O que é a Administração Pública?

A Administração Pública é constituída pelo conjunto de entidades, órgãos e serviços articulados entre si
que executam tarefas preordenadas à satisfação de interesses públicos. A Administração segue fins
heterónimos, ou seja, não são escolhidos por si, mas pelo legislador. A Administração visa satisfazer as
necessidades comuns (necessidades coletivas que pertencem à comunidade em geral, no entanto, nem
todas as necessidades comuns são necessidades públicas, sendo que existe um processo de seleção dos
interesses que devem ser tutelados pela Administração Pública). Temos, por exemplo, necessidade de
segurança e proteção dos cidadãos contra perturbadores da ordem e tranquilidade pública; necessidade de
ensino da população; necessidade de prestar habitação (etc).

Como foi dito a Administração Pública visa a satisfação de interesses públicos. Os interesses públicos
tratam-se de fins prosseguidos pela AP para a satisfação de necessidades de uma sociedade
politicamente organizada que o legislador qualifica como indispensáveis. É importante referir que o
interesse público não é um interesse individual nem a soma de todos os interesses individuais. Dentro do
conceito de interesse público é possível distinguir:

➔ Interesse Público primário e Interesse Público secundário

• Interesse público primário: corresponde aos valores básicos que orientam uma
comunidade política, cuja escolha, definição e satisfação está confiada aos seus órgãos
político-legislativos, essencialmente através do exercício da função legislativa, desde logo
no próprio poder constituinte

• Interesse público secundário: constituem concretizações do interesse público primário,

são os meios/instrumentos para a sua realização e cuja satisfação está confiada aos órgãos
e serviços da máquina do Estado: segurança; saúde; educação; transportes…

A definição dos interesses públicos secundários cabe ao legislador, competindo, por sua vez, ao poder
executivo ou administrativo a sua realização no plano concreto.

O poder administrativo é um poder de execução que prossegue interesses definidos apenas pelo
legislador. Isto significa que a AP não tem liberdades propriamente ditas, ou seja, não dispõe de espaço
de licitude onde possa atuar fora do Direito, em função de fins por si livremente escolhidos. A
Administração está vinculada à satisfação de necessidades, interesses ou fins que lhe são fixados
externamente (pelo legislador), os quais ela tem obrigatoriamente de prosseguir. Cada vez mais, a Lei
outorga poderes discricionários à Administração Pública, mas tais poderes traduzem-se numa escolha de
meios e não de fins. Por isso se diz que os poderes públicos que integram a competência de cada órgão
são poderes funcionais (poderes atribuídos em função exclusivamente da prossecução de fins públicos
específicos e pré determinados). Assim o princípio da prossecução do interesse público dita que a AP foi
criada precisamente e apenas para servir a comunidade, ou seja, para prosseguir o interesse público que
a lei lhe fixa (artigo 26º/1 e 269º/1 CRP e artigos 3º e 4º CPA). Este princípio é uma decorrência do
princípio da legalidade da Administração, dada a necessidade de prévia fixação por lei do interesse
público, presente nos artigos 266º, nº2 CRP e 3º CPA)

▪ Prossecução do interesse público e proteção dos direitos dos particulares

A prossecução do interesse público acarreta uma tensão entre os particulares e a Administração Pública.
Desde logo, a Administração, enquanto autoridade pública, detém de um poder de imperium, a que
corresponde uma situação de sujeição geral dos particulares. O interesse público prevalece sempre
sobre os interesses dos particulares. Assim, verifica-se uma perpétua procura pelo equilíbrio entre a
prossecução do interesse público e a máxima proteção possível dos direitos e interesses dos
particulares. A própria lei faz uma ponderação entre a medida dos interesses públicos e privados em
colisão, sendo que a solução é a seguinte: umas vezes a ponderação é feita por Lei ou pela CRP e pode
redundar na atribuição de verdadeiros direitos subjetivos públicos aos particulares, direitos a que
correspondem poderes vinculados da Administração. Outras vezes, o legislador delega tal tarefa de
ponderação de interesses na Administração, através da atribuição de poderes discricionários sem deixar,
todavia, a ordem jurídica de reconhecer concomitantemente aos particulares interessados naquela
atuação, o poder de exigir da Administração que tal atuação não seja discriminatória, imparcial, justa,
proporcional, racional, razoável e pautada pela boa fé (estes são os princípios da atividade administrativa
explicados mais à frente).

A Administração Pública tem vários sentidos diferentes. A primeira distinção a fazer é entre:

▪ Administração em sentido orgânico/subjetivo: surge como sinónimo de organização

administrativa

Traduz-se no complexo de entidades, órgãos e serviços que tem como tarefa fundamental a satisfação
do interesse público. Todos eles se estruturam e funcionam de forma articulada. A expressão
administração assume o significado de organização. A Administração Pública em sentido organizativo é
composta pelo Estado-Administração e pelos demais entes públicos com natureza jurídico-organizativa
pública, compreendendo dois grandes níveis: Administração Estadual e Administração Autónoma

A Administração Estadual englobe a administração direta do Estado; administração indireta do Estado e

dentro desta temos os institutos públicos; fundações públicas; empresas públicas institucionais e
engloba ainda a administração estadual independente (com entidades administrativas independentes e
entidades reguladoras independentes). A Administração Autónoma engloba a territorial e a funcional
(dentro da funcional temos as associações públicas profissionais e as instituições de ensino superior
público).

▪ Administração em sentido objetivo: surge como sinónimo de atividade administrativa

Dentro da Administração em sentido objetivo, podemos fazer uma distinção tripartida:

✓ Sentido Material: atividade administrativa como conjunto típico de tarefas reconduzíveis à ideia
de administrar. Reflete os princípios e apresenta as características especiais que a atuação da
Administração deve por norma observar e possuir.

✓ Sentido funcional: abarca toda a atividade administrativa, resultante do exercício da função

administrativa pelas entidades nestas investidas, de natureza pública ou privada

✓ Sentido formal: atos jurídicos típicos da função administrativa com valor formal e força jurídica
própria através dos quais se manifesta normalmente a atividade administrativa, dos quais se
destacam os seguintes: o regulamento administrativo; ato administrativo; contrato administrativo
(que são contratos celebrados com o particular preordenados à prossecução de um interesse
público e cuja formação e execução são regidas pelo direito administrativo)

A Administração Pública e o Direito Administrativo: problema do poder

discricionário

1. Noção de discricionariedade administrativa

Quando a Administração exerce poderes discricionário deixa de atuar na zona da legalidade estrita, para
o fazer na zona de mérito. A Administração passa a guiar-se por critérios de oportunidade e
conveniência (cabe-lhe a si escolher, em cada situação concreta, os meios mais adequados para a
realização do interesse público à luz de princípios de eficácia e eficiência). Os tribunais perdem o poder
de controlar a conformidade da atuação concreta da Administração com regras jurídicas, restando-lhes
apenas fazer esse controlo em razão de princípios jurídicos.

Distinção entre a posição da Administração e dos privados

A posição da Administração aquando da atribuição de poderes discricionários não deve ser comparada
à situação dos privados que têm liberdade de construírem a sua vida com base num princípio de
liberdade de escolha de meios e de fins. A Administração dá uso à sua liberdade tendo em conta o
interesse público e só pode atuar se houver base legal, sendo que na lei deve constar a própria outorga
da competência, o fim público que esta preside e, por regra, os pressupostos da mesma atuação. Já aos
privados é permitido tudo aquilo que não for objeto de proibição legal.

Discricionariedade quanto ao conteúdo e demais elementos do ato administrativo

O poder discricionário não se esgota na liberdade de conformação do conteúdo do ato a praticar.

Também pode ser concedida a discricionariedade aos órgãos administrativos quanto a outros
elementos, tais como a escolha da forma; do procedimento a adotar; momento da prática do ato. No
entanto, a própria competência, o fim público a que lhe preside e os pressupostos do ato não são de
escolha discricionária.

A discricionariedade administrativa em contraposição com outras discricionariedades

Discricionariedade legislativa: a atividade legislativa é uma atividade que cumpre tarefas assinaladas na
Constituição, à qual está materialmente vinculada. Contudo, o legislador ordinário tem de respeitar os
pressupostos da atuação e os fins assinalados na CRP, mas não existe uma sistemática precedência da lei
fundamental que condicione a atividade do legislador (ele pode criar os pressupostos da sua atuação e
escolher livremente os fins visados por qualquer lei). Fala-se aqui de discricionariedade soberana.

Já a Administração nunca deixa de desenvolver uma atividade de execução da Lei. Ou seja, tem que
haver sempre uma norma legal que precede à atividade administrativa (e esta goza apenas de uma
liberdade de ponderação dos meios para alcançar os fins).

2. Discricionariedade administrativa e conceitos normativos imprecisos

2.1 Interpretação, integração de lacunas extralegais e discricionariedade

administrativa

A interpretação e a integração de lacunas são levadas a cabo pela Administração Pública, mesmo que a
norma aplicada lhe confira menos poderes vinculados. Estamos na zona da legalidade, no campo
próprio da atuação dos juristas e dos juízes. Ou seja, continuamos ainda no domínio do exercício de
poderes vinculados por contraposição aos poderes discricionários.

NOTA: Estamos perante os poderes vinculados quando o Tribunal pode controlar os aspetos vinculados
do exercício, isto é, quando o ato administrativo é suscetível de controlo e apreciação jurisdicional.
Estamos perante poderes discricionários quando o ato administrativo não está submetido ao controlo e
apreciação jurisdicional, não podendo os tribunais interferir no seu domínio.
A discricionariedade começa quando a interpretação acaba, mas o problema é saber quando é que nos
encontramos nesse momento. Este problema surge quando estamos no domínio de conceitos
imprecisos e a utilização pela AP de uma margem de decisão nesse preenchimento. Mas será este
preenchimento uma mera tarefa interpretativa ou estaremos já na modalidade de exercício da
discricionariedade administrativa? O professor defende a ultima hipótese

2.2 A discricionariedade em sentido estrito

Temos várias modalidades inserida na discricionariedade em sentido estrito, nomeadamente:

➔ Discricionariedade de decisão: quando o legislador atribui à Administração o poder de uma vez

verificados os pressupostos que convocam a sua intervenção, tomar ou não uma determinada
decisão prefigurada na estatuição da norma. A ligar a previsão e a estatuição está a palavra
“pode”, ou seja, a faculdade de escolher entre tomar ou não a medida tipificada na estatuição da
norma.

➔ Discricionariedade de escolha de medida: quando o legislador predetermina um leque de

medidas alternativas, podendo a Administração escolher qualquer uma dessas medidas (mas está
obrigada a escolher uma delas). A palavra chave para estarmos nesta discricionariedade é
“tomará o órgão uma das seguintes medidas”

➔ Discricionariedade de escolha criativa: o legislador confia à Administração a escolha da medida a

tomar, mas sem sequer prefigurar as alternativas possíveis. Há uma grande liberdade por parte da
Administração, pois o legislador apenas enuncia uma orientação genérica. São utilizadas palavras
vagas, como “interesse público”; “o que for necessário”; “o que for conveniente”.

2.3 Conceitos Subjetivos discricionários e outras classificações

A utilização de conceitos subjetivos pelo legislador é uma modalidade de concessão de poderes

discricionários, uma verdadeira delegação de poderes pelo legislador na administração.

