TEMA 8 C1

(04/01/16)

1) FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: CLASIFICACIÓN.

1.1) Concepto

*Se denominan fuentes del Derecho a las distintas formas de manifestarse las normas jurídicas que
integran el Derecho objetivo

*La principal relación de fuentes del Derecho en nuestro ordenamiento jurídico la hallamos en el artículo
1 del Código Civil, el cual establece:

1. Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y los principios
generales del derecho.
2. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
3. La costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral
o al orden público y que resulte probada.
Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tendrán
la consideración de costumbre.
4. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio
de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
5. Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa
en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su
publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.
6. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo
reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los
principios generales del derecho.
7. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que
conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.

1.2) Clasificación de las fuentes

*Según DE CASTRO, las fuentes pueden clasificarse en:

-Fuentes Materiales: son aquellas entidades capaces de crear normas jurídicas (Cortes, Gobierno,
Pueblo, etc.). Esta clasificación es menos relevante para el objeto de estudio del presente tema
-Fuentes Formales: son los modos o formas a través de los cuales se manifiesta externamente el
Derecho (Ley, Real Decreto, etc.) A su vez, este tipo de Fuentes se subdivide en:
-Fuentes Directas: encierran en sí mismas una norma. Se clasifican en:
-Primarias: son las que se aplican en primer lugar
-Subsidiarias: se aplican sólo en defecto de fuentes primarias
-Fuentes Indirectas: sin llegar a constituir en sí mismas una norma, coadyuvan a su
producción y comprensión

*Así pues, teniendo en cuenta esta clasificación y el contenido del anteriormente citado artículo 1 del
Código Civil, podemos efectuar la siguiente clasificación de las Fuentes Formales del Derecho:
 -Constitución
-Tratados Internacionales publicados en el BOE
Primarias -Estatutos de Autonomía, Leyes Orgánicas y Sentencias
del Tribunal Constitucional
FUENTES -Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades
DIRECTAS Autónomas
(la jerarquía de -Disposiciones con rango de ley (Decretos Leyes y
las mismas se Decretos Legislativos)
define en el -Reglamentos (Reales Decretos y Decretos de los
siguiente Gobiernos de las CC.AA y Órdenes Ministeriales y de
epígrafe) las Consejerías de las CC.AA.)
Subsidiarias -Costumbre
-Principios Generales del Derecho
-Tratados Internacionales no publicados en el BOE
FUENTES INDIRECTAS -Jurisprudencia
-Doctrina Científica

1.3) Fuentes Directas Primarias

*La CE es la norma jurídica suprema de nuestro ordenamiento jurídico. Ya la hemos estudiado con
detenimiento en los temas de constitucional por lo que me remito a ellos.

*Respecto a los Tratados Internacionales, la CE les dedica el Capítulo III del Título III. A tal respecto, el
artículo 96.1 establece que los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados
oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser
derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las
normas generales del Derecho internacional
Respecto a los Tratados Internacionales, nuestra Carta Magna recoge los siguientes caracteres:
-Artículo 93: Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se
atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de
la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del
cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales
o supranacionales titulares de la cesión.
-Artículo 94.1: La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o
convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos:
a) Tratados de carácter político.
b) Tratados o convenios de carácter militar.
c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y
deberes fundamentales establecidos en el Título I.
d) Tratados o Convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.
e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan
medidas legislativas para su ejecución.
-Artículo 95: La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a
la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras
puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción

*Por último, las normas legales, normas con rango de ley y normas reglamentarias serán objeto de
estudio en otros epígrafes de este tema.

1.4) Fuentes Directas Subsidiarias

1.4.1) La Costumbre
*La costumbre es una norma jurídica no escrita generada por su uso uniforme, constante y prolongado en
el tiempo por una comunidad o colectividad como expresión de una convicción jurídica. Nuestro Código
Civil, en su artículo 1.3, especifica que la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que
no sea contraria ni a la moral ni al orden público y siempre que resulte probada.

*En el Derecho Administrativo español, que es eminentemente legalista y escrito, sólo cabe el uso de la
costumbre “secundum legem”, es decir, si una ley remite a su aplicación o la permite. Por tanto, nuestro
ordenamiento administrativo no permite el uso de la costumbre “contra legem”

*No podemos confundir la costumbre con aquello que se conoce como precedente administrativo, el
cual supone que una serie de decisiones de la Administración sobre un mismo supuesto de hecho han sido
resueltas de igual manera, circunstancia que podría vincular decisiones de la misma Administración sobre
casos futuros en los que, claro está, coincidan los supuestos de hecho.
-La consideración del precedente administrativo como fuente subsidiaria del Derecho
Administrativo no es unánime ni en la doctrina ni en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
-Sobre esta cuestión, merece la pena destacar la tesis de GARCÍA DE ENTERRÍA, quien
considera que el precedente, aunque en términos abstractos no puede ser calificado de costumbre,
en la práctica, tiene una fuerza enorme, ya que la Administración no puede actuar arbitrariamente
y, por tanto, no puede apartarse de un precedente si ello supone una arbitraria discriminación a un
particular. No obstante, este argumento no se fundamenta en el valor del precedente administrativo
como fuente del derecho, sino en el principio de igualdad de todos ante la ley, el cual, la
Administración debe respetar en todas sus actuaciones. Por todo ello, GARCÍA DE ENTERRÍA,
niega al precedente administrativo el carácter de fuente subsidiaria del Derecho.
-Para finalizar este asunto, reseñar que, tal como establece el artículo 35 Ley 39/2015, la
Administración podrá apartarse del precedente administrativo siempre que el acto o actos que se
separen de dicho criterio estén motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de
Derecho.

1.4.2) Los principios generales del Derecho

*Recogidos en el artículo 1.1 CE (…que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico
la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político) y en el Capítulo III del Título I de la
Constitución, titulado “De los principales rectores de la política social y económica”. se aplican a través
de la ley o la costumbre y sólo se puede acudir directamente a ellos en supuestos que, en ausencia de ley o
costumbre, quedarían sin regulación. En este sentido, son la tercera y última fuente directa del Derecho

*Con respecto a ellos, el artículo 53.3 CE establece que los principios rectores de la política social y
económica informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos.
Además, sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las
leyes que los desarrollen.

*Finalmente, recordar que, el respeto a los principios generales del Derecho es un instrumento empleado
para controlar la actividad discrecional de la Administración

1.5) Fuentes Indirectas

1.5.1) Los Tratados Internacionales

*Son convenios celebrados entre dos o más Estados o entre Estados y Organizaciones supranacionales
con el fin de organizar sus relaciones en determinadas materias

*Aunque los hemos incluido dentro de las fuentes indirectas del Derecho Administrativo, realmente hay
que diferenciar entre dos tipos de Tratados Internacionales:
 a) Los Tratados Internacionales válidamente celebrados no publicados aún en el BOE: Son fuente
indirecta del Derecho y no tienen el valor de norma jurídica
b) Los Tratados Internacionales válidamente celebrados y publicados en el BOE: Tal como
establecen los artículos 1.5 del Código Civil y 96 CE, este tipo de tratados son de aplicación
directa ya que, una vez publicados, pasan a formar parte del ordenamiento jurídico interno, por lo
tanto, son norma jurídica. En este caso, no hablaríamos de Fuente Indirecta del Derecho sino de
Fuente Directa Primaria

1.5.2) La doctrina científica

*Es la originada por los estudiosos del Derecho. No es en sí misma una fuente directa del Derecho, sino
una fuente de su conocimiento. No obstante, como va a suceder en el caso de la jurisprudencia, tiene una
gran importancia en el ámbito de las fuentes indirectas del Derecho Administrativo.

1.5.3) La jurisprudencia

*Se puede definir como el criterio constante y uniforme de aplicar el Derecho por los Jueces y Tribunales

*Dentro de la Jurisprudencia, conviene destacar:

a) Jurisprudencia del Tribunal Supremo: El artículo 1.6 del Código Civil establece que la
jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo complementará el ordenamiento jurídico. No
obstante, no se trata, como sucede en el ordenamiento jurídico anglosajón, por ejemplo, de que el
Tribunal innove o creen Derecho con sus sentencias ya que, en el sistema continental, el juez
únicamente es un mero aplicador de la Ley. Por tanto, lo único que hace el Tribunal Supremo con
su jurisprudencia es aportar su versión concreta de lo que ha intentando ordenar el legislador en la
norma aplicada.
b) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional: De conformidad con el artículo 164.1 CE, las
sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el Boletín Oficial del Estado con los
votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su
publicación y no cabe recurso alguno contra ellas. Las que declaren la inconstitucionalidad de
una Ley o de una norma con fuerza de Ley y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva
de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos (¡ojo!, no confundir “valor de cosa juzgada”,
que se produce al día siguiente de su publicación en el BOE, con “producción de efectos”, los
cuales, en virtud del artículo 38.1 LOTC, nacen desde la fecha de su publicación en el BOE)
En cuanto al lugar que ocupa la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la relación de
fuentes del Derecho, hay que reconocer que no existe unanimidad en la doctrina. No obstante, en
la actualidad, la mayor parte de la misma se inclina por la postura que ubica esta Jurisprudencia
por encima de todas las normas jurídicas, incluida la ley, pero subordinada a la Constitución y
Tratados Internacionales (PEREZ ROYO). En este caso, las sentencias del Tribunal Constitucional
no serían fuente indirecta del Derecho sino Fuente directa primaria.
Finalmente, reseñar que las sentencias del Tribunal Constitucional presentan dos límites: formal y
sustancial

2) JERARQUÍA NORMATIVA

*GARRIDO FALLA establece dos criterios para determinar el orden jerárquico de aplicabilidad de las
fuentes directas del Derecho Administrativo:
-El criterio de la primacía del Derecho escrito
-El criterio de la jerarquía del órgano del que emana la norma escrita

2.1) El criterio de la primacía del Derecho escrito

*El Derecho Administrativo español tiene como característica primordial la primacía absoluta de la
norma escrita, hecho que no significa que la costumbre y los principios generales carezcan de valor
*Un ejemplo de esta primacía del Derecho escrito, lo hallamos en el artículo 36.1 de la Ley 39/2015, de 1
de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el cual determina
que “Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su
naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia”.

2.2) El criterio de la jerarquía del órgano del que emana la norma escrita

*Como regla general, podemos afirmar que las disposiciones del poder legislativo (leyes) prevalecen
sobre las dictadas por la propia Administración (reglamentos)

*En el Derecho Administrativo, el principio de jerarquía está regulado en el artículo 128.2 de la Ley
39/2015, el cual determina que los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la
Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas
En similares términos también se pronuncia el artículo 44.4 de la Ley 6/2006 de 24 de octubre, del
Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

*Por otro lado, como materialización práctica de este principio de jerquía, podemos citar el artículo 24.2
de Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el cual ha sido modificado por la DF 3ª de la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y el artículo 44.3 de la Ley 6/2006. A
saber:
-Artículo 24.2 : Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:
1º. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo
de Ministros.
2º. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
-Artículo 44.3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y de
jerarquía normativa:
1. Disposiciones aprobadas por la Presidencia de la Junta de Andalucía o por el Consejo
de Gobierno.
2. Disposiciones aprobadas por las personas titulares de las Consejerías.

*Finalmente, cabe destacar que un Estado descentralizado como es el nuestro, para determinar la
jerarquía de la normativa aplicable, también podríamos añadir el criterio de la competencia según el
objeto o materia. Así pues, por ejemplo, de conformidad con los artículos 148 y 149 CE, el Estado y las
Comunidades Autónomas tiene competencia exclusiva respecto a una serie de materias. Llegado el
momento de aplicar una norma en el ámbito de dichas materias, habrá que tener en cuenta qué
Administración tiene la competencia para aplicar su normativa. En muchos supuestos, la normativa estatal
es básica y el gobierno autonómico sólo puede desarrollarla sin incurrir en contradicción pero, en otros
caso, la competencia es exclusiva y, por tanto, se aplicarán las normas que la Administración competente
haya aprobado al efecto. No obstante, cabe recordar que, de conformidad con el artículo 149.3, el
Derecho estatal siempre será supletorio del autonómico.

