“Todo poder procura suscitar e cultivar a fé na prépria legitimidade. Todo poder se manifesta e funciona como administragao.” : Estado, Governo e Sociedade } Max Weber, 2004. “Sociedade é 0 complexo de relagées pelo qual varios individuos vivem e ope- ram conjuntamente, de modo que formem uma nova e superior unidade.” Giorgio Del Vecchio, 1957. AS TEORIAS SOBRE A ORIGEM DO ESTADO Na busca de responder sobre qual é a origem do Estado (Matias-Pereira, 2008),! nos remetemos as duas respostas clAssicas sobre o tema: © A primeira estd relacionada as teorias naturalistas ou da origem natu- ral do Estado — Aristételes, Cicero, Santo Tomas de Aquino. oO homem, . enquanto ser social por sua propria natureza, para se realizar necesita | viver em sociedade. Assim, o Estado aparece como uma necessidade humana fundamental. : © Asegunda explicacao esta vinculada as teorias voluntaristas, contratua- listas ou da origem voluntdria do Estado. O Estado néo se forma de uma | MATIAS-PEREIRA, José. Curso de administragiio publica: foco nas instituigoes e agdes governa- mentais. Sdo Paulo: Atlas, 2008.& Finangas Publicas * Matias-Pereira maneira natural, mas porque os individuos voluntariamente ° desejam, O Estado é produto de um acordo de vontades entre os individuos, O ESTADO SOB A OTICA DE HOBBES, LOCKE E ROUSSEAU i e la desordem e ttureza, para Hobbes, caracterizava-se pe : pela Se seaman wie 26 poderia ser ultrapassada quando a sociedade huma. ae combec ponto de vista politico. Ao Estado sparsies die na conhecesse um minimo de organiza¢a d i Bs a acdo e garantir a estabilidade i bilidade de traduzir essa organiz: tira Seen eed vidual. O poder do Estado tinha de ser ilimitado. Isso s6 ea seguranca na vida indi alot eee ividuos alienassem definitivamente em favor do Estado se conseguiria caso OS indi : ed © poder que originariamente detinham enquanto membros da socie ade natural, Eles 0 fariam em seu proprio beneficio, visto que num Estado forte estaria concen- trado o segredo da seguranga individual. Dessa forma, por meio de um contrato hipoteticamente estabelecido, que viabilizaria a transicao do estado de natureza para o estado de sociedade, sao definidas as bases tedricas que irao sustentar os Estados absolutistas dos séculos XVII e XVIII, que foram os precursores dos regimes totalitérios modernos. Para Locke a existéncia do Estado resulta também de um contrato que per- mitiria superar 0 estado de natureza que se caracterizava por uma completa liberdade e igualdade entre todos os homens, fonte de conflitos quando houvesse que cumprir a lei natural. Sendo todos iguais, tenderiam a interpretar e aplicar a lei natural segundo as suas conveniéncias. Por meio do contrato, cada individuo transferiria para o Estado o poder de aplicar a lei e o direito natural, punindo as infracdes, tendo como observancia o maior respeito pela liberdade individual. £ neste cendrio que surge Locke como precursor do liberalismo e da doutrina da limitagdo do poder para salvaguardar os direitos individuais do homem. Para Jean-Jacques Rousseau, autor da doutrina contida na obra Do contrato social, o homem era naturalmente bom. A teoria do bom selvagem, que represe tava a situagao do homem no estado da natureza, ilustrava a condigao humana primitiva. A responsabilidad pelo que de mau existisse no Homem deveria, pois, ser atribuido & propria sociedade. i para fazer face aos conflitos sociais que nasc® o Estado, por meio de um contrato social, no qual os individuos alienavam 0S seus direitos e liberdades em favor do Estado. é eas osurgimento de uma nova entidade, corpo moral relacionado com as arc a il ae es Soberano quando ativo e Poder quando estabelecido, a vontade do ce ee equivalentes. Como © contrato era livrement’ descbeditnea ao'Bstado re apie sempre a vontade dos ew Assim, estaria agindo contra a ate a desobedecer a generalidade da socieda ‘ velmente) simbelizada e re presumivel) vontade do todo