2.4 Conceitos Imprecisos-tipo: as teorias da margem de livre apreciação

É hoje mais ou menos consensual devido ao princípio da separação de poderes que assiste sempre à
Administração Pública, uma margem de livre apreciação ou preenchimento dos conceitos imprecisos,
gozando dentro dessa margem, de uma liberdade de subsumir ou não o conceito à situação concreta
que se lhe depare. Temos várias teorias acerca dessa margem de livre apreciação:

➔ Teoria de Jellinek e a teoria da folga de Otto Bachof: esta teoria diz que à Administração assiste
sempre uma margem de livre apreciação no preenchimento dos conceitos imprecisos o que
significa que tais conceitos gozam de um “núcleo duro” de situações passíveis de ocorrer na vida
real em que não existe qualquer possibilidade de valoração administrativa autónoma. Por outro
lado, há um conjunto virtual de situações que manifestamente não cabem nesse núcleo. Em
ambas as hipóteses, o preenchimento do conceito constitui uma tarefa interpretativa
necessariamente objeto de controlo judicial a posteriori. No entanto, os conceitos têm sempre
uma zona de indefinição, onde se agrupam situações intermédias que proporcionam à
Administração uma folga em cada operação de subsunção do caso concreto à previsão normativa
e presume-se que nestes casos o legislador pretendia atribuir poderes discricionários

➔ Teoria da defensabilidade/sustentabilidade: o aplicar deve questionar-se como é que a maioria

das pessoas preencheria aquele conceito. Se a maioria decidisse de certa maneira, então o
aplicador seguia essa orientação.
 ➔ Teoria da razoabilidade: faz apelo à razão. Se o conceito for preenchido de forma razoável, então
o juiz deve conter-se e não substituir o aplicador.

Em conclusão, nesta margem de livre apreciação, a Administração deve proceder a uma integração ou
preenchimento definitivo dos conceitos indeterminados, atendendo às circunstâncias do caso concreto,
com recurso à sua experiência, designadamente através da formulação de juízos valorativos- não
devendo então o juiz sobrepor o seu juízo ao juízo administrativo, num exercício de autocontenção dos
seus poderes

3. A Reserva da Discricionariedade da administração: as prerrogativas de

avaliação

Como foi abordado o juiz deve fazer um esforço de autocontenção aquando do exercício de poderes
discricionários pela Administração. No entanto, o julgador deve determinar quando começa e acaba
essa margem de livre apreciação por parte da Administração, revelando para a determinação desses
limites as chamadas prerrogativas de avaliação. Oferecerão maiores ou menores dificuldades em termo
de controlo judicial sucessivo, os fatores seguintes:

A qualidade do sujeito administrativo: a maior ou menor capacidade técnica requerida, jogará a favor ou
contra a ampliação da margem de livre decisão (será maior em júris universitários constituídos para a
realização de provas de progressão nas carreiras académicas e menor nos normais júris formados para
avaliar candidatos ao ingresso na função pública; júris profissionais/corporativos). Joga contra a reserva
da discricionariedade se o órgão competente for um órgão individual inserido numa cadeia hierárquica,
como um diretor-geral ou diretor de serviços

A qualidade da matéria: quando se está perante atos de apreciação de normas restritivas de direitos,
liberdades e garantias terá que se reduzir ao mínimo a dita margem de livre apreciação e o mesmo se
aplica às demais matérias reservadas à Lei.

O modo de decisão:

▪ Atos de exame, diagnose ou avaliação de conhecimento: são atos à partida vinculados, mas que
levantam problemas em sede de revisão judicial, sendo em muitos casos, atos praticados em massa.
Está-se perante decisões altamente pessoais, cujo resultado sugere sempre alguma incerteza.

▪ Conceitos de valor no âmbito de juízo sobre aptidões pessoais e profissionais: apontam para um
aumento do espaço ou margem de livre apreciação ou decisão em que implica a atribuição de uma
prerrogativa de avaliação à AP.

▪ Conceitos de valor no âmbito de avaliações técnicas especializadas: estes conceitos reforçam a

reserva da discricionariedade administrativa. São conceitos valorativos que fazem um apelo a
experiências dos órgãos administrativos.

▪ Conceitos que apontam para um maior controlo judicial: conceitos cujo preenchimento não
requer uma valoração eminentemente pessoal do órgão administrativo, mas antes uma valoração
objetiva.

3.1 A natureza e fundamento da discricionariedade administrativa

Coloca-se a questão de saber se a discricionariedade administrativa constitui ou não um fenómeno

limitado ao âmbito da consequência jurídica das normas jurídico-administrativas, sendo que a doutrina
maioritária adota a alternativa que refere que a discricionariedade administrativa é uma habilitação legal
para a Administração complementar um pressuposto de facto normativo imperfeito. Em regra, o
legislador enuncia os pressupostos cuja verificação habilitam a Administração a agir, ou seja, o poder
discricionário é uma habilitação para a Administração complementar os pressupostos imperfeitos que o
legislador deixou por completar. O legislador quis delegar no órgão administrativo a tarefa de completar
os pressupostos caso a caso, enunciando a norma que o legislador faria se tivesse completado a situação
que não está prevista. Deste modo, a Administração está obrigada a duas operações. A complementar
os pressupostos legais através da adoção de critérios objetivos face a cada situação concreta (a
administração coloca-se no lugar do legislador e cria a norma que ele tinha criado para aquela situação
concreta). Tem ainda de tomar uma decisão resultante da aplicação cumulada de critérios legais e
critérios objetivos adotados para o caso concreto que, face a tais critérios, será a única solução possível.

Existem exceções face às quais somos obrigados a reconhecer que existe uma verdadeira liberdade da
Administração Pública, pelo que qualquer das consequências da norma jurídico-administrativa será
avaliada pelo legislador. Trata-se, sobretudo, de decisões de escolha de pessoas para as investir em
cargos dirigentes ou para lhes atribuir novas responsabilidades, através de atos de delegação de
poderes (nestes casos a Lei permite que as decisões assentem em critérios subjetivos):

▪ Competência dos órgãos delegantes para a prática de atos de delegação de poderes e para
respetiva revogação (artigo 44º, nº1 e 50º/b CPA)

▪ Tomada de decisões de avocação (artigo 49º, nº2 CPA)

▪ Competência de um membro do Governo dotado de um poder de livre escolha ente os 3

candidatos melhor classificados no âmbito do procedimento concursal de seleção previamente
levada a cabo para o efeito da comissão de recrutamento para a AP

▪ Regime de designação dos presidentes dos tribunais de comarca

Não obstante a exigência de certos requisitos, fala-se apenas em escolha ou nomeação sem estabelecer
qualquer restrição, estando-se perante uma discricionariedade máxima

Os princípios gerais da atividade administrativa

Os princípios gerais do direito administrativo, que constituem parâmetros obrigatórios de decisão para
toda a atividade administrativa) são:
➔ Princípio da legalidade;
➔ Princípio da prossecução do interesse público e pelo respeito pelos interesses protegidos dos
particulares
➔ Princípio da igualdade
➔ Princípio da imparcialidade
➔ Princípio da justiça
➔ Princípio da proporcionalidade
➔ Princípio da racionalidade
➔ Princípio da razoabilidade
➔ Princípio da boa-fé

É importante relembrar que todos estes princípios relevam igual valor e força jurídica, no entanto, alguns
podem apresentar um valor reforçado em setores especiais do direito administrativo, o qual deverá ser
levado em conta em situações de concorrência ou colisão de direitos.

Distinção entre princípios jurídicos e regras jurídicas

A sua distinção reside no facto de que, enquanto as regras são normas que, verificados determinados
pressupostos, exigem, proíbem ou permitem algo em termos definitivos, os princípios são normas que
exigem a realização de algo, da melhor forma possível, de acordo com as possibilidades fácticas e
jurídicas.

Quais as funções dos princípios? Os princípios constituem os fundamentos da razão de peso que
conduzem o legislador a optar por uma solução em detrimento de outra quando aprova uma regra.
Podemos falar em função positiva (contribuição para a regulação da situação concreta, ora
autonomamente ora em concorrência com regras jurídicas) e função negativa (afastando-se de regras
infra ordenadas desconformes com eles).
 1. Princípio da Legalidade

O princípio da legalidade previsto no artigo 266º/2 CRP e artigo 3º CPA, no que respeita
designadamente à atividade da administração pública, desdobra-se em 3 subprincípios:

➔ Princípio do primado da lei: a atividade da administração não pode contrariar a lei, a lei prevalece
sempre em caso de contrariedade, com a consequente invalidade do ato, regulamento ou
contrato administrativo.

➔ Princípio da precedência de lei: exige-se que o fim de uma atuação da administração esteja
fixado em lei própria. Há uma necessidade de precedência de lei para toda a atividade
administrativa externa, como está explícito no artigo 3º, nº1 CPA. Tal conformidade limita-se a
exigências de precedência em matéria de normas de competências e de fins, constituindo
expressão da legitimidade da discricionariedade administrativa outorgada por lei à
Administração. Assim, são ilegais tanto os atos administrativos produzidos contra proibição legal
como também aqueles que não tenham previsão ou habilitação legal.

➔ Princípio da reserva de lei: exige-se que nas matérias cuja regulação a constituição reserve à lei
não pode o próprio legislador atribuir à Administração o poder de praticar atos discricionários ou
de emanar regulamentos praeter legem

O princípio da legalidade não tem o mesmo alcance no que diz respeito à atividade de gestão privada
da Administração, precisamente porque a legalidade do exercício dos privados é apreciada segundo
regimes de compatibilidade por que se rege a atuação dos privados.

A violação ou inobservância da lei poderá gerar, conforme os casos a irregularidade formal ou

procedimental; invalidade; ineficácia (quando não observe os requisitos de que esta depende).

Quando da prática de condutas violadoras da lei resultarem danos para terceiros, essa inobservância
poderá gerar responsabilidade civil da pessoa coletiva pública ou responsabilidade disciplinar
(mandatária, com a perda do mandato ou a dissolução do órgão colegial) ou criminal

2. Princípio da Prossecução do Interesse Público

Vem previsto no artigo 266º, nº1 CRP e 4º CPA. O poder administrativo é um poder de execução que
prossegue os interesses definidos pelo legislador e só por ele, ou seja, a Administração não tem
liberdades propriamente ditas (não dispõe de espaços de licitude onde possa atuar fora do Direito em
função de fins por si escolhidos livremente). Esta vinculação impõe-se a toda a Administração e a toda e
qualquer pessoa coletiva que, não integrando aquela, exerça a atividade administrativa. Assim, aquando
da atribuição de poderes discricionários à Administração, tais poderes traduzem-se numa escolha de
meios e não dos fins.

Fala-se do desvio do poder quando o fim prosseguido no procedimento administrativo é de interesse

privado (com a sanção jurídica prevista no artigo 161º/2/a CRA- nulidade) ou quando prossegue um fim
de interesse público diferente daquele que é imposto por lei àquela pessoa coletiva específica.

3. Princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos

particulares

Decorre do princípio do Estado de Direito Democrático e de uma conceção personalista do direito

administrativo. Isto envolve um conjunto de obrigações para a Administração Pública, nomeadamente:

▪ Dever de não violarem ou lesarem direitos e interesses legalmente protegidos

▪ Dever de proteger, adotando as medidas necessárias, esses mesmos direitos e interesses

▪ Remover quaisquer obstáculos jurídicos ou materiais ao usufruto desses direitos e interesses

 ▪ Dever de defender contra agressões de terceiros contra direitos e interesses

▪ Dever de ressarcir danos provocados

Quando esteja em causa a violação deste princípio, fala-se de um vício material (consequência jurídica é
a anulabilidade- 163º, nº1 CPA) exceto quando esteja em causa a violação do núcleo essencial de um
direito fundamental (artigo 161º/2/d- nulidade)

4. Princípio da Boa Administração

Previsto no artigo 5º CPA- é um corolário do princípio da prossecução do interesse público. Consagram-

se duas vertentes do dever de boa administração: celeridade; eficiência/economicidade

A relevância jurídica deste princípio não é equiparável aos demais princípios. Segundo o entendimento
tradicional, este princípio é um dever jurídico imperfeito, por falta de sanção jurisdicional. Falta a este
princípio o elemento subjetivo e garantístico caracterizados dos demais princípios gerais da atividade
administrativa. Há, todavia, vários aspetos desta atividade em cujo incumprimento desse dever gera
consequências, como por exemplo:

▪ Reclamações e recursos administrativos, que conduzam à revogação, anulação, suspensão,

modificação, substituição de atos da Administração, previstos nos artigos 184º a 199º CPA, como
garantias dos particulares e que se podem fundar em vícios de mérito do ato impugnado

▪ A violação por um funcionário público dos chamados deveres de zelo originando a aplicação de
sanções disciplinares ao infrator

▪ Danos causados pela Administração no exercício da sua atividade da prática de um facto ilícito e
culposo por um órgão ou agente administrativo que cause prejuízos a terceiros

▪ O controlo do tribunal de contas sobre a atividade de gestão privada e pública da administração.

Analisa a legalidade financeira da despesa pública e a racionalidade económico-financeira das
decisões da Administração

5. Princípio da Igualdade

Previsto nos artigos 266º, nº2 CRP; 13º CRP e 6º CPA. Este princípio traduz-se numa autovinculação da
Administração no âmbito dos seus poderes discricionários, devendo ela utilizar critérios
substancialmente idênticos para a resolução de casos idênticos (a mudança de critérios, sem qualquer
fundamento material, é violadora do princípio da igualdade). Este princípio:

▪ Proíbe medidas administrativas portadoras de incidências coativas desiguais na esfera jurídica

dos cidadãos

▪ Exigência de igualdade de benefícios ou prestações concedidas pela Administração

▪ Direito à compensação de sacrifícios quando a Administração impõe aos cidadãos sacrifícios

especiais, violadores do princípio da igualdade perante cargos públicos (22º CRP e 16º da lei
67/2007)

Há que entender que a ideia de igualdade formal contempla por vezes exceções, podendo ser corrigida
de forma a assegurar a igualdade material (artigo 9º, alínea d) CRP). Ou seja este princípio pode impor,
em certos casos, a obrigação de distinção por forma a poder compensar-se a desigualdade fáctica de
oportunidades.

Estamos perante a violação do princípio da igualdade quando existem dois atos jurídicos contraditórios
para situações fácticas semelhantes ou quando existem dois atos jurídicos iguais para situações de facto
que exigem um tratamento diferenciado.
Por vezes pode haver um conflito entre o princípio da igualdade e o princípio da legalidade, sendo que
se questiona se poderá haver direito à igualdade na ilegalidade, havendo uma divergência doutrinal. Há
quem considere que, havendo uma atuação ilegal da AP, estando em causa a mesma autoridade
administrativa, deve se dar prevalência ao princípio da igualdade. Há quem considere que o facto da AP
adotar uma conduta ilegal perante um particular não significa que deva adotar perante todos essa
conduta em virtude do princípio da igualdade (posição defendida pelo professor).

Quais as sanções pela violação deste princípio? Se o direito for um direito fundamental então o ato
administrativo desigual padecerá de nulidade (162º/2/d CPA), se não for, aplica-se o regime regra da
anulabilidade (artigo 163º CPA)

6. Princípio da Proporcionalidade

Previsto no artigo 266º, nº2 CRP e 7º CPA este princípio constitui um limite interno da discricionariedade
administrativa que apela à Administração para que consiga alcançar os fins visados pelo legislador
através do meio que represente um menor sacrifício para os particulares. A medida tem de ser adequada
(a lesão das posições jurídicas dos administrados tem de se revelar adequada), necessária (a lesão
daquelas posições tem que se mostrar necessária ou exigível) e ainda proporcional (impõem-se a
verificação de uma relação de proporção entre o benefício alcançado para o interesse público pela dita
medida e o sacrifício imposto por ela ao particular (princípio da proibição do excesso)~

7.Princípio da Justiça e da Razoabilidade

Previsto no artigo 266º, nº1 e 8º CPA, são ambos princípios com uma forte componente prática que
fazem apelo ao conceito de “Homem Médio” respetivamente ao sentimento dominante de justiça e ao
bom senso comum.

Quanto ao princípio da justiça é relativamente recente a transição deste princípio da zona de mérito para
a zona da legalidade, tendo ele gerado dificuldades de interpretação e aplicação. O problema é que a
justiça se apresenta como um ideal por definição intangível e assim situa-se num patamar superior de
abstração, só sendo por isso convocável quando a decisão sindicada apesar de não ser discriminatória,
parcial, desproporcionada ou tomada de má-fé for mesmo assim injusta.

Quanto ao princípio da razoabilidade, a aplicação deste princípio traduz-se num controlo da qualidade
da ponderação dos interesses efetuada pela Administração, numa verificação não detalhada da genérica
e prévia aceitabilidade, justificabilidade ou plausibilidade da decisão em causa.

7. Princípio da Racionalidade

A exigência de racionalidade traduz-se numa coerência lógica ou completude material das decisões
administrativas. É por força deste princípio que as ditas decisões não podem assentar substantivamente
em fundamentos que são contraditórios com o fim que expressamente se visa atingir, ou ainda em
fundamentos obscuros ou falsos.

8. Princípio da Imparcialidade

Vem previsto no artigo 266º, nº2 CRP e 9º CPA e podemos identificar duas vertentes deste princípio:

(1) Uma função preventiva: impedem situações suscetíveis de viciar a formação da vontade dos
órgãos administrativos, como acontece com o regime geral das garantias de imparcialidade:
impedimentos; escusas e suspeições consagrados no artigo 69º a 76º CPA

(2) Uma função sucessiva: este princípio obriga o órgão administrativo no processo da respetiva
vontade, a ponderar positivamente todos os interesses que lhe cumpra considerar e na sua
vertente negativa, a desconsiderar interesses irrelevantes

9. Princípio da Boa-Fé
Previsto no artigo 266º, nº2 CRP e 10º CPA este princípio parte da consideração de uma conduta
criadora de confiança no exercício da função administrativa, que é apreendida pelos seus destinatários
como indicadora de uma determinada conduta, que funda as expectativas e a confiança dos referidos
destinatários na concretização da dita conduta futura.

Distingue-se a Boa-Fé em sentido subjetivo (a administração está obrigada a atuar lealmente e de forma
transparente) e a Boa-Fé em sentido objetivo (a administração não pode lesar a confiança que o
particular foi legitimamente depositando nela). A não observância do princípio da boa-fé implica a
invalidade dos atos administrativos

A Administração Pública e o Direito

1. A atividade de gestão pública e o direito administrativo como direito estatutário

da Administração

A AP, no seu sentido subjetivo ou orgânico desenvolve uma atividade de gestão pública através das
principais formas jurídicas de direito administrativo: regulamento; ato e contrato administrativo. O direito
administrativo constitui o quadro regulador próprio da Administração na sua atividade de gestão
pública. A atividade de gestão pública caracteriza-se pela outorga de prerrogativas especiais e pela
sujeição a restrições especiais.

Contudo, a Administração Pública não é só regulada pelo direito administrativo, recorrendo em certos
casos ao direito privado “chama-se o fenómeno de fuga para o direito privado”.

A utilização do contrato pela Administração:

Tanto no direito privado como no direito público temos presente o contrato enquanto acordo de
vontade entre dois sujeitos de direito com vista à produção de um resultado jurídico comum que resulta
em efeitos que se projetam nas esferas dos contratantes. Há uma obrigatoriedade de os órgãos
administrativos, na prossecução das atribuições das respetivas pessoas coletivas públicas e
designadamente no âmbito do seu relacionamento com os particulares de recorrerem ao contrato
administrativo. Contudo, os instrumentos fornecidos pelo direito privado podem também ser utilizados
pela Administração (podendo utilizar a figura do contrato privado).

Utilização do contrato de direito privado: quando falamos da capacidade jurídica das pessoas coletivas
públicas de recorrerem ao contrato privado estamos a referir-nos a uma capacidade jurídica especial. É
no exercício de tal capacidade que ela se sujeita a normas de direito privado (despe-se das suas vestes
de ius imperium). Assim, entramos no domínio da atividade de gestão privada da Administração por
contraposição à atividade de gestão pública. No que toca à atividade de gestão privada, a
Administração:

▪ Deixa de submeter ao esquema de predeterminação dos efeitos jurídicos que decida

desencadear
▪ Está vinculada apenas ao princípio da especialidade
▪ Não está vinculada diretamente à prossecução de um fim público determinado de forma
evidente na celebração desse contrato
▪ Apesar disto, a sua atividade continua a ser motivada pelo interesse público

Contudo existe limites, nomeadamente limites constitucionais:

Sempre que, no contexto do contrato a celebrar, esteja presente pelo menos um dos fatores de
administratividade enunciados nas alíneas a) a d) do artigo 280º/1 do Código dos Contratos Públicos, o
recurso ao contrato de direito privado só terá lugar se a lei expressamente o permitir.

Alínea a)- contratos administrativos nominados: ex.: contrato de empreitada de obras públicas

Alínea b)- contratos com objeto passível de ato administrativo: ex.: contrato urbanístico

Alínea c)- contratos que confiram ao cocontratante, direitos especiais sobre coisas públicas, ou seja,
quando há transferências de funções para o privado

Alínea d)- contratos que a lei submeta a um procedimento de formação regulado por normas de direito
público

Casos em que a Lei proíbe o recurso ao direito privado:

✓ Proibição de criação de entidades de direito privado que impende sob os institutos públicos

✓ Interdição que recai sobre as pessoas coletivas públicas de criar ou participar em novas
fundações públicas de direito privado

Casos em que a Lei impõe o recurso a instrumentos de direito privado:

✓ Instituição de empresas públicas que não assumam o formato de entidade pública empresarial
(tais empresas devem ser constituídas sob a forma de sociedade comercial)

✓ Empresas públicas devem-se submeter ao direito privado, inclusive das com natureza jurídico-
organizativa pública

✓ Obrigatoriedade de as entidades expropriantes tentarem adquirir o bem que necessitam pela via
do direito privado, antes de requerer a declaração de utilidade pública para efeitos de
expropriação

E quando a lei nada diz quando à utilização do direito privado?

Relativamente a determinadas tarefas públicas fundamentais está a discricionariedade de escolha da

Administração limitada por esta reserva. Em certas atividades, em razão de salvaguarda de certos bens
jurídico-constitucionais, não poderá aquela prescindir dos seus poderes de autoridade. Tal ocorre no
núcleo das suas funções de autoridade, que inclui atividades sancionatórias; atividades de licenciamento;
atividades de fiscalização de atividades privadas

Fora dessa reserva constitucional, os entes públicos podem recorrer a instrumentos de direito privado no
contexto da especialidade das respetivas atribuições e se tal for comprovadamente necessário à
prossecução dos fins públicos a seu cargo.

