contratados. En ocasiones, las interacciones entre los entes
privados y el gobierno se dan a puerta cerrada, limitando la transparencia, la

5
Evaluación de los Procesos de Contratación Pública en Puerto Rico

confianza en el proceso y la igualdad de condiciones. Esto tambien resalta en la

encuesta, en donde 48.6% de los encuestados indicaron que para asegurar
contratos gubernamentales es necesario tener relaciones cercanas con servidores
públicos que toman decisiones sobre el contrato, que es necesario participar de
eventos políticos para estos fines, o que deben ofrecer beneficios privados a
servidores públicos.

Pilar IV – Rendición de Cuentas, Integridad y Transparencia

• Fortalezas: ASG ha logrado aumentar la divulgación de información sobre los
procesos de licitación que maneja, y algunos municipios han tomado iniciativas
para fomentar mayor transparencia en las compras y la contratación pública.
También, se reconoce la labor de las entidades fiscalizadoras como OCPR y OIG,
que adiestran a los/as funcionarios/as y empleados/as públicos/as respecto al
Código de Ética y otras prácticas importantes de integridad y anticorrupción en la
contratación.
• Debilidades: Identificamos gran escasez de espacios abiertos a la participación
ciudadana en temas de contratación gubernamental. La información que se
divulga sobre los contratos rara vez incluye subcontratos u órdenes de compra,
limitando significativamente la visibilidad completa de las transacciones y el gasto
en la contratación. La divulgación digital de datos sobre la contratación se
caracteriza por ser incompleta, inconsistente en su contenido y formato (incluso
idioma), descentralizada y deficiente, limitando su uso y monitoreo por parte del
gobierno y los/as ciudadanos/as. Aunque la OCPR y OIG llevan a cabo auditorías
con regularidad, el alto riesgo en la contratación (equivalente al ~45% de los
señalamientos de las auditorías estudiadas) amerita auditorías especializadas en
la contratación pública y la implementación efectiva de esfuerzos preventivos y
acciones correctivas. Desafortunadamente, los recursos de auditoría son
limitados, tanto para la OCPR, como para la ASG. La OCPR, por ejemplo, ha visto
una reducción de ~25% de su personal. Adicionalmente, al analizar una muestra
sobre impugnaciones, observamos que el Tribunal de Apelaciones ordena la
corrección de errores administrativos cuando aplica, más no identificamos
instancias donde determinen la legitimidad de la decisión de adjudicación.
Inclusive, aún persisten áreas cruciales para la integridad que no están siendo
atendidas, como los espacios que fomentan las puertas giratorias, programas de
alertadores (mejor conocidos como ‘‘whistleblowers’’) completos y centralizados,

6
Evaluación de los Procesos de Contratación Pública en Puerto Rico

la falta de transparencia sobre los/as beneficiarios/as finales, y la viabilidad de

contratistas gubernamentales de ser donantes políticos, entre otros.

Ante estas y otras debilidades, elaboramos a través de este documento, múltiples

ejemplos y detalles de buenas prácticas internacionales y delineamos una lista de
recomendaciones urgentes y secundarias para fortalecer el sistema de compras y
contratación pública. Entre las urgentes destacamos:

1. Uniformar, modernizar y simplificar el marco legal para eliminar la fragmentación

y confusión, mientras se atienden áreas de la contratación actualmente
desatendidas, como los servicios profesionales y la subcontratación, entre otros.
Esto también incluye el desarrollo de manuales completos y la actualización de
reglamentos.
2. Fortalecer y mejorar las funciones de capacitación y soporte lideradas por ASG,
OCPR, OIG y OEG.
3. Implementar un sistema electrónico unificado para todo el sector público de
Puerto Rico.