2.3) Clasificación jerárquica de las normas

*Partiendo de los criterios establecidos por GARRIDO FALLA, podemos determinar la siguiente
clasificación jerárquica de las Fuentes Directas en el Derecho Administrativo:
 1) Constitución
2) Tratados Internacionales publicados en el BOE
Primarias 3) Estatutos de Autonomía, Leyes Orgánicas y
Sentencias del Tribunal Constitucional (lo que se
conoce como bloque de constitucionalidad)
4) Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades
FUENTES Autónomas y Disposiciones con rango de ley (Decretos
DIRECTAS Leyes y Decretos Legislativos) del Estado y de las
CC.AA cuyos Estatutos reconozcan estas figuras
5) Reglamentos: A su vez, estos se organizan
jerárquicamente en:
-5.1) Reales Decretos y Decretos de los Gobiernos
de las CC.AA
-5.2) Órdenes Ministeriales y de las Consejerías de
las CC.AA
6) Costumbre
Subsidiarias 7) Principios Generales del Derecho

3) LA LEY: CONCEPTO Y CLASES. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE

LEY

3.1) Concepto de Ley

*El término ley es equívoco ya que, puede emplearse con diferentes acepciones o significados, ya sea
como equivalente a Derecho en general, ya sea para referirse a una o varías normas jurídicas. En el
ámbito del Derecho Administrativo, la ley es una norma jurídica de carácter general y obligatorio,
emanada por el órgano titular del poder legislativo.

*De este concepto podemos deducir dos aspectos de la ley:

-aspecto material: la ley como norma jurídica general y obligatoria
-aspecto formal: la ley como acto emanado del órgano titular del poder legislativo
Hay que tener en cuenta que ambos aspectos no siempre concurren, ya que hay leyes en sentido material
que no lo son en el formal (por ejemplo, un decreto ley) y viceversa (por ejemplo, una ley de concesión
por las Cortes de una pensión extraordinaria a una persona determinada)

3.2) Caracteres de la Ley

*Son los siguientes:

-Es una Fuente del Derecho Directa, Primaria y escrita
-Es expresión de la voluntad popular, ya que las Cortes Generales representan al pueblo español
(artículo 66.1 CE)
-Es un mandato normativo: dicho mandato puede ser general o singular
-Emana del órgano titular del poder legislativo: Esta característica conviene desarrollarla ya que la
CE distingue:
a) Un órgano donde el poder legislativo es originario: Las Cortes Generales (art. 66.2 CE)
b) Varios órganos donde dicho poder es derivado: Las Asambleas Legislativas de las
CC.AA., en base al artículo 2 CE que reconoce el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que integran la indisoluble unidad de la nación española.
c) Una excepción: El poder ejecutivo puede dictar normas con rango de ley (leyes en el
aspecto material pero no en el formal)
-Publicidad de la Ley y entrada en vigor: la ley ha de ser publicada en Boletín Oficial
Correspondiente, entrando en vigor a los 20 días de su publicación salvo que la propia ley
disponga otra cosa (art. 2.1 Código Civil)
 -Se mantienen en vigor mientras no se deroguen (art. 2.2 Código Civil): la derogación podrá ser
total o parcial, en cuyo caso, se mantendrá vigente la parte de la norma no afectada. Además, la
derogación también podrá ser expresa (se recoge expresamente en el nuevo cuerpo legal la
derogación) o tácita (no se recoge expresamente pero, en caso de conflicto normativa, la norma
posterior deroga el contenido de la anterior que motiva el conflicto). Se exceptúan de lo expuesto
las llamadas leyes temporales, cuya vigencia se extinguirá con el plazo temporal para el que
fueron dictadas.
-Son irretroactivas, salvo que en ellas se disponga otra cosa (art. 2.3 Código Civil). No obstante,
de conformidad con el artículo 9.3 CE no cabe la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales
-Deben ser cumplidas, no pudiendo alegarse ignorancia: por ello son publicadas.

3.3) Clases de Leyes en el ordenamiento jurídico estatal

*Son las siguientes:

-Leyes orgánicas
-Leyes ordinarias: Podemos distinguir entre ellas:
*Leyes de Pleno
*Leyes de Comisión
*Leyes de Armonización
*Leyes Marco
*Leyes de las Comunidades Autónomas
-Disposiciones del ejecutivo con fuerza de ley: Podemos distinguir
*Decretos Leyes
*Decretos Legislativos

3.4) La reserva de Ley

*La reserva de ley persigue poner límites al poder reglamentario de la Administración determinando que
la regulación de ciertas materias ha de hacerse necesariamente por medio de ley

*Dentro de la reserva de ley, nuestra Constitución distingue:

-Reserva de ley material: Sólo por ley pueden regularse determinadas materias. Esta reserva de ley
puede ser:
*Reserva de ley orgánica: en los casos fijados en el artículo 81 CE y en los supuestos
diseminados que también recoge la Constitución
*Reserva de ley ordinaria: no se exige que la regulación sea por ley orgánica
-Reserva de ley formal:
*Principio de jerarquía normativa: para dictar una nueva norma es necesario darle un rango
normativo, por lo menos igual, al de la norma o normas que se pretende sustituir o innovar
*Principio de congelación de rango: regulada una materia por ley, sólo una ley podrá
intervenir posteriormente en ese ámbito material

3.5) Leyes orgánicas

*Reguladas en el artículo 81 CE, son Leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen
electoral general y las demás previstas en la Constitución. La aprobación, modificación o derogación de
las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del
proyecto.

*Así pues, además de las materias expresamente recogidas en el artículo 81 CE antes citado, nuestra
Carta Magna también exige Ley orgánica para:
 -Órganos: Defensor del Pueblo (artículo 54), Consejo de Estado (art. 107), Poder Judicial (art.
122.1), Tribunal Constitucional (art. 165) y Tribunal de Cuentas (art. 136.4)
-Seguridad: Organización Militar (art. 8.2), Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 104.2), Policía
Autonómica (149.1.29) y Coordinación Policías Locales (art. 148.1.22)
-Unión Europea: atribuir a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas
de la Constitución (art. 93)
-Derechos: Suspensión individual de derechos (art. 55.2), Estados de Alarma, Excepción y Sitio
(art. 116), Referéndum (art. 92.3) e Iniciativa Legislativa Popular (art. 87.3)
-Corona: Abdicación, Renuncia y Sucesión (artículo 57)
-Territorial: Alteración Límites Territorial (art. 141.1)
-Comunidades Autónomas: Autorizar Comunidades de Ámbito Inferior a la provincia, sustituir
iniciativa autonómica de las Corporaciones Locales y autorizar Estatutos de Autonomía para
territorios no integrados en la organización provincial (art. 144, los tres), Reforma Estatuto de
Autonomía (art. 147.3), Transferencias de competencias (art. 150.2, son las conocidas como leyes
de delegación) y Ejercicio de competencias y colaboración financiera con Comunidades
Autónomas (art. 157.3)

*En cuanto al rango jerárquico de las leyes orgánicas, cabe indicar que no existe unanimidad en la
doctrina ya que, para un sector, ocupan un rango superior a las leyes ordinarias (GARRIDO FALLA),
mientras que, para otros autores como GARCÍA DE ENTERRÍA, las leyes orgánicas tienen igual grado
jerárquico que las ordinarias, distinguiéndose sólo por las materias que regulan y por la mayoría que
requieren para su aprobación.

3.6) Leyes ordinarias

*Es el instrumento normal de realización de la función legislativa y pueden referirse a cualquier materia
que no esté reservada por la Constitución a otro tipo de norma.

*Las leyes ordinarias pueden ser:

a) Leyes de Pleno: es la forma normal de producción de las leyes. Para su aprobación basta
mayoría de los diputados presentes
b) Leyes de Comisión: de conformidad con el artículo 75.2 CE, las Cámaras podrán delegar en
las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El
Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier
proyecto o proposición de Ley que haya sido objeto de esta delegación.
En esta misma línea, el artículo 75.3 CE prohíbe que se aprueben por Comisión leyes que versen
sobre las siguientes materias: reforma constitucional, cuestiones internacionales, Leyes orgánicas
y de bases y los Presupuestos Generales del Estado
(En el caso de la Junta de Andalucía, las Comisiones Legislativas no abordarán materias que
requieran mayoría cualificada -electoral, instituciones y ordenación del territorio-, leyes tributarias
o la ley anual de Presupuestos de la Comunidad)
c) Leyes marco: según el artículo 150.1 CE, las Cortes Generales, en materias de competencia
estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar,
para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por
una Ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se
establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de
las Comunidades Autónomas
d) Leyes de armonización: De conformidad con el artículo 150.3, el Estado podrá dictar Leyes
que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas,
cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta
de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad
e) Leyes de las Comunidades Autónomas: Tienen su origen en el poder legislativo de las
Comunidades Autónomas. Se profundiza en las mismas en el epígrafe 3 de este mismo tema
3.7) Procedimiento de elaboración de las leyes estatales (leer sólo)

*En el procedimiento de elaboración de las leyes estatales se seguirán los pasos relatados en los
siguientes apartados, los cuales se pueden esquematizar en el con el cuadro adjunto a este tema

3.7.1) Iniciativa Legislativa

*Según los artículos 87 y 88 CE, el la esfera estatal, la iniciativa legislativa puede partir de:
-El Gobierno (Proyectos de Ley): Se elabora un anteproyecto que es trasladado a todos los
Ministerios para que formulen observaciones y sugerencias, elevándose después al Consejo de
Ministros para que, haciendo suyo el anteproyecto, los convierta en Proyecto de Ley,
presentándolo ante la Mesa del Congreso que ordenará su publicación en el Boletín de Oficial de
las Cortes y su envío inmediato a la Comisión correspondiente. (¡Ojo!, en el proceso legislativo
autonómico, el anteproyecto pasa dos veces por Consejo de Gobierno, en el proceso estatal, sólo
una vez).
-Las Cortes (Proposiciones de Ley): Las proposiciones de ley pueden corresponder, de
conformidad con el artículo 87 CE:
a) al Congreso (bastando que sea propuesta por 1 Grupo Parlamentario o por 15 diputados)
b) al Senado (bastando que sea propuesta por 1 Grupo Parlamentario o por 25 senadores)
-El Pueblo (Iniciativa Legislativa Popular): Regulada por la Ley Orgánica 3/1984 de 26 de
marzo, la iniciativa legislativa popular, para que prospere, exige 500.000 firmas obtenidas en un
plazo de 9 meses, prorrogable por 3 meses más si la Mesa del Congreso aprecia causa mayor. La
iniciativa legislativa popular no podrá versar sobre materias propias de Ley orgánica, tributarias,
de carácter internacional ni sobre la prerrogativa de gracia.
La Ley Orgánica 3/1984 de 26 de marzo ha sido modificada por la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de
marzo, la cual establece que recibida la notificación que acredite haberse reunido el número de
firmas exigido, la Mesa ordenará la publicación de la Proposición, que deberá ser incluida en el
orden del día del Pleno en el plazo máximo de seis meses para su toma en consideración.
Asimismo, una persona designada por la Comisión Promotora de la Iniciativa Legislativa Popular
será llamada a comparecer en la Comisión del Congreso de los Diputados competente por razón
de la materia, con carácter previo al debate de toma en consideración por el Pleno, para que
exponga los motivos que justifican la presentación de la iniciativa legislativa popular
-Las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas: podrán solicitar al gobierno la
adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, la cual
será defendida ante dicha Cámara por una delegación de la Asamblea Legislativa
compuesta, como máximo, por 3 miembros encargados de su defensa (artículo 87.2)