coletivo (presum™! presentada pelo Estado. Registre-se, nesse context _Estado, Governo e Sociedade 9 que cada individuo estava obrigado a ser Ii pulares, que surgiram apés a II Gran T livre. Para as denominadas democracias ice a Sa ide Gu i i es base e fonte de inspiraco, em termos de Alsons de oe peso serviu de ado. ESTADO, MERCADO E DESENVOLVIMENTO stado pod i a a aistetieats Gin um Iécus no qual 0 cidadao exerce a cidadania. m, i ‘go de reforma deve tei bjeti quali dade da prestacio do ervico piiblico’nalpe: T como o jjetivos melhorar a sibilitar 0 aprendizado social de cidadania. Por rain se inelpal da panes Puiblica é a promogdo da pessoa humana e do seu desenvolvimento integral em liberdade, Para isso deve atuar de maneira efetiva para viabilizar e garantir os direitos do cidado que estiio consagrados na Constituicao. As funcdes basicas do Estado, para Stiglitz (2000),? de uma forma geral, so: promover a educagao, a fim de se construir uma sociedade mais igualitaria e facilitar a estabilidade politica; fomentar a tecnologia; oferecer suporte ao setor financeiro, principalmente através da disseminagao de informac&o; investir em infra-estrutura: instituicdes, direitos de propriedade, contatos, leis e politicas que promovam a concorréncia; prevenir a degradacdo ambiental e promover 0 desen- volvimento sustentdvel; e criar e manter uma rede de seguridade social. Das escolhas da sociedade quanto & configuracao do Estado que se almeja é que sao direcionados os limites e possibilidades da gestdo publica, seu modelo, suas praticas e seus valores. Ao aparelhar a acao do Estado com garantia de direitos, oferta de servicos e distribuicdo de recursos, a gestao publica impacta de maneira significativa sobre o cotidiano de grupos sociais e agentes econémicos. ELEMENTOS ESSENCIAIS DO ESTADO Os elementos essenciais para justificar a existéncia de um Estado sao: 0 povo, territério e poder politico. Desses elementos do Estado cen a aussi 7 itéri i i ‘a do elemento territorial aumenta de cimen- tertitério. Verifica-se que a importancia do to D sdo com a construcao dos Estados modernos. ne aaa ee ie importdncia das relag6es pessoais na eae fis ca fis - a Sasi O prinefpi itorialidade que preside ao "S™, ¢ , i menneplo aa o prinefpio da personalidade, @ medida que os esuangelres vio ead radwalmente equiparados aos cidaddos do Estado. na submissao ao Poder deste. omic crisis. The New Republic, London: 2. STIGLITZ, J,The insider: what leamed at the world econt The Daily Telegraph, 9 June 2000, P- 3510 Finangas Piblicas * Matias-Pereira O espago territorial é o definidor de competéncia dos érgaos do Estado. Isso significa que o poder destes fica circunscrito ao espago territorial definido pelo. limites do Estado. Nos limites do dominio terrestre do territério do Estado nag se exerce qualquer outro poder que seja exterior ao poder exercido pelos drgiog do Estado. Na idéia de invulnerabilidade do territério ao poder de érgaos de oy. tros Estados reside parte significativa da esséncia do conceito de soberania dos Estados. E uno o poder do Estado. ‘Assim, no ambito do respectivo territério 0 poder soberano é do Estado e nao existem quaisquer outras competencias autoritarias que nao provenham dos 6rgaos do Estado que detém o poder politico, ou que néio derivem desse poder. A finalidade do Estado é prover a realizagao do bem comum. © Estado existe fundamentalme costuma analisar esta grande finalida nte para realizar o bem comum. A doutrina de do Estado desdobrando-a em trés verten- tes: o bem-estar; a seguranca e a justiga. A interdependéncia dos fins do Estado assume particular importdncia em relagao a grande e tiltima finalidade do Estado: a promoc’o do bem comum. Assim, o Estado, enquanto forma de organizacao politica por exceléncia da sociedade, pode ser aceito como 0 espaco natural de desenvolvimento do poder politico. A FORMAGAO DO PODER O poder esta vinculado de forma sélida