Sistemas Judiciales

Directores Juan Enrique Vargas Alberto Martn Binder

Comit Editorial Christina Biebesheimer Rafael Bielsa Rafael Blanco Carlos Cordovez Florence Ellie Alfredo Fuentes Mara Gonzlez de Ass Linn Hammergren Luis Paulino Mora Mora Luis Psara Hernando Pars Carlos Pea Rogelio Prez Perdomo Silvina Ramrez Cristin Riego

 2005 - Ediciones del Instituto Talcahuano 256 1 Piso (C1013AAF) Ciudad de Buenos Aires - Argentina Tel.: (54-11) 4372-0570 ediciones@inecip.org www.inecip.org/ediciones 2005 - Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA Holanda 2023, Providencia Santiago, Chile Tel. +(562) 274-2933 info@cejamericas.org www.cejamericas.org Impreso en: Verlap S.A. Producciones Grficas Cte. Spurr 653 - Avellaneda Buenos Aires - Argentina Impreso en Enero de 2005 Hecho el depsito de ley ISSN 1666-0048 Impreso en Argentina La revista autoriza la reproduccin o traduccin, total o parcial de los artculos publicados en sus pginas, toda vez que se seale claramente el autor y se indique la siguiente atribucin: Reproducido con autorizacin Revista Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP

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 EDITORIAL Por Jaime Arellano Quintana  TEMA CENTRAL Posibilidades y lmites de la comparacin en los sistemas judiciales de las Amricas
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Cristin Riego Ramrez: Informe comparativo. Seguimiento de los procesos de reforma judicial en Amrica Latina. Relatora Especial para la Libertad de Expresin, CIDH: El acceso a la informacin judicial en Per, Chile y Argentina. Felipe Gonzlez y Jorge Contesse: Sistemas judiciales y racismo contra afrodescendientes. Biblioteca personal, por Edmundo Hendler: Sistemas penales comparados. Entrevista a Rachel Sieder: "La tendencia hacia ms estudios comparados es lgica si pensamos en el momento global y poltico en el que estamos".

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 NOTAS GENERALES 4 Mauricio Duce: El Ministerio Pblico en la reforma procesal penal en Amrica Latina: visin general acerca del estado de los cambios. 4 Julio Espinoza Goyena: El nuevo Cdigo Procesal Penal peruano. Apuntes preliminares respecto a su implementacin. 4 Alan Angell y Julio Faundez: Reforma judicial en Amrica Latina. El rol del Banco Interamericano de Desarrollo.  Reseas bibliogrficas  Noticias  Agenda  Poltica Editorial

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[ Las opiniones vertidas en la revista son de responsabilidad de sus autores y no de las instituciones que la editan. ]

Directores: Juan Enrique Vargas, Alberto M. Binder Editor: Luciano Hazan Coordinadoras de Edicin: Ximena Cataln, Paula Mallimaci Barral Equipo Editorial: Francisco Godinez Galay, Pilar vila, Andrea Cabezn, Brbara Mastronardi Diseo y Diagramacin: Patricia Peralta Traducciones: Kate Goldman Administracin: Pamela Varela, Ezequiel Griotto

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editorial

l presente nmero de Sistemas Judiciales desarrolla los resultados de diversos estudios que el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas ha emprendido en el ltimo tiempo. Se trata de los informes comparativos con los que finalizan y se renen las principales conclusiones de investigaciones sobre las reformas procesales penales realizadas en los ltimos aos en Amrica Latina, sobre el acceso a la informacin judicial en nuestros pases y, finalmente, sobre sistemas judiciales y racismo contra afrodescendientes. El primero de los estudios, relativo a las reformas a la justicia penal, se llev a cabo en Argentina (provincias de Buenos Aires y Crdoba), Bolivia, Chile (dos estudios en aos distintos), Costa Rica, Ecuador, Honduras, Guatemala, El Salvador, Paraguay y Venezuela. El estudio relativo al acceso a la informacin judicial, cubri Argentina, Chile y Per. Finalmente, aqul sobre sistemas judiciales y racismo, recogi informacin en Brasil, Colombia, Per y Repblica Dominicana. Debe destacarse que, sin perjuicio de la amplitud de pases y realidades cubiertas por las investigaciones y las luces que se entregan sobre las particularidades de cada una de ellas, queda demostrada la similitud de los problemas como de las posibles soluciones que permitiran superarlos. As, por ejemplo, muchos de los problemas de productividad que presentan los sistemas penales reformados se deben a pequeas y, en algunos casos bastantes obvias, deficiencias de gestin, las mismas que en aquellos pases que han decidido encararlas han sido superadas sin necesidad de complejas ni costosas iniciativas legislativas. Tambin es digno de resaltarse lo que tienen en comn estas tres investigaciones, ms all de las temticas particulares que cada una de ellas aborda. Nos referimos tanto a la perspectiva con que han sido asumidas, como al objetivo perseguido con ellas.

En cuanto a lo primero, llama la atencin el nfasis puesto en la generacin de informacin, de datos sobre la realidad, superando la mera disquisicin terica que inunda los trabajos en el mbito del derecho y la justicia. Los estudios persiguen desentraar problemas concretos en el funcionamiento de sistemas e instituciones, a partir de un acercamiento a las cifras existentes (lamentablemente, muchas veces escasas y generalmente poco comparables) y a la experiencia directa de los operadores claves, expertos y usuarios del sector. Los estudios se muestran as como una aproximacin valiosa a un ejercicio que debiera seguirse y mejorarse y en el que debiera intervenir no slo una organizacin como CEJA, sino todas aquellas interesadas por la temtica judicial, partiendo por las propias instituciones de justicia de los pases de la regin. Respecto al objetivo perseguido, ste es muy claro: mejorar el nivel de justicia que reciben nuestros ciudadanos, particularmente en cuanto a calidad y oportunidad. La mira en los estudios siempre est puesta en el destinatario final de los servicios de justicia y, en tal sentido, analiza la medida en que las promesas que les han sido hechas, ya sea en las constituciones o en los procesos de reforma, son efectivamente cumplidas. Ciertamente este objetivo pasa por sensibilizar con los resultados obtenidos a los responsables del diseo y ejecucin de las polticas pblicas judiciales, lo que involucra tanto a Gobiernos y Parlamentos, como fundamentalmente a jueces, fiscales, defensores y dems operadores de los sistemas de justicia. Por ello, la difusin que estas ideas tengan y el grado de debate que se genere en torno a ellas, resulta fundamental para el cumplimiento del objetivo propuesto. Siendo as, es una excelente oportunidad que la Revista Sistemas Judiciales acoja y ayude a difundir estos trabajos. Quedamos a la espera de las reacciones de nuestros lectores. I

Jaime Arellano Quintana

Subsecretario de Justicia de Chile Vicepresidente del Consejo Directivo de CEJA

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POSIBILIDADES

Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS

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Cristin Riego Ramrez

Director Acadmico de CEJA, cristian.riego@cejamericas.org

Asistente: Fernando Santelices Arizta Asistente de Proyectos de CEJA, fernando.santelices@cejamericas.org

Informe Comparativo PROYECTO DE SEGUIMIENTO DE LOS PROCESOS DE REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA
Centro de Estudios de Justicia de las Amricas Versin Revisada: octubre de 2004

The third stage of the follow-up study on the criminal procedure reforms that have taken place in Latin America came to an end in 2003. The first two stages led to the production of reports for seven countries and one Argentine province. Reports for Chile, Costa Rica, Paraguay, and the province of Crdoba were completed in 2001 and the results of the study for Ecuador, El Salvador, Guatemala, and Venezuela were documented in 2002. The reports for Bolivia, Honduras, and the Argentine province of were carried out in 2003, thus completing the information gathering stage for practically all of the jurisdictions in which procedural reforms have been carried out in the Latin American region. The purpose of this project is to generate empirical information on the functioning of reformed systems in order to revitalize and improve the discus sion of the implementation of criminal justice reforms in each country and the region.

Introduccin
Durante el ao 2003 se ha concluido la tercera etapa del estudio de seguimiento de las reformas procesales penales que han tenido lugar en Amrica Latina. Durante las dos primeras etapas se realizaron reportes de siete pases y una provincia argentina: en la primera etapa, en 2001, Chile, Costa Rica, Paraguay y la provincia de Crdoba, y en la segunda etapa, en 2002, Ecuador, El Salvador, Guatemala y Venezuela. En 2003 se hicieron reportes de Bolivia, Honduras y la provincia argentina de Buenos Aires, con lo que se complet la recoleccin de informacin en prcticamente el total de las jurisdicciones que han hecho reformas procesales en la regin latinoamericana. El objetivo de este proyecto ha sido generar informacin emprica acerca del funcionamiento de los sistemas reformados, con el fin de revitalizar y mejo4

rar la discusin sobre los procesos de implementacin de las reformas a la justicia penal tanto a nivel de cada pas como regional. Los reportes nacionales correspondientes al ao 2003 se encuentran disponibles en la pgina web de CEJA (www.cejamericas.org), junto con los informes de los aos anteriores. Cada uno de ellos contiene la exposicin detallada de la informacin recopilada y el anlisis que los autores hacen de los problemas encontrados en el proceso de implementacin de la reforma.

Metodologa
La metodologa utilizada en este proyecto, en todas sus etapas, se tradujo en una serie de instrumentos de recoleccin de informacin que fueron elaborados por la direccin del proyecto, junto con

C representantes de los equipos que tomaron parte en su primera versin el ao 2001 1. En base a estos, cada equipo local elabor un informe con la informacin obtenida. Los principales instrumentos utilizados fueron un cuestionario que da cuenta del contenido de la reforma procesal planteada, el modo en que sta fue implementada, la forma en que el nuevo sistema funciona en la prctica, y un conjunto de pautas destinadas a mostrar los resultados de la observacin de los juicios orales, que tuvieron lugar en los tribunales correspondientes al territorio jurisdiccional estudiado, en un determinado perodo de tiempo, normalmente un mes. A su vez, la recoleccin de la informacin y elaboracin de los informes estuvo constantemente supervisada por el equipo coordinador de CEJA. Elaborados los informes nacionales, cada uno de ellos fue sometido a un proceso de validacin en su respectivo pas, realizado mediante reuniones de discusin en las que participaron diferentes actores del sistema, y cuyas conclusiones fueron recogidas por los respectivos estudios. En base a todo lo recopilado, fueron elaborados los informes comparativos. Los problemas de los cuales dan cuenta los informes son en general bastante similares y aparecen explicados con cierto detalle en los informes comparativos de los aos 2002 y 2003, publicados en los nmeros 3 y 5, respectivamente, de la Revista Sistemas Judiciales.2

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la percepcin de fallas que por llamativas ocultan los xitos que muchas veces son tambin importantes. Nos parece que esta forma de presentar nuestra visin sobre la implementacin de los sistemas de justicia penal que son producto de las reformas, permite resaltar varias cuestiones, las cuales en un informe que slo da cuenta de su estado actual pueden quedar oscurecidas y que, en nuestra opinin, constituyen algunas de las constataciones ms valiosas que hemos podido hacer en el proceso. stas constituyen un valioso aprendizaje, el cual es importante, sobre todo para los pases que inician o estn por iniciar un proceso de reforma. Entre ellas podemos sealar: 1. En todos los pases han existido importantes avances en la implementacin de las reformas y en la mayor parte de los casos esos avances se han producido en el sentido correcto. 2. En general, el gran distanciamiento entre lo conseguido y las expectativas creadas tiene que ver con la incapacidad de los promotores de la reforma o de las instituciones involucradas para identificar los nuevos desafos a partir de los logros alcanzados, o con la falta de manejo de los instrumentos necesarios para enfrentar esos nuevos desafos. Existen tambin situaciones en las que el problema reside en la carencia de respaldo poltico para el proceso de implementacin o en las inconsistencias de ese respaldo, o la incapacidad de las instituciones del sistema para mantener o reconstruir apoyos externos.

Consideraciones Iniciales sobre la tercera versin del Informe Comparativo

3. Los procesos de implementacin requieren ser En este tercer informe, que presostenidos por largos perodos de tiempo. Tanto tende dar cuenta de las tendencias Los en el caso de aquellos con inicios observadas en el total de las once muy deficitarios, como en los procesos de implementajurisdicciones analizadas, cambiare- cin requieren ser sosteni- que se muestran muy vigorosos mos la modalidad en la cual se preen el inicio, el paso del tiempo dos por largos perodos senta la informacin. En esta ocasin ofrece oportunidades de mejorar y de tiempo. Tanto en el queremos mostrar, a partir de la obser- caso de aquellos con ini- riesgos de decaer. vacin del funcionamiento de los divercios muy deficitarios, sos sistemas, cmo el proceso de imple4. El avance de la implementacin como en los que se mentacin de los nuevos modelos prode las reformas requiere de la utilimuestran muy vigocesales penales supone una progresin rosos en el inicio, el zacin de discursos e instrumentos de desafos, avances y nuevos retos que muy diversificados para resolver los paso del tiempo es posible agrupar en etapas, y de esta ofrece oportunida- distintos desafos que se plantean a lo manera ordenar una realidad que es muy largo de su evolucin, y es necesario des de mejorar y compleja y que, en una mirada a priori, reconocer las necesidades de cada riesgos de puede quedar condicionada en exceso por situacin para identificar los instrumendecaer. la sensacin de lo incompleto del proceso, o tos adecuados.

1 Este cuestionario y todos los instrumentos metodolgicos oficiales del proyecto (manual, documento base, instrucciones generales, pautas de observacin y otros) estn disponibles para su consulta en la seccin de estudios de nuestro sitio web www.cejamericas.org/estudios 2 Disponibles en www.sistemasjudiciales.org

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La categorizacin que utilizaremos tiene un objetivo puramente analtico, que esperamos sea til a los lectores para tener una visin dinmica del problema. En ningn caso pretende situar a cada uno de los pases en los diversos niveles de evolucin, ya que estas son simplificaciones que no se pueden aplicar mecnicamente a realidades mucho ms complejas. Por otra parte, varias de las instituciones y sistemas que hemos analizado muestran avances y enfrentan desafos que los ubican al mismo tiempo en ms de uno de los niveles que a continuacin describiremos. Confiamos en que esta perspectiva de anlisis pueda servir para enfatizar la necesidad de un proceso de seguimiento de la implementacin de los procesos de reforma en cada pas. Es indispensable que durante mucho tiempo y de manera sistemtica se desarrollen estudios empricos y debates encaminados a identificar con precisin los desafos que los procesos de reforma enfrentan en su etapa de implementacin, y que a partir de ah se adopten las medidas necesarias para ir superando los problemas que se enfrenten en cada paso, en un proceso necesariamente evolutivo de aprendizaje institucional.

entre los discursos poltico y legal. Es decir, aquellas propuestas que han sido acordadas por las autoridades del Estado entre s y frente a la ciudadana, y que constituyen lo que podramos llamar la "oferta" poltica del programa de reformas, en algunos casos, no se expresa con consistencia en los textos legales que han sido aprobados, principalmente porque que estos ltimos son producto de una cierta transaccin entre esa voluntad poltica de cambio y la cultura legal tradicional, la cual suele tener bastante ms influencia en la produccin de los textos legales de la que tiene el discurso pblico. Es comn entonces que en diversos pases la voluntad poltica de cambio, expresada por ejemplo en los mensajes de los nuevos Cdigos, en textos constitucionales o diversos discursos de las autoridades, aparezca contradicha o al menos relativizada por textos legales que, a lo menos en parte, reproducen reglas del viejo sistema, inconsistentes con las del nuevo y que se constituyen en obstculos muy importantes al momento de la implementacin. Estos pueden no ser insalvables, pero a veces constituyen un obstculo serio por la cultura excesivamente formal en lo legal o bien una disculpa poltica para no hacerlo. Entre los problemas de diseo legal que han resultado ms crticos para efectos de la implementacin nos parece que los caractersticos han sido los siguientes:

REAS DE ANLISIS
A. Problemas de diseo legal

El propsito del estudio de seguimiento es producir informacin acerca de los procesos de impleA.1. Defectuosa regulacin de la oralidad mentacin de un modelo procesal, cuyo diseo en general ha sido bastante homogneo en sus conteEl establecimiento de la oralidad y superacin del nidos. No obstante, al observar stos hemos constaprocedimiento escrito ha sido uno de los temas centado que en muchos casos ellos presentan probletrales de la reforma y en especial de los debates que mas importantes que no pueden ser resueltos a parhan tenido lugar antes o durante la discusin de los tir de los puros instrumentos caractersticos de la textos legales. En general podemos decir que en la implementacin como son la capacitacin, gestin, mayor parte de los pases analizados los textos legaampliacin de dotaciones u les aprobados han sido bastante claotros, ya que se trata de dificulta- El propsito del estudio de ros en la proclamacin de la oraliseguimiento es producir des centrales del diseo del prodad, como mtodo de transmisin de informacin acerca de pio modelo, expresados en la ley informacin y produccin de la pruelos procesos de impleo an en la constitucin del pas en ba en la etapa del juicio. 3 mentacin de un modecuestin, y que impiden del todo el funcionamiento de las instituciones lo procesal, cuyo diseComo veremos ms adelante, las que fueron planteadas en el progra- o en general ha sido dificultades del funcionamiento concreto ma de la reforma o que distorsionan bastante homogneo de la oralidad han tenido que ver sobre en sus contenidos. algunos de sus elementos constitutitodo con temas de capacitacin de los vos ms importantes. actores. No obstante, tambin ha sido problemtico, en varios casos, el hecho de que ms Lo regular es que estas distorsiones en el diseo all de las reglas que regulan el juicio oral mismo, en se vinculen a una cierta distancia que se produce muchos de los Cdigos se han reproducido algunas

3 Vase por ejemplo los artculos 326 y 333 del CPP de Costa Rica, el artculo 362 del CPP de Guatemala y el artculo 291 del CPP de Chile.

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reglas, especialmente en materia de pruebas, que son garanta o control, esto es, los que intervienen en las inconsistentes con el mtodo oral. Sumados estos etapas previas al juicio. En general, esta actividad ha problemas de diseo a los dficits de capacitacin, tendido a reproducir los problemas del antiguo siscontribuyen a la regeneracin de la lgica del expetema: falta de transparencia, lentitud, delegacin de diente y a su uso como elemento central de transmifunciones, entre otros. sin de informacin. Entre las normas probatorias que suelen quedar atadas al mtodo escrito se Una parte de esos problemas se vinculan a un encuentran algunas que tienen relacin con actividadiseo muy precario o inexistente de esta parte de la des de investigacin reguladas muy formalmente, actividad procesal. Otra, tiene que ver con probledado su supuesto carcter irreproducible y que en el mas de implementacin. fondo consisten en la produccin de actas que han de ser ledas en el juicio. Tambin es Los tribunales de garanta son ...es comn que la regulacin de los pericompletamente nuevos en los siscomn que en diversos tajes se mantenga atada a la nocin temas procesales latinoamericapases la mantencin de de peritos neutrales, designados por nos, y a su respecto existe muy regulaciones propias del el tribunal, y cuyo informe consiste en sistema inquisitivo tradi- poca elaboracin terica y doctriun documento que no se sujeta a las naria, lo que se ha reflejado en cional de acuerdo con reglas del debate oral4. Por otra parte, regulaciones muy escuetas y, en las cuales las medidas suelen existir reglas del propio juicio ciertos casos, confusas. En algunas cautelares responden oral o de valoracin de la prueba que versiones, estos tribunales han sido en su aplicacin a reproducen la lgica de la prueba tasacreados con muy pocas facultades, parmetros rgidos da. Por ejemplo, muchas regulaciones al traspasarse el conjunto de las y abstractos que, de de la declaracin del imputado se manfacultades del juez de instruccin a manera general, tienen apegadas al esquema de la declalos fiscales, incluyendo aquellas que podemos caracteriracin indagatoria5, propia de los sistemas afectan las garantas individuales8. En zar como sistemas inquisitivos. Asimismo, existen diversas situaciones ms favorables, la ley se de delitos reglas sobre las declaraciones de testigos ha limitado a establecer con claridad inexcarcelables. que dificultan el ejercicio de la contradicla funcin de estos jueces en trminos cin6 o hacen rgida la valoracin de su credibilidad de resolver imparcialmente los conflicpor parte del tribunal.7 tos que se presenten entre fiscales e imputados, pero sin establecer con claridad los parmetros de su No podemos entrar aqu a un anlisis pormenoriactuacin en cuestiones tan importantes como el zado de cada uno de estos problemas, pero, en sntipo de procedimiento a aplicar, oral o escrito, pblitesis, podemos decir que cuando durante la impleco o secreto,9 o en cuanto a si su funcin debe ser mentacin existen esfuerzos destinados a hacer funpasiva e imparcial o si deben seguir cumpliendo las cionar la oralidad, normalmente ser necesario volfunciones de oficio que tenan en el antiguo sistema, ver a las reglas con el fin de corregir problemas penen temas tales como la aplicacin de medidas cautedientes desde la etapa de diseo. Por su puesto que lares. Respecto de estas ltimas es comn que en esto se puede precaver si desde el primer momento diversos pases la mantencin de regulaciones prose regula un juicio oral que efectivamente funcione pias del sistema inquisitivo tradicional de acuerdo como tal, para lo cual es necesario testear el conjuncon las cuales las medidas cautelares responden en to de reglas que lo regulan, por ejemplo, a travs de su aplicacin a parmetros rgidos y abstractos que, la simulacin de casos. de manera general, podemos caracterizar como sistemas de delitos inexcarcelables10. A. 2. Falta de regulacin de la funcin de garanta Estas regulaciones derivan en una limitacin muy severa de la funcin judicial de garanta, puesto que Como veremos ms adelante, uno de los princiel principal conflicto que estos jueces debieran resolpales problemas de la implementacin en muchos ver es sustrado de su competencia. En la prctica pases ha sido el funcionamiento de los tribunales de esto genera la supresin de las garantas procesales
4 Vanse por ejemplo los artculos 225 y siguientes en relacin con el artculo 364 del CPP de Guatemala, los artculos 213 a 224 en relacin al artculo 350 del CPP de Costa Rica, y los artculos 231 a 246, en relacin al 392 del CPP Crdoba. 5 Vanse por ejemplo los artculos 308 y siguientes del CPP de la Provincia de Buenos Aires. 6 Vase por ejemplo el artculo 378 del CPP de Guatemala. 7 Vanse por ejemplo el artculo 144 del CPP de Ecuador relativo a la indivisibilidad del testimonio del acusado, o el artculo 301 del mismo texto en cuanto a permitir al juez a solicitar otras pruebas. 8 Vanse por ejemplo los artculos 281 y siguientes del CPP de Crdoba. 9 Vase por ejemplo el artculo 70 del CPP de Chile. 10 Vanse por ejemplo el artculo 281 del Cdigo Procesal Penal de la Provincia de Crdoba, los artculos 157 y siguientes del Cdigo Procesal Penal de la Provincia de Buenos Aires en relacin al artculo 171 del mismo Cdigo, y los artculos 259 y siguientes en relacin al artculo 264 del CPP de Guatemala.

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respecto de aquel segmento que queda sujeto al rgimen de inexcarcelabilidad y, en consecuencia, la funcin de estos jueces se reduce a una mnima expresin. Aparentemente, todas estas regulaciones Grfico N 1

han hecho que los juzgados de garanta hayan tenido un impacto muy limitado sobre la prisin preventiva, la que aparentemente se contina usando masivamente.

Veremos ms adelante cmo estos problemas de la legislacin sumados a los de implementacin han sido las causas de que esta actividad procesal constituya en general uno de los aspectos ms problemticos y deficitarios de los nuevos sistemas. A. 3. Facultades y organizacin del Ministerio Pblico Otros de los problemas de diseo que suelen afectar severamente la implementacin de los sistemas procesales son aquellos que tienen relacin con las facultades y la organizacin del Ministerio Pblico. En algunas ocasiones el traspaso de facultades de persecucin penal desde los jueces de instruccin a los fiscales no ha ido acompaado de la entrega de las facultades necesarias para que este rgano pueda efectivamente reorganizar los mtodos de trabajo y establecer sistemas nuevos que permitan racionalizar la actividad. En general estas restricciones se vinculan a las reticencias de algunos legisladores para abandonar el tradicional principio de legalidad, de acuerdo con el cual los rganos de persecucin no tienen ninguna discrecionalidad para

evitar la persecucin penal12. De esta manera, al restringirse en exceso estas facultades a los fiscales, se les obliga a reproducir el sistema de tramitacin tradicional de acuerdo con el cual todos los casos deben ser llevados adelante de manera uniforme, lo que a su vez obliga a la reproduccin de un mtodo masivo y burocrtico de respuesta. Podemos apreciar a continuacin cmo diversos cdigos de la regin contemplan estas facultades y cul ha sido el uso de stos por los respectivos Ministerios Pblicos.

11 En el caso de Bolivia, segn el Informe, esta cifra no se reflejara en la realidad del pas en tanto, segn datos del Sistema Penitenciario, el 77% de las personas recluidas estara sin con dena. En el caso de Buenos Aires la cifra recoge slo los Juicios Criminales del Dpto. de San Isidro. Asimismo, segn el Informe de Buenos Aires, de acuerdo a cifras del Sistema Penitenciario, sobre el 85% de los reclusos se encuentra sin condena. En Chile, a modo de ejemplo, de acuerdo a la Cuenta Pblica 2003 de la Defensora Penal Pblica, del total de imputados atendidos ese ao, un 17.7% se encontraba bajo prisin preventiva. 12 Vase por ejemplo el artculo 5 del CPP de la Provincia de Crdoba.

C Cuadro N1

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Facultades discrecionales, salidas alternativas y mecanismos de simplificacin procesal reguladas en los Cdigos Procesales Penales Fuente: CEJA Facultades discrecionales Archivo SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI Desestimacin SI NO SI SI SI SI SI SI SI SI SI Oportunidad SI NO NO SI SI NO SI SI SI SI SI Salidas alternativas Susp. a prueba SI SI SI SI SI NO SI SI SI SI SI Acuerdo reparatorio SI SI NO SI SI NO SI SI SI SI SI M. Simp. procesal P. Abreviado SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI

Cdigo Pas Bolivia Buenos Aires (Arg) Crdoba (Arg) Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Paraguay Venezuela

Pero an en los casos en que se otorgan facultades como las indicadas, lo que se observa en general es que las diversas posibilidades de manejo de los casos que se otorgan a los fiscales se han diseado sobre la base de ideas muy generales o concepciones muy abstractas acerca de cmo pueden resolverse los asuntos. Slo en muy pocos casos este diseo se ha hecho sobre la base de un conocimiento ms o menos realista de la carga de trabajo esperada, de las respuestas socialmente deseables para sta y de los recursos disponibles para lograrlas. Desde el punto de vista del diseo, parece indispensable que la ley que entrega las facultades de persecucin al Ministerio Pblico no slo le entregue a ste las facultades discrecionales mnimas, para poder controlar su carga de trabajo y otorgar respuestas diferenciadas, sino que ese diseo corresponda a una estimacin concreta de resultados posibles. Por una parte, la carencia de este tipo de estimacin hace muy difcil la posibilidad de exigir resultados y, por otra, corre el riesgo de inducir a fuertes equivocaciones en la relacin entre el trabajo que se encarga al Ministerio Pblico y los recursos que se le otorgan.

estos niveles pueden coincidir o no con etapas temporalmente definidas y se trata slo de categoras analticas destinadas a distinguir niveles diversos de problemas. Nivel 1: Capacidad del sistema para asumir el cambio Los procesos de implementacin de las reformas procesales penales ocurridos en las dcadas recientes en Amrica Latina han sido muy vigorosos en general. Esto ha significado que a diferencia de otras importantes reformas legales sucedidas en la regin en otros periodos histricos, las que nos ocupan han ido acompaadas de importantes procesos de inversin en personal, edificios y programas de capacitacin. La fortaleza y consistencia de estos programas de implementacin ha variado en cada pas, pero prcticamente en ninguno de ellos sera posible afirmar que se trat de reformas legales sin expresin en la realidad. En algunos casos ha sido el Estado y en otros la cooperacin internacional, o ambos, quienes han realizado importantes esfuerzos destinados a traducir los cambios legales en cambios reales de las prcticas de los sistemas de justicia penal. Esta situacin, que hasta cierto punto es novedosa en la regin, hace que en nuestro anlisis excluyamos de este primer nivel del proceso de implementacin la cuestin de la existencia misma de este proceso como primer desafo fundamental. Esto constituye un progreso muy claro respecto de otras iniciativas de innovacin, algunas en la propia rea de justicia, que han fracasado muy notoria9

B. Problemas en la implementacin
Pero adems de los problemas de diseo, o an en ausencia de stos, los procesos de implementacin tienen sus propios desafos y dificultades, los que requieren a su vez de una diversidad de instrumentos para su superacin. Para efectos de analizar esta parte plantearemos tres niveles de desarrollo del proceso de implementacin, cada cual con sus principales tareas y desafos. Como ya hemos explicado,

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mente debido a la carencia de todo esfuerzo por poner a funcionar aquello que se ha plasmado en nuevas leyes.

hayan comprometido fuertemente en el cambio, mientras que las cortes superiores conservan mucho de los viejos esquemas.

En general, los desafos de este primer nivel tieUna segunda dimensin poltica del cambio se nen una vinculacin importante con la disponibilidad vincula a la relacin entre el sistema de justicia penal de los recursos necesarios para llevar adelante las y el resto del sistema institucional. Aqu los desafos nuevas tareas que supone el proceso acusatorio, lo tienen que ver a veces con un bajo apoyo poltico al que incluye muchas veces refuerzos en las dotacioproceso de reforma, el que se agota en la tramitacin nes de personal, cambios en la legislativa y que durante el proceso se plantea en ocasiones de implementacin se diluye e infraestructura y fondos para capacitala ocurrencia de crisis cin as como para coordinacin incluso se vuelve en contra, frente polticas y/o instituciona- a problemas o errores de alta visientre las instituciones. En prcticales que no estn vinculamente todas las reformas que hemos bilidad pblica que transforman al das en principio a la justiexaminado han existido esfuerzos nuevo sistema en un blanco precia penal, pero que afecpresupuestarios relevantes para dilecto de la crtica, lo que a su tan muy severamente el financiar la instalacin del nuevo vez contribuye a deteriorar an proceso de implementacin ms el proceso de implementasistema. Eso no quiere decir que la de las reformas, sea porque falta de recursos no haya sido relecin. Pero tambin se plantea en surgen intentos de manipuvante en algunos casos como obsocasiones la ocurrencia de crisis lacin de algunos de sus tculo para resolver algunos de los polticas y/o institucionales que componentes, la desarticuladesafos que analizaremos. No no estn vinculadas en princicin de los grupos de apoyo obstante, esa falta de recursos pio a la justicia penal, pero que del proceso de reforma o resrecae sobre aspectos o partes del afectan muy severamente el tricciones presupuestarias sistema, frente a otros en los que proceso de implementacin de generales vinculadas a la crisis s han existido incrementos prelas reformas, sea porque sursupuestarios importantes, todo gen intentos de manipulacin en el contexto de enormes difede algunos de sus componentes, la desarticulacin rencias entre los diversos pases, los que van desde de los grupos de apoyo del proceso de reforma o los que han multiplicado varias veces el gasto en el restricciones presupuestarias generales vinculadas a sector hasta otros que slo han provedo lo mnimo la crisis, entre otras posibilidades. Este ltimo tipo de para el nuevo sistema procesal. situaciones han sido muy comunes en varios de los pases, dado que el perodo de implementacin de Los desafos de este nivel primario e inicial tienen las reformas ha coincidido con aos de gran convultambin una expresin poltica muy fuerte. Este sin poltica en la regin. componente poltico del desafo inicial se vincula por una parte a las resistencias al cambio al interior Nos parece que en este primer nivel de implede los propios rganos del sistema. Estas resistencias mentacin los desafos ms caractersticos que se han han sido muy relevantes en varios casos y algunos planteado en los diversos pases son los siguientes: de ellos han sido bastante frontales como expresin de una oposicin ideolgica o corporativa al nuevo a. El Ministerio Pblico asume sistema. No obstante, las ms importantes han sido la facultad de preparar la accin penal solapadas y tenido que ver con una aceptacin discursiva de los nuevos mtodos de procesamiento, Normalmente el cambio ms problemtico de la pero una resistencia muy fuerte a los cambios opeetapa de implementacin del nuevo sistema procerativos concretos necesarios para poner en funcionasal tiene relacin con el comienzo de la tarea de miento los nuevos mecanismos procesales, ya sea persecucin penal por parte de los fiscales. En la por dificultades en su comprensin, la proteccin de mayora de los casos los Ministerios Pblicos latinoprivilegios profesionales o de espacios de poder, o americanos son organismos que tienen su origen en debido a la natural tendencia de las personas a manel siglo XIX, a partir de la influencia del Cdigo tener el statu quo. Sin embargo, estas resistencias no Napolenico, y que han desempeado histricahan sido normalmente generalizadas ni abarcan a mente funciones ms bien formales vinculadas a la todos los rganos involucrados. Ha sido usual por formulacin de la acusacin y control de la legaliejemplo que los jueces demuestren una gran volundad de las resoluciones judiciales. Al mismo tiempo, tad de innovacin mientras el Ministerio Pblico se se trataba en general de organizaciones dbiles, con haya restado a lo menos parcialmente. Tambin ha poco personal y baja visibilidad en el conjunto del ocurrido que los jueces de la base del sistema se sistema judicial.
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C En consecuencia, la recepcin de la facultad de perseguir criminalmente los delitos, dirigir la investigacin de los mismos y sustentar las acusaciones frente a los tribunales, ha constituido un enorme cambio para los Ministerios Pblicos, y representado un desafo muy importante, probablemente el ms grande de su historia en cada caso.

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En otros pases se ha utilizado una modalidad diferente que ha consistido en el traspaso de facultades restringido a las causas nuevas a partir de una cierta fecha, en tanto que las causas ya radicadas en los juzgados de instruccin se han mantenido en ellos hasta su trmino, usndose a veces formas especiales destinadas a su pronta liquidacin.

Las dificultades ms importantes en este proceEl segundo problema, esta vez bastante generaso de traspaso de facultades, han estado vinculadas lizado, ha sido la tendencia del Ministerio Pblico a la recepcin de causas antiguas a reproducir los mtodos de trabaLas dificultades ms de los juzgados de instruccin, por jo de los antiguos juzgados de insimportantes en este una parte, y a la tendencia de retruccin. proceso de traspaso de producir los mtodos de trabajo de facultades, han estado los juzgados, por la otra. Como ya se ha dicho, estos vinculadas a la recepMinisterios Pblicos tenan una larga cin de causas antiEn cuanto al problema de las cauprctica vinculada al viejo sistema en guas de los juzgados el que cumplan una funcin bastansas antiguas, en varios pases la trande instruccin, por sicin de un sistema al otro se ha te pasiva. Por otra parte, los prograuna parte, y a la hecho sobre la base del sometimiento mas de traspaso no han contemplado tendencia de de toda la carga de trabajo pendiente en general un diseo concreto de reproducir los al nuevo sistema y su traspaso al mecanismos destinados a dar operatimtodos de Ministerio Pblico13. Esto ha generado vidad a las nuevas facultades otorgadas trabajo de los una grave crisis inicial que ha obligado a los fiscales en relacin con los jueces juzgados, por al Ministerio Pblico a destinar mucho de instruccin. la otra. tiempo y recursos slo a ordenar y procesar los casos antiguos, generndose No obstante todos los problemas enormes retrasos y una muy mala percepcin del indicados, los Ministerios Pblicos de todos los panuevo sistema por parte del pblico. ses han asumido concretamente las nuevas funciones. En la mayor parte de los casos este proceso ha estado acompaado de importantes aumentos en Cuadro N2 los presupuestos y las dotaciones de personal. En Ministerios Pblicos con carga este ltimo caso incluso bordeando cifras similares del sistema antiguo Fuente: CEJA a las de pases ms desarrollados. A modo de ejemplo, es posible sealar las siguientes cifras aproxiPas madas que reflejan el incremento presupuestal en Bolivia S los Ministerios Pblicos y la ratio de fiscales por Buenos Aires (Arg.) No habitantes: Crdoba (Arg.) No Costa Rica Si Chile No Ecuador S El Salvador No Guatemala S Honduras No Paraguay S Venezuela S

13 Vase como ejemplo la situacin de Costa Rica en el respectivo informe del Proyecto de Seguimiento.

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POSIBILIDADES

Y LMITES D E L A COMPARACIN EN LOS SISTEMAS JUDICIALES D E LAS

AMRICAS

Cuadro N 3 Incremento Presupuestal en US$ de los Ministerios Pblicos Fuente: Informes Proyecto Seguimiento, CEJA 14 Pas Bolivia Chile Ecuador El Salvador Guatemala Paraguay Cuadro N 4 N Fiscales por cada 100.000 habitantes
Fuente: Segundo Informe Comparativo, con la excepcin de Chile cuya fuente es Boletn Estadstico Ministerio Pblico, primer semestre 2004.

Ao 1999 2001 2001 1997 1995 1998

Presupuesto US$ 6,98 millones US$ 18 millones US$ 7,65 millones US$ 8 millones US$ 11 millones US$ 7,71 millones

Ao 2003 2003 2002 2000 2001 2002 Cuadro N 5

Presupuesto US$ 10,64 millones US$ 64 millones US$ 12,14 millones US$ 19 millones US$ 45 millones US$ 20,28 millones

N Fiscales por cada 100.000 habitantes en pases desarrollados

Fuente: Duce, Mauricio."El Ministerio Pblico en la reforma procesal penal en Amrcica Latina: visin general acerca del estado de los cambios"15.

Pas Bolivia Buenos Aires (Arg.) Crdoba (Arg.) Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Paraguay

N fiscales/ 100.000 habs. 3,7 2,7 8,5 6,5 3,8 2,7 9,9 4,5 6 3,2

Pas

Ao

N fisc./100.000 habs. 6 6,2 10,5 3,7

Alemania 2002 Canad 2000-2001 Estados Unidos 16 2001 Italia 1997

Al mismo tiempo, las nuevas responsabilidades han significado que los fiscales en general han aumentado mucho su visibilidad como actores del sistema, especialmente debido a su manejo de las causas de mayor connotacin pblica. b. Los tribunales comienzan a desarrollar juicios orales En la mayora de los pases que han encarado las reformas, la oralidad ha constituido una completa novedad. En tal sentido, la realizacin de audiencias pblicas para la resolucin de algunos casos de importancia ha constituido un cambio que ha marcado un hito importante en la cultura legal. Regularmente esta parte del nuevo sistema ha producido un impacto favorable en la comunidad y atrado alguno de los apoyos ms importantes para la mantencin de los cambios.

Durante los perodos de inicio del nuevo sistema, la oralidad suele funcionar sobre la base de unos pocos casos que llegan a la etapa de juicio oral y que son manejados sobre la base de altas dosis de entusiasmo y capacidad de improvisacin, dado que en general no ha existido un trabajo sistemtico destinado a hacerse cargo de la implementacin de la oralidad. Como veremos, despus del desafo de la organizacin de los primeros juicios orales surge muy pronto el problema de la capacidad del sistema de hacerse cargo de flujos crecientes de casos que llegan al sistema. c. La defensa se hace presente en todas las actuaciones En la mayora de los casos la implementacin de la reforma ha coincidido con el nacimiento de la defensa pblica como un actor importante en el sistema de justicia criminal, sea porque ha supues-

14 En el caso de Chile incluye costos de operacin e inversin inicial. Asimismo, para 2003 parte del presupuesto considera la implementacin en la Regin Metropolitana. Se toma en com paracin con 2003 el ao 2001 por encontrarse la reforma en vigencia (desde diciembre de 2000) en 2 regiones del pas. 15 Publicado en este mismo nmero de Sistemas Judiciales , p. 65. 16 La cifra corresponde a ciudades de entre 500 mil y 1 milln de habitantes. Ciudades sobre el milln, registran una ratio de 12,3.

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C to la creacin de un sistema institucional completamente nuevo para proveerla o porque se han producido aumentos muy sustanciales de las dotaciones de los antiguos sistemas de defensa gratuita. Como es obvio, a diferencia del sistema escrito, el nuevo exige la presencia de defensores al menos Cuadro N 6

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en cada una de las audiencias orales que tienen lugar y, en consecuencia, el primer desafo consiste en lograr este objetivo. Por otra parte, la mayora de los imputados no cuenta con recursos para proveerse un defensor y requiere por tanto del apoyo estatal para lograrlo.

Estructuras institucionales para la provisin de defensa Pas

Bolivia Buenos Aires (Arg.)
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Fuente: CEJA Dependencia

Poder Ejecutivo Ministerio Pblico (Poder Judicial) Poder Judicial Poder Judicial Poder Ejecutivo Poder Judicial Ministerio Pblico Autnomo Poder Judicial Poder Judicial Poder Judicial

Nombre
Defensa Pblica Ministerio Pblico de Defensa Asesores Letrados Defensa Pblica Defensora Penal Pblica Defensores pblicos Procuradura General de la Repblica Instituto de la Defensa Pblica Penal Defensa Pblica Ministerio de la Defensa Pblica Sistema Autnomo de la Defensa Pblica

Tipo de estructura
Jerarquizada Jerarquizada Sin Institucin Jerarquizada Jerarquizada Sin Institucin Jerarquizada Jerarquizada Sin Institucin Jerarquizada Jerarquizada

Tipo de profesional
Funcionario Pblico Funcionario Pblico Funcionario Pblico Funcionario Pblico Sistema mixto18 Funcionario pblico Funcionario pblico Sistema mixto19 Funcionario pblico Funcionario pblico Funcionario pblico

Crdoba (Arg.) Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Paraguay Venezuela

Como se seal, la mayora de los pases ha encarado esta tarea por medio de la creacin o el reforzamiento de los sistemas de defensa pblica. En general, esto se ha traducido en la contratacin de importantes nmeros de defensores pblicos que de hecho han logrado cumplir al menos con las exigencias mnimas, en trminos de garantizar apoyo a los imputados en los actos ms relevantes del proceso. Slo en unos pocos pases se encuentra todava pendiente esta adecuacin mnima a las necesidades del sistema. En esos casos, la nueva legislacin procesal ha funcionado con enormes carencias de defensores por la falta de recursos20, generando graves problemas de coordinacin de las audiencias, demoras y una muy baja calidad del servicio en general.

Cuadro N 7 Nmero de Defensores por cada 100.000 habitantes

Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento CEJA.

Pas Bolivia Buenos Aires (Arg.) Crdoba Costa Rica Chile 21 Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Paraguay

Defensores 68 132 17 223 192 32 278 471 233 96

N de defens. 0,8 0,9 1,4 5,73 2,1 0,26 4,26 3,92 3,3 1,7

por c/ 100 mil habs.

17 Actualmente se encuentra en proceso de implementacin la Ley No. 2496 "De Creacin del Servicio Nacional de la Defensa Pblica" desde el 4 de agosto de 2003. 18 El sistema de defensa en Chile contempla la existencia de defensores pblicos de planta y abogados privados contratados bajo sistema de licitacin. 19 En el sistema mixto de defensa en Guatemala actan los "defensores pblicos de planta o permanentes", quienes mantienen con la Institucin de Defensa una relacin laboral perma nente y los "defensores pblicos de oficio" quienes son abogados de ejercicio privado a quienes se les contrata para la defensa de personas sindicadas de delitos menores para casos con cretos. 20 Una situacin particular, comentada en los informes anteriores, corresponde a Ecuador, donde el servicio de defensa es prcticamente inexistente, a pesar de la prxima creacin de un servicio de defensa. Vase al respecto el segundo informe comparativo y el informe de Ecuador. 21 Datos segn Cuenta Pblica 2003 Defensora Penal Pblica. No incluye regin metropolitana. Incluye 92 defensores institucionales y 100 abogados privados.

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POSIBILIDADES

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AMRICAS

En los casos en que han existido incrementos de Creemos que los principales desafos de este recursos para la defensa pblica y se ha logrado segundo nivel vinculado a la capacidad de manejar una presencia generalizada de los defensores en la masificacin son: los actos procesales, estos actores se han convertido en uno de los pilares ms dinmicos del nuevo a. El Ministerio Pblico maneja sistema, al menos en sus etapas iniciales. La sola su carga de trabajo presencia de abogados defensores ha producido mejoras relevantes en el respeto por las garantas Una vez que el Ministerio Pblico ha asumido la bsicas. Pero adems, este hecho ha contribuido a funcin de persecucin surge un desafo posterior favorecer la efectiva vigencia de los nuevos roles que suele ser bastante complejo y consiste en el en aquellos actores que provenan del sistema tracontrol efectivo de su carga de trabajo. Como ya se dicional. Tambin ha sido comn que institucionalha dicho, los Ministerios Pblicos en general han mente la defensa pblica se haya transformado en tendido a reproducir los mtodos tradicionales de un importante soporte institucional del nuevo sislos juzgados de instruccin e imitar las frmulas tema, por ejemplo, oponindose en el debate burocrticas de tramitacin de los casos con todas pblico a propuestas regresivas o generando dinsus consecuencias de tardanza y baja capacidad de micas innovadoras respecto de respuesta. En consecuencia, el ...ha sido comn que institu- desafo ms importante que temas como la gestin o produccionalmente la defensa cin de estadsticas. surge a partir del primer impacto pblica se haya transforde la asuncin de las nuevas mado en un importante Nivel 2: Desafos tcnicos facultades es hacer funcionar en la soporte institucional del prctica el modelo de gestin de y organizacionales nuevo sistema, por casos que est implcito en las nueejemplo, oponindose Si hemos vinculado los desafos vas regulaciones y que debera traen el debate pblico a ducirse en un sistema ms sofisticadel nivel 1 con la capacidad del sistema para resistir el enorme impacto propuestas regresivas do y diferenciado de respuestas. inicial de abordar diversas tareas o generando dinmicas innovadoras completamente novedosas, nos pareEn la casi totalidad de los pases respecto de temas ce que la caracterizacin del segundo que han hecho reformas, la ley ha como la gestin o nivel tiene que ver con desafos que otorgado a los Ministerios Pblicos un produccin de tienen como elemento comn la capaconjunto muy importante de facultades estadsticas. cidad de los diversos rganos del sistecon el fin de que stos puedan organima para introducir cambios sustanciales zar de mejor manera la persecucin en sus rutinas y mtodos de trabajo. Se trata entonpenal hacindola ms efectiva. En algunos casos ces de un nivel caracterizado por desafos tcnicos estas regulaciones tienen defectos que se analizay organizacionales, vinculados con la innovacin, ron a propsito del diseo, pero an en esos casos el aprendizaje de los propios errores y la capacidad existen importantes espacios para la innovacin. de sustentar en el tiempo procesos incrementales Una parte de esos cambios legales tiene que ver de aprendizaje institucional, profesionalizacin, y con la organizacin interna del Ministerio Pblico. complejizacin de las diversas tareas que el nuevo En general, lo que se ha hecho ha sido flexibilizar sistema supone. las estructuras internas, suprimiendo por ejemplo las competencias rgidas o la estructura refleja de Este nivel se vincula tambin al desafo del los tribunales, que sujeta a uno o ms fiscales de manejo de altos volmenes de casos sin perder la modo permanente a un tribunal reproducindose capacidad de aplicar los nuevos procedimientos adems las mismas estructuras jerrquicas. La otra que normalmente al inicio del proceso se logran parte de los cambios se vincula con las facultades aplicar con gran esfuerzo respecto de un conjunto que se otorgan a los fiscales para dirigir los casos relativamente limitado de casos. Como es obvio, al hacia diversas vas de salida del sistema, las que inicio basta con lograr que algunos casos de cierta van desde facultades discrecionales de desestimavisibilidad se procesen de acuerdo con los nuevos cin o archivo, pasando por la posibilidad de proparmetros para lograr un impacto importante. mover frmulas consensuadas de solucin del conPero a muy poco andar ser necesario hacerse flicto e incluyendo distintos tipos de procedimiencargo de la masificacin a riesgo de que el sistema tos rpidos o simplificados para solucionar de se vea avasallado por los volmenes de casos que manera expedita diversos tipos de casos que por se aglomeran y que vuelven a generar una sensasus caractersticas ofrezcan esas oportunidades. cin de ineficacia.