*En el ámbito estatal, la iniciativa legislativa del Gobierno (Proyectos de Ley) ha sido objeto de una
regulación más precisa y detallada tras la aprobación del articulado de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Título VI, artículos 127 y
ss.) y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuya DF 3ª introduce
importantes modificaciones a este respecto en el Título V de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno. Concretamente, el nuevo artículo 22 de la Ley 50/1997 establece que el Gobierno ejercerá la
iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de conformidad con los principios y reglas contenidos en
el Título VI de la Ley 39/2015. Según el artículo 127 de esta última, el Gobierno de la Nación ejercerá la
iniciativa legislativa prevista en la Constitución mediante la elaboración y aprobación de los
anteproyectos de Ley y la ulterior remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales, mientras que la
iniciativa legislativa también se ejercerá por los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas en
los términos establecidos por la Constitución y sus respectivos Estatutos de Autonomía. Asimismo, el
Gobierno de la Nación podrá aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos en los términos
previstos en la Constitución, mientras que los respectivos órganos de gobierno de las Comunidades
Autónomas también podrán aprobar normas equivalentes a aquéllas en su ámbito territorial, de
conformidad con lo establecido en la Constitución y en sus respectivos Estatutos de Autonomía
*Según el artículo 129 de la citada Ley 39/2015, en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad
reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de:
-Necesidad y eficacia: En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa
debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los
fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución
-Proporcionalidad: En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga
deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras
constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos
obligaciones a los destinatarios
-Seguridad Jurídica: A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa
se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión
Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre,
que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones
de las personas y empresas. Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa
normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos
deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la
propuesta. Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con
carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los
titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos
dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley
habilitante. Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros
organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de
las mismas, cuando la naturaleza de la materia así lo exija.
-Transparencia: En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas
posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos
propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno;
definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo
o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación
activa en la elaboración de las normas
-Eficiencia: En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas
administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los
recursos públicos
-Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera: si bien el legislador no introduce
expresamente este principio en la enumeración que hace de los mismos en el primer apartado del
artículo 129, sí alude a él cuando, en el apartado séptimo del citado precepto, establece que, si la
iniciativa normativa afecta a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán
cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios
de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

*Para la consecución de los principios relacionados en el punto precedente, tanto la Ley 39/2015 como la
Ley 50/1997 modificada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público,
imponen a las Administraciones Públicas una serie de obligaciones a tener en cuenta:
a) Plan Anual Normativo: El artículo 132 de la Ley 39/2015 impone a las Administraciones
Públicas la aprobación y publicación, con carácter anual, de un Plan Normativo que contenga las
iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año
siguiente. Dicho Plan, una vez aprobado, se publicará en el Portal de Transparencia de la
Administración Pública correspondiente.
Para el caso del Gobierno de la nación, el citado artículo 132 se desarrolla por el artículo 25 de la
Ley 50/1997 tras su modificación por la Ley 40/2015. Según este precepto, el Gobierno aprobará
anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que
vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. El Plan Anual Normativo identificará,
con arreglo a los criterios que se establezcan reglamentariamente, las normas que habrán de
someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al
coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas
impuestas a estos últimos. Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una
propuesta normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente
artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de
Impacto Normativo. El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la
Presidencia, con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de
evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de
actividad en un corto espacio de tiempo. El Ministro de la Presidencia elevará el Plan al Consejo
de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril, correspondiendo también a este Ministerio
la aprobación de los modelos que contengan la información a remitir sobre cada iniciativa
normativa para su inclusión en el mencionado Plan.
b) Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena
regulación: Tras como consagra el artículo 130 de la Ley 39/2015, las Administraciones Públicas
revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación
y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y
si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. El
resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle,
periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración
correspondiente. En este sentido, las Administraciones Públicas promoverán la aplicación de los
principios de buena regulación y cooperarán para promocionar el análisis económico en la
elaboración de las normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones
injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica.
En el ámbito estatal, el precitado precepto ha sido desarrollado por el artículo 28 de la Ley
50/1997, también modificado por la Ley 40/2015. Según el mismo, El Consejo de Ministros, a
propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprobará, antes del 30 de abril de cada año, un informe
anual en el que se refleje el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las
iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las
incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al
menos parte de sus efectos en el año que se evalúa.En el informe se incluirán las conclusiones del
análisis de la aplicación de las normas a que se refiere el artículo 25 de la Ley 50/1997
anteriormente referido, que, de acuerdo con lo previsto en su respectiva Memoria, hayan tenido
que ser evaluadas en el ejercicio anterior. La evaluación se realizará en los términos y plazos
previstos en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y deberá comprender, en todo caso:
-La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines
pretendidos con su aprobación.
-La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no haber
sido necesarias.
-La sostenibilidad de la disposición.
El informe podrá contener recomendaciones específicas de modificación y, en su caso, derogación
de las normas evaluadas, cuando así lo aconsejase el resultado del análisis.
c) Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas con rango
de ley y reglamentos. Según el artículo 133 de la Ley 39/2015, con carácter previo a la elaboración
del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través
del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y
de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
-Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
-La necesidad y oportunidad de su aprobación.
-Los objetivos de la norma.
-Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias
Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte
a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el
texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y
recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.
 Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones
reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos
se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto. La consulta,
audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los
potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la
posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos
necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse
sobre la materia. No obstante, podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e
información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u
organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la
Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando
concurran razones graves de interés público que lo justifiquen. Asimismo, cuando la propuesta
normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones
relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta
pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa
legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de
estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo
previsto en aquella.
En el ámbito estatal, el mandato recogido en el artículo 133 de la Ley 39/2015 queda contemplado
en el artículo 26 de la Ley 50/1997, igualmente modificado por la Ley 40/2015. Este precepto,
detalla pormenorizadamente el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y
reglamentos (OJO, no se aplica a los Proyectos de Ley). Debido a su extensión, se detalla su
contenido al tratar el procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales.

3.7.2) Toma en consideración:

*Sólo las proposiciones de ley (ojo, no los proyectos) deben ser tomados en consideración por el
Congreso después de haber sido oídos el Gobierno y la Comisión correspondiente. Tras la toma en
consideración, se publicarán en el Boletín Oficial de las Cortes y se remitirán a la Comisión
correspondiente. En caso de que la proposición de ley parta del Senado, se tomará en consideración en
esta Cámara y, posteriormente, se remitirá al Congreso para su trámite en éste como tal proposición.

3.7.3)Trámite de enmiendas

*Publicado un proyecto o proposición en el Boletín Oficial de las Cortes, los diputados y grupos
parlamentarios dispondrán de un plazo de 15 días para presentar enmiendas que pueden ser parciales
-parciales: se debatirán en el seno de la Comisión, tal como veremos seguidamente
-a la totalidad: se abrirá un debate en el Pleno del Congreso para su ratificación (debate en
Comisión) o rechazo.

3.7.4)Debate en Comisión

*En el seno de la Comisión correspondiente se constituye una Ponencia que, en 15 días (plazo que puede
ser ampliado), elaborará un informe teniendo en cuenta las enmiendas parciales formuladas. Tras ello, la
Comisión procederá a debatir el texto elaborado por la Ponencia y emitirá un dictamen sobre el proyecto
o proposición, el cual habrá de publicarse en el Boletín Oficial de las Cortes. A partir de ahí, comienza el
debate en el Pleno, salvo que se hubiese delegado la aprobación de la ley en la Comisión.

3.7.5)Debate en Congreso y Senado

*Tras la aprobación del Congreso, el Presidente de esta Cámara dará cuenta al Presidente del Senado para
que someta el texto a deliberación de éste en el plazo de 2 meses (o 20 días naturales en caso de
trámite de urgencia), pudiendo:
 -Aprobarlo tal como está: el texto queda definitivamente aprobado, a expensas de su sanción,
promulgación y publicación
-Presentar enmiendas: se devuelve al Congreso y si la enmienda o enmiendas presentadas por el
Senado obtienen mayoría simple en el Congreso, se incorporan al texto
-Oponer su veto: para levantarlo, se necesita que el Congreso ratifique por mayoría absoluta el
texto. No obstante, transcurridos dos meses desde la interposición del veto, el Congreso podrá
levantar mediante mayoría simple

3.7.6) Sanción, Promulgación y Publicación:

*Una vez aprobadas las leyes por las Cortes, el Rey las sancionará en el plazo de 15 días y las
promulgará, ordenando su inmediata publicación (artículo 91 CE). En este sentido, el artículo 131 de la
Ley 39/2015 establece que las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas
habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos
jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros
medios de publicidad complementarios. La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes
electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las
condiciones y con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los
atribuidos a su edición impresa. La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del
Organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se
determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título
preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables.

3.7.7)Entrada en vigor

*Con carácter general podemos afirmar qu la ley entra en vigor a los 20 días de su completan publicación,
salvo que en ella se disponga otra cosa (art. 2.1 Código Civil).

*Sin perjuicio de lo expuesto y como novedad introducida por el artículo 23 de la Ley 50/1997 tras su
modificación por la Ley 40/2015, cabe reseñar que las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o
reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan
nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o
profesional como consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o
el 1 de julio siguientes a su aprobación. No obstante, lo previsto en este artículo no será de aplicación a
los reales decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u
otras razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho debidamente acreditado en la
respectiva Memoria.

3.7.8)Tramitación urgente

*En el ámbito estatal, tal como establece el artículo 27 de la Ley 50/1997 tras su modificación por la Ley
40/2015, El Consejo de Ministros, a propuesta del titular del departamento al que corresponda la
iniciativa normativa, podrá acordar la tramitación urgente del procedimiento de elaboración y aprobación
de anteproyectos de ley, reales decretos legislativos y de reales decretos, en alguno de los siguientes
casos:
a) Cuando fuere necesario para que la norma entre en vigor en el plazo exigido para la
transposición de directivas comunitarias o el establecido en otras leyes o normas de Derecho de la
Unión Europea.
b) Cuando concurran otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido preverse con
anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo que acompañe al proyecto mencionará la existencia del
acuerdo de tramitación urgente, así como las circunstancias que le sirven de fundamento.
La tramitación por vía de urgencia implicará que:
 a) Los plazos previstos para la realización de los trámites del procedimiento de elaboración,
establecidos en ésta o en otra norma, se reducirán a la mitad de su duración. Si, en aplicación de la
normativa reguladora de los órganos consultivos que hubieran de emitir dictamen, fuera necesario
un acuerdo para requerirlo en dicho plazo, se adoptará por el órgano competente; y si fuera el
Consejo de Ministros, se recogerá en el acuerdo previsto en este artículo al que anteriormente me
he referido
b) No será preciso el trámite de consulta pública previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997 ,
sin perjuicio de la realización de los trámites de audiencia pública o de información pública sobre
el texto a los que se refiere el apartado sexto de dicho artículo, cuyo plazo de realización será de
siete días.
c) La falta de emisión de un dictamen o informe preceptivo en plazo no impedirá la continuación
del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración cuando se reciba

