Hugo H. Calderon Morales Mee DERECHO , 2 PROCESAL ~~ ADMINISTRATIVO Segunda edicién Actualizada 344.2 C146:2 Js ‘bt Guatemala 1999CONTENIDO Introduecién / xi Capitulo primero, Los procedimientos administrativos / 1 Capitulo segundo. Btapas o fases del procedimiento administrativo / 17 Capitulo tercero, Los procedimientos de impugnacién de las resoluciones administrativas / 31 Capitulo cuarto. Los recursos administrativos en la administracién centralizada de Guatemala / 43 Capitulo quinto. Los recursos administeativos en la administracién local de Guatemala / 93 Capitulo sexto. Los recursos administrativos en la administraci6n descentralizada de Guatemala / 117 Capitulo séptimo. BI control judicial privativo de los actos y resoluciones de la administracién publica / 145 Capitulo octavo. Conttol judicial constitucional de los actos y resoluciones de la administracion piiblica / 241 Bibliografia / 269 Lista de diagramas / 277 indice general / 281INTRODUCCION Alrealizar el presente trabajo nos hemos propuesto exponer aspectos doctrinarios y legales del procedimiento y los procesos judiciales en materia administrativa guatemalteca, De una manera somera hemos plasmado en estas paginas opiniones y criterios personales que sin hacer alarde de critica y de originalidad consideramos adecuados en el desarrollo del tema. El propésito de publicar la segunda edicidn, cotregida y actualizada de Derecha Procesal Administrative ha sido llevar a los estudiantes del Curso de Derecho Procesal Administrativo ideas y nociones que faciliten el estudio de esta materia y les sea de utilidad en su posterior ejercer profesional; asi como un inmediato apoyo a los estudiantes que se encuentran pendientes del examen Técnico Profesional, mediante material que les proporcione un mejor estudio y comprensién de los procedimientos administrativos, recursos administrativos y los procesos judiciales; y por ende una preparacion adecuada gue al final les permita culminar con éxito sus estudios. Al igual que los trabajos de «Derecho Administrativo I y II», el presente ensayo, surge como una inquietud del estudio de los procedimientos, medios de impugnacién y procesos judiciales contenidos en los programas de estudio de la Facultad de Ciencias Juridicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala y como resultado del estudio constante que deja la Catedra que se ha impartido en nuestra casa de estudios en las materias de Derecho Administrativo y del Procesal Administrativo, En este trabajo se ¢- ita de abarcat y definir de una manera sintetizada y esquematizada los procesos y procedimientos mas comunes que se desarrollan en la administracién pablica y en los drganos jurisdiccionales, como el contencioso administrativo y el amparo, como medios directos de control de los actos y resoluciones de los drganos. Se estudian asi, en forma compendiada, ocho capitulos que en su orden contienen: aspectos generales del procedimiento administrativo, las fases 0 etapas que comprende; los procedimientos de impugnacién de los actos y resoluciones de Ix administracién piblica en general; los recursos administrativos contra la administracién centralizada de Guatemala; los recursos administrativos contra la administracién local xi | |Derecho Procesal Administrativo guatemalteca; los recursos contra la administracién descentralizada guatemalteca;, el control judicial privativo de los actos y resoluciones de Ia administracién piblica, en el que se estudia aspectos generales del Derecho Penal y Procesal Penal, el antejuicio, el control civil, el proceso de lo contencioso administrativo, este ultimo de manera més detallada, por ser una cuestién fundamental del Derecho Procesal Administrativo; el control constitucional de los actos y resoluciones de la administeaciéa publica, Se traté de estructurar en Ia medida de lo posible los esquemas de la mayoria de los recursos administrativos, sus plazos, trimites, requisitos, las consecuencias de lo resuelto en los mismos; y de los procesos judiciales, como el de amparo y el contencioso administrativo, sus procedimientos, requisitos para su planteamiento, formalidades, consecuencias de las sentencias dictadas en los mismos y los recursos judiciales que se plantean contra los autos, resoluciones y sentencias. etc, esto con el fin de hacer mas comprensible el aspecto prictico del Derecho Procesal Administrative. Ademds se trata la totalidad de puntos contenidos en el Programa de Estudios de Derecho Procesal Administrativo. aprobado por la Honorable Junta Directiva de la Facultad de Ciencias Juridicas y Sociales, de la Universidad de San Carlos, respetando la correlatividad de los puntos que exigen sean tratados dentro del Curso. Hay que aclarar que dentro de los temas estudiados se hace necesario que Jos estudiantes amplien sus conocimientos a través de Ia lectura de algunas obras y leyes de cardcter administrativo, especialmente las propuestas en la parte bibliografica de este teabsjo. Ell autorCapitulo primero LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Como tema principal del Derecho Procesal Administrativo, es de suma importancia abordar lo relativo a los procedimientos administrativos; de éstos deviene, como finalidad principal “El acto 0 resoluciin administrativa’. En este capitulo se estudiar lo relacionado con el procedimiento administrativo, desde su iniciacién, formas de iniciarlo, principios que lo inspiran y todo lo que a él respecta; se tratara de dar una visiGn generalizada de lo que significa y ante todo el procedimiento administrativo en Guatemala, que es la razén de ser de este trabajo. 1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Mas adelante se llegara a una definicida del concepto, pero iniciamos nuestro tema estableciendo lo que significa, lo que a nuestro criterio es el procedimicato administrativo; aunque es prematuro dar una definicién, hay que analizar algunos elementos, principio y caracteristicas, para llegar a comprenderlo. El procedimiento administrative puede ser conceptualizado como La serie de fases o etapas que comprende un expediente administrativo, que se ejecutan por o ante las autoridades administrativas o los funcionarios © empleados pablicos, cuya finalidad es la decisién administrativa Se explicaré con mas detenimiento cuando entremos a considerar la naturaleza juridica del procedimiento administrativo.Derecho Procesal Administrative 2. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIV! Dentro del Derecho Procesal Administrativo se ha planteado la necesidad de sistematizar el procedimiento administrativo. En cl Decteto 119-96 del Congreso de la repiblica quedan contenidos una serie de principios, éste establece: Los expedientes administrativos deberan impulsarse de oficio, se formal zarin pot escrito, observindose el derecho de defensa y asegurando la celeridad, sencillez y eficacia del tramite. La actuacién administrativa sera gratuita Como nos lo plantea el Profesor Manuel del Rio Gonzalez (1981: 100], en el Congreso Internacional de Ciencias Administeativas celebrado en Varsovia, se precisaron conclusiones sobre los principios que debe teunir todo procedi- miento administrative: a) Principio de audiencia a las partes. De toda actuacién administrativa que sea de interés para un particular o particulares, éstos deben tenet conocimiento del mismo, la administracién no debe ocultar nada a sus administrados, especialmente cuando el procedimiento administrativo es iniciado de oficio, por el Srgano administrativo. b) Determinacién del plazo en el cual debe actuar la administracién. Todo procedimiento administrativo debe estar regido por plazos dentro de los cuales debe tramitarse, resolverse y notificar sus determinaciones a los interesados que intervienen en el expediente administrative, En Guatemala el plazo maximo de resolucién, de conformidad con el articulo 28 de la Constitucién Politica es de treinta dias; pero debe entenderse que los treinta dias inician desde que el expediente se encuentra en estado de- resolver, es decir cuando se agoté el procedimiento correspondiente. El plazo también esti indicado en el articulo 10. del Decreto 119-96 del Congreso de la Reptiblica, Ley de lo Contencioso Administrativo que indica:- Las peticiones que se dirijan a funcionarios o empleados de la administracién piiblica deberan ser resucltas y notificadas dentro del plazo de treinta dias contados a partir de la fecha en que haya coneluido el procedimiento administeativo. Fl drgano administrativo que reciba Ia peticién al darle trimite deberd sefialar las diligencias que se realizarin para la formacién del expediente. Al realizarse la ultima de ellas, las actuaciones estarén en estado de resolver, para el efecto de lo ordenado en el parrafo precedente. Los Stganos administrativos deberan elaborary mantener un listado de requisitos que los particulares deberin cumplir en las solicitudes que les formulen,Los procedimientos administrativos Las peticiones que se planteen ante los drganos de la administracidn piiblica se hatin ante la autoridad que tenga competencia para conocer y resolver. Cuando se hagan por esctito, la dependencia anotara dia y hora de presentacién, Esto debe ser analizado también con base en cl articulo 10 inciso f) de la Ley de Amparo, Fxhibicién Personal y de Constitucionalidad, al establecet la procedencia del Amparo en casos especificos, nos indica que ‘Cuando las peticiones y trimites ante autoridades administrativas no sean resueltos en et término que la ley establece, o de no haber tal término, en el de treinta dias, una vez agotado el procedimiento correspondiente; asi como cuando las peticiones no sean admitidas para su trimite; + Significa que esta Ley Constitucional, nos regula en forma general que si hay un término para resolver y es el de treinta dias, puesto que cuando se encuentre algiin procedimiento en el cual no se pueda establecer término para resolver o tramitar, segin el articulo transcrito sera de treinta dias. Pero lo mas importante es que e/procedimiento debe estar agotado y mientras el procedimiento no se encuentra agotado no hay posibilidades de poder plantear un amparo por falta de resolucién, Del estudio de estos dos articulos mencionados debemos concluir en que si bien es ciecto que el articulo 28 de la Constitucién Politica de la Repiiblica, establece el término de treinta dias para resolver, también debemos analizar que de conformidad conel articulo 10 inciso f) de la Ley de Amparo, los ereinta dias para resolver deben ser contados después que se ha agatado ol procedimiento correspondiente, y éste se agota cuando se agotan todas sus fases 0 etapas. Hay que tomar en cuenta que cuando se habla de procedimiento, éste debe estar plasmado en una ley o en un replamento, para que la administracién pueda alegar en un caso determinado, que no se ha agotado el mismo en un proceso de amparo, contra silencio. administrativo. Es de considerarse lo preceptuado por el articulo 5 del Deereto 119 96 del Congreso de la Repiiblica que indica Se archivaran aquellos expedientes o tramites en los que los adminis- trados dejen de accionar por mas de scis meses, siempre que el 6rgano administrative haya agotado la actividad que le corresponde y lo haya notificado, En el presente caso hay que recordar que con lo preceptuado por el articulo 28 de la Constitucién Politica de la Repiblica de Guatemala, se establece la obligacién de resolver. Si se aplica el presente articulo al procedimiento administrativo, somos del criterio que se esta violando elDerecho Procesal Administrative articulo constitucional analizado, puesto que si el Srgano administrative agote la actividad que le cortesponde, tiene por imperativo legal, que resolver. ©) Precisién de los actos para los que la autoridad debe tomar la opinion de otras autoridades 0 consejos. Se refiere a las asesorias. téenicas y juridicas o la intervencién de la Procuraduria General de la Nacion, seccién de consultoria. Dentro de los procedimientos adminis- teativos, existe la posibilidad de la intervencidn de los érganos de asesoria 0 de consulta, para dar mayor eficiencia técnica y juridica, de los actos 0 resoluciones que emite el Administrador. Sin embargo hay que hacer notar que hay casos en que deviene innecesaria la consulta, mis cuando se trata de actos tipicamente reglados, normales y cotidianos del drgano administrativo ‘También existen casos en los que en la resolucién de un asunto deba intervenic mas de una institucién administrativa de distinta competencia, por ejemplo, una Municipalidad y una Gobernacién Departamental. 