A utilização do contrato público

Os contratos públicos abrangem os contratos de direito administrativo e os contratos privados cuja fase
de formação está submetida a uma disciplina procedimental de direito administrativo. O contrato
público em sentido amplo define-se pelo que regime que lhe é aplicável. Se a formação, a execução e o
contencioso de um dado contrato da Administração for objeto de uma específica regulamentação do
direito público.
Já o conceito mais estrito de contrato público, quanto ao seu elemento subjetivo abrange entes públicos
tradicionais e as entidades privadas investidas em poderes públicos, mas também todo o conjunto de
entidades afins, compondo um universo mais alargado de entidades e quanto ao seu elemento objetivo
abrange os contratos (administrativos ou de direito privado) desde que celebrados pelas ditas entidades
adjudicantes que apresentem um cariz económico e interesse concorrencial (artigo 201º, nº1 CPA). Deste
conceito em sentido estrito, excluem-se certos contratos privados da Administração como os contratos
individuais de trabalho celebrados pelas universidades públicas com estatuto de fundação com os seus
docentes ou pelos hospitais públicos criados sob o formato de entidade pública empresarial com os
respetivos médicos

Contratos Administrativos e Contratos Públicos no CCP

Enquanto contrato que cria, modifica ou extingue uma relação jurídico-administrativa, pode ser
celebrado entre:

• Um contraente público e outro contraente público

• Um contraente público e um cocontratante verificando-se um dos fundamentos das alíneas a) a d)

do artigo 280º, nº1 CCP

O contrato administrativo rege-se, em termos substantivos, pelo direito administrativo material vertido na
Parte III do CCP
Os dois tipos de contratos públicos referidos são ambos submetidos à jurisdição dos tribunais
administrativos, como dita o artigo 4º, nº1 alínea e) do ETAF.

Em regra, quando a Administração atua ao abrigo do direito privado, são os tribunais comuns
competentes para apreciar e julgar os litígios emergentes das relações jurídicas de direito privado em
que as pessoas coletivas de direito público sejam parte. Contudo, tem de verificado uma tendência
expansiva da jurisdição administrativa, no sentido de abranger também litígios emergentes de relações
jurídicas de direito privado em que as pessoas coletivas públicas sejam parte. Assim, é confiada à
jurisdição administrativa a competência de resolução de litígios emergentes desses atos e controvérsias
que venham a ocorrer em sede de validade, interpretação e execução dos próprios contratos.

2- Os contratos da Administração e o Direito Administrativo

Temos uma classificação tripartida de contratos de Administração:

1. Contrato e Direito Administrativo

Contratos celebrados por pessoas coletivas públicas sobre os quais incidem pontualmente determinadas
normas de direito administrativo, só por serem contratos celebrados por entidades da Administração,
mas são regulados, no essencial, pelo direito privado. São tipicamente as situações na fase de formação
do contrato, das normas reguladoras da decisão prévia de contratar e na fase de execução do contrato,
do imperativo da observância dos princípios gerais da atividade administrativa e das normas do CPA
concretizadoras de preceitos constitucionais

2. Contrato no Direito Administrativo

Certos contratos celebrados por entidades administrativas ou afins, sobre os quais incidem normas
jurídicas de direito administrativo que regulam, com um mínimo de densidade, aspetos parcelares
desses contratos. São os casos da sujeição da respetiva fase de formação a normas de direito
administrativo procedimental; a submissão da execução desses contratos de direito privado a certos
aspetos do regime substantivo dos contratos administrativos, mais precisamente aos preceitos dos
regimes de invalidade e de modificação objetiva e subjetiva

3. Contrato de Direito Administrativo

Contratos da Administração sobre os quais incidem normas jurídicas de direito administrativo que os
regulam em todos os aspetos essenciais e de forma detalhada. São contratos regulados, em todas as
suas vertentes, pelo direito administrativo, a nível procedimental, substantivo e contencioso.

3- Os contratos Privados da Administração

Desde a partir de 2008 que os contratos de Locação e Aquisição de bens móveis e Aquisição de serviços
passou a ser qualificado como contratos administrativos. Campos em que a Administração pode celebrar
contratos de direito privado:

▪ Quando pretenda prestar serviços

▪ Quando pretenda alienar ou dar em locação de bens móveis

▪ Quando pretenda celebrar contratos de sociedade, designadamente com particulares

▪ Quando pretenda adquirir, alienar, permutar, arrendar ou dar de arrendamento bens imóveis do
seu domínio privado

A Administração poderá recorrer ao direito privado também para celebrar outros contratos, desde que
não se verifique nenhum dos pressupostos enunciados no artigo 280º, nº1 CCP, nomeadamente:

▪ O da respetiva qualificação legal como contrato administrativo ou da sujeição a um regime

substantivo de direito administrativo

▪ Traduzir-se o seu objeto num exercício de poderes públicos

▪ Outorga do contraente privado de direitos especiais sobre coisas públicas

▪ Do cúmulo da submissão a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito

público, com a previsão de prestações do contraente privado que venham a condicionar as
atribuições do contraente público

NOTA: Se, ao invés dos exemplos referidos, não tiverem os contratos privados da Administração, cariz
económico e interesse concorrencial, e não se sujeitarem, na fase da respetiva formação, à disciplina de
contratação pública, já não serão eles, em rigor, contratos públicos, serão contratos (privados) da
Administração

4- A fuga para o Direito Privado

Este fenómeno refletiu-se num considerável aumento das situações de prossecução de parcelas da
função administrativa por entidades administrativas privadas e na sujeição ao direito privado de
substanciais áreas de atuação de muitas das clássicas pessoas coletivas de direito público.

Tal tendência tem descaracterizado a tradicional Administração Pública. Há uma multiplicação do

fenómeno da dupla capacidade jurídica, ou seja, a par de competências de direito público, em
determinados âmbitos de atividade, são submetidas ao direito privado. Como exemplos, podemos
apontar:

(1) A Agência para a Modernização Administrativa: a lei orgânica da Agência para a Modernização
Administrativa depois de no seu artigo 1º qualificar-se como um instituto público, integrado na
Administração Indireta do Estado que prossegue atribuições nas áreas de modernização e
simplificação administrativa eletrónica, equiparar no artigo 3º, nº3 este organismo a uma entidade
 empresarial, para efeitos de desenvolvimento e gestão de redes de lojas para os cidadãos e
empresas. O mesmo é dizer que remete para o exercício de toda esta atividade a desenvolver
pela AMA para o direito privado

(2) Fundações públicas Universitárias: aplica-se o direito privado a certas áreas de atuação, como a
gestão patrimonial, financeira e pessoal e direito público às demais áreas

(3) Associações públicas profissionais: Determina o artigo 2º, nº2 alínea b) da Lei nº2/2013 que tais
entidades são regidas por normas e princípios que disciplinam as associações privadas no que
diz respeito à respetiva organização interna, ou seja, às ordens profissionais se aplicará por regra
o direito privado. em contrapartida, aplica-se o direito público à atividade de gestão pública por
si desenvolvida

(4) Entidades reguladoras independentes: relativamente à gestão financeira e patrimonial manda o

artigo 4º, nº3 da respetiva lei nº67/2013, que se aplique o regime das entidades públicas
empresariais, remetendo-as assim para o direito privado.

Após a observância destes exemplos estamos longe ainda do figurino das entidades públicas
empresariais. Em caso de dúvida a regra é a da aplicação do direito público, configurando-se a sujeição
ao direito privado como exceção.

São competentes os tribunais comuns (cíveis) em caso de porquanto é o direito privado que rege, em
primeira linha, a respetiva atividade. Diverso, todavia, será o regime contencioso aplicável, se qualquer
uma destas entidades estiver investida de poderes públicos de autoridade e nesse caso aplica-se o
artigo 4º alínea d) ETAF

A Organização Administrativa

Partindo dos números 1 e 2 do artigo 267º CRP consegue-se retirar os princípios constitucionais da
organização administrativa:

▪ Desburocratização
▪ Descentralização
▪ Desconcentração
▪ Participação
▪ Subsidiariedade
▪ Unidade da Administração
▪ Imparcialidade

Nestes princípios assenta o sistema organizativo da Administração pública. Os primeiros 4 princípios

constituem desdobramentos de um princípio mais amplo (Princípio da Aproximação dos Serviços
Públicos aos Interessados).

1. Princípio da Desburocratização

Tem em vista simplificar a administração, com o intuito de dotá-la de toda a eficiência e celeridade, de
forma a abreviar os procedimentos e facilitar a vida aos administrados- artigo 5º CPA

2. Princípio da Descentralização

Previsto nos artigos 6º, nº1; 267º, nº2 e 235º CRP e traduz-se numa imposição aos poderes constituintes
de transferência de poderes administrativos do centro para a periferia, é uma transferência intersubjetiva,
que se processa a partir do Estado a favor das pessoas coletivas distintas. Um sistema descentralizado
implica a transferência de poderes decisórios para outros entes que não o Estado. Podemos falar de
duas vertentes do princípio da descentralização, a vertente estática (esgota-se com a criação de novas
pessoas coletivas públicas dotadas de atribuições e competências) e a vertente dinâmica (é um
inacabado processo de transferência de novas atribuições e competências do Estado-Administração
para os entes públicos menores).

Vantagens da descentralização:

➔ Garantia de liberdades locais

➔ Abertura às sensibilidades próprias da população local

➔ Concretização da participação política dos cidadãos no âmbito local e regional.

Desvantagens da descentralização:

➔ Esbatimento da unidade do Estado

➔ Menor homogeneidade da ação política e administrativa

➔ Possibilidade de resultar num mau uso dos poderes administrativos

A descentralização em sentido estrito é a descentralização territorial, constitucionalmente garantida pelo

princípio da autonomia local. Diz respeito à criação das autarquias locais sob a nova ordem
constitucional com uma autêntica autonomia que a CRP expressamente consagra; criação de novas
autarquias; processo de transferência para as autarquias já existentes de novas atribuições e
competências provindas do Estado-Administração

Já a descentralização em sentido amplo engloba o processo de evolução de poderes. A devolução de

poderes implica a criação de pessoas públicas de fins singulares, com outorga a estas de atribuições e
competências até então assumidas diretamente pelo Estado, mas que continuam a ser reconduzíveis a
interesses públicos estaduais. Por conseguinte, as atribuições próprias das pessoas coletivas públicas
criadas pelo processo de devolução de poderes pertencem, de raiz, ao Estado.

Estas entidades gozam de autonomia jurídica, patrimonial, administrativa e financeira.

Este processo é bem distinto do da verdadeira descentralização (em sentido estrito ou propriamente
dita) pois essa circunscreve-se à criação de pessoas coletivas públicas de âmbito territorial e fins
múltiplos; há uma transferência de novas atribuições e competências que dessa forma são
verdadeiramente subtraídas ao feixe de atribuições e competências da Administração Estadual.

A criação de novos entes (pessoas coletivas públicas com fins específicos), tais como os institutos
públicos; fundações públicas; entidades públicas empresariais; associações públicas de entidades
privadas e os institutos de ensino superior público. Estas novas pessoas coletivas públicas criadas passam
a ter a seu cargo um específico conjunto de interesses públicos, restritos a um determinado domínio,
descarregando o Estado do desempenho das tarefas correspondentes. Ficam, em regra, submetidas aos
poderes de superintendência do governo e são entes de tipo institucional ou fundacional (têm apenas
um órgão de administração e um órgão de fiscalização).

3. Princípio da Desconcentração

Previsto no artigo 267º, nº2 CRP traduz-se numa imposição aos poderes constituídos no sentido de estes
transferirem competências do centro para a periferia, com a especificidade de essa transferência se
operar em regra dentro da pessoa coletiva pública, ou seja, entre órgãos do mesmo ente público (trata-
se de uma transferência intrasubjetiva).

Quando estamos perante uma desconcentração de poderes, o poder decisório reparte-se entre os
vários órgãos da cadeia hierárquica, havendo lugar a uma maior diversidade de competência dentro da
mesma organização.