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C Como ya se indic respecto del nivel anterior, el problema ha sido que en la prctica ha existido una marcada tendencia a la reproduccin de los mtodos de trabajo tradicionales de los juzgados de instruccin y por esa razn el impacto que han tenido todos estos cambios legales ha sido muy inferior al esperado. Cuadro N 8 Uso de Salidas Alternativas y Facultades Discrecionales del Ministerio Pblico
Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento CEJA.22

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En concreto, la tendencia general ha sido la de reproducir el carcter altamente burocratizado de la actividad de investigacin, sobre la base de otorgar a todos los casos un tratamiento similar, consistente en la tramitacin de una averiguacin escrita, normalmente lenta, al trmino de la cual se decide la suerte del caso en cuestin. Grfico N 2

Pas Bolivia Crdoba (Argentina) Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Honduras Guatemala Paraguay

% en que se usan 40% 1% 64 % 75 % 2% 26 % 8% 4% 10 %

Grfico N 3

22 Con excepcin del caso de Chile, para el cual se ha utilizado Boletn Estadstico del Ministerio Pblico, 2003. 23 En alguno de los casos, este cuadro representa una cifra obtenida a partir de los datos sobre duracin de los casos observados en los distintos pases entre la comisin delito y el juicio oral, y entre la acusacin y el juicio oral. En el caso de Costa Rica no se ha realizado la operacin, en tanto las cifras otorgadas incluyen carga del sistema antiguo. En el caso de Chile dicha operacin a partir de las cifras obtenidas en el estudio realizado en 2001, lo cual parece estar muy alejado de la realidad actual. A modo de ejemplo, segn el Boletn Estadstico 2003 del Ministerio Pblico, el tiempo promedio de tramitacin de un caso en dicho ao en las regiones que fueron objeto del estudio de seguimiento (IV y IX regiones), desde su inicio hasta su trmino por cualquier motivo, fue, en el caso de los Robos, de 71 das en la IV Regin, y de 54 das en la IX Regin. En Buenos Aires, de acuerdo a la informacin que establece el informe, podramos estimar una duracin de 305 das para la etapa de investigacin, ello a partir de que el promedio de duracin entre el auto de elevacin a juicio y el juicio es de 465 das aproximadamente, y la duracin promedio de la prisin preventiva es de 730 das en los casos observados.

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POSIBILIDADES

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Ms all de que se trata de una muestra no representativa en trminos estadsticos, los grficos anteriores permiten apreciar el alto tiempo que transcurre en la etapa de investigacin. As por ejemplo, entre la comisin del hecho y la acusacin, gran parte de los pases observados superan los 150 das. De cierta forma, esto demuestra el prolongado tiempo utilizado en la etapa de investigacin, sobre todo considerando que un nmero elevado de esos casos estn en situacin de flagrancia, los cuales, en principio, deberan requerir un menor tiempo de preparacin.

A poco andar, el sistema de gestin y coordinacin que respalda la produccin de audiencias se ve enfrentado al desafo de la rutinizacin de sus tareas frente a la demanda de mayor cantidad de casos que son puestos en estado de realizacin de las audiencias. Por supuesto que la intensidad de esta demanda depende en su mayor parte de la eficacia alcanzada por el sistema de manejo de casos del Ministerio Pblico, que hemos abordado en el acpite anterior.

Frente a este desafo de masificacin de las audiencias, el sistema de coordinacin y gestin Por otra parte, tambin se observa que a pesar enfrenta el reto de pasar al siguiente nivel o de de las flexibilidades que otorga la ley, en varios mantener su estructura artesanal. En el segundo casos la organizacin interna del Ministerio Pblico caso, que ha sido la regla general en los pases de tambin ha tendido a endurecerse reproducindoAmrica Latina, el sistema artesanal pierde rpidase los sistemas de distribucin del trabajo ms tramente los elementos de motivacin y capacidad de dicionales. improvisacin propios de la etapa iniLa indefinicin cial y se transforma en un obstculo de roles, procedi- burocrtico para el funcionamiento del El desafo entonces en esta etapa es mientos e incenti- sistema. La indefinicin de roles, proel de hacer funcionar de manera efectivos comienza a va el programa diseado en la ley. cedimientos e incentivos comienza a generar enormes generar enormes problemas de coorproblemas de coorb. Los procesos judiciales comiendinacin que dificultan la oportuna dinacin que dificul- realizacin de las audiencias y derizan a funcionar oralmente de tan la oportuna reamanera masiva y generalizada van con bastante rapidez en que esta lizacin de las etapa procesal se convierta de audiencias y derivan A partir del inicio del funcionahecho en un cuello de botella del con bastante rapidez miento de los procesos orales se sistema, generndose enormes en que esta etapa proplantea el problema de las enormes demoras. Pero adems, las audiencesal se convierta de demandas de coordinacin y gestin cias que se realizan cuando no hay hecho en un cuello de que supone su masificacin. Es un trabajo serio y profesional botella del sistema, decir, normalmente los primeros sobre los temas de gestin, generndose enormes episodios de procedimientos orales comienzan rpidamente a experidemoras. se concretan a partir de mecanismentar deterioros muy notorios mos de gestin y coordinacin en sus aspectos formales, los horamuy precarios, que suponen grandes esfuerzos rios, acceso del pblico, la certeza de su realizacin para la realizacin de las audiencias. Normalmente y las dems formalidades que stas suponen queestos mecanismos han sido heredados del antiguo dan entregadas a la improvisacin o discrecionalisistema procesal y se ven tensionados al extremo dad de los funcionarios involucrados 24. Esto se frente al desafo de lograr la produccin de las refleja en parte en el alto porcentaje de fracaso de audiencias, las que en el hecho se generan de un audiencias que existe en varios de los pases estumodo que podramos llamar artesanal. Es decir, diados y el elevado tiempo que transcurre entre la cada una de ellas supone la realizacin de un acusacin y realizacin del juicio oral. esfuerzo especial por parte de un personal que no cuenta con un entrenamiento preciso ni una definicin de roles demasiado clara y menos an con sistemas de trabajo diseados especficamente al efecto.

24 Vase a modo de ejemplo el cuadro N 6 y el grfico N 2.

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C Cuadro N 9

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Programacin y realizacin de juicios orales. Juicios agendados vs. juicios realizados. Fuente: Informes Proyecto Seguimiento, CEJA Pas Bolivia Buenos Aires (Arg.)* Crdoba (Arg.) Costa Rica Chile** Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Paraguay Venezuela*** Juicios agendados 103 91 117 179 65 222 170 50 55 17 (867) Juicios realizados 36 39 97 54 64 59 69 38 27 13 (144) % 35% 31% 83% 30% 98% 27% 41% 76% 49% 76% (17%)

* Solo Dpto. Judicial de San Isidro ** Solo Antofagasta. Primer informe arrojaba un 80% de efectividad *** Cifras sobre el total de juicios en el Circuito Penal de Caracas

Grfico N 4

Grfico N 5

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Esto, desde el punto de vista de los usuarios genera una percepcin muy negativa y tienden a aminorarse muy fuertemente algunos de los valores ms importantes del nuevo sistema procesal, como son la transparencia y relegitimacin de la actividad judicial. Nivel 3: Mejoramiento y calidad de los servicios prestados Si es que un proceso de reforma judicial del tipo que venimos describiendo logra superar la muchas veces tensa y traumtica etapa del comienzo de las nuevas modalidades de procesamiento y todava se muestra capaz de ir ms all y soporta el proceso de masificacin sin quedar aplastado y caer en la ineficacia y el desprestigio como producto de la acumulacin de enormes volmenes de casos que no logran ser sometidos de manera oportuna a los diversos pasos procedimentales, entonces estar en condiciones de enfrentar lo que nos ha parecido caracterizar como un tercer nivel, el cual se vincula muy directamente con los objetivos polticos y sociales que el proceso de reforma ha tenido. De alguna manera es posible indicar que hasta antes de este tercer nivel los desafos del sistema y su eventual superacin son cuestiones que se mantienen vinculadas a la lgica interna del mismo. Es decir, no tienen un impacto directo en cuanto al servicio que se presta a los ciudadanos. Podemos entonces caracterizar a ste como un mejoramiento concreto de los servicios o logros en trminos de la calidad de los servicios prestados.

institucionales ms complejos con una cierta proyeccin en el tiempo. En realidad, muchas veces la urgencia de las demandas sociales obliga a estos rganos de persecucin a hacerse cargo de demandas ms complejas, como por ejemplo, en la investigacin de casos extremadamente graves y de alto impacto pblico, que en algunas ocasiones se logra de manera eficiente. Pero en la medida en que el problema de la gestin de los casos no est resuelto, estos esfuerzos difcilmente se proyectarn ms all de las urgencias o quizs se hagan en detrimento de la calidad del servicio normal ya saturado, del que se distraen recursos para resolver esas urgencias. En medio de un proceso de transicin muy complejo en el que el Ministerio Pblico an no logra encontrar los caminos para el establecimiento de las rutinas ms bsicas de manejo de su carga de trabajo, surge a su vez el problema de que desde la comunidad se plantea un desafo relativamente nuevo, o al menos novedoso en cuanto a su intensidad, que es el de mostrar eficacia en torno al mejoramiento de los niveles de seguridad.

a. El Ministerio Pblico se posiciona estratgicamente

Hasta ahora, los Ministerios Pblicos de la regin se encuentran en diversos grados de avance respecto del desafo que representa el manejo del enorme flujo de casos que da a da reciben del pblico y frente a los proble de la polica. De hecho, en la mayomas de seguridad ra de los casos esto se ha transfor- pblica. Es posible dismado en un problema muy grave y cutir cul ser el alcanha resultado muy difcil encontrar ce de esas responsabilie implementar los mecanismos dades, pero no parece que les permitan resolver la masa haber espacio para elude casos de una manera sistemtidir completamente este ca y poner orden en sus prioridadesafo. des. Es tambin claro que mientras los Ministerios Pblicos no logren hacer esto de una manera razonablemente eficiente es difcil que puedan acometer desafos
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No es esta la ocasin para hacer un anlisis detallado de las posibilidades que los rganos a cargo de la persecucin penal tienen para contribuir al mejoramiento de los niveles de seguridad, tanto a nivel objetivo, esto es en nmero de crmenes que efectivamente ocurren, como subjetivo, es decir en el temor de la poblacin. Existe por lo dems un debate importante entre quienes piensan que el Ministerio Pblico debe encarar tareas de ese tipo y los que creen que sus funciones no deben incluir el asumir ninguna responsabilidad por la seguridad pblica. El planteamiento que quere...en mos hacer aqu se limita a constatar la los tiempos existencia de esta demanda y necesidad actuales resulta de que una vez cumplidas sus funciones bastante imperabsicas con un mnimo de eficacia, el tivo que el Ministerio Pblico debe abocarse a la Ministerio Pblico tarea de adoptar una cierta definicin asuma algn nivel acerca de esta cuestin fundamental. de responsabilidad En nuestra opinin, en los tiempos actuales resulta bastante imperativo que el Ministerio Pblico asuma algn nivel de responsabilidad frente a los problemas de seguridad pblica. Es posible discutir cul ser el alcance de esas responsabilidades, pero no parece haber espacio para eludir completamente este desafo.

C Si es que el Ministerio Pblico debe asumir alguna responsabilidad frente a los problemas de seguridad, esto lo obliga a superar la visin tradicional segn la cual su funcin se limita a la resolucin individual de cada caso que conoce y lo obliga a adoptar un posicionamiento estratgico frente al problema de la seguridad pblica. Cuando hablamos de estrategia estamos pensando en una situacin en la cual existen resultados concretos que es necesario alcanzar y en medios disponibles para el logro de esos resultados. Entre estos se cuentan los recursos presupuestarios, el personal disponible, y tambin las facultades legales con que cuenta el Ministerio Pblico. Finalmente, estamos pensando en que existen obstculos, restricciones y limitaciones que es necesario considerar.

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en la idea de que la ocurrencia de delitos, y especialmente la percepcin de inseguridad, constituyen elementos que afectan de modo muy radical la vida de las personas, en especial a los ms pobres y dbiles que cuentan con menos medios. La expresin ms concreta de esta idea es que quienes viven en un entorno de alta inseguridad, tanto objetiva (realidad de delitos) como subjetiva (percepcin de delitos), ven afectada de manera radical su calidad de vida. Su entorno se deteriora, la propiedad pierde valor, y sus posibilidades de obtener trabajo disminuyen. La persona tiende a disminuir sus salidas, aumenta la presin sicolgica sobre l, y se deteriora su salud mental. A partir de esta nocin es posible concebir entonces que un objetivo de la estrategia de persecucin debe ser el mejoramiento de la calidad de vida.

Este objetivo tambin es necesario hacerlo opeEn relacin con los resultados, es necesario rativo en trminos que hagan posible la evaluacin indicar que, en general, los nuevos desarrollos de de la estrategia seguida. Es decir, hay que determila persecucin penal han estado fuertemente oriennar de modo muy preciso qu cambios se esperan. tados a la bsqueda de resultados en dos reas principales: la disminucin del crimen y del temor En cuanto a los medios, ya hemos al crimen. Como es obvio se trata de indicado que stos son mltiples, pero Parece cosas distintas aunque relacionadas. sin duda el ms importante desde el necesario determiMientras la primera se vincula a la punto de vista de nuestro anlisis es nar objetivos ms posibilidad de lograr una menor aquel constituido por las facultades de acotados como ocurrencia de delitos, la segunda se persecucin. Es decir, la estrategia conreducir el nmero de refiere a la percepcin subjetiva de siste en cmo ordenar las decisiones cierto tipo de delila seguridad. de persecucin para la consecucin tos, mejorar la segudel objetivo definido. Supongamos ridad en un cierto En cualquiera de estas dos reas entonces que el objetivo dice relacin lugar de la ciudad o en es necesario formular objetivos con mejorar la seguridad en un el terreno subjetivo, precisos que sean evaluables, esto determinado lugar de la ciudad. Esto mejorar la percepcin es, que permitan determinar si es podr significar perseguir con que los ciudadanos tieque a partir de la actividad de permucha energa los delitos graves nen del propio sistema secucin desarrollada se consicometidos all, pero tambin puede de justicia, u otorgar una guen o no cambios. En ese sentiimplicar por ejemplo, solucionar mayor visibilidad al trado no parece razonable fijar objelos incidentes menores por medio bajo de los fiscales. tivos generales como la reduccin de acuerdos reparatorios o susde la tasa de criminalidad, debido a que pensiones del procedimiento que difcilmente una estrategia puede cubrir un especsupongan compromisos de evitar tro tan amplio de circunstancias y, por otra parte, los comportamientos ms conflictivos en ese el conjunto de variables que pueden influir en algo mismo lugar. Sin embargo, adems de estos medios tan general son inmanejables. Parece necesario ms tradicionales, el Ministerio Pblico puede dedeterminar objetivos ms acotados como reducir el sarrollar otros para el desarrollo de su estrategia, nmero de cierto tipo de delitos, mejorar la seguripor ejemplo una mejor capacidad de comunicar sus dad en un cierto lugar de la ciudad o en el terreno decisiones a la ciudadana o una adecuada coordisubjetivo, mejorar la percepcin que los ciudadanacin con la polica en trminos de compartir nos tienen del propio sistema de justicia, u otorgar objetivos y acciones. Por ltimo, una estrategia una mayor visibilidad al trabajo de los fiscales. deber contar con medios externos al propio sistema de persecucin y tendr que convocar actores Adems de los objetivos mencionados tambin que manejen esos medios. Estos podran ser los se ha planteado un tercero de mayor alcance: el gobiernos locales, que pueden comprometerse, por mejoramiento de la calidad de vida de la poblaejemplo, a aplicar con mayor rigor las ordenanzas cin. Este planteamiento es ms complejo y se basa de construccin. Tambin es necesario integrar
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AMRICAS

otras agencias pblicas, tales como los organismos encargados de la salud o educacin, los que pueden tomar parte en una estrategia destinada a mejorar la seguridad o confianza de la poblacin. Asimismo, los propios ciudadanos por medio de organizaciones o a ttulo individual pueden participar en una estrategia de este tipo. Finalmente, cabe mencionar que una estrategia debe hacerse cargo de los obstculos que existen para el logro de los objetivos que se definan. Obviamente estas dificultades pueden ser de muy diverso tipo y tienen que ver tanto con las complejidades de la realidad sobre la que se quiere intervenir como con las limitaciones propias del aparato estatal con el que se cuenta. De manera general, cabe indicar que intervenciones del tipo de las que estamos hablando suponen de un proceso progresivo de aprendizaje. Esto significa que cualquier estrategia que se aplique debe ser evaluada y corregida de manera progresiva de modo tal que el sistema de persecucin penal aprenda y acumule conocimiento, tanto sobre la realidad y sus dificultades como sobre las lneas posibles de accin y limitaciones. Este tipo de aproximaciones estratgicas suelen vincularse con dos ideas muy importantes. Por una parte, se habla de una persecucin penal orientada a los problemas. Esto quiere decir que el trabajo de la persecucin debe ser capaz de trascender la mera tramitacin de cada caso y poder mirar la realidad social de la que estos provienen, siendo capaz de identificar las situaciones que los generan. A partir de esa identificacin de los problemas debe disear soluciones que en lo posible contribuyan a resolver o a lo menos a mitigar la situacin de fondo que genera los incidentes.

que se traduce en que la definicin de los problemas y estrategias supone la participacin de la comunidad, es decir, los problemas son los que la comunidad identifica como tales y prioritarios. Por otra parte, se refiere al control sobre la actividad de la fiscala, lo que implica que sta debe abrirse a la vigilancia del pblico. Adems, suele ligarse esta idea de orientacin a la comunidad a un cambio en el despliegue territorial de los fiscales, programas de descentralizacin y establecimiento de asignaciones permanentes de fiscales en barrios o sectores de la ciudad, con cuyas comunidades establecen vnculos y formas de responsabilidad. En torno a estas dos nociones, solucin de problemas y persecucin comunitaria, se suele plantear tambin la cuestin de la coordinacin con otras agencias. En la medida en que los fiscales logran identificar situaciones que generan hechos delictivos, deben tratar de conocerlas bien y entenderlas, para lo cual es necesario que recopilen experiencia e informacin que todas las dems agencias y organizaciones vinculadas con ese problema puedan tener. Al mismo tiempo, deben procurar involucrar a todas o varias de ellas, en la estrategia de solucin del problema.

Es decir, estamos hablando de un mtodo de trabajo que consiste en ir del incidente al problema, y de ste a la propuesta de solucin que se traduce en estrategia (el uso de las facultaentre la persecucin des de persecucin en el contexto de penal y comunidad a las estrategias), todo esto seguido de una evaluacin y un proceso de la que sirve, lo que se traduce en que la aprendizaje institucional. La segunda nocin que suele utilizarse es aquella de persecucin orientada a la comunidad. Entre las ideas ms importantes de este concepto est el restablecer un vnculo muy fuerte entre la persecucin penal y comunidad a la que sirve, lo

El rol que al Ministerio Pblico quepa en este tipo de estrategias es muy variable. Es posible pensar que en algunos casos la estrategia provenga de otros actores como el gobierno local o la polica. De hecho, estas ideas surgieron en el mundo anglosajn vinculadas en primer lugar al trabajo policial. En ese contexto, es ms bien la polica quien lidera la aproximacin a los problemas y la comunidad, y la fiscala acompaa ese desarrollo con posterioridad. Pero tambin es posible concebir que la fiscala asuma un mayor liderazgo en una Entre aproximacin estratgica y que sea ella las ideas ms quien convoque a los dems actores importantes de necesarios para una aproximacin este concepto est preventiva en la cual la persecucin el restablecer un se ponga al servicio de un trabajo de vnculo muy fuerte ms amplio alcance.

Otro punto clave es el que dice relacin con la atencin a las vctimas. A partir de las reformas, la definicin de los proinmensa mayora de las legislacioblemas y estrategias nes han dado a la vctima un papel supone la participacin desconocido hasta entonces, inde la comunidad, es corporando una serie de derechos decir, los problemas son a favor de ellas. Esto es producto los que la comunidad de que se ha entendido a la vctiidentifica como tales y ma como un actor relevante del prioritarios. proceso y que por tanto, le

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C corresponde estar rodeada de un amplio catlogo de derechos que deben efectivizarse y satisfacerse durante el proceso. Ahora bien, y en el mismo sentido de lo expuesto hasta ahora, estas regulaciones en general no se han visto expresadas en la prctica, y han generado en algunos casos un serio cuestionamiento a las mismas reformas. Esta situacin supone por parte de los Ministerios Pblicos generar las condiciones que permitan hacer efectivas todas estas condiciones, y de tal forma entender en la prctica a la vctima como ese actor clave que debe ser25. b.Los litigantes comienzan a manejar la oralidad con altos niveles de eficacia Desde el punto de vista del funcionamiento de la oralidad, hemos visto que los desafos fundamentales dicen relacin, en primer lugar, con la capacidad de realizar audiencias orales y, en segundo, hacerlo en un contexto de un elevado flujo de casos. Una vez que ambos desafos han logrado ser superados, creemos que el siguiente paso tiene que ver con la capacidad del sistema y de quienes intervienen en l, para introducir niveles crecientes de calidad en esas mismas audiencias.

R I S T I N

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tiene una apreciacin directa de las pruebas por parte del juzgador, as como de los controles que provienen del mtodo contradictorio. El problema est en que la produccin de estos efectos requiere del desarrollo de mtodos de trabajo y capacidades profesionales en los actores del sistema que intervienen en las audiencias, que son bastante sofisticadas y requieren de un desarrollo progresivo en plazos relativamente largos. Otro efecto muy importante del uso de la oralidad tiene que ver con la desformalizacin. El hecho de que las decisiones ms importantes se tomen como producto de los debates generados en audiencias orales, debe contribuir a desmontar muchos de los formalismos que tradicionalmente han poblado los sistemas de investigacin y que se traducen en enormes desgastes de tiempo y recursos. Dicho de otra manera, si es que la decisin en las audiencias depende de la capacidad de las partes de producir en ellas informacin relevante y rigurosa, toda la preparacin de las mismas debe orientarse a ese objetivo y en consecuencia pierde sentido el desarrollo de una tramitacin formalista. Esto debe conducir a la supresin de trmites intiles, al acortamiento de los tiempos y aumento en la calidad del proceso de investigacin o preparacin.

La experiencia parece demostrar que la oralidad Pero todo esto no se produce espontneamenno produce todos sus efectos de manera espontte, necesita procesos de aprendizaje y mejonea. La sola existencia de audiencias ramiento progresivo, y procesos de capaci...la orales en las principales etapas de tacin bastante especficos para mejorar las oralidad tiene la los procedimientos genera algunos diversas funciones. As se requiere, entre potencialidad de efectos muy importantes como son: otras cosas, de un esfuerzo de argumentaproducir un efecun control pblico sobre el trabajo cin dogmtica destinado a desmotar las to de mejoramiende los diversos funcionarios involunociones de prueba legal que suelen estar to progresivo en crados y una cierta mayor visibilimuy enraizadas en los operadores del sisuna serie de otros dad del sistema, lo que contribuye tema y a veces en la propia legislacin aspectos del sistea legitimarlo. No obstante, la oralinueva. ma judicial, lo que dad tiene la potencialidad de prorequiere una profunducir un efecto de mejoramiento Como ltimo efecto de la oralidad, dizacin en la calidad progresivo en una serie de otros entre los varios que sera posible idende las audiencias, o si aspectos del sistema judicial, lo tificar, quisiramos mencionar la capase quiere, del mtodo que requiere una profundizacin cidad de las audiencias orales para de la oralidad. en la calidad de las audiencias, o constituirse en un espacio ordenador si se quiere, del mtodo de la del conjunto de los actores del sistema, es decir, oralidad. como un lugar donde formal o informalmente se ponen los incentivos. Fiscales, defensores, policas En primer lugar la oralidad puede y debe mejoy expertos comparecen al juicio oral y dan cuenta rar sustancialmente el manejo de la evidencia y por de su trabajo en un contexto bastante exigente, a esta va hacer que el sistema sea cada vez ms rigupartir del cual reciben seales claras que les perroso y profesional en relacin con las pruebas, y miten orientar su trabajo futuro y estimulan el que en consecuencia las decisiones sean ms cermejoramiento en el tiempo, incentivando la creatiteras. Mucho se ha hablado de las ventajas que vidad, innovacin y premiando las actitudes con25 Sin embargo, en algunos pases se han producido varios esfuerzos al respecto, principalmente a travs de la introduccin de oficinas o servicios de atencin a la vctima, pero en general estos han carecido de la especializacin necesaria para ello o bien su cobertura territorial ha sido bastante limitada, entre otros problemas.

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sistentes con ellas. Pero, de nuevo, para que este efecto se produzca se requiere una oralidad de alta calidad, en la que esas seales efectivamente se generen y transmitan apropiadamente. Esto a su vez supone entrenamiento y mejoramiento continuo, adems de permanente vigilancia frente al riesgo del deterioro de los ritos fundamentales. En consecuencia, para que la oralidad sea capaz de producir sus efectos ms profundos sobre el sistema de justicia penal y legal en general, y finalmente sobre la poblacin, requiere de un desarrollo progresivo hacia niveles crecientes de calidad. Asimismo, podra expresarse diciendo que estos efectos dependen de un proceso de construccin de una cultura legal en torno a la oralidad, todo lo cual se hace en tiempos largos y por medio del aprendizaje progresivo. c. Se genera un sistema complejo de ejercicio de la defensa penal

el riesgo de quedarse en niveles muy primarios de prestacin de los servicios, orientados solamente a garantizar la participacin de defensores, pero con pocas posibilidades de un progreso continuo. Entre los factores que pueden contribuir a generar una calidad creciente en los servicios de defensa est la generacin de un mercado de servicios privados, que rena condiciones bsicas de transparencia, libertad de acceso y en lo posible la creacin de mecanismos de control de calidad, certificacin, entrenamiento continuo y otros destinados al perfeccionamiento de la actividad. Regularmente los mercados profesionales de los pases analizados son bastante poco desarrollados y eso perjudica fuertemente el acceso del pblico a los servicios de justicia, en especial a aquellos sectores de la poblacin que cuentan con recursos para pagar servicios profesionales, pero que no logran acceder a los abogados de mayor prestigio que constituyen la elite de la actividad. Ese sector intermedio que no requiere servicios gratuitos debe normalmente acudir a un mercado poco transparente donde los precios no son transparentes y donde la calidad no esta asegurada. La otra posibilidad es que se transforme en usuario de los servicios gratuitos perjudicando al segmento ms pobre que s los requiere.

Como ya se indic, la introduccin de la reforma ha ido acompaada de un mejoramiento muy sustancial de los sistemas destinados a proveer defensa pblica. Estos nuevos o remozados sistemas han tenido a su vez Entre un rol fundamental en la provilos factores que sin de la defensa abarcando pueden contribuir en general un porcentaje muy a generar una calimayoritario de los casos. dad creciente en los El desafo en este tercer nivel, vinculado a una mejora en la prestacin de los servicios al pblico, supone una complejizacin mucho mayor de las formas en que se presta el servicio de defensa, la que por una parte est orientada precisamente a dar cuenta de la complejidad de la demanda y, por otra, a crear frmulas de competencia, autocontrol, actividad. control pblico, etctera. Y otras que permitan mejoramientos progresivos de la calidad de los servicios y la satisfaccin del pblico con los mismos.

Por otra parte, la prestacin de los servicios financiados por el Estado debera abrirse a frmulas diversas y competitivas, que pudiesen servicios de defensa incorporar iniciativas mltiples que contribuest la generacin yan, por una parte, a responder de manera de un mercado de ms cercana a las necesidades, dando cuenservicios privados, ta de especificidades, tales como pertenenque rena condiciones cia a grupos minoritarios o polticamente bsicas de transparenmotivados, intereses especficos, como los cia, libertad de acceso y de las vctimas por ejemplo o de grupos de en lo posible la creacin derechos humanos, y por la otra, generen de mecanismos de conuna cierta competencia entre modalidades trol de calidad, certificade prestacin del servicio, por ejemplo cin, entrenamiento contientre prestacin directa por defensores nuo y otros destinados al pblicos y abogados privados bajo regperfeccionamiento de la menes de contratacin externa. Lo importante en este nivel es tener presente que el logro de niveles altos de calidad en la prestacin de los servicios supone estar atento al resultado final de los mismos en trminos de calidad y satisfaccin de los usuarios. Esto supone a su vez, trascender las perspectivas de los operadores del sistema y mantener una cierta flexibilidad para la adaptacin de los mecanismos a las necesidades de los usuarios, al mismo tiempo que contar con evaluaciones peridicas de los diversos factores involucrados. I

Es decir, si bien en una primera etapa es razonable que el sistema funcione debido a la generacin de un cuerpo de defensores financiados por el Estado junto a un grupo relativamente desarticulado de abogados privados, esas modalidades corren

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D E LA

C OMPARACIN

E N LOS

SISTEMAS J UDICIALES

EN LAS

AMRICAS

Felipe Gonzlez1 & Jorge Contesse2

Profesores de la Universidad Diego Portales. felipe.gonzalez@udp.cl / jorge.contesse@udp.cl

Sistemas Judiciales y Racismo contra Afrodescendientes

This article is based on an earlier report by the same authors on the judicial treatment of the issue of racism against individuals of African descent in Brazil, Colombia, Peru, and the Dominican Republic. The report was executed at the request of the General Assembly of the Organization of American States (OAS) in the context of existing initiatives with in that body to eventually elaborate an Inter-American Convention on the Prevention of Racism and All Forms of Discrimination and Intolerance. Field work was carried out in the four countries, which were chosen because they represent different geographic zones in the Americas and have a significant Afro-descendent population. The results of the investigation have facilitated the extraction of a series of conclusions and recommendations and approaches to con ducting future work in this area.

INTRODUCCIN
En marzo de 2004, el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) public un Informe realizado por los autores de este artculo, referido al tratamiento judicial de la cuestin del racismo contra personas afrodescendientes en Brasil, Colombia, Per y Repblica Dominicana.3 Dicho Informe fue efectuado a solicitud de la Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), en el contexto de las iniciativas existentes al interior de la OEA para elaborar eventualmente una Convencin Interamericana para la Prevencin del Racismo y de toda forma de Discriminacin e Intolerancia.4 El presente artculo se basa en dicho Informe, reproduciendo algunas partes del mismo,

sintetizando otras e incorporando algunos aspectos adicionales (especialmente en lo referido al Sistema Interamericano). Para la preparacin del Informe mencionado se efectuaron visitas a los cuatro pases que fueron objeto primordial del mismo, los que fueron escogidos por corresponder a diferentes zonas geogrficas americanas y poseer una masa crtica de poblacin afrodescendiente. Durante las visitas se sostuvieron entrevistas con personeros oficiales, operadores del sistema judicial, organizaciones de afrodescendientes, centros acadmicos, organizaciones no-gubernamentales y otros actores relevantes en la materia de estudio, recabndose informacin pertinente sobre el tratamiento de las prcticas

1 Felipe Gonzlez es Director del Programa de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, en Santiago de Chile, y Profesor de Derecho Internacional de los Derechos Humanos y de Derecho Constitucional en la misma Facultad. Se desempe como Representante para Amrica Latina del International Human Rights Law Group durante ms de una dcada y ha sido Profesor Visitante impartiendo cursos en diversas universidades de EE.UU. y Espaa. 2 Jorge Contesse es docente en Derecho Constitucional y Teora del Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales y ha sido redactor principal del Informe Anual Sobre Derechos Humanos en Chile que se elabora en dicha Facultad; asimismo, ha participado anteriormente en estudios para el CEJA en materia de administracin de justicia. Actualmente se encuentra realizando estudios de posgrado en la Universidad de Yale. 3 El informe completo puede consultarse en www.cejamericas.org 4 A travs de una resolucin denominada "Prevencin del Racismo y de toda forma de discriminacin e intolerancia y consideracin de la elaboracin de un Proyecto de Convencin Interamericana", AG/Res. 1930 (XXXIII-O/03), 10 de junio de 2003.

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racistas en los respectivos pases, especialmente en lo referido al papel desempeado por el sistema judicial. Si bien tanto por el hecho de haberse centrado en cuatro pases como por la metodologa empleada, el Informe realizado no tuvo aspiraciones de llegar a ser un reflejo exacto del tratamiento de la poblacin afrodescendiente por parte de los sistemas judiciales de la regin, las apreciaciones en l contenidas resultan ilustrativas en una serie de aspectos, y a partir de ellas ha sido posible extraer ciertas conclusiones y recomendaciones, as como formular algunas lneas de trabajo en la materia.

dicha legislacin se dirigi a sancionar actos de segregacin racial al estilo de los que por esos aos existan en EE.UU. y no a las manifestaciones de racismo ms tpicas de la sociedad brasilera que, conforme a los padrones de la poca, eran vistas como episodios aislados sobre los cuales no era necesaria una intervencin jurdica ni poltica. Recin en la dcada de los 80s se reformula la visin del problema desde las ciencias sociales, sostenindose el carcter de mito de la democracia racial, aprecindose a la sociedad y Estado brasilero como altamente jerarquizados, con el elemento racial como un componente discriminatorio especfico, adicional a las formas de discriminacin econmico-sociales existentes. No obstante, este proceso no ha sido acompaado por una transformacin de la misma magnitud a nivel de la poblacin brasilera en general.

RESMENES POR PASES

Brasil

Histricamente, la visin por lejos predominanEn los aos finales de esa dcada el cambio te en la sociedad y el Estado brasileo era la que comienza a manifestarse en el sistema jurdico, coen dicho pas no existe un problema racial. mo lo revelan la nueva Constitucin Federal (1988) Sostiene esta tesis que, abolida la esclavitud en y una nueva legislacin antirracismo de carcter pe1888, se abri paso a una suerte de "democracia nal (Ley 7716). No obstante, esta ltima ha debido racial", caracterizada por un alto nivel de integrair siendo modificada en sucesivas ocasiones, consicin entre las diversas razas, incluyendo numerosas derando las dificultades para su implementacin. relaciones familiares interraciales. Hasta hace pocas dcadas sta era tambin la nocin prcticamente Desde el Estado -tanto a nivel federal como esunnime en los estudios emprentadual- el tratamiento de las Si bien el Movimiento didos desde las Ciencias Sociales. prcticas de racismo contra los Negro vena planteando Si bien el Movimiento Negro vena afrodescendientes comienza a colos problemas de racisplanteando los problemas de racisbrar vigor recin en la segunda mo existentes, su quehacer resultaba mo existentes, su quemitad de la dcada de los noventa y absolutamente marginal y prctica- hacer resultaba abso- especialmente a partir de la preparalutamente marginal cin de la Conferencia Mundial contra mente sin influencia en los dems y prcticamente sin el Racismo. Este proceso ha continuaactores pblicos. influencia en los do fortalecindose con posterioridad a dems actores Estudios estadsticos dan muestra, dicha Conferencia. Esto ha incluido la pblicos. asimismo, de las graves desigualdades creacin de una serie de instituciones que afectan a la poblacin afrodescenestatales dedicadas a esta materia, as diente en Brasil. Por ejemplo, la renta media de los como la formulacin de polticas pblicas hogares de poblacin negra alcanza slo un 43% al respecto. Se trata, no obstante, de un proceso no de la renta media de los hogares de personas blanexento de obstculos, como se manifiesta de la cas. La proporcin de pobres entre la poblacin fuerte polmica pblica levantada a raz de la afrodescendiente ms que duplica a la existente adopcin de normas que establecen cuotas para el entre la poblacin blanca (46,8% versus 22,4%). En ingreso de la poblacin negra a algunas universicuanto a las personas que viven en la indigencia, dades estatales. Esto ha llevado incluso a numeroellas corresponden al 21,8% de la poblacin negra sas impugnaciones ante los tribunales. Cabe destay al 8,4% de los blancos. car que ya desde los aos 80s existan normas que establecan cuotas para ciertas funciones de las perAunque en 1951 se dict una legislacin contra sonas que viven con discapacidades y las mujeres, la discriminacin racial, en esa poca sta era vista sin que hubieran suscitado controversia. bsicamente como una cuestin aislada, que algunos cientistas sociales atribuan a la influencia del Sin embargo, estos avances se han desarrollado capitalismo extranjero en Brasil y no a un problema fundamentalmente en el contexto del Poder estructural de la sociedad brasilera. Por lo mismo, Ejecutivo y Legislativo, pero no han tenido un
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F correlato similar a nivel del sistema judicial. En este sentido, si bien a nivel de ste tambin se aprecian algunos cambios tendientes a una mayor consideracin de la cuestin del racismo contra las personas afrodescendientes, se trata todava de una transformacin incipiente y asistemtica, sin que pueda afirmarse que exista una jurisprudencia consistente en la materia, aprecindose importantes insuficiencias en el acceso a la justicia de los afrodescendientes.

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notoriamente insuficientes para el tamao de la poblacin negra brasilera. En otras palabras, existe un serio problema de acceso a la justicia, que ha sido significativo para la falta de posicionamiento del racismo a nivel de los tribunales y la comunidad jurdica.

A ello se suma el hecho de que los operadores del sistema judicial (jueces, ministerio pblico, defensoras pblicas -all donde existen estas lti... Es as como, si bien en los mas) carecen de formacin en resulta ilustrativo el hecho de la materia. De acuerdo a lo seltimos aos comienzan a proque la consideracin de la ducirse pronunciamientos judiciaalado por diversas instituciones normativa internacional les a propsito de cuestiones codel Movimiento Negro as como nectadas a la discriminacin contra sobre derechos humanos por numerosos acadmicos, esto por la jurisprudencia la poblacin afrodescendiente en varedundara en que en la gran mayobrasilera en materia ra de los operadores del sistema judirias reas, incluyendo denuncias penade racismo sea les y civiles y revisin judicial de normas cial continuara prevaleciendo el mito sumamente que establecen acciones afirmativas, se de la democracia racial, conforme al escasa... carece an de un desarrollo significativo en cual, como antes se ha sealado, no hala jurisprudencia de los tribunales a este resbra en rigor problema racial en Brasil. pecto. En este sentido, resulta ilustrativo el hecho de que la consideracin de la normativa internacional Colombia sobre derechos humanos por la jurisprudencia brasilera en materia de racismo sea sumamente escasa, Despus de Brasil, Colombia es el pas latinoaa pesar de ser Brasil parte de los ms importantes mericano con la mayor cantidad de poblacin afroinstrumentos internacionales, incluyendo la Convendescendiente. Aun cuando no existen datos oficiacin Internacional para la Eliminacin de Todas las les uniformes, se estima que el nmero de afrocoFormas de Discriminacin Racial. lombianos va de un 16 a un 25% de la poblacin total, esto es, entre seis y 10,5 millones de habitanPor otra parte, los escasos estudios que existen tes. La poblacin afrocolombiana se asienta a lo en la materia dan cuenta de que la persecucin largo y ancho de todo el territorio, incluido el penal es ms gravosa sobre las personas afrodesArchipilago de San Andrs, Providencia y Santa cendientes que respecto las de raza blanca. Esto se Catalina, ubicado a 770 kilmetros del continente, vuelve especialmente agudo en los casos en que lugar donde vive la poblacin nativa raizal. Si bien las imputadas son mujeres afrodescendientes. mayoritariamente los afrocolombianos se ubican en la zona costea del Pacfico (departamento del La literatura jurdica en la materia es escasa y a Choc), en los ltimos aos la migracin hacia los menudo consiste slo en la recopilacin de textos polos urbanos ha aumentado significativamente. legales. Recin en los ltimos dos aos se han efectuado algunos intentos por recopilar jurisprudencia Para la comunidad afrodescendiente de Colomal respecto, pero se trata de muestras a ttulo ilusbia, el conflicto armado que vive el pas desde hace trativo, que estn lejos de ser exhaustivas. Las revisdcadas ha sido sinnimo de muerte y desamparo, tas jurdicas que publican jurisprudencia rara vez puesto que se trata de una poblacin especialmentienen como categora en su ndice sistemtico al te vulnerable, siendo en muchos lugares la ms racismo, lo que tambin dificulta la bsqueda. numerosa y, al mismo tiempo, ms pobre. Adems, Adems, de manera todava exploratoria, por priocupan territorios considerados estratgicos por los mera vez comienzan a realizarse estudios acerca grupos armados (por las zonas de cultivo y la exisdel tratamiento judicial de los imputados en procetencia de ros navegables). sos penales, as como de la situacin de las mujeres negras en este mismo respecto. Los indicadores sociales con respecto a los afrocolombianos son elocuentes de su desaventajada Esta precariedad se ve reflejada asimismo en las situacin. De acuerdo a cifras oficiales, el 80% de instituciones que llevan a cabo la representacin las comunidades negras tienen sus necesidades ante los tribunales de denuncias de racismo. Tanto bsicas insatisfechas y viven en extrema pobreza, las instituciones estatales como las ONGs dedicadas mientras que el ingreso per cpita promedio oscila a esta tarea son pequeas, resultando sus esfuerzos entre los 500 y 600 dlares frente al promedio
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LMITES

DE LA

COMPARACIN

EN

LOS

SISTEMAS J UDICIALES

EN

LAS

AMRICAS

nacional de 1500 dlares. Un 74% de la poblacin afrocolombiana recibe salarios inferiores al mnimo legal, y la esperanza de vida es de 55 aos frente a 65 como promedio nacional.5

y usos de los raizales, por medio de limitaciones al ingreso a la isla, as como regulaciones especficas en materias fiscales, administrativas, de comercio exterior y otras (Ley N 47/93).

Con la Constitucin de 1991, Colombia reconoEn Colombia no existen estudios que hayan ce a los pueblos originarios y estatuye que se trata abordado de manera sistemtica la situacin penide un Estado pluritnico y multicultural, garantitenciaria y de tratamiento judicial de los afrodescenzando que en los territorios que ocupan los grupos dientes. Con todo, un estudio general sobre la situatnicos la lengua oficial es la de tales grupos. Junto cin en las crceles de Colombia da cuenta de cmo con ello, la Constitucin asegura la igualdad de sus se encuentran en ellas los afrodescendientes. All se habitantes y el derecho a no ser objeto de discriindica que en centros penitenciarios como la crcel minacin en base a la raza, entre otros criterios. distrital La Modelo, ubicada en Bogot, los afroRespecto de los afrocolombianos, la Constitucin, descendientes carecen incluso de a diferencia de lo que acontece ...en lugar para dormir y se han visto con las comunidades indgenas, obligados a ocupar, como los ms centros penitenciarios se refiere a aqullos slo en una pobres entre los pobres, un intersticomo la crcel distrital disposicin transitoria, ordenancio entre dos pabellones (por donde "La Modelo", ubicada en do al legislador a dictar una ley pasan los tubos de agua y desage, y Bogot, los afrodescenque regule la propiedad colectiva dientes "carecen incluso los cables de electricidad) al que llade las comunidades negras. Esta man tnel o socavn.6 El informe de lugar para dormir y ley se dict en 1993 (Ley 70) y, se han visto obligados pone en evidencia cmo la poblacin efectivamente, establece un proceafrocolombiana recluida en alguna a ocupar, como los dimiento de titulacin colectiva de ms pobres entre los crcel tiene una mayor invisibilidad la tierra, la que debe ser administra- pobres, un intersticio incluso que las dems personas o coda por consejos comunitarios. Ella lectivos en tanto hay algunos sindicaentre dos pabellocontiene adems una norma destinados por delitos menores que estn en nes (...) al que lla da expresamente a sancionar los prisin por varios aos y su situacin man 'tnel' o actos de discriminacin aunque, 'socavn'". revela la falta de una defensa profesiosegn muchos, no ha pasado de ser nal idnea. Sus condiciones de mayor una declaracin de buena voluntad. Por otra parte, discriminacin en la prisin parecen no tambin por ley se estableci el da de la haber sido objeto de cuestionamiento jurdico, ni Afrocolombianidad (cada 21 de mayo) y en 1995 observacin por los jueces de ejecucin de la pena. se cre la Direccin General para las Comunidades Negras, Minoras tnicas y Culturales, a cargo del En cuanto a las personas afrodescendientes que Ministerio del Interior. se desempean en el sistema de administracin de justicia, tampoco existen datos estadsticos al resEn cuanto a la representacin poltica, la Conspecto (aunque la Defensora del Pueblo se encontitucin faculta al legislador a establecer circunstraba, en octubre de 2003, recopilando dicha inforcripciones especiales a fin de asegurar la participamacin). A ttulo ejemplar, con todo, se puede mencin de los grupos tnicos. Dicha ley, la N cionar que en la isla de San Andrs, de un total de 649/2001, dispone que las comunidades negras tieocho jueces (de competencia comn) y seis magisnen derecho a elegir dos representantes, siendo trados (de competencia especial o apelaciones), una regulacin que, al lado de la que se hace para slo en el Juzgado Promiscuo Municipal -que tiene las comunidades indgenas, es menos relevante. competencia comn- se desempea una media nativa (slo de padre). Por su parte, de los siete fisDe los grupos negros, slo la poblacin raizal cales que trabajan en la isla, ninguno de ellos es raiha recibido un tratamiento particular de parte del zal. Y por ltimo, en el Centro Tcnico de Inveslegislador colombiano. La Constitucin de 1991 eritigacin (CTI, rama de la Fiscala que realiza invesgi en departamento lo que era la intendencia del tigaciones judiciales), de un total aproximado de Archipilago y, adems, se han dictado cuerpos cinco personas, slo una de ellas es nativa. Esta normativos cuyo objeto es preservar las costumbres muestra es expresin de lo que ocurre a nivel gene-

5 Ministerio del Interior, Visin, Gestin y Proyeccin de la Direccin de Asuntos para las Comunidades Negras - DACN. Dos aos despus. 1995-1996, Santa Fe de Bogot, enero de 1997, p.15. 6 Misin Internacional Derechos Humanos y Situacin Carcelaria, Informe: Centros de Reclusin en Colombia: un estado de cosas inconstitucional y de flagrante violacin de derechos fun damentales, preparado por F. Marcos Martnez, M. Tidball-Binz y R. Yrigoyen Fajardo, octubre 2001, disponible en http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/tematicos/informe%20carceles.htm.

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F ral, en que los afrocolombianos han estado histricamente marginados de los cargos oficiales. Con relacin al tratamiento que la jurisprudencia ha dado a los problemas de los afrodescendientes, existe una disparidad de receptividad entre la Corte Constitucional, la que se ha pronunciado pocas veces, pero todas ellas muy relevantes, y los tribunales inferiores. Los casos que se han presentado en el Archipilago de San Andrs, en relacin con los raizales, son significativos en este punto, en especial la aplicacin del Derecho comn a una comunidad con usos y costumbres propios, diversos a los de los colombianos continentales, que implica conductas discriminatorias de parte del Estado, como la inscripcin de tierras realizada por continentales de conformidad con las disposiciones legales, pero en fraude a los acuerdos que de palabra existan entre nativos y continentales. Un caso en que se aleg ante los tribunales discriminacin racial directamente es el de la negra Nieves, popular caricatura de Cali, creada a fines de los sesenta, que representa a una empleada domstica negra que hace chistes de la actualidad colombiana. Un abogado, en representacin de diversas organizaciones sociales afro, present una accin de tutela por considerar que la caricatura desmereca la raza negra. La accin no prosper, ni en primera ni en segunda instancia, ya que los jueces estimaron que antes que desacreditar a las personas de raza negra, lo que haca Nieves era enaltecerlas. Por ltimo, una situacin que da cuenta de la falta de respuesta de los tribunales locales es la denuncia colectiva presentada ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos por violaciones sistemticas y reiteradas a diversos derechos fundamentales en la zona del Choc, producto de los enfrentamientos entre paramilitares y fuerzas insurgentes. Muchos de los casos que han sido denunciados ante la Comisin fueron expuestos primero ante las autoridades locales, judiciales y no judiciales, sin que el Estado diera respuesta suficiente, generndose un cuadro de denegacin de justicia que determin la denuncia ante el rgano interamericano.