3.8)Procedimiento de elaboración de las leyes autonómicas

3.8.1) Iniciativa Legislativa

*Clases: La iniciativa legislativa puede revestir dos modalidades:

a) Proyecto de Ley: el Consejo de Gobierno remite el proyecto al Parlamento para su toma en
consideración, debate y votación
b) Proposiciones de Ley: Están legitimados para presentar una proposición de ley, tal como
determina el Reglamento del Parlamento de Andalucía:
1.- Un Grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz (el EA no hace referencia a
los grupos parlamentarios)
2.- Un Diputado con la firma de otros diez miembros de la cámara
Además, la ley 5/1988 de 17 de octubre antes citada, tras su modificación por la Ley
8/2011, también considera legitimados a:
3.- Los Ayuntamientos andaluces: es necesario el acuerdo por mayoría absoluta del pleno
de 25 ayuntamientos o sólo de 10 si representan, al menos, a 40.000 electores
4.- Los ciudadanos: con la firma de 40.000 ciudadanos
De conormidad con la Ley 5/1988, en los supuestos 3 y 4:
*Quedan excluidas del ámbito de la iniciativa legislativa las siguientes materias:
-Que no sean competencia de la comunidad autónoma
-las de naturaleza tributaria
-La planificación económica de la Comunidad
-Las de naturaleza presupuestaria y deuda pública
-Las relativas a la organización de las instituciones de autogobierno
*Corresponde a la Mesa del Parlamento admitir o no a trámite las iniciativas en el
plazo de 15 días hábiles. La Mesa, podrá:
-Admitir a trámite la iniciativa legislativa. La inclusión en el orden del día
de un Pleno de la toma o no en consideración de este tipo de iniciativas
deberá realizarse en un plazo máximo de dos meses desde aquella
verificación, correspondiendo su presentación y defensa en dicha
toma de consideración a un a un representante de la comisión promotora de
la iniciativa legislativa que sea designado por esta.
Una vez tomada en consideración y acordado su envío a la comisión
competente, dicho representante podrá estar presente en las comparecencias
informativas de los agentes sociales y organizaciones interesadas en la
regulación de que se trate, y asistir tanto a las reuniones de Comisión donde
se debata el dictamen de la proposición como al debate final en el Pleno.
Tendrá derecho a intervenir en tales sesiones, con voz, al comienzo del
turno de los Grupos parlamentarios y por el mismo tiempo que éstos.
-Solicitar la subsanación de la solicitud de iniciativa legislativa: dará 1 mes
de plazo desde la notificación
 -Inadmitir la solicitud de iniciativa legislativa. La inadmisión habrá de
fundamentarse en alguna de las siguientes causas:
*Que la iniciativa verse sobre algunas de las materias excluidas
*Que carezca de sustantividad o verse sobre distintas materias
carentes de homogeneidad entre sí
*Que tenga por objeto un proyecto o proposición de ley en trámite
parlamentario
*Que sea reproducción de otra igual presentada durante la misma
legislatura
Contra la resolución de inadmisión de la mesa, cabe interponer recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional en el plazo de 3 meses. Si el TC decide en su fallo
que la proposición legislativa no incurre en causa de inadmisión, el procedimiento
seguirá su curso y si decide que la proposición presenta irregularidades que afectan
a determinados preceptos, lo comunicará a la Mesa del Parlamento para que ésta, a
su vez, hago lo propio a los promotores de la iniciativa que dispondrán de 1 mes
para retirarla o mantenerla, una vez efectuadas las modificaciones correspondientes

3.8.2)Cuestiones previas a la elaboración de las leyes

*Tal como desarrollaré posteriormente, caben destacar las siguientes:

-Participación ciudadana en el procedimiento legislativo (art. 113 EA)
-Informe de impacto de género en todos los proyectos de ley y reglamentos que apruebe el
Consejo de Gobierno (artículo 114 del EA que desarrolla la Ley 18/2003 de 29 de diciembre de
igualdad de género en Andalucía)
-Memoria económica e informe de actuaciones con incidencia económico-financiera.

3.8.3) Tramitación

*PROYECTOS DE LEY: Regulada su tramitación en el artículo 43 de la Ley 6/2006 y en los artículos

109 a 122 del Reglamento del Parlamento de Andalucía, podemos destacar las siguientes cuestiones:
a) Elaboración del proyecto de Ley por el Consejo de Gobierno → el artículo 43 de la Ley
6/2006, dice así:
*El Consejo de Gobierno ejerce la iniciativa legislativa prevista en el EA → para ello
aprueba y remite los Proyectos de Ley al Parlamento de Andalucía
*El procedimiento de elaboración de los Proyectos de Ley habrá de cumplir los siguientes
pasos o requisitos:
-Se inicia en la Consejería competente mediante la elaboración del correspondiente
Anteproyecto de Ley, el cual irá acompañado por:
+Una memoria justificativa
+Los estudios e informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo
+La memoria sobre impacto por razón de género
+Una memoria económica que contenga la estimación del coste que dará
lugar y su forma de financiación y, cuando proceda, de una valoración de las
cargas administrativas derivadas de la aplicación de la norma para la
ciudadanía y las empresas.
-La Consejería proponente elevará el Anteproyecto de Ley al Consejo de Gobierno
para que éste lo conozca y decida sobre ulteriores trámites
-Los Anteproyectos de Ley deberán ser informados por:
+La Secretaría General Técnica de la Consejería proponente
+El Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía
+Demás órganos cuyo informe o dictamen tenga carácter preceptivo
+Finalmente, se solicitará dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía
No obstante, si el Consejo de Gobierno declara la urgencia en la tramitación de un
Anteproyecto de Ley → en lo que se refiere a informes de órganos colegiados
 consultivos de la Comunidad, sólo será preceptivo el dictamen del Consejo
Consultivo de Andalucía
-Si un Anteproyecto de Ley afecta a los derechos e intereses legítimos de la
ciudadanía, la Consejería proponente podrá acordar la realización de un trámite de
audiencia durante un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles. Dicho trámite
de audiencia puede efectuarse:
+directamente
+o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley
cuyos fines guarden relación directa con el objeto del Anteproyecto
No obstante, el Consejo de Gobierno decidirá sobre la realización de este trámite
cuando razones de urgencia debidamente acreditadas en el expediente así lo
aconsejen.
-Una vez cumplidos todos los trámites anteriores, la Consejería proponente
someterá nuevamente el Anteproyecto de Ley al Consejo de Gobierno para:
+su aprobación como Proyecto de Ley
+y posterior remisión al Parlamento de Andalucía, acompañándolo de los
antecedentes necesarios
OJO, la DA 2ª de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia de Andalucía, establece que,
mediante Decreto del Consejo de Gobierno, se regulará, como trámite preceptivo en los
procedimientos de aprobación de los anteproyectos de ley, decretos legislativos y disposiciones de
carácter general, una memoria de análisis de impacto normativo.
Asimismo, Por Acuerdo del Consejo de Gobierno, se aprobarán unas instrucciones de técnica
normativa al objeto de homogeneizar los aspectos formales de los textos normativos de la
Comunidad Autónoma, actuación que hay que poner en relación con la recogida en la DA 1ª de la
citada norma, según la cual, en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía, la
Consejería competente en materia de administración pública elaborará un plan de calidad y
simplificación normativa y se encargará de coordinar el proceso de revisión y simplificación
normativa respecto del resto de las consejerías (las secretarías generales técnicas de las distintas
consejerías llevarán a cabo el proceso de revisión y simplificación en sus ámbitos competenciales
de actuación)
b) Tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley → Regulada en los artículos 109 a 122 del
Reglamento del Parlamento, podemos destacar los siguientes extremos:
-El Consejo de Gobierno remitirá el Proyecto, que debe ir acompañado de una Exposición
de Motivos, a la Mesa del Parlamento que ordenará su publicación. Publicado un proyecto,
los Grupos Parlamentarios tendrán un plazo de 15 días para presentar enmiendas a la
totalidad del mismo, consideradas como tales aquéllas que versen sobre la oportunidad,
principios o espíritu del proyecto de ley y postulen la devolución del proyecto al Consejo o
propongan un texto alternativo.
-El debate de totalidad comenzará con la presentación del proyecto por un miembro del
Consejo de Gobierno (ojo, no tiene que ser el Consejero de la materia aunque suele ser lo
común). Si tras el debate, el Pleno acuerda la devolución del proyecto, éste queda rechazo
y decaen las enmiendas a la totalidad que se hubieren presentado pero si se aprueba una
enmienda a la totalidad que proponga un texto alternativo, se dará traslado a la comisión
correspondiente y se publicará en el Boletín del Parlamento. Si no existieran enmiendas a
la totalidad, se presentará el proyecto, se pronunciarán los grupos parlamentarios y se
remitirá el texto a la comisión correspondiente
-Una vez superado el debate a la totalidad, los diputados y grupos parlamentarios tienen un
plazo de 15 días para proponer, mediante escrito dirigido a la Mesa de la Comisión
correspondiente, la comparecencia ante la misma de representantes de los agentes sociales
y organizaciones relacionadas con el objeto del proyecto. Sólo con carácter excepcional
podrán ser llamadas a comparecer personas a título individual.
-Finalizadas las comparecencias, si éstas se hubieren realizado, los diputados tendrán u9n
plazo de 15 días para presentar, mediante escrito, enmiendas al articulado del proyecto de
ley. Las enmiendas podrán ser de supresión, modificación o adición (las DF, DT y DD
tendrán la consideración de artículo a los efectos de enmiendas). Estas enmiendas se
dirigirán a la Mesa de la Comisión correspondiente y el escrito deberá llevar la firma del
portavoz del grupo a los meros efectos de conocimiento. La omisión de este trámite podrá
subsanarse antes del comienzo de la discusión en la comisión
-Concluido el plazo de presentación de enmiendas, la mesa de la comisión decidirá sobre
su calificación y admisión a trámite (si se trata del proyecto de ley de presupuestos el plazo
será de 3 días). Contra el acuerdo de calificación y admisión, los diputados o grupos
podrán interponer reclamación ante la Mesa de la Cámara en el plazo de 2 días desde la
notificación. La reclamación no produce efectos suspensivos. La Mesa de la Cámara
decidirá sobre la reclamación en la primera sesión que celebre tras la presentación de la
misma. Su resolución será firma y contra ella no cabrá recurso alguno.
-Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan aumento de los créditos o disminución
de los ingresos del Presupuesto en vigor requerirán la conformidad del Consejo de
Gobierno para su tramitación, la cual ha de ser otorgada por éste en el plazo de 15 días,
transcurrido el cual se entenderá que el silencio es positivo. Si no existiera acuerdo sobre si
una enmienda supone un aumento de los créditos o disminución de los ingresos entre la
mesa de la comisión y el Consejo de Gobierno, el Pleno decidirá en un debate sobre la
totalidad.
-Finalizado el plazo de presentación de enmiendas al articulado, se constituirá una
ponencia que redactará un informe valorando las enmiendas en el plazo de 15 días,
designando cada uno de los grupos parlamentarios un ponente. La mesa de la comisión
podrá aumentar tanto el plazo para redactar el informe como el número de ponentes. La
ponencia podrá proponer a la comisión enmiendas transaccionales así como
modificaciones al texto del proyecto ley, siempre que exista acuerdo unánime de todos los
ponentes.
-Finalizado el informe de la ponencia, comenzará en el seno de la comisión el debate del
texto del proyecto artículo por artículo. Durante el debate, podrán admitirse a trámite
nuevas enmiendas que se presenten en ese momento por parte de algún miembro de la
comisión, siempre que persigan alcanzar un acuerdo entre las enmiendas formuladas y el
texto del artículo. Finalmente, el dictamen de la comisión, firmado por su Presidente/a y
por el Secretario/a, se remitirá al Presidente/a del Parlamento a efectos de la tramitación
subsiguiente que proceda (OJO, de conformidad con el artículo 43.3 del Reglamento del
Parlamento, la deliberación en comisión no podrá exceder de 2 meses).
-Los grupos parlamentarios, en el plazo de 5 días desde la fecha de terminación del
dictamen, en escrito dirigido al Presidente/a de la cámara, deben comunicar los votos
particulares contrarios a la modificación del texto original del proyecto, así como las
enmiendas que, habiendo sido defendidas y votadas en comisión, no se hayan incorporado
al dictamen y se pretendan defender en el Pleno.
-El debate en pleno suele comenzar con la presentación del dictamen de la comisión por su
Presidente o por algún miembro de la Mesa de la misma en quien delegue. A continuación
intervendrán los grupos parlamentarios y, seguidamente, el Presidente de la Cámara
procederá a someter en una votación única las enmiendas y votos particulares presentados
por los grupos parlamentarios y que no están incorporados en el dictamen (no obstante, a
solicitud de algún grupo, la Presidencia podrá permitir que la votación se efectúe de forma
desagregada). Finalmente, se someterá a votación el dictamen de la comisión aunque
cualquier grupo parlamentario podrá solicitar que esta votación se realice por artículos o
grupos de artículos.
-Dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la conclusión del debate de un proyecto
de Ley y si, como consecuencia de la aprobación de un voto particular o de una enmienda
o de la votación de los artículos, el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en
alguno de sus puntos, la Mesa de la Cámara podrá, por iniciativa propia o a petición de la
Comisión, enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisión, con el único fin
de que ésta, en el plazo de un mes, efectúe una redacción armónica que deje a salvo los
 acuerdos del Pleno. El dictamen así redactado se someterá a la decisión final del Pleno,
que deberá aprobarlo o rechazarlo en su conjunto, en una sola votación.