Vantagens da Desconcentração:

➔ Maior eficácia, rapidez e qualidade das decisões tomadas pelas instâncias subalternas

Desvantagens da Desconcentração:

➔ Menor preparação dos subalternos para dar resposta aos problemas (mas é ultrapassada com o
tempo/experiencia do próprio exercício dessas competências

A desconcentração pode ser originária (legal) ou derivada (voluntária).

Quanto à desconcentração originária…é feita pelo legislador (é a lei que reparte o poder decisório por
vários órgãos). Esta pode ainda ser uma desconcentração originária intersubjetiva (quando a lei
estabelece atipicamente um mecanismo de desconcentração simultaneamente originária e
intersubjetiva, entre órgãos de pessoas coletivas distintas, mas sem implicar qualquer transformação nas
respetivas atribuições). Nestes casos, existe sempre uma posição de sujeição do entre público para
quem sejam transferidas as competências a poderes de superintendência do sujeito que é titular
originário de tais competências. Ou seja, neste tipo de desconcentração, o legislador, sem alterar as
atribuições do ente original, procede a uma repartição das correspondentes competências entre órgãos
de pessoas coletivas distintas, sendo que o órgão desconcentrado passa a assumir um carácter duplo:

▪ Continua integrado na pessoa coletiva em que está inserido inicialmente

▪ No respeitante à competência desconcentrada, transforma-se num órgão indireto da entidade

titular da correspondente atribuição

Consequentemente, os atos praticados no exercício da competência desconcentrada são juridicamente

imputados à pessoa coletiva titular da correspondente atribuição, sendo esta quem responde civilmente
pelos prejuízos causados por tais danos. O órgão titular originário da competência mantém os poderes
de supervisão sobre os atos praticados pelo órgão para quem a competência é transferida.

Quanto à desconcentração derivada…a transferência de poderes não se processa a título definitivo,

acresce que é uma mera possibilidade que só se concretiza caso a caso através do instituto da delegação
de poderes, mais precisamente por ato administrativo ou, em certos casos de delegação intersubjetiva
por contrato administrativo. Por ato administrativo (a lei concede a este a possibilidade de delegar parte
da sua competência noutro órgão; instituto da delegação de poderes regulado nos artigos 44º a 50º
CPA), por contrato administrativo (regulados nos artigos 116º a 136º da Lei das Autarquias Locais (Lei
nº75/2013) requer a lei que o prévio acordo entre delegante e delegado, não se aplicando o regime da
delegação por ato administrativo

4. Princípio da Participação

Previsto no artigo 267º, nº1 e 5 CRP, este princípio é resultado da moderna tendência, nas democracias
de tipo ocidental, de reformulação dos quadros da democracia representativa tradicional.
O nº1 do artigo 267º CRP dita que a Administração será estruturada de modo a garantir a participação
dos interessados na sua gestão efetiva, ou seja, prevê a participação coletiva na organização
administrativa, através do assento em órgãos administrativos colegiais de representantes de interesses
setoriais privados.

O nº5 do artigo 267º CRP dita que o processamento da atividade administrativa será objeto de lei
especial que assegurará a participação dos cidadãos na formação da deliberação no âmbito da atividade
administrativa.

Tal como na modalidade de participação individual, a participação consultiva pode dar-se no

procedimento administrativo através da audiência dos interessados. Ocorre também que os
representantes de interesses setoriais privados com assento em órgãos administrativos colegiais têm
também carácter consultivo (artigo 7º, nº1 da Lei nº4/2004).

A participação coletiva na gestão da Administração através da representação de interesses setoriais: a

CRP substituiu i princípio corporativista de autorregulamentação profissional e social pelo princípio da
participação na vida política e administrativa, através da intervenção das associações de carácter
económico e social junto do Governo e demais centros de poder político e administrativo. São
frequentes as previsões específicas de participação dos interessados por intermédio das referidas
organizações representativas de interesses setoriais em instâncias da Administração, como
estabelecimentos ou serviços públicos de ensino; segurança social; e saúde.

As associações públicas de entidades privadas como típica modalidade de participação dos interessados
na gestão dos negócios públicos: participação dos interessados em assuntos público-estaduais, no
desempenho de tarefas que o ordenamento jurídico atribui primeiramente ao Estado-Administração,
mas que o legislado delega nos mesmos interessados, por devolução de poderes. Correspondem á
implementação do princípio da participação e são qualificadas no artigo 267º, nº1 CRP como
instrumentos de desburocratização e de participação de interessados na gestão dos serviços públicos.

A associação de entidades privadas ao exercício da função administrativa: constitui uma modalidade sui
generis de participação dos interessados na organização administrativa. Esta associação pode ser em
substituição das entidades públicas concedentes ou delegantes. Ou através de uma parceria
institucionalizada com os poderes públicos.

5. Princípio da Subsidiariedade

Este princípio diz respeito às autarquias locais, complementando o princípio da descentralização

territorial. Segundo este princípio da subsidiariedade as autarquias locais gozam de uma preferência
relativamente ao Estado na satisfação das necessidades coletivas em geral, ou seja, o Estado deve atuar a
titulo subsidiário, assumindo apenas as tarefas que pelas respetivas características e por razões de maior
escala ele possa desempenhar com substanciais ganhos de eficácia e eficiência.

O princípio da subsidiariedade vem trazer uma maior flexibilidade, no sentido das mesmas matérias ou
assuntos, desde que correspondam a atribuições de entidades públicas, poderem ser prosseguidas seja
por entidades locais ou regionais, seja pelo Estado, por aplicação apenas dos critérios de amplitude e
natureza da tarefa e exigências de eficácia e eficiência económicas.

Quanto aos regulamentos independentes (não são antecedidos no plano substantivo por qualquer
específico regime geral) leva a que, apenas tenham legitimidade para os emanar: o governo no exercício
da função administrativa (112º, nº6 e 7º e 199º/g CRP; os governos e assembleias regionais:
regulamentos autónomos das RA- 227º/g e 233º, nº1 CRP) e autarquias locais (regulamentos autónomos
previstos no 241º CRP)
Até os regulamentos independentes estão subordinados ao princípio da precedência da lei que se
traduz na impossibilidade de a Administração fazer algo que afete a esfera de terceiros sem prévia e
específica permissão legal. Segundo o artigo 122º, nº7 CRP os regulamentos independentes são sempre
por isso regulamentos delegados ou autorizados.

No caso das Autarquias Locais a norma diretamente habilitante é o artigo 241º CRP: este deverá ser
conjugado com a lei das autarquias locais (237º, nº1) e a legislação avulsa que fixa as múltiplas
atribuições das autarquias locais (tarefas ou fins a estas outorgadas).

Decorre da Carta Europeia de Autonomia Local a impossibilidade de os legisladores dos Estados

membros da União procederem a uma enumeração legal taxativa e fixa de atribuições das autarquias
locais, por tal elenco fechado violar o princípio da subsidiariedade.

Por isso a nossa lei atual das AL apenas enumera uma adequada repartição entre as atribuições estaduais
e as atribuições das freguesias e dos municípios.

6. Princípio da Unidade da Administração

Este princípio concretiza-se através dos poderes de direção; poderes de superintendência e poderes de
tutela.

Quanto aos poderes de direção:

▪ Primeiro travão ao princípio da desconcentração;

▪ Assistem ao governo e aos seus membros sobre toda a Administração Direta Estadual

▪ São poderes hierárquicos que se reproduzem na esfera de todo os órgãos administrativos sobre
os órgãos e agentes subalternos, do topo para a base

▪ Estes poderes presumem-se (são naturais à organização administrativa, não é necessária

nenhuma disposição legal expressa que os preveja, no entanto está expresso no artigo 199º
alínea d) CRP).

Quanto aos poderes de superintendência:

▪ São o travão à devolução de poderes

▪ Estabelecem-se entre o Estado e os entes públicos que formam a Administração Indireta

(institutos públicos; fundações públicas; EPEs)

▪ Limita-se à emanação de diretivas e instruções genéricas, estando o governo interdito a dar

ordens e instruções concretas

▪ São poderes de direção enfraquecidos

Quanto aos poderes de tutela:

▪ Travão à devolução de poderes e à descentralização em sentido estrito ou territorial

▪ É expresso em vários tipos- poder de controlo que se desmultiplica em vários tipos de tutela
(inspetiva; substitutiva; sancionatória)

▪ Por regra têm que ser objeto de expressa previsão legal

 ▪ Esses poderes assistem ao governo e demais entes públicos territoriais sobre as respetivas
administrações indiretas e ao governo e governos regionais sobre as respetivas autarquias locais

Relações de equiordenação entre sujeitos públicos

Certos entes que são criados, fruto dos princípios da descentralização e da devolução de poderes, são
dotados de esferas materiais próprias de atuação em certos casos estão inclusive protegidas por uma
autonomia constitucionalmente qualificada. A organização administrativa portuguesa pode ser
desdobrada em diferentes níveis de intervenção territorial a que correspondem diferentes tipos de
organização:

▪ Nacional: abrange a totalidade do território português e é composto pela pessoa coletiva Estado
e pelas pessoas coletivas públicas que integram a administração indireta)

▪ Regional: abrange as parcelas do território nacional sob alçada das RA

▪ Local- subnível municipal e subnível paroquial

A cada um destes níveis de administração compete a satisfação de diferentes necessidades coletivas, as

quais são identificadas e prosseguidas com referência a uma determinada comunidade e no âmbito
dessa mesma comunidade. O modelo de repartição das esferas de atuação pode ser representado
também por atribuições competências correntes (são tituladas e exercidas por diferentes entes
territoriais; respeitam a uma mesma matéria; são exercidas na mesma área geográfica). Este fenómeno
de competências concorrentes pode verifica-se na relação entre o Estado (ou RA) e as Autarquias Locais:
o interesse nacional não é limitado quanto à sua substância e quanto à sua incidência territorial,
enquanto os interesses locais são sempre identificados e prosseguidos com referência a uma
determinada parcela do território nacional. E pode verificar-se na relação entre um município e as
freguesias: o mesmo fenómeno decorre da maior abrangência das atribuições e competências
municipais em face daqueles que são conferidas às freguesias e do facto de a intervenção do município
recair sobre toda a circunscrição municipal.

e atribuições e competências paralelas (são tituladas e exercidas por diferentes entes territoriais; dizem
respeito ao mesmo tipo de atribuições e competências e são exercidas com referência a diferentes
circunscrições territoriais).

Os municípios são dotados, normalmente, do mesmo estatuto funcional, possuem as mesmas

atribuições e competências. No entanto, essas competências só podem ser exercidas no âmbito da
respetiva circunscrição territorial. No caso das freguesias as limitações funcionais em matéria de
intervenção territorial podem ser sempre supridas pela intervenção do município. No caso dos
municípios exige-se a necessidade de promover a ação conjunta e concertada entre municípios:
cooperação intermunicipal devido: ás limitações funcionais dos municípios em matéria de intervenção
territorial; à ausência de um nível intermédio de decisão política entre a Administração-Estadual e
Municipal e ao centralismo na definição e execução das políticas estratégicas de investimento e
intervenção territorial

Assim, há uma necessidade de promover uma ação conjunta entre municípios de modo a elevar a
capacidade, eficácia e a eficiência da intervenção da Administração Local e garantir uma adequada
promoção do desenvolvimento territorial. Os 3 modelos que permitem assegurar a articulação do
exercício de competências por parte de diferentes entidades públicas em domínios de intervenção
concorrentes ou paralelas:
 1. Princípio da coordenação: previsto nos artigos 77º CPA e seguintes. Estão em causa duas ou mais
entidades em domínios de intervenção concorrentes; cada órgão exerce a sua competência
isoladamente, mas de forma articulada. A entidade coordenadora vai ter uma certa proeminência,
mas coordenar é diferente de dirigir: quem coordena não recorre a imposição. Opera por via
procedimental. A entidade coordenadora vai instruir o procedimento, nomeadamente,
procedimentos administrativos complexos que permite a intervenção de diversas entidades
competentes cobre determinada matéria ou procedimentos que correm paralelamente.