com as relagdes de mando, a capaci- dade de decisao, a luta, aos antagonismos, a possibilidade de utilizacao de forca, persuasiva ou material. A estruturagao do poder nas formagées sociais concretas ~ assim como seus processos de legitimacao, distribuicéo, preservacao e, principal- mente, transformacdo de suas estruturas - situa-se no campo de estudo da Ciéncia Politica (Matias-Pereira, 2008). O conceito de poder esta fortemente relacionado a questéo da dominagao, visto que o tema remete obrigatoriamente para os dominantes € dominados. Ov seja, daqueles que exercem o poder e daqueles sobre quem o poder é exercido. Para Weber (1977),° “poder significa toda oportunidade de impor sua propria vontade, no interior de uma relagéo social, até mesmo contra resisténcias, pouco importando em que repouse tal oportunidade”. Assim, Weber entende por poder as oportunidades que'um homem, ou um grupo de homens, tem de realizar sua vontade, mesmo contra a resisténcia de outros homens que participam da vida em sociedade. Possuir o poder, portanto, é conseguir impor sua vontade sobre @ vontade de outras pessoas. 3 WEBER, Max. Sociologia de la dominacién. Economia y Sociedad. México: Fondo de Cultur Econémica, 1977. p. 695-1117.Extado, Governo e Sociedade 11 Verifica-se, num sentido e atribui alternativas de perrasiak {ue o poder é sempre um cédigo, A medida éo Niklas Luhmann (1992) ee © querer do chefe e o querer do comanda- = que o pode 6 . _comandantes e comandados ~ seja: poder pressupée que todos os parceiros . assim, 0 poder nfo signifi 'm artifices de um resultado comum a alcan- gars » ‘Snitica apenas fazer com que os subalternos aceitem epee sae mas significa levar os poderosos a exercer na plenitude Ao tatar da questi do poder e da coaio,Luhmann assnla gue o “poder deve ser, pols, distinto da coagao a se fazer algo de concretamente determinado. As possibilidades de escolha do coagido sao reduzidas a zero. No caso-limite, a coacio leva ao uso da violéncia fisica e A substituicdo do agir préprio pelo agir, inalcancAvel, de outros. O poder perde sua fungao de superar a dupla contingéncia, amedida que se aproxima do cardter de coacdo” (Luhmann, 1992:9). A legitimidade é a base do Estado, o que é valido, também, para todo regime politico ou todo governo. Assim, a relagdo de poder (na qual se tem a possibilida- de de imposico de uma vontade) contrapée-se 4 de dominagao (em que existe, conforme ensina Max Weber, a possibilidade de encontrar obediéncia a uma de- terminag&o de certo contetido entre pessoas dadas). A legitimidade do governo esta relacionada a sua disposi¢ao de atender ao intimo da lei (legi intimus), buscando, assim, realizar as aspiracées do grupo poli- tico por meio dos processos por este reconhecidos e aceitos como validos. Assim, a legitimidade ocorre quando uma parte expressiva da populacdo, com base no entendimento de que o governo estd cumprindo os objetivos propostos do grupo, passa a aceita-lo e, por conseqiiéncia, a obedecé-lo, o que permite dispensar 0 uso da forca para fazer cumprir as decisées de contetido politico. Ou seja, legitimidade é 0 reconhecimento que tem uma ordem politica. A legitimidade depende das crencas ¢ das opinides subjetivas. Os principios de legitimidade sio justificagdes do poder, ou seja, © direito de mandar. E iaportan, te, nesse campo, a contribuigao de Weber (1972, 1977) - aon - a aa legitimidade, em especial sua tipologia dos modos € riae Toutes 8 a ir jologia da dominagao, na qual demonstra até Como parte integrante de uma socio’ logis ao relacionados entre si que ponto poder, legitimidade e autoridade estao relaciona . ener Deve-se registrar que o poder oat es aeeepollic, s ies — principio Com vistas a impor sua vontade numa relaca i ez, cujo exercicio esta a . A autoridade, por sua Vi : Se ae reito do grupo, bem como do devido reco- interli Be mare oi ree ee ee cal i ‘os objetivos maiores com base no direito Santen se ae