*PROPOSICIONES DE LEY: Regulada su tramitación en los artículos 123 a 125 del Reglamento del
Parlamento, podemos destacar las siguientes cuestiones
-Las proposiciones de ley se presentarán acompañadas de una exposición de motivos y de los
antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellas
-Recibida la proposición por la Mesa de la Cámara, ordenará su publicación y remisión al Consejo
de Gobierno para que manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como su
conformidad o no a la tramitación si ello implicara un aumento de los créditos o una disminución
de los ingresos, la cual ha de emitir en el plazo de 15 días. Transcurrido este plazo, si el Consejo
de Gobierno no se ha manifestado expresamente en contra, la proposición quedará en condiciones
de ser incluida en el orden del día del pleno para su tramitación. Al igual que para el proyecto de
ley, si no existe coincidencia de criterio entre el Consejo de Gobierno y la Mesa del Parlamento, el
Pleno decidirá tras un debate.
-En el debate plenario, el Presidente de la cámara preguntará si se toma o no en consideración la
proposición de ley. En caso afirmativo, la mesa de la cámara remitirá la proposición a la comisión
correspondiente para que se sustancie el procedimiento igual que como hemos visto anteriormente
para los proyectos de ley

*ACTUACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN LAS PROPOSICIONES Y PROYECTOS DE LEY :

Como novedad introducida en el Reglamento del Parlamento mediante la Resolución de su Presidencia de
fecha 3 de diciembre de 2014, por la que se ordena la publicación del acuerdo alcanzado en sede
parlamentaria en sesión celebrada los días 25 y 26 de noviembre del referido año, cabe reseñar que los
ciudadanos andaluces, a través de asociaciones representativas de sus intereses debidamente inscritas en
el Registro de Asociaciones de la Junta de Andalucía, podrán presentar por escrito en el Registro General
del Parlamento enmiendas al articulado a las proposiciones y proyectos de ley, salvo a aquellos que
versen sobre las materias excluidas de iniciativa legislativa popular por el artículo 3 de la Ley 5/1988, de
Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos. A saber:
-Que no sean competencia de la comunidad autónoma
-las de naturaleza tributaria
-La planificación económica de la Comunidad
-Las de naturaleza presupuestaria y deuda pública
-Las relativas a la organización de las instituciones de autogobierno
El escrito de presentación de las enmiendas, que no podrán ser de exclusivo interés personal de quien las
formula o de cualquier otra persona singularizada, deberá contener los requisitos de identificación
previstos en el artículo 70 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, y se formularán dentro de un plazo de tres días hábiles, una vez
concluidas las comparecencias informativas en Comisión, si se hubieran producido.
Tras su examen por la Mesa de la Comisión respectiva, y siempre que cumplan los requisitos de
admisibilidad previstos en el Reglamento para igual tipo de iniciativas, se remitirán a los Grupos
parlamentarios el mismo día de la entrada en el Registro de la comunicación del acuerdo de la Mesa de la
Comisión.
Para que estas enmiendas puedan tramitarse, deberán ser asumidas por algún Grupo parlamentario
mediante la presentación de un escrito en el Registro del Parlamento. El plazo para asumirlas coincidirá
con el día señalado para registrar las enmiendas por parte de los Grupos parlamentarios. Las enmiendas
podrán ser asumidas por más de un Grupo parlamentario.
En el trámite de defensa en Comisión o en Pleno, en su caso, de dichas enmiendas, se hará constar la
autoría de éstas. El Grupo parlamentario que las asuma no podrá modificar el contenido originario de las
mismas.

*RETIRADA DE PROYECTOS Y PROPOSICIONES DE LEY: Podemos distinguir:

- Proyectos de Ley: El Consejo de Gobierno puede retirar un proyecto de ley en cualquier
momento de su tramitación ante la cámara, siempre que no se hubiese iniciado el debate final en el
 Pleno. En el caso de proyectos tramitados por el procedimiento de lectura única, el Consejo de
Gobierno podrá proceder a su retirada antes del inicio del debate en el Pleno.
-Proposición de Ley: podrá ser retirada por su proponente antes del acuerdo de toma en
consideración. Adoptado dicho acuerdo, la retirada sólo es efectiva si la acepta el Pleno de la
Cámara

3.8.4) Procedimientos Legislativos Especiales

*En el ámbito de nuestra Comunidad, podemos distinguir los siguientes procedimientos legislativos
especiales:

1) REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA: se regula en los artículos 248, 249 y 250
del EA. A saber:
Artículo 248. Iniciativa y procedimiento ordinario.
1. La reforma del Estatuto se ajustará al siguiente procedimiento:
a) La iniciativa de la reforma corresponderá al Gobierno o al Parlamento de
Andalucía, a propuesta de una tercera parte de sus miembros, o a las Cortes
Generales.
b) La propuesta de reforma requerirá, en todo caso, la aprobación del Parlamento de
Andalucía por mayoría de dos tercios, la aprobación de las Cortes Generales
mediante Ley Orgánica y, finalmente, el referéndum positivo de los electores
andaluces y andaluzas.
2. Si la propuesta de reforma no es aprobada por el Parlamento o por las Cortes Generales,
o no es confirmada mediante referéndum del cuerpo electoral, no podrá ser sometida
nuevamente a debate y votación del Parlamento hasta que haya transcurrido un año.
3. La Junta de Andalucía someterá a referéndum la reforma en el plazo máximo de seis
meses, una vez sea ratificada mediante Ley Orgánica por las Cortes Generales que llevará
implícita la autorización de la consulta.
Artículo 249. Procedimiento simplificado.
No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, cuando la reforma no afectara a las
relaciones de la Comunidad Autónoma con el Estado, se podrá proceder de la siguiente
manera:
a) Elaboración y aprobación del proyecto de reforma por el Parlamento de
Andalucía.
b) Consulta a las Cortes Generales.
c) Si en el plazo de treinta días, a partir de la recepción de la consulta prevista en
el apartado anterior, las Cortes Generales no se declarasen afectadas por la
reforma, se convocará, debidamente autorizado, un referéndum sobre el texto
propuesto.
d) Se requerirá finalmente la aprobación de las Cortes Generales mediante Ley
Orgánica.
e) Si en el plazo señalado en la letra c las Cortes Generales se declarasen
afectadas por la reforma, se constituirá una comisión mixta paritaria para
formular, por el procedimiento previsto en el Reglamento del Congreso de los
Diputados, una propuesta conjunta, siguiéndose entonces el procedimiento
previsto en el artículo anterior, dándose por cumplidos los trámites del apartado
1.a del mencionado artículo.
Artículo 250. Retirada de la propuesta de reforma.
En cualquiera de los dos procedimientos regulados en los artículos anteriores, el
Parlamento de Andalucía, por mayoría de tres quintos, podrá retirar la propuesta de
reforma en tramitación ante cualquiera de las Cámaras de las Cortes Generales antes de
que haya recaído votación final sobre la misma. En tal caso, no será de aplicación la
limitación temporal prevista en el artículo 248.2.
 2) PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTOS: sigue el procedimiento legislativo común con las
siguientes especialidades:
-Este texto goza de preferencia respecto a otros trabajos en la cámara
-El debate se ceñirá al articulado y al estado de autorización de gastos (sin perjuicio de
estudiar otros documentos)
-Se consideran enmiendas a la totalidad del Presupuestos
a) Las que impliquen la devolución de éste al Consejo de Gobierno
b) las que supongan la impugnación completa de una sección presupuestaria
-El debate a la totalidad se inicia con la intervención de un miembro del Consejo de
Gobierno (normalmente el responsable de Hacienda) que presenta el proyecto. Tras ello se
debatirán las enmiendas a la totalidad que se hubieran presentado. En este debate a la
totalidad, quedará fijada la cifra global del Proyecto de Ley de Presupuestos, así como de
sus secciones presupuestarias que sólo podrán ser alteradas mediante acuerdo entre la
cámara y el Consejo de Gobierno.
-Si el debate a la totalidad es superado, el proyecto de ley de Presupuestos será enviado a la
comisión de hacienda para que continúe su tramitación
-Como la cifra global del Proyecto de Presupuestos ya ha sido fijada, cualquier enmienda
que suponga aumento de crédito en algún concepto sólo podrán ser admitidas a trámite si,
además de cumplir los requisitos generales, suponen una bajada de igual cuantía en la
misma sección

3) COMPETENCIA LEGISLATIVA DE LAS COMISIONES: el pleno, por mayoría absoluta, a

propuesta de la mesa, de acuerdo con la Junta de portavoces o a iniciativa de ésta, podrá delegar
en las comisiones la aprobación de proyectos de ley y proposiciones de ley (excepto las de
contenido tributario, presupuestario o las que requieran una mayoría cualificada). En estos casos,
se sigue el procedimiento legislativo ordinario, excluida la deliberación y votación final en el
pleno.
El pleno, a iniciativa de la mesa del parlamento, 2 grupos parlamentarios o 1/10 parte de los
diputados, podrá reclamar en cualquier momento el debate y la votación de cualquier proyecto o
proposición objeto de delegación.

4) TRAMITACIÓN DE UN PROYECTO O PROPOSICIÓN DE LEY EN LECTURA ÚNICA: el

texto no pasa por la comisión sino que existe un único debate en el pleno. El pleno, a propuesta de
la mesa y con acuerdo unánime de la Junta de Portavoces, aprobará seguir este procedimiento. En
este procedimiento no cabe presentar enmiendas al texto, produciéndose un único debate y una
única votación en el pleno

5) ELABORACIÓN DE PROPOSICIONES DE LEY PARA SU REMISIÓN AL CONGRESO

DE LOS DIPUTADOS Y SOLICITUDES AL GOBIERNO ESTATAL PARA LA ADOPCIÓN
DE UN PROYECTO DE LEY (artículo 172 del reglamento del parlamento que desarrolla el
artículo 87.2 CE): se sigue el procedimiento legislativo ordinario y requiere aprobación final en el
Parlamento por mayoría absoluta. El número de delegados o representantes parlamentarios que
acudirán al Congreso de los diputados para la defensa de la proposición o proyecto de ley será
determinado por el parlamento sin que, en ningún caso, pueda superar el límite máximo fijado en
la CE, que es de 3. Para elegirlos, cada diputado escribirá en una papeleta un nombre, siendo
elegidos aquéllos que obtengan el mayor número de votos. En caso de empate, se resuelve
mediante sucesivas votaciones hasta un máximo de 4 votaciones. Si tras ella persiste el empate, se
elegirá al candidato propuesto individualmente por los partidos, coaliciones o grupos con mayor
respaldo electoral, atendiendo al criterio de la lista más votada.