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problemas de su comunidad, se caracteriza hoy por su invisibilidad y falta de unidad que permita que el tratamiento de su situacin sea parte de la agenda pblica. Ello puede atribuirse a cuestiones histricas -como la importacin de esclavos negros por diversos pases- lo que provoc una gran heterogeneidad tnica y a contingencias polticas actuales, segn se ver. No existen cifras oficiales sobre el nmero de peruanos de ascendencia africana actualmente en Per (la ltima vez que un Censo de poblacin contempl la variable racial fue en 1940). Con todo, hay relativa coincidencia en que los afroperuanos constituyen entre un 8 y 15% de la poblacin total, comunidad que se asienta preferentemente en la zona central de Lima, el Callao y el litoral cercano (entre el 55 y el 60% de ellos). Per presenta una ausencia casi total de normativa e institucionalidad especficamente referida a los afrodescendientes. La Constitucin de 1993 contempla una clusula de igualdad general que prohbe, entre otras, la discriminacin en razn de la raza, junto con reconocer el derecho a la pluralidad tnica y cultural de la Nacin, derechos constitucionales que se encuentran garantizados por la accin de amparo. Ante la falta de normas jurdicas establecidas especialmente a favor de los negros (y dems minoras tnicas), en abril de 2003 las comunidades indgenas y afroperuanas presentaron, de manera conjunta -lo que, para muchos, constituye un hito en las actuaciones de los grupos raciales- una propuesta de reforma constitucional, a fin de que se incorpore una clusula que d reconocimiento a estos pueblos.7 A pesar de este esfuerzo, el Estado parece dar mayor atencin a las comunidades nativas que a los afrodescendientes: para los primeros, se ha establecido existencia legal y personalidad jurdica, 8 adems de otorgrsele la posibilidad de ejercer, de acuerdo a una regulacin especial, funciones jurisdiccionales. 9 A nivel legal, existe normativa que ha desarrollado particularmente aspectos de estas comunidades, como el Decreto Ley 22175/78) que no se encuentra respecto de los afrodescendientes. Por su parte, el Cdigo de los Nios y Adolescentes (Ley 27337) reitera el principio de igualdad

Per
El movimiento afroperuano, que en algn momento tuvo cohesin y posibilidades de articular un discurso unitario frente a las demandas y los

7 La norma proyectada dispone que "[e]l Estado reconoce a la comunidad afroperuana como persona jurdica de derecho pblico y garantiza sus derechos colectivos. La comunidad afroperua na cuenta con derechos colectivos propios de su tradicin cultural y conocimientos que enriquecen al conjunto de la Nacin Peruana. Es obligacin del Estado facilitar su desarrollo autnomo y participacin en la vida poltica mediante una incorporacin directa en el parlamento nacional. Es obligacin del Estado combatir en todas sus formas la discriminacin que sufre la comunidad afroperuana y lograr su plena vigencia multicultural". 8 Captulo VI de la Constitucin. 9 Artculos 89 y 149 de la Constitucin.

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dispuesto a nivel constitucional, el que tambin se manifiesta en la legislacin laboral -modificada en 1997, debido principalmente a la accin del hoy casi extinto Movimiento Negro Francisco Congo. Finalmente, en el 2000 se instaur el delito de discriminacin en el Cdigo Penal (art. 323), cerrando as la proteccin normativa que se da en el Per a este derecho. En cuanto a las instituciones existentes en Per referidas a la promocin y tutela de las minoras tnicas y raciales, antes de 2001 no exista ningn organismo que concentrara estas tareas. Ese ao se crea la Comisin Nacional de los Pueblos Andinos y Amaznicos (CONAPA)10, la que tiene por objetivos fortalecer y contribuir a la mejora de la situacin de las minoras tnicas en Per.11 Segn se ha asumido posteriormente, estos fines deben ser extendidos tambin a los afrodescendientes del Per, aun cuando no lo seale expresamente. En los pocos aos que lleva de funcionamiento la CONAPA, las personas entrevistadas para el Informe -inclusive miembros de ella- advirtieron sobre las expectativas no cumplidas que ella gener. Lo anterior toda vez que el organismo, junto con realizar e impulsar ciertas iniciativas muy elementales a favor de la promocin de los derechos de los afroperuanos, habra acallado las escasas voces del movimiento negro que intentan llamar la atencin, estableciendo posiciones oficiales no compartidas por toda la comunidad afroperuana.

mucho ms all de lo aceptado por los estndares de derechos humanos). Suele decirse que el afroperuano es el sujeto ms vulnerable del sistema penal. En relacin con la composicin racial del sistema de administracin de justicia, tampoco existen datos empricos, pero en base a los testimonios de quienes se desempean en l, se pudo constatar que, cuando hay funcionarios de raza negra al interior de algn rgano -como la Defensora del Pueblo, la Fiscala o el Consejo Nacional de la Magistratura, adems de los propios tribunales-, stos suelen ocupar puestos de muy poca responsabilidad como, por ejemplo, el encargado de llevar la documentacin de un lado a otro o semejantes.

Como consecuencia de la falta de organizacin en el movimiento negro y sus esfuerzos centrados casi nicamente en intentar llamar la atencin acerca de las cotidianas prcticas y actitudes racistas, casi no existen casos sobre discriminacin racial que hayan llegado hasta los tribunales. La falta de confianza en el sistema es un serio desincentivo para que las personas se acerquen a l y hagan efectivas sus denuncias. A octubre del 2003, slo se conoca el caso presentado por un ex oficial de la Polica Nacional, quien despus de recurrir a diversas instancia nacionales, denunci al Estado peruano ante el Alto Comisionado de las Naciones Unidas, por la violacin de diversos derechos fundamentales, en particular, su derecho al debido proEn cuanto al sistema de administracin de justiceso, a la igualdad ante la ley y al trabajo, entre cia debe sealarse, en primer lugar, que en materia otros. Muchos consideran que lo ocurrido a fines de penitenciaria no existen cifras acerca del nmero los noventa con los clubes y discotecas, que no perde reclusos pertenecientes a la raza negra. No obsmitan el ingreso de personas de raza negra, y que tante, es coincidente la opinin de que son verdafue denunciado por los medios e deros "clientes del sistema ...no incluso a travs de una accin judipenal". Las crceles peruanas tieexisten cifras acerca del cial, es tambin una muestra del nen un importante problema de racismo existente en el pas (y de la nmero de reclusos persobrepoblacin (150%), siendo el falta de respuesta por parte del sistenecientes a la raza penal de San Pedro (ex negra. No obstante, es tema judicial a ello). Con todo, este Lurigancho) uno de los que encabecoincidente la opinin caso no slo deca relacin con los za la lista. En l se concentra una afroperuanos sino con muchas persode que son verdadeimportante poblacin afrodescenros "clientes del sis- nas de diversas razas y etnias que, de diente, la que se encuentra en condiacuerdo con el parecer de los guardias tema penal". ciones muy deplorables y muchas de estos locales nocturnos, no calificaveces sin siquiera saber los motivos de su encierro ban dentro del perfil requerido. (el que, en algunas ocasiones, se prolonga por

10 Para muchos la poca receptividad y falta de atencin que el Estado tiene hacia la causa afro se ve patente en que el nombre oficial de la Comisin inicialmente no contemplaba a los afro peruanos. Al respecto, debe sealarse que, aun cuando en no todos los documentos oficiales -incluido el sitio web del organismo- aparezcan los Afroperuanos como parte integrante de la CONAPA, ella s desarrolla programas e impulsa polticas a favor de la comunidad negra del Per. 11 Es sintomtico que en su descripcin de objetivos, la CONAPA no haga mencin de los afroperuanos, sealando que debe "promover y garantizar el reconocimiento y aplicacin, por la sociedad peruana, de los derechos colectivos e individuales de los pueblos indgenas; asegurar el respeto a los derechos fundamentales de los pueblos indgenas vulnerables, especialmente a los pueblos en aislamiento voluntario y en extrema pobreza; fortalecer institucionalmente a las organizaciones representativas de los pueblos indgenas y a la Secretara Tcnica; representar al Estado como la entidad transversal que promueva las demandas de los pueblos indgenas con los organismos pblicos y la sociedad civil y promover el desarrollo autodeterminado, sostenible y con iden tidad propia de los pueblos indgenas ". El destacado es nuestro.

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El racismo en este pas presenta una caracterstica propia, y es que se ha construido (y sigue presente) en todo lo que tenga relacin con los haitianos. Las migraciones hacia la Repblica Dominicana han significado, adems de la importacin de mano de obra muy barata, un clima relativo de Las desconfianza y nacionalismo, Como el problema de racismo migraciones hacia la ubicando a los haitianos como est vinculado a los migrantes haieventuales amenazas a la seguri- Repblica Dominicana han tianos y sus descendientes, es persignificado, adems de la tinente conocer las normas legales dad y soberana nacional. A pesar de que no existen cifras oficiales - importacin de mano de que regulan esta categora de miobra muy barata, un el Censo del 2002 no contempl grantes. A nivel constitucional, se clima relativo de despreguntas sobre raza-, se estima que establece una regla de jus solis, vale el nmero de haitianos presentes en confianza y nacionalis- decir, que toda persona que nazca mo, ubicando a los el territorio de la Repblica Dominien territorio dominicano adquiere cana con status migratorio irregular haitianos como even- dicha nacionalidad, con la sola exasciende a los 650 mil; aquellos regu- tuales amenazas a la cepcin de los hijos de funcionarios larizados, seran aproximadamente seguridad y sobera- diplomticos en representacin de su na nacional. unos 60 mil, mientras que los dominipas y los hijos de personas en trnsico-haitianos (descendientes de haitiato (artculo 11 N 1). Adems, la Ley nos nacidos en el territorio nacional, quienes tamde Migraciones (N 95, dictada bajo el bin son vctima de la discriminacin racial) seran rgimen de Rafael Trujillo, gobernante que acentu unos 10 mil. En total, proyectando estas cifras, el sentimiento antihaitiano) establece que se consipuede decirse que la presencia haitiana, todos deran en trnsito quienes traten de entrar en la estos grupos considerados, es de ms de 800 mil Repblica con el propsito principal de proseguir a personas.12 Esto es, representan casi un 10 % del travs del pas con destino al exterior, esto es, total nacional. aquellas personas que no pretendan residir en el pas. Esta norma fue posteriormente reglamentada, Las condiciones de vida de este grupo de perdisponindose que el perodo de trnsito de las sonas son ciertamente desaventajadas. Se indica personas es de un mximo de 10 das. que los lugares en los que suelen vivir (los bateyes) carecen por completo de hospitales; la mayor La discriminacin racial y xenofobia que se ejerparte de quienes all viven no sabe leer ni escribir; ce en contra de todo lo que se asocie a lo negro, casi el 90% de las viviendas no dispone de agua que es, como se ha explicado, lo haitiano, tiene potable13 y las enfermedades, como el VIH/SIDA, manifestaciones tambin en el mbito de la instituestn alcanzando niveles muy graves, en una zona cionalidad judicial. En Repblica Dominicana s geogrfica con alta poblacin expuesta, como es el existen datos oficiales y actualizados permanenteCaribe.14 A todo ello, debe sumarse el que se enmente sobre la poblacin carcelaria, incluso descuentran con manifestaciones de la discriminacin agregada segn nacionalidad. As, a fines de 2003, racial (y xenofobia) tambin en la institucionalidad los extranjeros en las crceles dominicanas repredel Estado, en tanto la sociedad dominicana, en sentaban entre un 5 a 6% de la poblacin total. De general, no tiene un rechazo hacia los haitianos estos, el 61% eran haitianos, en su gran mayora sino, como se explica, son las elites quienes se han hombres (91%), estando por lo general acusados de formado en derredor del antihaitianismo. delitos referidos a drogas, homicidios y delitos contra la propiedad. Adems, el 69% de los haitianos Para el Estado dominicano la discriminacin por encarcelados se encontraban en prisin preventiva raza sera prcticamente inexistente en el pas.15 No y alrededor de un 71% no era llevado a juicio. hay instituciones destinadas especficamente a pro-

mover polticas basadas en categoras como la raza y, en verdad, para muchos, hacerlo sera constitutivo o manifestacin de racismo. Las normas contenidas en la Constitucin que protegen la igualdad de las personas en general son las nicas que podran invocarse para proteger los derechos de los haitianos y dominico-haitianos.

12 Proyecciones basadas en la Encuesta de la Oficina Internacional para las Migraciones, 2003. 13 Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo, El mercado mundial del azcar y su impacto en las comunidades bayeteras de la Repblica Dominicana. Resumen Ejecutivo, sin publi car, s/f, p. 10. 14 De acuerdo con cifras oficiales, mientras un 1,5% de la poblacin nacional est infectada de este virus, en los bateyes esta cifra se eleva al 5%. Centro de Estudios Sociales y Demogrficos et al., Encuesta Demogrfica y de Salud. Informe Preliminar sobre VIH/SIDA , Abril 2003, pp. 12-13. Indicadores generales pueden consultarse, tambin, en http://www.unicef.org/infobycountry/domrepublic_statistics.html . 15 Ver Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, 55o perodo de sesiones, Observaciones Finales del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial: Dominican Republic. 12/04/2001, CERD/C/304/Add.74, prrafo 5.

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Para los haitianos, el hecho de ser objeto de persecucin por parte del sistema penal tiene, junto con los problemas comunes de establecimientos severamente sobrepoblados, el obstculo de que muchas veces desconocen los cargos por los que son acusados, tienen problemas para entenderse con los abogados por no hablar espaol o carecen de familiares que los visiten. En Repblica Dominicana se explica que el nmero de haitianos y dominico-haitianos presos no deja de manifiesto la fuerte discriminacin que sufren, por cuanto es comn que un ciudadano haitiano acusado de cometer un delito sea sujeto de deportacin por parte de las autoridades, antes que de imputacin criminal.

La composicin racial en el sistema de administracin de justicia -como en todos los mbitos sociales- es muy variada. No es raro encontrar personas de raza negra trabajando en l (de hecho, Adems de estos casos que son paradigmticos dos magistrados de la Suprema Corte son negros). de una situacin ms extendida, los ciudadanos Lo anterior, sin embargo, no es muestra de los prohaitianos han tenido otros problemas referentes al blemas que aquejan a los haitianos y sistema judicial. Se conocen procesos de ... la situacin de dominico-haitianos en relacin al ciudadanos haitianos que han sido semarginalidad social acceso a la justicia y discriminacin veramente condenados por delitos meen que suelen que se manifiesta en algunas actuanores, incluso sin mayores fundamenencontrarse los haiciones estatales y judiciales. Aun tos, debiendo pasar por largo tiempo tianos y sus hijos los cuando la confianza en el sistema en la crcel sin saber en muchas ocainhibe a acercarse a judicial ha aumentado producto, siones las razones de su encierro. autoridades del Estado, segn indican personas entrevisTambin se registran casos de viotemiendo ser expulsados tadas y materiales consultados, lencia intrafamiliar en que la resdel pas sin que las denunde la implementacin de la puesta del sistema es poco enrgicias lleguen a destino. reforma judicial a mediados de ca. Las pocas mujeres que denunlos noventa, la situacin de cian tienden a encontrarse con marginalidad social en que funcionarios policiales que solicitan diligencias que suelen encontrarse los haitianos y sus hijos los inhiterminan haciendo impracticable el dar la debida be a acercarse a autoridades del Estado, temiendo proteccin a las afectadas. ser expulsados del pas sin que las denuncias lleguen a destino. Se relata, adems, el caso de la masacre de Guayabn, en el que seis haitianos y un dominicano Los primeros casos que han dado visibilidad al fueron asesinados por una patrulla militar. Las vctiproblema de los haitianos en sede judicial se refiemas se desplazaban hacia Santiago en un camin ren a la negativa por parte del Estado dominicano que no obedeci las rdenes para que detuviera la de inscribir como nacionales a hijos de personas marcha, ante lo cual los militares dispararon provohaitianas nacidas en el territorio del pas. La argucando las muertes de quienes viajaban en su intementacin de la Junta Central Electoral es que los rior. En este caso, est pendiente que la Suprema ciudadanos haitianos en situacin de ilegales son Corte dirima una contienda de competencia que se asimilables a las personas que se encuentran en ha producido en cuanto ha sido tramitado en la justrnsito, sin perjuicio del tiempo que lleven en el ticia militar (sin resultados) y en la justicia ordinaria, pas (en algunos casos, dcadas). Adems, argudonde inicialmente la causa avanz rpidamente, menta el Ejecutivo, la Constitucin haitiana contiequedndose posteriormente entrampada. ne una regla de jus sanguinis, por lo cual debe preferirse su aplicacin, de conformidad con la interEn sntesis, el tratamiento judicial del racismo (y pretacin que hacen de la Convencin Americana xenofobia) en Repblica Dominicana se encuentra sobre Derechos Humanos. en una etapa incipiente y muy sensible, en tanto uno de los principales problemas que enfrentan los ciudadanos haitianos en el pas -la irregular condi30

Al respecto, se conocen dos casos que, ante la misma situacin, han tenido respuestas judiciales opuestas. En el primero de ellos, ocurrido en la ciudad de Santiago, el tribunal acept la tesis del Gobierno, negando la inscripcin solicitada por los recurrentes. La Corte de Apelacin del distrito confirm la sentencia, la cual ha sido impugnada ante la Suprema Corte por va de casacin. El segundo caso es similar al anterior, pero se diferencia en su resolucin: el tribunal de Santo Domingo, aplicando prioritariamente las normas nacionales, orden la inscripcin de los nios. La sentencia fue confirmada por la Corte de Apelacin y, a pesar de que mandaba hacerse la inscripcin no obstante los recursos en su contra, ha sido desacatada por el Ejecutivo, siendo adems impugnada ante la Suprema Corte (tambin por va de casacin), donde se halla pendiente.

F cin en que se encuentran sus hijos- deber ser resuelto por la Suprema Corte ante las decisiones contradictorias de tribunales de instancia locales. Adems de ello, los problemas de xenofobia presentes en la relacin entre los pases, si bien no est instalada en los ciudadanos comunes, s ha servido como discurso y bandera de lucha poltica, por lo que ello se traspasa tambin al mbito judicial.

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CONCLUSIONES DEL INFORME

la sociedad acerca de la presencia de tales grupos, lo que impide dar siquiera los primeros pasos para asumir el problema mediante polticas pblicas. Un dato elemental que resulta revelador a este respecto es que en muchos pases de la regin, el censo de la poblacin no incluye la categora afrodescendiente u otra equivalente referida a la poblacin negra como una opcin, en circunstancias en que prcticamente la totalidad de ellos -si es que no todos- poseen un componente poblacional de ese origen.

Los antecedentes recogidos en el Informe del En otros contextos, como el brasileo, si bien CEJA dan cuenta de que subsiste en el Continente dada la magnitud de la poblacin afrodescendienAmericano un serio problema de invisibilidad de te nadie podra dejar de constatar su existencia, se las prcticas de racismo e intolerancia que afectan produce un fenmeno de negacin social del proa la poblacin afrodescendiente. La negacin histblema del racismo y de intolerancia contra tales rica respecto de la existencia de tales prcticas -que personas, sobre la supuesta base de que se tratara subiste en una medida importante hasta la actualide una sociedad integrada racialmente. sta es tamdad- obedece a una serie de factores y suele escubin la situacin de Repblica Dominicana, aunque darse en el hecho de que el racisen este caso el nivel de confrontaSi bien en algunos pamo contra los afrodescendientes, cin del problema por la sociedad ses, como Brasil, existen es muchsimo menor que en el luego de abolida la esclavitud, no algunos esfuerzos se ha manifestado a travs de la caso brasileo, todo lo cual produrecientes y en expanconsagracin legal de la segregacin ce como consecuencia que las persin por comenzar a racial. Sin embargo, el hecho de que sonas negras a menudo persigan confrontar este protal consagracin no exista, no es en "blanquearse" para mejorar su recoblema, en una mira- nocimiento social, como se constata, absoluto ndice de que no existan da de conjunto de prcticas racistas. Si bien en algunos entre otros casos, en Per. El fenmelos pases el pano- no del mestizaje sirve en estos contexpases, como Brasil, existen algunos rama general es esfuerzos recientes y en expansin por tos como una va de escape para evitar an sumamente comenzar a confrontar este problema, reconocer el racismo existente, atribuprecario. en una mirada de conjunto de los payndoseles a menudo a quienes hacen ses el panorama general es an sumaalegaciones de ste el ser los verdaderos mente precario. El caso de Per es ilustrativo a este racistas, por prestar atencin a un factor no consirespecto, puesto que, a pesar de existir una pobladerado por la sociedad, supuestamente integrada cin afrodescendiente superior a los dos millones desde el punto de vista racial. de personas, las prcticas de racismo contra dicha poblacin no se encuentran asumidas socialmente El grado de organizacin de las poblaciones afroy se constata una ausencia prcticamente completa descendientes en el continente comparado con el de de polticas pblicas al respecto. Asimismo, es otros colectivos vulnerables es tambin revelador de mnimo el recurso al sistema judicial por este tipo la invisibilidad que se viene describiendo. Si bien a de problemas. partir de algunos impulsos locales, iniciativas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y, espeEn este sentido, la situacin de la poblacin afrocialmente, de la preparacin y seguimiento de la descendiente resulta ser de una invisibilidad espeConferencia Mundial Contra el Racismo y la cialmente grave, si se la compara con la de otros Intolerancia de Naciones Unidas se han llevado colectivos vulnerables que en las ltimas dcadas acciones en tal sentido en una serie de pases. Se han venido siendo objeto de una creciente -aunque trata todava en su mayor parte de iniciativas en gestodava insuficiente- atencin por parte de los tacin, cuya presencia y visibilidad pblica dista de Estados del continente americano y del sistema ser significativa. De los pases cubiertos por el interamericano, como es la situacin de las mujeres, Informe del CEJA la situacin ms dramtica es la de los pueblos indgenas y las personas que viven con Per, donde incluso se constat que en los ltimos discapacidades. Lo anterior se aprecia de manera aos ha tenido lugar un retroceso del grado de orgapalmaria por el hecho de que en muchos pases de nizacin del movimiento negro, que en la actualidad la regin donde existen poblaciones afrodescenes mnimo (dicho movimiento haba alcanzado un dientes, no hay conciencia de parte del Estado ni de cierto desarrollo en los ochenta y noventa).
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POSIBILIDADES

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En cuanto al grado de organizacin de las instituciones de afrodescendientes en relacin con el sistema judicial, esto es, para cuestiones relacionadas con exigibilidad de derechos la situacin es de suma precariedad, siendo muy pocas las instituciones que emprenden dicha tarea y, cuando as ocurre, en condiciones muy difciles.

-como actualmente ocurre en todos los pases estudiados- de un acceso efectivo al sistema judicial, siendo la de Per la situacin ms extrema, puesto que el acceso de la justicia al respecto es prcticamente nulo.

RECOMENDACIONES DEL INFORME

Como se aprecia de la descripcin hecha en el Informe del CEJA acerca de la situacin en Brasil y Medidas a nivel interno de los Estados Colombia, las legislaciones de algunos pases americanos han venido incorporando en los ltimos A nivel interno de los Estados, un paso bsico aos estndares y mecanismos relativos a la propara dotar de visibilidad a la poblacin afrodesteccin de la poblacin afrodescendiente contra la cendiente -y as comenzar a construir un trabajo discriminacin racial. Sin embargo, se dirigido a la prevencin y eventual eli... para cuestiones minacin del racismo y la intolerancia trata de un proceso en una etapa todarelacionadas con va muy inicial. Ms an, el trnsito en contra de dicha poblacin- debieexigibilidad de desde una regulacin legal del prora consistir en la constitucin de un derechos la situacin blema -existente slo en algunos sistema institucional dentro del es de suma precarieEstados- a una eficacia real de ella Estado que se dedique en particudad, siendo muy pocas resulta lenta y compleja. Si en genelar a la situacin de las personas las instituciones que ral histricamente en la regin han afrodescendientes, diseando, plaemprenden dicha tarea y, existido clusulas constitucionales nificando y ejecutando polticas cuando as ocurre, en cony legales protectoras de los derepblicas coherentes en esta diciones muy difciles. chos humanos de escasa efectivimateria. dad, manifestndose una dicotoma entre la regulacin legal y la Dada la extrema invisibilidad de dicha situacin, realidad social, esto resulta todava ms significatiresulta aconsejable establecer una institucin pblivo en el caso de las normativas internas referidas a ca de alta jerarqua en el aparato estatal, que coorlas poblaciones afrodescendientes, dada la invisibidine una red de otras reparticiones encargadas de lidad y dbil grado de influencia en el debate diversos aspectos del problema. Esto tendra que pblico que stas poseen. Existe en la regin una incluir el rea judicial. De los pases observados en larga tradicin de considerar en la prctica normas el Informe del CEJA, Brasil es el pas que ms ha que garantizan la proteccin de derechos fundaadelantado en esta tarea, aunque de modo todava mentales como meras guas programticas e incluinicial y con discontinuidad de algunas reparticioso, en ocasiones ni siquiera operan en este ltimo nes. En Colombia existen tambin algunas instituy restringido sentido. ciones estatales trabajando en esta materia, pero con un nivel de efectividad todava muy limitado. Esta caracterstica, que afecta la calidad de las Repblica Dominicana posee una institucionalidad polticas pblicas, se manifiesta especialmente en mnima al respecto, que no puede calificarse como el sistema judicial. Una serie de factores inciden un sistema, y en Per recin en 2001 se constituy para que resulte particularmente difcil la asuncin un organismo al respecto, pero sin que sea percipor el sistema judicial de problemas histricamenbido an como un actor estatal relevante. te postergados, como el de las prcticas de racismo e intolerancia contra la poblacin afrodescendienEl diseo, planificacin y ejecucin de polticas te. Como se desprende del Informe del CEJA, espepblicas en esta rea debiera basarse en los estncialmente a partir de la revisin de la situacin en dares internacionales de derechos humanos, de la Brasil y Colombia, lo relevante de la cuestin del manera como ellos han venido siendo desarrollatratamiento judicial dado a los problemas de discridos por los rganos especializados en la materia. minacin contra la poblacin afrodescendiente no Asimismo, debera aprovecharse la experiencia se refiere nicamente al contenido sustantivo de las comparada de otros pases en el tema. A continuadecisiones judiciales. Si bien se trata de un aspecto cin, enumeramos medidas tendientes a promover relevante, lo cierto es que, aun en el caso hipottiy proteger los derechos de los afrodescendientes, co de que pudiera llegar a desarrollarse una jurisespecialmente en relacin con el sistema judicial. prudencia avanzada en la materia, su alcance resultar completamente insuficiente si el grueso de la 1. Una tarea elemental de este sistema institupoblacin afrodescendiente se mantiene marginada cional debera consistir en el establecimiento de
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F indicadores acerca de la presencia de afrodescendientes en diversas esferas del quehacer nacional, incluyendo, por cierto, el sistema judicial y reas conexas. Como antes se ha sealado, en algunos pases se carece incluso de indicadores de carcter general acerca de la magnitud y distribucin de la poblacin afrodescendiente en el respectivo territorio. En otros casos si bien existen esos indicadores bsicos, en el mbito del sistema judicial y el carcelario, ellos o bien no existen o se encuentran incompletos. En relacin con el sistema judicial y reas conexas, de acuerdo con la informacin recabada, algunos indicadores bsicos que resultara necesario constituir seran:
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Ni el Estado, las instituciones acadmicas ni las organizaciones de afrodescendientes (que se encuentran en su mayora dedicadas a dar una visibilidad elemental a las prcticas de racismo a travs de labores de difusin y, slo en contadas ocasiones, a la defensa judicial) han llevado a cabo investigaciones exhaustivas acerca del tratamiento que el sistema judicial da al racismo contra poblaciones afrodescendientes. En el caso de los Estados y las instituciones acadmicas (tales como universidades u otros centros de estudio, incluyendo los dependientes del propio sistema judicial en algunos pases), el tema pasa por asignar una mayor prioridad a esta materia, destinando los recursos necesarios para tal efecto. En muchos casos, stas difcilmente podrn emprender esta tarea sin apoyo de recursos del Estado. 3. La promocin de un debate pblico vigoroso, tanto en general sobre las prcticas de racismo contra los afrodescendientes cuanto en particular sobre el tratamiento judicial de esta cuestin. De los cuatro pases estudiados, en Per no existe en absoluto un debate pblico sobre el tema general. En Brasil y Colombia slo existe un debate incipiente acerca de la situacin de los afrodescendientes En Repblica Dominicana existe un mayor debate al respecto, pero el eje del mismo no apunta a la situacin de discriminacin y racismo que afecta especialmente a los haitianos y dominicanohaitiano, sino que corresponde ms bien a expresiones nacionalistas respecto de tales grupos. Respecto del tratamiento judicial del problema del racismo contra afrodescendientes, en ninguno de los pases observados es objeto de una discusin pblica significativa. El debate sobre este ltimo aspecto debera tener como objetivo elemental el dotar de visibilidad al problema. 4. La capacitacin de los operadores judiciales en materia de discriminacin racial. sta fue una propuesta reiteradamente planteada por las organizaciones de afrodescendientes durante las visitas efectuadas a los pases con ocasin de la preparacin del Informe del CEJA. El emprender iniciativas de capacitacin de esta naturaleza contribuira por s mismo a dar algn grado de visibilidad al asunto. Tambin debera ser til para "desmontar" ciertas categoras arraigadas socialmente y que afectan tambin a los operadores judiciales, tales como la negacin de la existencia del problema que a menudo afecta a tales operadores. Estas labores de capacitacin deberan realzar la prioridad de la lucha contra el racismo dentro de las tareas del sistema judicial, en la lnea de que dicha lucha representa un ncleo fundamental de la proteccin de los derechos humanos. sta tendra que incluir el
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Presencia de afrodescendientes en la judicatura, ministerio pblico, defensa pblica o instituciones equivalentes, as como en otros organismos vinculados al sistema judicial que existan, con mencin de su distribucin jerrquica, geogrfica y de gnero (considerando la situacin especialmente desaventajada que, como se ha visto en este informe, afecta a las mujeres afrodescendientes). Desagregacin de la poblacin carcelaria por origen racial y, dentro de esta categora, por su gnero, con referencias al tiempo transcurrido en prisin, a los delitos por los cuales han sido procesados/as y/o condenados/as y a su distribucin geogrfica, as como los tipos de defensa que tienen los imputado/as (pblica o privada);

2. El levantamiento de informacin sistemtica acerca de la poblacin afrodescendiente y el sistema judicial. Esto requiere de un esfuerzo de mayor envergadura que el necesario para emprender las tareas sealadas en el prrafo anterior respecto de los indicadores bsicos. En este sentido, la experiencia durante la preparacin del Informe del CEJA resulta ilustrativa. Inicialmente se intent que organismos locales prepararan estudios sobre la situacin en el respectivo pas. Dada la brevedad del tiempo disponible, ello parta de la premisa de que ya existan con anterioridad trabajos que analizaran de manera sistemtica y relativamente exhaustiva el tema. Sin embargo, el panorama era otro muy distinto, puesto que tales anlisis no existan y a lo sumo (slo en algunos pases) podan hallarse estudios que cubran la situacin en determinadas reas geogrficas del pas durante lapsos acotados (o, en otros, slo referidos a diferentes grupos histricamente discriminados, lo cual pone en evidencia la especial invisibilidad de los afrodescendientes).

POSIBILIDADES

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familiarizar a los operadores judiciales con el desarrollo del Derecho Internacional en materia de discriminacin racial, sus parmetros y jurisprudencia relevante, as como incorporar las experiencias ms significativas en el derecho comparado en esta materia. 5. La incorporacin de acciones afirmativas destinadas a asegurar una mayor presencia de los afrodescendientes en el sistema judicial. Adems de un problema de justicia, dicha presencia tendra razonablemente que producir por s misma una mayor sensibilizacin y preocupacin por el tema, contribuyendo a una asuncin seria del mismo por parte del sistema judicial y a instalar la idea de que "hacer diferencias" segn criterios como la raza no implica necesariamente ser racista (idea fuertemente arraigada en las sociedades latinoamericanas). 6. Promover un papel ms activo de los estados respecto del sistema internacional de proteccin de los derechos humanos. Esto posee varias dimensiones, incluyendo el dar cumplimiento interno a los estndares a los cuales el Estado ya se encuentre obligado, siguiendo las resoluciones de los rganos internacionales; el usar por parte del sistema judicial interno la jurisprudencia internacional desarrollada en la materia; contribuir al desarrollo de los parmetros internacionales mediante la adopcin de nuevos instrumentos. Histricamente el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ha cumplido la funcin de suplir las carencias en la proteccin de tales derechos que existan a nivel interno de los estados y llamar la atencin sobre la necesidad de prestar atencin especial a ciertas reas olvidadas o postergadas. En relacin con las medidas aconsejables de adoptar por los estados respecto de las organizaciones de afrodescendientes y otras entidades de la sociedad civil, adems de que varias de las recomendaciones efectuadas en las pginas anteriores suponen tambin la participacin de ellas para su adecuada consecucin, resultan prioritarias las siguientes:
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Fomentar y apoyar el desarrollo de organizaciones de afrodescendientes y redes de tales instituciones. Por su involucramiento directo con el problema, el punto de vista que pueden ofrecer estas organizaciones es insustituible. La creacin de redes contribuye a dotarlas de mayor influencia pblica.

Involucrar activa y efectivamente a las organizaciones de afrodescendientes en el diseo, planificacin y ejecucin de las polticas pblicas en el rea en estudio, estableciendo canales de participacin apropiados. Existen experiencias exitosas en algunos pases de Amrica Latina en que la sociedad civil ha interactuado con las agencias estatales en orden a impulsar la reforma judicial. En esta lnea, el trabajo que se ha hecho, por ejemplo, en Repblica Dominicana es ilustrativo, en tanto se ha servido de la reforma al sistema de administracin de justicia llevada adelante a mediados de los noventa para ocupar espacios, dentro del sistema judicial, y plantear all las demandas propias de la agenda de trabajo de las organizaciones de base. Favorecer el monitoreo, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas en la materia por parte de las organizaciones de afrodescendientes. Efectuar labores de capacitacin de las organizaciones de afrodescendientes, de manera de familiarizarlas con los estndares internacionales, los mecanismos internacionales de proteccin de sus derechos y experiencias comparadas de otros pases en la materia. Cuando sea necesario, estas iniciativas deberan incluir capacitacin sobre el uso de mecanismos legales internos, puesto que la herramienta judicial puede servir -y en muchos casos, de hecho ha servido- para poner en la agenda pblica los temas y problemas vinculados a los afrodescendientes. Estimular y apoyar el desarrollo de acciones de inters pblico por parte de las organizaciones de afrodescendientes, de modo que en sus iniciativas de litigacin hagan claro, ante los tribunales y la opinin pblica, el carcter paradigmtico de las mismas, con un alcance que incluya, pero que a la vez vaya ms all de la o las personas directamente afectadas, de manera de maximizar las potencialidades de su trabajo de litigacin judicial. Fomentar y apoyar el que otras instituciones de la sociedad civil coloquen en su agenda de trabajo el problema del racismo contra los afrodescendientes. La experiencia en otras reas, como, por ejemplo, en materia de derechos de la mujer -colocada en la agenda de la mayora de las ONGs de derechos humanos latinoamericanas recin a partir de la dcada de los noventa- demuestra la importancia de que el tema sea asumido tambin por otras instituciones de la sociedad civil adems de las directamente afec-

16 VV. AA., Justicia Social y Sociedad Civil: el papel de la sociedad civil en la reforma judicial: estudios de casos en Argentina, Chile, Per y Colombia, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, Buenos Aires, 2003.

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F tadas, contribuyendo a una mayor visibilidad del problema y a fortalecer las iniciativas ciudadanas.

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El Sistema Interamericano y el racismo contra los afrodescendientes

Como se sealara al principio de este trabajo, el informe sobre los cuatro pases al que se viene haciendo referencia fue elaborado en el marco del debate en la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en torno a una eventual preparacin de una Convencin Interamericana contra el racismo. Si, como se ha explicado, los sistemas judiciales internos no confrontan adecuadamente las extendidas prcticas de racismo en el continente americano, es necesario evaluar acaso el tratamiento que el sistema interamericano ha dado histricamente y hasta la actualidad a la materia; si resulta o no suficiente como un medio de fortalecer la labor de los organismos internos. Para tales efectos se efectuar a continuacin un anlisis sinttico de los instrumentos interamericanos, as como del trabajo llevado a cabo en la materia por los rganos de la OEA.

En la ltima dcada, la OEA ha adoptado algunos tratados referidos a colectivos vulnerables. En concreto, en 1994 se adopt la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convencin de Belm do Par) y en 1999 la Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Contra las Personas con Discapacidad. En cambio, en materia de discriminacin racial, slo existe un Proyecto de Declaracin sobre Pueblos Indgenas, cuya preparacin se ha dilatado durante cerca de 15 aos. A nivel de los rganos polticos de la OEA las iniciativas en esta materia han sido aisladas y referidas fundamentalmente (es posible que sea una consecuencia de lo que acontece a nivel interno de los pases) a la discriminacin contra pueblos indgenas. Recin en la ltima dcada este trabajo ha venido a extenderse, aunque de manera todava incipiente, a la discriminacin contra la poblacin afrodescendiente. En este sentido, resalta el hecho de que con la Conferencia Regional Preparatoria sobre Racismo ad portas, la Asamblea General de la OEA de 2000 le encarg al Consejo Permanente el estudiar la necesidad de preparar una Convencin Interamericana contra la Discriminacin Racial.17 La consideracin por la Asamblea al respecto ha continuado en los aos 200118, 200219, 200320 y 2004.21

Histricamente el trabajo de la OEA en general y el del sistema interamericano de derechos humanos en particular, ha sido muy escaso en lo referido al racismo. Si bien los instrumentos generales sobre derechos humanos del sistema interamericano consagran el principio de no discriminacin, esta clusula ha tenido poca operatividad. As, tanto la En cuanto al trabajo de los rganos interameriConvencin Americana sobre Derechos canos de derechos humanos, los problemas de Humanos cuanto otros instrumentos interdiscriminacin racial referidos a poblacioSi americanos, tales como la Declaracin bien los instrunes afrodescendientes han tenido muy Americana de Derechos y Deberes del escasa presencia. Recin en la ltima mentos generaHombre, el Protocolo Adicional a la dcada la Comisin ha comenzado a les sobre dereConvencin Americana Sobre Derechos chos humanos del incluir este tema en sus Informes sobre Humanos en materia de derechos ecopases, aunque ello no ha ocurrido en sistema interamenmicos, sociales y culturales todos aquellos que poseen una masa ricano consagran el (Protocolo de San Salvador), entre crtica de tales poblaciones. As, en principio de no disotros, consagran dicho principio, lo criminacin, esta clurelacin con los estados cubiertos cual no es de extraar, puesto que en el estudio del CEJA al que se sula ha tenido poca un factor central para el surgimienviene haciendo referencia, la operatividad. to del sistema internacional de proComisin dedic un tratamiento teccin de los derechos humanos especial a las poblaciones afrodescendientes en su fue precisamente la necesidad de eliminar la discriInforme sobre Brasil de 1997 y en sus informes minacin que, en el contexto de la Segunda Guerra sobre Colombia y Repblica Dominicana, ambos Mundial, haba conducido a la comisin de crmeen 1999; en cambio, el Informe de la Comisin nes contra la humanidad. En cambio, las menciones sobre Per de 2000 no contiene un captulo sobre especficas a la discriminacin racial son muy escaesta materia. sas y genricas en los instrumentos interamericanos.

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AG/Res. 1712 (XXX-O/00), 5 de junio de 2000. AG/Res. 1774 (XXXI-O/01), 5 de junio de 2001. AG/Res. 1905 (XXXII-O/02), 4 de junio de 2002. AG/Res. 1930 (XXXIII-O/03), 10 de junio de 2003. AG/Res. 2038 (XXXIV-O/04), de 8 de junio de 2004.

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POSIBILIDADES

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En lo que se refiere a informes temticos, la Comisin no ha publicado ninguno sobre poblaciones afrodescendientes. Esto contrasta con el hecho de que dicho rgano ha efectuado publicaciones temticas sobre la situacin de las mujeres, personas con discapacidad mental, los pueblos indgenas y otros colectivos vulnerables. Paralelamente, en el sistema interamericano de derechos humanos no existen mecanismos u rganos cuya tarea especfica sea lidiar con los problemas de discriminacin racial en la regin.

trabajo llevado a cabo con ocasin de la Conferencia Preparatoria sobre Racismo efectuada en Santiago, en diciembre de 2000. La propuesta que emergi de dicha Conferencia no slo fue ms all de lo que se haba trabajado en la materia hasta la fecha en la OEA, sino que incluso efectu avances respecto de la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial de Naciones Unidas25. Comparada con sta, la Propuesta de Santiago es un documento mucho ms abarcador, que analiza el problema de la discriminacin racial con mucha mayor precisin ...la En lo referido a casos individuales y que refleja una mentalidad ms actualiPropuesta de resueltos por la Comisin, son muy zada acerca de los alcances de este proSantiago revisa pocos los concernientes a racismo conblema y su conexin con distintos dereel problema de tra personas afrodescendientes en partichos. As, por ejemplo, la Propuesta de la discriminacin cular. De hecho, la gran mayora de Santiago revisa el problema de la dismltiple y racial estos ltimos se refieren a afrodescencriminacin mltiple y racial en comen combinacin con dientes condenados a pena de muerte binacin con otras formas, como otras formas, como en Estados Unidos y en pases del raza y gnero, y raza y pobreza. raza y gnero, y raza Caribe angloparlante. En cuanto a los Adems, la Propuesta es ms espey pobreza. pases cubiertos en el estudio del cfica que la Convencin de la CEJA, respecto de Brasil no se ha dicONU en materia de mecanismos e instituciones tado ningn informe de fondo de la Comisin para dar solucin al problema de la discriminacin Interamericana por racismo contra afrodescendienracial, tales como informes detallados y recoleccin tes. Slo existen algunas decisiones recientes de sistemtica de datos sobre indicadores; advertenadmisibilidad. Esto ocurri respecto de Brasil en el cias prontas para prevenir acciones de racismo y caso de Simone Andr Diniz, una mujer afrodesgenocidio a gran escala; uso de nuevas tecnologas cendiente que aleg haber sido vctima de discrimipara combatir el racismo, entre otras. nacin racial a raz de una oferta discriminatoria en un aviso de empleo 22. No obstante, de acuerdo a la Como antes se apuntara, la OEA adopt en la informacin publicada por el Estado de Brasil acerdcada pasada tratados sobre los temas de violenca de las denuncias pendientes en la CIDH no exiscia contra la mujer y discapacidad. En relacin con tira ningn otro caso de racismo contra afrodesestas materias no se discute que ellas se encontracendientes en tramitacin ante dicho rgano. 23 En ban reguladas desde ya por los tratados de dererelacin con Repblica Dominicana, slo se dict chos humanos de carcter general, como la en 2001 un informe de admisibilidad en el caso de Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Dilcia Yean y Violeta Bosica, dos nias nacidas en Sea que haya o no mencin expresa a ellas, lo cierdicho pas y de ascendencia haitiana, a las cuales se to es que no puede sino considerrselas incluidas les negaba la nacionalidad dominicana y que corren el tratamiento dado en esos textos generales. En an el riesgo de ser expulsadas del pas.24 A favor de este sentido, el objetivo primordial perseguido con ellas la Comisin tambin acogi un pedido de la adopcin de las convenciones sobre violencia medidas cautelares para impedir su expulsin. contra la mujer y discapacidad fue precisamente el de dotar de mayor visibilidad a estos problemas. A su turno, la Corte Interamericana no ha emitiLos procesos mismos de preparacin de estos trado sentencias referidas a prcticas de racismo contados y su suscripcin y ratificacin por parte de tra afrodescendientes. los Estados de la OEA, han contribuido a posicionar dichos temas en la agenda de la Organizacin, Un desarrollo interesante en la materia, que si as como en los pases que la componen. En matebien no correspondi propiamente a una actividad ria de violencia contra la mujer y de discapacidad, de la OEA, tuvo como participantes a los Estados su mayor perfilamiento ha trado consigo, por Miembros de dicha Organizacin. Lo constituy el ejemplo, un aumento del volumen de casos que

22 23 24 25

Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Informe N37/02 (admisibilidad), Peticin 12.001, Simone Andr Diniz con Brasil, 9 de octubre 2002. Ministrio da Justia, Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, Segundo Relatrio Nacional sobre os Direitos Humanos no Brasil (2002). Comisin IDH, Informe N28/01 (admisibilidad), Caso 12.189, Dilcia Yean y Violeta Bosica con Repblica Dominicana, 22 de febrero de 2001. Vase Propuesta de Santiago, WCR/RCONF/SANT/2000/L.1/Rev.4 (20 de diciembre 2000).

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F lleva adelante en estas materias la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Atendido el hecho de que en la actualidad la Comisin exige en casi todos los casos el cumplimiento de la regla del agotamiento previo de los recursos internos, quiere decir que esto es tambin reflejo de un incremento de la actividad de litigio judicial en estas materias a nivel interno de los Estados. Si se contrasta esta situacin con lo que ocurre en materia de discriminacin racial contra afrodescendientes, la diferencia resulta evidente. El volumen de casos de la Comisin al respecto es bajsimo y el litigio judicial a nivel interno es muy reducido. Inclusive en el caso de Brasil y Colombia, en que la poblacin afrodescendiente es significativa como porcentaje, la presentacin de casos judiciales es escasa. Una mayor visibilidad debera contribuir a fortalecer adems el debate y la reforma legislativa a nivel interno. El hecho de tener un tratado dedicado de manera especfica a una materia dota a los sectores interesados en avanzar al respecto de una herramienta importante para promover cambios en el derecho interno.

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ciales como forma de proteger y promover los derechos de las personas afrodescendientes. Cabe aadir sobre este punto que si bien muchos estados del continente americano son partes de la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial de la ONU, la visibilidad e impacto que respecto de la mayora de dichos estados posee en la actualidad el sistema de la ONU, es considerablemente menor que la del sistema interamericano, por lo que un desarrollo especfico en el marco de este ltimo constituira un paso adicional significativo. Otro aspecto se refiere a la importancia de establecer nuevos mecanismos de proteccin en la materia. Nos referimos tanto a mecanismos de carcter internacional, como a establecer la obligacin de que los Estados en su legislacin interna den origen a nuevos y ms eficientes mecanismos. Si bien no todas las ltimas convenciones sobre temas especficos adoptadas por la OEA han instituido mecanismos internacionales especficos para lidiar con la materia respectiva, en todos ellos a lo menos se contemplan algunas instituciones y mecanismos a ser establecidos a nivel del derecho interno, lo cual es de suyo un avance.

