Z4AA Repaiblica Argentina - Poder Ejecutivo Nacional 2019 - Affo de la Exportacién Dictamen Juridico Niimero: 1F-2019-105377917-APN-PTN, CIUDAD DE BUENOS AIRES Miércoles 27 de Noviembre de 2019 Referencia: EX-2019- 377601-APN-DGDYD#GM SENOR DIRECTOR GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS DEL MINISTERIO DE PRODUCCION Y TRABAJO: Se solicita la opinion de esta Procuracién del Tesoro de la Nacién con relacién a la solicitud de Promocién de grado de la sefiora Marina Barbeito, agente de la planta permanente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, Nivel B, Grado 8, Tramo Intermedio, Agrupamiento ‘especializado del Sistema Nacional de Empleo Publico (SINEP}. La intervencién requerida se funda en la diferencia de criterios entre el servicio juridico consultante y el de la Jefatura de Gabinete de Ministros respecto de cual es la jurisdiccién competente para resolver la solicitud. ANTECEDENTES DE LA CUESTION 1. La agente solicits su promocién de grado a la Direccién de Administracién y Gestion de Personal de Jefatura de Gabinete de Ministros’ Relat6 sus antecedentes laborales, adjunto constancias de sus actividades de capacitacion para promover de grado” y sefialé que las evaluaciones de desemperio estan sin utilizar desde 2014 2. La Direccién General de Administracién de Recursos Humanos de la Jefatura de Gabinete de Ministros seffalé que la Direccién Nacional de Inversién Publica, érgano en el que la agente presta servicios, fue transferida desde el Ministerio de Produccién y Trabajo a esa jurisdiccion a partir del 1.° de enero de 2018°. Precisé también que al solicitar al area de Recursos Humanos del Ministerio de Produccién y Trabajo la situacién de la carrera administrativa de la agente Barbeito, se advirtié que estaba en condiciones de ser promovida al Grado 9, desde el 1.° de abril de 2017, por lo que cursé la solicitud de promocién a esa cartera* Sostuvo que la Jefatura de Gabinete de Ministros no podia emitir un acto administrative24S aprobatorio de una promocién de grado a partir de una fecha en la que la agente no pertenecia a esa jutisdiccién. Aclaré que, una vez producido el acto de promocién por el Ministerio de Produccién y Trabajo, esa dependencia estaré en condiciones de adecuar los registros correspondientes, efectuar su liquidacién y asegurar su progreso en la carrera administrativa’ 3, La Direccin General de Asuntos Juridicos de la Jefatura de Gabinete de Ministros opiné que conforme las constancias adjuntas en autos, la causante se encontraba en condiciones de promover de grado a partir del 1/4/2017, fecha en la cual la dependencia de revista de la nombrada no era la jefatura de Gabinete de Ministros. En consecuencia, a agente debid ser promovida en e! émbito del Ministerio de Produccién. En efecto, esta Jefatura de Gabinete careceria de competencia para resolver la promocién de grado de una agente que, a esa fecha, no desempefiaba funciones en este &mbito (...) ef rea de recursos humanos de Ia jurisdiccién de origen debera instar el procedimiento supra referenciado y, una vez dictado el acto administrative que promueva a la agente al Grado 9, deberé comunicarse a esta Jefatura de Gabinete de Ministros para su liquidacién y anotacién en el legajo de la causante®. 4. La Direccién General de Asuntos Juridicos del Ministerio de Produccién y Trabajo discrep6 con la opinién resefiada en el punto anterior”. Para esta delegacién, si bien el acto administrative de promocién de grado de la causante Barbeito estaba en condiciones de ser suscripto antes del traspaso de la Direccién Nacional de Inversion Publica a la orbita de Jefatura de Gabinete’, .. mal podria sostenerse que en la actualidad ello siga siendo asi, por cuanto al respecto resulta dable sefialar que la competencia es de orden piiblico, y que es independiente de quien tenia asignada con anteriorided la misma, ya que es en oportunidad de expedirse con relacién al thema decidendum, que debe evaluarse cuél es el érgano competente para resolver a la luz de fa normativa vigente. Cité jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacién y dictémenes de este Organismo Asesor. oie NORMATIVA APLICABLE 1, La Ley Marco de Regulacién de Empleo Publico Nacional N.