3.9) Disposiciones Normativas con fuerza de Ley

3.9.1) Introducción
*Se trata de dos supuestos muy concretos que exigen una intervención rápida y que se caracterizan
porque un órgano que no es titular del poder legislativo, concretamente el ejecutivo, emite normas con
rango de ley que tienen el mismo valor que éstas. Estos dos supuestos son:
-Decretos Legislativos o Legislación delegada
-Decretos Leyes

*Los Decretos Legislativos y los Decretos leyes son reglamentos en sentido formal y ley en sentido
material

3.9.2) Decretos Legislativos o Legislación delegada

*Regulados en el artículo 82 CE, son normas con rango de ley dictadas por el Gobierno en virtud de una
delegación previa de las Cortes, de ahí el nombre de “legislación delegada”.

* Los decretos legislativos pueden ser de dos clases:

-Textos Refundidos: las Cortes efectúan la delegación mediante una ley ordinaria, en virtud de la
cual se delega en el ejecutivo la refundición de varios textos legales en uno solo.
En dicha ley, se determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación,
especificando si se trata de una mera formulación de un texto único o si se pretende, además,
regular, aclarar y armonizar los textos legales que van a ser refundidos.
-Textos Articulados: Las Cortes efectúan la delegación mediante una ley de bases, en virtud de la
cual se delega en el ejecutivo la facultad de dictar un texto articulado que regule una o varias
materias respetando y ciñéndose, en todo caso, a las citadas bases. Para facilitar esta labor, la ley
de bases contendrá los principios y criterios que se han de seguir, delimitando con precisión el
alcance y objeto de la delegación legislativa.
El texto, una vez aprobado, tendrá el valor de una ley ordinaria.
Además, tal como recoge el artículo 83 CE, las leyes de bases no podrán en ningún caso:
a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases
b) Facultar para dictar normas de carácter retroactivo

*Además de las características especificas de cada tipo de decreto legislativo antes señalas, podemos citar
los siguientes elementos comunes
-No cabe delegación en materia de ley orgánica
-El destinatario de la delegación sólo puede ser el gobierno y no cabe subdelegación
-La delegación habrá de ser expresa, para una materia concreta y con fijación de un plazo para su
ejercicio
-La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la
norma correspondiente
-Los Decretos Legislativos requieren la consulta no vinculante del Consejo de Estado

*A nivel estatal, el artículo 26 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector va
regular pormenorizadamente el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos
(OJO, no se aplica a los Proyectos de Ley). Debido a su extensión, se detalla el contenido de este artículo
al abordar el procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales.

*En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el actual Estatuto de Autonomía, aprobado por
Ley Orgánica 2/2007 de 19 de marzo, permite en su artículo 109 que el Parlamento delegue en el Consejo
de Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley, estando excluidas de dicha delegación las
siguientes materias:
-Las leyes de reforma del Estatuto de Autonomía
-Las leyes del presupuesto de la Comunidad Autónoma
-Las leyes que requieran cualquier mayoría cualificada del Parlamento
-Las leyes relativas al desarrollo de los derechos y deberes regulados en el Estatuto de Autonomía
-Otras leyes en que así se disponga en el Estatuto de Autonomía
3.9.3) El control de la legislación delegada

*En torno al debate sobre los medios de control existentes en caso de una hipotética extralimitación del
Gobierno no existe unanimidad en la doctrina. No obstante, a este respecto, el artículo 82.6 CE establece
que, sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las Leyes de delegación podrán establecer
en cada caso fórmulas adicionales de control. Así pues, siguiendo este precepto, sería pausible admitir
que el control de la legislación delegada puede efectuarse:
a) Por los tribunales ordinarios del orden Contencioso Administrativo
b) Por otras fórmulas adicionales (ojo, nunca pueden excluir a los tribunales) que recojan las
propias leyes de delegación.

*En caso de que se produzca la constatación de una extralimitación del Gobierno, la discrepancia
doctrinal también se mantiene en cuanto al efecto que dicha constatación produce sobre la norma
afectada. Podemos citar dos tesis:
-La tesis mayoritaria (GARCÍA DE ENTERRÍA): considera que las normas dictadas excediéndose
del ámbito de delegación pueden mantener su vigencia aunque con rango reglamentario, ya que se
tratan de disposiciones procedentes de un órgano con potestad reglamentaria
-La tesis minoritaria (SANTAMARIA PASTOR): considera que las normas dictadas excediéndose
del ámbito de delegación no pueden mantener su vigencia, siendo nulas

*Finalmente, en cuanto al control de la legislación delegada en el ámbito autonómico andaluz, cabe

reseñar la resolución de 20 de abril de 2009 de la Presidencia del Parlamento de Andalucía sobre control
por el Parlamento de la Legislación Delegada aprobada por el Consejo de Gobierno. En base a la misma,
si en el plazo del mes siguiente a la publicación del texto articulado ningún grupo parlamentario o
miembro de la cámara con la firma de otros diez formulara objeciones, se entenderá que el Consejo de
Gobierno ha hecho uso correcto de la delegación legislativa. Si existiera objeción, que habrá de ser
dirigida a la Mesa del Parlamento, se remitirá por ésta a la comisión correspondiente que deberá emitir
dictamen en el plazo que se señale. Finalmente, el dictamen de la comisión será debatido en el Pleno.

3.9.4) Decretos-Leyes

*Según el artículo 86 CE, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar
disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar:
- al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado
-a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero
-al régimen de las Comunidades Autónomas
-al derecho electoral general.
El fundamento del Decreto-Ley reside en la existencia de un caso de extraordinaria y urgente necesidad
que exige una pronta y rápida actuación, circunstancia que no permite la tramitación de una ley, ya que
este procedimiento exigiría más tiempo.

*Debido a esta urgencia, no existe un control a priori ni el Gobierno obra por delegación de las Cortes,
sino que actúa con plena autonomía. No obstante, ya que el Parlamento no puede intervenir en la
actuación del Gobierno, sí va a controlar, después de la entrada en vigor del Decreto-Ley, si éste reunía
los requisitos que motivaron su aprobación. Con esta finalidad, el artículo 86.2 CE establece que, en el
plazo de los treinta días siguientes a su promulgación, los Decretos-Leyes deberán ser sometidos a debate
y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, El
Congreso se pronunciará sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento de la Cámara
establecerá un procedimiento especial y sumario. Así pues, puede suceder:
a) Que el Decreto-Ley se ratifique: ello no supone que el Decreto-Ley se convierta en ley.
Formalmente, sigue siendo un Decreto-Ley pero materialmente tendrá el rango normativo de una
ley.
 b) Que el Decreto-Ley se derogue: deja de tener vigencia aunque los efectos que se hayan
producido durante sus 30 días de vida no se ven afectados por esta anulación

*Para terminar, en el ámbito andaluz, el actual Estatuto de Autonomía también permite que el Consejo de
Gobierno pueda dictar Decretos-Leyes. En este sentido, el artículo 110 EA establece que, en caso de
extraordinaria y urgente necesidad, el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas
provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a:
-los derechos establecidos en el Estatuto de Autonomía
-al régimen electoral
-a las instituciones de la Junta de Andalucía..
-a los Presupuestos (Nunca podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía)
Este mismo artículo determina en su apartado segundo que los decretos-leyes quedarán derogados si en el
plazo improrrogable de treinta días subsiguientes a su promulgación no son convalidados expresamente
por el Parlamento tras un debate y votación de totalidad. Durante el plazo establecido en este apartado el
Parlamento podrá acordar la tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el
procedimiento de urgencia

4) EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN

4.1) Concepto

*El Reglamento puede definirse como aquella norma jurídica de carácter general dictada por la
Administración y con valor subordinado a la Ley. Sólo pueden existir reglamentos allí donde la ley los
permita y/o donde no la contradigan
La norma reglamentaria tiene una doble naturaleza:
-como acto administrativo: susceptible, por tanto, de fiscalización por la JCA
-como norma: no obstante, a diferencia de la ley, el reglamento no es una expresión de la voluntad
general

4.2) Clasificación

* La clasificación de los reglamentos puede atender a 3 criterios:

1) Por su relación con la Ley: Se dividen en:

a) Reglamentos Ejecutivos: completan o desarrollan una ley. Dicho desarrollo puede ser:
-Parcial: sólo se desarrollan determinados preceptos de la ley
-Total: desarrollan la ley en su totalidad. Se conocen como Reglamentos Generales
para Ejecución de Ley. En nuestro ordenamiento, este tipo de reglamentos
necesitan informe previo del Consejo de Estado.
b) Reglamentos Independientes: existen sin ley previa que les sirva de sustento. En este
tipo, podemos distinguir:
-Reglamentos Organizativos o Internos: se fundamentan en la potestad de
autoorganización de la Administración. Este tipo de reglamentos necesitan de una
ley en la que fundamentar su existencia y, por sí solos, no pueden imponer deberes
u obligaciones a los ciudadanos. No obstante, los Reglamentos Organizativos sí
arrastrarán a quienes se hallen en situación de sujeción especial. Así pues, no tienen
proyección exterior y apenas producen efectos al administrado
-Reglamentos Normativos: No existe en nuestro ordenamiento jurídico pues la
creación de Derecho objetivo para la ciudadanía (Derechos y Deberes, en general,
no en particular), no puede independizarse de la Ley.
c) Reglamentos de Necesidad, también conocidos como Reglamentos contra legem: La
aprobación de este tipo de Reglamentos por parte de cualquier Administración en el ámbito
de sus competencias sólo procede en caso de una situación de emergencia o estado de
necesidad. La actuación de la Administración podría vulnerar, incluso, el principio de
 supremacía de la Ley ya que ésta tiene el deber de actuar en circunstancias tan
excepcionales. Sirvan como preceptos jurídicos que permiten este tipo de reglamentos los
siguientes:
-artículo 21 m) de la Ley 7/1985 de 2 abril, Reguladora de las Bases de Régimen
Local: recoge el bando del alcalde en caso de catástrofe, dando cuenta inmediata al
Pleno
-artículo 116 CE: regula los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, los cuales se
desarrollan por Ley Orgánica 4/1981 de 1 de junio.

2) Por su sus efectos: Permite distinguir entre:

a) Reglamentos Organizativos o Internos: no tienen proyección exterior y, por tanto,
apenas producen efectos para los administrados
b) Reglamentos Ejecutivos y Reglamentos de necesidad: sí tienen proyección exterior y,
por tanto, producen efectos en la esfera jurídica del administrado.

3) Por el ente que los dicta: pueden ser Estatales, Autonómicos, Locales e Institucionales.

4) Por sus destinatarios: Pueden distinguirse en:

a) Reglamentos Generales: van dirigidos a todos los ciudadanos que se hallen en una
situación de mera sujeción (sujeción general) para con la Administración
b) Reglamentos Especiales: van dirigidos sólo a aquellos ciudadanos que se hallen en una
situación de sujeción especial para con la Administración (Por ejemplo: funcionarios,
militares, etc.)

4.3) Jerarquía de los Reglamentos

*Para determinar el orden jerárquico de las normas reglamentarias, suele acudirse en primer lugar al
principio de jerarquía, según el cual, ningún reglamento de rango inferior podrá vulnerar preceptos de
reglamentos u otras normas de rango superior. El principio de jerarquía con carácter general, tal como lo
hemos expuesto, se recoge, a nivel estatal, en el artículo 24.2 de Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, el cual ha sido modificado por la DF 3ª de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público y, en la esfera autonómica, en el artículo 44.3 de la Ley 6/2006, de 24 de
octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. A saber:
-Artículo 24.2 : Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:
1º. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo
de Ministros.
2º. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
-Artículo 44.3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y de
jerarquía normativa:
1. Disposiciones aprobadas por la Presidencia de la Junta de Andalucía o por el Consejo
de Gobierno.
2. Disposiciones aprobadas por las personas titulares de las Consejerías.

*No obstante, en un Estado descentralizado como el español, para determinar el orden jerárquico de las
normas, no sólo habrá que acudir al principio de jerarquía, sino también al de competencia. En este
sentido, serán aplicables las normas emanadas de la Administración competente en la materia aunque,
como ya sabemos, en virtud del artículo 149.3 CE, el Derecho estatal tendrá siempre carácter supletorio
del autonómico.