4) Las condiciones en las cuales la decisién debe ser notificada a los particulares. Para que una resolucién administrativa surta efectos juridicos es indispensable que los particulares estén enterados de lo resuelto por los érganos de la administracion, y la Gnica manera de enteratlos es a través de la notificacién de lo resuelto. De conformidad con el articulo 28 de la Constitucién Politica de la Repiiblica, que ya hemos mencionado, y el articulo 10 inciso f) de la Ley de Anparo, se puede establecer que dentro de los treinta dias de agotado el procedimiento correspondiente, se debe resolver y se debe notificar al particular, pues la Constitucién asi lo establece. El procedimiento administrativo debe set considerado de interés plblico y que reclama el debido cumplimiento de las leyes y reglamentos, para lo cual se necesita que los procedimientos administrativos sean impulsados de oficio y las resoluciones se emitan con el minimo de formalismos, excepto ios indispensables para conservar el orden admi- nistrativo. Estos son slo algunos principios que se le imponen ai procedimiento administrativo, El profesor Del Rio Gonzalez analiza otros, que son de suma importancia yque las corrientes de administracién moderna establecen para el procedimiento administrative, como el principio del trato justo y el juego limpio de la administracion. Para el autor Jorge Mario Castillo Gonzalez, todo procedimiento admi- nistrativo se debe regir por principios, entre éstos podemos mencionar: a) Legalidad, juridicidad y justicia; b) Seguimiento de oficio;Las procedimientos administrativos ©) Informalidad; @) Derecho de defensa; ©) Imparcialidad ) Escrito; g) Sin costas, sencillo, rapido, econdmico y eficaz [Castillo Gonzalez, 1990: 392]. 2.1, PRINCIPIO DE LEGALIDAD, DE JURIDICIDAD Y DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA Ya explicamos en el trabajo de Derecho Administeativo I, lo que significa la legalidad y Ia juridicidad, como principios aplicados a la administracién publica. principal objetivo en el procedimiento administrativo es garantizar la debida proteceidn al administeado que pide la decisién administrativa o la impugna. Se debe observar estos principios y sobre todo cuidar que no se altere el orden publico, que debe estar encaminado al bienestar general. Con estos principios se trata, que la administracién no dicte actos arbitrarios, contrarios a la finalidad de Ja administracién publica 0 a los intereses de la generalidad o de los administeados en particular y garantizar con ello justicia administrativa en las resoluciones 0 actos que emite. 2.2. PRINCIPIO DE SEGUIMIENTO DE OFICIO Seguimiento de oficio signifiea que 1a administracién piblica no debe ser- rogada dentro de sus procedimientos, sino por cl contrario debe agilizar, desarrollar, dinamizar y vigilar que los procedimientos finalicen sin que para ello resulte como un proceso civil Laadministracién Publica y sus Srganos tienen la obligacién y responsabilidad de dirigic el procedimiento administrativo y ordenar que en él, se practiquen cuantas diligencias sean necesarias para dictar el acto o resolucién final, independientemente que el mismo se inicie de oficio, a peticién o gestién del inceresado. 2.3. PRINCIPIO DE INFORMALIDAD Todo procedimiento administrativo no debe estat sujeto a formalidad alguna, salvo en los casos especiales donde si se requiere de algin tipo de formalismo en cuanto a requisitos, Si hay formalidades dentro de la ley o el reglamento los particulares y los funcionarios menores ¢ intermedios deben ser debidamente informados y orientados, a través de las Circulares ¢ Instrucciones, para que, cuando se inicie el mismo se cumplan con los requisitos que se exigen desde ,Derecho Procesal Administratit el principio para no entorpecer lo iniciado, asegurando con ello la eficacia para el particular de lo pedido. En Guatemala, dentro del procedimiento no se cumple a cabalidad con este principio, principalmente con los medios de impugnacién, en los que se revisan como si fueran demandas judiciales, aplicando supletoriamente la Ley. del Organismo Judicial y el Cédigo Procesal Civil, lo que implica revestit de muchos formalismos al procedimiento administrativo. 2.4. PRINCIPIO DE DEFENSA Este principio debe ser tomado como una norma general y obligatoria para la administracién y consiste en que el administrador antes de dictar una decisién, resolucién 0 acto administrativo, debe dar la oportunidad al particular que se defienda, principalmente si se trata de una sancién por violacién a las normas yteglamentos administeativos. La administracion tiene la obligacién de informar al particular de Ia existencia del procedimiento cuando se ha iniciado de oficio y datle la oportunidad de enterarse del contenido y los motivos del mismo y presentar dentro del procedimiento las pruebas que considere necesarias, a efecto de desvirtuar to que la administracién dice. Este derecho se analiza en el articulo 12 de la Constitueién Politica de la Repuiblica, aplicandose supletoriamente g lo administrativo; pero si se hace un anilisis de lo que significa la juridicidad podemos ver que los principios deben ser aplicados sin necesidad de la aplicacidn supletoria del articulo constitucional mencionado. Este principio debe ser aplicado independiente de la norma juridiea, pues recordemos que los principios equivalen a normas aunque atin no se encuentren plasmados en una ley, es decir tienen existencia por sf solos. 2.5. PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD Si bien es cierto que el Administrador debe cuidar por el orden publico, también lo es que cuando exista conflicto de intereses entre particulares debe resolver en una forma imparcial atendiendo el interés general, sin inclinaciones hacia ninguno de los administrados. Este caso se puede ejemplificar en un procedimiento ante Juez de Asuntos Municipales cuando existe denuncia o queja de un particular contra otro particular o en el caso de las licitaciones puiblicas, en las que el funcionario 0 funcionarios que participan en éstas deben actuar con absoluta imparcialidad. 2.6. PRINCIPIO DE PROCEDIMIENTO ESCRITO Elprocedimiento administrativo es eminentemente escrito y todas sus actuaciones, pruebas, inspecciones, etc. deben quedar escritos dentro del mismo. Este es 6Los procedimientos administrativos principio general en Guatemala, salvo en casos cuando puede ser verbal, ejemplo: en el recurso de apelacién municipal, en donde la ley deja al particular la facultad de presentar el recurso verbalmente, en el acto de la notificacién © por escrito dentro del tercer dia de notificada la resolucién. 2.7. PRINCIPIO DE PROCEDIMIENTO SIN COSTAS Cuando en un procedimiento administrativo se dicta ia resolucién final no hay pronunciamiento de condena en costas al administrado El procedimiento administrativo es gratuito. 2.8. PRINCIPIO DE SENCILLEZ, RAPIDEZ, ECONOMIA Y EFICACIA Este conjunto de principios tiene como propésito que Ia administeacién moderna no burocratice los expedientes y que si se cumplieron requisitos 0 se verificaron gestiones internas dentro del procedimiento administrativo, debera resolverse conforme a la ley. En este caso el procedimiento administrative debe culminar con un resultado que sea beneficioso tanto para la administracién como para los pacticulares. Otzos principios que creemos son de suma importancia dentro del procedimiento administrativo, son los que desarrolla la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos de Norteamérica [Del Rio Gonzalez, 1981: 392]; son los siguientes: 2.9. PRINCIPIO DE TRATO JUSTO La administeacién pablica debe tratar justamente al administrado, pues hay que recordar que el funcionario publico, es alguien que sitve a la colectividad, no que se sirve de la administracidn para intereses personales. Desde este punto de vista hay que analizar que la finalidad de la administracién publica es el bienestar general, en consecuencia el administrador debe procurar ser justo con sus administrados. Aunque siempre hemos considerado que los Grganos administrativos no ejercen jurisdiccidn, es decir que no son érganos jurisdiccionales, dentro del procedimiento administrativo debe haber justicia administrativa, 2.10. PRINCIPIO DE JUEGO LIMPIO Los administrados deben siempre saber a donde va la administracién y la administracién no debe guardar ningiin secreto para los particulares, pues de las acciones de gobierno depende que su poblaciéa mejore su calidad de vida, 7Derecho Procesal Administrativa Por ejemplo, el particular debe saber cl porqué y para qué de las contribuciones especiales, nuevos impuestos; debe estar sabido de lo que la administracién pretende y a donde quiere llegar. 2.11, PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Relacionado con el anterior principio se encuentra el de publicidad de los actos de la administraci6n publica; asf lo recoge nuestra Constitucién Politica, en su articulo 30 y que establece: ‘Todos los actos de la administracién son pablicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibicién de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares 0 diplomaticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantia de confidencia, 3. EVOLUCION Los estudiosos del Derecho Procesal Administrativo hoy dia, han dado més Enfasis al procedimiento administrativo, han teatado de darle mayor importancia y al extremo como ya vimos anteriormente, se han creado una serie de principios del procedimiento administrativo. Las administraciones modernas se han preocupado de desartollar en forma mis eficiente sus procedimientos, tecnologia, una legislacién adecuada yadministradores con el deseo de servir; esto va haciendo que la administracién, através de procedimientos eficientes, cumpla a cabalidad con su finalidad, que es el bienestar general y que el servicio pablico sea llevado a la generalidad con mayor prontitud y eficiencia Nuestra legislacién ha tratado en este sentido de ser més eficiente, especialmente nuestea Constitucién Politica, desde varios puntos de vista: publicidad de sus actos con las reservas del caso, el articulo 28 que regula el Ifmite de treinta dias para resolver las peticiones de los particulares y notificarla dentro de los mismos. Ya hay ya hay algunos logeos en materia de modernizacién tributaria que es uno de los puntos mas importantes de la administracién, pues con los recursos que percibe el Estado es con los cuales se puede llegar a la finalidad que persigue Ia administracién. Este punto ha sido muy criticado en Guatemala, ya que los procedimientos para pago de impuestos se hacen complicados y trae como consecuencia que Jos particulares opten por no pagatlos perjudicando al mismo Estado, porque de esos es que el Estado se satisfacen las necesidades de su poblaciéa.Los procedimientos administrativos 4. ELEMENTOS Basicamente podemos mencionar cuatro elementos indispensables que debe contener el procedimiento administrativo: 4,1. INICIO DE OFICIO, ‘A PETICION DE PARTE O POR DENUNCIA ‘Todo procedimiento administrative puede ser iniciado en estas tres formas; cémo se inicie el procedimiento es una de sus principales caracteristicas. De oficio, es cuando se inicia por impulso de la propia administracidn, se da fundamentalmente cuando va implicita una violacién del particular a normas legales o reglamentarias, siempre cuidando el derecho del particular de darle Ia audiencia correspondiente para que pueda pronunciarse. A peticion de parte, cuando el impulso o iniciacién det procedimiento se realiza por el particular de conformidad con el articulo 28 de la Constitucién. Debe agregarse, como elemento importante del procedimiento adminis- trativo, el impulso oficioso que el administrador debe darle al mismo, es decir que el procedimiento debe ser impulsado por el propio administrador y con ello darle mayor agilidad y eficiencia a la propia administracién, sin necesidad que cl particular tenga que aplicar el principio dispositive, como se hace dentro de los procesos civiles. 4.2. EL ORGANO ADMINISTRATIVO El érgano administrativo es et elemento principal del procedimiento, todo procedimiento administrativo debe sustentarse ante érganos administrativos. Debe entenderse el drgano administrativo como el conducto 0 medio por el cual se manificsta la voluntad del Estado. Recordemos que el drgano administrativo es a quien la ley le otorga la competencia administrativa; ¢l funcionario publico sélo pone su voluntad para cjercer la competencia del mismo, raz6n por la cual el Srgano administrativo, va_a ser el elemento mas importante de la administracién. 4.3. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA Todo érgano administrative, debe necesariamente tener competencia administrativa para decidit en determinado caso concreto, Si el drgano administrativo no esti provisto de competencia y el funcionatio emite una resolucion, la misma deviene ilegal. Ya explicamos en el trabajo de Derecho Administrative I, lo que significa la competencia: es da facultad legal que tienen los éreanos administrativos para poder 9Derecho Procesal Administrativo achwar. La ausencia de competencia implica que las resoluciones 0 actos. administrativos devengan aulos ipso jure, es decir nulos de pleno derecho. 