2. Princípio da cooperação: previsto na lei 4/2004. Suscetível de aplicação em, praticamente, todos
os domínios de intervenção dos entes públicos. Estão em causa duas ou mais entidades que
exercem os seus poderes em conjunto, ou de forma concertada, tendo em vista realizar um
objetivo comum: como p.e organização e gestão em conjunto de um determinado serviço local;
realização de um empreendimento comum. Pode ocorrer desde logo entre os órgãos e serviços
dos diferentes ministérios e neste âmbito temos a figura da partilha de atividades comuns (tal
partilha processa-se sem prejuízo das competências próprias ou delegadas dos respetivos
dirigentes máximos, podendo o seu funcionamento ser enquadrado por protocolos que
estabeleçam as regras necessárias à atuação de cada uma das partes e que tal modelo de
funcionamento abrangerá especialmente atividades de natureza administrativa e logística,
designadamente, a negociação e aquisição de bens e serviços, os sistemas de informação e
comunicação…). Podem estabelecer-se mecanismos de cooperação entre o Estado e as AL; As
autarquias da mesma categoria e autarquias de diferentes categorias. O modelo de cooperação
revela-se mais respeitador da autonomia uma vez que assenta exclusivamente num encontro de
vontades autonomamente formadas. Ao nível das autarquias locais, concretiza-se através da
constituição de associações seja de fins gerais ou de fins específicos.

3. Princípio da colaboração: consagrado no CPA (artigo 19º a par dos demais princípios gerais do
direito administrativo que constam da parte I do código). Sempre que o DUE impuser à
Administração Pública portuguesa a obrigação de prestar informações, apresentar propostas ou
de, por alguma forma, colaborar com a AP de outros Estados Membros, essa obrigação deve ser
cumprida no prazo para tal estabelecido. Temos um ente principal que está a atuar e um outro
órgão que vai colaborar

7. Princípio da Imparcialidade

Este princípio está previsto no artigo 9º CPA e diz respeito á atividade e organização administrativa. Esta
exigência de prévia observância de um procedimento e organização justa e imparcial coloca-se
especialmente quando a gestão de assuntos públicos é atribuída a entidades ou estruturas cujos órgãos
sejam formados por representantes dos interesses diretamente envolvidos nesses mesmos assuntos
como acontece com as associações públicas.

Tem especial relevo nos casos em que a gestão de negócios públicos é atribuída a entidades orgânicas,
cujos titulares sejam representantes envolvidos nesses assuntos. Nestes casos, corre-se o risco da
atuação administrativa se desviar relativamente à orientação definida pelos órgãos investidos do poder
decisório máximo.

Assim o princípio da imparcialidade terá um valor reforçado. As garantias de imparcialidade estão

previstas no artigo 69º CPA e seguintes.

Elementos da Organização Administrativa

➔ Pessoas Coletivas Públicas

A Administração é constituída por pessoas coletivas que são figuras abstratas, mas detentoras de
poderes, direitos e deveres. As pessoas coletivas cujo conjunto se designa por Administração Pública são
as pessoas coletivas de direito público, ou seja, o Estado Administração; as Regiões Autónomas; as
Autarquias Locais; Institutos Públicos; Fundações Públicas; Empresas Públicas institucionais e
associações públicas.

Estas são dotadas de personalidade jurídica própria e podem ser sujeitas de relações jurídicas. São
entidades abstratas muito sofisticadas e instituídas em concreto por um ato jurídico. A sua razão de ser
prende-se com o facto de facilitarem o tráfico jurídico que envolva atuações humanas ou conjuntas

Distinguem-se das demais pessoas coletivas na medida em que a lei confia-lhes a prossecução direta do
interesse público, que desempenham, em regra, através de atos de autoridade (atos que regulam o
exercício de poderes que a mesma lei lhes atribui, designadamente, regulamentos; atos administrativos
ou contratos administrativos). Distinguem-se ainda das outras pessoas coletivas pois são criadas por atos
de autoridade. Atuam, em regra, sob a égide do DA no uso da sua capacidade jurídica especial que é
constituída pelo conjunto de poderes funcionais que integram as suas competências. Por vezes atuam ao
abrigo do direito privado, pois, antes de serem pessoas coletivas públicas, são pessoas tout court,
dispondo da mesma capacidade de gozo e exercício de direitos.

Não são pessoas coletivas de direito público: as fundações ou associações públicas; pessoas coletivas de
utilidade pública; demais pessoas coletivas de interesse público

Natureza jurídico-organizativa e natureza profunda das pessoas coletivas: quando falamos em pessoas
coletivas públicas ou de direito público, por contraposição às demais pessoas coletivas, referimo-nos à
natureza jurídico-organizativa de umas e outras. Com efeito, a natureza jurídico-organizativa pública de
um ente convoca, por regra, uma aplicação em bloco à sua organização, funcionamento e atividade de
todo o direito estatutário da AP. Contudo, em função do agravamento do fenómeno designado “fuga
para o direito privado” foi-se formando um segundo universo administrativo, paralelo ao da
administração tradicional, o das chamadas:

▪ Entidades administrativas privadas ou em forma privada: apesar de já não integrarem, em rigor, a

AP não deixam de ser, na sua natureza, entidades públicas, mais precisamente desdobramentos,
extensões das pessoas coletivas públicas que as constituíram.

Salvo a exceção das fundações públicas de direito privado, a natureza pública ou administrativa
profunda de um ente, decorrente da influência dominante que sobre este exerça, não determina a
respetiva natureza jurídico-organizativa, que continua a ser privada.

Como se distingue as pessoas coletivas de direito público das pessoas coletivas de direito privado?

Em regra, as de direito público são qualificadas pelas leis que as criam, no entanto, o problema da
distinção surge quando a lei não faz essa qualificação da pessoa coletiva em questão. Os 3 critérios que
serão enunciados não são por si só suficientes, sendo necessária, caso a caso, a conjugação de pelo
menos dois destes 3 critérios:

1. Critério da iniciativa

Será de direito público a pessoa coletiva que for criada por lei ou ato administrativo. Mas este critério
não é definitivo pois há pessoas coletivas privadas por lei que são indiscutivelmente privadas e há
categorias de pessoas coletivas qualificadas ex lege como pessoas coletivas públicas, mas que nos
termos da lei, são constituídas por ato negocial.
 2. Critério do fim

Será de direito público a pessoa coletiva que for criada para prosseguir direta ou imediatamente um fim
público que a lei lhe confie de modo expresso. Mas muitas pessoas coletivas de direito privado, são
também criadas para prosseguir interesses coletivos ou de interesse geral não deixando, por essa razão,
de serem privadas como é o caso das entidades sem fins lucrativos (associações e fundações) e
entidades com fins lucrativos (sociedades de interesse coletivo)

3. Critério da capacidade jurídica

Será de direito público a pessoa coletiva que se dispuser, por força de lei, de poderes públicos de
autoridade para prosseguir as finalidades que a mesma lei lhe confia. Também não é suficiente pois
existem pessoas coletivas cuja natureza pública não é de questionar que podem não ter poderes
públicos, estando antes sujeitas ao direito privado (ex.: fundações públicas de direito privado e
empresas públicas institucionais). Há pessoas coletivas de indiscutível natureza privada a quem, todavia,
podem ser delegados verdadeiros poderes públicos, sem por isso perderem a sua natureza privada (ex.:
empresas concessionárias de serviços públicos; serviço de transportes públicos; serviço público de água
e saneamento). Estas entidades estão assim vestidas em funções públicas. Presidem normalmente a este
fenómeno de exercício privado de funções públicas por razões de eficácia; eficiência e economicidade.

➔ Órgãos e serviços administrativos

Órgãos são “os elementos da pessoa coletiva que consistem em centros institucionalizados de poderes
funcionais a exercer pelos indivíduos ou pelo colégio de indivíduos que neles estiverem providos com o
objetivo de exprimir a vontade juridicamente imputável a essa pessoa coletiva”. Os serviços públicos são
“as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa coletiva pública com o fim de desempenhar
as atribuições desta, sob a direção dos respetivos órgãos”.

a) Órgãos Administrativos:

As pessoas coletivas são entidades abstratas, apenas existem no mundo jurídico. São os seus órgãos os
centros de imputação dos direitos, deveres e poderes que lhe são abstratamente atribuídos pela lei ou
com base nela, pois tendo as pessoas coletivas capacidade de gozo de direitos, não têm capacidade de
exercícios desses direitos que é inerente às pessoas físicas. É através dos órgãos que se forma a vontade
da pessoa coletiva, interagindo com os demais sujeitos de direito. Os órgãos são meios indispensáveis
para as pessoas coletivas públicas atingirem os seus fins e cumprirem as tarefas de que foram
encarregues. Os órgãos têm a função de tomar decisões e manifestar uma vontade que será imputável à
pessoa coletiva ou ao sujeito a que pertence. A conceção adotada de órgão é a funcional (isto implica
que sempre que se conste a existência de uma manifestação de uma vontade, provinda de uma pessoa
coletiva pública, lesiva de um direito de um particular, basta a providencia daquela vontade da
Administração para que esta incorra em responsabilidade pelos danos causados, mesmo que não se
saiba qual o órgão responsável). As pessoas coletivas têm sempre mais do que um órgão.

b) Serviços Administrativos

São compostos por funcionários ou agentes com vínculo de emprego público. asseguram a atividade da
Administração no dia-a-dia através da atuação material de exercício; atuação material de direta execução
da lei. Têm como função preparar e executar as decisões e deliberações dos órgãos. Atuam sempre sob
a direção dos ditos órgãos administrativos (sob a direção dos membros do governo e dos dirigentes
superiores e intermédios- caso da Administração Direta do Estado; RA; AL) ou sub a direção sobretudo
dos órgãos colegiais executivos e respetivos presidentes.
Os funcionários e agentes que integram os serviços administrativos não praticam atos administrativos;
não emanam regulamentos e não celebram contratos administrativos. Limitam-se aos atos instrumentais,
mais precisamente à emissão de atos declarativos. No âmbito da atividade profissional, dentro do
procedimento declarativo emitem atos preparatórios e dentro do procedimento executivo emitem atos
executivos.

Principais classificações dos órgãos: primários; secundários; vicários

• Primários: figura ou instância da Administração que dispõe, a título primário, de competências

próprias, como previsto na lei

• Secundários: uma determinada figura pode não dispor, a título primário, de competências
próprias, contudo, se a lei previr a possibilidade de lhe poderem ser delegadas verdadeiras
competências externas, passa o funcionário ou titular do cargo em questão a estar habilitado a
praticar verdadeiros atos administrativos

• Vicários: a lei pode prever que uma determinada figura substitua um órgão administrativo em
caso de ausência ou impedimento do seu titular e nestes casos apenas pode exercer as
competências que a lei lhe confia quando é chamado a substituir o órgão primário a quem
normalmente cabe exercê-las.