oe me direito de mandar, de conduzir e de Tegularmente estabelecido e aceito, tem o direit 5 Stientar o grupo social.12 Finangas Pabicas * Matias Pereira TEORIA DAS FORMAS DE GOVERNO E OS PARADIGMAS DE CONVIVENCIA SOCIAL Pela observaciio dos Estados gregos, Platao identificou seis formas de governo, que sdo: monarquia, aristocracia, democracia positiva, democracia negativa, oli- garquia e tirania. Por sua vez, Aristételes classificou-as em: monarquia, aristocracia e democracia; e a partir daf, diversos outros pensadores passaram, ao longo da histéria, a tratar do assunto. Sobre o tema, é oportuno citar Norberto Bobbio, que apresenta uma investigacdo histérica e conceitual da teoria das formas de governo na histéria do pensamento politico, destacando os pensadores que representam marcos na evolugéo do pensamento politico ocidental, que vai desde Platao e Aristoteles até Montesquieu, Hegel e Marx.* Sendo a sociedade, conforme jé observado, o resultado da reuniao dos homens, e eles nado se conformam com a mera aglutinagio e buscam uma integracao de ca- rdter material e abstrato, esta é o elemento fundamental que se reflete nas ligacdes familiares, religiosas, econémicas, entre outras, que consolidam uma vinculacéo cultural. Nesse sentido, é oportuno citar Giorgio Del Vecchio, em Li¢ées de filosofia do direito (1979), que define sociedade como “o complexo de relagées pelo qual vérios individuos vivem e operam conjuntamente, de modo que formem uma nova e superior unidade”. Anaciio, por sua vez, pode ser definida como uma sociedade natural de homens na qual a unidade de territério, de origem, de costumes, de lingua e a comunhao de vida criaram a consciéncia nacional, nela se identificando, como elementos materiais, a raca, a lingua, 0 territério; como elementos histéricos, os costumes, as tradig6es, a religiao, as leis; como elemento psicoldgico, a consciéncia nacional. Nesse sentido, a Nagdo passa a necessitar de uma organizagao que a dirijaea represente, ndo sé harmonizando as relacdes entre seus membros, como também Ihe dando expresso formal. Assim, a Nac&o institui o Estado, razdo pela qual fi- cou reconhecida a definigao de que “o Estado é a Nagao politicamente organizada”, conforme a concepcao de Lloyd V. Ballard, em Social institutions (1937). 2 Consiste o Estado na incidéncia de determinada ordenacio juridica. O Estado € 0 corpo social, revelando-o a Constituic&o. Existe, portanto, identidade entre 0 Estado e a Constituicao. Para José Carlos Ataliba Nogueira, em Ligées de teoria geral do Estado, edigao do Instituto de Direito Publico, p. 67 (Apud TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1982. p. 4), © Estado é “a sociedade soberana, surgida com a ordenagdo juridica, ijt finalidade é 4 i i BOBBIO, Norberto, La teoria delle forme di governo nella storia del Pensiero politico. Turim: G. Giap- pichelli, 1976 (publicado em portugués com 0 titul ; ap” Editora da Universidade de Brasilia, 1997). ‘itulo A teoria das formas de governo. 8. ed. Brasilia:Estado, Governo e Sociedade 13 regular globalmente as relagées sociais de deter sob um poder”. rminado povo fixo em dado territério Nesse sentido, 0 Estado, por ser uma sociedade, pressupée organizagiio; a Constituigao é0 conjunto de preceitos imperativos que fixam os deere e direitos e distribui as competéncias, que dao estrutura social, aglutinando e interagindo pessoas que se encontram em dado territério em certa época. As constituicdes podem ser classificadas quanto a forma (escritas ou costumeiras), quanto a ori- gem (em promulgadas e outorgadas) e quanto A mutabilidade (podem ser rigidas, flexiveis ou semi-rigidas). E importante ressaltar que, do século XVII em diante, do ponto de vista ideo- légico, as trés formas de Estado que passaram a predominar no mundo foram os Estados liberal, o social e o socialista. ESTADO, SOBERANIA E CIDADANIA O Estado é o detentor da soberania, e a soberania define-se