*Por último, indicar que la integración del principio de jerarquía y competencia la hallamos en los
apartados segundo y tercero del artículo 128 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, los cuales dicen así:
2. Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes
ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la
 competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no
podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así
como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales
de carácter público.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes.
Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior

4.4) La eficacia normativa del Reglamento: su inderogabilidad singular

*Consiste en que un órgano que haya dictado un reglamento con carácter general u otro de rango
jerárquico igual o superior a éste no pueden, mediante un acto singular o particular, excepcionar para un
caso concreto la aplicación del citado reglamento, a menos que, claro está, el citado reglamento recoja en
su contenido la posibilidad de dicha dispensa.
No se puede confundir la inderogabilidad singular de los reglamentos con la derogación de éstos ya que,
en este último caso, es una norma general dictada por un órgano competente en la materia la que deroga
otra norma general dictada previamente por el mismo órgano o por otro con rango jerárquico inferior. No
existe pues, disposición general versus disposición particular, sino dos disposiciones generales.

*El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, reconocido con carácter previo por la
jurisprudencia, ha sido positivizado en el Derecho estatal en el artículo 37 de la Ley 39/2015, según el
cual:
1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en
una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior
jerarquía al que dictó la disposición general.
2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición
reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo
47 (supuestos de nulidad de pleno derecho)

*Por otra parte, en el ordenamiento jurídico andaluz, el principio de inderogabilidad singular se recoge
en el artículo 44.5 de la Ley 6/2006 de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de
Andalucía, a cuyo tenor literal: Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido
en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo
haya aprobado.

5)LA POTESTAD REGLAMENTARIA: FUNDAMENTO, TITULARIDAD Y LÍMITES

5.1) Concepto

*La potestad reglamentaria es la facultad del Gobierno y la Administración para dictar reglamentos.

5.2) Fundamento y Límites

*La potestad reglamentaria es la facultad del Gobierno y la Administración para dictar reglamentos.

*Han existido diversos fundamentos para justificar la potestad reglamentaria:

-Teoría de la delegación: la Administración sólo puede dictar reglamentos si existe delegación del
legislativo
-Teoría de la discrecionalidad: la Administración dicta reglamentos en base a su discrecionalidad
-Teoría de los poderes propios: Es la teoría más acertada. La Administración tiene potestad
reglamentaria propia que puede ejercer sin necesidad de autorización expresa de la ley aunque
dicha potestad ha de radicar en una autorización general del ordenamiento jurídico (en la CE, en la
Ley, etc.) ya que, como sabemos, en virtud del principio de legalidad, la Administración ha de
 estar sometida en su actuación a la Ley y al Derecho (artículos 2, 9.1 y 103.1 CE, artículo 133.1
EA, artículo 3 Ley 40/2015, , artículo 3 LAJA, etc.).

*En cuanto a los límites de la potestad reglamentaria, podemos distinguir:

-Límites formales: Al dictar el reglamento, hay que cumplir el procedimiento y requisitos
establecidos en las leyes (por ejemplo, el dictamen del Consejo de Estado en la elaboración de los
reglamentos del Estado), so pena de nulidad. (El procedimiento de elaboración de los reglamentos
lo hallamos, para el Estado, en el artículo 26 de la Ley 50/97, modificado por la DF 3ª de la Ley
401/2015 y, en el caso de la administración autonómica, en el artículo 45 de la Ley 6/2006)
-Límites materiales: Los hemos visto al tratar los apartados segundo y tercero del artículo 128 de
la Ley 39/2015, el artículo 24 de la Ley 50/1997 y el artículo 44 de la Ley 6/2006. Se dividen en
dos:
*Respeto al principio de legalidad: la Administración no puede dictar reglamentos
contrarios a las leyes o sobre materias reservadas a la ley, so pena de nulidad, salvo
autorización de las Cortes en este último caso.
*Respeto al principio de jerarquía: la Administración no puede dictar reglamentos
contrarios a las leyes o a otros reglamentos de rango superior
5.3) Titularidad

Admini Órganos con potestad Manifestación de la potestad Reglamentaria

stración reglamentaria

El artículo 97 CE atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno.

En desarrollo del citado precepto, el artículo 22 de la Ley 50/1997,
de 27 de noviembre, modificado por la Ley 40/2015, según el cual,
El Gobierno ejercerá la iniciativa y la potestad reglamentaria de
conformidad con los principios y reglas establecidos en el Título
VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
- Presidente del Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el
Gobierno presente Título. En est e sentido, el artículo 128.1 de esta última
ley señala que El ejercicio de la potestad reglamentaria
- Consejo de corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno
Ministros de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo
establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de
Estatal - Ministros gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los
Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora
de las Bases del Régimen Local

En cuanto a la forma de los reglamentos, tal como señala el

artículo 24.1 de la Ley 50/1997, modificado por la Ley 40/2015,
podemos distinguir:
-Reales Decretos del Presidente del Gobierno, los cuales crean
modifican y suprimen los departamentos ministeriales, así como
las secretarías de Estado y aprueban la estructura orgánica de la
Presidencia del Gobierno, así como las disposiciones y actos cuya
adopción venga atribuida al Presidente.
- Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, los cuales
aprueban los reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes
(previo dictamen del Consejo de Estado), así como las demás
disposiciones que deban revestir esta forma. Además, crean,
modifican y suprimen los órganos directivos de los departamentos
ministeriales. Son sancionados por el Rey y refrendados por el
Presidente del Gobierno o el Ministro competente (OJO, aunque
no está regulado expresamente en ningún lado, si el Real Decreto
 afectara a varios Departamentos ministeriales lo normal es que sea
refrendado por el titular del Ministerio de la Presidencia)
-Acuerdos del Consejo de Ministros: decisiones del citado órgano
que no deban adoptar la forma de Real Decreto
-Acuerdos de las Comisiones Delegadas del Gobierno: son las
disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales
acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o
del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda
a distintos Ministros.
-Orden Ministerial: Adoptarán la forma de Orden Ministerial las
disposiciones y resoluciones del titular de un Ministerio -así como,
tal como se ha avanzado, los Acuerdos adoptados en las
Comisiones Delegadas del Gobierno- Si la disposición afecta a
varios departamentos ministeriales, revestirá la forma de Orden del
Ministerio de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros
afectados.
Nada dice la constitución de la forma que han de adoptar las
normas reglamentarias de las CC. AA., por tanto, habrá que acudir
a su propia legislación.
En este sentido, el artículo 42 EA reconoce la potestad
reglamentaria a la Comunidad Autónoma, la cual recae en el
-Presidente de la Consejo de Gobierno y en sus miembros, tal como establecen los
Junta de Andalucía artículos 112 y 119.3 de la norma estatutaria.
En desarrollo del Estatuto de Autonomía, la Ley 6/2006 de 24 de
-Consejo de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma, va a establecer
Autonó Gobierno en su artículo 46 la forma de las disposiciones reglamentarias en
mica el ámbito andaluz:
-Consejeros -Decretos de la Presidencia: son firmados exclusivamente por
el Presidente de la Junta
-Decretos acordados en Consejo de Gobierno: son firmados por
el Presidente de la Junta y el Consejero competente. Si afectara
a varios Consejeros, el Decreto será firmado por el Presidente
de la Junta y por el Consejero de la Presidencia.
-Acuerdos del Consejo del Gobierno: acuerdos de este órgano
que no requieran la forma de Decreto. Serán firmados en los
mismos términos que los expuestos para los Decretos.
-Órdenes de las personas titulares de las Vicepresidencias y de
las Consejerías: serán firmadas por la persona titular del cargo.
Si afectan a varios de estos cargos, serán firmadas por las
personas titulares de todos ellos
- Pleno El artículo 4 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las
Bases de Régimen Local, otorga potestad reglamentaria a las
- Alcalde (sólo en provincias, municipios e islas.
caso de bando de En esta línea, la citada norma legal va a distinguir tres tipos de
necesidad) reglamentos:
Local -Reglamento Orgánico: se circunscribe en el ámbito de la
- Junta de Gobierno autoorganización de las entidades locales. Mientras que un
Local en los sector doctrinal estima que no puede ser considerado
municipios de Gran reglamento en sentido estricto ya que no tiene alcance general,
Población (sólo en el otro sector considera que sí, ya que se circunscribe a la tipología
caso de desarrollo de de reglamentos organizativos
los instrumentos de -Ordenanzas: aprobadas por el Pleno, se trata de disposiciones
planeamiento no administrativas de carácter general por lo que pueden ser
atribuidos al Pleno) consideradas reglamentos en sentido estricto
 -Bandos del Alcalde: no tienen naturaleza reglamentaria salvo el
caso antes comentado del Bando dictado por el Alcalde en caso
de necesidad (artículo 21 m) de la ley 7/85)
Además, en mi opinión, también habría que incluir aquí los
distintos instrumentos de planeamiento urbanístico
Según GARRIDO FALLA, la potestad reglamentaria de las
Habrá que atender a entidades institucionales se concreta en dos tipos de normas:
Instituci las normas por las -Estatutos: conjunto de normas que son dictadas por estos entes
onal que se regula cada para su propia autoorganización o para completarla, en aquellas
ente institucional cuestiones no reguladas por la ley
-Reglamentos: normas dictadas por estos entes para regular sus
relaciones con personas relacionadas con ellos (funcionarios,
por ejemplo) e incluso con terceros extraños

6) PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS

6.1) Procedimiento de elaboración de los reglamentos en el Estado

El procedimiento de elaboración de los reglamentos a nivel estatal está recogido en el artículo 26 de la

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el cual, tras la modificación operada por la DF 3ª de la
Ley 40/2015, va a regular el procedimiento para la elaboración de normas con rango de ley y
reglamentos. A tal respecto, el citado precepto establece que la elaboración de los anteproyectos de ley,
de los proyectos de real decreto legislativo y de normas reglamentarias se ajustará al siguiente
procedimiento:
1. Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar
el acierto y la legalidad de la norma.
2. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento competente, con carácter
previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados
por la futura norma y de las organizaciones más representativas acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso de la elaboración
de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las
organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que
lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad
económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una
materia. También podrá prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación urgente de
iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. La concurrencia de alguna o varias de
estas razones, debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la norma
tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en
ningún caso será inferior a quince días naturales.
3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto
Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:
a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una
justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna
regulación.
b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que
incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la
entrada en vigor de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.
 d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los
sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la
unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento
sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica
de la Comisión Europea.
e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se cuantificará
el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial
referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.
f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la
aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su
contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre
mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y
de previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública regulado
en el apartado 2.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante
a criterio del órgano proponente.
4. Cuando la disposición normativa sea un anteproyecto de ley o un proyecto de real decreto legislativo,
cumplidos los trámites anteriores, el titular o titulares de los Departamentos proponentes lo elevarán,
previo sometimiento a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, al Consejo de
Ministros, a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas,
dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin
perjuicio de los legalmente preceptivos.
Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado los trámites de
carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y acordar la aprobación del
anteproyecto de ley o proyecto de real decreto legislativo y su remisión, en su caso, al Congreso de los
Diputados o al Senado, según corresponda.
5. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabará,
además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen
convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.
Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo de
diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo
dotado de espacial independencia o autonomía.
El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes,
estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a la mitad de la
duración de los indicados en el párrafo anterior.
En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de
disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o
Ministerios proponentes.
Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la Administración
General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios, será
necesario recabar la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas antes de
ser sometidas al órgano competente para promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la
solicitud de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se
entenderá concedida la aprobación.
Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas cuando la
norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas.
6. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los
derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el
portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas
aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse
directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o
representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos
fines guarden relación directa con su objeto.
El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser reducido
hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen; así como
cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el
artículo 27.2. De ello deberá dejarse constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de
interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no
será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del
Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.
7. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera
preceptivo o se considere conveniente.
8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y, en caso de proyectos
de ley, su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una
Exposición de Motivos y de la documentación propia del procedimiento de elaboración a que se refieren
las letras b) y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno y su normativa de desarrollo.
9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad
normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:
a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.
b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión
Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de
acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes
Generales.
c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva
otras existentes en el mismo ámbito.
d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la
inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere
preceptivo.
e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.
f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas
administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter
general para la Administración General del Estado.
g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma
comunitaria que se trasponga al derecho interno.
Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la realización de esta
función así como su modo de intervención en el procedimiento.
10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico, la Memoria
del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como
todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas.
11. Lo dispuesto en este artículo y en el siguiente no será de aplicación para la tramitación y aprobación
de decretos-leyes, a excepción de la elaboración de la memoria prevista en el apartado 3, con carácter
abreviado, y lo establecido en los números 1, 8, 9 y 10.