Outra classificação de órgãos: ativos; consultivos; de controlo

• Ativos: tomam ou executam decisões que se projetam fora da Administração, incidindo sobre a
esfera jurídica de terceiros no âmbito das relações jurídico-administrativas intersubjetivas

• Consultivos: informam e esclarecem os órgãos ativos antes destes tomarem ou executarem

decisões através da introdução de juízos, avaliações e opiniões destinadas à instrução do
processo decisório

• Controlo: fiscalizam os restantes órgãos. Cabe-lhes controlar a legalidade e, por vezes, o mérito,
oportunidade ou a conveniência dos atos praticados pela Administração ativa. O controlo pode
ser: preventivo a priori (antes da decisão ser tomada através de uma autorização constitutiva da
legitimação da capacidade de agir) ou preventivo a posteriori (depois da decisão ser tomada
através da aprovação. Só tem lugar depois da decisão ser tomada, é uma condição de eficácia. O
controlo pode ainda ser sucessivo (regulado nos artigos 165º a 174º CPA, em que são
extinguidos os efeitos do ato revogado ora com eficácia ex nunc e com fundamento do seu
demérito- revogação ou eficácia ex tunc e com fundamento na sua invalidade- anulação.

NOTA: um mesmo órgão pode funcionar como órgão ativo como consultivo ou de controlo

Órgãos Singulares e Órgãos Colegiais:

Singulares (composto por apenas um titular, cujos atos são decisões); Colegiais (composto por dois ou
mais titulares, cujos atos são deliberações)

Órgãos Centrais e Órgãos Locais:

Centrais (exercem a sua competência sobre todo o território nacional: a partir da capital ou,
excecionalmente, de outra localidade onde possam estar sedeados); Locais (exercem uma competência
limitada a uma circunscrição ou parcela territorial)

Órgãos permanentes e não permanentes

Permanentes (um órgão por regra é permanente, sendo que a permanência faz parte da natureza do
órgão). Todavia, as comissões, júris e outras instâncias decisórias não permanentes da Administração são
figuras próximas dos órgãos administrativos propriamente ditos- razão pela qual se aplicam ás respetivas
organização e funcionamento os princípios e as regras que regem os ditos órgãos

Órgãos colegiais simples e complexos

Os órgãos colegiais simples têm uma estrutura unitária, os respetivos titulares só podem atuar
coletivamente. Os órgãos colegiais complexos apresentam uma estrutura diferenciada, podendo os seus
titulares exercer competências próprias em nome individual, como é o caso dos ministros

O regime dos órgãos colegiais vem previsto nos artigos 21º a 35º CPA

Atribuições, Competências e Legitimação

Tanto as atribuições como as competências são, num sentido muito amplo, poderes administrativos,
constituindo atributos dos respetivos sujeitos ou titulares. As atribuições das pessoas coletivas são as
tarefas e fins que estas têm obrigatoriamente de desempenhar e prosseguir, uma vez que lhes são
conferidas pelo legislador. Dizem respeito à pessoa coletiva e não aos seus órgãos. Já as competências
das pessoas coletivas dizem respeito ao conjunto de poderes funcionais, poderes-deveres, que o órgão
tem de exercer tendo em vista a prossecução das atribuições das pessoas coletivas em que se insere (ex.:
poder autoritário; poder regulamentar; poder tributário; poder de expropriar; poder de conceder a
exploração de um serviço público; poder de aplicar contraordenações ou sanções disciplinares públicas)

Já a legitimação é o conjunto de requisitos, também relativas ao sujeito público, que se têm de verificar
ou preencher para que o órgão administrativo possa exercer validamente a sua competência. Sendo
eles: a prévia autorização interadministrativa de um órgão supraordenado quando legalmente exigida;
antecipada investidura do respetivo titular do órgão; inexistência de impedimentos ou de contextos
organizatórios e procedimentais que não assegurem previamente a isenção do órgão na respetiva
atuação; No que respeita aos órgãos colegiais é o respetivo quórum mais a maioria legalmente exigida

Princípio da legalidade da competência e das atribuições

Este princípio está previsto nos artigos 36º CPA e 290º, nº1 CRP e apresenta 3 corolários: a competência
não se presume (tem de estar expressamente prevista na lei), a competência é imodificável e a
competência é irrenunciável e inalienável (nenhum órgão administrativo pode praticar atos que se
traduzem numa renúncia das suas competências ou na alienação das mesmas a favor de outros órgãos)

Violação das competências, falta de atribuições ou falta de legitimidade

Incompetências Simples: se um órgão exercer competência de um outro órgão, o seu ato padecerá de
um vício de incompetência (a regra é a da anulabilidade). Porém existem exceções, são nulos os atos
estranhos aos ministérios (161º, nº2 alínea b)

Violação ou falta de atribuições: quando um órgão de uma pessoa coletiva emana um ato da
competência de outro órgão de outra pessoa coletiva (ou de outro ministério), ou mais genericamente,
quando pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva a que pertence. Aqui não estamos perante
uma violação das competências, mas perante uma violação de atribuições, geradora de nulidade do ato
praticado. Exceção: no caso de entes instrumentais do Estado que integram a sua Administração
indireta, qualquer ato praticado por um órgão cimeiro do ente principal que viola as competências do
ente instrumental estará viciado de mera incompetência relativa e não absoluta (gera a anulabilidade por
interpretação restritiva da alínea b) do artigo 161º, nº2 CPA)
Falta de legitimação: falta de autorização (anulabilidade); falta de investidura (anulabilidade); houver
impedimentos (anulabilidade-69º CPA), falta de quórum e de maioria legalmente exigida de votos
(nulidade- 161º, nº2 h)

Tipologia das Competências- âmbito geral

a) Competência explícita e implícita

Em regra, a competência do órgão é explícita, ela está expressamente consagrada na lei e assim o exige
o princípio da legalidade da competência, constituindo esse específico imperativo um dos seus
corolários. Mas, em casos excecionais, a competência pode estar implícita na lei, nomeadamente,
quando for legitimo deduzi-la de determinações legais (designadamente de competências expressas) ou
mesmo de princípios gerais de direito público.

b) Competência livre e condicionada

A competência é livre quando não está sujeita a qualquer restrição. É condicionada sempre que, ao
invés, estiver sujeita a limitações impostas por lei.

c) Competência dispositiva, competência revogatória e anulatória

É uma competência dispositiva sempre que se traduza no poder de um órgão emanar em primeira mão
um ato sobre uma determinada matéria no âmbito da chamada administração ativa. A competência
revogatória ou anulatória insere-se na competência de controlo. É revogatória quando consiste no poder
de revogar ou confirmar determinado ato com fundamento no respetivo desmérito ou mérito. É
anulatória quando consiste no poder de anular ou confirmar determinado ato com fundamento na
respetiva validade

d) Competência própria e competência delegada

A competência é própria quando estão em causa poderes do próprio órgão e delegada quando o poder
exercido pertence de raiz a outro órgão, e não ao que praticou o ato

e) Competência singular e competência conjunta

A competência é singular sempre que o competente é um único órgão, a que a exerce sozinho. É
conjunta se tiver dois ou mais órgãos competentes, os quais a exercem conjuntamente e ao mesmo
tempo, através de um único ato.

f) Competência acumulada e competência simultânea

É competência cumulada quando uma única e mesma pessoa individual acumula em simultâneo a
titularidade de diferentes órgãos, sendo por isso, do mesmo passo titular das competências desses
órgãos. Diz-se competência simultânea quando os mesmos poderes são conferidos por lei a dois ou
mais órgãos, podendo ser alternativamente exercidos por um ou por outro (exige-se apenas que um
deles a exercite para que o ato seja válido)

Tipologia das Competências- âmbito específico

a) Competência própria: quando a lei atribui a um órgão subalterno, que por isso a poder exercer
em primeira mão é sempre uma competência comum, na medida em que é partilhada com os
seus superiores hierárquicos.
 b) Competência exclusiva: quando a decisão do subalterno está sujeita apenas ao poder de
controlo do superior hierárquico, que só pode anular o ato na sequencia de recurso hierárquico
interposto por um particular interessado e já não revoga-lo; modifica-lo ou substituí-lo na medida
em que não goza da mesma competência dispositiva

c) Competência independente: é independente em duas situações: quando o órgão seu titular

situa-se no vértice da hierarquia da pessoa coletiva; ou nos casos em que a Lei afasta
expressamente o próprio poder de controlo do superior hierárquico, com total subtração do
órgão à hierarquia, mesmo à chamada hierarquia imprópria.

Os setores da Administração Pública: tipologia e regime das pessoas coletivas

públicas

A mais importante linha divisória que se pode traçar é entre as pessoas coletivas públicas de população,
território e fins múltiplos de pessoas coletivas públicas funcionais ou fins específicos. São entes públicos
territoriais: Estado; RA e as AL e compete-lhes satisfazer os interesses públicos das populações que
habitam nos respetivos territórios. São entes públicos funcionais os institutos públicos, as entidades
públicas institucionais, as fundações públicas de direito privado e as associações públicas

➔ Administração Estadual Direta

a) O Estado-Administração

O Estado Administração engloba os órgãos e serviços que integram a chamada Administração Direta e
as autoridades administrativas independentes não personalizadas. Quanto aos órgãos do Estado
Administração o Governo é o seu órgão colegial diretivo, é a cabeça da Administração Pública, na
medida em que ele exerce poderes administrativos de diverso tipo.

b) O Governo

O Governo é um órgão que exerce, a título principal a função administrativa e a função política e
legislativa (previsto nos artigos 197º a 199 Constituição). Cabe-lhe, através do exercício articulado destas
funções, a condução da política geral do país, de acordo com o programa por si elaborado e sujeito à
aprovação da Assembleia da República, no qual deve constar as principais orientações políticas e
medidas a adotar ou a propor nos diversos domínios da atividade governamental (artigos 182º; 188º e
193º CRP)

O Governo funciona quer colegialmente, quer através de cada um dos seus membros (relativamente ao
funcionamento colegial, este processa-se através do Conselho de Ministros, onde têm assento o
primeiro-ministro o vice-primeiro ministro e os ministros. Podem, ainda, participar nas reuniões, os
Secretários e Subsecretários de Estado, em substituição do ministro que coadjuvam ou se para tanto
forem também convocados (artigos 184º e 185º CRP). É um órgão colegial imperfeito, na medida em
que as deliberações são tomadas por consenso e não por votações, prevalecendo sempre a vontade do
Primeiro Ministro sobre os demais membros do Governo com assento no Conselho

Quanto aos ministérios, cada um deles é composto por duas ou mais direções-gerais (cada uma
integrada por duas ou mais direções de serviço) uma secretaria geral, um serviço de inspeção e nos
ministérios com estruturas desconcentradas no território temos também as direções gerais. As chamadas
pastas ministeriais reconduzem-se a 5 categorias, sendo elas relativas ás funções: soberania (como
negócios estrangeiros; defesa nacional; justiça e administração interna); política interna (presidência e
assuntos parlamentares, pastas eventuais que podemos designar de coadjuvação do Primeiro Ministro)
económicas e financeiras (abrange a agricultura e pescas, comércio, indústria e serviços, planeamento e
fomento económico e finanças) sociais (saúde; habitação; educação e cultura; juventude e desporto;
população; emprego e segurança social), técnicas (obras públicas, urbanismo, ordenamento do território
e ambiente, transportes e comunicações, ciência, tecnologia e ensino superior).

Podem os membros do Governo neles delegar o exercício de importantes poderes cabendo aos
dirigentes nos demais casos, propor ao membro do Governo a que reportam a prática dos atos de
gestão do serviço ou órgão e em geral as medidas que considerem mais aconselháveis para se atingirem
os objetivos e metas consagradas na lei e no Programa do Governo

➔ A Administração Estadual Indireta

a) Entes Públicos funcionais

Um ente público funcional dedica a sua atividade á prossecução de fins específicos e são entes auxiliares
do ente que os cria. São pessoas coletivas criadas apenas para a satisfação de interesses públicos
delimitados, através do processo de devolução de poderes. Estes podem ser institutos públicos e/ou
associações públicas.