4.4, EL ADMINISTRADO Los administrados somos todos, es decir la poblaciéa a la que se debe la administracién publica, el administrado o particular es otro de los elementos mis importantes dentro del procedimiento administrativo, pues es a él a quien elacto o resolucion del érgano administrativo, va a beneficiar o va a perjudicar. Fs el administrado a quien se debe la Administracién, es éste a quien el 6rgano administrativo y el funcionario publico tienen que servir, Cuando el Estado cumple con su finalidad, esti cumpliendo con los. particulares. 5. CARACTERISTICAS Las caracteristicas del procedimiento administrativo, suelen confundirse con sus principios, que en bucna medida son caracteristicas, pero éstas deben analizarse con el perfil deseado del procedimiento, para garantizar el cumplimiento de sus principios. Se ha planteado en todos los paises del mundo la necesidad de sistematizar- el procedimiento administrativo e incluso la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos de Norteamérica, desartoll6 el concepto de lo que se llama xn trata justo 0 juego limpio, porque el particular debe saber siempre a donde va la administeacién, y la administracién no debe guardar en secrcto sus intenciones En el Congreso Internacional de Ciencias Administrativas celebrado en Varsovia en 1971, se precisaron conclusiones sobre las caracteristicas fun- damentales que debe reunir todo procedimiento administrativo: a) Audiencia. A todo administrado debe darscle audiencia antes que el administrador emita su decisiGn final, resolucidn 0 acto administrativo. b) Enumeracién de pruebas. Enumeracida de todos los medios de prueba que deben ser utilizados por la administeacién o por las partes en el procedimiento. Aunque dentro del procedimiento administrativo es norma general que las pruebas corran a cargo del que solicita, hay que tomar en cuenta que, en caso el procedimiento sea impulsado de oficio, el administrador debe recabar algunas prucbas para emitir una resoluci6n mas justa para el particular, como informes a otras dependencias, inspecciones oculares, dictimenes téenicos y juridicos, ete. ©) Fijacién de plazo. Fijacién de un plazo en el cual la administracién debe resolver, tomando en cuenta los medios de prueba que deban practicarse. 10) Los procedimientos administrativos También los plazos o términos dentro de ta administeacion piblica, dependen en buena medida de los reglamentos que tenga fijados la administracion. Ya explicamos anteriormente que en Guatemala, la existencia del articulo 28 de la Constitncién Politica y el articulo 10 inciso f) de la Ley de Amparo, se establece que si existen plazos fijados y al no estar fijados se debe aplicar los treinta dias que establece Ia Ley de Amparo y mismo articulo 28 de la Constitucién. Plazo a otras instituciones que intervienen. Precisién de la forma y plazo cuando deben intervenir otras autoridades 0 consejos juridicos o técnicos. Los plazos en los que deben realizarse las audiencias 0 la intervencidn a otros drgaggs € instituciones deben estar fijados en las normas reglamentarias, en su caso aplicar el articulo 10 de In Ley de Amparo que es en un maximo de treinta dias. Hay que tomar en cuenta que todo procedimiento administrativo, que se encuentra en los reglamentos tiene que tener fijados los plazos en los que debe realizar todas las diligencias que deba realizar, por el contrario si existicre procedimiento que no determine plazos debe aplicarse lo que la Constitucién Politica establece para cl derecho de peticién, en su articulo 28, el que establece que en materia ndministrativa el término para resolver las peticiones y notificar las resoluciones no podra exceder de treinta dias. Andlisis de pruebas. Necesidad de analizar, por lo menos en una forma sumaria (ripida) todos los actos que puedan afectar a los particulares atendiendo al interés general. En este caso, al hacer el andlisis de la prueba el administeador debe aplicar los principios que le estén atribuidos al procedimiento como lo son el de legalidad, juridicidad y el de justicia idministeativa, ’ anélisis de las pruebas que el administrado rindis y las pruebas que el mismo drgano administrativo reeabe dentro del procedimiento admi- nistrativo, es lo que al final del mismo y al momento que tenga que emitir una resolucién administrativa, se podra en primer lugar ajustaral Derecho yen segundo lugar que la resolucién administrativa sea justa, es decir que se aplique lo que se le denomina justicia administratio Notificacién alos administrados. Condiciones en las cuales la decisin- debe ser notificada a los particulares involucrados y como reglas generales complementarias: la declaracion que todo quebrantamiento a las normas que fijen garantias de procedimiento para el particular debe provocar la nulidad de la decisin administrativa y la responsabilidad para quienes las infrinjan, Toda resolucién administrativa debe ser hecha saber alos administrados que intervienen en el procedimiento administrativo y la administracion la forma de hacerlas saber a los administrados, a través de las notificaciones. 1Derecho Procesal Administrativo Notificar al particular significa hacerle saber que existe un procedimiento abierto en su contra o bien si el procedimiento es a peticidn de interesado, hacerle saber lo que el drgano administrativo decidié sobre el asunto que se ventila dentro del procedimiento administrativo. 6. NATURALEZA JURIDICA Se discute sobre si el procedimiento administrativo es una serie de actos administratives 0 si el procedimiento administrative sélo tiene un acto administrativo que es él final Esta cuestién se puede analizar desde el punto de vista de lo que realmente pasa dentro del procedimiento, pues dentro del mismo se producen hechos, como los dictémenes en general, y éstos por si mismos no producen efectos juridicos. Particularmente somos del criterio que dentro del procedimiento administrativo s6lo existe una cuestin que produce efectos juridicos inmediatos al particular y es la resolucién final del procedimiento, razon por la cual no existe una serie de actos, ni siquiera preparatorios, lo inico que produce efectos jutidicos es el acto o resolucidn final, el hecho de autorizar, no autorizar, sancionar, amonestar al particular o administrado. 7. DEFINICION Del procedimiento existen multiples definiciones de las cuales se analizarin las mas importantes: Para el autor Acosta Romero, el procedimiento administrativo significa La serie de actos en que se desenvuelve Ia actividad o funcién administrativa [Acosta Romero, 1975: 340), Raul Rodrigues Lobato, mencionado por Manuel del Rio Gonzélez, indica que Procedimiento administrativo es la parte del Derecho Administrativo que estudia las reglas y principios que rigen Ia intervencidn de los interesados en Ja preparacién e impugnacién administrativas [Del Rio Gonzalez, 1981: 98). E] procedimiento administrativo debe ser conceptualizado como La serie de fases o etapas que comprende un expediente administrativo, 12Los procedimientas administrativor as o los funcionarios «que se ejeeutan por o ante las nutoridades administr 6 empleados piblicos cuya finalidad es la decision admi Del procedimiento no podemos decir que se trata de una serie de actos, no todas las etapas el procedimiento administrative producen efectos juridicas, sino se trata de hechos administrativos que se suceden dentro de un expediente, es decir dentro del procedimiento administrative 8. CLASIFICACION Como es normal, dentro de las docteinas del Derecho Administrativo existen un sinnimero de clasificaciones del procedimiento administrativo, en este sentido daremos la clasificacion que creemos es la mas importante del procedimicnto. 8.1. POR LA FORMA DE INICIARSE, EL PROCEDIMIENTO Fundamentalmente son dos las formas en que se puede iniciar el procedimiento administrative: porque el particular pidié algo a la administracién publica; 0 de oficio, cuando el administrador, por alguna falta administrativa, tiene que sancionar al administrado. a) De oficio. Un procedimiento administrativo se puede iniciar de oficio, es decir sin que medic peticidn del administrado, cuando hay violaciones a eyes y reglamentos y se impone alguna sancion administrativ b) Peticién de interesado. Cuando el particular hace uso del derecho de peticién plasmado en el articulo 28 de la Constitucidn Politica de a Repitlica y pretende de la administracién que se le otorgue algo. En este caso es el particular el interesado en que Ia administracién inicie el procedimiento, ya sea por simple peticién, por recurso o medio d denuncia administrativa impugnacién, o por 8.2. POR LOS MOTIVOS QUE ORIGINAN EL PROCEDIMIENTO. a) Por impugnacién, Cuando el particular hace uso de los recursos admi- nistrativos e impugna una resolucin administrativa que le afecta en sus derechos ¢ intereses. Para el administeado es un medio de defensa en contra de Ia administracién publica, a esto le hemos llamado el control directo de los actos y resoluciones de Ia administracién piblica, Mas 13Derecho Procesal Administrative adelante veremos con detenimiento esta clase de procedimientos, pues son de suma importancia b) Peticién propiamente dicha. Como ya quedé apuntado anteriormente el particular solicita a la administraci6n de conformidad con el articulo 28 de la Constituciin Politica de la Repiblica. Aunque es una mera clasificaci6n, diremos que en el fondo el derecho de peticién y el derecho de impugnacién son la misma cosa pues ereemos que el derecho de peticién es el género y el derecho de impugnacién es la especie, Unicamente para fines didacticos hacemos la diferenciacién ©} De officio. Cuando la administracién lo inicia sin mediat peticién de los, particulares, normalmente se inicia de oficio un procedimiento administrative, como ya lo explicamos antes. 9. LOS EXPEDIENTES ADMINISTRATIVOS Bn cuanto a definiciones de expediente propiamente dicho no existen muchas, pero con lo que hasta ahora hemos analizado, se puede definir en general al expediente de una manera sencilla Elexpediente administrativo es por naturaleza la constancia escrita de los hechos, documentos que se encuentran ordenados en una forma cronoldgica EJ expediente administrativo es: El conjunto de documentos, actas, peticiones, pruebas, etc, ordenados en forma cronolégica en que se realizaron los hechos administrativos, peticiones, actuaciones, audiencias, presentacién de prucbas y que finaliza con la decisién administrativa. Los documentos y hechos del expediente administrativo son los que le dan fundamento y vida juridica a los actos y resoluciones que emite el drgano administrativo. Naturalmente hay que tomar en cuenta que el expediente administrativo debe formarse dentro de un Srgano administrative que efectivamente tenga competencia, De lo contrario el producto que se saque de ese expediente sera aulo de pleno derecho. El acto administrativo, resolucién o decision que tome el 6rgano administrative puede convertirse en abuso de poder, al no tener la competencia establecida. Los expedientes tienen una serie de componentes que es de suma importancia enumerar y que debemos tratar de individualizar, para una mejor comprensiéa de lo que implica éste. De la definicién que se elaboré anteriormente se pueden analizar los siguientes componentes: a) Los documentos. El expediente administrativo se compone de documentos de toda indole. Dentro de los documentos podemos encontrar actas de 14Los procedimiontos administrativas toda naturaleza, memoriales de peticién o de impugnacién, prucbas documentales, certificaciones, escrituras pablicas, documentos privados, planos legales, dictimenes técnicos y juridicos, ete. En préximos puntos trataremos de definir lo que significa, técnica y doctrinariamente documento. b) Cronologia de los hechos administrativos. Todas las actuaciones dentro del expediente se encuentran enumeradas y foliadas, en forma cronologica de todo lo que ha sucedido dentro del expediente, esto por cuestién de orden administrative y para facilitar su andlisis ances de emitir Ia resolucién o acto administrativo. La cronologia significa el orden historico, por lugar, hora, dia, mes, afio yen presencia de quién sucedieron los hechos administrativos. ©) La decisién administrativa. La finalidad principal del procedimiento administrativo es la resolucién 0 acto administrativo, esto es lo que al final va a ptoducit os efectos jutidicos del acto administrativo. Como ya lo hemos indicado en el trabajo de Derecho Administrativo I, el acto administrativo es “la declaracién unilateral y conereta del drgano administrative que produce efectos juridicos” Ya lo hemos indicado en varias oportunidades, lo que en realidad produce efectos juridicos es lo que nos indican al final del procedimiento, nos autorizaron algo, nos denegaron algo, nos impusieron una sancion administrativa, etc., éste es el elemento juridico, no hay otra cosa dentro det procedimiento que los produzca; el dictamen técnico 0 juridico, las inspecciones oculares, ete. son meros hechos que pasaron dentro del expediente, pero sin ninguna consecuencia juridica. En conclusién podemos decir que éstos son los elementos mas importantes del expediente administrativo, aunque como veremos mas adelante, dentro de un expediente puede existir procedimientos distintos, como por cjemplo cuando se resuelve un expediente y lo impugnamos se inicia otro procedimiento distinto, aunque de la misma naturaleza, pues al final concluye con una decisién administrativa sobre el mismo asunto. En siguientes capitulos trataremos de explicar en una forma mas amplia Jo que en este capitulo estamos tratando, pues ya entraremos en materia de procedimientos administrativos, poniendo especial énfasis en los procedimientos que se tealizan con motivo de una impugnacién o recurso administrativo. 