*En cuanto a la publicidad de las normas reglamentarias, el artículo 131 de la Ley 39/2015 establece que
las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el
diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y
de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publicidad
complementarios. La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la
Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las
garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición
impresa. La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo
competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen
reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del
Código Civil y en las restantes normas aplicables.

*Por otro lado, como novedad introducida por el artículo 23 de la Ley 50/1997 tras su modificación por la
Ley 40/2015, cabe reseñar que las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya
aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones
a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como
consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio
siguientes a su aprobación. No obstante, lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales
decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras
razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho debidamente acreditado en la respectiva
Memoria.

*Finalmente, en el ámbito estatal, tal como establece el artículo 27 de la Ley 50/1997 tras su modificación
por la Ley 40/2015, el Consejo de Ministros, a propuesta del titular del departamento al que corresponda
la iniciativa normativa, podrá acordar la tramitación urgente del procedimiento de elaboración y
aprobación de anteproyectos de ley, reales decretos legislativos y de reales decretos, en alguno de los
siguientes casos:
a) Cuando fuere necesario para que la norma entre en vigor en el plazo exigido para la
transposición de directivas comunitarias o el establecido en otras leyes o normas de Derecho de la
Unión Europea.
b) Cuando concurran otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido preverse con
anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo que acompañe al proyecto mencionará la existencia del
acuerdo de tramitación urgente, así como las circunstancias que le sirven de fundamento.
La tramitación por vía de urgencia implicará que:
a) Los plazos previstos para la realización de los trámites del procedimiento de elaboración,
establecidos en ésta o en otra norma, se reducirán a la mitad de su duración. Si, en aplicación de la
normativa reguladora de los órganos consultivos que hubieran de emitir dictamen, fuera necesario
un acuerdo para requerirlo en dicho plazo, se adoptará por el órgano competente; y si fuera el
Consejo de Ministros, se recogerá en el acuerdo previsto en este artículo al que anteriormente me
he referido
b) No será preciso el trámite de consulta pública previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, sin
perjuicio de la realización de los trámites de audiencia pública o de información pública sobre el
texto a los que se refiere el apartado sexto de dicho artículo, cuyo plazo de realización será de
siete días.
c) La falta de emisión de un dictamen o informe preceptivo en plazo no impedirá la continuación
del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración cuando se reciba

6.2) El procedimiento de elaboración de los reglamentos en la Comunidad Autónoma de Andalucía

*Recogido en el artículo 45 de la Ley 6/2006 de 24 de octubre del Gobierno de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, se trata de un procedimiento similar al estatal aunque con las pequeñas diferencias que
hemos subrayado:
1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:
a. La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el
centro directivo competente, previo acuerdo de la persona titular de la Consejería, mediante
la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la
necesidad y oportunidad de aquel, una memoria económica que contenga la estimación del
coste a que dará lugar y su forma de financiación, una memoria sobre el impacto por razón
de género de las medidas que se establezcan en el mismo, y, cuando proceda, una valoración
de las cargas administrativas derivadas de la aplicación de la norma para la ciudadanía y las
empresas.
 b. A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes
y aprobaciones preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para
garantizar el acierto y la legalidad de la disposición.
c. Cuando una disposición afecte a los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía, se le
dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente
o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que la agrupe o la
represente y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión
sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a la ciudadanía afectada será
debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de
audiencia.
Asimismo, cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a
información pública durante el plazo indicado anteriormente. La participación de la
ciudadanía podrá producirse por cualquier medio admisible en Derecho, entre otros, por
vía telemática en los términos previstos reglamentariamente.
El trámite de audiencia y de información pública podrá ser abreviado hasta el mínimo de
siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá
omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo habrán de
explicitarse, lo exijan.
d. No será necesario el trámite de audiencia previsto en la letra anterior, si las organizaciones o
asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el
proceso de elaboración indicado en la letra b.
e. El trámite de audiencia a la ciudadanía, en sus diversas formas, reguladas en la letra c, no se
aplicará a las disposiciones de carácter organizativo del Gobierno y la Administración de la
Junta de Andalucía o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
f. Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del
reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás
actuaciones practicadas, así como informe de valoración de las alegaciones planteadas en la
tramitación del proyecto.
2. En todo caso, los proyectos de reglamentos deberán ser informados por la Secretaría General
Técnica respectiva, por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y demás órganos cuyo
informe o dictamen tenga carácter preceptivo conforme a las normas vigentes. Finalmente, será
solicitado, en los casos que proceda, el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía.
3. La entrada en vigor de los reglamentos requiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial de
la Junta de Andalucía.

*OJO, la DA 2ªª de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia de Andalucía, establece que,

mediante Decreto del Consejo de Gobierno, se regulará, como trámite preceptivo en los procedimientos
de aprobación de los anteproyectos de ley, decretos legislativos y disposiciones de carácter general, una
memoria de análisis de impacto normativo.
Asimismo, Por Acuerdo del Consejo de Gobierno, se aprobarán unas instrucciones de técnica normativa
al objeto de homogeneizar los aspectos formales de los textos normativos de la Comunidad Autónoma,
actuación que hay que poner en relación con la recogida en la DA 1ª de la citada norma, según la cual, en
el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía, la Consejería competente en materia de
administración pública elaborará un plan de calidad y simplificación normativa y se encargará de
coordinar el proceso de revisión y simplificación normativa respecto del resto de las consejerías (las
secretarías generales técnicas de las distintas consejerías llevarán a cabo el proceso de revisión y
simplificación en sus ámbitos competenciales de actuación)

7) LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES Y LAS CIRCULARES E

INSTRUCCIONES DE SERVICIO

*Como ya se ha indicado, un reglamento es una norma jurídica de carácter general dictada por la
Administración y con valor subordinado a la Ley.
*No podemos confundir el reglamento con otros actos de la Administración, aunque pueden presentar
elementos similares o análogos. Por ejemplo:
-Actos administrativos generales: este tipo de actos, por muy generales que sean, siempre
afectarán a una pluralidad determinada o determinable de sujetos y, en todo caso, no dejarán de ser
supuestos de aplicación de la norma jurídica. Los actos administrativos generales, como todo acto
administrativo, no introduce novedades en el ordenamiento jurídico y agotan con su ejecución su
propia existencia (en otras palabras, a diferencia del reglamento, no son norma jurídica). Sirvan
como ejemplo la publicación de subvenciones, becas, convocatorias de oposiciones, etc.
Por tanto, podemos afirmar que, por ejemplo, un Secretario de Estado –Secretario General, en el
caso andaluz- o un Director General pueden dictar actos administrativos generales pero no
reglamentos.
Como caracteres fundamentales de los actos administrativos generales, podemos citar:
-Van dirigidos a individuos o colectivos concretos o, como máximo, a una pluralidad
determinada o determinable de sujetos
-No innovan el ordenamiento jurídico
-No tienen vocación ni carácter de permanencia
-Instrucciones y Órdenes de Servicio: se trata de instrumentos dirigidos a la organización de los
servicios y la actividad de los funcionarios jerárquicamente subordinados al órgano que las dicta.
No tienen alcance general y, por tanto, no deben, salvo excepciones que ahora veremos, ser
publicadas. Las Instrucciones y Órdenes de Servicio se regulan:
*A nivel estatal: aparecen recogidas en el artículo 6 de la Ley 40/2015
1.Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos
jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime conveniente por
razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones
y órdenes de servicio se publicarán en el boletín oficial que corresponda, sin
perjuicio de su difusión de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
2. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo
a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.
*A nivel andaluz, el artículo 98 de la Ley 9/2007 de 22 de octubre (LAJA) es más
exhaustivo y extenso en la regulación de esta materia que la normativa básica estatal. A
este respecto, va a introducir una figura más (las circulares) y va a proceder a una pequeña
definición de todas ellas:
1. Los órganos superiores y directivos impulsarán y dirigirán la actividad
administrativa mediante circulares, instrucciones y órdenes de servicio.
2. Las circulares son normas internas dictadas por los órganos superiores y
directivos encaminadas a recordar a los órganos y unidades que de ellos dependen
la aplicación de determinadas disposiciones o a establecer su interpretación a fin
de que sean objeto de una aplicación homogénea en Andalucía.
3. Las instrucciones son normas internas dirigidas a establecer pautas o criterios
de actuación por los que han de regirse las unidades dependientes del órgano que
las dicta.
4. Las órdenes de servicio son reglas de actuación u órdenes específicas que se
dirigen a un órgano jerárquicamente inferior para un supuesto determinado.
5. Las circulares, instrucciones y órdenes de servicio no serán objeto de
publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, a excepción de los
supuestos previstos en una norma o cuando así se decida por la persona titular de
la Consejería correspondiente al estimarse conveniente su conocimiento por la
ciudadanía o por el conjunto de los órganos de la Administración de la Junta de
Andalucía.

8) CONTROL DE LOS REGLAMENTOS (no viene en temario pero creo que es importante)
*Los reglamentos, a diferencia de las leyes, no admiten recurso ni cuestión de inconstitucionalidad. Así
pues, el control de legalidad de los mismos puede efectuarse por las siguientes vías o procedimientos:
a) Inaplicación de Oficio por Jueces y Tribunales: Viene recogida en el artículo 6 LOPJ. Los
jueces y tribunales no aplicarán reglamentos u otras disposiciones contrarias a la Constitución, a
las Leyes o al principio de jerarquía.
b) Revisión de oficio del reglamento por la propia Administración que lo haya dictado: tal como
regula el artículo 102.2 LRJ-PAC, en cualquier momento, las Administraciones públicas de
oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones
administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2. Este artículo dispone que serán
nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que:
-vulneren la Constitución, las leyes u otras normas de rango superior (principio de
jerarquía)
-las que regulen materias reservadas a la ley
- las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.
c) Recurso Contencioso-Administrativo: Regulado en el artículo 25 de la LJCA, habrá de ser
interpuesto en el plazo de 2 meses desde la publicación del reglamento, contado a partir del día
siguiente a su publicación.
d) Recurso contra reglamentos y Jurisdicción Constitucional: De conformidad con el artículo
161.2 CE, el Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y
resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación
producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso,
deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.
e) Recurso Indirecto contra Reglamentos: Permite la impugnación de los actos que se produzcan
en aplicación de reglamentos fundamentado dicha impugnación en que los reglamentos no son
conformes a Derecho. Aparece regulado en dos textos legales distintos
-Como recurso administrativo: En este sentido, el artículo 107.3 LRJ-PAC determina que
los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de
alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente
ante el órgano que dictó dicha disposición.
-Como recurso Contencioso-Administrativo: recogido en los artículos 26 y 27 LJCA. En
este sentido, el citado artículo 27 establece que:
1. Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado
sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición
general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal
competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo
dispuesto en los dos apartados siguientes.
2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un
acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para
conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad
de la disposición general.
3. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará
cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso
contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.