pelo poder polf- tico que se configura na faculdade de ordenar a organizacao social e de deliberar sobre os assuntos de natureza coletiva, devendo agir sempre e em todos os atos de conformidade com o interesse coletivo. Assim, a base do poder politico é.0 dever moral. O Estado pode ser concebido fundamentalmente em duas concepcées basicas: uma relagio social de dominagio e 0 Estado como um conjunto de organizacdes com autoridade para tomar decisées que atinjam todos os individuos de uma coletividade. importante ainda destacar que 0 Estado representa mais que 0 governo, considerando que 0 seu sistema permite estruturar inclusive diversas telagées na sociedade civil. Anogiio de cidadania, desde a sua concepgiio, tem sido vinculada a idéia de Estado-Nagiio que exerce uma soberania “interna” — sobre a populagao que se en- contra dentro de um territério definido —, assim como uma soberania “externa”. A cidadania aparece como um conjunto de mecanismos institucionais que regularam as relacdes entre o Estado e a populacao, definindo os direitos as obrigacées desta tltima e introduzindo o principio da igualdade formal, em contraste as normas diferenciadas criadas para cada segmento da populacao na sociedade feudal. Defi- niu-se a relagdo individuo-Estado de maneira “secular”, mantendo a neutralidade estatal frente a convicgdes, projetos ideoldgicos ou outras preferéncias ‘privadas’ Por parte dos cidaddos. Dessa maneira, 0 cidadao passou a identificar-se com 0 denominado “Estado-Nagio”, fazendo com que essa afinidade seja traduzida numa forte sensagdo de pertencer aquele Estado. Ao longo do tempo este sentimento de pertencer ao Estado-Nacio foi sendo reforcado pelo desenvolvimento, ou seja, Pela conquista dos direitos sociais. Por sua VeZ, 0 processo de globalizacao tende14. Finangas Publicas + Matias-Perelra rtancia da referéncia territorial e, portanto, a erodir os fun. a enfraquecer a impo! a tradicional. damentos da cidadani S EA REPARTIGAO DO PODER ente observado, o Estado retine ‘ociais e territério, bem como in- berania e o direito, passando Assim, torna-se importante Estado, de outro, sao entes FUNGOES ESTATAL Em sua Constituigdo, conforme anteriorm: os elementos fisicos ou materiais, humanos ou S corpora, para que exista, duas fungdes bdsicas: a sol a exercer o poder politico e a ditar a ordem jurtdica. observar que a sociedade e a Nagao, de um lado, eo que interagem. Observa Temer (1982:125. sem poder, sendo este a emanagaio normas organizadoras do Estado. organizacao, razao pela qual se po zacéo (ubi societas, ibi jus, ubi jus, ibi s ), ao tratar da unicidade do poder, que nao hd Estado ua atuagdo que nascem as da soberania. E de s Evidencia-se o poder pelas circunstancias da de afirmar que nao hd sociedade sem organi- ‘ocietas), ou seja, onde estd o direito esta a sociedade, onde estd a sociedade esta o direito. Esse poder, nos preceitos consti- tucionais, pode ser constatado: enquanto revelacdo da soberania, enquanto fungao e poder no sentido de Estado ou de pessoa publica politica. Aristoteles, ao classificar as atividades do governo, distinguiu, desde aquela época, trés distintos poderes: poder deliberante (deliberava sobre todos os ne- gécios do Estado); poder executivo (atribuido aos magistrados e exercido com fandamento nas decisées tomadas pelo poder deliberante) e poder de fazer. justiga (dizia respeito a jurisdigao). Numa fase mais recente da histéria da humanidade, John Locke (que constatou que o Estado repousa sobre um contrato social, enquanto 0 governo se baseia na confianga) classificou, também, as fungGes estatais, propondo sua entrega a 6rgaos independentes, sugerindo 0 seguinte: poder federativo (ao qual cabia tudo 0 que dissesse respeito as relacées exteriores do Estado); poder legislativo (responsavel nee edicao de leis, com o principal objetivo de especificar a forma pela qual 0 panne brovegeris seve integrantes); poder executivo (que