° 25.1649 consagra, entre otros, derechos del agente, el de retribucién justa por sus servicios, con mas los adicionales que le corresponda, y el de igualdad de oportunidades en la carrera’®, 2. El Decreto N.° 2098/181' homologa el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial de! personal del SINEP'2 Ese acuerdo se efectivizé en cumplimiento del mecanismo establecido por la Ley N.° 24.18513 y por el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administracién Publica Nacional'*, que instituyé una Comisién Negociadora Sectorial correspondiente al Sistema Nacional de la Profesién Administrativa (SINAPA). Se regularon diversos aspectos relacionados a la carrera administrativa de los agentes puiblicos (régimen escalafonario, agrupamientos, niveles, grados yRAG tramos). 3. La Resolucién de la (ex) Secretaria de la Gestién Publica N.° 28/10" (Resolucién N.° 28/10) aprueba el régimen para las promociones de grado escalafonario y prevé en el articulo 1.° de su ‘Anexo Il que: Las promociones de grado escalafonario resultantes de la aplicacion del régimen establecido en el Sistema Nacional de Empleo Piblico, una vez que el titular de la unidad organizativa a cargo de las acciones de Personal de jerarquia no inferior a Director, 0 en su defecto por su superior con dicha jerarquia, y el del Servicio Administrativo Financiero correspondiente respectivos, certifique el cumplimiento de los requisitos correspondientes, podrén ser dispuestas por la Autoridad Superior de la que depende el Servicio Administrative Financiero, o, por delegacién de éste en el referido titular de dicha unidad organizativa. 4, Por el Decreto N.° 696/17 se transfirié a la Direccién Nacional de Inversién Publica de! émbito de la Subsecretaria de Politicas de Desarrollo Productivo de la Secretaria de la Transformacién Productiva del Ministerio de Produccién a la érbita de la Subsecretaria de Evaluacién Presupuestaria e Inversion Publica de la Secretaria de Coordinacién de Politicas Publicas de la Jefatura de Gabinete de Ministros. 5. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N.° 19.54916 dispone que La competencia de los érganos administrativos sera la que resulte, segtin los casos, de la Constitucién Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligacién de la autoridad o del érgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegacién 0 sustitucién estuvieren expresamente autorizadas; la avocaci6n sera procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario'”. “Ile ANALISIS DE LA CUESTION 1. Comparto el criterio expuesto por la Direccién General de Asuntos Juridicos del Ministerio de Produccién y Trabajo y opino que el acto administrativo de promocién al Grado 9 de la agente Marina Barbeito debera ser suscripto por el Jefe de Gabinete de Ministros, por ser el érgano competente para hacerlo. 2.1. La competencia es el conjunto de funciones que un érgano y un ente publicol® pueden ejercer legitimamente. Asi, el concepto de competencia brinda la medida de las actividades que corresponden a cada 6rgano administrativo de acuerdo al ordenamiento juridico. La competencia es, en definitiva, la aptitud legal de obrar de los érganos 0 entes administrativos!? (y también las entidades estatales pertenecientes 2 la Administracién descentralizada), una distribucion de tareas®° o bien una regia que determina, en primer lugar las materias que entran en la esfera propia de cada autoridac?’. Las competencias de las instituciones estatales representan los limites dentro de los que deben moverse los 6rganos administrativos y las personas juridicas pUblicas. Por eso se sefiala que toda atribucién de competencia representa al mismo tiempo una autorizacion y una limitacin22, 2.2. La competencia, ademas de constituir un elemento esencial del acto administrativo, es juntoAAT a la jerarquia, uno de los principios rectores de la organizacién administrativa. Las funciones ptiblicas se distinguen por la competencia, criterio diferenciador e inequivoco para individualizarlas?