Tambin es relevante considerar el impacto que un tratado especfico puede tener para el desarrollo de la jurisprudencia, a nivel interno e internacional. Si bien es cierto que, como antes se ha La experiencia demuestra que en el desarrollo sealado, de los instrumentos de derechos humadel sistema internacional de proteccin de los derenos de carcter general pueden inferirse interpretachos humanos, la existencia de instrumentos sobre ciones que favorezcan la lucha contra la discrimitemticas especficas ha jugado un papel potencianacin racial, no lo es menos que usualmente los dor de la preocupacin internacional sobre determirganos a cargo de dicha interpretacin desarrollanadas materias. Si bien las declaraciones y tratados rn una jurisprudencia ms protectora de algn internacionales generales sobre derechos humanos derecho o derechos en el contexto de un tales como la Declaracin Universal de Derechos tratado cuyo objetivo sea especficamente ...los Humanos, el Pacto Internacional de fortalecer dicha proteccin. Derechos Civiles y Polticos y el Pacto jueces locales Internacional de Derechos Econmicos, usualmente Este argumento es an ms vlido en Sociales y Culturales a nivel de recurren a los lo que concierne a la jurisprudencia estndares inter- Naciones Unidas, as como la interna, puesto que los jueces locales Declaracin Americana de Derechos y nacionales recin usualmente recurren a los estndares Deberes del Hombre y la Convencin cuando su aplicainternacionales recin cuando su aplicaAmericana Sobre Derechos cin ya resulta evicin ya resulta evidente en la cultura Humanos a nivel de la Organizacin dente en la cultura jurdica interna y difcilmente se aven- jurdica interna y dif- de Estados Americanos- ya contenturan en interpretaciones innovadoras an parmetros para confrontar viocilmente se aventuran de los tratados generales de derechos laciones a tales derechos como la en interpretaciones humanos. En consecuencia, de adopdiscriminacin de gnero, el innovadoras de los tratarse un instrumento interamericano tados generales de dere- racismo y otros abusos especfiespecfico sobre discriminacin racos, lo cierto es que el trabajo en chos humanos. cial, ser ms probable que los jueestas reas se ha visto significaces internos asuman un papel ms tivamente fortalecido en la medida en que se han activo y protector al interpretar clusulas relativas a elaborado instrumentos internacionales especficos, este tema. Para esto, claro, ello debiera ir acompaque desarrollan dichos parmetros y, a menudo, ado de la presencia de una sociedad civil mejor establecen rganos para la supervisin internacional organizada y consciente de las herramientas judide su acatamiento por parte de los Estados.

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POSIBILIDADES

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En conclusin, una Convencin Interamericana sobre la materia que se viene analizando, servira para impulsar y retroalimentar las iniciativas a nivel interno de los pases planteadas en las pginas anteriores. En muchos de los pases de la regin se encuentra en tal grado de postergacin el problema de las prcticas de racismo contra las poblacio-

nes afrodescendientes, que resulta extremadamente difcil que se pueda modificar la situacin sin un acompaamiento regular de parte de rganos internacionales de derechos humanos y un desarrollo y mayor precisin de los estndares en el tema. I

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POSIBILIDADES

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Relatora Especial para la Libertad de Expresin

Comisin Interamericana de Derechos Humanos
Coordinadora de Proyecto: Montserrat Solano montse_solano@mac.com

El Acceso a la Informacin Judicial

en Per, Chile y Argentina

As a rule most of the information produced by justice systems is public. This is due to the fact that the different ins titutions that make up the system are state institutions. Therefore, all of the information that they produce, with very spe cial and well-founded exceptions, can be requested by members of the community in the context of the right to free access to public information. This study analyzes the current state of the most important institutions in the justice system in order to describe how the judicial system as such has integrated this right and the responsibilities that it implies into its organization and structure.

I. INTRODUCCIN
La informacin producida por los sistemas de justicia es, en principio y por regla, informacin pblica, dado que las diferentes instituciones que los integran son instituciones estatales. Por ende, toda la informacin que estas instituciones producen, salvo especialsimas y fundadas excepciones, puede ser requerida por las personas, en el marco del derecho que todas ellas tienen a acceder libremente a la informacin pblica. Existe una motivacin adicional para abordar el tema de la informacin pblica, cuando sta se produce en el sistema judicial (conglobando jueces y tribunales, fiscala y defensora). Partimos de la base de que toda informacin producida por el Estado es pblica, ya que trabaja para los ciudadanos, y stos deben poder conocer cmo funciona. Cuando adems de ello, la informacin es judicial en el sentido que hemos propuesto, es decir, producida por el sistema judicial ampliamente considerado, hay otras garantas que se comprometen, adems de las ya mencionadas. Los procesos judiciales siempre, por definicin, deciden sobre los derechos de los ciudadanos, como la libertad (procesos penales) o la pro-

piedad (procesos civiles), a manera de ejemplo. En consecuencia, los instrumentos internacionales han previsto garantas adicionales que imponen una mayor exigencia al acceso a la informacin. En contra de lo que postulan muchas posiciones restrictivas, las garantas judiciales no solamente estn dispuestas a favor de los intervinientes en el proceso penal, sino que su cabal respeto incide en la capacidad del sistema de responder a los conflictos que desembocan en un proceso judicial, restaurando el tejido social que se afecta con dichos conflictos. Ello es particularmente notable en el caso del proceso penal, en el cual las personas en general tienen derecho de saber qu sanciones se imponen a quienes atentan contra los bienes jurdicos ms preciados. La disponibilidad de esta informacin tiene el valor agregado de disuadir a los ciudadanos de incurrir en acciones privadas de venganza, ya que les informa sobre sanciones justas y debidamente impuestas, apaciguando la conciencia colectiva. En otras palabras, el monopolio estatal de la reaccin penal no est justificado pblicamente, si las decisiones de los jueces no son conocidas por el pblico en general.

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De manera ms concreta, la Convencin Americana de Derechos Humanos, documento de obligatorio cumplimiento para los pases de la regin que lo han ratificado, dispone varias garantas que relacionan el debido proceso con el acceso a la informacin, algunas referidas al imputado y otras, a la comunidad en general. Dentro de las garantas que cobijan al imputado, en primer lugar, la Convencin obliga a que disponga de informacin sobre la acusacin en su contra 1, con lo cual claramente se establece una obligacin de poner a su disposicin la informacin que el sistema judicial tiene en el marco del proceso que se le sigue. A pesar de que esta obligacin para los Estados es de vieja data, solamente hace poco se ha concretado, con la introduccin de reformas procesales penales en los pases de la regin, como se ver. Antes de la introduccin de estas reformas, eran cuantiosas las violaciones a esta obligacin, los imputados eran frecuentemente enjuiciados sin conocimiento de los cargos que los inculpaban, o cuando stos les eran informados, se les denegaba en ocasiones el acceso a las pruebas que los sustentaban. En segundo lugar, el imputado tiene derecho al tiempo y los medios adecuados a su defensa 2. Estos "medios" han sido interpretados como que el juez o tribunal que lo est juzgando debe darle a conocer la informacin que subyace a su caso, para permitirle el ejercicio de la contradiccin de la prueba. Por ello, ste es un componente ms de publicidad de la informacin judicial dirigido al imputado. Finalmente, los amplios trminos en que la Convencin concibe el derecho de defensa3 crean un amplio estndar de informacin de la cual el imputado debe disponer para ejercer cabalmente este derecho. Es claro que si no se conocen las pruebas, los procedimientos o la normativa que gobierna el proceso penal, es nulo todo esfuerzo por practicar el derecho de defensa, con lo cual el sistema judicial debe considerarse obligado a entregar al imputado toda la informacin que requiera para la adecuada representacin de sus intereses. En cuanto a la publicidad general, ya no focalizada en el imputado, ella tambin es obligatoria a la luz de la Convencin, que dispone que el proceso penal sea pblico, salvo cuando la publicidad comprometa los intereses de la justicia4 (excepcin que debe ser interpretada muy restrictivamente, en con-

cordancia con los principios que gobiernan la informacin producida por el Estado, que se describirn a continuacin). Dentro de este contexto, retomamos la referencia a la reforma procesal penal en los pases en que tiene lugar el estudio de acceso a la informacin. En las reformas que se han producido en la regin, tradicionalmente la necesidad de un juicio verdaderamente pblico, es decir, en el cual haya posibilidades e incluso estmulos para que la ciudadana se entere del curso del proceso, ha sido uno de los motivos principales para el impulso del cambio de sistema. Con todo, no debe olvidarse de que, cuando la informacin estatal de que se trata proviene del sistema judicial, se suma an otra utilidad democrtica de su publicidad. Recordemos que, de todas las ramas del poder pblico, en la eleccin de quienes conforman la judicial es en la que menos incidencia tiene la ciudadana. Salvo contadas excepciones, de algunos altos funcionarios que en algunos pases son elegidos popularmente, por lo regular los funcionarios del sistema judicial no son elegidos por la ciudadana, ni se busca que tengan representatividad popular alguna. Ello hace que la publicidad de la informacin que producen sea an ms importante que la que producen las dems ramas del poder, con el fin de contar con la posibilidad de evaluar su desempeo y la transparencia de su gestin. Con el fin de aportar datos que contribuyan a un mejor entendimiento del anlisis de la informacin que sigue, es pertinente mencionar brevemente cul es el avance de los procesos de reforma en estos pases. Argentina es, de los pases analizados, el que tiene reforma a su proceso penal desde hace ms tiempo5, aunque hay estudios que indican que los resultados no han sido ptimos 6. Chile aprob el Nuevo Cdigo Procesal Penal en 2000 (Ley 19.696), y debido a la introduccin de un programa gradual de implementacin7, actualmente se aplica a todo el pas, salvo la Regin Metropolitana. En Per, la reforma acaba de ser aprobada (D.L. 957 de 2004) y no ha entrado todava en vigor.

1 2 3 4 5 6 7

Artculo 8 numeral 2b. Artculo 8 numeral 2c. Artculo 8, numeral 2, literales d, e y f. Artculo 8 numeral 5. En la provincia de Buenos Aires, Ley 11.922 de 1997, aunque hay cdigos provinciales reformados muy anteriores, como el de Crdoba. Cfr por ejemplo, "Informe sobre el sistema de justicia penal en la Provincia de Buenos Aires" en www.cejamericas.org Cfr artculos 483 a 485.

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Adicionalmente, al derecho de libre acceso a la informacin pblica le corresponden una serie de obligaciones estatales concretas, a fin de hacerlo efectivo. Estas obligaciones implican muchas veces transformaciones de la burocracia, funciones y organizacin de las instituciones del Estado. Estos cambios se encuentran en proceso en algunas instituciones pblicas, en especial las que integran el Poder Ejecutivo. El presente estudio analiza la situacin en la que se encuentran las instituciones ms importantes del sistema de justicia, a fin de poder dar cuenta de cmo el sistema judicial como tal ha integrado a su organizacin y su estructura este derecho y las obligaciones que el mismo implica. En este sentido, la referencia en el presente estudio a "informacin judicial" no se restringe a informacin producida por los tribunales, sino por el sistema judicial en los pases en estudio, considerado integralmente (es decir, agrupa tambin fiscala, defensora), sin perjuicio de que el grueso de los ejemplos se basen en informacin producida por los tribunales. Este informe se hizo gracias al trabajo de Luciana Snchez (CEJA) y Montserrat Solano (Relatora Especial para la Libertad de Expresin), quienes prepararon todas las versiones del presente informe comparativo. Los informes locales estuvieron a cargo de Javier Casas (Per), Milena Ricci (Argentina), Seija Olave (Chile), Josefina Court (Chile) y Mauricio Gutirrez (Chile).

Ambas instituciones entendemos que la prestacin del servicio de justicia (con todo lo que ello implica -debido proceso, acceso rpido y efectivo, tutela judicial, derecho a doble instancia, juez imparcial, patrocinio legal adecuado, etc.-) forma parte de la calidad de vida de las personas. Por tanto, entendemos tambin que las decisiones de poltica pblica que se tomen respecto de las instituciones judiciales, como por ejemplo su reforma, deben estar fundadas en la necesidad y voluntades colectivas. A los procesos de reforma subyace una reconceptualizacin de la administracin de justicia, que ya no se entiende como un rgano ms del Estado, sino como la rama que materializa el nivel de desarrollo real que tiene la democracia en un pas. La importancia de esta relacin no se limita a la informacin, sino a todo el estado del servicio de justicia, que debe responder a las necesidades de la poblacin, en la medida en que sepa solucionar de manera adecuada los conflictos que surgen. En este contexto, cobra relevancia analizar el Estado de funcionamiento del sistema (tanto tradicional como reformado en el caso particular de Chile), el nivel de acceso real del pblico y la posibilidad de control a que se somete el servicio de justicia. Para hacer ello posible, es necesario arbitrar los medios para contar con informacin adecuada y de calidad sobre los diversos aspectos del funcionamiento de las instituciones que prestan este servicio.

Concretamente, el derecho a la informacin pblica es la posibilidad de cualquier ciudadano de acceder a los registros e informaciones, generadas por entidades pblicas y privadas, que emanan de los rganos del Estado y responden, no solamente a El derecho al acceso a la informacin pblica perla funcin material que les ha sido confiada, sino mite la toma de decisiones, colectiva o individualtambin a su funcionamiento. La legitimacin activa mente, y a la postre puede favorecer una mejora en para el ejercicio de este derecho es de cualquier perla calidad de vida de las personas sona, que puede solicitar cualquier El derecho al acceso y favorece el bien comn. Este informacin contenida en registros a la informacin pblica pblicos, dado que esta informacin hecho, junto con la relevancia que permite la toma de este derecho ha tomado en los ltile pertenece a la sociedad. En tanto, decisiones, colectiva o el sujeto pasivo es quien tiene a su mos aos en los pases de la regin y individualmente, y a en el mundo, es lo que ha llevado al cargo el deber de proporcionar la la postre puede Centro de Estudios de Justicia de las informacin solicitada; ste es, en senAmricas y a la Relatora Especial para favorecer una mejo- tido amplio, el Estado8. ra en la calidad de la Libertad de Expresin de la Comisin vida de las persoInteramericana de Derechos Humanos a El objetivo general del proyecto ha emprender la presente investigacin en nas y favorece el sido el de proveer informacin de conbien comn. Per, Chile y Argentina, dado el contexto texto, herramientas y estrategias que peractual de implementacin de reformas a mitan mejorar el acceso a la informacin los sistemas de justicia en estos tres pases, dentro de judicial en Argentina, Chile y Per. Sus objetivos un contexto de reforma que abarca toda la regin. especficos son:

II. ALGUNAS DEFINICIONES ACERCA DEL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

8 En el desarrollo de la investigacin presente veremos cmo esta definicin del sujeto pasivo toma especial relevancia, dadas las prcticas que se han detectado en instituciones particula res del sistema de justicia para rehusar su deber de brindar la informacin requerida por la ciudadana. De este modo, el hecho de que se considere al Estado como el sujeto pasivo del derecho de acceso a la informacin pblica pone en tela de juicio las respuestas que muchos rganos pblicos del sistema judicial dan a personas que requieren informacin, aduciendo que ellos no son responsables de prestar esa informacin particular, lo que resulta en graves perjuicios para el requirente.

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Identificar los obstculos que debilitan o impiden el acceso a la informacin judicial en los pases mencionados (por ejemplo, mala legislacin, inexistencia de informacin requerida, etc.) Construir herramientas (indicadores, bases de datos, etc.), que faciliten el monitoreo de la evolucin del acceso a la informacin judicial. Mejorar y aportar elementos para los debates nacionales sobre este tema. Proveer las herramientas diseadas a los principales grupos afectados por la falta de informacin judicial o el acceso a sta identificados en el proyecto (prensa, sociedad civil, academia), y a las personas a cargo de la toma de decisiones sobre las transformaciones en el sector justicia.

cionarios/as (si los imputados/as estn detenidos, si estn identificados, el estado procesal en que se encuentra el caso, si pesa o no secreto de sumario y por qu, informacin de las oficinas o instituciones intervinientes y sus funcionarios titulares). Acceso a audiencias y debates, y a presenciar diligencias judiciales (diligencias probatorias) (si son audiencias pblicas o no, requisitos para acceder, si puede transmitirse desde la sala de audiencias). Acceso a la informacin sobre antecedentes del caso (expediente judicial, carpeta fiscal).

B. Usuarios directos del sistema

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Para realizar estos objetivos, CEJA y la Relatora Especial identificaron tres grupos que demandan informacin a las instituciones de los sistemas de justicia. En primer lugar, usuarios en general, con ello queremos referirnos a las personas que estn vinculadas a los procesos judiciales y los dems relacionados con el sistema, es decir, imputados, vctimas, abogados, etc. En segundo lugar, prensa y medios de comunicacin, entendidos como todos los agentes que dentro de la sociedad se dedican a hacer de conocimiento pblico los eventos de diaria ocurrencia. Finalmente, academia y ONGs, es decir, las instituciones que por razones acadmicas o de investigacin, buscan informacin de los sistemas de justicia con objetivos ms especficos, como evaluar la gestin u otros fines investigativos. Como cada uno de estos grupos demanda un tipo de informacin especfico, se realizaron consultas informales para determinar qu tipo de informacin requiere de las instituciones de justicia cada uno de los grupos, y cules son las instituciones ms relevantes para proveer esta informacin. As, se identific la siguiente informacin como de importancia para cada uno de los tres grupos demandantes:

Informacin sobre estado de procedimientos criminales (informacin sobre los casos particulares, en que situacin procesal o estado del proceso se encuentran, si se da a conocer en calidad de qu -imputados, testigos, etc.- se encuentran las personas). Informacin sobre realizacin de diligencias, audiencias (agendas de audiencia, sistemas de notificaciones). Restricciones para participacin en audiencias y juicios. Derechos de las partes (imputados, vctimas, testigos). Acceso a los funcionarios/as judiciales (si hay posibilidad de tener audiencias o entrevistas privadas con los jueces, fiscales o defensores, cules son los requisitos, si hay horario de atencin, si cobran o no, etc.). Informacin general sobre los procedimientos y funcionamiento del sistema de justicia (publicacin de agendas con fecha, hora y lugar de las audiencias o diligencias, informacin general de orientacin al ciudadano/a en tribunales, informacin sobre juzgados/fiscalas/defensoras de turno, entre otras).

A. Medios de comunicacin social C. Academia y ONGs

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Informacin sobre antecedentes de los funcionarios/as pblicos de las instituciones judiciales (por ejemplo, antecedentes presupuestarios, de currculum vitae, entre otros relevantes para ocupar el cargo pblico). Informacin sobre nombramientos, remociones y procesos disciplinarios (publicacin y mecanismos de nombramiento, remocin y procesos disciplinarios y sus resultados, si se trata de procesos pblicos y si hay instancias de participacin ciudadana). Informacin sobre estado de procedimientos (criminales), sobre situacin del/os/as imputado/s/as, y sobre medidas tomadas por los fun-

Informacin presupuestaria (gasto, remuneraciones, inversiones, etc.). Estadsticas judiciales diversas (anuarios estadsticos, de los tribunales, ministerios pblicos, defensoras, informes estadsticos, cmo solicitar esta informacin). Resoluciones judiciales (acceso a publicaciones de jurisprudencia y a resoluciones judiciales en general, al contenido de las resoluciones judiciales y a su nmero, forma de produccin, cantidad, etc.). Acceso a los funcionarios/as (para realizacin de entrevistas, por ejemplo).

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Organigramas y otra informacin organizacional. Resoluciones administrativas (cualquier resolucin administrativa que determine o condicione la forma de obtener informacin judicial, o que regule aspectos del funcionamiento del sistema de justicia, formas de publicitarlas, etc.).

se utiliz otra metodologa para definirlo y para recolectar la informacin proveniente de este grupo (observacin directa in situ de existencia de instrumentos o mecanismos de acceso a la informacin, que se indicarn en una pauta aparte). La pauta N 3, Entrevistas, tuvo por finalidad, una vez definidas las muestras de los grupos de Medios de Comunicacin Social y Academia y ONGs segn la informacin resultante de la pauta N 2, guiar las entrevistas que los consultores locales realizaron a las personas indicadas en las muestras, a fin de obtener informacin sobre las prcticas del acceso a la informacin judicial. Se decidi entrevistar, no a quienes tienen el deber en cada caso de proveer la informacin, sino a los "clientes" o consumidores de la informacin producida por el sistema. Se realizaron aplicando un modelo de entrevistas semi-estructuradas, consistente en una conversacin cara a cara en la que una parte asume el rol de entrevistadora, y la otra de informante, pero en el marco de una interaccin no regulada por la parte entrevistadora. Para ello se confeccion una pauta de puntos o temas que deban ser tocados para los periodistas y otra para academia y ONGs. Como resultado, los consultores locales entregaron a CEJA las pautas completadas por cada una de las entrevistas realizadas, y CEJA luego confeccion una tabla para el mejor manejo de esta informacin y su procesamiento. Con esta informacin se elaboraron luego grficos de los procesos de prcticas para acceder a la informacin (Mapas de prcticas), que fueron contrastados con los mapas normativos realizados segn la pauta N 1. Finalmente, la pauta N 4, Observacin, tuvo por objetivo aportar informacin sobre el acceso a la informacin del grupo de usuarios. Dada la dispersin de ese grupo, que impide la aplicacin de entrevistas, optamos por identificar elementos de acceso a la informacin para las personas usuarias directas del sistema de justicia, que integraran los mnimos del deber de informacin bsica, concretamente: informacin sobre derechos, sobre los casos, y orientaciones mnimas para manejarse en las diferentes instituciones. Dado esto, se confeccionaron pautas identificando estos elementos mnimos que debieran contener la informacin indicada para cada institucin: Tribunales/Corte; Ministerio Pblico/Fiscala, Consejo de la Magistratura /Judicatura; Defensa Pblica/de oficio. Adicionalmente, se confeccion otra pauta, a fin de dar cuenta de condiciones generales de acceso a

Luego de determinar la informacin relevante, se procedi a elaborar las herramientas para recolectar informacin respecto del acceso a ella. Para esto se disearon cuatro pautas de recoleccin de informacin 9, con las cuales trabajaron los consultores locales. La pauta N 1, Configuracin Normativa e Institucional del Acceso a la Informacin Judicial, tiene por objetivo identificar la normativa relevante para el proyecto, que regule, autorice o restrinja el acceso a la informacin judicial; las instituciones y oficinas que intervienen en el proceso de brindar informacin judicial a los tres grupos de usuarios identificados y graficar los procedimientos formales para la obtencin de la informacin de inters para cada tipo de usuario. En esta pauta se establecieron las instituciones fuentes de informacin judicial relevante (Cortes -Poder Judicial-, Consejo de la Magistratura, Fiscala/Ministerio Pblico, Defensora Pblica). Los productos que los consultores locales entregaron con base en esta pauta son los siguientes:
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Catastro de las normas nacionales vigentes que regulan el acceso a la informacin relevante para los tres grupos mencionados, en especial reglamentaciones y normativa interna de las instituciones. Grficos indicando los procedimientos para conseguir la informacin requerida y sus principales obstculos, segn lo que indican las normas.

Estos productos sirvieron para constatar el nivel de regulacin del acceso a la informacin en los diferentes pases, para luego analizar su compatibilidad con los estndares y normativa internacionales vigentes, y para identificar obstculos de acceso en un primer nivel normativo. La pauta N 2, Catastro de Grupos, tuvo por objetivo definir los universos de los tres grupos de usuarios de la informacin judicial de inters para el proyecto. En cuanto al grupo de usuarios directos del sistema, como su universo es demasiado disperso,

9 Desde mayo hasta julio de 2003 se procedi al diseo de las herramientas para la recoleccin de la informacin. En el diseo de estas herramientas participaron la coordinadora del Proyecto, el Director Acadmico, el Director Ejecutivo, el rea de prensa y el rea de estadsticas de CEJA, y la Relatora Especial para la Libertad de Expresin.

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informacin por edificio (y no por unidad institucional). Nuevamente los consultores locales entregaron a CEJA las pautas completadas, a fin de que fueran luego procesadas. Dada la extensin territorial y caractersticas de cada uno de los tres pases del estudio, se fueron tomando a lo largo del proyecto varias decisiones respecto de la aplicacin territorial de cada una de las pautas de recoleccin de informacin. En el caso de Argentina, la pauta N 1 recogi informacin normativa del mbito de la justicia federal, que rige tambin sobre la justicia ordinaria para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. La pauta N 2, sobre catastro de grupos, se aplic a los medios de comunicacin de cobertura nacional y los ms importantes de los territorios provinciales. La pauta N 3, entrevistas, se aplic a muestras de los universos de periodistas y academia y ONGs, pero las muestras fueron tomadas considerando slo los miembros de instituciones de alcance federal, con sede en la Ciudad y provincia de Buenos Aires. Para la aplicacin de la pauta N 4, observaciones, se consideraron las unidades de lo ordinario nacional, esto es, la justicia ordinaria de todos los fueros vigente en la Capital Federal, de Corte Suprema de Justicia, Consejo de la Magistratura, Ministerio Pblico y Defensa Pblica. No se incluy la jurisdiccin federal, por ms que tuviera actuacin en la Capital.

grados en las leyes como principios10, sin los cuales el derecho primordial no puede realizarse. Estos son de dos clases:

A. Principios que regulan la informacin que debe ser pblica

Presuncin de informacin pblica y principio de mxima revelacin: Segn estos principios, toda informacin producida por rganos e instituciones estatales, perteneciente a la administracin central, descentralizada o entes autrquicos, empresas y sociedades del Estado, sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, empresas e instituciones autnomas, rganos desconcentrados de la administracin, y en todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado tenga participacin en el capital o en la formacin de decisiones societarias; as como del Poder Legislativo y Judicial, se presume pblica. Adems, la consulta de ningn registro pblico puede estar vedada por siempre, sino que slo puede disponerse la reserva o secreto por un perodo de tiempo determinado y, como veremos ms adelante, por razones fundadas. De ah que toda informacin en poder de los rganos pblicos ha de regirse por normas acordes con el principio de mxima revelacin, con lo cual se sugiere que, an en casos en que existan motivos para reservar la informacin, la cantidad de informacin que no es accesible debe restringirse al ...la mximo.
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En el caso de Chile, las pautas consulta de ningn 1 y 2 se aplicaron sobre todo el registro pblico puede G Limitacin de las excepciones territorio nacional. Las pautas 3 y 4 estar vedada por siempara el acceso a la informacin ofise aplicaron tanto a ONGs y periopre, sino que slo cial, Negativa Fundada, Afirmativa distas de la Regin Metropolitana, puede disponerse la Ficta: como de ciudades de regiones con reserva o secreto por Todas las solicitudes de informareforma al proceso penal implementaun perodo de tiemcin que sean cursadas deben ser resda y en funcionamiento (Talca y po determinado y pondidas. Las excepciones a este prinValparaso). (...) por razones cipio deben estar debidamente definifundadas. das, y el Estado debe demostrar que la En el caso de Per, las pautas 1 y 2 se informacin solicitada se encuentra aplicaron sobre todo el territorio nacional. Las paudentro del mbito de informacin resertas 3 y 4 se aplicaron sobre Lima exclusivamente. vada. Los Principios ya citados establecen adems que las negativas para revelar informacin no estn III. MARCO TERICO justificadas a menos que el Estado pueda demostrar que la informacin cumple estrictamente con un test El derecho de acceso a la informacin pblica de tres partes, que demuestre que la informacin se as definido se concreta y desarrolla en otros dererelaciona con un objetivo establecido en la ley, que chos (deberes, en el caso del sujeto pasivo), los la revelacin de la informacin pone en peligro ese cuales a veces se encuentran expresamente consaobjetivo, y que el dao causado por la revelacin de

10 Utilizamos aqu los principios de Acceso a la Informacin pblica definidos por la organizacin Artculo XIX (Cfr. Artculo XIX, "The Public Right to Know: Principles on Access to Information Legislation", disponible en en adelante Principios de la Libertad de Informacin). Los principios esbozados por la organizacin (Artculo XIX), han sido ampliamente utilizados por organizaciones internacionales e invocados en varios informes de la CIDH y de su Relatora para la Libertad de Expresin.Cfr. Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin de 1999, p. 94. en: Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Vol. III. OEA/SER.L/V/II.106

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la informacin es mayor que el inters pblico en la revelacin de dicha informacin. Este principio se suma al de la afirmativa ficta, que establece que si transcurrido el plazo legal para brindar informacin el peticionante no ha recibido una respuesta, se entender que el Estado ha optado por la afirmativa de proveer la informacin, por lo que se habilita al peticionario para acceder a la misma mediante el recurso legal previsto. Prevalencia de la revelacin de informacin. Este principio complementa los anteriores, pero fundamentalmente al de mxima revelacin y presuncin de informacin pblica. Por el mismo se consagra que en caso de choque de normas, o de dudas acerca de la interpretacin de una norma, debe darse prioridad a la revelacin de la informacin, y no a su negativa.
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B. Principios que regulan el procedimiento para la obtencin de informacin

Deber de publicacin bsica: Este deber es el complemento del derecho de acceso a la informacin pblica, y se manifiesta en el deber de hacer pblico un conjunto de datos sobre las entidades del Estado. En otras palabras, este deber quiere impedir que el acceso a cualquier dato, que de antemano pueda saberse de inters pblico, tenga necesariamente que materializarse a travs de una solicitud especial; prefiere que haya un conjunto mnimo de datos publicados de manera espontnea, y los pedidos ms especficos tengan que ser expresos.
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Promocin de una cultura de apertura: Las entidades pblicas deben promover una cultura de gobierno transparente y abierto, capacitando de forma permanente a sus empleados y funcionarios en la comprensin de su actividad diaria como un servicio pblico. Se consigna expresamente a fin de promover, entre la ciudadana y la burocracia estatal, la cultura de apertura de informacin y de servicio pblico11.
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El ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica debe incorporar su propia dimensin de "debido proceso". Debe, por tanto, estar claro para las personas dnde solicitar la informacin, cmo hacerlo -en este caso el trmite debe ser sencillo y no constituir un obstculo- , los plazos de espera para los casos en que se trate de informacin no bsica, como la anteriormente descrita, cules son los rganos a los que se puede recurrir en caso de no obtener una respuesta satisfactoria por parte de la administracin pblica, las posibilidades de recurrir a la justicia en caso de no recibir la informacin, y la necesidad de que exista una autoridad reguladora independiente sobre este derecho. Si alguna de estas variables no se cumple, o se estima que obstaculiza o restringe ilegalmente el derecho, entonces no estamos en presencia de un procedimiento como el requerido por el derecho para su cumplimiento efectivo. Un principio complementario a este es el deber de las personas de solicitar la informacin a la institucin estatal donde razonablemente la informacin pueda encontrarse. Claro que para poder aplicar este principio, es necesario que el Estado primero cumpla con el deber de publicar informacin bsica, que incluye la orientacin al ciudadano respecto de dnde encontrar cada pieza de informacin. En cuanto al plazo para la obtencin de la informacin, este debe ser razonable, lo que implica que se cumple inmediatamente cursada la solicitud cuando se trata de informacin bsica. En el resto de los casos puede variar, por lo que cobra an ms importancia el derecho a recurrir ante una autoridad independiente. Entre los Principios ya citados, el principio 14 de Johannesburgo y el Principio 5 de libertad de informacin, resumen este derecho, que consta bsicamente de dos partes: la primera, implica la necesidad de existencia de un rgano fiscalizador independiente, que pueda analizar las negativas de la informacin dadas por otros rganos del Estado; la segunda, es la revisin jurisdiccional de esta negativa, o derecho a recurso judicial ante sta 12. Gratuidad de la informacin y del acceso a sta: El acceso del pblico a la informacin debe ser gratuito cuando se trata de informacin bsica y en tanto no se requiera la reproduccin de la misma. Cuando se requiera la reproduccin, los costos no deben ser tan altos como para desincentivar a los solicitantes. En ningn caso podrn cobrarse, entonces, cargos extra que superen los precios de reproduccin promedio del mercado.
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Procedimiento gil y sencillo para obtener la informacin requerida, obtencin inmediata de la informacin, o en plazo razonable, derecho a la apreciacin independiente de la negacin de la informacin:

11 Este derecho/deber adquiere particular importancia en nuestra investigacin, dado que hemos constatado en el caso de las instituciones judiciales que se ha hecho poco por impulsar la apertura informativa a nivel de las instituciones en los pases del estudio, lo que resulta en perjuicios concretos para la ciudadana en relacin al servicio de justicia. 12 En Amrica Latina, a excepcin de Mxico, las leyes de libre acceso a la informacin pblica no prevn el establecimiento de un rgano fiscalizador independiente; por el contrario, se ha optado por habilitar la va judicial -en la mayora de los casos mediante la accin de amparo-. Esta opcin acarrea diversos problemas que pueden perjudicar el acceso a la informacin requerida, adems de afectar particularmente el caso que nos interesa, que es el libre acceso a la informacin proveniente de los rganos del sistema de justicia.

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IV. EL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL SISTEMA INTERAMERICANO

La jurisprudencia y la doctrina interamericanas han establecido que el derecho de acceso a la informacin encuentra amparo en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. El artculo 13 de la Convencin Americana garantiza "la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, en forma impresa o artstica o por cualquier otro procedimiento de su eleccin".

relaciona la libertad de expresin con el derecho a buscar informacin 14. Tal como lo estableci la Relatora15, el acceso a la informacin promueve la rendicin de cuentas y la transparencia dentro del Estado y permite contar con un debate pblico slido e informado. Siendo el Estado un vehculo para garantizar el bien comn, cuyos poderes derivan de la voluntad de los ciudadanos, el propietario de la informacin es el individuo quien, como mandante, ha delegado la administracin de la cosa pblica en sus representantes16 . Esta idea fue reforzada con la aprobacin de la Declaracin de Principios sobre la Libertad de Expresin por parte de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos cuyo Principio 4 afirm el concepto de que, para dar debido cumplimiento a las obligaciones que establece la Convencin, los Estados deben adoptar medidas efectivas que garanticen el acceso a la informacin en poder del Estado 17. Un mecanismo transparente que brinde acceso a informacin en poder del Estado es tambin esencial para fomentar un clima de respeto de todos los derechos humanos y es necesario para evitar futuros abusos por funcionarios gubernamentales y asegurar la garanta de recursos efectivos contra tales abusos18.

En su Opinin Consultiva Nro. 5 de 1985, sobre la Colegiacin Obligatoria de los Periodistas, la Corte Interamericana estableci: (...) quienes estn bajo la proteccin de la Convencin tienen no slo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino tambin el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole. Por tanto, cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresin de un individuo, no slo es el derecho de ese individuo el que est siendo violado, sino tambin el derecho de todos a recibir informaciones e ideas, de donde resulta que el derecho protegido por el artculo 13 tiene un alcance y un carcter espe...el acceso a la informacin ciales. Se ponen as de maniEn el marco de la doctrina promueve la rendicin de fiesto las dos dimensiones de la interamericana, el derecho de cuentas y la transparenlibertad de expresin. En efecto, acceso a la informacin se encuencia dentro del Estado y sta requiere, por un lado, que tra garantizado por el artculo 13 de permite contar con un la Convencin Americana sobre nadie sea arbitrariamente menoscadebate pblico sli- Derechos Humanos, de ah que las bado o impedido de manifestar su do e informado. propio pensamiento y representa, por limitaciones a este derecho deben ser tanto, un derecho de cada individuo; consonantes con ella. Por lo tanto, cualpero implica tambin, por otro lado, un derecho quier restriccin debe estar expresamencolectivo a recibir cualquier informacin y a conote establecida por ley y ser necesaria para asegurar: cer la expresin del pensamiento ajeno13. a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems; b) la proteccin de la seguridad nacional, el El sistema interamericano ha reconocido el orden pblico o la salud o la moral pblicas. derecho de acceso a la informacin de manera ms explcita que otros sistemas regionales. La razn de La condicin de necesaria, ha sido interpretaesta interpretacin ms amplia encuentra sustento da por el tribunal interamericano a la luz de la jurisen la Convencin Americana que explcitamente prudencia europea en el sentido de que la necesi-

13 Corte IDH, Opinin Consultiva OC-5/85, Colegiacin obligatoria de periodistas (artculos 13 y 29 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos), 13 de noviembre de 1985, Ser. A., Nro. 5 (en adelante, Opinin Consultiva OC-5/85), prr. 30. 14 A pesar de las diferencias que existen para reconocer el acceso a la informacin como un derecho fundamental relacionado con la libertad de expresin, existe un consenso internacio nal, no slo de los rganos regionales y universales de proteccin de derechos humanos, sino tambin de los rganos polticos intergubernamentales y de la doctrina en que una participa cin efectiva de la ciudadana en las decisiones que la afectan y en el control de los gobiernos exige un amplio acceso a la informacin lo cual potencia su participacin en un efectivo deba te pblico. Sin la informacin necesaria, es imposible ejercer la libertad de expresin como vehculo efectivo de la participacin cvica o la supervisin democrtica de la gestin del gobierno (CIDH, Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, OEA/SER.L/II.116, Doc. 5 rev. 1 corr. 22 de octubre 2002. prr. 286). Citando a Robert Dahl, Crick califica al acceso a fuentes alternativas e independientes de informacin como una de las caractersticas institucionales elementales de la democracia moderna, pues la libertad de expresin se vuelve intil sin la disponi bilidad de evidencias que permitan contrastar las informaciones oficiales (CRICK, Democracy, a Very Short Introduction, Oxford University Press, Oxford, 2002, p. 107.) 15 CIDH, Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 2003, Vol. III. Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin. OEA/SER.L./V/II.118. Doc. 70 rev. 2, 29 de diciembre 2003. Cap. IV. 16 Cfr. CIDH, Informe Anual 2001, Vol. II, Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin (en adelante, Informe del Relator Especial 2001) OEA/Ser.L/V/II114, Doc. 5 rev. 1; Informe del Relator Especial 2000. 17 El Principio 4 de la Declaracin establece: "El acceso a la informacin en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados estn obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. (...)".CIDH, "Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin," 2000. Principio 4. En: 18 CIDH, Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 2003, Vol. III. Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin. OEA/SER.L./V/II.118. Doc. 70 rev. 2, 29 de diciembre 2003. Cap. IV. P.

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dad corresponde con la existencia de una "necesidad social imperiosa" para cuya proteccin no es posible otro mecanismo menos restrictivo que la limitacin19, en este caso, al derecho de acceso a la informacin. De esta manera puede observarse la consonancia de esta jurisprudencia con los Principios anteriormente referidos.

La disponibilidad de informacin durante el curso del proceso penal se evala de forma diferenciada, debiendo ser ms amplia para el pblico en general durante la etapa de juicio. Por este motivo, la evaluacin se divide frente a este aspecto. A.1. Publicidad general

En los tres pases, en ambos sistemas de procesamiento penal, la informacin de la investigacin es secreta para terceros. No pretende analizarse aqu el detalle del conflicto entre el secreto del A. La informacin jurisdiccional sumario y la difusin de informacin en la etapa de investigacin. No obstante, la importancia del debaLa implementacin de las reformas judiciales ha te radica en que, sin perjuicio de los intereses leggenerado avances en cuanto al acceso a la infortimos de la justicia, existe una necesidad social por macin que emana de los procesos judiciales. Esta conocer algunos aspectos bsicos de dichos procerelacin no es de extraar siendo la inclusin de sos an en esta etapa, que se refleja en la bsquelos principios de oralidad y publicidad dos de los da de este tipo de informacin por parte de la prenelementos clave del cambio, como se refiri en sa y de las organizaciones de la sociedad civil. En precedencia. Particularmente en los procesos penaefecto, la justicia es una funcin pblica esencial, les, las garantas de los derechos a un debido prosobre todo la justicia penal, por lo cual, en tanto ceso y a un juicio justo implican la publicidad del existan elementos de inters pblico cuyo conociproceso penal. De ah que en este caso, el acceso miento no perjudique el desarrollo adecuado de a la informacin sobre estos procesos, desde su una investigacin u otros intereses legtimos como inicio hasta la sentencia y su ejecucin, es un comla proteccin de los menores o de los derechos del ponente intrnseco de los derechos de debido proimputado, no deberan existir trabas para su difuceso y juicio justo que el Estado sin por parte del rgano investigaest obligado a garantizar20, tal El dor o de los Poderes Judiciales. En caso chileno es valioso en como ha sido sealado por los todo caso, debe tenerse en cuenta trminos de estudio (...) tratados internacionales de dereque la regulacin que resulte de permite comparar la situa- estos intereses en juego no puede chos humanos. cin entre las regiones de desfigurar el sistema en general, ese pas que han impleEl caso chileno es valioso en impidiendo la debida contradiccin mentado la reforma judi- de las pruebas. trminos de estudio, en cuanto, cial, que gozan de un producto de la implementacin procedimiento acusatogradual de la reforma, permite El nuevo Cdigo Procesal chileno rio moderno en funcio- favorece que los terceros tengan comparar la situacin entre las namiento, y la Regin acceso a los registros completos de regiones de ese pas que han implementado la reforma judicial, que Metropolitana, que se las audiencias de garantas o a la rige an por un siste- parte de ellos que resulte pertinente, gozan de un procedimiento acusatoma inquisitivo. rio moderno en funcionamiento, y la cuando dieren cuenta de actuaciones Regin Metropolitana, que se rige an pblicas conforme a la ley, excepto por un sistema inquisitivo. Esta comparacin evicuando durante la investigacin o la tramitacin de dencia que la implementacin de las reformas la causa, el tribunal restrinja el acceso para evitar redunda en la mejora del acceso a la informacin. que se afecte el derecho a un juicio justo. Se estaLos resultados que se muestran a continuacin problece, adems, un plazo de cinco aos para la vienen de los estudios locales en los pases mencioreserva, al trmino de los cuales los registros se nados. Para mayor informacin, los informes locales consideran pblicos. En estos trminos, por regla pueden ser consultados en www.cejamericas.org. general, al menos hay acceso a la informacin que

V. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIN

19 Corteidh, Opinin Consultiva OC-5/85 , parr. 46. 20 En Amrica Latina, durante el siglo XX y an despus de las ratificaciones por parte de los Estados de los instrumentos interamericanos de Derechos Humanos, los procesos inquisitivos eran la norma en el continente an cuando a todas luces rean no solo con la exigencia de publicidad, sino con las garantas propias de un Estado republicano de Derecho. Es, en la ruptu ra del secreto del sistema inquisitivo, donde se encuentra parte de la esencia de las reformas judiciales que se han emprendido en Amrica Latina desde la dcada de 1980, para dejar atrs aquel modelo basado en procesos escritos, confidenciales, basados en la investigacin de un inquisidor realizada en solitario, y de quien se pretenda era libre de las "pasiones" de los involucrados en el conflicto, o como lo describen Maier y Struensee, "un procedimiento dominado por la razn del Estado, verdadero protagonista del conflicto entre la ley heternoma dictada por l y el sbdito sospechado por transgredirla, con enorme cantidad de recursos contra las decisiones, que incluso proceda o se activaban, como el procedimiento, de oficio, para posibili tar el control jerrquico y tornar efectiva la devolucin del poder delegado en origen." (Maier, Julio B.J.; Ambos, Kai y Woischnik (coordinadores), Las Reformas Procesales Penales en Amrica Latina . AD-HOC, Buenos Aires, Argentina, 2000. Introduccin conjunta Maier, Julio y Struensee, Eberhard.)

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se produce en un estadio avanzado de la investigacin, cuando se formulan los cargos al imputado o tienen lugar audiencias que restringen sus derechos, como la imposicin de prisin preventiva. Ello contrasta con la prctica del sistema chileno antiguo que, por ejemplo, arroj dificultades para conocer el estado de privacin o no de la libertad de los imputados. En ms de un 40% de los juzgados criminales existen diversos obstculos para conocer esta informacin, entre ellos el brevsimo lapso de una hora diaria en que ella puede ser consultada, y la evidencia de que unos pocos funcionarios destinados a otorgarla solo acceden a hablar con abogados. En el sistema reformado, esta informacin es fcilmente accesible, tanto en la Defensora como en el Ministerio Pblico y los Juzgados de Garanta. En todo caso, la informacin disponible en la Defensora fue la menos completa entre las 3 instituciones chilenas. En cuanto al juicio oral, como anunciamos al principio, siempre se ha previsto legalmente como pblico en los pases en que existe, aunque en la prctica nunca lo ha sido. El reconocimiento del principio de publicidad del juicio en los sistemas tradicionales no se haca efectivo en la prctica, por dos motivos: en primer lugar, las pruebas practicadas en la investigacin, que permanecan como tales en el juicio, no eran conocidas por quienes pudieran asistir al mismo, con lo cual su acceso a la informacin que fundaba las decisiones judiciales era siempre limitado. Adicionalmente, no existan salas de audiencia, y muchos juicios se desarrollaban dentro del despacho del juez, con lo cual la imposibilidad de la publicidad era prctica. Sin embargo, la consolidacin de esta prctica era tal, que frecuentemente los jueces no utilizaban las salas de audiencia de las que disponan, prefiriendo celebrar la audiencia en su despacho, sin justificacin aparente. Por estas razones, la prctica judicial nunca goz de juicios pblicos propiamente tales en los sistemas tradicionales en que el juicio pblico estaba legalmente previsto. En algunos, ni siquiera se contemplaba esa fase. En el procedimiento chileno reformado, por el contrario, es fcil conocer la fecha, hora y lugar en que se llevar a cabo una audiencia determinada, y la publicidad se materializa en la prctica, ya que cualquier persona puede acceder a la sala de audiencias, las puertas permanecen abiertas y nadie pregunta siquiera el motivo del acceso. En Argentina, las dificultades que impiden el cabal ejercicio de la publicidad se materializan, no en restricciones concretas al acceso, sino en otros defectos operativos: las condiciones de las salas no
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siempre posibilitan la publicidad y en ocasiones la informacin sobre la celebracin de audiencias es de fcil acceso, pero en otras est incompleta (no se seala la hora). En el mbito normativo, las restricciones a la publicidad de las audiencias de los juicios en los tres sistemas giran en torno a la proteccin de menores, el honor, la seguridad, la intimidad o incluso la moral, el orden pblico, o para evitar la divulgacin de secretos protegidos por ley. Estas limitaciones seran consonantes con el artculo 14.1 del Pacto de Derechos Civiles y Polticos segn el cual: () La prensa y el pblico podrn ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden pblico o seguridad nacional en una sociedad democrtica, o cuando lo exija el inters de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinin del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa ser pblica, excepto en los casos en que el inters de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores. El grado de detalle con el que se definen los posibles motivos para limitar la publicidad de las audiencias es variable, siendo el caso de Per el ms especfico en cuanto a ellos. En general, se entiende que la decisin de limitar la publicidad de las audiencias de un juicio la podr tomar el tribunal caso por caso. Asimismo, vara la generosidad con que los jueces permiten la publicidad, en interpretacin de las causales legales de restriccin. Sin embargo, en la prctica, los estndares de publicidad del juicio no han terminado de consolidarse. Hacen falta criterios claros para decidir cundo pueden restringirse, de qu forma deben interpretarse las disposiciones legales que permiten la limitacin de la publicidad. Particularmente en cuanto al acceso que el pblico pueda tener a la informacin, las limitaciones que pueden establecerse para el ingreso del pblico y los medios a las audiencias o, incluso, para el acceso a cierta informacin sobre antecedentes del caso, pareciera que los jueces no tienen lneas jurisprudenciales claras para apoyarse y decidir si la restriccin es legtima o no, y en la prctica esto se traduce en que sus decisiones reflejan la inexistencia de principios consolidados en esta materia.