As grandes classificações das pessoas coletivas no direito privado e no direito administrativo: é corrente
na teoria geral das pessoas coletivas a classificação dicotómica destas de acordo com o seu substrato,
podendo ser de: substrato pessoal (as quais associam fundamentalmente pessoas singulares ou coletivas
como associações; sociedades; cooperativas) podem ser de substrato funcional ou patrimonial
(assentam num acervo de bens e numa organização dotada de recursos materiais e humanos, mas em
que o elemento humano não é predominante. A atividade do ente dirige-se à satisfação de
necessidades alheais aos seus dirigentes e funcionários, fins esses que lhe foram fixados pelo ente
público seu criador).

Dentro das pessoas coletivas com substrato pessoal subdividem-se em pessoas coletivas territoriais
(Estado; RA e AL) e pessoas coletivas associativas ou corporativas (como as associações públicas de
entidades privadas).

Entre a figura dos institutos públicos e das associações públicas podemos falar em entidades híbridas
como é o caso das Universidades Públicas e Institutos Politécnicos Públicos (têm uma dimensão pessoal
e corporativa).

Quanto aos institutos públicos previsto na Lei nº3/2004-são pessoas coletivas de direito público sem
substrato corporativo, criadas por lei para a prossecução de fins específicos do Estado ou de uma Região
Autónoma. São caracterizados por terem órgãos próprios, autonomia patrimonial, autonomia
administrativa, autonomia financeira e por integrarem a administração indireta do Estado ou Região
Autónoma que o haja criado. A classificação tradicional, apontada por Marcello Caetano de institutos
públicos são os serviços personalizados (pessoa coletiva pública dotada de recursos humanos e
patrimoniais); estabelecimentos públicos (institutos públicos que se dedicavam á prestação de bens e
serviços de carácter social); fundações públicas de direito público e empresas públicas
institucionais/empresariais (institutos públicos, mas com natureza empresarial). No que toca à sua
organização, funcionamento e atividade, estão sujeitos ao direito administrativo, como diz o artigo 6º da
LQIP. Para além do mais, estão submetidos ao regime orçamental e financeiro dos serviços e fundos
autónomos do Estado com as especificidades constantes do Capítulo III (artigo 35º a 39º da Lei-Quadro).
Os institutos públicos têm, por natureza, capacidade para praticar atos administrativos

Segundo o artigo 7º/1 da LQIP cada instituto está adstrito a um departamento ministerial sujeito à
superintendência e tutela do respetivo ministro. São órgãos dos institutos públicos, pelo menos, um
conselho diretivo com 3 membros e um fiscal único. Os membros do conselho diretivo têm um mandato
de 5 anos renovável e são nomeados pelo ministro da tutela mediante procedimento concursal e podem
ser por ele destruídos antes do termo do mandato, ou ser todo o órgão dissolvido por despacho do
mesmo ministro

A destruição ou dissolução podem ser fundadas em justa causa (artigo 20º, nº3 G) e nº9 da alínea a) a f)
seja na necessidade de reorganizar o instituto ou imprimir nova orientação á respetiva gestão.

As Fundações Públicas de Direito Privado

Toda a fundação consiste num complexo patrimonial afeto por uma determinada pessoa/conjunto de
pessoas, à realização de determinados fins de interesse geral prosseguidos através da criação de uma
determinada organização destinada á administração daquele património e com vista à prossecução de
tais fins. Tem o regime previsto na Lei-Quadro das Fundações Lei nº24/2012. Nos termos do artigo 3º,
nº2 da Lei-Quadro das Fundações é uma pessoa coletiva, sem fim lucrativo, dotada de património
suficiente e irrevogavelmente afetado á prossecução de um fim de interesse social. Distinguem-se duas
grandes modalidades de fundações: as fundações públicas de direito público e de direito privado e
ainda as fundações privadas- estas ultimas são pessoas coletivas privadas sem fins lucrativos, dotadas de
bens e do suporte económico necessários à prossecução de fins de interesse social. Para uma adequada
qualificação e enquadramento jurídico de qualquer fundação, é necessário atender á natureza jurídica da
entidade ou entidades instituidoras; à qualificação jurídica constante dos próprios estatutos da fundação;
à origem da fundação; à origem dos bens que integram o património inicial da fundação e o modo de
designação e de destituição dos órgãos de administração e de fiscalização da fundação.

As fundações públicas de direito privado estão sujeitas na sua atividade ao direito privado. No entanto,
sendo elas também, por expressa qualificação legal, pessoas coletivas públicas implica ser o direito
administrativo a reger a sua organização e funcionamento. Para além disto, nos termos do artigo 48º da
Lei-Quadro das Fundações estas estão sujeitas na sua atividade:

✓ Aos princípios constitucionais de direito administrativo

✓ Aos princípios gerais da atividade administrativa

✓ Ás regras de contratação pública

✓ Em matéria de recrutamento pessoal estão sujeitas ao princípio da publicidade; da concorrência

e da não discriminação

Aplicar-se-á o CPA à atividade destas que envolva (artigo 52º, nº2 alínea a): o exercício de poderes de
autoridade; a gestão da função pública; a gestão do domínio público; a aplicação de outros regimes
jurídico-administrativos

Aplicam-se por inteiro a ambas as espécies de fundações públicas os regimes de administração

financeira e patrimonial do Estado, os regimes de realização de despesas públicas e da contratação
pública, os regimes das incompatibilidades de cargos públicos, da responsabilidade civil do Estado e o
regime de jurisdição e controlo financeiro do Tribunal de Contas e da Inspeção-Geral de Finanças

Entidades Públicas Empresariais

São pessoas coletivas públicas à partida sujeitas nos seus aspetos organizativos ao direito administrativo
mas cuja atividade a lei submete por regra ao direito privado. Estas entidades públicas empresariais são
reguladas ao nível estadual (artigos 56º a 61º do regime jurídico do setor público empresarial e bases
gerais das empresas públicas); ao nível regional (artigos 32º a 43º do Decreto-Lei regional nº7/2008

Não obstante a expressa exclusão pelo artigo 3º, nº3 da LQIP das entidades públicas empresariais do seu
âmbito, estas não deixam de integrar a Administração Pública e de qualificar os respetivos órgãos como
órgãos administrativos. As entidades públicas empresariais são pessoas coletivas públicas criadas por
Decreto-Lei; são de tipo fundacional ou institucional e estão sujeitas a um regime de dissolução e
liquidação especial a aprovar também, caso a caso, por Decreto-Lei.

As empresas Públicas empresariais (hospitais de entidades públicas empresariais, entidade nacional para
o mercado de combustíveis de entidade pública empresarial) são dotadas de autonomia administrativa,
financeira e patrimonial. Têm um capital indiviso que só pode ser de titularidade estadual, apenas dispõe
de órgãos de administração e fiscalização, a sua extinção é levada a cabo por decreto-lei, com o objetivo
de aproximar o respetivo regime organizativo ao das empresas públicas societárias, o Decreto-Lei
133/2013 designa os poderes do Governo de orientação e controlo por função acionista. No respeitante
ao controlo financeiro, estão sujeitas à jurisdição e ao controlo do Tribunal de Contas e da Inspeção-
Geral de Finanças

Figuras convertidas da Administração Pública

a) Associações Públicas

São formadas por entidades privadas, mas prosseguem fins do Estado, transferidos para esta através de
um processo de devolução de poderes. Concentram-se em fins específicos e estão sujeitas ao princípio
da participação dos interessados (ex.: ordem dos advogados, em que estes estão interessados na
disciplina/interesses morais ou públicos da profissão)

O problema está em que não são só os profissionais agregados em ordens profissionais que devem ser
chamados a participar na gestão, mas também os utentes/funcionários e estes não estão representados.
Um outro risco é que os poderes sejam mal exercidos ou deficientemente exercidos do ponto de vista
do interesse público porque as motivações corporativas falam mais alto.

b) Concessionários de serviços públicos e demais entidades privadas com poderes

públicos

É uma categoria de entidades privadas que colaboram estreitamente com a AP, numa situação de
sujeição que as faz emparceirar com os entes públicos que integram a Administração Indireta do Estado
a quem hajam sido transferidos poderes públicos afetos ao exercício da função administrativa nelas
também concessionada. É o direito administrativo aplicável a estas entidades sempre que exerçam tais
poderes.

Não perdem a sua natureza privada, atuam em concorrência, mas estão investidos numa função pública
e é por isso que são considerados Administração Indireta funcional do Estado, porque são atividades
substancialmente privadas.

c) Entidades Privadas com influência pública dominante

Estas entidades privadas com influência pública dominante, apesar de já não integrarem em rigor a
Administração Pública, por terem forma jurídico-organizativa privada, não deixam de ser, na sua natureza
profunda, entidades públicas, mais precisamente longas manus, extensões ou desdobramentos das
pessoas coletivas públicas que as constituíram. São entidades jurídico-organizativas privadas; são meros
instrumentos dos entes públicos que lhes deram origem; a criação de entidade com aquele específico
objeto, com atividade regida pelo direito privado, apenas serve indiretamente a satisfação de um
determinado interesse público a cargo do seu criador, circunscrevendo-se a atividade desenvolvida por
si ao quadro das atribuições do ente público matriz.

A Administração Estadual Independente- artigo 2º, nº4 alínea c CPA

Estas constituem uma categoria de organismos públicos objeto de expressa consagração constitucional
a partir da revisão constitucional de 1997 (267º, nº3 CRP). Podendo ou não ter personalidade jurídica
própria e distinta do Estado Administração, constitui o seu traço distintivo o não estarem dependentes
do Governo. Distinção entre duas grandes subcategorias de entidades administrativas independentes:

1. Autoridades administrativas independentes: criadas para assegurar uma tutela prévia ou

preventiva de direitos fundamentais. Na sua maioria não têm personalidade jurídica própria e
situam-se orgânica e financeiramente na órbita da Assembleia da República. É o caso do
provedor de justiça; comissão nacional de eleições; comissão nacional para proteção de dados;
comissão de acesso a documentos administrativos; comissão de recrutamento e seleção para a
Administração Pública; conselho superior de finanças públicas; conselho nacional de educação;
conselho nacional de consumo.

2. Entidades reguladoras independentes: são pessoas coletivas públicas com forma de instituto
público; têm a missão de regular a conduta dos operadores económicos que desenvolvam
atividades de interesse económico geral; o regime comum está plasmado na Lei nº67/2013

A separação orgânica das autoridades reguladoras relativamente ao Governo deve-se a razões de

eficiência em sede de regulação económica; exigência de um elevado perfil técnico-científico dos
membros dos órgãos diretivos dessas autoridades; independência face ao poder executivo
governamental

Exemplos de entidades reguladoras independentes: autoridade de supervisão de seguros e fundos de

pensões; comissão do mercado de valores mobiliários; autoridade de concorrência; entidade reguladora
dos serviços energéticos; autoridade nacional de comunicações; autoridade nacional de aviação civil;
autoridade da mobilidade e dos transportes; entidade reguladora dos serviços de águas e resíduos;
entidade reguladora da saúde; entidade reguladora da comunicação social; banco de Portugal

Entidades como o INFARMED e o IMPIC não se inserem na Administração Independente, pois falta-lhes
o requisito da independência face ao Governo.

O problema destas entidades administrativas independentes é que a legitimação democrática das

entidades administrativas independentes só é assegurada pela lei, que fixa obrigatoriamente a sua
organização; as suas atribuições e competências. Exigências que são consideradas insuficientes ás
exigências do Estado Democrático de Direito.