* y sin el cual serfa inconcebible un actuar administrativo organizado. Para que ese conjunto de érganos que realizan la accién administrativa cumplan eficazmente con los fines asignados, es necesario que sean ordenados y regulados, de modo tal que estén dirigidos y sujetos al contralor de otros, formando lineas y nticleos de érganos activos que partan de un centro que es el Poder Ejecutivo y converjan en aquél@4. De tal modo /a regia directriz fundamental de la accién del vasto organismo administrativo es la subordinacién jerérquica, en virtud de la cual cada érgano funcional administrativo obra en ejercicio de sus propias atribuciones (competencias) bajo la direccién y vigilancia de un 6rgano superior (jerarquia)?®. La asignacién de competencias entre los érganos que componen la Administracién Publica centralizada y las personas juridicas publicas estatales que integran la Administracion Publica descentralizada constituye una actividad basica de la organizacién administrativa, pues se trata de la distribucién de tareas o funciones para cumplir con los fines estatales?®, Ello no solo debe justificarse en el principio metajuridico de divisién del trabajo, sino también en la raiz misma del Estado de Derecho que, en tanto garante de los derechos de los particulates, asegura tal proteccién delimitando el campo de actuacién de los érganos y entes ptiblicos?”. 3. La competencia reviste un cardcter objetivo, en tanto requiere de una norma constitucional, legal o reglamentaria que la atribuya?®. En este caso, la competencia del Jefe de Gabinete de Ministris para disponer la promocién de grado de la causante surge del Decreto N.° 696/17, por el que se transfirid a la Direccién Nacional de Inversion Publica del ambito el Ministerio de Trabajo y Produccién a la érbita de esa Jurisdiccién, en arménico juego con la Resolucién N.° 28/10 aprobatoria del régimen para las promociones de grado escalafonario?® que habla de ... Autoridad Superior de la que depende el Servicio Administrativo Financiero. 4. Luego de la reforma al Codigo Civil, dispuesta por la Ley N.° 17.7119° siguiendo las ensefianzas de Roubier, el criterio hermenéutico aplicable al conflicto de leyes en el tiempo es el de la aplicacién inmediata de la ley nueva a los efectos de las relaciones juridicas pendientes®! La ley nueva respeta el acto o hecho inicial y sus efectos consumados 0 agotados, pero no los pendientes. Esta nocién que se conoce como efecto inmediato de la ley nueva o retroactividad impropia y que en otros ordenamientos se denomina retrospectividad, fue mantenida por el ‘Codigo Civil y Comercial en su articulo 7.°%2. La ley nueva emanada de! érgano competente para su sancién, resulta a prior la mas adecuada, desplazando a la anterior segtin la propia discrecionalidad del legislador. La sociedad, en estos casos, esté interesada en que la flamante ley tenga el mayor dmbito de aplicacién posible...°°. Esta premisa es aplicable por igual a todas las decisiones estatales normativas porque contribuye a afianzar la seguridad juridica y a brindar previsibilidad al accionar del Estado. Las normas reglamentarias en juego no previeron ningun tipo de cldusula transitoria que estipulase una subsistencia intertemporal de la competencia del Ministro de Produccién y248 ‘Trabajo para disponer promociones de grado de todo el personal que, al tiempo de disponerse la transferencia de la Direccién Nacional de Inversién Publica al Ambito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, estuviera en tales condiciones. Tal competencia, que es obligatoria™, especialmente con relacién a las peticiones de los administrados®5, ces6 para el Ministro de Produccién y Trabajo y pasé a ser del Jefe de Gabinete de Ministros. 