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Las decisiones sobre la publicidad de las acceder a todas las decisiones, ya que la publicaaudiencias generan tensiones entre los comunicacin peridica que se hace no abarca todas las sendores sociales y los tribunales de justicia. Pareciera tencias y no la hace el Poder Judicial. Por su parte, haber una falta de conciencia por parte de los tanto la Defensora como el Ministerio Pblico tieadministradores de justicia de que la presencia de nen bastantes sentencias publicadas en Internet, pblico, y la fiscalizacin por parte de los medios pero tambin es una seleccin. y de organizaciones civiles en un debate, lejos de afectar la imparcialidad del juez o la autonoma de Se extraa en los rganos de los sistemas judiactuacin de las otras partes o instituciones o funciales -con excepciones notables en los Juzgados cionarios de justicia, puede constituir, segn paladel nuevo procedimiento penal chileno y su bras de Cafferata, una coraza Ministerio Pblico- la existencia para los jueces frente a eventuales Se de mecanismos de informacin a extraa en los rganos de presiones de los otros Poderes del la ciudadana que permita al usuaEstado, o de grupos polticos o los sistemas judiciales (...) rio comn entender las reglas de la existencia de mecanissociales, contribuyendo as a la su relacin con el sistema y rommos de informacin a la transparencia de la administracin per el prejuicio de que los Poderes ciudadana que permita de justicia y a la confianza en el Judiciales son un terreno reservado al usuario comn enten- para abogados. Para superar estas Poder Judicial 21. der las reglas de su rela- limitaciones se requiere de una cin con el sistema y Merece una mencin el caso estructura institucional adecuada. romper el prejuicio de Ahora bien, no se puede ignorar argentino en que, de acuerdo con que los Poderes algunos periodistas consultados, el que esto requiere de recursos. Judiciales son un mecanismo de acreditacin utilizado terreno reservado para el ingreso a las audiencias geneUn avance importante en todos para abogados. ra privilegios para algunos medios y, los pases a los que se refiere este en el interior de la Repblica, lleva a estudio, es la utilizacin del acceso una censura que adquiere ribetes graves e indisiremoto para la consulta de expedientes judiciales. mulados. Al respecto, es importante recordar que En ellos se ha comenzado a implementar este sisen diciembre de 2003 los tres mecanismos internatema con mayor o menor alcance, segn las matecionales (relatores) de promocin de la libertad de rias, los tribunales o cortes y las regiones. Ahora expresin emitieron una declaracin conjunta bien, llama la atencin que, en algunos casos, la segn la cual: Los esquemas de acreditacin a consulta de informacin por este medio no es una periodistas slo son apropiados si son necesarios prctica a la que recurren comnmente los periopara proveerles de acceso privilegiado a algunos distas y organizaciones. De ah que es importante lugares y/o eventos; dichos esquemas deben ser la difusin, por parte de las propias instituciones supervisados por rganos independientes y las del sistema judicial, de la existencia de estos mecadecisiones sobre la acreditacin deben tomarse nismos de consulta. siguiendo un proceso justo y transparente, basado en criterios claros y no discriminatorios, publicados A. 2. El caso de los periodistas con anterioridad 22. El acceso de los medios de comunicacin resulEl acceso a las decisiones que ponen fin a los ta especialmente problemtico. En la Regin procesos es, por el contrario, mucho ms satisfacMetropolitana chilena, de acuerdo con los periotorio. En Argentina, los usuarios revelaron consuldistas, el acceso de la prensa a los alegatos de las tar con facilidad esta informacin, gracias a que las partes en los recursos ante la Corte de Apelaciones decisiones se publican peridicamente en varios o la Corte Suprema, puede ser restringido por razomedios, aunque no existe certeza de que se publines de espacio, lo cual rie con el estndar de que la totalidad de ellas. Se critica que con frepublicidad, pero tambin se limita el acceso sin cuencia lo que se publica son extractos de las decimediar explicacin alguna. La falta de recursos efisiones. Igual ocurre en Chile, donde las publicacaces afecta an ms las relaciones entre la prensa ciones de las sentencias son selectivas, an de seny los tribunales. En Argentina, donde las limitaciotencias de la Corte Suprema, siendo imposible nes a las audiencias son definidas en trminos ms

21 Cafferata Nores, Jos I. Proceso penal y derechos humanos. La influencia de la normativa supranacional sobre derechos humanos de nivel constitucional en el proceso penal argentino. Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Editores del Puerto, Argentina. 2000. 22 Ver http://www.cidh.org/relatoria/Spanish/Compren2003/Mecanismos%20Internacionales.htm

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generales por la legislacin que en los otros dos pases, si bien se exige que la decisin del tribunal sea fundada, sta es irrecurrible. Esta situacin ejemplifica el problema de falta de claridad, no slo respecto de la legitimidad que deben tener las restricciones, sino tambin de la importancia de la cobertura de los procesos judiciales por parte de los medios de comunicacin, para los propios intereses de la justicia. Si bien un mayor grado de especificidad en las normas contribuira, ste pareciera ser, esencialmente, un problema de cultura institucional que requiere de un cambio de mentalidad por parte de los funcionarios del sistema judicial para que reconozcan -y reivindiquen- que su labor es de profundo inters pblico y como tal debe estar sometida al escrutinio de la ciudadana. La presencia del pblico favorece la confianza en el sistema de justicia, y a la postre, redunda en una mayor comprensin por parte de la ciudadana de los procedimientos judiciales. El secreto en la funcin judicial, ms all de proteger la funcin de los jueces del descrdito pblico, puede generar desconfianza y abrir un peligroso espacio a violaciones a los derechos al debido proceso y a un juicio justo. Al respecto, la Comisin Interamericana ha sealado: A efectos de preservar la confianza del pblico en los tribunales y proteger a los litigantes contra la administracin de la justicia secreta y sin escrutinio pblico, las normas del debido proceso exigen que el juicio y el pronunciamiento de la sentencia se efecten en pblico excepto en circunstancias excepcionales en que la justicia exija estrictamente lo contrario23.

cin en un momento anterior al juicio oral, con lo cual, en esta instancia, la noticia muchas veces ha perdido oportunidad a los ojos de la prensa. Otro indicio de la dificultad de los sistemas judiciales para concebir su labor como un servicio pblico, cuyos principales destinatarios son las personas, y no el Estado ni la corporacin de abogados, es la queja recurrente sobre el uso de un vocabulario tcnico, de informacin que est destinada a los "abogados" y no a la ciudadana, y la evidente inexistencia de algn mecanismo que "traduzca" al ciudadano comn ese lenguaje jurdico. Ese papel lo puede desarrollar una prensa que pueda ejercer su labor con las suficientes garantas y una institucin "abierta" a la misma. No cabe aqu disertar sobre la necesidad de la capacitacin de los periodistas -la cual sin duda alguna sera beneficiosa-, pero s es de sealar que el sistema de justicia podra contribuir con ello.

En este sentido, en la Regin Metropolitana chilena, la falta de informacin ampliamente disponible a la prensa estimula su investigacin por otros medios, como la familia de la vctima o los abogados, con lo cual la informacin que se obtiene arroja una visin parcial de los hechos que les resta credibilidad. Este aspecto es idntico en Argentina, donde incluso los periodistas son conhechos que les resta cientes de que la informacin que les A. 3. Publicidad para las partes credibilidad. brindan los intervinientes en el proceso constituye una estrategia de las partes En general, las reglas en cuanto al acceso por dentro del mismo. En cuanto a las regiones chilenas las partes suelen estar bien definidas en los tres con procedimiento reformado, el problema es difepases en estudio, y en la prctica suelen respetarrente, ya que la informacin disponible sobre los juise las normas de los Cdigos Procesales. La adopcios en curso es buena y bastante amplia, sin embarcin de un sistema ms acusatorio ha significado go, los periodistas usualmente requieren la informamayores garantas a la publicidad, lo cual favorece
23 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, OEA/SER.L/V/II.116 Doc. 5 rev. 1 corr. 22 de octubre del 2002. prr. 238. en adelante: Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos.

La carencia de mecanismos para consultar la informacin directamente y la necesidad, en muchos casos, de contar con un abogado para acceder a la informacin, lleva, lgicamente, a su bsqueda por mecanismos informales (en Chile, por otra parte, el 80% de los periodistas manifest buscar la informacin a travs de estos mecanismos), e incluso ilegtimos, como es el caso de tres periodistas peruanos, quienes reconocieron que deban dar una "contraprestacin" para obtener informacin sobre las resoluciones judiciales. Sera ingenuo pensar que la existencia de mecanismos formales eliminar la consulta por ...la parte de la prensa de fuentes no oficiales, pues la confirmacin de falta de informacin ampliamente disponible a la informacin con otras fuentes es una prctica natural de su labor, la prensa estimula su pero evidentemente, sera imporinvestigacin por otros tante para evitar la dependencia de medios, como la familia los periodistas a la informacin que de la vctima o los aboles suministren las partes, cuya gados, con lo cual la imparcialidad, tal como lo sealainformacin que se ron los mismos comunicadores, es obtiene arroja una siempre dudosa. visin parcial de los

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el cumplimiento en la prctica del principio de igualdad de armas.

La posibilidad de conocer cmo se ejerce la gestin y, en algunos casos, de ejercer el control directamente sobre la misma es una condicin necesaria Tanto en Per y Argentina, como en los procepara la transparencia y la confianza en las institusos chilenos que se rigen por el nuevo Cdigo de ciones. Sin embargo, el histrico silencio y distanProcedimiento Penal (CPP), se establece el acceso ciamiento de la ciudadana con los que tradicionalde las partes a toda la informacin recogida duranmente han actuado los Poderes Judiciales, han te la investigacin. Existen algunas disposiciones generado un distanciamiento en su relacin con el que conservan ciertas reservas, como en el caso de ciudadano comn, que se hace evidente en la falta Per y Chile en el sistema nuevo, donde un juez de control, por parte de los medios de comunicapuede ordenar que una actuacin se mantenga en cin y de la sociedad civil, de la gestin adminisreserva cuando su conocimiento pueda entorpecer trativa del Estado. Es claro que existe un mayor el xito de la investigacin. Sin embargo hay lmiinters sobre la labor propiamente jurisdiccional, tes a esta reserva, pues debe establecerse un tiempues los periodistas consultados en los tres pases po determinado. suelen mostrar mayor inters por cubrir los procesos judiciales que por ejercer un control externo de Situacin muy distinta sucede en Chile en aquela gestin administrativa de los Poderes Judiciales. llos procedimientos que se rigen an por el CPP antiSin embargo, es en muchos casos en esa gestin guo. All, el proceso penal se adelanta ante un nico donde se determina la eficiencia de los recursos funcionario, y la etapa en que se decide la mayor para que el Poder Judicial cumpla con su labor funcantidad de cuestiones es secreta incluso para el damental, y se hace visible la transparencia de las imputado, que no tiene la posibilidad de conocer el decisiones sobre procedimientos disciplinarios y avance de la causa que se lleva en concursos. Si los medios de Si los medios de comunica- comunicacin ejercen una labor su contra. Incluso, cuando se le permite el acceso formalmente, distintas cin ejercen una labor fun- fundamental en el control de deficiencias en la atencin del sistema damental en el control de actos de corrupcin respecto del actos de corrupcin resjudicial (falta de preparacin de los conjunto de instituciones pblipecto del conjunto de funcionarios, ausencia de una costumcas, el Poder Judicial no debera instituciones pblicas, bre de publicidad que conlleva una escaparse a ese control esencial. el Poder Judicial no poltica contraria a la misma, etc.) llevan debera escaparse a a que dicho acceso no se materialice Adicionalmente, las restriccioese control esencial. como debiera. Si se presenta el plenario, nes al acceso a la informacin que a peticin de parte, a l tienen acceso los podran ser vlidas respecto de la sujetos procesales. En conclusin, el acceinformacin procesal para garantizar los intereses so a la informacin en el sistema tradicional chileno de la justicia, no son extensibles a la informacin es el esquema ms restrictivo de todos. administrativa. Evidentemente, los conflictos de derechos que se pueden presentar en el marco de En cuanto a la etapa de juicio, las partes tienen un proceso judicial son muy distintos a aquellos libre acceso a la prctica de las diligencias, aunque que puedan surgir, por ejemplo, de la publicidad de otra es la situacin cuando se trata de entrevistas un presupuesto, si llegara a haberlos. En ese mbide las partes con los jueces pues no pareciera una to, las exigencias de transparencia y probidad que prctica tan libre. En Argentina, se exige que ambas se aplican a la gestin administrativa de cualquier deban estar presentes en las entrevistas con los jueotro rgano del Estado deberan ser igualmente vlices, lo cual se explica por la necesidad de evitar das para la labor administrativa y de gerencia del intrigas tendientes a sugerir la solucin del caso. Poder Judicial, ya que la posibilidad de controlar la gestin eficiente del presupuesto parte de la base B. La informacin administrativa de que ste se conoce pblicamente. Para efectos del presente estudio, se decidi dividir el anlisis de la informacin producida en virtud de los procesos judiciales, de aquella que emana de los actos administrativos y de gobierno de los sistemas judiciales. En los tres pases existen profundos vacos normativos en cuanto al derecho de la ciudadana a requerir informacin sobre la gestin administrativa de algunos rganos del sistema de justicia, con algunas excepciones24. Sin perjuicio de que existen disposiciones generales, aplicables al Poder Judicial

24 De nuevo, en el caso chileno, existen normas que garantizan el principio de transparencia y probidad que se aplican a la labor del Ministerio Pblico y de la Defensora Penal Pblica.

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(Per25) o normas especficas para los Poderes de las vas para estimular este control es la difusin Judiciales que garanticen la publicidad de la inforde sus obligaciones y deberes. En el caso chileno, macin de los actos administrativos (Chile26), no se no se encuentra en los edificios de tribunales inforha dado un desarrollo normativo al interior de los macin sobre este tema; sin embargo, en casi la totamismos que garantice, en general, un pleno ejercilidad de las instituciones existen buzones de quejas cio de este derecho. Existen nory sugerencias, aunque el formumas o decisiones de los rganos ...en casi la totalidad de las lario para registrarlas no estaba jerrquicos de los sistemas judiciales instituciones existen buzo- disponible en el 90% de las nes de quejas y sugerensobre algunos tipos de informacin dependencias visitadas. En cias, aunque el formulamuy especficos, pero en algunos de Argentina, existe este tipo de rio para registrarlas no los casos stas tenderan a establecer buzones en una pequea porcin estaba disponible en el de juzgados (22%). restricciones a garantas de disposicio90% de las dependennes ms generales. cias visitadas. La informacin relevante de No es de extraar, entonces, que en la ndole administrativa se puede claprctica, no exista claridad sobre los mecanismos sificar en tres grupos: en primer lugar, hay informapara solicitar muchos datos de ndole administrativa. cin estadstica, que permite medir cmo procesa el En el caso peruano, por ejemplo, a pesar de que la sistema las causas que recibe, y sacar conclusiones Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin estasobre tendencias, logros y aspiraciones. Este aspecblece un procedimiento general, en las entrevistas fue to cobra particular importancia cuando se emprenevidente que el mismo era desconocido para la den procesos de reforma como los mencionados, ya mayora de los usuarios consultados. En este sentido, que una de las aspiraciones de la reforma es que el reiteramos, hace falta una mayor difusin de la exissistema maneje mejor su flujo de causas. En seguntencia de estos mecanismos, pero igualmente el do lugar, est la informacin del sistema judicial que hecho de no ser utilizados por los usuarios a que rodea el nombramiento y remocin de los funcioestn destinados, impide depurarlos a travs de la narios, as como las sanciones que se les imponen. constatacin prctica de su funcionamiento. En cuanFinalmente, existe tambin informacin relativa a to a la frecuencia con que los grupos de usuarios acupresupuesto y gasto del sector judicial. den a esta informacin, resulta notorio que no ven una necesidad de conocer los aspectos que gobierEn cuanto al acceso a la informacin sobre selecnan operativamente el sistema de justicia. En Chile, cin y sanciones a los funcionarios judiciales, hubo ninguna de las organizaciones de sociedad civil maniquejas en todos los pases. En Argentina, la Ley de fest haber requerido alguna vez informacin sobre tica Pblica de 1999 garantiza el derecho de los el funcionamiento del Poder Judicial, defecto que es ciudadanos a solicitar las declaraciones juradas de especialmente notorio si se tiene en cuenta que se bienes de los funcionarios, pero la Corte Suprema encuentra disponible en la pgina web. emiti una acordada que restringi su acceso27. A pesar de que entre los periodistas y las organizaciones de la sociedad civil, existe una menor tendencia a solicitar informacin de ndole administrativa, existe mayor crtica hacia las dificultades y la calidad de este tipo de informacin. En los tres pases, periodistas y representantes de la sociedad civil se lamentaron de la desconfianza con que son recibidas sus solicitudes de informacin sobre la gestin administrativa. Se torna evidente que la relacin entre el Poder Judicial y la ciudadana en cuanto a la informacin de ndole administrativa sufre de una mayor indefinicin. En el marco de la gestin cotidiana de los funcionarios, otra va de control sera la posibilidad de formular quejas o reclamos en contra de stos, y una En Per, si bien el reglamento de la Oficina de Control de la Magistratura introdujo la publicidad como uno de los principios de la funcin de contralor, tambin se introdujo la prohibicin de revelar informacin que dificulte la accin de control y defini la "infidencia" como falta grave. Se seala que el efecto disuasivo de la norma que prohbe la infidencia se ha extendido ampliamente. Adems, resulta llamativo que al tiempo que la ley regula ampliamente el acceso a la informacin, los reglamentos de las leyes, o la prctica, restringen indebidamente dicha amplitud. Estas contradicciones en ocasiones tienen lugar en la misma ley, por ejemplo, la que regul en Per los procesos sancionatorios afirma el valor ejemplificante de su debida difusin, pero simultneamente establece la reserva en las actuaciones.

25 En Per existen normas constitucionales y una Ley de Acceso a la Informacin que son aplicables al Poder Judicial y al Ministerio Pblico. 26 El Cdigo Orgnico de Tribunales, que trata principalmente de la labor administrativa del Poder Judicial, contiene varias disposiciones sobre la publicidad de informacin. 27 La validez de esta acordada, al realizarse el presente informe, se encontraba en tela de juicio y se cre una instancia para su revisin en un grupo de trabajo recientemente creado que integra la Corte Suprema de Justicia de La Nacin y Argentina Justicia.

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En Per, los comunicadores se quejaron de la En cuanto a la informacin presupuestaria, exispobre calidad de la informacin sobre antecedente al menos algn nivel de publicidad, ya que el tes de los magistrados y manifestaron haber tenido presupuesto se adopta mediante una ley, por lo problemas para obtener informacin sobre nomcual se publica al menos en el diario oficial. Sin bramientos, remociones o sanciones de funcionaembargo, la informacin que sirve para evaluar rios. Se resalta que, mientras la ley dispone que los realmente la eficiencia en la gestin, no es la del procesos sern siempre pblicos, en la prctica presupuesto asignado, sino la del gasto, y ella es dicha publicidad desaparece. En escasamente disponible. Chile, algunos artculos del Cdigo ...la Orgnico de Tribunales establecieEn cuanto a la bsqueda de informacin que ron el secreto de los procesos de caliesa informacin en las institusirve para evaluar realficacin de los funcionarios, as como mente la eficiencia en la ciones del sector justicia, parede sus resultados; el currculo de los ciera existir un prejuicio respecto gestin, no es la del jueces no se encuentra disponible al de la deficiente capacidad del presupuesto asignapblico y ms de la mitad de los periodo, sino la del gasto, Poder Judicial de producir datos, distas consultados seal que si bien es y ella es escasamen- ya que quienes solicitan la inforaccesible la informacin sobre sanciones macin opinan que los entes del te disponible. impuestas, no es fcil acceder a la causa de sector judicial no son capaces de su imposicin, en la medida en que se evita producirla, pero no es de inters prioritario de los proveer detalles sobre los hechos en que se fungrupos consultados acudir a esta informacin, slo dan. Adicionalmente, en virtud de un autoacordaunos pocos manifestaron haberla requerido alguna do del 1 de agosto de 2003, la Corte Suprema aprovez. En esta medida, es posible que este juicio de b los "Principios de tica Judicial", en que recoincapacidad del sector judicial no coincida exactamienda que las investigaciones de las conductas mente con la realidad, sino que obedezca a una contrarias a la tica judicial, la probidad o la moral preconcepcin. se sustancien en un cuaderno reservado, cuyo respaldo se archive con la debida reserva. En Per, por ejemplo, si bien el sitio electrnico del Poder Judicial ofrece datos presupuestarios y ejeEn Argentina, se seal como notablemente rescuciones trimestrales al da, tal como lo exige la Ley tringida toda la informacin sobre procesos adelande Transparencia y Acceso a la Informacin, solatados en contra de funcionarios judiciales y policas. mente una organizacin dijo consultar este tipo de Se menciona un caso en que se pidi esta informainformacin en Internet. El resto, dijo que el procecin con destino a un proceso judicial, y nunca se dimiento para obtener informacin era hacer la conpudo acceder a ella, siendo esta negativa llevada sulta a un funcionario o no saba cmo obtenerla. hasta el Sistema Interamericano de Proteccin de Derechos Humanos. Tampoco se conocen los proEn Chile, la informacin no est disponible en cesos de seleccin de los jueces en ese pas. las instituciones -Ministerio Pblico, Defensora, Poder Judicial-, y la solicitud de la misma es perciEn ningn caso pareciera verse el escrutinio bida con desconfianza por las personas encargadas pblico a las calidades, nombramientos, sanciones en ellas de la atencin al pblico. y remociones de los funcionarios judiciales como un requerimiento mnimo de transparencia. Es cierEn Argentina, no es habitual solicitar informato, tal como lo sealan Binder, Vargas y Riego, que cin sobre el presupuesto del sector justicia. En la legitimidad del Poder Judicial est vinculada al todo caso, existen disposiciones que restringen el ejercicio de la funcin judicial, pero como ellos acceso, por ejemplo, a la remuneracin de los funmismos sealan, el gran poder que ejercen los juecionarios. ces, unido a su eleccin indirecta, afecta an ms su legitimidad. Esta mayor fragilidad de origen En el caso de las estadsticas judiciales, tambin trata de ser compensada con la transparencia en el se presentaron quejas sobre su calidad en los tres nombramiento, con la idoneidad de los elegidos y pases, pues fue calificada como desactualizada. En con el control de su desempeo. Vemos pues, que Chile, por ejemplo, el 55% de las organizaciones de ya en el nivel inicial de la legitimidad de origen de sociedad civil manifest haber encontrado la inforla judicatura juega un papel central la informacin macin en el anuario del Instituto Nacional de disponible sobre el proceso28. Estadstica, siendo imposible acceder a ella acu28 Binder, Alberto; Vargas, Juan Enrique; y Riego, Cristin, Los Jueces y la Informacin, Sistemas de informacin e instituciones judiciales en el marco de la reforma judicial en Sistemas Judiciales Nro. 5, p. 58. Tambin en www.cejamericas.org .

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diendo a las propias instituciones del sistema judiC. Informacin operativa cial, e incluso se anot que la informacin que se encontraba era muy restringida y no siempre actuaHemos llamado informacin operativa a aquella lizada. Un porcentaje similar (54%) acude a este que explica a la poblacin algunos aspectos bsicos tipo de informacin en Argentina, pero se queja de de su relacin con los rganos de la justicia. Es falta de actualizacin y de poca confiabilidad. aquella que, por as decirlo, tiende puentes hacia la Resalta la mencin al buen nivel de las estadsticas ciudadana para permitirle apropiarse del Poder en el Ministerio Pblico. Sin embargo, las instituJudicial como una institucin que le presta un serciones tienden a percibir la informacin estadstica vicio esencial. La produccin de esta informacin que producen como informacin ha de surgir de decisiones que no se limiten nicano pblica de entrada, exigiendo, ...las mente a permitir el acceso, sino en algunos casos, una autorizacin que procuren ofrecerla. Esto preinstituciones tienden de rganos superiores del aparato supone una concepcin de la a percibir la informacin para que las personas que la solicilabor judicial como un servicio estadstica que producen tan puedan obtenerla (por ejemplo, pblico. El desconocimiento por como informacin no en Chile, esperar a una autorizacin parte de las organizaciones civiles pblica de entrada, exide la Sala Plena de la Corte Suprema y de los periodistas de algunos giendo, en algunos de Justicia). Ello contrasta con la casos, una autorizacin mecanismos creados por los pronecesidad del control interno de gespios sistemas de justicia para obtede rganos superiores tin, ya que la publicidad de la inforner cierto tipo de informacin es del aparato para que macin estadstica debera ser un muestra clara de que no basta con las personas que la estndar mnimo de transparencia. crearlos, sino que se debe promosolicitan puedan verlos y darlos a conocer para perobtenerla... De manera general, en cuanto a la mitir su utilizacin. informacin administrativa, no son de conocimiento de los periodistas y de las organizaciones civiles Dado que el servicio de justicia es un servicio los procedimientos existentes -cuando los haypblico, su principal destinatario no es el Estado, para solicitar el acceso a esta informacin, o para sino las personas. Por ello es necesario que las insrecurrir en caso de negativa. Adicionalmente, la tituciones de justicia generen sistemas de informadificultad del lenguaje con que se expresa la inforcin ideados en funcin de sus destinatarios y no macin produce estmulos negativos. Por ejemplo, del sistema judicial. en Per, resulta llamativo que 10 de 12 organizaciones de la sociedad civil hayan manifestado no De la capacidad de entrar en dilogo con los buscar informacin en el sistema judicial, sino acudestinatarios del servicio de justicia, depende en dir a un asesor jurdico para estos temas. gran medida la legitimidad y confianza en el sistema de justicia. Por otro lado, algunas disposiciones legales dirigidas a facilitar y desburocratizar la bsqueda de La Declaracin Principal de la VII Cumbre Iberoinformacin no se cumplen. En Per, la ley dispuamericana de Cortes Supremas y Tribunales Superioso que las entidades de la Administracin Pblica, res, ha establecido en su declaracin tercera que dentro de las que se cuenta la administracin de (l)os niveles de credibilidad y confianza en la justijusticia, deben encargar a una persona de tramitar cia estn relacionados en gran medida con las poltilas solicitudes de informacin (art. 2 del TUO 29). cas de educacin judicial, la difusin de las resoluEsta norma, dirigida a consolidar y facilitar el acceciones judiciales, las relaciones con los medios de so a la informacin, en la prctica la restringe, ya comunicacin y el acceso a la informacin pblica. que el funcionario encargado muchas veces est en Sin embargo, de la informacin recabada en el marco Lima, y los requerimientos de informacin que se del presente estudio no se desprende la existencia de formulen en otros lugares del pas no pueden tranormas internas de los rganos del sistema judicial mitarse debidamente. En otros casos, este funciode los pases para establecer una poltica general actinario tiene otras labores anexas, sindole imposible va de informacin y educacin al pblico. desarrollar con esta labor, lo cual impide que los fines de la norma se cumplan. En la prctica existen algunos esfuerzos importantes, aunque no es posible establecer de la infor-

29 Texto nico Ordenado de la Ley 27.806.

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macin recopilada la existencia de polticas generales y coherentes para asegurar el acceso a este tipo de informacin. En Argentina, existen oficinas de atencin al pblico en casi todos los edificios judiciales, y la mayora se encuentra en condiciones aceptables. En Per, quienes deben cumplir la labor de informar al pblico son, en muchos casos, los funcionarios encargados de la seguridad. Por ejemplo, en materia de informacin para trmites simples como fotocopias, devolucin de licencias de conducir, etc., en Chile esta informacin es fcilmente disponible y las condiciones operativas para el trmite no lo dificultan. En Argentina, puede decirse de manera general que existen mecanismos, por ejemplo, para obtener fotocopias con relativa facilidad, aunque es necesario preguntar expresamente cmo se hace, ya que la informacin no est visible. Ello confirma la ausencia de una poltica general, y configura ms bien un sistema que debe ser conocido especficamente, para acceder a aspectos simples operativos de la publicidad. Respecto de la relacin entre el ciudadano y la labor judicial, el caso de las instituciones chilenas en el marco del nuevo Cdigo de Procedimiento Penal presenta algunos avances importantes. Existen oficinas de atencin al pblico en la totalidad de las unidades judiciales, gracias a un auto acordado de la Corte Suprema, aunque la informacin que se prev es bastante bsica, incluyendo en el 75% de los casos direccin y fono de instituciones vinculadas con el sistema. En esta materia, la principal dificultad consisti en que el personal dedicado a atender al pblico cumple otras funciones en el tribunal. Asimismo, debe destacarse la existencia de mapas que orientan acerca de la disposicin de los edificios, al igual que afiches ilustrados sobre los derechos de los usuarios, de las vctimas, e incluso, en algunos se distribuyen folletos en un lenguaje asequible que explican algunos aspectos del nuevo sistema. Una situacin similar se da en el Ministerio Pblico y en la Defensora Penal Pblica en relacin con la disposicin de informacin sobre el procedimiento y los derechos y garantas de las vctimas. Pero esta situacin no se reproduce en Per ni en Argentina, ni en el sistema chileno que rige an en la Regin Metropolitana. En general, se considera que, como existe la necesidad del patrocinio letrado, el suministro de esta informacin no es necesario, lo cual fomenta la creencia de que el sistema judicial es un mundo reservado a los profesionales en derecho.

Igual ocurre con la informacin organizativa, que no se produce ni se demanda. En Argentina, son pocos los usuarios que buscan este tipo de informacin, y quienes lo hacen tienen poco xito. En cuanto a los mapas de orientacin dentro de los edificios judiciales, una abrumadora mayora de ellos fue mal calificada. Por otra parte, no existe una poltica de difusin a travs de cartillas de derechos de los intervinientes, encontrndose stas en muy pocas instituciones (Ministerio Pblico en el 8% de los edificios), situacin que se reproduce en Per.

VI. CONCLUSIONES
De la informacin de los tres pases, se concluye que las reglas que rigen las relaciones entre el ciudadano comn y corriente con el Poder Judicial no estn claras. Hay una carencia de normas que, en lugar de construir puentes entre ambos, crea muros que limitan que el ciudadano haga suyo al Poder Judicial y que el Poder Judicial se conciba, a s mismo, no solo como un rgano que detenta un poder, sino como una institucin que, ante todo, ofrece un servicio. Esto presupone un cambio de mentalidad institucional importante que no se puede lograr solamente con una ley, sino que requiere de importantes esfuerzos de capacitacin. A pesar de que la implementacin efectiva del acceso a la informacin judicial muestra an algunas deficiencias y que algunas normas y reglamentos nacionales, varios dictados por las propias instituciones del sistema de justicia, conforman obstculos para lograrla, se registran ciertos avances, fundamentalmente en el mbito regional, y en ciertas normativas especficas que ya se han mencionado. Es necesario que los Poderes Judiciales emprendan mecanismos para promover una cultura de apertura al interior de las instituciones judiciales, tal como lo refieren los instrumentos internacionales, y que faciliten esa relacin necesaria entre la ciudadana y los rganos de los sistemas de justicia, por vas que permitan una comunicacin sencilla, en idiomas oficiales de las comunidades y con un vocabulario accesible. Las quejas de la sociedad civil sobre el carcter tcnico del lenguaje utilizado en el sistema judicial muestra que an hay mucho camino por recorrer en este sentido. Por otra parte, la definicin amplia de la informacin pblica y accesible en la normativa, produce un efecto perjudicial a sus propsitos, ya que las excepciones se plasman de una manera relativamente vaga (cuando afecte los intereses de la jus55

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ticia o expresiones similares), seguramente con el fin de que no se consideren amplias. Pero al momento de interpretarlas, la debilidad de la sistemtica interpretativa de principios en nuestro derecho continental, conduce a que las excepciones den para todo y se incluyan en ellas casos que se entienden autorizados de reserva, cuando un examen sistemtico de la normatividad, de acuerdo con la transparencia de la funcin pblica, indicara lo contrario. Por ejemplo, la falta de normatividad expresa o especfica de que la informacin es pblica, parece llevar a que ella se considere reservada, acudiendo a pretextos como el perjuicio para la administracin de justicia.

Dentro de esta misma dinmica, la entrega de informacin, an dentro del sector judicial, no se produce de manera institucional, sino que responde ms a las calidades personales de quienes se encargan de esta funcin. En otras palabras, el estado descrito produce la ausencia de lo que los estndares internacionales quieren fomentar como "cultura de apertura". Mientras las normas se dirigen a consolidar un estado de cosas en el cual est permitido entregar toda la informacin, salvo excepciones, la prctica suele ser exactamente la contraria: se niega toda la informacin, salvo aqulla que es obligatorio entregar, y esta descripcin se aplica tanto a la informacin como tal, como a las vas para obtenerla.

Otro aspecto que debe resaltarse es que las prcticas, tanto de los funcionarios del sistema judicial, Por ejemplo, es frecuente que se niegue la como de los usuarios que demandan informacin, entrega de informacin por telfono, cuando no no estimulan la bsqueda o el mejoramiento de los existe ningn respaldo para esta limitacin, pero el procedimientos para acceder a ella, que muchas problema es que tampoco hay una obligacin de veces existen y no se aplican. Por una parte, los entregarla por medios informales. Otro ejemplo de usuarios no acuden a los mecanismos institucionaesta situacin es la negativa de entregar informales. Ello es explicable, porque cin ante la ausencia de una solimuchas veces son engorrosos, ...las citud escrita. Un tercer ejemplo es prcticas, tanto de los fun- el que se relat en Per, donde la poco prcticos o diseados sin cionarios del sistema judi- ley design a un funcionario tener en cuenta la real estructura de las instituciones. En otros casos, cial, como de los usuarios encargado de proveer la informaque demandan informa- cin en cada organismo de la como el de los periodistas, no son cin, no estimulan la compatibles con la inmediatez con administracin pblica, mientras lo bsqueda o el mejora- procedente dentro de una verdadeque ellos requieren datos. Sin embargo, esta falta de utilizacin permite miento de los procedi- ra cultura de apertura habra sido que el sistema se escude diciendo que mientos para acceder que cualquier funcionario se sienta a ella, que muchas existen los procedimientos, que nadie capacitado y autorizado para entreveces existen y no los usa y ni siquiera los conoce, y este gar la informacin, salvo aqulla se aplican. desencuentro ahonda an ms la falta de que se encuentre reservada, ya que comunicacin entre el sistema judicial y de lo contrario, en la prctica los funciolos sectores que demandan informacin. narios se sentirn desautorizados para entregar cualquier tipo de informacin, porque "hay alguien Al propio tiempo, como los usuarios acceden a la encargado de hacerlo", sobrecargando burocrticainformacin por vas informales, debido a la imposimente a quien tiene esa funcin, que adems no bilidad de utilizar las institucionales, los funcionarios est dedicado exclusivamente a ella. del sistema de justicia suelen "no tener la costumbre" de proveer informacin, mirando con desconfianza Resulta llamativo que los Poderes Judiciales en a quienes la demandan. Si el sistema permitiera el momentos en que deben combatir por mejorar su acceso de forma razonable, y a su vez los usuarios prestigio, en lugar de adoptar una poltica de aperimplementaran los sistemas institucionales para solitura para contrarrestar esta imagen, decidan rescitarla, la costumbre hara que fuera normal pedir y tringir an ms la publicidad de la informacin. conceder informacin, consolidando prcticas comEste es el caso de Argentina, y visiblemente el de patibles con los estndares normativos, tanto nacioPer. En estos fenmenos, se advierte que la publinales como regionales. En esta materia es especialcidad de la informacin no se ha consolidado mente notable lo que relata el informe de Per, como una va estratgica para el mejoramiento de donde el slo hecho de que una persona entre a la gestin ni el control pblico. tomar anotaciones a un recinto del sector judicial amerita una "alarma" de los funcionarios de seguriCon las excepciones que se puedan presentar dad en el edificio, lo cual permite ver claramente respecto de la informacin que se difunde en las que no estn acostumbrados a que las personas pginas electrnicas, no pareciera concebirse la accedan a los edificios a constatar sus condiciones. publicacin de informacin bsica como un deber,
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pues existen profundas carencias en cuanto a la existencia de informacin operativa y de la organizacin del Poder Judicial, as como de medios de difusin de informacin que contribuyan con la comprensin bsica, por parte del ciudadano, sobre cmo relacionarse con el Poder Judicial, cuando requiera hacerlo directamente, o incluso, para comprender mejor la labor de un letrado. Algunas de las estrategias del sistema chileno, en el marco de la implementacin de la reforma judicial, muestran pasos importantes hacia el logro de este objetivo, pero que deberan ampliarse a todo el sistema de justicia. En este sentido, uno de los resultados ms impresionantes arrojados por el estudio es la comparacin del sistema chileno reformado con el tradicional. En el reformado, hay una autntica cultura de apertura, en el sentido de permitir el acceso del pblico a las decisiones judiciales, impulsar el conocimiento de los derechos por parte de los usuarios, y en general, concebir la entrega de informacin como la regla general, y su denegacin como una excepcin. Por ello, si bien la adopcin de polticas institucionales o normativas claras, junto con su adecuada difusin, resultan soluciones tiles y posibles, lo que realmente se demanda para que el acceso a la informacin judicial respete los estndares internacionales es una reconceptualizacin de la actividad judicial como un servicio pblico, dirigido a los usuarios y que posibilite el conocimiento de la eficiencia de la rama judicial. La transparencia en las decisiones judiciales produce un efecto legitimador sobre el sistema judicial, y por el contrario, una poltica de secreto produce siempre desconfianza.

3. Es necesario que se comprenda el debido escrutinio pblico del funcionamiento del sistema como un requisito indispensable para su funcionamiento y legitimacin frente a la ciudadana. En este sentido, resulta irremplazable contar con un sistema de estadsticas confiable, de fcil acceso para cualquier ciudadano, y ojal homologable con el de otros sistemas judiciales, de forma que permita su comparacin. 4. La publicidad de la informacin producida por el sistema judicial debe realmente entenderse como una poltica pblica. Con ello, queremos significar que los funcionarios que se destinan para la atencin al pblico deben tener una actitud consistente con esta poltica, estando capacitados para aportar la informacin que la ciudadana requiera, y sobre todo, para saber qu informacin no es pblica, para contrarrestar la tendencia de considerar que toda es confidencial. 5. El adecuado entendimiento de la poltica de publicidad, permitira que la normativa que desarrolla la legislacin no limitara indebidamente los esfuerzos del legislador por materializar el estndar de publicidad configurado por los instrumentos internacionales.

VII. RECOMENDACIONES
1. La materializacin de la publicidad obedece a una decisin de poltica pblica. En este sentido, es claro que sin oralidad no hay publicidad, con lo cual sera deseable que se desplegaran esfuerzos para perfeccionar el desarrollo de las reformas procesales penales en los pases de la regin. 2. Se ha constatado a travs del presente estudio que en numerosas ocasiones, la publicidad resulta restringida por debilidades de gestin, que impiden su ejercicio material. En este sentido, el fortalecimiento de la gestin administrativa debe acompaar la necesaria poltica pblica de acceso a la informacin de los sistemas judiciales.

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FUENTES DE LOS DERECHOS Y PRINCIPIOS REFERIDOS EN EL SISTEMA INTERAMERICANO

Principios que regulan la informacin que debe ser pblica Presuncin de informacin pblica

Fuente

PRINCIPIO 11: Ley General sobre el acceso a la informacin. Todos tienen derecho a obtener informacin de las autoridades pblicas, incluyendo informacin relacionada con la seguridad nacional. No se puede imponer restriccin alguna a este derecho por motivos de seguridad nacional, a menos que el gobierno pueda demostrar que la restriccin est prescrita por ley y que es necesaria en una sociedad democrtica para proteger un inters de seguridad nacional legtimo. PRINCIPIO 13: La divulgacin por inters pblico. En toda ley y resolucin concernientes al derecho de obtener informacin, el inters pblico por conocer la informacin deber ser una consideracin de primer orden. El Principio de Mxima Divulgacin es uno de los principios de Acceso a la Informacin Pblica definidos por la organizacin Artculo XIX ya citados, que sern referidos en este trabajo de aqu en adelante como los "Principios". Ver tambin, "Informe sobre el Acceso a la Informacin en el Hemisferio" en: Informe Anual de la Relatora para la Libertad de Expresin 2003, OEA/Ser.L/V/II.118 Doc. 70 rev. 2, 29 de diciembre 2003, Original Espaol. En: PRINCIPIO 15: Ley General sobre la divulgacin de informacin confidencial. Ninguna persona puede ser castigada por motivos de seguridad nacional al divulgar informacin, si (1) la revelacin no es en realidad perjudicial y lo ms probable es que no perjudique un inters de seguridad nacional legtimo, o (2) el inters pblico por conocer la informacin pesa ms que el perjuicio al divulgarla. PRINCIPIO 16: Informacin obtenida a travs de un servicio pblico. Ninguna persona puede ser sujeta a detrimento alguno por motivos de seguridad nacional al revelar informacin que l o ella supieron a travs de un servicio del gobierno, si es que el inters pblico por conocerla pesa ms que el perjuicio al divulgarla. PRINCIPIO 17: Informacin de dominio pblico. Una vez que la informacin se ha puesta a disposicin general, por cualquier medio, legal o no, toda justificacin para tratar de detener la publicacin de informacin adicional ser denegada por el derecho del pblico a saber. En este mismo sentido tambin expresan varios principios la Declaracin de Chapultepec, Adoptada por la conferencia hemisfrica sobre libertad de expresin celebrada en Mxico, D.F. el 11 de marzo de 1994; y los Principios de Lima. Estos instrumentos declarativos sern citados alo largo de este trabajo, ya que otorgan, junto con la citada ley modelo y los instrumentos legales internacionales, el marco para el derecho de libre acceso a la informacin. PRINCIPIO 4. Alcance limitado de las excepciones. En este mismo sentido se expresan los Principios de Johannesburgo, adoptados el 1 de octubre de 1995 por un grupo de expertos en derecho internacional, seguridad nacional, y derechos humanos, convocados por ARTCULO 19, el Centro Internacional Contra la Censura, en colaboracin con el Centro de Estudios en Derecho Aplicado de la Universidad del Witwatersrand, en Johannesburgo: Principio 1.1: Prescrito por ley. (a) Cualquier restriccin a la expresin o informacin debe ser prescrita por ley. La ley debe ser asequible, clara, diseada de manera consistente y precisa para permitirle a las personas prever si una accin particular es ilegtima. (b) La ley debera prever salvaguardas contra abusos, incluyendo un escrutinio judicial puntual, completo y efectivo sobre la validez de la restriccin por una corte o tribunal independiente. PRINCIPIO 1.2: Proteccin de un inters de seguridad nacional legtimo. Toda restriccin a la expresin o informacin que un gobierno intente justificar por motivos de seguridad nacional debe tener el autntico propsito, cuyo efecto es demostrable, de proteger un inters nacional legtimo. PRINCIPIO 1.3: Necesario en una sociedad democrtica. Para poder determinar que una restriccin a la libertad de expresin o informacin es necesaria para proteger un inters nacional legtimo, un gobierno debe demostrar que: (a) la expresin o informacin en cuestin plantea una seria amenaza a un inters de seguridad nacional legtimo; (b) la restriccin impuesta es el medio menos restrictivo posible de proteger ese inters; y (c) la restriccin es compatible con los principios democrticos. PRINCIPIO 2: Inters de seguridad nacional legtimo. (a) Toda restriccin que se intenta justificar por

Principio de mxima revelacin

Limitacin de las excepciones, negativa fundada

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motivos de seguridad nacional no es legtima, a menos que su autntico propsito y resultado demostrable sea para proteger la existencia de una nacin o su integridad territorial frente al uso o amenaza de fuerza, o a su capacidad de respuesta al uso o amenaza de fuerza, ya sea de parte de una fuerza externa, como una amenaza militar, o una fuerza interna, como la incitacin a un derrocamiento violento del gobierno. (b) En particular, toda restriccin que se intenta justificar por motivos de seguridad nacional no es legtima si su autntico propsito o resultado demostrable es para proteger intereses que no son los de la seguridad nacional como, por ejemplo, para proteger a un gobierno frente a un aprieto o a la revelacin de malos manejos; ocultar informacin acerca del funcionamiento de sus instituciones pblicas; establecer con firmeza una ideologa particular; o para suprimir el malestar en la industria. PRINCIPIO 3: Estados de emergencia. En tiempos de emergencia pblica, que amenaza la vida de una nacin y cuya presencia es proclamada oficial y legalmente de acuerdo, tanto con la legislacin nacional como internacional, un estado puede imponer restricciones a la libertad de expresin o informacin, pero slo hasta el punto estrictamente requerido por las exigencias de la coyuntura, y slo hasta y cuando no sean inconsistentes con las dems obligaciones del gobierno frente a la legislacin internacional. PRINCIPIO 12: Designacin restrictiva de la dispensa por motivos de seguridad. Un estado no puede denegar categricamente el acceso a toda informacin relacionada con la seguridad nacional, sino que debe ms bien designar en la ley slo aquellas categoras de informacin especficas y puntuales que deben denegarse para proteger un inters de seguridad nacional legtimo. Derecho de apreciacin independiente de la negacin de informacin PRINCIPIO 14: Derecho a la revisin independiente ante la denegacin de informacin. El Estado est obligado a adoptar las medidas apropiadas para poner en vigencia el derecho a obtener informacin. Estas medidas requerirn que las autoridades, al denegar el pedido de una informacin, tengan que especificar por escrito las razones para hacerlo y lo antes posible; y debern prever el derecho a que una autoridad independiente revise los mritos y validez de la negacin, adems de alguna forma de revisin judicial respecto a la legalidad de la denegacin. La autoridad que revise debe tener derecho a examinar la informacin denegada.[4] PRINCIPIO 8: Prevalencia de la revelacin de informacin. Conf. principios de Acceso a la Informacin Pblica definidos por la organizacin Artculo XIX. Cfr. Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin 1999, p. 94. en: Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 1999. Volumen III. OEA/SER.L/V/II.106. Principio 1. Ver tambin, Informe sobre el Acceso a la Informacin en el Hemisferio en: Informe Anual de la Relatora para la Libertad de Expresin 2003, OEA/Ser.L/V/II.118 Doc. 70 rev. 2, 29 de diciembre 2003, Original Espaol.