15Capitulo segundo ETAPAS O FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Cada ptocedimicnto en particular tiene sus propias etapas, pues los mismos atin no se encuentran unificados. Fn ninguno de los sistemas de organizacién administrativa existe un procedimiento uniforme, cada entidad u drgano administrativo tiene sus propias etapas. En el presente apartado se tratara de dar una nocidn generalizada de las etapas que contienen los mismos de forma general. Esperamos poder particularizarlos, al menos lo intentaremos dentro de los recursos adminis- trativos, Fundamentalmente las etapas que se deben desarrollar en todo Procedimiento Administrativo son: a) Inicio de oficio, b) Inicio a peticidn de parte, ©) Decreto de tramite, d) Notificaciones, ©) Intervencidn de terceros, f) Diligencias, g) inspeeciones, bh) Informes, i) Declaraciones, i) Expertajes, k) Documentos, 1) Dictémenes juridicos y céenicos, m) Intervencidn de la Procuraduria de la Nacion, 1) Anilisis de evidencia o informacion recabada, y, fi) La resolucién de fondo o resolucién originaria 17Derecho Procesal Administrativo 1. INICIO DE OFICIO Como ya lo indicamos en el capitulo anterior, muchos de los procedimientos administrativos se inician de oficio, es decir que la propia administracién por iniciativa propia y sin que haya mediado peticién de un particular se inicia ejemplo que se puede dar en este caso son las sanciones administrativas, nadie pide que se le sancione. En estos procedimientos, por infracciones a las leyes o reglamentos, los particulares o administrados pueden ser sancionados; van desde restricciones de hacer 0 de ao hacer a multas cuando éstas procedan. ‘También, se puede entender que el procedimiento se inicia de oficio, por reporte de una a otra entidad administrativa, por ejemplo, como sucede en el Departamento de Construecién Urbana, de la Direccién de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Guatemala, en Ia que el procedimiento se inicia por un reporte de inspeccién ocular y se solicita la licencia de construccién urbana; Ia falta de licencia de construccién da como resultado que la Direccin de Desarrollo Urbano de la Municipalidad eavie al Juzgado de Asuntos Manicipales el reporte para que el Juez de Asuntos Municipales, inicie el procedimiento administrativo, a efecto de sancionar al infractor; el Juez le da audiencia al particular y si encuentra la falta administrativa dicta su resolucién imponiendo la multa que determina el Reglamento respectivo. 2. INICIO A PETICION DE INTERESADO En este caso existen tres formas por las cuales se puede iniciar el procedimiento administrative: 2.1, PETICION PERSONAL DEL INTERESADO Esta clase de peticiones se puede verificar de dos formas: 2.1.1, Por escrito Cuando las peticiones se hacen por escrito, se realiza solicitando al administrador, mediante la presentacién de memoriales o simples solicitudes que no requieren de mayores formalismos, salvo en los casos en los que sf se exigen algunos requisitos minimos, como el caso de las peticiones en Ia administracién tributaria, como lo veremos adelante. Normalmente las peticiones en la administracién publica se realizan a través de formularios preimpresos, esto con el propésito de facilitar al 18E.tapas 0 fases del procedimiento administrativa administrado y a Ia propia administeacién el cumplimiento de requisitos formales y de fondo de las peticiones, asi como Ia facilidad de ingresar datos a los bancos de datos computarizados de la administracién. 2.1.2. Peticion verbal Son muy excepcionales las peticiones verbales para iniciar el expediente administrativo, pero en materia de denuncias y de algunos recursos administea- tivos si es permitido dirigir verbalmente las peticiones, por ejemplo el recurso de apelacién municipal. La peticida verbal es posible dentro de la administracién publica, pero el problema que presenta es que no existe un procedimiento que permita la constancia de Ia peticién y su posterior discusién en un amparo por falta de resolucidn, En general, cuando acudimos a la administracién publica a solicitar la agilizacién de expedientes normalmente se hace en forma verbal, pero el expediente ya esta en marcha. 2.2. POR DENUNCIA DE UN ADMINISTRADO CONTRA OTRO Este caso se puede dar cuando un particular denuncia a otto administrado que por violacién de leyes 0 reglamentos le pudiera estar causando algin daiio o esté afectando el interés publico, este ejemplo se puede dar cuando un particular denuncia ante Juez de Asuntos Municipales que otro esta tirando basura en Ia via pablica, 0 que de cualquier manera esté violando reglamentos municipales. Fista puede hacerse en las dos formas que analizamos anteriormente, tanto por escrito como verbalmente 2.3. POR IMPUGNACION DE UNA RESOLUCION ADMINISTRATIVA Este caso se da cuando hay alguna resolucién 0 acto administrative de cualquier naturaleza o de cualquier autoridad administrativa que afecta los derechos e intereses de particulares; éstos tienen la facultad legal de oponerse a las resoluciones administrativas, a través de los recursos administrativos, revocatoria, reposicion, apelaciéa, ete. El recurso administrativo, como se veri mis adelante, es un mecanismo de defensa o medio de control directo, de que dispone el particular contra los actos © resoluciones que emite la administracién publica y afectan sus intereses. 19En Derecho Procesal Administrative Este tema lo tocaremos en los capitulos siguientes pues constituye una de las partes medulares del Derecho Procesal Administrativo. 3. DECRETO DE TRAMITE El decreto de tramite, es el que dicta la autoridad administrativa, al momento de iniciar el procedimiento administrativo, ya sea por peticién de parte, por denuncia o de oficio. En éste se indica que se da trimite a la peticién, denuncia o informe de otra dependencia, se dan audiencias y se sefalan plazos, No en todos los procedimientos se decreta el trimite, pues en muchos casos después de la peticién se dicta la resolucién final, en la que no hay necesidad de dictar ningiin tipo de declaracién o dictamen anterior, normalmente se da en los expedientes en que se tiene que dictar un acto regiado. Con la solicitud se presentan requisitos y si éstos se encuentran ajustados a los que la misma ley exige, se dicta In resolucién final, otorgando o denegando lo solicitado por el particular Fl decreto de tramite se da normalmente dentro de expedientes que evan muchas etapas y en el que las leyes y reglamentos establecen la realizacién de algunos hechos antes de dictar la resolucida o acto administrativo, como por ejemplo, estudios de factibilidad, estudios de suelos, inspecciones ocularés, dictimenes técnicos y juridicos, ete. De esto tenemos algunos ejemplos en donde los procedimientos son tardados y Hevan muchas etapas, tal el caso de los expedientes para la exploracion y explotacin de recursos no renovables ante el Ministerio de Energia y Minas. 4. NOTIFICACIONES De toda iniciacin de procedimiento se debe notificara las partes involucradas y darle le audiencia respectiva, pues como ya se expresd, uno de los principios importantes en cl procedimiento administrativo es el legitimo derecho de defensa. Normalmente dentro de la administracion publica las notificaciones se hacen, llamando al particular por carta, telegrama o alguna nota a la direcci6n del particular y se le notifica en Ia propia institucién de lz resolucién administrativa. Esta prictica se puede observar en el Ministerio de Finanzas Pablicas, Direccién General de Migracion y a mayoria de instituciones. 20Etapas o fases del procedimiento administrativo En Ia notificacién directa al particular raas son las dependencias administrativas que realizan sus notificaciones en una forma més téenica, como en el Juzgado de Asuntos Municipales de la ciudad, en que normalmente se encuentra un estudiante de los ultimos aftos de Derecho o un abogado y si se realizan las notificaciones en forma adecuada y directa a través de un notificador nombrado para el efecto. En nuestra legislacién administrativa, podemos observar que no indican las leyes y reglamentos, exactamente como deben tealizarse las notificaciones, Gnicamente nos indican que debe notificarse al particular pero no dicen forma en que se deba realizar, a excepeién del Cédige Tributario que lo seftala dentro del titulo “El Proceso Administeativo”. Tampoco resulta conveniente aplicar normas del proceso civil a lo administrativo, pues se corre el peligeo que no se cumpla con los principios que debe contener el procedimiento administrativo, como el de antiformalista, celeridad, rapidez, ete 5. INTERVENCION DE TERCEROS En los procedimientos administrativos es normal que existan terceros: cuando una resolucién administrativa que se emite en favor de una persona, pueda afectar a otra u otras personas y en este caso debe darsele intervenciéa y se les debe escuchar dentro del procedimiento administrativo y sin estas audiencias los terceros pueden impugnar una decisién, si no se les ba escuchade dentro del procedimiento. Muchos son los procedimientos de autorizaciones en los que terceros puedan salir afectados por las mismas, empero no se encuentra regulado en todos los procedimientos administrativos esta situacidn, aunque debiera estar regulado en la ley, a efecto que los terceros que pudieran ser perjudicados con alguna autorizacién se pronuncien en contra de tales resoluciones. Uno de los muchos ejemplos que podemos mencionar es la autorizacién para la tala de arbole: Ja colectividad. Estos y en otros casos deberia existir un mecanismo para que los . en los que de esta actividad puede resultar perjudicada posibles afectados puedan pronunciarse en contra oa favor de la decisién que pueda tomar el administrador. 21Derecho Procesal Administrativo 6. DILIGENCIAS Dentro de los procedimientos administrativos s¢ puede realizar una serie de diligencias antes de la resolucién final. Fl diligenciamiento consiste en que una vez formulada la solicitud por la persona solicitante ¢ iniciado el procedimiento, comienza la colaboracién material de los érganos encargados de la recepcién de las pruebas y su incorporaciéa material al expediente Por ejemplo, el diligenciamiento de la prucba de testigos consiste en sefalar dia y hora para la recepcion de la declaracién, registrindola en un acta, Estas actas deben ser incorporadas a los expedientes y formar parte de ellos. El diligenciamiento de la prueba de petitos consiste en Ia forma de dar intervencién a los 6rganos técnicos de la administracién, para que a través de dictamenes, se proceda 2 sefialar la convenicncia o inconveniencia de los puntos de decision del organo administrativo y, asi, llevar adelante el conjunto de tramites y formas requeridas para la realizacidn y finalizaciGn del expediente administrativo. De la misma manera ocurre con los documentos y demas medios de prueba que se puedan incorporar al expediente Hay que aclarar que dentro del procedimiento administrativo no siempre existe una cantidad exagerada de pruebas y por Ia naturaleza del procedimiento no se requiere que el diligenciamiento se realice con rigurosos formalismos, por la naturaleza antiformal de que debe ser provisto el procedimiento. 6.1, INSPECCIONES En el procedimiento administrativo, suele confundirse el reconocimiento judicial con las inspecciones oculares. Es comin que dentro de los memoriales de peticidn que hacen los particulates a la administracién publica, como en las tesoluciones administrativas, se ordene que se practiquen reconocimientos judiciales, caso que es mis freenente dentro de los juzgados de asuntos municipales, que por el hecho de llamarse jueces, actéan con excesiva aplicacion supletoria de leyes procesales y Henan el procedimiento administrative de excesivo formalismo. Hay que distinguir que los reconocimientos judiciales son ejercidos con exelusividad por los érganos jurisdiccionales, y los Srganos administrativos fo ejercen jurisdiccidn. Lo mis correcto y el término adecuado son inspecciones oculares 0 inspecciones administrativas, pues los Srganos administrativos sélo tienen competencia administrativa Las inspecciones oculares © inspecciones administrativas tienen por ‘objeto que el administrador verifique hechos y circunstancias aseveradas por 22Elapas o fases del procedimiento administrative ln parte pidiente o la parte que solicits sw realizacién y las haga constar mediante informe o acta administrativa para que tenga validez legal y se tenga como prueba cn el expediente administrativo. Por ejemplo, cuando se verifies una revisi6n de libros de contabilidad para determinacién de pago de impuestos; revisar las declaraciones juradas de los contribuyentes; el caso de denuncias de vecinos ante infracciones a leyes, reglamentos ordenanzas municipales; ins- pecciones oculares del Departamento de Construecién para verificar que las cdificaciones se realicen de conformidad con la licencia de construccién; 0 sien una construccién se cuenta con la licencia respectiva, etc. Los anteriores son ejemplos de las inspecciones oculares que se pueden realizar dentro del procedimiento administrativo. ‘También hay que aclarar que las inspecciones se pueden ordenar de oficio por el propio administrador. FI impulso oficioso que debe darsele al procedimiento, garantiza la emision de una resoluciéa mas justa, tanto para el administrado como para Ja administracién. 