executava 0 disposto posigdo a Nondetdtehe cats Locke atribuia ao Legislativo uma Betdinades saquele! lagdo aos dois outros poderes; e estes eram su : ro Estado, para Locke, tem como finalidade precfpua atender a razao natural sociedade e promover a realizacao das expectativas do homem em busca da felicidade comum, ou seja, do bem comum. Para a soberania interna ndo ultrapassar os limites dos direitos individuais e coletivos. é necessdrio haver a limitagao do poder do Estado perante a sociedade, e assim, respeitando a Na- cdo, ao cumprir adequadamente a tarefa de promover ° bem a o EstadoEstado, Governo e Sociedade 15 se legitima. Nesse contexto, Locke al um governo que expresse a vontad, Jean-Jacques Rousseau, em se: cou as oe eet do pensamento liberal do século XVIII. Na teoria do contrato social » que teve seus primeir, i Z ‘0s fc i trade € enfocado comé um meio A ormuladores na Idade Média, o gradualmente desde sua condicao primiti eee eS da justiga e de uma moralidade mai; vontade ais governada pela razao; e a vontade geral, por representar uma intengao geral, pode ser expressa pelo legislador$ ACharles Louis de Secondat Montesquieu (1982)¢ cae se credita a sistematizagaio final da repartig&o do poder, ao Propor a criacéo de rgaos distintos e independen- tes uns dos outros para 0 exercicio de certas e determinadas atividades, com base na observacdo de que existem nas sociedades trés fung6es basicas: uma produtora do ato geral, outra produtora do ato especial e uma terceira solucionadora de con- trovérsias. As duas ultimas aplicavam o disposto no ato geral. Seus objetivos, no entanto, eram diversos: uma objetivava executar, administrar, cumprir 0 disposto no ato geral para desenvolver a atividade estatal; a outra também aplicava o ato geral, mas com vistas em solucionar controvérsias entre os stiditos e o Estado ou entre os préprios stiditos. Dessa forma, ao parlamento cabia a responsabilidade de elaborar as leis e, igualmente, fiscalizar a atuagao dos outros dois poderes (executivo e judicidrio). E por essas razées é que a doutrina constréi a concepgao da criagao de érgios independentes, uns dos outros, para o exercicio daquelas fun¢ées. Michel Temer (1982:127) assinala, nesse sentido, que i ‘mM comum serd assegurado por le da maioria dos cidadaos. “esses érgdos, bem como os seus integrantes, submetiam-se ao disposto no ato geral que, por sua vez, haveria de ser fruto da ‘vontade geral’. Néo mais da vontade de um individuo, mas da vontade de todos. O ato geral seria a stimula das aspiragées individuais sobre a maneira de conduzir os misteres do Estado”. io tripartite dos poderes, além de melhor erda ass va a eficiénci ito de vista do Sarantir a liberd: idadai egurava a eficiéncia do ponto d s ir a ii de dos cidadaos, 8 : : jcionamento Lalntoarnee polit evtorialinente falando, o que 0 levou @daptaria melhor em reptblicas peque! rialment joame a leven a considerar a raat constitucional, ao estilo inglés, como a Para Montesquieu (1982), a divis * ROUSSEAU, Jean-J: Social contract. New Yo : Onford Universey Press, 1962 (publicado |, Jean-Jacques. ntract. : Gultrix, 197). ¢m portugues com o titulo Contrato social. Séo Paulo: Cu ‘rito das leis. Brasilia: Editora Universidade ‘ is dat. 0 espirito das MONTESQUIEU, Charles Louis de Secon’ de Brastia, 1982.16 Financas Pablicas + Matias-Pereira de governo, visto que em seu entendimento a democracia se baseia na virtude, a monarquia, na honra, e o despotismo, no medo. O mérito da doutrina da divisdo tripartite dos poderes esta contido na proposta em que, além de um sistema no qual prevalece a idéia de protegdo e resguardo dos direitos e liberdades do individuo, cada érgao desempenhasse funcao distinta e, ao mesmo tempo, que a atividade de cada qual caracterizasse forma de contencao da atividade de outro érgiio do poder. E 0 sistema de independéncia entre os érgaos do poder e de inter-relacionamento de suas atividades.