Prevalencia de la revelacin de la informacin

Principios que regulan la forma de entregar informacin Deber de publicacin bsica Promocin de una cultura de apertura Procedimiento gil y sencillo para la obtencin de la informacin Gratuidad del acceso y de la informacin

Fuente

PRINCIPIO 2 (v supra) PRINCIPIO 3: Los rganos pblicos deben promover activamente la apertura y principio 9: "Proteccin para funcionarios que revelan informacin (whistleblowers). PRINCIPIO 5. Procedimiento para facilitar el acceso (v. supra)

PRINCIPIO 6. Costos (v. supra)

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Biblioteca personal
Sistemas penales comparados

Edmundo S. Hendler
Profesor consulto titular en el Depto. de Derecho Penal y Criminologa de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Edmundo.Hendler@c4.pjn.gov.ar

Delmas-Marty, Mireille Procesos penales de Europa (Alemania, Inglaterra y Pas de Gales, Blgica, Francia, Italia), Association de Recherches Pnales Europenes, editorial Edijus, Zaragoza, Espaa, 2000, traduccin Pablo Morenilla Allard. Versin original en francs Procdures pnales d'Europe, Presses Universitaires de France, Pars, 1995. Obra colectiva preparada por un equipo de investigacin en el marco del Instituto de derecho comparado de Pars con el patrocinio de la Asociacin de investigaciones penales europeas. Presenta una primera parte en la que expone los sistemas procesales de cada pas por separado siguiendo una misma nmina de rubros temticos. En la segunda parte se propone un enfoque conjunto de comparacin referido a diversos temas que se agrupan en dos categoras: los sujetos/actores y la puesta en escena. G Del Arco, Palomo Sistemas penales europeos, Cuadernos de Derecho Judicial, IV-2002, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2002. Obra colectiva que se ocupa, fundamentalmente, de aspectos particulares de los sistemas procesales espaol, francs, italiano, portugus, alemn y de la comunidad europea en conjunto. G Van den Wyngaert, Christine Criminal Procedure Systems in the European Community, Butterworth, Londres, 1993. Obra colectiva que expone, siguiendo una misma nmina de rubros temticos, los sistemas procesales de Blgica, Dinamarca, Inglaterra y Gales, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Portugal, Escocia y Espaa. G Pradel, Jean y Geert Corstens Droit pnal europen, Dalloz, Pars, 1999. Obra dedicada, fundamentalmente, a la unificacin del derecho penal europeo. Consta de tres partes que se ocupan, respectivamente, de la cooperacin interestatal, la Convencin Europea de Derechos Humanos y del derecho comunitario. G Pradel, Jean Droit pnal compar, Dalloz, Pars, 1995. Se ocupa del derecho penal comparado en cuatro aspectos: la parte general, la parte especial, el proceso penal y la sancin. En la primera propone la distincin de los modelos autoritario o de confianza absoluta en la represin y liberal o de confianza relativa en la represin. En la segunda se ocupa de los elementos que denomina material y psicolgico de la
G

infraccin y de los sujetos. El proceso lo analiza en cuanto a los rganos por un lado y el desenvolvimiento por el otro. En la parte dedicada a la sancin incluye adems los regmenes particulares para menores, sujetos peligrosos y enfermos. G Hendler, Edmundo S. Sistemas procesales penales comparados, AdHoc, Buenos Aires, 1999. Obra colectiva cuya primera parte se ocupa de los sistemas nacionales europeos de Espaa, Italia, Francia, Inglaterra y Gales y Portugal. En la segunda parte aborda distintos temas de comparacin: la declaracin del imputado, los procesos especiales, los principios de legalidad y oportunidad y la participacin ciudadana en el proceso penal. G Bradley, Craig M. Criminal Procedure. A Worldwide Study, Carolina Academic Press, Durham, Carolina del Norte, 1999. Obra colectiva que describe segn una comn nmina de rubros temticos, los sistemas de Argentina, Canad, China, Inglaterra y Gales, Francia, Alemania, Israel, Italia, Federacin Rusa, Sud frica, Espaa y Estados Unidos. G Palazzo, Francesco y Michele Papa Lezioni di Diritto Penale Comparato, G. Giappchelli, Turn, Italia, 2000. Obra dedicada, fundamentalmente, al derecho penal europeo de posguerra que se ocupa del cdigo penal alemn de 1975, el francs de 1994, el espaol de 1995, los intentos de codificacin del derecho penal ingls y de recodificacin italiana. G Thaman, Stephen C. Comparative Criminal Procedure. A casebook approach, Carolina Academic Press, Durham, Carolina del Norte, 2002. Obra que contiene importante material comparativo incluyendo los textos legales concernientes a los distintos temas tratados y, fundamentalmente, casos jurisprudenciales ilustrativos. G Hendler, Edmundo S. y Hernn V. Gullco Casos de derecho penal comparado, 2da. edicin con la colaboracin de Mnica G. Romn y Martha L. Hendler, Editores del Puerto, Bs. As., 2003. Obra que incluye casos jurisprudenciales sobre gran parte de los temas de la parte general del derecho penal. Cada uno de esos casos va precedido de una breve explicacin, reproduce el texto completo o la parte de mayor inters de cada fallo y aade a continuacin el comentario ilustrativo.

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POSIBILIDADES

LMITES

DE LA

COMPARACIN

EN LOS

S I S T E M A S JU D I C I A L E S

EN LAS

AMRICAS

Entrevista a

Rachel Sieder
[ Investigadora - Institute for the Study of
the Americas - University of London Rachel.Sieder@sas.ac.uk

Por Silvina Ramrez y Luciano Hazan

"La tendencia hacia ms estudios comparados es lgica si pensamos en el momento global y poltico en el que estamos"

nsiste una y otra vez en que una sensibilidad comparativa es imprescindible para que los estudios comparativos tengan sentido, y sostiene que lo ms rico de los trabajos comparativos es generar ms preguntas, ms all de las conclusiones a las que puedan llegar. Rachel Sieder es investigadora en el Instituto de Estudios Latinoamericanos (Institute of Latin American Studies) que funciona en la Escuela de Estudios Avanzados (School of Advanced Study) de la Universidad de Londres (University of London). All da cursos de Poltica comparada sobre Amrica Latina y de Poltica y derechos humanos en Amrica Latina, y ha profundizado especialmente sobre derechos indgenas y reforma legal en Guatemala. En este nmero de Sistemas Judiciales nos ayuda a pensar sobre las Posibilidades y lmites de la comparacin en los sistemas judiciales de las Amricas. 4 Contribuyen a una comprensin ms profunda de la realidad los estudios comparados en los diferentes pases o ciudades? Cules seran las ventajas y desventajas de esos estudios? En general creo que los estudios comparativos son muy tiles en cualquier campo de las ciencias sociales o jurdicas, pero sobre todo, cuando estamos frente a procesos de reforma institucional que no son procesos que se enmarcan slo en una realidad nacional, sino que son muy transnacionalizados. La idea de los transplantes legales, por ejemplo, el papel de las financiadoras multilaterales en la provisin de ciertos tipos de modelo nos da de por s un marco dentro del cual caben perfectamente los estudios comparativos. Pero creo que uno no se puede quedar slo a nivel comparativo.

Depende de qu se est comparando, con qu, para qu, para quin. Lo que a veces es muy frustrante son los cortes transversales en determinado momento. Como si dijramos que vamos a comparar sistemas electorales en 20 pases. Si no tienes una profundidad histrica del trabajo no te va a decir realmente mucho. Depende mucho de las hiptesis que uno se haga, de las preguntas que uno se plantee. Creo que una sensibilidad comparativa ayuda mucho a ver las especificidades de cada situacin concreta. Mi trabajo es muy etnogrfico, muy cualitativo, no trabajo realmente en lo cuantitativo. Pero me ayuda mucho tener una visin de la sociologa histrica comparada, procesos distintos de formacin estatal, o incluso dentro de un mismo estado, distintos procesos regionales de formacin del estado. Las variables son casi interminables, desde sistemas econmicos, elites regionales locales, movimientos para el cambio, vinculaciones con el exterior. Desarrollar esa sensibilidad comparativa te ayuda realmente a ver cules son los agentes claves del cambio en el caso que uno conoce, o cul es la especificidad del caso que trabajas comparado con otros. 4 Qu problemas puede haber en trminos metodolgicos en los estudios comparativos? En Estados Unidos existe una organizacin, Freedom House, que realiza un estudio en el que mide cun democrtico es un pas en una escala de 1 a 10. Sin embargo, en trminos metodolgicos, este tipo de estudios conllevan una carga normativa muy fuerte. En este caso, por ejemplo, hay que analizar qu constituye el concepto de democracia: se habla de independencia judicial, elecciones lim-

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SISTEMAS J UDICIALES

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AMRICAS

pias; pero tal vez no se toman en cuenta los dereque son para donantes que quieren apoyar un prochos sociales. Siempre hay que ver los indicadores, grama en una determinada materia. A veces no tener muy claramente planteadas las preguntas de hacen las preguntas ms interesantes porque romla investigacin, saber con qu recursos se cuenta, peran sus esquemas. en trminos de personal y econmicos tambin, porque todas las variables que uno quisiera agregar 4 Para un estudio comparado es necesario busa estudios comparativos para que car ciertos denominadores comunes, y suele tuvieran realmente una profundisuceder que esos denominadores Siempre hay que ver los dad histrica o alto grado de sofisno sean tan comunes. indicadores, tener muy ticacin metodolgica son muy Para estudiar el funcionamiento claramente planteadas caros. Y por eso muchas veces hay de una democracia, el indicador ms las preguntas de la estudios comparativos que son insuobvio en estudios comparativos es la investigacin, saber ficientes, sin mucha sustancia o sin participacin electoral. Pero no alcancon qu recursos se profundidad. Porque claro, haba un za, porque faltan otros que podran cuenta, en trmideterminado financiamiento, con tres mostrar cmo participa la gente polticanos de personal investigadores a sueldo, y no puedes mente. Si esa es la nica medida para la y econmicos dividirlos en 20 pases sin que estn democracia, la visin va a ser muy pobre. tambin... dos das en cada lugar. Y si no saben nada del contexto local histrico, van a 4 Muy formalista. aplicar una encuesta que no es ms que un mercaExacto, y ese es el riesgo de algunos informes deo tcnico. Como si preguntara usted compra comparativos en los que termina habiendo un mar jabn rosado o blanco? Y las respuestas posibles de conocimiento y un dedo de profundidad. son por s o por no. Cuando realmente buenos trabajos comparativos, que s los hay en la historia de 4 A veces suele suceder que quienes van a Amrica Latina, tienen mucha ms profundidad y hacer una investigacin pueden contar con grandependen de estudios particulares en cada pas, des preconceptos y no estn lo suficientemente pero desarrollado con sensibilidades comparativas atentos para escuchar las encuestas y el matey claridad de metodologa, diseo, tiempo, recurrial emprico que estn yendo a buscar. sos y el conocimiento de cules son los insumos y Existe una preocupacin metodolgica con cualen su caso cules son los resultados que se pretenquier investigacin: por qu la gente contesta lo den obtener. Sobre todo si se trata de un mercadeo que contesta en un determinado momento y quin tcnico, en el que yo ya s cul es la respuesta que es el que pregunta. Me toc por ejemplo hacer un quiero antes de hacer la pregunta. Ese es un buen trabajo en Guatemala en una zona donde haba diseo cuantitativo comparativo, que depende de habido varios intentos de linchamientos, con un cun representativa es la muestra. Sin embargo, nivel de violencia muy alto durante el conflicto para m, trabajos comparativos son para sacar ms armado. Y claro, platicando con la gente sobre sus preguntas para investigaciones particulares a ms mecanismos de resolucin de conflictos comunitaprofundidad. rios, me decan aqu todo es muy consensuado, nunca hay grandes problemas. Luego revis los 4 Entonces podra definirse como uno de los libros del juzgado de paz local y me encontr con pecados en un trabajo comparativo el hecho de asesinatos, intentos de violacin, intento de linchair a buscar las respuestas de antemano sin estar miento. Y son cosas que nadie te va a decir, porque abierto a nuevas preguntas. a nadie le gusta la idea de que ellos son as. Tienen Creo que s. Se corre el riesgo de sobredimenuna idea normativa muy fuerte de lo que son. Que sionar la cosa que uno ha escogido como imporpuede que no corresponda con una realidad. tante para estudiar. Por ejemplo, podemos preguntarnos cunta gente recurre en distintos pases a un 4 Entonces lo que hay que investigar es qu juicio civil por alguna razn. Se pueden sacar porhay detrs de esas respuestas. centajes y nmeros comparados, pero si en un pas Y qu hay detrs de esas preguntas. la mayora resuelve ese tipo de conflictos por otras vas, no formales, fuera del sistema oficial, mientras 4 Tambin puede suceder que un informe comque en otros pases hay una tendencia histrica de parativo est concebido para legitimar cierto recurrir a los tribunales, el estudio te da como conproyecto de un determinado grupo de poder. clusin tal vez que hay que fomentar los mecanisCon los estudios comerciales es ms claro, pormos de acceso a los juzgados. Y no necesariamenque estn tratando de vender algo. Pero muchas te esa es la conclusin. Eso para m es lo peligroveces sucede lo mismo en un estudio comparativo so, y es lo que pasa mucho en ciertas consultoras en el que se puede estar tratando de vender un
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E diseo institucional o cierto proceso de reforma. Es inevitable, pero hay que hacer esas preguntas. Algo que se presenta como una verdad revelada, objetiva, cientfica hay que verlo con una sensibilidad muy crtica para entender cmo se llev a cabo y porqu. Aunque el porqu a lo mejor nunca va a ser totalmente transparente, s lo puede ser el cmo, y ese cmo te puede decir mucho del porqu. 4 Los estudios comparativos en los ltimos aos se han convertido en una prctica cada vez ms usual entre acadmicos y organismos de cooperacin internacional, consideras que esta afirmacin es correcta? En general, y en el momento histrico en el que estamos, con la dominacin de un modelo poltico en todo el mundo, y la ausencia de otros bloques con otros modelos se entiende porque se tiende ms a los estudios comparativos. Los transplantes legales e institucionales han tomado una dinmica mucho ms sistematizada de construccin y fortalecimiento de las democracias ms jvenes, que hace que tenga mucho ms sentido comparar un pas africano con uno determinado en el este de Europa y al mismo tiempo con uno en Amrica Latina. Porque las preguntas son las mismas: cmo consolidar algo tan vago como el estado de derecho o el sistema democrtico. Es decir, la tendencia hacia ms estudios comparados es lgica si pensamos en el momento global y poltico en el que estamos. Y tambin lo es por el gran peso que tienen determinados actores a nivel internacional. Las multilaterales tienen polticas que son mundiales en su alcance. As como el Banco Mundial est promoviendo el acceso a la justicia en Centroamrica puede estar haciendo lo propio en el este de frica. 4 Ha mejorado la calidad de la informacin llevando adelante ese tipo de estudios? Yo creo que se trata de otro tipo de informacin que se est recabando con este tipo de estudios comparados. Donde realmente tienes una riqueza es cuando mucha gente ha hecho estudios particulares con una sensibilidad comparativa, o al menos con una claridad sobre los factores o elementos en estudio que ayudan a poder hacer estos trabajos. Por ejemplo, cmo entender la judicializacin de la poltica en Amrica Latina, un proyecto en el que estamos embarcados en mi universidad. Es necesario tener que ver distintas variables: cmo es el diseo constitucional, quin tiene el poder de revisin constitucional, cortes constitucionales o tribunales menores?; qu tan fcil es el acceso a presentar un amparo o accin de proteccin; cules son los distintos patrones de movilizacin legal en los distintos pases. Todo eso lo vas a conocer bien

N T R E V I S T A

A C H E L

I E D E R

si trabajas con profundidad un pas, con una visin histrica de cmo se lleg a tener por ejemplo un cdigo diseado de una manera determinada en un pas y no en otro. Creo que cuando hay una base de literatura de distintas disciplinas como historia, antropologa, estudios polticos, estudios socio legales, puedes tener una sensibilidad comparativa interdisciplinaria y luego en base a eso, lo que se haga en trabajos comparativos ser til. Otro ejemplo de un trabajo comparativo supertil es el Latinobarmetro. Sin duda sugiere ms preguntas que respuestas, pero la gran virtud que tiene es que tiene un diseo metodolgico impecable y muy riguroso, y lo mas importante- te da un muestreo a travs del tiempo. Por ejemplo, si en Paraguay en 1990 el 60 por ciento de la poblacin crea que la democracia era buena, y 5 aos despus esa cifra pasa a ser el 50 por ciento, me sugiere preguntas de investigacin; qu es lo que pasa aqu? En ese sentido creo que los estudios longitudinales comparativos pueden ser muy tiles. En s no te explican nada, sino que te dan un muestreo de opiniones en un determinado momento, y hay que leerlo con un conocimiento de la historia reciente. 4 La generalidad que necesariamente involucra un estudio en ms de un pas o regin, no hace superficial el tema objeto del trabajo, alcanzando resultados slo preliminares que generan distorsiones en los resultados de las investigaciones? En general s se trata de resultados preliminares. Depende de cules son las preguntas, qu sea lo que se est comparando y con qu. Lo que se utiliza mucho son las encuestas de victimizacin. Yo las cito en mis trabajos: Guatemala tiene los ndices entre los ms altos en las encuestas de victimizacin de toda Amrica Latina, pero eso no me contesta la pregunta de cmo vive la violencia la gente en Guatemala en comparacin con gente que la vive en otro lugar. Hay que ser muy cuidadoso con sacar conclusiones fciles de ese tipo de trabajo comparativo. Vuelvo a decir, sirve de base para sacar ms preguntas, que sean ms precisas. El fin de ese tipo de trabajos es saber cules son las mejores medidas para una situacin precisa nacional, regional o local, y eso requiere de estudios muy minuciosos de una realidad muy compleja. Si me pones a escoger entre estudios ms etnogrficos y otros comparados con variables entre 500 municipalidades en todo el mundo, me quedo con lo etnogrfico definitivamente, me dice mucho ms y me sugiere ms preguntas. Va a ser ms rica sobre esa realidad, aunque a veces se pierdan de vista las variables ms estructurales, que s aparecen bien en los buenos estudios comparativos. Por ejemplo, muchos estudios antropolgicos britnicos, que estudiaban los usos y costumbres de las
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POSIBILIDADES

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EN

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SISTEMAS J UDICIALES

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tribus en las colonias, escribieron bibliotecas enteras sin tomar en cuenta el marco estructural del colonialismo. No se pueden explicar de esa manera los usos y costumbres, tienes que verlo en un contexto ms amplio de cambios econmicos, estructuras polticas y procesos histricos. Lo que puede hacer un estudio comparativo es ir afinando cules son las variables claves, aunque nunca habr una respuesta total, pero se podr salir de una visin muy enfocada en una realidad local que tambin tiene problemas en sugerir las preguntas indicadas. Creo que por eso son buenos los estudios comparativos, porque te hacen ver tu misma realidad con nuevos ojos, cuestionar tus presunciones sobre tu realidad social.

cias. Depende qu se est estudiando; si es la esclavitud, tiene mucho sentido comparar a Estados Unidos con Brasil, pero para propsitos de estudiar procesos de reforma poltica e institucional, s tienen razn estudios comparativos en Amrica Latina, aunque seguro qua hay regiones en las que tiene ms sentido. Tampoco tiene demasiado sentido comparar un pas del tamao de Argentina con uno del tamao de Nicaragua, las realidades van a ser muy distintas. La comparacin siempre es til, pero siempre estando muy claro el para qu y sus limitantes.

4 Siendo realidades tan diferentes las de Amrica Latina y la de los pases del norte, pueden realizarse estudios comparativos? 4 Es posible llevar adelante estudios compaExisten posibilidades reales de comparacin? rativos fructferos en Amrica Latina, teniendo Yo me preguntara cules son los pases del en cuenta los diversos condicionantes culturales norte. Es decir, tiene sentido comparar a Espaa y polticos? Cmo funcionan esos condicionancon Estados Unidos? Tiene ms sentido comparar a tes en el marco de los contextos reales de Espaa con Amrica Latina. Se han hecho estudios Amrica Latina? muy ricos sobre transiciones democrticas compaCreo que s. Hay que tener muy en claro cules radas entre Portugal, Espaa y Amrica Latina. Son son las variables y cules son las preguntas. Creo ms diferentes entre s los pases del norte, porque que tiene sentido estudiar a Amrica Latina como no comparten una sola historia imperial. Pero en un bloque por la historia colonial compartida de la ciertas cosas s es posible hacer la comparacin con regin: muchas instituciones, prctiAmrica Latina. Hay una escuela de Ahora como tenemos cas, usos y costumbres, formas de estudios comparados post coloniaun solo imperio integracin econmica son compartiles sobre Amrica Latina que es muy tal vez valgan las das, aunque con sus variables muy rica. Se han hecho comparaciones comparaciones particulares en cada pas. Uno podra histricas del impacto diferenciado de mundiales, porque distintos tipos de imperio. Ahora cuestionarse si Brasil podra entrar en el estamos todos grupo, con una trayectoria histrica como tenemos un solo imperio tal vez dominados por colonial republicana bastante diferente. valgan las comparaciones mundiales, un solo sujeto. Yo creo que s, siempre que se tenga la porque estamos todos dominados por sensibilidad suficiente hacia esas diferenun solo sujeto. I

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El Ministerio Pblico en la Reforma Procesal Penal en Amrica Latina:

Visin General acerca del Estado de los Cambios1

Mauricio Duce J.
Profesor e Investigador de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales y Coordinador de Capacitacin del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas. mauricio.duce@cejamericas.org

Most of the reform processes that have taken place in the region have looked to install an accusatory criminal model. This process has required that changes be implemented in public prosecutor's offices in order to adjust the institution to its new role and functions. This article examines the experiences of the countries that have included changes in their public prosecutor's offices as part of the efforts to reform their criminal procedure systems.

Las reformas al sistema de enjuiciamiento crimitema procesal penal tambin han avanzado en el nal emprendidas en Latinoamrica desde mediados fortalecimiento de sus Ministerios Pblicos en las de la dcada de los `80, junto con producir modiltimas dcadas.3 ficaciones muy relevantes en la estructura del proceso tradicional en la regin, tambin han tenido Los cambios producidos en el Ministerio Pblico un impacto profundo en la reconfiguracin instituhan creado un escenario nuevo que no ha sido cional del Ministerio Pblico.2 En una medida sigobjeto de anlisis ni de estudios muy profundos; no nificativa, los cambios realizados al obstante, constituye una parte muy relevante de las Ministerio Pblico son indispensables ...el modificaciones que han sufrido los sistepara adecuar a dicha institucin de presente trabajo mas de justicia criminal en la regin. En conformidad al rol y las funciones este contexto, el presente trabajo se dese detiene en la requeridas por el nuevo modelo proexperiencia de los tiene en la experiencia de los pases que cesal penal de carcter acusatorio, han enfrentado cambios a sus Minispases que han que se han intentado establecer en terios Pblicos como parte de las reenfrentado cambios la mayora de los procesos de reforformas a sus sistemas procesales penaa sus Ministerios ma en la regin. Por otra parte, es Pblicos como parte de les.4 En estos casos, las trasformacioposible observar como otros pa - las reformas a sus siste- nes realizadas a dicha institucin ses de Amrica Latina que no han constituyen una apuesta muy fuerte mas procesales penales. experimentado reformas a su sisde los reformistas a la capacidad del

1 Agradezco los comentarios formulados a las versiones preliminares de este texto por varios amigos y colegas, en especial las de Andrs Baytelman, Juan Enrique Vargas y Cristin Riego. En buena medida este trabajo representa la conclusin de una cierta reflexin colectiva junto a ellos y, en consecuencia, se trata de muchas ideas colectivas y no exclusivamente originales del autor. Agradezco tambin los comentarios y sugerencias de mis colegas del Centro de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Diego Portales. 2 Una revisin general de lo ocurrido en 15 pases de la regin puede verse Julio Maier/Kai Ambos/Jan Woischnik (coordinadores), Las Reformas Procesales en Amrica Latina , Editorial AdHoc, Buenos Aires 2000, 896 pginas. 3 Ejemplos paradigmticos de esta situacin son pases como Mxico y Panam. En el caso especfico de Mxico, slo a fines del mes de marzo de 2004 el presidente Fox ha presentado un proyecto de reforma sustancial del procedimiento penal en dicho pas a nivel de la justicia federal, el cual ha sido sumamente discutido. Informacin general sobre el proyecto puede verse en la pgina web de la presidencia de Mxico: http://quetzalcoatl.2004.presidencia.gob.mx/actividades/comunicados/index.php?contenido=7839&pagina=17. Una ejemplo del debate generado por el proyecto en, Descalifica La Corte Reforma Judicial de Fox, El Universal, 11 de Noviembre de 2004, http://www.eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html?id_nota=254928&tabla=notas_H. Para tener una informacin completa acerca del Ministerio Pblico mexicano recomiendo revisar Gullermo Zepeda, Crimen sin Castigo: Procuracin de Justicia Penal y Ministerio Pblico en Mxico, Centro para la Investigacin y el Desarrollo y Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2004, 462 pgs. 4 Si bien ello excluye el anlisis ms sistemtico de casos como el mexicano o el de Panam, existen varias de las cuestiones que sostendr en el presente trabajo que podran ser perfectamente aplicables a los mismos.

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Ministerio Pblico para generar cambios relevantes en las prcticas y rutinas de trabajo del sistema de justicia criminal. Si bien los objetivos de los cambios son complejos y variables con el tiempo, un propsito fundamental de estas reformas, muy fuertemente presente desde sus inicios, es el de asegurar la adecuada configuracin y asentamiento de los nuevos modelos procesales de corte acusatorio que se ha pretendido instaurar en los diversos pases del continente. Para ello, el Ministerio Pblico ha sido objeto de modificaciones legales con el objetivo de adecuar su arquitectura institucional a estos nuevos requerimientos, adems de los esfuerzos sistemticos realizados para el fortalecimiento presupuestario, material y de recursos humanos. A pesar de que se trata de un proceso de cambio an inconcluso, los pocos estudios preliminares disponibles indican que los resultados obtenidos hasta el momento no son los esperados. Sin perjuicio de que es posible encontrar mltiples experiencias positivas en aspectos concretos a lo largo de la regin, me parece que como tendencia general, el Ministerio Pblico enfrenta en la actualidad una serie de problemas muy significativos para satisfacer las expectativas que existen respecto de su rol en la consolidacin del proceso de reforma. En esta coyuntura es necesario abrir un debate intenso acerca de los lineamientos que debe tener el futuro trabajo de la institucin en la regin. Con el objetivo de contribuir al debate sobre la materia, en las pginas que siguen intentar presentar de una manera breve y panormica el estado actual de los esfuerzos de reforma al Ministerio Pblico en la regin, poniendo un especial nfasis en identificar algunos de los principales problemas que enfrenta esta institucin en el contexto del funcionamiento de los sistemas procesales reformados. Ello debera ayudar, a su vez, a identificar lneas futuras de investigacin en las cuales es necesario obtener mayor informacin para poder realizar diagnsticos ms especficos.

la mano de transformaciones de sus sistemas procesales. En segundo lugar, la evidencia emprica acumulada hasta el momento en la regin sobre estos temas es muy pobre, lo que limita los alcances de mis conclusiones. La falta de informacin emprica disponible obliga a descansar centralmente en la informacin producida en el contexto del desarrollo del Proyecto de Seguimiento de los Procesos de Reforma Judicial. Se trata de un proyecto de investigacin que entre los aos 2001 y 2004 fue ejecutado por el Centro de Justicia de las Amricas (CEJA), en conjunto con varias organizaciones locales de diversos pases de la regin y cuyo objetivo central fue el evaluar el funcionamiento de los procesos penales reformados. No se trata de investigaciones especficas sobre el Ministerio Pblico, pero cada una de ellas incluye mucha informacin til sobre el tema, lo que permite delinear algunas hiptesis o lneas preliminares. Para los efectos de este trabajo considero los informes nacionales realizados por grupos de investigadores de: la provincia de Crdoba-Argentina, provincia de Buenos AiresArgentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras y Paraguay.5 La carencia de informacin emprica hace que este trabajo se sustente en una porcin relevante, especialmente en la seccin destinada a la presentacin de problemas, en mi propia visin acerca de lo que est ocurriendo en el rea. Por lo mismo este trabajo no pretende presentar conclusiones finales, sino constituir una primera aproximacin a un tema que requiere estudios de mayor profundidad.

I. EL CONTEXTO GENERAL ANTERIOR A LA REFORMA

Como ya se sealaba en la presentacin, las reformas que ha sufrido el Ministerio Pblico en la regin obedecen a la necesidad de adecuar dicha institucin a los requerimientos de un modelo procesal que cambia de manera radical la funcin que los fiscales cumplan en el proceso inquisitivo, vigente en Amrica Latina con anterioridad a la reforma.

...las Antes de iniciar su desarrollo es reformas que ha necesario presentar al lector algunas Revisemos este asunto con un poco advertencias acerca de los alcances y sufrido el Ministerio ms de detalle. El Ministerio Pblico, tal lmites de este trabajo. En primer lugar, Pblico en la regin como lo conocemos en la actualidad, no se trata de un texto que examine de obedecen a la necesi- es principalmente producto de la revomanera exhaustiva lo que ocurre en dad de adecuar dicha lucin procesal penal que se intent todos los pases de Amrica Latina, sino institucin a los reque- en la Europa continental en el siglo que, como se seal con anterioridad, rimientos de un modeXIX a travs de la instauracin del se focaliza en aquellos que han llevado lo procesal que cambia denominado sistema inquisitivo de manera radical... adelante estos procesos de reforma de reformado o mixto.6

5 Informacin general del proyecto puede revisarse en Cristin Riego, "Informe Comparativo: Proyecto de Seguimiento de las reformas Judiciales en Amrica Latina", en Revista Sistemas Judiciales N 3, Buenos Aires 2002, pgs. 12 a 58. Ver especialmente pginas 12 a 17. 6 Para revisar antecedentes histricos sobre esta afirmacin vase Julio Maier, Derecho Procesal Penal II, Parte General Sujetos Procesales, Editores del Puerto, Buenos Aires 2003, pgs. 294 a 310.

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Tanto desde un punto de vista de su diseo (muchos de ellos ni siquiera contemplaron formalcomo desde su operatividad en la prctica, es posimente la existencia de un juicio oral, como por ble concluir que las funciones asignadas al ejemplo el caso de Chile). Esto mismo ha provocaMinisterio Pblico en el contexto de los sistemas do que en los pases de la Europa continental, en inquisitivos reformados o mixtos eran muy secundonde se intent instalar el modelo mixto, el rol del darias. As, el rol de ste en la etapa de investigaMinisterio Pblico haya sido menor que en Amrica cin en estos sistemas fue menor. En estos modeLatina, donde se mantuvieron estructuras inquisitilos procesales los fiscales del Ministerio Pblico vas ms ortodoxas, y el rol cumplido por el cumplan funciones de carcter ms bien burocrMinisterio Pblico ha sido, por regla general, absotico y no como investigadores activos, cuestin que lutamente irrelevante. Producto de lo anterior se normativamente era entregada a los jueces de insexplican algunas de las caracterizaciones de la instruccin y realizada en la prctica por la polica. En titucin en la regin, tales como que el Ministerio esta etapa del proceso los fiscales tenan un rol Pblico es la quinta rueda del carro, un convireactivo. Los jueces de instruccin, en cambio, tendado de piedra o que sus fiscales son soldados an una actuacin proactiva que les permita consin armas ni generales. Con ms fuerza Binder vertirse en los protagonistas principales del proceconcluye, al describir al Ministerio Pblico con so penal. En la mejor de las hiptesis, el rol de los anterioridad a los procesos de reforma en la regin, fiscales se traduca en una colaboracin menor a la que ...el Ministerio Pblico es una institucin investigacin judicial por medio de la presentacin raqutica, acerca de la cual poco sabemos, que no de algunos antecedentes y solicitud de diligencias hemos estudiado, que no tiene perfil poltico proinvestigativas que el juez de instruccin, a su dispio, sin una historia importante y que genera descrecin, poda decretar o negar. Durante el juicio, confianza en los ciudadanos.8 por el contrario, la intervencin de los fiscales era considerada en este modelo un aspecto esencial Como consecuencia directa de esta situacin de para transformar al sistema inquisitivo ms ortodoirrelevancia, algunos pases de la regin eliminaron xo debido a que los juicios suponen la presencia y de su sistema procesal penal al Ministerio Pblico. confrontacin de las partes. All se esperaba que En Chile se suprimen los promotores fiscales de los fiscales adquirieran un protagonismo represenprimera instancia en el ao 1927 por considerarse, tando a la sociedad. Sin embargo, el hecho histrisegn el propio texto del Decreto 426 de 1927, co de que la etapa de instruccin se haya engullicomo funcionarios que no eran indispensables.9 do al juicio y que, en la prctica del sistema inquiEn la lgica del funcionamiento del sistema esta sitivo reformado, los jueces asuman un decisin fue bastante racional ya que permiti un rol protagnico en la produccin de la ...la ahorro de recursos econmicos al Estado prueba en el juicio, releg tambin al eliminacin y de trmites superfluos al proceso. En Ministerio Pblico a un papel secundadel Ministerio Honduras ocurri un fenmeno similar. rio en esta etapa.7 Lo anterior llev a Pblico del sisteque en el funcionamiento concreto ma procesal penal Con todo, la eliminacin del del sistema inquisitivo reformado, el no constituy la Ministerio Pblico del sistema procesal Ministerio Pblico no tuviera la opor regla general en la penal no constituy la regla general en tunidad real de convertirse en un regin. Por el contra- la regin. Por el contrario, la mayora actor relevante. Esto por el propio rio, la mayora de los de los pases lo mantuvieron, pero diseo del sistema que no resultaba pases lo mantuvieron, con un perfil muy bajo. De esta funcional a una opcin diferente. pero con un perfil forma es posible afirmar que la exismuy bajo. tencia de esta institucin no pas Esta falta de relevancia de las de ser una abstraccin legal en una funciones del Ministerio Pblico se dio con mayor buena cantidad de pases de la regin antes del profuerza en Amrica Latina, ya que los pases de la ceso de reforma.10 Un caso extremo de esta exisregin, con anterioridad a los procesos de reforma, tencia meramente formal estuvo constituido por el mantuvieron un modelo procesal de componentes Ministerio Pblico de Guatemala con anterioridad a ms inquisitivos que sus pares del continente eurola reforma del ao 1992 en ese pas. En febrero de peo en donde se pretendi instalar el sistema mixto 1991, la oficina del Ministerio Pblico tena slo 24
7 No slo por la prctica sino que incluso a nivel normativo el sistema inquisitivo reformado reconoci un rol preponderante de los jueces en la produccin de prueba en el juicio oral. Un caso claro de esto son las facultades de interrogacin de testigos entregadas a los jueces de juicio oral en varios pases europeos. As, por ejemplo, en el sistema alemn vigente hasta hoy, quien tiene la facultad de interrogar en primer trmino a un testigo es el juez y no las partes. Ello hace que el examen posterior de las partes sea subordinado a la actividad realizada por los jueces. 8 Alberto Binder, "Funciones y Disfunciones del Ministerio Pblico Penal", en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal, Corporacin de Promocin Universitaria, Fundacin Paz Ciudadana y Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 1994, Ob. cit. pg. 68. 9 Una breve historia acerca de los promotores fiscales chilenos y su extincin puede verse en Armando de Ramn, "Promotores Fiscales. Su Historia (1876 - 1927)", en Boletn de la Academia Chilena de Historia N 100, Santiago 1989, pgs. 315 a 336. 10 En este mismo sentido vase tambin "El Ministerios Pblico en el Proceso de Reforma Penal en Amrica Latina", Entrevista a Julio Maier, en Pena y Estado N 2, Editores del Puerto, Buenos Aires 1997, pg. 173.

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fiscales para todo el pas con una poblacin que superaba los nueve millones de habitantes. Observadores de la poca reportaron que ...cuando los fiscales aparecan en los tribunales, los jueces preguntaban en algunas ocasiones que quines eran ellos y que qu hacan all 11. Similares opiniones acerca del funcionamiento del Ministerio Pblico antes del proceso de reforma tambin pueden encontrarse en otros pases de la regin. Este escaso perfil y la irrelevancia de los roles desempeados por el Ministerio Pblico en la regin tambin impactan en los aspectos organizacionales de la institucin, la que se caracterizaba por una estructura muy dbil. Al respecto, Linn Hammergren reporta que: ... incluso donde el Ministerio Pblico existe, su organizacin ha sido dbil. Cualquiera sea la lgica detrs de su estructura, esta ha sido congruente con el sistema inquisitivo. Donde no se espera que los fiscales hagan mucho, no hay necesidad de una organizacin que apoye o monitoree su trabajo. Presupuesto, personal y sistemas de planificacin han sido casi inexistentes. Mecanismos de asignacin de casos han sido similarmente no desarrollados... la pobreza organizacional ha sido la regla general e incluso ms extrema que en el caso de los tribunales.12 Segn se puede apreciar en el contexto anterior a la reforma, el Ministerio Pblico estaba constituido por una institucin con escasas y poco relevantes funciones en el proceso y, como consecuencia de lo mismo, con muy dbiles estructuras organizacionales y de apoyo a su gestin. Al fin del da, ste era un actor sin peso institucional y relevancia funcional en los sistemas de justicia criminal anteriores a la reforma.

cendental en el rol del Ministerio Pblico en el proceso penal. Este cambio ha implicado un potenciamiento de la institucin en la medida en que se le han agregado nuevas facultades a la ya tradicional de ser el titular del ejercicio de la accin penal pblica que lo convierte en el encargado de la persecucin penal. Ello significa que se le ha adjudicado la responsabilidad de llevar adelante la investigacin preparatoria de los delitos,13 lo que acarre la indefectible abolicin del modelo de juez instructor y, adems, algunas facultades discrecionales para decidir acerca del ejercicio de la accin penal pblica. Estas nuevas facultades han ubicado al Ministerio Pblico como uno de los protagonistas centrales del nuevo modelo procesal. En buena medida los sistemas de corte acusatorio que se han intentado instalar en la regin han operado sobre el supuesto de contar con una institucin fuerte y protagonista, responsable de llevar adelante la investigacin de los delitos, acusar a los presuntos responsables y ejercer facultades discrecionales relevantes para mantener la carga de trabajo del sistema en volmenes razonables. Este nuevo rol supona intervenir en la institucin realizando diversos cambios a su configuracin institucional, sus recursos y tambin en cuanto a sus objetivos estratgicos. Sin intervencin en estas reas era absolutamente ilusorio pensar que el cambio procesal poda traducirse en la prctica en una transformacin real en el funcionamiento. Estas tres dimensiones de cambios sern revisadas a continuacin.

A. Nuevos objetivos estratgicos del Ministerio Pblico

II. EL NUEVO ESCENARIO CREADO POR LA REFORMA

El avance en la regin, desde modelos procesales fuertemente inquisitivos a sistemas de corte acusatorio o adversarial, tiene un impacto profundo en las funciones que el Ministerio Pblico cumple significado un en el proceso y, en consecuencia, en la cambio trascenconfiguracin institucional de este ordental en el rol del ganismo. Para los efectos que interesa Ministerio Pblico en en este trabajo, el nuevo modelo proel proceso penal. cesal ha significado un cambio tras-

El Ministerio Pblico en el nuevo modelo no slo est llamado a cumplir ciertos roles procesales de suma importancia para que el sistema pueda funcionar, tales como ser el responsable de la investigacin preliminar y del ejercicio de la accin penal pblica, sino que tambin debe cumplir con un conjunto de funciones orientadas a la consolidacin del modelo procesal propuesto, ...el que exceden los aspectos estrictamente nuevo modelo procesales de su funcin. procesal ha Desde este punto de vista ms general, en los esfuerzos de reforma del Ministerio Pblico en la regin se esperaba que dicha institucin fuera capaz de contribuir en la consolida-

11 Vase Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America, Westview Press, 1998, pg 84. (traduccin del autor). 12 Linn Hammergrenn, Institutional Strengthening and Justice Reform, Center For Democracy and Government USAID, 1998, pg. 36 (la traduccin es del autor). 13 A la luz de esta funcin normalmente se entregan facultades de direccin de las policas para los efectos de llevar adelante las diligencias de investigacin concretas.

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cin de los nuevos sistemas procesales en al menos tres reas especficas. En primer lugar, deba colaborar en forma decisiva para la abolicin del sistema inquisitivo vigente antes de la reforma. Segundo, constituirse en el motor que impulsara el trabajo medular del nuevo sistema. Finalmente, deba asumir liderazgo en la promocin y proteccin de los intereses de las vctimas. A continuacin me referir brevemente a estos tres aspectos.

para cumplir con estos cometidos es imposible concebir al nuevo sistema funcionando adecuadamente en tanto el rol acusador no estar apropiadamente personificado. Adems, el nuevo modelo requiere que el Ministerio Pblico asuma el ritmo de trabajo del sistema para que ste funcione ptimamente. Por todo esto, el Ministerio Pblico se convierte en una especie de motor del nuevo sistema.

Para graficar la importancia de estas funciones, Uno de los objetivos centrales de la reforma en hay dos reas que a modo ejemplar dan cuenta de Amrica Latina ha sido el reemplazo total de nuescun crucial resulta el Ministerio Pblico para el tros arcaicos sistemas inquisitivos por otros de nuevo sistema. En primer trmino, ste es una inscorte acusatorio. Sin embargo, esta no es una cuestitucin clave para desformalizar la etapa de investin fcil. La experiencia de la reforma europea del tigacin criminal, lo que ha demostrado ser uno de siglo XIX es una buena muestra de ello. En esa los aspectos ms deficitarios del modelo inquisitivo oportunidad, tal como en los esfuerzos actuales, vigente antes de la reforma en la mayora de los uno de los objetivos centrales del Ministerio pases de la regin. Este modelo se caracterizaba Pblico fue lograr la abolicin del modelo inquisipor tener una etapa de investigacin burocrtica, tivo.14 No obstante ello, la creacin del Ministerio ritualista y excesivamente formalizada. El nuevo Pblico moderno no fue suficiente para el logro de sistema requiere, en cambio, que el Ministerio Peste objetivo, ya que el sistema inquisitivo sobreviblico sea capaz de dinamizar el proceso de investivi al cambio con una cara remozada, el sistema gacin criminal dotndolo de mayor flexibilidad, inquisitivo reformado. En una importante medida desarrollando trabajo en equipos multidisciplinala supervivencia del sistema inquisitivo se explica rios, coordinando ms eficientemente el trabajo popor la falta de transformacin de la etapa de inslicial, en fin, constituyndose en un puente de cotruccin criminal la que constituye el corazn del municacin entre el mundo de la actividad policial sistema. As, como puntualiza Binder, una contriy el trabajo judicial dinmico. En segundo trmino, bucin fundamental del Ministerio Pblico en la la actuacin del Ministerio Pblico es fundamental regin para lograr la abolicin de la manera inquipara el diseo de una poltica de control de la sitiva de ejercer el poder penal es a travs del descarga del trabajo que no slo posibilite a la institumantelamiento de la estructura del actual sumario cin funcionar dentro de parmetros de eficiencia criminal o etapa de investigacin.15 En su opinin, y calidad ptimos, sino tambin al sistema de justiesto debera llevar a recuperar la centralidad del cia criminal en su conjunto. El Ministerio Pblico es juicio oral y consiguientemente a la reestructurala institucin que dispone de las herramientas idcin completa del sistema. Frente a esto, la preneas para establecer una poltica de este tipo y gunta que surge es cmo se logra este objetivo? La superar as uno de los males endmicos de la justirespuesta de Binder es que ello se logra mediante cia criminal en Latinoamrica: la sobrecarga de trala desformalizacin de la etapa de instruccin y la bajo de sus distintos operadores. Es por ello que, liberacin de la responsabilidad persecutoria del en la mayora de los procesos de reforma, se entrejuez que interviene durante la investigacin. Ambas garon importantes facultades a los fiscales para que cuestiones importan un cambio cenno ejercieran la accin penal y recurrieran, en camtral en la estructura de la investiga- ...el bio, a diversas manifestaciones del principio cin y tambin en cuanto a los Ministerio de oportunidad, a salidas alternativas del sisroles de los distintos actores que Pblico tambin tema y la aplicacin de mecanismos de simjuegan en ella. deber jugar un plificacin procesal.

rol decisivo en la
En segundo lugar, la lgica del promocin y protecEn tercer lugar, el Ministerio Pblico nuevo sistema opera en base a la cin de los derechos tambin deber jugar un rol decisivo en idea de que una institucin fuerde las vctimas en los la promocin y proteccin de los derete estar a cargo de conducir la nuevos sistemas chos de las vctimas en los nuevos sisinvestigacin, formular cargos procesales. temas procesales. La vctima, actor traen contra de los acusados y redicionalmente olvidado en la configupresentar a la sociedad en los juicios orales. Sin un racin de los sistemas inquisitivos, adquiere un Ministerio Pblico poderoso que est capacitado nuevo protagonismo con los procesos de reforma
14 En este sentido ver Claus Roxin, "Posicin Jurdica y Tareas Futuras del Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico en el Proceso Penal , Ad-Hoc, Buenos Aires 1993, pg. 40. 15 Alberto Binder, Ob. Cit., pg. 80.

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traducidos en la consagracin normativa de un conjunto de derechos en su favor, buena parte de los cuales deben ser articulados por el Ministerio Pblico, quien asume la obligacin de promoverlos y tutelarlos. Entre ellos se incluyen derechos tales como: el derecho a la informacin, reparacin, proteccin y asistencia. Es as, como un nmero importante de pases han establecido en sus constituciones16, las leyes orgnicas del Ministerio Pblico o cdigos procesales, un mandato intenso de proteger y promover los derechos de las vctimas en el proceso. Una pregunta interesante a esta altura tiene que ver con el hecho de por qu los promotores de la reforma depositaron en el Ministerio Pblico las expectativas de que fuera capaz de satisfacer estos nuevos objetivos estratgicos. La respuesta es relativamente simple. En el contexto de los procesos de reforma en la regin, ste era el nico actor de quien se podan esperar cambios significativos de la naturaleza de los descritos. Los Poderes Judiciales en la mayora de los procesos no fueron promotores entusiastas del cambio, sino ms bien actores que representaban el mantenimiento del status quo. Las defensoras pblicas, por su parte, no tenan, por su rol en el sistema, suficiente fuerza que pudiera convertirlas en las instituciones lderes del movimiento de reforma. As, el Ministerio Pblico como institucin era el candidato natural para invertir esfuerzos. En este sentido, Cuadro N1 Pas
17

la debilidad institucional del mismo en varios pases de la regin se converta en un activo ya que daba espacio a realizar transformaciones importantes en su estructura e incentivos de trabajo a propsito del proceso de fortalecimiento institucional que era necesario realizar para adaptarse al nuevo proceso.

B. Las reformas a la regulacin normativa del Ministerio Pblico

Lo primero que resultaba indispensable de modificar para permitir al Ministerio Pblico cumplir sus nuevas funciones eran las disposiciones constitucionales o leyes orgnicas, que contenan las definiciones bsicas de la institucin en diversos pases de la regin. Por lo mismo, en forma paralela a la reforma de los cdigos procesales penales, buena parte de la regin ha avanzado en modificaciones a los estatutos legales en donde se contena la regulacin bsica del Ministerio Pblico. El cuadro 1 presenta un resumen bsico de once pases de la regin que han realizado reformas a sus procesos penales, contrastando la fuente y fecha de reforma al Ministerio Pblico con la fecha de entrada en vigencia del nuevo sistema procesal penal. Se agrega, adems, informacin acerca de la ubicacin institucional del Ministerio Pblico en cada pas.

Ubicacin Institucional

Fuente Reforma al MP

Fecha entrada en vigencia Proceso Penal reformado 5 de septiembre de 1992

Argentina (Sistema Federal) Bolivia

rgano autnomo o extrapoder

rgano autnomo o extrapoder

Colombia

Afiliacin a la Rama Judicial, pero con autonoma funcional rgano dependiente del Poder Judicial rgano autnomo o extrapoder

Costa Rica Chile

Ecuador

rgano autnomo o extrapoder

Reforma Constitucional de 1994 y Ley Orgnica del Ministerio Pblico N 24.946 de 1998 Constitucin Poltica y Ley Orgnica del Ministerio Pblico N 1.469 de 1993 Constitucin de 1991 y Ley Orgnica del Ministerio Pblico, Decreto N 2699 de 1991 Ley Orgnica del Ministerio Pblico N 7.442 de 1994 Reforma Constitucional de 1997 (Ley N 19.519) y Ley Orgnica Constitucional del Ministerio Pblico N 19.640 de 1999 Constitucin de 1998 y Ley Orgnica del Ministerio Pblico N 2000-19 de 2000

24 de marzo de 2001

1991

1 de enero de 1998 16 de diciembre de 2000

1 de julio de 2001

16 Por ejemplo en el artculo 250 de la Constitucin de Colombia y en el 80 a) de la de Chile. 17 El presente cuadro slo contiene la informacin de algunos pases de la regin que han emprendido reformas recientes en su legislacin procesal penal. La seleccin se ha basado en su representatividad en el contexto regional de reformas. Fuente: elaboracin propia.