6.2. INFORMES Todo drgano administrative, como parte de la administracién pablica, constituye una unidad; y dentro de los expedientes administeativos y parte del procedimicnto puede solicitarse y rendirse informes de unos a otros, antes de resolver un expediente. Es normal que dentro de un determinado procedimiento puedan estar avolucrados varios érganos administrativos. Por ejemplo, en los expedientes para la autorizacion de depésitos de combustible, se solicita a las gobernaciones departamentales y antes de emitir la resolucién final, se manda a escuchar a Jas municipalidades del lugas, para que se pronuncien si el futuro depésito afecta 0 no el ornato de la ciudad, también se escucha al Ministerio de la Defensa, por tratarse de material explosivo y por razones de seguridad y de control Los informes constituyen, como parte del procedimiento admi strativo, hechos importantes, pues de éstos depende en muchos casos Ia resolucion de + un expediente, Es importante hacer norar que los informes pueden existir a todo nivel dentro del Estado. EL informe no sélo puede pedirse dentro de la esfera de los érganos administrativos centralizados, También existe relacién de colaboracién de la administraciéa centralizada con los demas drganos desconcentrados y descentralizados de la administracién y entre los organismos del Estado (Organismo Djecutivo, Legistativo y Judicial) 23Derecho Procesal Administrative 6.3. DECLARACIONES Declaracion significa establecimiento de la verdad de hechos o circunstancias que le constan o afectan a Ia persona que se interroga. Dentro de todo procedimiento administrativo se prestan declaracione Las declaraciones pueden hacerse por escrito 0 verbalmente por la persona que la expresa Desde el momento que estamos pidiendo a la administracién pabli estamos haciendo una declaracién de un derecho que nos asiste: Ladeclaracién de testigos, que se puede prestar dentro del procedimiento, constituye una prueba dentro del mismo y significa que con estas declaraciones trataremos de probar dentro del procedimiento que a terceras personas les constan los hechos que se discuten dentro del procedimiento y que tenemos la raz6n en lo que afirmamos en Ia peticién, Es importante establecer que ante Ia administracién existe la declaracién Juraday significa que declaramos bajo juramento y tenemos que estat enterados que sila declaracién resulta falsa se esta ante un hecho ilicito penal —el delito de perjurio— que es castigado de conformidad con la ley de la materia Normalmente en los formularios que proporciona la administracidn, se hace la advertencia al declarante de estar enterados de las penas rclativas al perjurio 9 falso testimonio, De estos casos existen muchos dentro de la administracién publica, por ejemplo la declaracién jurada del impuesto sobre la renta, declaracién de bienes a gue estin obligados los funcionarios y empleados publicos, declaracién del impuesto al valor agregado (IVA), ete 6.4. EXPERTAJES Un expertaje o peritaje es un estudio, un anilisis, una inspeccidn, un dictamen sobre un asunto especifico, técnico o cientifico, vertide por una persona técnica o cientifica, versada en una materia determinada, que a través de la experiencia puede establecer la veracidad ola falsedad de un hecho ocircunstancia, el cual constituye prueba en el procedimiento administrativo. Los expertos sirven dentro del procedimiento administrativo, ya sea para que los solicitantes 0 el propio administrador esclarezcan asuntos que requieren de la pericia o del conocimiento técnico de una persona versada en la materia. Cuando el administrador tiene dudas sobre la apreciacién de ciertos elementos cientificos o técnicos, se puede auxiliar de peritos o técnicos para su exacta comprension. Por cjemplo, un examen médico, un traductor, informe de una Trabajadora Social, estudio de suelos, mapas, planos legales, dictamenes técnicos y juridicos, etc. Estos expertajes o peritajes, pasan a formar parte del expediente adminis- trativo y constituyen medios de conviccién o probatorios. 24tapas a fases del procedimiento administrativo 6.5. DOCUMENTOS Para Guasp, mencionado por el profesor Mario Aguitre Godoy, el documento “Exterioriza cierto pensamiento humano mediante signos permanentes del lenguaje” [Aguirre Godoy, 1977: tomo 1, 698}. En igual forma el autor Prieto Castro, mencionado por el profesor Mario Aguirre Godoy, establece que: Documento es el objeto o materia en que consta, por escrito, una declaracién de voluntad ode conocimiento o cualquier expresién del pensamiento, Advierte que tal concepto deriva directamente de Ia ley, pero que en sentido mas Into, documento ¢s todo lo que encierra una representaciGn de un pensamiento, aunque 1no sea por esctito, y ain mis, una representacidn cualquiera (histos forogratias, precintos, talas, etc). Pero tales documentos en sentido amplio no se someten a lis reglas de los documentos segiin la ley, sino que son objeto de reconocimiento judicial o del examen de peritos [Aguirre Godoy, 1977: tomo I, 893 y 854 En su mayoria, las peticiones, las pruebas, actuaciones, dictamenes y la propia resolucién administeativa constituyen documentos, que en su conjunto constituyen el expediente administrativo, Existen documentos que necesariamente se tienen que presentar en el procedimiento administrativo, para acreditar Ia calidad con que se acta; para demostrar la propiedad de un bien; el contrato de cualquier negocio juridico, las constancias 0 certificaciones, ete Los documentos pata los cuales se encuentran autorizados los notarios, en donde hacen constar hechos o actos de relevancia juridica, tienen gran importancia dentro del procedimiento administsativo; por ejemplo, los tes- timonios de las escrituras pablicas de mandatos, de compraventa de bienes muebles e inmuebles, actas de nombramiento de representantes legales, etc. 6.6. OTROS MEDIOS CIENTIFICOS La prueba de los medios cientificos se aprecia conforme a la sana critica y dentro de la administracién publica, por el caracter técnico que la misma tiene en muchos casos es necesario que el administrador haga uso de este medio de prueba Dice el autor Mario Eftain Najera Farfin, al tratar lo relativo a los medios cientificos de prueba Es complementaria, en el sentido que por sisola, no merece ninguna fe en juicio. frsele, como prueba, debe ser complementada, por otros medios probatorios odiligencias auniliares. Asf por ejemplo, las versiones taquigr’- ficas, necesitan del traductor. Por lo general, esta asociada ala pericia, Y aunque habri casos en que ésta no sea necesaria, no puede prescinditse parasu eficacia, del requisito de autenticidad. Asilo exige el cédigo (Procesal Civil y Mercantil) en su 25Derecho Procesal Administrativo arciculo 192, Las partes pueden valerse delos medios cientificos, pero siempre que ‘su autenticidad esté certificada por el sceretario del tribunal o pot un Notario, Y las comunicacinnes tclegrificas, radiogrificas, cablegrificas o telefénicas serin valederas, siempre que se haya observado las disposiciones y reglamentos respectivos, que son los que le otorgan aurenticidad [Najera Farfin, 1970: 574]. Continia diciendo el autor Najera prueba real ¢ indirecta y ‘arfin, que la prucba cientifica es reviste la particularidad que puede ser pteconstituida o por constituirse. Seri preconstituida, cuando se ha formado fuera del juicio porque asi lo permite el articulo 192 antes mencionado y nada impide que sus forografias y sus copias, cintas cinematogréficas, registros dactilares; se hayan preparado con ancicipacidna una demanda. ¥ por constituirse 0 constituyente, cuando se produce de oficio oa peticidn de parte, dentro det perfodo de prueba, en cuyo caso de autenticidad emana del hecho mismo de set verificada su produccida por el propio tribunal, certificada por el Secrerario o por un Notatio [Najera Farfiin, 1970: 574]. Dentro del procedimiento administrative es importante lo manifestado por el autor citado, pues al resolverse muchos expedientes administrativos se hace necesaria In presentacién de estos medios de prueba, pero no con tanto formalismo como se presenta en el proceso judicial. Ejemplo: en el procedimientos ante Juez de Asuntos Municipales, es comin que los afectados 0 denunciantes presentan ese tipo de pruebas a efecto que este Srgano administrativo municipal pueda establecer algun tipo de responsabilidad, al existit violaciones a los normativos municipales, que regulan las medidas sanitarias del municipio, como basureros clandestinos, uso de calles como talleres mecinicos, etc. En este caso las fotografias, cintas de videos y otros medios cientificos son necesarios a efecto de probar lo aseverado por los particulares y en este caso la administracién pablica no es tan rigurosa en el excesivo formalismo que se requiere para que este medio de prueba sea aceptado, como el caso del proceso en Ia via judicial, 6.7. DICTAMENES JURIDICOS Los dictimenes juridicos son parte importante dentro del procedimiento administrative. Aunque no tienen una fuerza real, no son actos, no producen efectos juridicos, son un hecho administrativo, pero que en el momento de ser tomados en cuenta al resolver un expediente, se tornan en un documento especializado, en el cual se establece el criterio por un jurista de la resolucion que debe ser emitida por el administrador apegada a las normas legales y reglamentatias. 26tapas o fases del procedimiento administrative 6.8. DICTAMENES TECNICOS Asi como los dictimenes juridicos, los dictimenes técnicos son importantes dentro del procedimiento, desde el momento que dentro de los mismos se encuentra la opinion de una persona especializada en Ia ciencia o técnica que se trate, Fldictamen técnico n muchos procedimientos la base de la resolucién final, donde el administrador puede ilustearse al momento de emititla y culminar el procedimiento administrativo. Tanto los dictimenes juridicos como los técnicos devienen de Srganos creados para realizar esa actividad y se constituyen en las direcciones 0 consejos técnicos y de los departamentos o direeciones de asesorias juridicas, que cada institucitin debe tener. 6.9. INTERVENCION DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION En los procedimientos administrativos tiene importante intervencién I Procuraduria General de la Nacidn. La actuacidn de este érgano se puede dar en dos formas: a) En forma facultativa. Esta actuacién de la Procuraduria se da cuando cl 6rgano administrativo solicita la asesorfa del consultor. Recordemos que los consultores juridicos de los Srganos del Ejecutivo quedan gdscritos, a la Procuraduria General de la Nacién, seccién de Consultoria. En este caso cuando en algunos expedientes el administrador pide libremente la asesoria, es alo que se le denomina el dictamen facultativo.s b) En forma obligatoria. I's cuando la Ley obliga al 6rgano administrative a pedir el parecer o dictamen de la Procuradurfa General de la Nacién; normalmente se da cuando se trata de recursos administrativos en los cuales la audiencia que se da es obligatoria, a esto se le denomina el dictamen obligatorio. 6.10, ANALISIS DE LA EVIDENCIA O INFORMACION RECABADA Antes de que el drgano administrative proceda a emitir In decisién final det procedimiento administrative, contenido en el expediente, debe analizar todas y cada una de sus fases, principalmente las pruchas que fueron recabadas durante la tramitacién del mismo, a efecto que con toda la informacion contenida se pueda emitir una resolucién justa, tanto para la administeacién como para el particular, euidando plasmar dentro de la misma los principios de legalidad y de juridicidad 27Derecho Procesal Administrative 1. RESOLUCION DE FONDO O RESOLUCION ORIGINARIA. El articulo 30. del Decreto 119-96 del Congreso de la repiblica preceptiia: Las resoluciones administrativas seran emitidas por autoridad competente, con cita de normas legales o reglamentarias en que se fundamenta. Es prohibido tomar como resolucién los diceamenes que haya emitido un drgano de asesorfa técnica o legal s resoluciones sexdn notifieadasa los interesados personalmente citindolos sel efecto; 0 por correo que certifique la recepcidn dela cédulade notificacién P Para continuarel trimite deberi constar, ebacientemente, que el los interesados fueron debidamente norificados con referencia expresa del lugar, forma, dia y hora. También el Decreto 119-96, Ley de lo Contencisso Administrative, deja regulado has clases de resoluciones de la administracion: Las resoluciones seran providencias de trimite y resoluciones de fondo. Estas Uitimas seran razonadas, atenderan el fondo del asunto y serén redactadas con clacidad y precision La resolucién de fondo o resolucién originaria es la finalidad del procedimiento administrativo, es la manifestacién de voluntad del drgano administrativo plasmado en un documento, que desde el momento en que se encuentra debidamente notificado producira los efectos juridicos en favor o en perjuicio del administrado. Son dos los elementos que debe contener toda resolucién administrativa, elemento de forma y el elemento de fondo. La resolucién administrativa es la que Iheva implicito el acto administeativo y para tal efecto es necesario hacer una revisién de lo que significa. 