5. Finalmente debo destacar que, desde antafio, este Organismo Asesor ha propiciado la aplicacién analégica del criterio procesalista segun el cual, en relacién al derecho, la competencia no se determina en el momento de nacer la relacién juridica, sino cuando se reclama su proteccién al juez6 o bien, en cada caso, de conformidad con las normas vigentes y el estado de hecho al tiempo de iniciarse el proceso3’, Esta opiniones conteste con la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nacién segun la cual, las leyes sobre jurisdiccién y competencia son aplicables de inmediato a las causas pendientes en atencién al caracter de orden publico que les es propio. “Ne CONCLUSION Con las consideraciones expuestas le remito el expediente para proseguir con su tramitaci6n. 4, Orden 2. 2. Archivos embabidos en al ordan 2 3, Mediante el Decreto N.* 696/17. 8.0. 5-9-17. 4, Median la Nota N.° NO-2019-21411685-APNDLHRLYCPAIGM 8, Orden 7, 6. Orden 13, 7. Orden 22. 8. Dispuesta por el Decrato N.* 698/17. 9.80, 8-10-99, 10. Asticulo 16, incisos b) y ¢) 11.80, 5-12.08, 12. Concertado entre el Estado Empleador y los Sectores Gremi e 2008, 13. BO. 21-12.62 +14, Homologado por el Decreto N.* 214/06. B.0. 1-306. 18.80. 43-10. 16.8.0. 27-4.72 17. Atticulo 3 18, Se habla asi de una competencia orgénica y de una competencia subjotva. Los érganos, que no tienen personelidad jurcica, ostentan una mera ttuaridad de ejecicio, siendo los ‘propietarios" de las funciones que ejercen, las personas jutidicas {de las cuales forman parte, las que ostentan un verdadero derecho subjetivo a ejercerias. Hutchinson, Tomés: Ley Nacional de Procedimientos Acministrativos. Ley N° 19.549.Comentada, anolada y concordede con las nommas proviniales.t |, pag. 86, Astrea, Buenos Aires, 1985), 419, De alii que se haya indicado que la competencia integra el concepto mismo de érgano. Sayagués Laso, Enrique: Tratado de Derecho Administrative, Fundacion de Cultura Universitaria, 7* edicién puesta al dia por Daniel H. Martins, t |, pag. 183 Montevideo, 1998) 20. Stassinopoulos, Michel, Tailé des actes administratts, pag, 18, Collection de L'insiut Francais d’Athenes, 1954. 21. De Laubadére, André-Venezia, Jean-Claude-Gaudemet, Yves, Trailé de Droit Administra, LGDJ, Paris, 15" éditon, t. | pag. 687. 22. Diez, Manuel Maria, Derecho Administrative, Pus Ultra, 2° edicibn, tl, pag. 38, Buenos Aies, 1976. 15 mediante ol Acta Acuerdo y su Anexo del § de septiembreZAG 23. Vilegas Basavilbaso, Benjamin, Derecho Administrative, Tipografica Editora Argentina, tll, pags. 258-259, Buenos Aires, 1950 24 Blelsa, Rafael, Derecho Administrative, la Ley, 6 edicion, t Il, pags. 12-13, Buenos Aires, 1964. 28 bia. 26 Gallego Anabitare, Alfredo, Conceptos y princpios fundamentals del Derecho de Organizacién, Marcial Pons, pag. 25, Madrid, 2000 27. En sentido andlogo: Entrena Cuesta, Rafael, Curso de Derecho Administrative. Tecnes, 118 edieién, vol. 2, pg. 64, Maid, +996. 28 Art 3 dela Ley N° 19.549. 28. Arficulo 1." de su Anexo I 30, BO. 25.4-68, 31, Roubier, Paul, Les confits des lois dens fe tomas (Théorie dite de la non-rtroactivté de los), 1e éditon, Recueil Srey, Pars, 1928, 32. £1 cancepto ley, lo expreso lato sensu, comprende todas las decisiones estatales en vitud de su cardcter normative, ‘Comparto Ia postura que postula ef denorninado valor normativo de las decisiones estatales entre las que se incluye no solo la ley y a bos roglamontos, sino también a las sentencias y actos administratives, pues, an todo los casos, producen efectos Juridicos inmediaos, no resultando, a su juiio, esencial que la norma tenga un contenido general y abstracio (Siva Tamayo, Gustavo E., Los actos administratves con relacién al tiempo (con espacial referencia @ su irretroacivided), Tomas de derecho administrativo, Coleccién Compendio Juridico, ERREIUS, pg, 313, Buenos Aires, 2017), 38. Silva Tamayo, Gustavo E,, Los actos administrativos .., ob. cit, pig. 239. 34, Dictémenes 204.36, 35. Dctémenes 182:326. 36. Alsina, Hugo, Tratado Tedrico-Préctico de Derecho Procesal Civil y Comercial. Edar,t Il, pag. 518, 2* edicién, Buenos Aires, 1957 37. Palacio, Lino E , Derecho Procesal Civil, Abeledo-Perrct, pag. 374, Buenos Aires, 1969, 38, Fallos 283:62, 245.195 y 247:416, seetyurnapgittpyggromen cerns coe Bernardo Sarvs ros Prosar dl Tesoro Proareion del Tesoro de a Nasi Ec al