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El Salvador

rgano autnomo o extrapoder

Guatemala

rgano autnomo o extrapoder

Honduras Paraguay

rgano autnomo o extrapoder Afiliacin al Poder Judicial pero con autonoma funcional rgano autnomo o extrapoder

Venezuela

Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica de 22 de diciembre de 2000 Reforma Constitucional por Acuerdo Legislativo 18-93 de 1993 y Ley Orgnica del Ministerio Pblico Decreto N 40-94 de 1994 Ley del Ministerio Pblico, Decreto N 228-93 de 1993 Constitucin del Paraguay de 1992, Ley Orgnica del Ministerio Pblico, Ley N 1562/00 Ley Orgnica del Ministerio Pblico N 5262 de 1998

20 de abril de 1999

Junio de 1994

20 de febrero de 2002 9 de julio de 1999

1 de julio de 1999

Dos breves observaciones respecto de este pripara asegurar que los fiscales puedan cumplir con mer cuadro. La primera es que se puede apreciar las funciones asignadas en el nuevo modelo proceclaramente un paralelismo entre las reformas al sal penal. Es por eso que junto a dichas reformas proceso penal experimentadas en cada uno de es posible observar en varios pases de la regin un estos pases con las reformas emprendidas al Miproceso paralelo de fortalecimiento institucional de nisterio Pblico. La segunda, tiene que ver con el los Ministerios Pblicos para que los fiscales pudietema de la ubicacin institucional del Ministerio Pran contar no solo con herramientas legales que les blico ya que este ha sido tradicionalmente uno de permitieran actuar idneamente en los nuevos los debates ms intensos que ha existido en la liteprocesos, sino tambin de recursos mnimamente ratura especializada en la regin sobre esta institusuficientes para ello. cin. 18 Segn se puede apreciar en los pases contenidos en el cuadro, la Las Sin que todava sea posible afirmar opcin de configurar el Ministerio que este proceso de fortalecimiento est reformas legaPblico como un rgano autnomo (ya les han constitui- concluido o que haya sido suficiente sea extrapoder o dependiendo del do un primer paso para permitir que efectivamente los fisPoder Judicial, pero con autonoma indispensable -pero cales puedan cumplir con sus nuevas funcional) es el que ha primado, en funciones, es posible notar avances insuficiente por s oposicin a otras alternativas como su muy significativos en diversas reas slo- para asegurar dependencia del ejecutivo o del en numerosos pases de la regin. que los fiscales puePoder Judicial sin autonoma funciodan cumplir con las nal (como por ejemplo en Costa Una primera rea donde es posifunciones asignadas en Rica). En consecuencia, se trata de ble observar avances es en materia el nuevo modelo un tema cuya discusin ha sido de regulacin presupuestaria. As, procesal penal. clausurada, al menos desde el por ejemplo, en Ecuador el presupunto de vista legal. Ello no quiere decir, como se puesto destinado al Ministerio Pblico para el ao ver ms adelante, que respecto de las opciones 2001 era equivalente a U$ 7,65 millones. En camadoptadas existen an muchas indefiniciones, bio en 2002, ao en que comenz a funcionar la incluso a nivel normativo (vgr. relacin entre autoreforma en dicho pas, la cifra se increment en un noma y rendicin de cuentas). 158% para alcanzar un presupuesto de US$ 12,14 millones.19

C. Fortalecimiento Institucional
Las reformas legales han constituido un primer paso indispensable -pero insuficiente por s sloEn El Salvador, el ao 1997 se destinaban cerca de US$ 8 millones anuales al presupuesto del Ministerio Pblico, en tanto que al ao 2000 dicha

18 As por ejemplo puede revisarse: Alberto Bovino, "El Ministerio Pblico en el Proceso de Reforma de la Justicia Penal en Amrica Latina", en Problemas de Derecho Procesal Contemporneo , Editores del Puerto, Buenos Aires 1998, pgs. 29 a 46; Alberto Bovino, Ministerio Pblico y Poder Ejecutivo, mimeo en poder del autor; Juan Bustos, "La Configuracin Orgnica e Institucional del Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal, ob. cit. pgs. 173 a 180; Andrs DAlessio, "The Function of the Prosecution in the Trasition to Democracy in Latin America", en Transition To Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, Westview Press, 1993, pg. 189 y siguientes; Philip B. Heymann, "Should Latin American Prosecutors Be Independent of the Executive in Prosecuting Government Abuses", en 26 U. Miami Inter-Am. L. Rev., pgs. 535 a 559; Elizabeth Iglesias, "Designing the Institucional and Legal Structure of Prosecutorial Power in the Transition to Democracy", en Transition to Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, ob. cit. pg. 269 y siguientes; Andrs Montes, "Algunas Consideraciones sobre la Reforma Constitucional que Crea al Ministerio Pblico", Primer Congreso Nacional sobre la Reforma del Proceso Penal, Cuaderno de Anlisis Jurdico N 39, Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, 1998, pgs. 135 a 154; Maximiliano Rusconi, "La Reforma Procesal Penal y la Llamada Ubicacin Institucional del Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico en el Nuevo Proceso Penal, Ad-Hoc, Buenos Aires 1993, pgs. 59 a 79 ; y Enrique Soller, La Separacin de los Poderes en la Repblica Argentina Despus de la reforma Constitucional del ao 1994 Adis a la Doctrina de Montesquieu?, conferencia presentada en el VI Congreso Internacional del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, Bogot-Colombia, abril de 1998. 19 Vase, La Evaluacin de la Reforma Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y Sociedad Fundacin Esquel-USAID, Quito 2003, pgs. 51 y 52.

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cifra se haba ms que duplicado ascendiendo a US$ 19 millones de presupuesto anual.20 Algo similar ha ocurrido en Guatemala, donde en el ao 1995 el presupuesto anual de la institucin llegaba a US$ 11 millones para llegar al ao 2001 a ser de US$ 45 millones.21 En Bolivia, entre el ao 2001 que fue en el que comenz a funcionar la reforma y 2003 el presupuesto asignado al Ministerio Pblico se increment en un 55,42% y si se compara dicho presupuesto con el existente el ao 1999, en el que la reforma procesal penal an no entraba en vigencia, se pueden apreciar diferencias cercanas al 100%.22 Finalmente, en el caso de Chile, la situacin es an ms radical debido a la inexistencia del Ministerio Pblico con anterioridad al proceso de reforma. As, en el ao 1999 no exista presupuesto para dicha institucin y para 2003 (momento en el cual la reforma estaba implementada en 12 de las 13 regiones del pas) se contaba con un presupuesto superior a los $44 mil millones de pesos (equivalentes a cerca de US$ 74 millones)23. El aumento de presupuesto ha estado destinado en gran parte a mejorar las pobres condiciones de infraestructura y sistemas de soporte que posean los fiscales del Ministerio Pblico en la regin. A la vez, ha existido un esfuerzo muy relevante por aumentar en nmero de fiscales que cumplen funciones en tal institucin, lo que constituye una segunda rea de fortalecimiento institucional indispensable para que el Ministerio Pblico pudiera asumir sus nuevos roles procesales. El cuadro 2 contiene los datos acerca del nmero de fiscales por cada 100.000 habitantes en diez pases de la regin. Cuadro N2 N Fiscales por 100.000 habitantes24 Pas Bolivia Colombia Provincia de Crdoba (Argentina) Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Paraguay N fiscales por cada 100.000 habitantes 3,7 8,6 8,5 6,5 4,3 2,7 9,9 4,5 6,0 3,2

Resulta difcil comparar estas cifras con las existentes en pases desarrollados que cuentan con sistemas de orientacin similar a los de la regin debido a la gran variedad existente en la materia. As, en los extremos es posible encontrar pases como Estados Unidos en donde a nivel estatal para el ao 2001 se contaba con 12,3 fiscales por cada 100.000 habitantes en ciudades con poblaciones superiores al milln de habitantes y 10,5 fiscales en ciudades con poblacin entre 500.000 y 999.999 habitantes25, en contrapartida con pases como Japn que contaran con menos de un fiscal por cada 100.000 habitantes26. Con todo, ninguno de los dos ejemplos parecieran constituir la regla general en el contexto de otros pases desarrollados con sistemas procesales similares a los que se han intentado establecer en Amrica Latina, los cuales tienen tasas que se ubican en franjas intermedias a las ya vistas. Un primer ejemplo est constituido por Canad, con un proceso penal de caractersticas muy similares a la de los Estados Unidos, pero en donde la tasa de fiscales era de 6,2 por cada 100.000 habitantes para el ao 2.000/2.00127. Una situacin similar ocurre en Alemania, cuya ordenanza procesal penal ha sido fuente de inspiracin para varios de los cdigos reformados de la regin. Es as como al 31 de diciembre de 2002, la tasa en dicho pas era de 6 fiscales por cada 100.000 habitantes28. Otro pas cuya legislacin procesal penal de 1989 ha sido fuente de inspiracin a los cdigos reformados en Amrica Latina es Italia. De acuerdo a las cifras disponibles en dicho pas para el ao 1997, la tasa era de 3,73 fiscales por 100.000 habitantes29. Si las tasas se comparan con las existentes en Amrica Latina, se puede concluir que varios de nuestros pases cuentan con cifras parecidas o incluso superiores a las existentes en sistemas comparados pertenecientes a pases de mayor desarrollo econmico (por ejemplo El Salvador, Colombia y la provincia de Crdoba en Argentina). Constituyen una excepcin los casos de Bolivia, Ecuador y Paraguay, los que, de todas formas, no parecieran tener tasas de fiscales tan lejanas a un pas de mucho mayor desarrollo econmico como Italia. Con las prevenciones sealadas acerca de la comparabilidad de estas cifras, ellas parecen ser bastante elocuentes para relativizar la afirmacin que tradicionalmente se escucha en Amrica Latina, segn la cual los principales problemas de funcionamiento de los fiscales se deben principalmente a

20 Vase, "Segundo Informe Comparativo Seguimiento de los Procesos de Reforma Judicial en Amrica Latina", en Revista Sistemas Judiciales N 5, Buenos Aires 2003, pg. 55. 21 Idem pg. 58. 22 Vase, Daniel Mogrovejo (autor responsable), Informe Sobre la Implementacin de la Reforma Procesal Penal en Bolivia , La Paz, 2004, pgs. 50 a 52. En http://www.cejamericas.org/doc/ proyectos/bol-informe-final.pdf 23 Vase Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Evaluacin de la Reforma Procesal Penal: Estado de una Reforma en Marcha , Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 2003, pg. 43. Cabe sealar que por tratarse de una institucin nueva el presupuesto del Ministerio Pblico en Chile no slo incluye los costos de operacin sino tambin los de inversin inicial

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la falta de recursos disponibles. Ello porque, al menos tratndose del recurso humano central de dicha institucin, los fiscales, las tasas revisadas indicaran que varios pases de la regin cuentan con cantidades equivalentes o superiores a la de pases con mayor desarrollo econmico. Es evidente que este problema es mucho ms complejo que la sola cantidad de fiscales y no quisiera simplificarlo para efectos del argumento que presento, pero las cifras revisadas tienden a mostrarnos que hay que buscar en otras reas explicaciones para los problemas que enfrentan los Ministerios Pblicos en la regin, donde tradicionalmente la respuesta de falta de recursos no parece ser tan evidente.

en Amrica Latina, que no obstante enfrentarse a diversos problemas en los procesos de reforma a la justicia penal, se trata de procesos vigorosos y muy dinmicos30. Sin perjuicio de lo anterior, otra caracterstica central de estos procesos es que han planteado ms dificultades de las esperadas para resolver los problemas que se crea hubieran estado en condiciones de responder con mayor rapidez. Este mismo diagnstico tambin es replicable tratndose del Ministerio Pblico. Es decir, es posible constatar mucho dinamismo respecto de cambios en ste, pero la posibilidad de que ellos hayan impactado con la profundidad que se esperaba en la realidad es un proceso mucho ms complejo de lo esperado. Para realizar una presentacin ms ordenada, me parece que los problemas que pueden detectarse en el trabajo del Ministerio Pblico en la regin pueden agruparse en dos niveles distintos. El primero de ellos se refiere a lo que denominar problemas de rol institucional y el segundo a problemas de rol procesal. A continuacin se revisarn ambas categoras.

III. QU HA PASADO CON LA REFORMA AL MINISTERIO PBLICO EN LOS NUEVOS SISTEMAS PROCESALES PENALES?: IDENTIFICACIN DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS ENFRENTADOS HASTA EL MOMENTO
Como se ha podido revisar en la seccin anterior, los Ministerios Pblicos de la regin han sufrido importantes cambios legislativos con el objetivo de redefinir no slo su arquitectura institucional, sino tambin sus funciones para as compatibilizarlas con los requerimientos del nuevo sistema. An ms, una importante cantidad de pases ha aumentado significativamente los presupuestos, las dotaciones de fiscales y la infraestructura del Ministerio Pblico, con tal de consolidar el cambio que supone el nuevo sistema. Asimismo, tambin se crearon ciertas expectativas en torno a los objetivos estratgicos llamados a cumplir por parte del Ministerio Pblico en los nuevos sistemas reformados. En este escenario, la presente seccin intenta avanzar en identificar cules son los principales problemas que el Ministerio Pblico ha tenido en este proceso de adaptacin institucional, para cumplir adecuadamente con sus nuevas funciones y objetivos estratgicos y avanzar algunas hiptesis que los explican. Antes de entrar a la exposicin sobre los aspectos especficos de lo ocurrido con el Ministerio Pblico, es necesario contextualizar, tal como lo hace el segundo informe comparativo del proyecto de seguimiento de los procesos de reforma judicial

A. Problemas de rol institucional

Para entender adecuadamente los problemas enfrentados por el Ministerio Pblico para satisfacer adecuadamente las expectativas que se tenan en cuanto a su capacidad de consolidar a los nuevos sistemas procesales, es necesario revisar algunas cuestiones que exceden su actuacin procesal; stas son las que identifico con el nombre de rol institucional. Bajo esta categora agrupo problemas que se refieren a aspectos de conduccin institucional o comprensin del rol general de la institucin en el nuevo sistema. Es decir, a aspectos problemticos que no se vinculan con las funciones especficas de los fiscales en el proceso penal sino ms bien a la forma en que la institucin enfrenta el nuevo rol y desafos que suponen su insercin en el contexto de la justicia penal reformada en la regin. Sobre la base de la evidencia emprica recopilada en el proyecto de seguimiento de las reformas judiciales en Amrica Latina y mi propia visin acerca del trabajo de los Ministerios Pblicos en varios pases de la regin me parece posible identificar cuatro problemas relevantes de este tipo. El

para la construccin de inmuebles y dotacin fsica de las oficinas. El presupuesto tambin incluy partidas para la implementacin de la reforma en la Regin Metropolitana (que representa el 40% de la poblacin del pas) cuya puesta en marcha est prevista para junio de 2005. 24 Fuente: "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit. pg. 38. Con la excepcin de Bolivia, Colombia, Chile y Honduras. En el caso de Colombia la fuente es Plan De Desarrollo de la Justicia 1995-1998 y la poblacin calculada por Naciones Unidas para el ao 1996. En Chile la fuente es Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Ob. Cit. pg. 39. En Bolivia y Honduras los datos provienen de los informes nacionales en el proyecto de investigacin de CEJA del ao 2004. 25 Vase Carol De Frances, State Courts Prosecutors in Large Districs, 2001, Bureau of Justice Statistics, December 2001, pg. 2. 26 Vase, A. Didrick Castberg, Prosecutorial Independence in Japan, 16 UCLA PAC. BAS. L. J. 38, 44 (1997). 27 Vase, Canadian Center for Justice Statistics, Criminal Prosecutions, Personnel and Expenditures 2000/01. 28 Datos proporcionados por Stefan Brings de la oficina alemana estatal de estadsticas el da 7 de enero de 2004 por va de correo electrnico. 29 El clculo ha sido realizado sobre la base de los datos contenidos en David Clark, "Italian Styles: Criminal Justice and the Rise of an Active Magistracy", en Legal Culture in the Age of Globalization, Stanford University Press, Stanford-California, 2003, pg. 247. 30 Vase, "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit. pgs. 36 y 37.

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primero de ellos se refiere a la falta de capacidad de identificacin de problemas e innovacin, el segundo a la falta de comprensin de ciertas funciones de la institucin en el sistema de justicia criminal, el tercero se refiere a falta de liderazgo institucional y, el cuarto, a una escasa cultura de rendicin de cuentas. A.1. Dificultades en la identificacin de problemas y proposicin de soluciones innovadoras Un primer aspecto deficitario general se refiere a una cierta incapacidad institucional para identificar cules son los ncleos problemticos y dificultades que enfrentan los fiscales en el cumplimiento de sus funciones en los nuevos sistemas procesales. Salvo excepciones muy especficas, los Ministerios Pblicos de la regin no han podido instalar en sus propias instituciones una capacidad que les permita producir informacin emprica detallada acerca de la realidad del trabajo de sus fiscales y, as, hacer seguimiento cotidiano de la misma. En muchas hiptesis, obtener informacin estadstica bsica acerca de la carga de trabajo de la institucin y del flujo de casos resulta muy dificultoso. En otros, aun cuando la informacin estadstica existe, ella no parece haber sido diseada estratgicamente para obtener informacin relevante sino simplemente para cumplir con el deber de producir estadsticas, lo que lleva a que se generen indicadores gruesos y generales que permiten avanzar poco en la comprensin ms fina del funcionamiento de la institucin.

cosas a nivel institucional en el que todava se privilegia una aproximacin terica o dogmtica a los problemas del sistema de justicia criminal por sobre una entrada destinada a solucionar problemas concretos y especficos. Este defecto es predicable en buena medida a la comunidad legal de Amrica Latina y no pareciera ser slo achacable al Ministerio Pblico. Con todo, el que esta institucin no haya sido capaz de alterar en su trabajo interno esta tendencia constituye un problema grave para el mejoramiento continuo de la gestin institucional. Un primer paso para tener Ministerios Pblicos renovados y con capacidad de reaccin consiste en orientar una parte de sus recursos para la identificacin de problemas (por ejemplo a travs del monitoreo permanente de su trabajo) y para la produccin de informacin emprica confiable sobre el funcionamiento del propio sistema. A partir de ello, es posible pensar, adems, en generar capacidades destinadas al planteamiento de soluciones innovadoras de tales problemas. Como veremos, la falta de estas capacidades se hace notar en varios de los problemas especficos que se describen ms adelante. En consecuencia, un desafo central para el trabajo del Ministerio Pblico en el futuro es el de darle el carcter de funcin crtica a la produccin de informacin. Ello no slo debe proyectarse a la institucionalidad general, sino que debe tambin ser un parmetro para el trabajo de las unidades operativas de la institucin que son los lugares en donde se produce la informacin relevante. En la medida en que la produccin de informacin sea slo considerada una suerte de obligacin legal formal, pero sin relevancia en el propio trabajo interno de evaluacin y planeacin institucional, seguir ocupando un rol secundario en los Ministerios Pblicos de nuestros pases.

En este contexto, no es de extraar que en forma paralela tampoco se haya desarrollado una capacidad importante de innovacin para superar los problemas que la institucin enfrenta. ...respecto de A.2. Falta de liderazgo institucional: All donde existen dificultades para idenlos problemas y Ministerios Pblicos horizontales tificarlos, pensar que se dispondrn de obstculos, exisherramientas sofisticadas y novedosas te poco conocipara enfrentar dichos problemas constiUn segundo problema de carcter miento fino y las tuye una quimera. En consecuencia, general que me parece posible identifirespuestas para respecto de los problemas y obstcucar es la falta de liderazgo a nivel insenfrentarlos tienden titucional en el Ministerio Pblico. 31 los, existe poco conocimiento fino y las respuestas para enfrentarlos tien- a enfatizar soluciones Con esto uno no se refiere a un promuy tradicionales a den a enfatizar soluciones muy tradiblema de falta de cualidades persoproblemas completacionales a problemas completamennales de quienes cumplen funciones mente nuevos. te nuevos. de conduccin en los diversos Ministerios Pblicos de la regin, A esta altura me parece posible formular una sino ms bien a una cierta concepcin imperante en hiptesis acerca del origen de este problema. En mi la regin que tiende a replicar la lgica de autonoopinin, la fuente de stos radica -en gran medida- ma individual de los jueces. As, un fenmeno muy en la persistencia de un cierto estilo de hacer las extendido es el de concebir que cada uno de los fis-

31 Sobre la materia vase especialmente Cristin Riego, Ob. Cit., pgs. 54 y 55.

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cales operativos de las fiscalas goza de importantes cumpla con otra funcin relevante que deben cumniveles de autonoma para organizar su trabajo y plir los rganos pblicos en un sistema republicatomar decisiones acerca de la persecucin penal, no, como lo es el deber de rendir cuentas pblicas sin poder aceptar instrucciones o directivas acerca y asumir responsabilidad por su gestin, tema que de cmo llevar adelante su trabajo. Esto lleva a revisar a continuacin. modelos de Ministerio Pblico completamente horizontales, en los que no existe jerarqua que pueda A.3. Escasa cultura de rendicin de cuentas imponer patrones de trabajo colectivos. Evidentemente la autonoma de los fiscales es un valor del Un tercer problema que me interesa destacar se sistema a proteger, especialmente frente a la posibirefiere a una falta de cultura generalizada de los lidad de interferencias externas que puedan afectar Ministerios Pblicos de la regin a rendir cuenta las decisiones de persecucin penal. Con todo, la pblica de su gestin. Se trata nuevamente de una autonoma en el trabajo de un fiscal no parece ser caracterstica que no es imputable con exclusividad un valor relevante tratndose de la necesidad de a dicha institucin ya que parece ser bastante exactuar con criterios mnimamente comunes que pertendida al resto de los rganos pblicos en Latimitan aumentar la eficiencia del trabajo de la instinoamrica. Con todo, en el escenario actual en tucin y, en consecuencia, no parece ser razonable donde los problemas de criminalidad y delincuende ser protegida para que cada fiscal haga su trabacia constituyen parte de las preocupaciones centrajo del modo que le parezca. Es por estas razones les de la ciudadana y, en donde los Ministerios que si al fenmeno descripto se suma la carencia de Pblicos han sido fortalecidos de manera imporsistemas de estandarizacin y seguimiento del tratante, la poca disposicin a entregar informacin bajo de esos mismos fiscales32, el resultado es que para someter la gestin institucional al escrutinio muchas cpulas a nivel regional tienen pblico resulta impresentable. serios problemas para tener una con- Los duccin institucional orientada a ciertos La poca disposicin de los Ministerios fiscales se perfines estratgicos por sobre el criterio ciben como ope- Pblicos a rendir cuenta se origina en especfico de cada fiscal en concreto, varios y complejos factores. Me parece radores estrictaorientado mucho ms fuertemente al posible presentar tres hiptesis que exmente jurdicos y da a da en el cumplimiento de sus plicaran este fenmeno. En primer luno como agentes funciones especficas que al cumpligar, me parece que no est claramenque cumplen una miento de objetivos institucionales te instalada en los fiscales la idea que funcin social rele ms abstractos 33. la sociedad es un cliente al cual hay vante respecto de la cual exista la necesidad que rendir cuentas acerca de su As, el panorama que se obserde satisfacer expectati- actuacin. Los fiscales se perciben va en muchos pases es que los como operadores estrictamente jurvas concretas de la fiscales -a niveles operativosdicos y no como agentes que cumcomunidad o "cliente". gozan de importantes grados de plen una funcin social relevante autonoma y toman decisiones sin considerar una respecto de la cual exista la necesivisin general ms estratgica. En muchas ocasiodad de satisfacer expectativas concretas de la nes eso se explica en un contexto en donde insticomunidad o cliente. As, en la mayora de nuestucionalmente tampoco existe una visin de contros pases los fiscales tienen una nocin muy resduccin global de la institucin que marque una tringida de su labor, sin percibir que las decisiones pauta clara de accin a nivel operativo. de persecucin penal representan mucho ms que una cuestin tcnica. Buena parte de este probleEl problema descripto se traduce en que en una ma encuentra su fuente en la falta de liderazgo insimportante cantidad de situaciones no existe un titucional que permita traspasar una visin ms interlocutor para exigir al Ministerio Pblico el compleja a los fiscales acerca de su rol en una cumplimiento de las funciones que exceden los sociedad democrtica. aspectos estrictamente procesales que estn en manos de los fiscales a nivel operativo, por ejemUna segunda hiptesis explicativa se refiere al plo, como veremos, en materias de seguridad ciuhecho de que las instituciones que intervienen en dadana. Eso dificulta que el Ministerio Pblico los sistemas de justicia criminal de la regin no han
32 Un ejemplo de esto est constituido por el caso de Bolivia. En el informe del proyecto de seguimiento se reporta que en dicho pas a pesar existir la posibilidad de dictar instrucciones generales tendientes a unificar el criterio de fiscales, ellas no han sido desarrolladas en actividades bsicas como la fijacin de criterios para el rechazo de denuncias o priorizacin de causas a investigarse en la etapa preparatoria. Vase Daniel Mogrovejo, Ob. Cit. punto 2.3.4 del informe. 33 Un ejemplo de esto es lo que ocurre en algunos pases, como por ejemplo en Argentina, en donde en varias provincias existe diferenciacin entre fiscales de la etapa de investigacin y fiscales de juicio. En varios de estos casos ocurre que los fiscales de juicio no se sienten vinculados con las decisiones de los fiscales de las etapas preliminares, por lo que al ir a juicio oral solicitan la absolucin del caso. Si bien se trata de situaciones que en un caso concreto pueden ser razonables, sistmicamente parecieran ser impresentables. Una institucin que ha llevado adelante la persecucin penal por meses o aos, con eventuales restricciones a los derechos de los imputados, y luego masivamente no se hace cargo de esas decisiones, no pareciera tener una justificacin pblica medianamente clara.

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estado acostumbradas a producir informacin acerca de su funcionamiento. El secreto y la reserva se han constituido en patrones normales de funcionamiento respaldados por las normas legales de los sistemas inquisitivos34. Esto ha generado una cultura reacia a ser observados, analizados y criticados. Una tercera hiptesis que explicara la falta de rendicin de cuentas se deriva de una errada comprensin del significado de la autonoma institucional que se ha conferido a buena parte de los Ministerios Pblicos de la regin, segn tuve oportunidad de revisar en el cuadro N 135. As, sta ha sido entendida en muchos casos como inmunidad o como un estatuto jurdico que blinda a la institucin frente al control pblico y crtica a su funcionamiento 36. La autonoma, lejos de representar mayores niveles de control y responsabilidad por parte de los Ministerios Pblicos, ha sido entendida como un estatuto jurdico de proteccin frente a ellas37. De esta forma, no es poco comn encontrarse con Ministerios Pblicos en la regin que bsicamente no son responsables ante nadie. Dicha falta ha dificultado dinamizar los procesos de trabajo y gestin de la institucin frente a evidentes inercias institucionales y ha generado problemas para cumplir con las funciones procesales bsicas asignadas a los fiscales en los nuevos sistemas de justicia penal. A.4. Comprensin de rol: las otras demandas del Ministerio Pblico en un Sistema de Justicia Criminal No ha sido fcil la instalacin del nuevo rol de persecucin penal en manos de los fiscales en varios pases de la regin. En algunos, los jueces no han dado el espacio a los fiscales para intervenir de forma relevante en el proceso38. En otros, en cambio, los propios fiscales no han tenido la suficiente fuerza para abrir un espacio adecuado en el sistema al cumplimiento de sus roles (por ejemplo en sus relaciones con la polica). Sin embargo, poco a poco se ha ido consolidando el rol de persecucin penal que el nuevo proceso asignaba a los fiscales. No ha ocurrido lo mismo con otras demandas que se han planteado al Ministerio Pblico y que exceden el mbito estrictamente procesal. Dentro de ellas, me parece que una de las ms significativas se refiere a la contribucin de esta institucin en

los problemas de seguridad ciudadana que afectan a la mayora de los pases de la regin. En efecto, an cuando la solucin de los problemas de seguridad ciudadana no forma parte de los objetivos originales de buena parte de las reformas procesales penales en la regin, durante la ltima dcada ha existido una creciente preocupacin de la opinin pblica por el tema en la mayora de los pases de Amrica Latina. Una muy extendida percepcin en la regin es que las tasas de criminalidad han aumentado drsticamente sin que el sistema de justicia criminal haya sido suficientemente capaz de manejar tal situacin. La consecuencia natural de esto ha sido un crecimiento significativo de las demandas ciudadanas exigiendo cambios que permitan aumentar la eficiencia del sistema para investigar delitos y castigar a los criminales. Ello ha constituido un nuevo catalizador de las reformas realizadas al proceso penal y Ministerio Pblico en la regin. No es este el momento de discutir cunto la reforma procesal penal y el Ministerio Pblico pueden efectivamente contribuir con polticas eficaces de seguridad ciudadana para la prevencin del delito. El punto a destacar es que estas demandas han cuestionado seriamente el trabajo de los Ministerios Pblico en la regin, los que se han mostrado en general bastante insensibles frente a las mismas. En mi opinin, dentro del marco limitado de accin del sistema de justicia criminal y del Ministerio Pblico, la reforma tiene la potencialidad de realizar importantes contribuciones para combatir los problemas de inseguridad y delincuencia. Ello, sin embargo, no es una consecuencia directa e inmediata de la reforma, sino que supone el desarrollo de varios elementos muy especficos. Uno de los principales aspectos que ello requiere es que el propio Ministerio Pblico asuma como parte de sus objetivos institucionales algunas acciones en la materia. As, por ejemplo, se pueden producir mejoras relevantes en materias de prevencin si ste logra niveles de coordinacin ms finos con las agencias estatales a cargo de los programas de prevencin. Lo mismo si se hace uso de sus herramientas procesales en forma que no sea contradictoria con polticas criminales orientadas a la mejo-

34 Pensemos por ejemplo en el caso del sistema inquisitivo chileno con anterioridad a la reforma, el cual estableca el secreto del sumario tanto respecto de los terceros ajenos al procedimiento cuanto al propio imputado y su defensor. 35 Las relaciones problemticas entre nociones como autonoma o independencia y rendicin de cuentas son un tema que ha generado bastante literatura en materia de sistemas judiciales. Recomiendo revisar, entre otros, Mauro Cappelletti, The Judicial Process in Comparative Perspective, Clarendon Press, Oxford 1989, captulo 2 ("Who Watches de Watchmen?"), pgs. 57 a 113 y Giuseppe di Federico, "La Independencia del Ministerio Fiscal y el Principio Democrtico de Responsabilidad en Italia: Anlisis de un Caso Anmalo desde una Perspectiva Comparada", en Revista del Poder Judicial N 48, Madrid 1997, pgs. 13 a 36. 36 Este fenmeno pareciera repetirse en otros sistemas fuera de la regin en donde se ha identificado que uno de los principales desafos para asegurar el deber de rendicin de cuentas de las instituciones del sistema de justicia criminal se encuentra, precisamente, en la invocacin de distintos niveles de independencia y autonoma. Vase Philip Stenning, "Introduction", en Accountability for Criminal Justice, University of Toronto Press, Canad 1995, pg. 7. 37 Para Chile vase, Mauricio Duce "Qu Significa un Ministerio Pblico Autnomo?: Problemas y Perspectivas en el Caso Chileno", en Apuntes de Derecho N 9, Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago, 2001, pgs. 8 a 11. 38 As, por ejemplo, todava en muchos pases la tendencia en los juicios orales es a que el protagonismo en la produccin de informacin en el juicio lo tengan los jueces y no las partes.

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ra de niveles de seguridad ciudadana (por ejemplo cuando perseguir o desestimar casos, cuando ocupar la suspensin a prueba del proceso, entre otras). Por otra parte, una adecuada atencin a las vctimas, primeras personas en donde la sociedad forma sus percepciones acerca del trabajo del sistema, puede constituir una estrategia clave para mejorar los niveles de confianza en el sistema y disminuir las sensaciones de temor ciudadano. Los casos anteriores constituyen algunos ejemplos frente a mltiples experiencias que existen en el mbito internacional sobre la materia.

de enjuiciamiento criminal inquisitivos. Es decir, funciones estratgicas que asociadas al nuevo rol de persecucin penal entregado al Ministerio Pblico, ste deba cumplir para afianzar el nuevo modelo procesal acusatorio instaurado como consecuencia de la reforma.

Al igual que en la seccin anterior la evidencia emprica recopilada en el proyecto de seguimiento de las reformas judiciales en Amrica Latina, sumado a mi propia visin acerca del desarrollo de los procesos de reforma en la regin, me permiten identificar principalmente cuatro problemas de El El problema es que, en varios pases este tipo. El primero de ellos se refiere al de la regin, el Ministerio Pblico no problema es que, escaso impacto que ha tenido el trabajo en varios pases ha mostrado sensibilidad en el tema y, del Ministerio Pblico en dinamizar la de la regin, el por el contrario, se ha manifestado etapa de instruccin criminal. El segunMinisterio Pblico pblicamente reacio a asumir cualdo se refiere a la limitada capacidad del (...) se ha manifestaquier responsabilidad en materia de Ministerio Pblico para controlar la do pblicamente rea- carga de trabajo del sistema. El terceseguridad ciudadana, argumentancio a asumir cualquier do en muchos casos que dicha resro, se encuentra el hecho que el responsabilidad en ponsabilidad no forma parte de Ministerio Pblico no se ha transformateria de seguridad sus funciones ni obligaciones. Esta mado en un agente relevante en la ciudadana... situacin ha impedido que la promocin y proteccin de los reforma a los Ministerios Pblicos derechos de las vctimas. haya servido como respuesta frente a las demandas Finalmente, en cuarto trmino, se encuentra la prosociales en el tema. Adems, ello ha constituido un blemtica relacin del Ministerio Pblico con la foco de crtica que ha llevado a deslegitimar a la polica y el cumplimiento de sus funciones investiinstitucin en frente de la opinin pblica y, en gativas. A continuacin se presentarn con mayor muchas ocasiones, cuestionar la conveniencia de la detalle cada uno de estos problemas. reforma en su conjunto. B.1. Limitado impacto en dinamizar la En mi opinin, resulta indispensable que el etapa de instruccin criminal 39 Ministerio Pblico abandone la concepcin rgida y tradicional segn la cual le toca desempear el Como analic, una de las grandes expectativas papel de una institucin cuasi-judicial cuyo nico que se tenan con la reforma al Ministerio Pblico rol relevante es el procesal. Esto es un error desde en el contexto de los procesos de reforma a los sisel punto de vista tcnico, a la vez que desde un temas de enjuiciamiento criminal inquisitivos era su punto de vista poltico constituye una muy mala aporte decisivo para desmantelar las estructuras traestrategia de insercin institucional. En la medida dicionales de la investigacin criminal, que se que el Ministerio Pblico asuma como parte de sus caracterizaban por su extremo formalismo, rigidez responsabilidades contribuir a superar, al menos en y por el carcter altamente burocratizado de sus una parte, los problemas de seguridad ciudadana, mtodos de trabajo. Con todo, la observacin del eso fortalecer su posicionamiento institucional en trabajo de los fiscales en varios pases da cuenta la regin. que los Ministerios Pblico reformados han tendido a repetir los mtodos de trabajo del sistema B. Problemas de rol procesal inquisitivo. As, en una buena parte de nuestros pases la etapa de investigacin criminal sigue En esta categora se incluyen problemas especsiendo bsicamente una metodologa de trabajo ficos que ha enfrentado el Ministerio Pblico en el destinada a la construccin burocrtica del expecumplimiento de sus funciones ms bsicas y que diente al igual que en los sistemas inquisitivos antehan sido asignadas en virtud de la implementacin riores. La diferencia es que se trata de una labor de los nuevos sistemas procesales- o que su reconque han asumido los fiscales en vez de los jueces figuracin deba de satisfacer en el proceso de desde instruccin. arrollo y consolidacin de la reforma a los sistemas

39 Este primer problema es especialmente destacado en el "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit, pgs., 37 a 39.

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La falta de innovacin del Ministerio Pblico en su forma de organizar el trabajo durante la etapa de investigacin criminal que pudiera haber alterado la dinmica establecida en el contexto de los sistemas inquisitivos se refleja en varias cuestiones. Una de las ms relevantes ha sido una tendencia a organizar al Ministerio Pblico de manera refleja a las estructuras judiciales. Es decir, como una copia al carbn de las mismas. Esto ha significado que las fiscalas se han organizado como una sombra del modelo de organizacin judicial generndose as varios problemas con ello. El principal que me interesa destacar es que esta reproduccin del modelo ha traspasado la lgica de organizar el trabajo judicial que no es la ms eficiente para el desempeo de una funcin completamente distinta como lo es la de persecucin penal. La lgica de la organizacin judicial est pensada fundamentalmente en clave de proteccin de garantas, en cambio, la de un Ministerio Pblico moderno debiera estar en clave de aumentar la eficacia y racionalidad de las actividades de persecucin penal que son su trabajo central.

organizar el trabajo que lleve a pensar modelos distintos y flexibles para diversos tipos de situaciones en donde la experiencia acumulada indica, por ejemplo, que la asignacin horizontal o por flujo puede ser ms idnea que la vertical o por cartera. Un segundo ejemplo en donde es posible constatar una falta de innovacin en los modelos de organizacin del trabajo del Ministerio Pblico se refiere a la especializacin de funciones como criterio del mismo. Salvo casos de especializacin temtica para la investigacin y procesamiento de algunas categoras especficas de delitos (tpicamente las unidades de investigacin por categoras de delitos, por ejemplo drogas, sexuales, etc.) no existen otras formas de organizacin especializada del trabajo. Esto contrasta con mltiples experiencias de especializacin funcional. As, modelos de especializacin funcional discriminan actividades claves de la fiscala y organizan su trabajo en torno a las mismas. Por ejemplo, evaluacin y seleccin de casos, litigacin de determinadas audiencias especialmente complejas, persecucin penal de casos de alto perfil pblico, entre otras. Nuevamente el punto aqu no es sealar la inconveniencia de la especializacin temtica, sino que marcar que existen mltiples y ms sofisticadas frmulas para especializar un trabajo en una fiscala que tienen capacidad potencial de mejorar significativamente los resultados de trabajo de las mismas y que normalmente estn ausentes en los Ministerios Pblicos de la regin, mas por desconocimiento o inercia de las formas ms tradicionales de trabajo que por decisiones explcitas sobre la conveniencia de las mismas.

Uno de los ejemplos ms paradigmticos de problemas de organizacin y falta de innovacin en las metodologas de trabajo del Ministerio Pblico se encuentra en los sistemas de asignacin de casos. El sistema que todava impera en una gran cantidad de pases es el de asignacin individual de casos, reproduciendo la lgica de los sistemas jurisdiccionales. Esto significa que una vez ingresado el caso a la fiscala, ste es asignado a un fiscal, el cual tendr competencia para conocer todo el caso (o al menos en la etapa procesal en donde interviene ese fiscal ya que debido a la organizacin refleja muchos sistemas entregan a los fisUn tercer ejemplo se da en el rea de adminiscales competencia por etapas del proceso). En tracin de las fiscalas. As, tampoco es posible este modelo, cada fiscal litigar las audiencias que observar avances relevantes en la profesionalizageneran sus propios casos y slo l podr tomar cin de la administracin de las fiscalas y los serdecisiones en el mismo. Con ello se generan vicios de soporte tcnico. Buena parte de los importantes espacios de tiempos muertos y no se Ministerios Pblicos de la regin siguen siendo funaprovechan economas a escala, que formas de damentalmente el lugar de trabajo de juristas, organizacin de trabajo ms colectivo u horizontadesaprovechando as el conocimiento y experienles permitiran. En este sentido, es posible constacia acumulados en otras disciplinas que podran tar una casi inexistencia de trabajo en aportar una mirada fresca e innovadora en la equipos. Cada fiscal trabaja en su propio Los forma de organizar la gestin del trabajo aspectos relatametro cuadrado sin permitir que otros de los fiscales. El cmo organizar en se inmiscuyan en cmo l lo lleva dos a modo ejemforma ms eficiente el trabajo de un adelante. Mi punto aqu no es afirmar plar se traducen en equipo de investigacin o procesauna fuerte tendenla inconveniencia absoluta de este miento de informacin no es una cia de los fiscales a modelo de asignacin por cartera, de materia en la cual un abogado tenga, reproducir lo que los hecho en algunos casos puede resulpor formacin profesional, ms jueces de instruccin tar ser el ms eficiente de acuerdo herramientas que un administrador. realizaban en el con las caractersticas especficas de Por ello, la falta de incorporacin contexto de los sistemas una fiscala determinada. El punto ms masiva de estos profesionales inquisitivos. a destacar es que no existe una en la gestin del Ministerio mayor innovacin en la forma de Pblico de seguridad es una de
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las razones que explica la perpetuacin de las formas ms tradicionales de organizar el trabajo de los fiscales. Los aspectos relatados a modo ejemplar se traducen en una fuerte tendencia de los fiscales a reproducir lo que los jueces de instruccin realizaban en el contexto de los sistemas inquisitivos. Es decir, seguir una pauta homognea, formalista y burocrtica de tramitacin de casos destinada como objetivo principal a la construccin del expediente. Ello no slo tiene impacto en la reproduccin de lgicas ineficientes de organizar el trabajo, sino que tambin se traduce en vulneracin de principios bsicos del nuevo sistema tales como los de publicidad, oralidad, inmediatez. B.2. Limitada capacidad para controlar la carga de trabajo La funcin ms bsica que un sistema de justicia criminal debe estar en condiciones de satisfacer es la capacidad de manejar razonablemente los casos que conoce, o bien, hacerse cargo del flujo de casos que recibe. En este sentido, la variable principal que condiciona el correcto funcionamiento de un sistema de justicia criminal es el manejo y el control del flujo de casos que recibe. En la medida que el sistema no desarrolle una poltica de control del flujo de casos que le permita dominar la carga de trabajo, resulta difcil que pueda operar dentro de parmetros mnimos de racionalidad y calidad. En este sentido, la sobrecarga de trabajo de los sistemas de justicia criminal pareciera ser el principal foco de problemas para el funcionamiento de los mismos. Por estas razones, la mayora de las reformas procesales establecieron un conjunto de criterios e instituciones que le permitan al Ministerio Pblico desarrollar una poltica de control de la carga de trabajo del sistema, con el objetivo de superar la situacin que impona la vigencia irrestricta del principio de legalidad en el contexto de los sistemas inquisitivos. Dentro de las facultades que los sistemas reformados han consagrado se le dieron al Ministerio Pblico facultades para desechar tempranamente casos recurriendo a diversos criterios de oportunidad (mnima gravedad, retribucin natural, etc.), buscar soluciones alternativas al sistema por medio de salidas alternativas (suspensin del proceso a prueba y reparacin entre las principales) y sistemas de simplificacin procesal destinados a ahorrar trmites del proceso innecesario para ciertos perfiles de casos (procedimiento abreviado, procedimientos por delitos flagrantes, entre otras).

La entrega de estas facultades a los fiscales es lo que, segn ya mencionaba en forma precedente, transformaban al Ministerio Pblico en la llave de entrada del sistema. Sin embargo, la observacin del comportamiento de los fiscales en el uso de las herramientas descritas da cuenta que el Ministerio Pblico las ha sub-utilizado, particularmente a los mecanismos de descongestin temprana (criterios de oportunidad) y salidas alternativas. El cuadro nmero tres contiene un resumen con el porcentaje de casos en los que se utilizan ambas herramientas en nueve pases de la regin. Cuadro N 3 40 Uso de salidas alternativas y facultades discrecionales del Ministerio Pblico Pas Bolivia Argentina (Crdoba) Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Honduras Guatemala Paraguay % en que se usan 40 % 1% 64 % 75 % 2% 26 % 8% 4% 10 %

Segn se puede apreciar, con la excepcin de Chile y Costa Rica, el ejercicio de estas herramientas en el resto de los pases es extremadamente bajo41. El impacto de esto ha sido que los sistemas reformados han debido trabajar con una gran cantidad de casos abiertos sin que los fiscales efectivamente puedan realizar en aqullos actividades productivas de investigacin. Ello ha reforzado el tratamiento burocrtico de los casos y la reproduccin en la lgica de tramitacin que se les daba en los sistemas inquisitivos, a la vez que ha impedido que el nuevo sistema pueda priorizar su trabajo en los delitos socialmente ms relevantes y en aquellos que el sistema tiene efectivas posibilidades de investigacin. As, la imagen comn de un fiscal en la regin ser con una gran cantidad de casos abiertos al mismo tiempo, muchos de los cuales no tienen posibilidades reales de ser resueltos o socialmente no resulta tiles perseguir criminalmente y que, no obstante ello, le generan diariamente al fiscal o a la polica una carga de trabajo que copa su tiempo y, adems, produce una sensacin de agobio que impide avanzar con rapidez en aquellos casos en que el sistema s tendra posibilidades concretas de hacerlo.

40 Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento. En el caso de Chile se ha utilizado Boletn Estadstico del Ministerio Pblico 2003 . Se incluyen suspensiones del proceso a prueba, acuerdos reparatorios y el uso de criterios de oportunidad. No se incluyen procedimientos abreviados. 41 Debe sealarse que en los casos de Ecuador y Crdoba en Argentina el bajo porcentaje no slo se explica por problemas en el Ministerio Pblico sino debido a que la legislacin en ambos pases entrega limitadas facultades a los fiscales para seleccionar su carga de trabajo en comparacin con el resto de pases contenidos en el cuadro.

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Hay varias hiptesis que explican los bajos porcentajes mencionados. Me interesa detenerme en una de ellas. Muchos Ministerios Pblicos de la regin no han sido capaces de romper la dinmica burocrtica de evaluacin o ms bien la inexistencia de una evaluacin temprana de los casos que reciben, que fue heredada de la lgica de los sistemas inquisitivos anteriores a los procesos reformados. Es necesario recordar que en estos normalmente existan versiones bastante extremas del principio de legalidad procesal, segn las cuales los rganos de persecucin penal no podan interrumpir o suspender tempranamente la persecucin penal. En dicho escenario todo caso ingresado era procesado por el sistema y reciba algn tipo de tramitacin relativamente extendida en el tiempo. Algo similar ha ocurrido en muchos pases de la regin en los procesos reformados, pero en el contexto de sistemas que s han contemplado excepciones importantes al principio de legalidad. As, la evaluacin temprana de casos parece no constituir una funcin crucial del trabajo de los fiscales, ni tampoco para la cual existan procesos especficos de trabajo diseados con el propsito de realizarla de forma eficaz. Lo mismo ocurre con el trabajo para dar lugar a salidas alternativas tales como las suspensiones del proceso a prueba o acuerdos reparatorios. En cambio, all donde esta funcin se ha especializado y el Ministerio Pblico ha establecido como objetivo prioritario la seleccin de casos, los resultados del sistema han mostrado notables aumentos en el ejercicio de estas facultades. As, por ejemplo, en el caso chileno durante el primer ao de funcionamiento, las tasas de desestimacin de casos fueron relativamente bajas en comparacin con lo acaecido el segundo y tercer ao. La explicacin bsica de ese cambio obedece a la introduccin de diversos mecanismos de evaluacin y la decisin temprana de casos que no estaban previstos por el Ministerio Pblico cuando la reforma se puso en marcha. Ello se tradujo en un aumento significativo de casos desestimados y una rebaja muy importante de casos pendientes en manos de los fiscales42. B.3. Limitado cumplimiento de la funcin de promocin y proteccin de los derechos de las vctimas Una tercera rea de problemas especficos que ha enfrentado el Ministerio Pblico para cumplir con las expectativas bsicas de su refor ma se vincula con sus nuevas fun-

ciones respecto a las vctimas de los delitos. No obstante haberse producido avances muy significativos en materia de diseo normativo de derechos a favor de las vctimas, todava es posible constatar que el Ministerio Pblico no se ha convertido en un actor muy vigoroso en la promocin y proteccin de los mismos. Una primera cuestin que es posible constatar en el rea, es la falta de una institucionalidad en el Ministerio Pblico que se encargue de disear y ejecutar polticas en materia de promocin y proteccin de los derechos de las vctimas. Salvo contados casos -y con problemas de cobertura territorial- son pocos los Ministerios Pblicos que cuentan con algn tipo de institucionalidad especializada en la materia. Esta situacin se refleja tambin en la falta de programas concretos de intervencin, como por ejemplo de informacin de las vctimas o proteccin a las mismas. Frente a la falta de institucionalidad, operativamente el vnculo con las vctimas queda en manos de los fiscales. En este nivel tambin se detectan varios problemas. En primer lugar, los fiscales no perciben que las vctimas constituyen clientes respecto de quienes deben considerar su opinin para tomar decisiones acerca de la persecucin penal de los casos. En segundo lugar, muchas veces tener un rol activo en la promocin de los derechos de las vctimas entra en conflicto con la lgica de persecucin penal y, esta ltima, prima finalmente en caso que hubiera una contraposicin de intereses dejando a la vctima completamente insatisfecha respecto de sus pretensiones. Esto obedece no slo a la falta de sensibilizacin de los fiscales respecto a la compresin de los problemas de las vctimas sino tambin debido a que normalmente la evaluacin de su trabajo se medir por resultados en la persecucin penal ms tradicional. Un ejemplo tpico donde se generan dinmicas de este tipo es tratndose de casos en los que fiscales privilegian la persecucin penal por sobre el trmino del caso utilizando mecanismos de reparacin a favor de la vctima argumentando inters pblico por sobre la voluntad de esta ltima.