7.1, EL ACTO ADMINISTRATIVO Dice el profesor Rafael Godinez Bolaios: La administraci6n del Estado responde preferentemente al Organismo Bje- cutivo aunque no con exclusividad, por medio de sus érganos centralizados y entidades auténomas y descentralizadas. Por otra parte, elacto administrativo es una declaracién de voluntad y no una simple manifestacidn de los funcionarios piblicos, porque es el resultado de un proceso de anilisis logico y de conformidad a la leys también es unilateral, pues a través del mismo el Estado manifiesta su voluntad, sin ser un acuerdo con los particulares de alli que no sea bilateral como los contratos; es concreto y no general, porque se refiere a situaciones y personas identificables contrario alos actos reglamentatios que son generales; y, producen 28Extapas o fases del procedimiento administrative efectos juridicos después de ser conocidos porlos sujetos a quienes va dirigido, por medio de la notificacién o publicidad, lo que los diferencia de los dictimenes que contienen opiniones sin que puedan por sisolos, producit efectos de esanaturaleza. {Godinez Bolafios, 1990: 1]. Con lo estudiado de los “Actos Administrativos”, es posible elaborar una definicidn, la que nos da el profesor Rafael Godinez 7.2. DEFINICION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. Dice el autor Rafael Godinez en su trabajo, Como consecuencia deo apuntado, es posible definira los actos administrativos + como declaraciones de voluntad, emitidas unilateralmente y en forma concreta por los érganos centralizados y entidades administrativas del Estado, que producen #fectos juridicos ditectos ¢ inmediatos entre la administracién ylos sujetos a quienes va dirigido, a partir de su publicacion. [Godinez Bolas, 1990: 1] 7.3. ELEMENTOS DE FORMA Particularmente creo que el elemento de forma mAs importante de la resolucién administrativa es la manifestacidn escrita en la cual se plasma la manifestacisn, de voluntad del drgano administrativo a través del administrador. Aungue sin caer dentro de los formalismos exagerados Ia resolucién administrativa debe contener partes esenciales en las cuales se mencione todos aquellos elementos que sirvieron de base para la decision final, como enumeraciéa delas pruebas, dentro de las cuales se puede encontrar documentos, expertajes, dictimenes jutidicos y téenicos, declaraciones, etc.,las consideraciones necesarias, y el fundamento legal en la cual se encuentra contenido Ia facultad para resolver, es decir la competencia administrativa 7.4, ELEMENTOS DE FONDO. Fiste es cl elemento mas importante de la resolucion administrativa pues se trata de lo que nos beneficia o nos perjudica al final del procedimiento administrativo: El elemento de fondo es lo que al final decide el drgano administrativo, nos otorgan 0 nos denicgan una peticiéa o nos imponen sancién administrativa. Esto que en una sentencia seria el Por Tanto es lo que realmente va a producir los efectos juridicos, puesto que se trata de Ia declaracién de voluntad del érgano. Se puede decir que cs lo que se le otorga o sc le denicga al particular 0 Ja sancién que se pueda imponer por la violacidn a una ley o un reglamento administrativo 29Derecho Procesal Administrative 8. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCESO JUDICIAL Muchas veces se emplean como sindnimos los téminos proceso y procedintiento, pera debemos establecer la diferencia entre cllos, de acuerdo con las transformaciones que recientemente se han operado en el Derecho Administrativo. Proceso en general significa un conjunto de actos, acontecimientos 0 realizaciones que suceden a través del tiempo y que tienen entre si determinadas relaciones que les dan unidad. Bl autor Acosta Romero establece el concepto de proceso expresando: Elconjunto de actos realizados conforme a determinadas normas, que tienen unidad entre sf y busean una finalidad, que es la resolucién de un conflicto, la restauracion dle un derecho, o resolver una controversia preestablecida, mediante tuna sentenca, Enesencia el proceso, siempre resulta materialmente jutisdiccional, En cambio, el procedimiento administrativo esta integeado por un conjunto de normas legales y/o reglamentarias y hechos administrativos encaminados a producir un acto administrative. [Acosta Romero, 1975; 340] 8.1, DIFERENCIAS ENTRE PROCESO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO a) Por el érgano ante el cual se realiza. El procedimiento administrative se verifica esencialmente ante los drganos de la administracién piblica; y, el proceso, esencialmente ante érganos jurisdiccionales (Juzgados, Tribunales 0 Cortes). b) Por la finalidad que persigue. El procedimiento administrativo tiene por finalidad la resolucién administrativa; y la finalidad esencial del proceso es la sentencta. © Por los efectos que produce. La resolucién administrativa dentro del procedimicnto administrative no produce cosa juzgada; y, la sentencia que resulta del proceso si produce cosa juzgada. d) Por su contenido legal. Pueden ser legales o reglamentarios, los legales que estin contenidos en la ley ordinaria, pot ejemplo los procedimientos de los recursos administrativos; y los reglamentarios que estan contenidos en los reglamentos. 30Capitulo tercero LOS PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACION DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS Los procedimientos de impugnacién de las resoluciones administrativas, son todos aquellos recursos que los particulares tienen para oponerse a las resoluciones de la administraci6n publica, los cuales se encuentran dispersos dentro de la legislacién guatemalteca, como lo veremos mas adelante. Todo administrado tiene el derecho que se le aplique Ia legalidad y la juridicidad en las resoluciones que se dictan, de acuerdo con las formalidades legales, por los mativos que fijen las leyes y con el contenido que las mismas sesialen, siguicado estrictamente con el contenido de las mismas, a esto se le lama el gercicio de la competencia 1. LOS MEDIOS DE IMPUGNACION El cjercicio de la competencia, obligatoria para los érganos administrativos, y el derecho de los particulares en las resoluciones administrativas necesitan ser protegidos de forma de dar a los patticulares los medios legales para obtener de la administracién la revisién de un acto administrativo, con el objeto de lograr el reparo de una violacién a los derechos, es decit para lograr la revocatotia o anulacién del acto que lesiona los derechos del administrado. Este remedio a la violacién de un derecho particular y la solicitud de su revision es alo que se le denomina recursos administrativos. El recurso administrativo, dice Gabino Fraga, Constitaye un medio legal de que dispone el particular, afectado en sus derechos cintereses por un acto administrativo determinado, para obtener en los términos legales, de la autoridad administrativa una revisién del propio acto,a fin que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la ilegalidad o la inoportunidad del mismo. [Fraga, 1981: 435] Este es el concepto mas acertado de lo que significa recurso administrativo, 31Derecho Procesal Administrativa Al indicarse que constituye un medio legal significa que los recursos deben estar contenidos legalmente En Guatemala, todas las instituciones de la administracion piblica tienen sus propios recursos y los que no los tienen deben quedar sujetos al decreto 45-83 del Presidente de la Republica, el cual nos indica que todas aquellas instituciones que no tienen recursos dentro de sus leyes, deberan aplicar lo dispuesto en los articulos 7o. y 9o del Decreto 119-96 del Congreso de In Repablica, Ley de lo Contencioso Administrativo, el que contiene las diligencias previas al proceso de lo contencioso administrativo; este dltimo un proceso judicial Los recursos administrativos se tramitan y se resuelven dentro de la esfera de Ia administraci6n publica y es alo que se le denomina via administrativa y por mandato legal es de imperativo agotarla para obtener el derecho, por asi decirlo, de pasar a la via judicial a través del proceso de lo contencioso administrative 0 al amparo, como lo indican los articulos 11 de la Ley de lo Contencioso Administrative y el axticulo 19 de la Ley de Amparo, Exbibiciin Personal y de Constitucionalidad, lo que trataremos con detenimiento en lo relativo a Ia via judicial. 2. CARACTERISTICAS Las caracteristicas de los recursos administratives son numerosas y variadas. Cada uno de los tratadistas de la materia sefiala una serie de caracteristicas, de Jos recursos administrativos. Citaremos las que establece el autor Gabino Praga [1981: 435 y ss.]. Segdn el autor son elementos caracteristicos de los recursos administrativos: a) Una resolucién administrativa. Debe existir una resolucién admi- nistrativa que afecte los derechos e intereses de un particular 0 administrado. Si no hay una decisin del Grgano administrative que produzca efectos juridicos no hay recurso que interponer. s necesaria una resolucién o acto de la administtacion publica para que exista una relacidn juridiea con el 6rgano administrativo, razén porla cual la resolucién es una caracteristica necesaria para el procedimiento administrativo de impugnacién. Esto es importante aclarar pues los recursos administrativos dependen de Ia resolucién administrativa, si no hay resolucién no puede haber recurso administrativo. b) Un érgano administrative. La fijacién en las normas legales del organo administeativo ante quien debe plantearse el recurso administrative. Pero el érgano administrative debe ser un drgano con competencia administrativa, pues si el drgano no es competente no existe el acto o 324) Los procedimientos de impugnacién de las resoluciones administrativas resolucién administrativa, en todo caso seré un abuso de autoridad o abuso de poder. Plazo. La fijacién legal de un plazo dentro del cual se debe interponer el recurso administrativo y dentro del cual se debe resolver. Todo recurso administeativo debe tener contenido en la Ley 0 Reglamento el plazo maximo que el particular dispone para el planteamiento del recurso administrativo y la fijacién de plazos de audiencias a otras dependencias y el de la resolucién final, con la que se agota la via administeativa. Requisitos. Los requisitos formales que deben lenar los memoriales que contienen el medio de impugnacién. Atendiendo a la naturaleza del procedimiento administrativo los tequisitos no deben ser excesivamente formalistas Sélo algunos procedimientos de recursos administrativos tienen formalismos en Guatemala, pot ejemplo, el caso del recurso de tevocatoria que se plantea con la aplicacion del Convenio Centroamericano para la Proseccién de Ja Propiedad Industrial, en et que todas las peticiones y recursos deben ser auxiliadas por abogado; otro de los casos son los requisitos que impone la ley en los recursos que se plantean ante la administeacidn tributaria (ver art, 122 del Cédigo Tributario).« Fijacién de un procedimiento. La ley debe contener una fijacién concreta del procedimiento con plazos establecidos para la tramitacion y la resolucién del recurso. Todo recurso administrativo, necesariamente, debe tener regulado un procedimiento en el cual deberén ser incluidos los plazos, no sélo para resolver, sino los plazos que a otros érganos administrativos que intervienen dentro del procedimiento del recurso les ataiie, por ejemplo, la Procuraduria General de la Nacién, los Sindicos Municipales, Consejos Técnicos, Direceiones Técnicas, etc. Obligacién legal de resolver. Es la obligacién legal de 1a entidad que revisaré el expediente de emitir a resolucién, ya sea revocando, modificando o confirmando la resolucién impugnada. Legalmente todos los procedimien- tos de recursos administrativos tienen implicita la obligacién de resolver, tomando en cuenta la ley y principalmente e! contenido del articulo 28 de la Constitucién Politica de la Repiblica de Guatemala. Como lo analizaremos, en cada uno de los recursos administrativos que se presentan en la administracién publica guatemalteca se cumplen todas las caractesisticas que se han analizado anteriormente. 33Derecho Procesal Administrative 3. ELEMENTOS Los elementos mas importantes que integran el recurso administrativo son la resolucién administrativa, la autoridad impugnada u drgano administrativo y el particular o administrado afectado con lo resuelto. 3.1, LA RESOLUCION ADMINISTRATIVA, QUE AFECTA LOS DERECHOS DEL ADMINISTRADO Para que exista la oportunidad de plantear un recurso administrativo, tiene necesariamente que existir una resolucién administrativa, pues los recursos administrativos se plantean en contra de resoluciones administrativas. Desde el momento en que se ha iniciado un procedimiento administrativo, el resultado que esperamos es que resuelvan como nosotros lo hemos pedido ala administracién publica. Cuando hay falta de resolucién administrativa, ante una peticién de los particulares, se produce como consecuencia la figura juridica que se denomina silencio administrative que es de naturaleza sustantiva. Contra la falta de resolucién no existe recurso administrativo alguno. + En el caso de la falta de decisién administrativa lo que procede es cl planteamiento de un amparo, para obligar al érgano administrativo a resolver, de conformidad con el articulo 10 inciso f) de la Ley de Amparo, Exbibicion Personal y de Constitucionalidad. « Consecuentemente, el planteamiento de los recursos administrativos depende de las resoluciones 0 actos administrativos, raz6n por la cual la resolucién administrativa o acto administrativo ¢s el elemento mas importante del recurso administrativo, pues el recurso depende necesariamente de la resolucion administrativa, sin resolucién no hay recurso administrativo. 3.2. LA AUTORIDAD U ORGANO ADMINISTRATIVO COMPETENTE, Otro de los elementos necesarios para el recurso administrativo es la autoridad impugnada u érgano. Para que un recurso administrativo se pueda plantear debe existir una institucién, autoridad u drgano administrativo, con competencia legal, es decir que tenga la facultad legal para poder actuar, de lo contratio el acto 0 resolucién que este drgano administrativo realice deviene ilegal o nulo, pues cuando se actua con ausencia de la competencia se da lo que técnicamente se denomina abuso de poder., 34Los procedimientos de impugnacién de las resoluciones administrativas 3.3. EL PARTICULAR AFECTADO QUE IMPUGNA Cuando la administracién pablica emite una resolucién 0 acto administrativo, tiene necesariamente que ditigir sus resoluciones a personas individuales 0 colectivas, pues los efectos juridicos que el acto administrativo produce tienen “ que ir dirigidos a personas Dentro del actuar administrativo, cuando se solicita la actuacién de un Srgano administrativo, a través del derecho de peticién, esperamos que la administeacién otorgue algo, pues ese es el fondo de la solicitud, pero cuando Ja administeacién resuelve en forma contraria a nuestros derechos e intereses, es cuando la persona afectada pucde hacer uso de los recursos administrativos © medios de impugnacién. Por esa razén €s que nosotros adicionamos el particular afectaldo, como elemento importante del recurso administrativo. Tiene que existit yna persona que se encuentre inconforme con una resolucién administrativa para que se pueda dar un recurso administrativo.. 4. CLASES Vamos a establecer dos clases de recursos administrativos, aunque reciban diferente denominacién dentro de la legislacién: a) El recurso jerarquico. Es aquel en que resuelve un érgano superior, un asunto en el que ha resuelto el 6rgano subordinado. Por ejemplo, el recurso de revocatoria que se plantea contra los directores gencrales de los Ministerios de Estado, asi como el recurso de revocatoria que se puede plantear en la via administrativa municipal contra las resoluciones del Alcalde y érpanos colegiados distintos del Consejo Municipal; el recurso de apelacién que se plantea contra 6rganos subordinados y es cl superior jerarquico el que resuelve; apelacién en el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSs); Apelacidn en la Universidad de San Carlos de Guatemala; Apelacién Municipal, ete. b) El recurso que resuelve el mismo érgano que resolvid. Se trata del recurso de reposicién, gue es planteado ance un Srgano superior jerirquico (Ministro de Estado, Consejo Municipal, etc.), y el mismo Srgano que emitid la resolucién, resuelve sobre el recurso planteado. En este caso hay que tomar en cuenta que las resoluciones que son susceptibles de planteatles el recurso de reposicién son aquellas que se les denomina resofuciones originarias de los superiores. La resolucién originaria es la que emite el drgano que tiene la competencia ordinaria, Fsto se aclara pues recordemos que en cl caso anterior el recurso de 35Derecho Procesal Administrative revocatoria lo resuelve el superior jerirquico, pero esta resolucién que emite del recurso planteado, no es originaria de! superior jerarquico, es originaria. del subordinado. 5. DENOMINACIONES Alos medios deimpugnacién se les denomina también recursos administrativos, © impugnaciones, medios de defensa, derecho de revisién administrativa, pero otros autores les denominan simplemente peticiones de revision. Hay que entender que el derecho de peticién es el género y el derecho de impugnacién es Ia especie y que en el fondo los recursos administrativos son meras peticiones, para que la propia administracién revise su actuacién y que se tenga la posibilidad que el mismo érgano revoque, modifique o conficme sus propios actos o resoluciones administrativas. Asimismo, encontramos que los recursos administrativos, en las diferentes leyes se encuentran denominados de muchas formas. El recurso jerarquico recibe las denominaciones de revocatoria, apelacién, reclamo; y los recursos que resuelve el mismo érgano que emitié la resolucin reciben las denominaciones de recurso de reposicidn, revisién, reconsideracién, ete. Ast existen algunos otros recursos que en la via administeativa no tienen una denominacién exacta, pues la ley no los contempla y otros como el caso de la Direccién de Catastro y Avahio de Bienes Inmuebles (DICABI), que para la inconformidad con los avalos, se le denomina recurso de inconformidad o de impugnacién, Acstos recursos se tratard de esquematizarlos, en el capitulo correspondiente del presente trabajo, para su mejor comprensién. 6. SISTEMAS DE JUSTICIA DELEGADA Como lo estudiamos en el trabajo de Derecho Administrativo 11 [Calderon Morales, 1995: 135] el sistema de justicia delegada y el de justicia retenida, proviene de corrientes francesas. Para el estudio de este tema es necesario remontatse a la época de la revolucién francesa, en la cual se desarrolla la justicia delegads, Como lo explica el autor Gustavo Penagos, Larevolucién francesa cambis todo el sistema monarquico. El Consejo del Rey fue privado de sus poderes judiciales por la ley del 27 de noviembre de 1790 que 36Los procedimientos de impugnacion de las resoluciones administrativas qn lo transfirié al Tribunal de Casacién. Posteriormente, la Ley del 27 de abril de a suprimié el Consejo del Rey, organiza en forma embrionaria una especie de Consejo de Estado, el Tribunal de Conflictos y la Corte de Casacién. {Penagos, 1982: tomo 1, 61] Segiin cl autor Jean Rivero, mencionado por Gustavo Penagos, Ia Revolucién Francesa se puede sintetizar en tres puntos: 4) En primer lugar una obra de destruccién, lacasitotalidad dela administracién, del antiguo régimen desaparece. Es la ruptura, 4l menos en apariencia con el pasado. Sélo subsisten los cuerpos administrativos especializados, en razin desu caricter técnico. b) La Revolucién ensaya edificar una sana administeacion racional, uniforme y coherente; de los diversos ensayos que se suceden, el mas importante la divisin territorial de Francia en Departamentos y Comunas, ) Cabe destacar principalmente como obra de la revolucién la formulacién de importantes principios de filosofia politica que seran la base de toda laelaboracién posterior: la primacia de la Ley; la separaciGn de las autoridades administrativas y judiciales; el liberalismo politico; la igualdad de los"ciudadanos frente a la administracién; el liberalismo econémico. [Penagos, 1982: tomo I, 65}. En el afio’ 1872 se marca la autonomia de la Jurisdiccidn Contencioso Adnrinistrativa, en que se otorg6 al Consejo de Estado Francés, en virtud de una ley, la facultad de administrar justicia en forma independiente y a nombre del pueblo francés, lo que ha sido llamado como justicia delegada El Consejo de Estado de Francia actualmente esta integrado pore! Vicepresidente, cinco Presidentes de Seccién, Consejeros de Estado en servicio ordinatio, los Consejeros de Estado en servicio Extraordinario, los Maitresde Requetes (Maestros deDemanda), Auditores, nominalmente actiia como Presidente el Primer Ministro de Francia. [Penagos, 1982: tomo 1, 103} Dentro de la administraci6n piblica francesa la justicia delegada, significa la potestad que la ley le otorgé ala propia administracion para que impartiera justicia a némbre del pueblo francés, a través de un Tribunal Administrativo, que conoce las controversias derivadas de los conflictos administrativos que se dan dentro de la administracién publica y los particulares. Algunos otros tratadistas, analizan la justicia delegada dentro de la esfera de la administracién publica y a esto se le denomina la delegacién de la competencia, que es una figura parecida a la justicia delegada, pero en su esencia distinta por los érganos administrativos que la cjercen. Como podemos observar dentro de la administracién publica francesa encontramos un érgano administrative que ejerce jurisdiccién, como lo es el Consejo de Estado, razén por la cual en Francia tiene existencia la jurisprudencia administrativa, pues si existe un Tribunal Administrativo. 37Derecho Procesal Administrativo 1. SISTEMA DE JUSTICIA RETENIDA En la justicia retenida es 2 la inversa, existe un Tribunal Especial Contencioso Administrativo, adscrito al Organismo Judicial, como e! caso de Guatemala en el que la Constitucién Politica de la Repiblica de Guatemala, en su axticulo 221+ sefala las atribuciones que tiene el Tribunal de lo Contencioso Administrative y le otorga atribuciones para conocer en caso de contienda por actos 0 resoluciones de la administracién publica. No se trata de un érgano administrativo impartiendo justicia, sino de un drgano jurisdiccional que pertenece al Organismo Judicial; por esa raz6n se dice que en Guatemala no existe la jurisprudencia administeativa, porque no existe tribunal administeativo, lo que realmente existe es la jurisprudencia judicial. Se le llama justicia retenida porque el control de los actos de la administracion piiblica corresponde al organismo encargado de la aplicacién de la justicia, el Organismo Judicial y sus érganos (Tribunales, Juzgados menores, Tribunales Colegiados). 8. UNIFICACION DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS La tendencia moderna es unificar los procedimientos administratives, pues si bien sabemos que se torna imposible la codificacién del Derecho Administrativo, existe la posibilidad de unificar los procedimientos. Dentro de los procedimientos que deben ser unificados se encuentran precisamente los recursos administrativos, con el objeto de facilitaral administrado a donde y qué ditigit a los Srganos administrativos Como ya lo indicamos antes, dentro de las leyes y reglamentos a nivel general de la administracién publica encontramos un sin atimero de proce- dimientos de recursos y no existe una unificacién, por lo menos general de todos los procedimientos. Sabemos que cada institucién tiene sus complejidades, es decir que todas son en su esencia diferentes. Por ejemplo, no es lo mismo otorgar un numero de identificacién triburaria a un contribuyente, que otorgar la concesién para 1a explotacidn de recursos no renovables. Se tiene el criterio que los recursos administeativos deben estar unificados y debiera existie Gnicamente, por un Indo el recurso de revocatoria, contra Srganos subordinados y el recurso de reposicién contra rganos superiores. Estos recursos, aplicables tanto a la administracién centralizada como para la administracién descentralizada. 38Los procedimientos de impugnacién de las resoluciones administrativas Y cuando existan tres niveles de decisidn un tercer recurso que pudiera set el de apelacién, como el caso de las municipalidades. 9 EL CASO DE GUATEMALA En principio el Decreto 119-96 del Congreso de la Repiblica, aplicé este principio de unificacién de los recursos administrativos, lo que quedé establecido en el articulo 17 que establece: Ambito de los recursos, Los recursos administrativos de revocatoria y eposicién serinlos énicos medios de impugnaci6n ordinariosen toda laadministracion, pilblica centralizada y descentralizada 0 auténoma, Se exceptian aquellos casos en que la impugnacién de una resolucién deba conocerla un Tribunal de Trabajo y Prevision Social. Posteriormente se emite el Decreto 98-97 del Congreso de la Republica de Guatemala reforma el Decreto 119-96 del Congreso y establecer la adicién del articulo 17 bis que establece: Articulo 1o.— Se adiciona el articulo 17 “bis” a la Ley de lo Contencioso Administrativo, Decreto mimero 119-96 del Congreso de la Repiblica el cual queda asi: “ARTICULO 17 BIS.—_Excepciones. Se exceptian en materia laboral y en materia tributaria la aplicacién de los procedimientos regulados en a presente ley, parala substanciacidn de los Recursos de Reposicién y Revocatoria, debiéndose aplicar los procedimientos establecidos por el Cédigo de Trabajo y por el Cédigo ‘Tributario, respectivamente.” Con Ia promulgacién del Decreto 119-96, en su articulo 17, se traté de unificar estos procedimientos para toda la administracién publica en general y con la reforma nuevamente se cae en tener distintos procedimientos para los mismos recursos. ‘Aunque en las entidades descentralizadas y auténomas nunca se aplics el Decreto 119-96, articulo 17, argumentando que son instituciones que se rigen por sus propias normas y por lo establecido en la Ley del Organismo Judicial, relativo a que la dey especial prevalece sobre Ja ley general, en este caso podemos mencionar el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, Ia Universidad de San Carlos de Guatemala, y las municipalidades. Dentro la legislacién administrativa guatemalteca, consecuencia de lo anterior, encontramos una variedad de recursos administrativos dispersos en distintas leyes y reglamentos administrativos. + Tenemos tres recursos que son bisicos dentro de la legislaciGn guatemalteca: el recurso de reposicién y el recurso de revocatoria, dentro de la administracién 39er Derecho Procesal Administrativo centralizada; y dentro de la administracién descentralizada el recurso de apelacién. Esto nos dala pauta para establecer que dentro della legislacidn guatemalteca, existe una serie de recursos con distintos procedimientos 0 en otros casos con similares procedimientos pero con diferente denominacién ‘Tanto los procedimientos normales, como los procedimientos de recursos administrativos no se encuentran unificados; contrariamente encontramos en instituciones de la misma categoria, tecursos con igual denominacién, pero con diferente procedimiento. Por ejemplo, el Cédigo Tributaria, en el cual se regulan idénticos recursos administrativos con diferente procedimiento de los que aplicamos para todos los ministetios; es el caso de los recursos de revocatoria y de reposicién, que en el Cédigo Tributario se encuentran con diferentes plazos y procedimiento, que los que se regulan dentro del articulo 7 y 9 det Decteto 119-96 del Congreso de la Repablica, Ley de lo Contencioso Administrative. Al tratar lo relativo a los recursos administrativos se veré nuevamente este tema y se tratard de establecer cudles son los recursos que efectivamente se estan aplicando actualmente en la administracién pablica en general. 10. FASES O ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACION EN GENERAL Debido a la mala aplicacién de Ia legislacién uniforme, especialmente Ia inobservancia del articulo 17del Decreto 119-96 y de la reforma e incorporacin del articulo 17 bis, en los procedimientos administeativos se hace dificil partir de un procedimiento general. Sin embargo en los procedimientos administrativos podemos mencionat etapas, que coinciden en algunos recursos Los recursos administrativos tienen en diversas leyes distintos proce- dimientos, segin sea la materia y se encuentran dispersos en distintas leyes administrativas, por ejemplo, las que da el Decreto 119-96 del Congreso de la Repiiblica, Ley de lo Contenciaso Administrativo, en su atticulos 7o. al 17 en los cuales regula los procedimientos a nivel general de todos los ministerios de Estado, y otros especiales como los que se regulan para algunos ministerios en especial como, el Cédigo Tributario y el Cédigo de Trabajo No se puede precisar con exactitud un procedimiento uniforme, pues dentro de las leyes mencionadas existen plazos y audiencias distintas, como lo veremos mis adelante, razén por la cual se propone en este trabajo, la unificacién de todos los recursos que se encuentran enmarcados en distintas leyes para érganos administrativos iguales como los ministerios de Estado y sus érganos subordinados. 40Los procedimientos de impugnacion de las resoluciones administrativas Lo cierto es que dentro de los procedimientos administrativos de impugnacién contea resoluciones administrativas, a grandes rasgos podemos mencionar los siguientes: a) Plazo para plantear el medio de impugnacién 0 recurso adminis- trativo. Siempre contamos con un plazo para plantear el medio de impugnacidn, que se inicia con el acto de la notificacién, que va de tres hasta diez dias, después que se ha notificado Ia resolucin b) Procedimientos intermedio. Si cl drgano ante quien se plantea el recurso es subordinado, implica que el subordinado tiene necesariamente que clevar el expediente al superior jetarquico, pata que sea resuelto por éste, por ejemplo cuando se plantes un recurso de revocatoria ante una Direccién General de los ministerios, cl Director tiene la obligacién de elevarlo al Ministro para su resolucion. ©) Organo que debe emitir la resolucién administrativa al recurso planteado. El superior jerarquico es el que tiene que emitir la resolucién tanto del recurso de revocatoria como de reposicién, esta facultad no le es atribuida a los subordinados. 4) Plazo en el cual el érgano administrative que debe emitir la resolucién administrativa al recurso 0 medio de impugnacién planteado. Todo plazo dentro de la administracién pablica no puede exceder de treinta dias, de conformidad con lo preceptuado en el articulo 28 de la Constitucién Politica de la Republica. €) Audiencias 0 dictimenes de otras entidades administrativas. Co- mo el caso de la Procuradurfa General de la Nacién, Consejos Técnicos y la Direecin de Estudios Financieros, en el caso del Ministerio de Finanzas Publicas. Todas las audiencias conferidas a los drganos de consulta deben tener contemplado un plazo maximo para emitir sus dictamenes, sin embargo si no lo tuvieren se entendera que es de treinta dias, aplicando el articulo 10 inciso f) de la Ley de Amparo, que establece el plazo cuando no esté establecido en la ley o reglamento. En lo que se refiere al Derecho Procesal Administrativo en materia puramente administrativa vamos a encontrar que existen dos vias: a), La via administrativa, Significa que primero hay que intentar que el asunto se resuelva dentro de la propia administracién. Cuando surge inconformidad del administrado por una resolucién oacto de la administracién publica, tiene el derecho de defenderse y este medio de defensa, son los recursos administrativos y se denomina administrativa, aunque los recursos ya implican /itircon la administeacién ésta debe resolverse dentro de la misma. Esto también suele denominarse diligencias previas y son previas pues el agotamiento de ésta da el derecho de acudir a la via judicial, a través de los procesos judiciales. aDerecho Procesal Administrative Por otros autores, suele denominarse a a via administrativa, como la via gubernativa, la cual hay que agotar, previo al planteamiento de una accién judicial, Sin embargo la via administrativa es un concepto mis aceptado, cuando analizamos los recursos administrativos vemos que, no séto contra los érganos gubernativos se plantean recursos, sino contra todas las instituciones de ia administracion, como a las entidades descen- uralizadas Se entiende que la resolucién causé estado, cuando se ha agotado la via administrativa, ya se planted un recurso y no existe otro que plantear en esa misma via, se debe acudir a la via judicial. , La via judicial. La via judicial es la que se realiza dentro de un érgano jurisdiccional como lo es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuando se intents dentro de la propia administeacién que se revocara una resolucién administrativa Lo judicial implica recurrir 2 los Srganos judiciales a discutir las controversias que surgen entre la administracién publica y los particulares. Dependiendo dela actividad de los drganos que tienen competencia, pueden incurrir en cualesquiera de las responsabilidades, las que van de Ia responsabilidad civil, penal administrativa, laboral, etc. En lo estrictamente administrativo la via judicial es la forma de establecer responsabilidades al Grgano administeativo, a través del proceso judicial contencioso administrativo. Pero la via judicial es también aplicable para la administeacién publica cuando se ve en la necesidad de ejecutar las resoluciones o actos administrativos en forma indirecta, por ejemplo, el juicio econémico-coactivo contra particulares morosos con la administracién, 42Capitulo cuarto LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LA ADMINISTRACION CENTRALIZADA DE GUATEMALA Los sistemas o téenicas de organizacién administrativa, la concentracin o centralizacién administrativa en Guatemala es la estructura administrativa mas importante, en la cual los Srganos administrativos se encuentran en una relaciéa de subordinacién entre unos y otros Srganos administrativos. Inicia esta organizacién en el vértice, con el Presidente de Ia Republica que es el superior jerérquico de toda la administracién centralizada. En el sistema de gobierno guatemalteco existen érganos que por mandato legal o por delegacién de la competencia, son érganos ejecutivos, es decir que deciden y ejecutan. La decisién implica que pueden emitir resoluciones 0 actos administrativos y con éstos puede perjudicar o afectar los derechos de los administrados, recordemos que con los actos administrativos se producen consecuencias juridicas; éstas, naturalmente, asi como pueden beneficiar a los administrados, también los pueden perjudicar. Esto da como consecuencia que el particular cuente con algiin mecanismo de defensa, que permita oponerse o impugnar lo resuelto por los érganos administrativos, que estan ejerciendo la competencia administrativa. 1 EL RECURSO DE REVOCATORIA GENERICO El recurso de revocatoria ¢s un medio de impugnacién que docttinariamente se le denomina recurso jerérquico, el cual se plantea contra lo resuelto por un érgano subordinado y'el superior jerarqui¢o del érgano administrativo es el que debe resolver este recurso. “ Se trata de los recursos administrativos que se pueden plantear contra los directores generales y subordinados de los ministerios de Estado. Recordemos que dentro de los ministerios de Estado tenemos dos niveles de decisi6n; por un lado los Ministros de Estado y por el otto los 43Derecho Procesal Administrative subordinados, que son las direcciones generales y otros 6rganos que tienen la misma categorfz, que ejercen competencia, Contra lo resuelto por el superior jerérquico (Ministro de Estado, Presidente, Gerente, etc.), en este caso no procede otra impugnacién adminis- trativa, con lo resuelto por un Ministro u 6rgano subordinado se agota la via gubernativa o administrativa, es decit que la resolucién administrativa caucé stad. La resolucién administrativa que los érganos superiores emiten al resolver el recurso, no son originarias, lo son de los subordinados, es decir de los directores generales 0 cualquier otros que se encuentten en relacién de subordinacién. 1.1. FUNDAMENTO LEGAL El fundamento legal de este recurso se encuentra contenido en el articulo 7 del Decreto 119-96 del Congreso dela Replica Ley de lo Contencioso Administrative. En este punto hay que aclarar que cuando hablamos de via gubernativa, nos refetimos a los recursos que se plantean en la administracién centralizada y algunas entidades que nos remiten a la aplicacién de la presente ley. La Ley de lo Contenciaso Administrativo no es el fundamento general para todas las instituciones centralizadas, pues existen, como se analizara adelante, otras leyes que regulan estas diligencias previas, como el Cédigo Tributario, el Citigo de Trabajo, etc. que regulan esta materia como excepcién a la regla general que es la presente. 1.2. PROCEDENCIA Este recurso o medio de impugnacién procede contra resoluciones originarias emitidas por drganos subordinados de la administracién centralizada guate- malteca y érganos descentralizados que en sus leyes y reglamentos no tienen medios de impugnacién, asi como contra algunos otros Srganos que no siendo directores generales tienen dicha categoria, por ejemplo el Registrador de la Propiedad Industrial y Gobernadores Departamentales, que se analizarin por separado. 1.3. INTERPOSICION Lainterposicién del recurso se debe entender como la forma en la que debe ser planteado el recurso de revocatoria, El recurso de revocatoria se plantea por escrito y ante el mismo érgano administrativo que emitié la resolucién que afecta al particular o administrado y como se trata de un Srgano subordinado el expediente debe ser elevado al superior, para su resolucién, 44