...uno de los problemas centrales En este escenario, uno de los probleque se observa es mas centrales que se observa es la falta la falta de capacide capacitacin de los fiscales que les tacin de los fisca permita sensibilizarse respecto de las les que les permita necesidades de las vctimas, como sensibilizarse respectambin la falta de polticas instituto de las necesidades cionales que pongan dicho tema de las vctimas... como una cuestin de relevancia en

42 Una explicacin detallada de esto con indicacin de las cifras concretas puede revisarse en Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Op. Cit. pgs. 91 a 96.

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el trabajo de los fiscales. Esta sensibilizacin no significa slo cuestiones abstractas o puramente discursivas acerca de la importancia de la vctima, sino que el diseo de incentivos concretos, como por ejemplo evaluacin de desempeo, asociados al logro del objetivo de satisfaccin real de los intereses especficos de la vctima en el proceso. B.4. Ministerio Pblico y Polica: problemas de coordinacin y definicin de funciones

Las relaciones entre Ministerio Pblico y Polica constituyen otro aspecto problemtico en el cumplimiento de funciones de parte del Ministerio Pblico. La coordinacin entre ambas instituciones es un factor crtico para la implementacin exitosa del nuevo sistema y el cumplimiento de las funciones bsicas de los fiscales en el nuevo proceso. No obstante lo anterior, en varios pases de la regin las relaciones entre stas son, al menos, deficientes lo que, a su vez, genera problemas en la consolidacin de la dinmica del nuevo proceso. Las cauTodos estos problemas se han traducido en el sas de esta situacin son variadas y complejas, pero funcionamiento concreto del sistema en una me interesa enfatizar algunos problemas especfiincomprensin y falta de comunicacin entre cos que presenta la relacin Polica-Ministerio ambas instituciones. Es as como los programas de Pblico que requieren ser confrontados en el tracapacitacin del Ministerio Pblico regularmente bajo futuro en esta materia. Antes de ello me inteno incluyen las nociones ms bsicas acerca de tcresa destacar que este problema presenta dimennicas, herramientas y estrategias utilizadas por la siones vinculados tanto a las funciones procesales polica en las investigaciones criminales que les del Ministerio Pblico como a cuestiones permita comprender la lgica del mundo policial de carcter institucional. Con todo, he Todos y las dificultades que enfrenta el trabajo preferido reservar su anlisis en esta estos problemas concreto de los policas. Los programas seccin para enfatizar el impacto del se han traducido de capacitacin policial tampoco se problema en el asentamiento del caracterizan por desarrollar habilidades en el funcionanuevo modelo procesal en la regin. y destrezas que les permitan a sus miento concreto agentes establecer relaciones construcdel sistema en una La polica tradicionalmente no ha incomprensin y falta tivas con los fiscales. En este escenasido objeto de preocupacin por de comunicacin entre rio, es difcil esperar una efectiva y parte de los acadmicos y reformiscoordinada relacin. ambas instituciones. tas en Amrica Latina43. Adems, es una institucin casi desconocida para la sociedad, Las problemticas relaciones difcil de entender para quienes no tienen una relaentre el Ministerio Pblico y la Polica me parece cin cercana con el mundo policial. Esta falta de tambin pueden ser entendidas como un resultado conocimiento explica en buena medida la existende la tensin generada por el surgimiento de un cia de una brecha entre el mundo policial y el nuevo actor institucional que comparte el poder mundo civil que se fortaleci durante los peroque la polica sola tener en el antiguo sistema y, tal dos de gobiernos no democrticos en la Amrica vez ms importante, un actor que tiene como uno Latina. La consecuencia de esto es que la reforma de sus objetivos centrales el control del trabajo a la justicia criminal en la regin no ha incorporapolicial. No obstante las reglas formales que estado reformas significativas en la organizacin poliblecen que a los jueces de instruccin les correscial sino en casos muy especficos44. Ms an, en ponda un importante control de la actividad poli-

los casos en que las relaciones entre la polica y el Ministerio Pblico han sido reguladas normativamente en los nuevos cdigos procesales penales, ello ha sido en trminos bastante ambiguos generado serios problemas para la coordinacin entre ambas instituciones. A este respecto uno de los aspectos problemticos ha sido el significado de direccin funcional del Ministerio Pblico sobre la polica para los efectos de la investigacin preliminar. As, la polica ha argumentado que esta direccin entra en conflicto con la cadena de mando institucional y, por otra parte, que ellos no son una institucin que se encuentre bajo la dependencia del Ministerio Pblico45. En el otro extremo, muchos fiscales entienden que tal direccin les da un poder total sobre el trabajo policial sin considerar la experticia de los investigadores policiales o incluso se cree que ello los autoriza a sustituir el trabajo de los mismos por va de asumir la investigacin criminal como una funcin propia.

43 En este mismo sentido vase, entre otros, Alberto Binder, Ob. Cit., pg. 82; Maximiliano Rusconi, "Reformulacin de los Sistemas de Justicia Penal en Amrica Latina y Polica: Algunas Reflexiones", en Pena y Estado N3, 1998, pgs. 189 y 190; y Mauricio Duce y Felipe Gonzlez, "Polica y Estado de Derecho: problemas en torno a su y Funcin y Organizacin", en Pena y Estado N 3, 1998, pgs. 51 a 53. En este ltimo se sugiere que una de las razones de esta falta de preocupacin ha sido un entendimiento excesivamente formalista del proceso penal como un conjunto de trmites y plazos de carcter judicial de acuerdo al cual slo los procedimientos judiciales son considerados parte del objeto de estudio del proceso penal por parte de los juristas. 44 Una excepcin paradigmtica est constituida por el caso de El Salvador, donde una nueva fuerza policial ha sido creada. Sin embargo, la creacin de este nuevo cuerpo policial es el resultado de la implementacin de los acuerdos de paz y no un producto del nuevo sistema de justicia criminal implementado en ese pas recientemente. Sobre la nueva polica de El Salvador puede verse Gustavo Palmieri, "Reflexiones y Perspectivas de la Reforma Policial en El Salvador", en Pena y Estado N 3, 1998, pgs. 313-340. 45 Al respecto ver Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America, Westview Press, 1998, pg. 275.

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cial en la investigacin de los delitos, la polica en la regin haba desarrollado amplios espacios de autonoma en la prctica del sistema inquisitivo.

un debate sobre los mismos y de guiar futuras actividades de investigacin que nos permitan profundizar en sus causas y posibles soluciones.

En este complejo escenario, el Ministerio Como conclusin, me parece posible afirmar Pblico ha carecido de sensibilidad para acercarse que los fiscales han tenido diversos problemas para adecuadamente a las policas y desarrollar relacioenfrentar y satisfacer parte de las demandas bsicas nes constructivas para llevar adelante el trabajo de que han justificado la reforma procesal penal y los investigacin criminal. En muchos casos el propio cambios experimentados en su propia institucionaMinisterio Pblico no tiene claridad acerca de los lidad. Con todo, no debe confundirse este diagroles y funciones y de la correcta divisin de labonstico crtico con una situacin de incumplimienres que debe haber entre fiscales y policas. El to absoluto de objetivos. Por el contrario, los inforMinisterio Pblico tiene que comprender que quien mes nacionales del Proyecto de Seguimiento de las realiza por regla general las actividades de investiReformas Judiciales en Amrica Latina junto con gacin concreta por razones de experticia profesiomostrar varios de los problemas reseados en este nal, cobertura territorial y medios disponibles es la trabajo tambin dan cuenta de mltiples experienpolica. Debe tambin entender que hay una expercias exitosas en reas especficas de actuacin de ticia que los policas disponen que debe ser aprolos fiscales. As, hay varios casos en los que han vechada para el potenciamiento de la persecucin desarrollado experiencias muy exitosas de trabajo penal. Por otra parte, debe ser capaz de en equipos entre fiscales y policas, en el establemostrarle a la polica que sin una coordi- ...me cimientos de sistemas de evaluacin nacin con su trabajo, los resultados de temprana de denuncias, en la creacin parece posible sus investigaciones sirven de poco o de oficinas especializadas para la proafirmar que los nada. En este sentido, los fiscales del teccin de vctimas, en la introduccin fiscales han teniMinisterio Pblico juegan un rol clave do diversos proble- de criterios modernos de administraen el nuevo modelo procesal al actuar mas para enfrentar cin, entre otras muchas que resulta como verdaderas bisagras entre el y satisfacer parte de dificultoso enumerar con detalle en mundo policial y judicial, o sea, como las demandas bsicas este trabajo. un puente de plata para transformar que han justificado la la informacin obtenida en la invesEn este contexto, los Ministerios reforma procesal penal tigacin policial en un caso judicialPblicos de Amrica Latina deben y los cambios experimente sustentable y ganable. El Miprofundizar las lneas de trabajo en mentados en su propia nisterio Pblico tiene una posicin donde se han logrado implemeninstitucionalidad. privilegiada en el diseo de los tar programas exitosos de accin. nuevos modelos procesales para superar el abismo Ello parte, en primer lugar, por existente entre ambos mundos. Con todo, la expeun cambio muy relevante en la orientacin al trariencia de varios pases de la regin indica que no bajo. Como se sealaba con anterioridad, sin una ha sido suficientemente fuerte para asumir con procapacidad importante para producir informacin tagonismo tal funcin, ni tampoco ha tenido la claemprica confiable acerca del funcionamiento del ridad para comprender adecuadamente que en sistema y sin que esa capacidad se construya pendicha funcin se concentran sus principales fortalesando en la solucin de problemas concretos de la zas en relacin con el trabajo policial. institucin ser imposible pensar que a corto plazo los problemas descritos puedan superarse. Pero junto con ello debe tenerse claridad acerca de cuIV. ALGUNAS CONSIDERACIONES les son los objetivos ms relevantes que la instituFINALES cin est llamada a cumplir en el contexto de un sistema acusatorio y en un proceso de transformaLos procesos de reforma a los sistemas de justicin como lo han sido las reformas experimentadas cia criminal en Amrica Latina an se encuentran en en la regin en los ltimos aos. etapa de asentamiento, lo mismo con los cambios experimentados por el Ministerio Pblico. En este Ambas cuestiones exigen liderazgo y capacidad contexto, el objetivo central de este trabajo ha sido de innovacin en los Ministerios Pblicos que no el de realizar una identificacin preliminar de los han estado presentes hasta ahora. Aqu se presenproblemas que ste ha enfrentado hasta el momenta en mi opinin el gran desafo que exige la etapa to, para satisfacer las expectativas que justificaron actual del proceso de reforma a la justicia criminal estos con el propsito de contribuir al desarrollo de en la regin. I

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EL NUEVO CODIGO PROCESAL PENAL PERUANO

Apuntes preliminares respecto a su implementacin
Julio C. Espinoza Goyena
Secretario Tcnico de la Comisin de Alto Nivel - Cdigo Procesal Penal 2003 - 2004. jeg@proyectorpp.org

Last July 29 saw the publication of Peru's new Criminal Procedure Code in the official newspaper, El Peruano, along with Legislative Decree 958, which regulates the implementation and duration of the code. This article describes the reform process in Peru, which has been the object debate among the country's most renowned jurists and in the community for nearly one year.

I. ANTECEDENTES
El pasado 29 de julio fueron publicados en el diario oficial El Peruano el nuevo Cdigo Procesal Penal as como el Decreto Legislativo 958, que regula el proceso de implementacin y transitoriedad de este nuevo cuerpo normativo. Ello en virtud a la autorizacin brindada por la Ley 28.269, que delegaba en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar mediante Decreto Legislativo un nuevo Cdigo Procesal Penal, las normas de implementacin as como cualquier otro asunto en materia procesal penal1. Segn seala el dictamen de la Comisin de Justicia que aprob la referida Ley 28.269, este mtodo legislativo, el de la delegacin de facultades, se explica por tratarse de normas de gran extensin y de un contenido especializado. En efecto, el Anteproyecto de Cdigo Procesal Penal elaborado por la Comisin Especial de Alto Nivel creada mediante Decreto Supremo N 005-2003-JUS, cuenta con 566 artculos, distribuidos en siete libros.

Es fcil advertir que tiene un contenido altamente complejo que ha requerido de una discusin especializada por cerca de un ao, en la que han participado los ms destacados juristas de nuestro pas. Adems, es necesario tener en cuenta que el Cdigo Procesal Penal aprobado va Decreto Legislativo ha sido debidamente sometido a consideracin de la opinin de la ciudadana, pues su primera versin de fecha noviembre de 2003 fue publicada con la finalidad de recibir las observaciones y crticas de todos los sectores. En ese sentido, es pertinente sealar que, desde el mes de diciembre de 2003 hasta el mes de abril de 2004 la Comisin de Alto Nivel recibi y discuti cada una de las observaciones formuladas por diversas instituciones del Estado y de la sociedad civil, incluyendo a CERIAJUS, que en su informe final ha apoyado tambin la aprobacin del nuevo Cdigo Procesal Penal. Sin lugar a dudas se ha dado un paso importante en el camino hacia un nuevo modelo de jus-

1 Como antecedentes, debe tenerse en cuenta que mediante delegacin de facultades legislativas al Poder Ejecutivo han sido aprobados en nuestro pas el Cdigo Civil, el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, el Cdigo Penal, el Cdigo de Ejecucin Penal, el Cdigo Procesal Civil y el Cdigo Tributario.

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ticia penal 2. Sin embargo, la experiencia de los ltimos aos en nuestro pas nos ha enseado que la promulgacin de un nuevo Cdigo Procesal Penal -con todas las complejidades jurdicas, polticas e institucionales que ello conlleva- constituye slo el primer peldao de todo un proceso de reforma que empezamos a caminar y en el que el proceso de implementacin resulta decisivo.

Razones tcnicas: el nuevo Cdigo implica no slo un cambio normativo de procedimiento sino tambin un cambio en las formas de trabajo de los operadores del sistema. Ello requiere de un complejo y adecuado proceso de reingeniera en el que el enfoque multidisciplinario resulta fundamental.

Asimismo, dadas las caractersticas propias del nuevo modelo es previsible que sus primeros pasos presenten dificultades que deben ser resueltas y II. EL MODELO PROGRESIVO DE asimiladas de manera inmediata, de manera tal que VIGENCIA DEL NUEVO CDIGO pueda evitarse poner en jaque el nuevo sistema. A este respecto resulta interesante una encuesta de El modelo de implementacin que se ha estaopinin realizada entre jueces, fiscales y abogados blecido en nuestro pas, conforme lo indica la prien ejercicio, en diciembre pasado, segn la cual el mera disposicin final del nuevo Cdigo, es el pro78% de los encuestados opinaba que el nuevo gresivo (el Cdigo Procesal Penal Cdigo debe ser puesto en vigencia de manera entrar en vigencia progresivamente en El progresiva en algunos distritos judiciales. modelo de los diferentes Distritos Judiciales). Slo el 12% consideraba que deba implementacin entrar en vigencia de manera inmediaque se ha estableEsta opcin gradual sigue fundata en todo el pas6. cido en nuestro mentalmente la experiencia chilena pas, conforme lo de los ltimos aos en materia de reRazones culturales: la gradualidad 3 indica la primera forma procesal . Sin embargo, es prede la implementacin permitir a los disposicin final del ciso recordar que ya el Proyecto de actores desarrollar un adecuado pro4 nuevo Cdigo, es el Cdigo Procesal Penal de 1995 ceso de aprendizaje. All donde el progresivo. propona el modelo de aplicacin sistema importe un gran cambio gradual del nuevo Cdigo5. cultural, el que exista un tiempo de adecuacin y aprendizaje de las nuevas prctiEntre las principales motivaciones que justifican cas que el modelo conlleva, juega sin duda a favor seguir el modelo de la progresividad podemos de la instauracin efectiva de los objetivos y prinsealar las siguientes: cipios que la reforma ofrece7. Razones econmicas: la implementacin del nuevo sistema procesal penal implica, en trminos econmicos, una inversin importante por parte del Estado, por lo que, dadas las circunstancias del erario nacional, resulta ms conveniente dividir ese costo en diferentes etapas. De este modo, el fraccionamiento de la implementacin conllevar, al mismo tiempo, el fraccionamiento del presupuesto estatal necesario. En efecto, sin perjuicio de un anlisis preciso de la cuestin, existen ya suficientes elementos de juicio como para considerar que el proceso de aplicacin progresiva durar en el mejor de los casos cuatro aos. Siguiendo esa lnea de ideas el Decreto Legislativo 957 establece que el nuevo Cdigo entrar a regir segn la progresividad siguiente:
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El 1 de febrero de 2006 en el Distrito Judicial designado para el inicio de la vigencia del nuevo Cdigo. En los dems Distritos Judiciales del pas el Cdigo Procesal Penal entrar en vigor de manera posterior, conforme al calendario oficial correspondiente que ser aprobado por Decreto Supremo. La Comisin consider que la defini-

2 Conforme seala la exposicin de motivos de este nuevo texto normativo, luego de ms de seis dcadas de vigencia del Cdigo de Procedimientos Penales de 1940 asistimos al momento de renovacin de dicho cuerpo normativo siendo ste el momento culminante de una etapa importante del proceso de reforma de la justicia penal que en nuestro pas lleva cerca de quince aos. En este lapso, marcado por una serie de avatares polticos, sociales y econmicos, han ocurrido hasta dos intentos fallidos de reforma de la legislacin procesal. En 1991 slo pudo entrar en vigencia parcial el Cdigo Procesal Penal pues su aplicacin ntegra fue sometida a vacatio legis que se extendi por tiempo indefinido. Luego de la entrada en vigencia de la Constitucin de 1993, se public el Proyecto de Cdigo Procesal Penal de 1995, texto que, luego de la discusin parlamentaria, fue aprobado en el Congreso pero observado por el Poder Ejecutivo en octubre de 1997 y finalmente dejado en el olvido. Desde aquel entonces la reforma del proceso penal peruano ingres en un periodo de letana que se prolong hasta el ao 2003 en que, ahora ya en democracia, el Poder Ejecutivo impuls la creacin de la Comisin de Alto Nivel mediante Decreto Supremo N 005-2003-JUS del 14 de marzo de 2003 cuyo propsito fue proponer las modificaciones y mecanismos legales para la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal. Esta Comisin presidida por el seor ministro de Justicia, estuvo integrada por Csar San Martn Castro, Roco Montero Lazo, Rafael Donaire Otrola, Manuel Catacora Gonzles, Pablo Talavera Elguera, Pablo Snchez Velarde, Daniel Caballero Cisneros, Vctor Garca Toma, Jorge Santistevan de Noriega, Jorge Villegas Ratti, Ricardo Vscones Vega, Carlos Caro Coria y Fidel Rojas Vargas. 3 A diferencia de la opcin seguida en pases como Bolivia, Ecuador o Venezuela en los que el cambio de cdigo se produjo de manera inmediata en todo el pas, en Chile el nuevo cdigo se aplic de manera gradual, lo que implica la entrada en vigencia del nuevo sistema por etapas sucesivas en el tiempo, en determinadas regiones del pas, y respecto solo de los casos nuevos. 4 Publicado en el diario oficial El Peruano el 6 de abril de 1995. 5 En efecto, la novena disposicin transitoria del Proyecto de 1995 estableca que: "La vigencia del Cdigo Procesal Penal sta sujeta a la progresividad siguiente: 1. El Poder Judicial, el Ministerio Pblico y la Polica Nacional determinarn coordinadamente, programas de aplicacin especial del Cdigo Procesal Penal, fijando un calendario que comprenda Distritos Judiciales y, en su caso, proyectos piloto; 2. La aplicacin total del Cdigo Procesal Penal en los Distrito Judiciales o en las zonas o reas designadas para la ejecucin del proyectos piloto, se iniciar en una primera etapa a los ciento veintes das de publicado el Cdigo. La vigencia del Cdigo a todo el pas se producir indefectiblemente dentro de los nueve meses de su publicacin; 3. El cronograma, una vez coordinado y establecido por las indicadas instituciones, ser probada por Decreto Supremo del Sector Justicia". 6 Encuesta de opinin realizada el 5 de diciembre de 2003 por GTZ Cooperacin Tcnica Alemana. 7 Santelices, Fernando, Ponencia presentada en el Seminario Internacional: Hacia un nuevo proceso penal peruano, Lima, 3 al 5 de diciembre de 2003.

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cin del calendario posterior deba hacerse va Decreto Supremo en tanto ese tipo de norma resultaba la ms flexible para este fin. Tngase en cuenta que las exigencias materiales de la implementacin del nuevo Cdigo pueden determinar que el calendario inicial que se proponga deba estar sujeto a modificaciones.
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FECHA
A los 90 das de publicacin 1 de febrero de 2006 1 de febrero de 2006

ARTICULOS
205 al 210 (Control de identidad, video-vigilancia y pesquisas) Texto ntegro del CPP 468 al 471 (Terminacin anticipada) Libro Sptimo (Cooperacin Judicial Internacional) Plazos de prisin preventiva y detencin domiciliaria. Disposiciones modificatorias y derogatorias.

LUGAR
Todo el pas

Distrito judicial inicial (Por designar) Todo el pas

El Distrito Judicial de Lima ser el lugar donde culminar la aplicacin progresiva del Cdigo. La explicacin de esta pauta salta fcilmente a la vista si es que tenemos en cuenta que Lima, en tanto capital, es el Distrito Judicial de mayor complejidad8.

Sin perjuicio de lo antes sealado, esto es, de la vigencia progresiva total del nuevo Cdigo, es necesario tener en cuenta que tambin se ha establecido, de manera paralela, un sistema de vigencia progresiva parcial que, segn sealan los numerales 4 y 5 de la Primera Disposicin Final del Decreto Legislativo 957, seguir la siguiente cronologa:
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III. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN

La reforma de la Justicia Penal es un proceso complejo que comprende varias etapas entre las que, slo con fines metodolgicos, podemos disA los noventa das de publicacin de tinguir las siguientes: etapa de motivacin, etapa de la norma, esto es, el 29 de julio de Sin formulacin legislativa, etapa de imple2004, entrarn a regir en todo el pas mentacin y etapa de evaluacin y perjuicio (...) los artculos 205 al 210, relacionados retroalimentacin. de la vigencia con el otorgamiento de facultades progresiva total policiales vinculadas al control de Nuestro pas ya ha recorrido las del nuevo Cdigo, identidad, video-vigilancia y pesdos primeras, pues ya tenemos el (...) tambin se ha quisas. marco legal necesario. Sin embargo, establecido, de resulta claro que el cambio de manera paralela, un El 1 de febrero de 2006, esto es, modelo de enjuiciamiento penal no sistema de vigencia la fecha en que inicie la vigencia se agota en lo meramente normatiprogresiva parcial... de todo el texto del Cdigo en vo, sino que ms bien implica un el Distrito Judicial por designarse, tambin cambio estructural a la vez que entrarn en vigor, simultneamente y en todo el cultural y que por lo mismo no podr realizarse de pas las siguientes normas del nuevo Cdigo: la noche a la maana. En esa lnea, el proceso de artculos 468 al 471, relativos al procedimiento implementacin tiene como objetivo general facilide terminacin anticipada; Libro Sptimo, tar y garantizar la correcta, eficiente y eficaz apli"Cooperacin Judicial Internacional"; las normas cacin del nuevo Cdigo, a travs de la formulaque regulan los plazos de la prisin provisional cin y ejecucin de un Plan Nacional de y detencin domiciliaria, y las disposiciones Implementacin; as como establecer los mecanismodificatorias. mos de evaluacin y seguimiento del mismo9. Es dentro de ese orden de ideas y con ese propsito, que el Decreto Legislativo 958 crea la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal, como ente encargado de la conduccin y coordinacin del proceso de implementacin de la reforma procesal penal, integrada por cinco miembros representantes del Ministerio de

En sntesis, el cuadro general de vigencia del nuevo Cdigo ser el siguiente:

8 Comprende las provincias de Lima, Huarochir y Oyn. La poblacin es de 5.250.607 de habitantes y la extensin territorial es de 7.471 Km. 9 Aspectos bsicos para la implementacin del nuevo cdigo de procedimiento penal, Repblica de Bolivia. Ministerio de Justicia de Bolivia. 1998

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Justicia, quien la presidir, del Ministerio de Economa y Finanzas, del Poder Judicial, del Ministerio Pblico y del Ministerio del Interior. Dicha comisin tendr las siguientes atribuciones:
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Concretar las polticas institucionales para la adecuada implementacin del nuevo Cdigo en el Distrito Judicial que se designe como el inicial. Disear la propuesta especfica del Plan Inmediato de Implementacin. Elaborar el calendario oficial de aplicacin progresiva del Cdigo. Formular los anteproyectos de normas que sean necesarios para la transferencia de los recursos presupuestarios a que hubiere lugar. Establecer, en coordinacin con las entidades concernidas, los programas anuales de adecuacin, provisin de recursos materiales y humanos que permitan la ejecucin de los Planes de Implementacin progresiva del Cdigo, y proponer los proyectos de reforma legal que el caso requiera.

Como podr advertirse esta etapa comprende una serie de aspectos, muchos de ellos extra jurdicos, que hacen de sta una de las ms difciles, ms an, si tenemos en cuenta que en nuestro pas y en general en Amrica Latina no existe una base de estudios empricos suficientes como para dotar de pilares ms firmes a la planificacin. De otro lado no debe perderse de vista, como bien lo ha sealado Alberto Binder, que esta etapa no est libre de la puja poltica entre los sectores proclives y reacios al cambio. Los sectores conservadores apuestan a la no entrada en vigencia, a que se produzca una catstrofe, a que el sistema se derrumbe, y otras frases similares10. As, por ejemplo, la reaccin inmediata de los sectores vinculados a la Polica ha generado una serie de crticas al nuevo Cdigo cuyo denominador comn es "ahora no nos salva nadie"la intervencin de la fiscala como conductora del proceso investigatorio generar un aumento inmediato en las tasas de delitos11.

IV. DNDE SE INICIAR LA VIGENCIA DEL CPP?

Una de las ms razonables interrogantes Una Concordar, vigilar y efectuar un que se hace la comunidad jurdica es en de las ms seguimiento de la ejecucin de dnde se iniciar la aplicacin del nuevo razonables intelos planes y programas de Cdigo, ms an si es que tenemos en rrogantes que se implementacin intra e intecuenta que el Cdigo Procesal Penal no hace la comunidad rinstitucionales. dice nada al respecto. Como podr jurdica es en dnde se advertirse, la respuesta a esta interroiniciar la aplicacin del Disear los programas de gante contiene un alto grado de comnuevo Cdigo... capacitacin de corto, plejidad que exige, en primer trmino, mediano y largo plazo en establecer cules sern los criterios o cada una de las instituciones involucradas.

10 Binder, Alberto, Ideas y materiales para la reforma de la justicia penal , Ad hoc, Buenos Aires, 2000, p.47. 11 Roca Leoni, "Cuidado con el Cdigo Procesal Penal", en Diario Correo , Lima, 3 de agosto de 2004.

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factores a tener en cuenta para elegir la sede del distrito judicial de inicio. Sin perjuicio de un mayor anlisis, es posible tener en cuenta como criterios definidores los siguientes: infraestructura, recursos humanos, logstica, cercana a la capital, densidad poblacional, ndice delictivo, carga procesal. Si bien es cierto que ni el Cdigo ni el Decreto Legislativo 958 -que regula el proceso de implementacin- resuelven esta interrogante, son conocidas algunas propuestas institucionales planteadas en los ltimos meses.

En primer trmino, la propuesta del Ministerio Pblico segn la cual el nuevo Cdigo debe empezar a aplicarse en el Distrito Judicial del Callao 12. Las consideraciones que sustentan este planteamiento pueden resumirse en las siguientes: infraestructura adecuada, cercana a la capital, carga procesal promedio13. Una mirada panormica de la carga procesal existente en el Distrito Judicial del Callao puede apreciarse en el siguiente cuadro correspondiente al ao 2003:

ESTADO DE LA DENUNCIA FISCALA 1FPP-CALLAO 2FPP-CALLAO 3FPP-CALLAO 4FPP-CALLAO 5FPP-CALLAO 6FPP-CALLAO 7FPP-CALLAO 8FPP-CALLAO 9FPP-CALLAO TOTAL Total Denuncia 644 608 658 631 654 656 663 657 0 5171 Formalizado 366 311 377 327 304 369 377 333 0 2764 Archivo Definitivo 127 85 108 83 100 139 123 113 0 858 Provisional 35 14 36 15 35 26 48 25 0 234 Investigacin PNP 39 82 66 92 94 70 71 80 0 594 Fiscala 32 90 35 109 90 26 22 39 0 443 Pendiente 0 0 1 4 1 6 3 55 0 70

Otra de las propuestas planteadas es la del Poder Judicial, que propone como sedes de inicio las provincias de Caete, Huaura y con mayor nfasis Ayacucho. Entre otras consideraciones, puede

tenerse en cuenta que en dicha sede la carga procesal sera ms manejable, conforme se apreciar en el siguiente cuadro:

Segn un primer estudio reciente realizado por Iris Center, los Distritos Judiciales con mayor carga procesal no son sedes propicias para la implemen-

tacin del plan piloto debido a que requieren mayor trabajo de depuracin y descarga para alcanzar niveles ptimos de trabajo14.

12 Informe presentado a la Comisin de Presupuesto del Congreso de la Repblica por la Fiscal de la Nacin el 7 de octubre de 2003. 13 Segn informacin brindada por la Gerencia General del Poder Judicial, la Corte Superior del Callao registr un ingreso de 13.254 expedientes en giro a las salas y juzgados penales y mixtos durante el ao 2003 y adems, cuenta con diecisis dependencias judiciales que conocen asuntos penales: tres salas penales, once juzgados penales y dos juzgados mixtos. Asimismo, dicha sede judicial cuenta en la actualidad con un mdulo corporativo penal y un mdulo de justicia en Ventanilla. 14 Iris Center, Evaluacin de la situacin de siete Distritos Judiciales como posible sede del Plan Piloto para la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal , Lima, mayo 2004.

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No obstante dichas propuestas, debe contemplarse la posibilidad de que el inicio de la aplicacin del nuevo cdigo se realice inclusive en ms de un distrito judicial a la vez, debindose tener en cuenta para ello que la distribucin de competencias de los rganos jurisdiccionales sufre cambios

importantes con el nuevo Cdigo, sobre todo en el mbito de los Juzgados de la Investigacin Preparatoria y de los Juzgados de Juzgamiento (unipersonales o colegiados), conforme podr observarse en el siguiente grfico:

V. LA LIQUIDACIN DE CAUSAS DEL SISTEMA ANTERIOR

Este modelo de implementacin gradual implica la entrada en vigencia del nuevo sistema en diferentes etapas, esto es, en determinadas fechas y en Ms all de las implicancias administrativas y de ciertos distritos judiciales del pas, respecprocedimiento que la liquidacin de causas ... to slo de los nuevos casos que ingresen genera, este aspecto del proceso de conviven durante implementacin trae consigo otro vinal sistema. De esta forma, conviven un determinado durante un determinado tiempo dos sisculado a los recursos humanos que es tiempo dos sistetemas de enjuiciamiento criminal distinnecesario considerar. Me refiero a la tos: el del Cdigo de Procedimientos mas de enjuiciamien- distincin o ms precisamente selecto criminal distintos: cin que el sistema debe hacer entre Penales de 1940 y el del nuevo el del Cdigo de Cdigo Procesal Penal. jueces viejos y jueces nuevos, esto Procedimientos Penales es, la clasificacin de los jueces de 1940 y el del nuevo Atendiendo a dicha situacin el que se encargarn de seguir conoCdigo Procesal Penal. Decreto Legislativo 958 propone lo ciendo los procesos que se enconsiguiente: traban en trmite con la legislacin anterior al momento de entrar en vigencia el G Dos meses antes de la vigencia del Cdigo en el nuevo cdigo. Es fcil advertir que la expectativa Distrito Judicial o Distritos Judiciales que corresde los magistrados estar centrada principalmente pondan, previa coordinacin, el Poder Judicial y en integrarse al nuevo modelo y no seguir ni el Ministerio Pblico designarn jueces y fiscales siquiera como jueces liquidadores. que continuarn, a partir de su vigencia, el trmite de las causas segn el rgimen procesal Otra de las disyuntivas que se generar en este anterior. momento tiene que ver con la seleccin de los jueces que iniciarn la aplicacin del nuevo cdigo. G Dos semanas antes de la entrada en vigencia del Deben ser jueces nuevos? Es importante que el Cdigo debern remitirse los procesos en trmicandidato a juez del nuevo Cdigo no haya tenido te a dichos Juzgados y Fiscalas. ninguna experiencia en la magistratura con el
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Para estos efectos, los rganos de Gobierno del Poder Judicial y del Ministerio Pblico dictarn las directivas correspondientes para la correcta ordenacin del traslado de expedientes.

modelo antiguo para evitar que al nuevo sistema ingrese una mentalidad contaminada? Puede un juez de Instruccin con aos de experiencia y de carrera pero en el rgimen inquisitivo asumir el nuevo rol de juez que le asigna el nuevo Cdigo? Estas interrogantes pueden parecer provocadoras pero tendrn que resolverse llegado que sea el momento.

mente tcnico que tenga en cuenta los diferentes factores que condicionen la progresividad. Deben evitarse criterios "institucionalistas". Tngase en cuenta que del xito que se logre en la sede inicial depender en gran medida el avance del proceso de cambio en el resto del pas. Cuarta: la capacitacin de los operadores es fundamental pues, ms que cambio normativo, el modelo acusatorio asumido por el nuevo Cdigo conlleva un cambio cultural en el que debemos progresivamente adquirir nuevos valores, nuevas actitudes, nuevas relaciones.

VI. REFLEXIONES FINALES

Primera: el proceso de implementacin es la etapa ms compleja, difcil y a la vez decisiva para el xito de la reforma. La adecuada planificacin con el aporte multidisciplinario y emprico sern fundamentales.

Un espacio vital para este propsito ser el de la formacin universitaria, que obviamente tambin deber adaptarse a las nuevas exigencias. Segn una encuesta de opinin realizada entre estudianSegunda: no debe extraarnos que tes de la Universidad Nacional Mayor ...el proceso de durante este perodo de planificacin de San Marcos, el 68 % considera que implementacin es del cambio surjan sectores conservala actual currcula de estudios en el la etapa ms comdores y resistentes al cambio que rea penal y procesal penal no tiene pleja, difcil y a la vez apuesten y desarrollen estrategias los contenidos necesarios para un decisiva para el xito orientadas a hacer fracasar el proadecuado estudio del nuevo modede la reforma. ceso de reforma. lo de proceso penal15. I Tercera: la decisin respecto de cul debe ser el distrito judicial donde se inicie la aplicacin del nuevo Cdigo debe tener un fundamento pura-

15 Encuesta de opinin realizada por GTZ Cooperacin Tcnica Alemana entre el 10 y 11 de junio de 2004 en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, sobre una muestra de 288 encuestados.

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REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA

El Rol del Banco Interamericano de Desarrollo
Julio Faundez
School of Law University of Warwick j.faundez@warwick.ac.uk

Alan Angell
St. Antony's College Oxford University alan.angell@latin-american-centrere.oxford.ac.uk

This is a revised version of a 2001 report for the Inter-American Development Bank Office of Evaluation and Oversight. Its principal objective is to evaluate the IDB's strategy in legal and judicial reform on the basis of case studies of Argentina, Colombia, Honduras and Uruguay, which offer a good sample for evaluating the progress of the legal and judicial reform projects that are supported by the IDB.

PREFACIO
Este informe es una versin revisada de un informe que preparamos en el ao 2001 para la Oficina de Evaluacin del Banco Interamericano de Desarrollo. Las opiniones expresadas en este texto son de responsabilidad de sus autores y no es la intencin representar la opinin del BID ni de sus funcionarios. Sin embargo, nos gustara agradecer a los funcionarios del Banco, tanto en la sede en Washington como en las Oficinas Locales, quines respondieron a nuestras preguntas, nos dieron documentacin y ayudaron a concertar entrevistas. Desde

Tres factores han impulsado este proceso: las nuevas polticas econmicas basadas en principios de mercado que implican la actualizacin de viejas instituciones y creacin de otras; la extensin de la democracia en la regin, que ha demostrado a la elite la importancia de los marcos polticos y legales estables; y las violaciones generalizadas de derechos humanos durante las dos dcadas anteriores, que subrayaron la importancia de tener mecanismos confiables y eficaces para controlar gobiernos.

2. Junto con otras agencias internacionales, el BID ha desempeado un rol importante en el apoyo, promocin y conduccin de este proceso. Desde la Conferencia realizada principios de la Tambin estamos en deuda con los en Costa Rica para estudiar el rol del BID dcada de los abogados, jueces, acadmicos, polti- noventa, prctica- en reforma legal en 1993 hasta fines de cos y miembros de organizaciones no 1999, hubo 23 prstamos y 46 operaciomente todos los gubernamentales, quienes generosapases en la regin nes de asistencia tcnica diseados para mente se dieron tiempo para res- han establecido pro- promover reformas legales en 18 de los ponder a nuestras preguntas y acla26 pases miembros del BID con una gramas de reforma rar las dudas. inversin total de USD 435 millones. legal y judicial. Otras organizaciones internacionales como el Banco Mundial, PNUD y I. INTRODUCCIN varias agencias de cooperacin bilateral tambin estn activamente involucradas en el proceso de 1. Desde principios de la dcada de los novenreforma legal y judicial. Sin embargo, el rol del BID ta, prcticamente todos los pases en la regin han es ms prominente que el de otras agencias, tanto establecido programas de reforma legal y judicial. en cuanto al nmero de proyectos implementado
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como en trminos de cobertura de pases. En todo caso, muchas de las observaciones contenidas en este trabajo tambin pueden aplicarse a los proyectos de otras agencias de cooperacin.

Evaluacin del proceso de reforma

1. Nuestro objetivo principal es evaluar la estrategia del BID en reforma legal y judicial. Como todos los prstamos del BID en este sector siguen vigentes, todava no es posible hacer una evaluacin final. Adems, debido a la naturaleza de la tarea y el hecho de que nos concentramos en cinco pases, nuestras observaciones en este estudio se refieran principalmente a los pases que visitamos. Por ende este estudio no es un substituto por una evaluacin completa del resto de los proyectos. Esperamos, sin embargo, que ste contenga sugerencias tiles para el BID y otros especialistas respecto de temas estratgicos en el proceso de reforma, especialmente sobre cmo mejorar su implementacin. 2. Como esta es un rea nueva y compleja, no es sorprendente que hayamos encontrado ciertos problemas en la concepcin, diseo y ejecucin de proyectos. Sin embargo, estamos convencidos de que el BID y otras instituciones multilaterales deberan reafirmar y fortalecer su compromiso con la reforma legal y judicial, porque stos son componentes esenciales para mejorar la calidad de la gobernabilidad en la regin. No obstante, es necesario abrir un debate amplio sobre la mejor forma de obtener estos fines. Este estudio espera contribuir a esto con algunas recomendaciones para fortalecer la poltica del BID en esta rea.

lleg al poder. Por su parte, Colombia ha introducido reformas constitucionales importantes en los ltimos aos y tambin ha implementado una reestructuracin de su sistema legal en un intento a enfrentar el dramtico aumento de violencia y criminalidad. Honduras, uno de los pases ms pobres de Amrica Latina, fue la seleccionada para recibir un importante prstamo para reestructurar sus sistemas legales y judiciales. Estos pases ofrecen una buena muestra para evaluar el progreso de programas de reforma judicial y legal apoyados por el BID. 2. Realizamos una revisin minuciosa de los documentos oficiales y publicaciones del BID en el rea de reforma legal y judicial, y tambin examinamos los archivos de los proyectos que fueron puestos a nuestra disposicin en los pases que visitamos. Tambin entrevistamos a los participantes en los proyectos y a otros individuos claves, entre ellos, altos funcionarios de los gobiernos, jueces de Cortes Supremas y Cortes de Apelaciones, jueces de tribunales inferiores, abogados, cientistas sociales, periodistas, acadmicos y funcionarios locales del BID y otras agencias de desarrollo. Aparte de las entrevistas, visitamos un Centro de Mediacin en Uruguay, una Casa de Justicia en uno de los barrios de Bogot, Escuelas Judiciales en Costa Rica y Uruguay, los locales de Cortes financiados por el BID en Honduras y Facultades de Derecho en Colombia y Uruguay.

3. La principal dificultad que identificamos durante la preparacin de este estudio fue la falta de informacin til y estudios empricos sobre cmo realmente funcionan los sistemas legales en Metodologa la regin. Es posible que esta debilidad sea atribuible al hecho de que abogados formados en la tra1. El trabajo para este proyecto inclu- La dicin del derecho civil no valoran, o no y dos visitas a la sede del BID en tienen mucha experiencia con estudios principal difiWashington, durante las cuales entre- cultad que identi- empricos. Los pocos disponibles solavistamos a funcionarios a cargo de la ficamos durante la mente ofrecen estadsticas generales implementacin de proyectos en el preparacin de este sobre el nmero de casos manejados sector justicia. Durante nuestra visita estudio fue la falta por algunas categoras de cortes. tambin entrevistamos a altos funcio- de informacin til y Prcticamente no hay trabajos que narios del Banco Mundial y USAID examinen cmo las cortes en distinestudios empricos que trabajan en reforma legal y sobre cmo realmente tos pases y distintas reas del derejudicial. Los pases que elegimos cho cumplen sus funciones. El rol funcionan los sistemas para nuestras visitas fueron: de los abogados y otros profesionalegales en la regin. Argentina, Colombia, Honduras, y les involucrados en la operacin de Uruguay. Las dos ltimas tienen instituciones y los sistemas legales tampoco ha sistemas judiciales fuertes que tienen como fama el sido el objeto de estudios serios. Las instituciones ser independientes y honestos. La situacin de legales y judiciales de la regin tambin han sido Argentina es muy especial, puesto que un proyecignoradas por los politlogos que se especializan to importante negociado por la administracin de en Amrica Latina. Tampoco existen evaluaciones Carlos Menem fue sumariamente cancelado poco de los proyectos en el rea de justicia, aunque despus de que el presidente Fernando de la Ra algunas agencias internacionales han estado invo91

lucradas en proyectos en esta rea por ms de dos dcadas 1. Como consecuencia, los diseos de proyectos se basan generalmente en modelos que se encuentran en textos bsicos de economa y/o derecho constitucional. 4. Estamos concientes de que este estudio tiene muchas limitaciones. No obstante, esperamos que contribuya a promover un debate sobre este importante tema.

3. Aunque la reforma legal es un rea legtima de actividad para el BID, sta sigue siendo un rea delicada. El xito del BID en este mbito debera contribuir al fortalecimiento de sistemas polticos y conllevar mejores resultados de desarrollo. Sin embargo, un fracaso podra exacerbar las fallas de los sistemas polticos y socavar su legitimidad. Es por esta razn que la participacin del BID en la reforma legal requiere de prudencia y cautela extrema.

Lecciones de la experiencia

II. DERECHO Y POLTICA: ASPECTOS CONCEPTUALES

Un rea polticamente sensible
1. Reforma legal es un rea de actividad nueva para el BID. Enrique Iglesias, presidente de la institucin, ha dicho que la participacin del Banco constituye un rechazo de la visin excesivamente economista que ignora la incidencia de los factores polticos, sociales e institucionales en el proceso de desarrollo2. Esta rea, sin embargo, es polticamente delicada, porque el derecho es un componente esencial del sistema poltico. En efecto, es preciso recordar que una de las razones por las cuales el BID y otros bancos de desarrollo no estaban involucrados en el tema legal era porque lo consideraban fuera de su jurisdiccin, por ser un tema de carcter ms poltico que tcnico.

1. La mayora de los pases en la regin tienen considerable experiencia en reformas legales. La introduccin de stas generalmente se asocia con grandes cambios en polticas econmicas. Por ejemplo, el ajuste poltico despus de la Gran Depresin de los aos 30 coincidi con importantes cambios legales. Tambin hubo varias campaas para modernizar sistemas polticos durante los aos 60, esfuerzos que se desarrollaron conjuntamente con iniciativas de polticas inspiradas por la Alianza para el Progreso. Ms recientemente, la mayora de los pases en la regin ha implementado reformas legales importantes para adaptar sus sistemas legales con las reformas econmicas orientadas hacia el mercado. Desafortunadamente ni los acadmicos ni quienes disean polticas pblicas han intentado evaluar sistemticamente estas experiencias, aunque hay algunos estudios valiosos de casos especficos 3.

La
2. La percepcin popular mayorpercepcin 2. Sin embargo, se aprendieron algumente negativa de la ley en la regin popular mayornas lecciones en los aos 60 cuando subraya su carcter poltico. La ley es mente negativa de USAID (Agencia de Estados Unidos para vista como una herramienta de la ley en la regin el Desarrollo) pretendi introducir la dominacin de las elites y no como subraya su carcter reforma legal en la agenda internacional un instrumento para resguardar la poltico. La ley es de cooperacin. Este intento dur poco libertad y autodeterminacin. Esta vista como una herra- porque sus proponentes se desilusioperspectiva negativa se expresa mienta de dominacin naron al darse cuenta de que la ley no en el dicho para mis amigos: de las elites y no como es fcil de reformar. Segn una evatodo; para mis enemigos: la ley un instrumento para res- luacin de esta experiencia, prepara(atribuido al presidente brasileguardar la libertad y da por sus principales proponentes o Getulio Vargas). Esta visin autodeterminacin. acadmicos, el fracaso fue mayor cnica de la ley por la elite es debido al hecho de que la ley en complementada por una percepcin igualmente pases en vas de desarrollo est tan cnica que corresponde a la mayora de las persocondicionada por factores polticos que cualquier nas comunes en la regin, quienes creen que la ley intento a fortalecer el sistema termina robusteciensiempre favorece a los ricos y que en el caso del do las mismas relaciones de poder, lo que explica derecho penal es mejor ser culpable y rico que ser las debilidades de los sistemas polticos y legales pobre e inocente. prevalecientes4.
1 Para una evaluacin BID de proyectos sobre justicia, ver Assessment of Selected Activities Related to the Administration of Justice, IDB Internal Document, preparado por la Inter-American Bar Foundation, 3 de febrero de 1999. Para una evaluacin de las actividades de USAID en el sector de la justicia, ver Gary Hansen, Weighing in on the Scales of Justice, USAID, Center for Information Documentation and Evaluation (1995). El libro sobre Per de Linn A. Hammergren tambin contiene una evaluacin detallada del proceso de reforma en varios otros pases lati noamericanos. Ver The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America (Boulder, Colorado, 1998). Tambin ver Lawyers Committee for Human Rights, Building on Quicksand - The Collapse of the World IDB's Project in Per, disponible en www.lchr.org/pubs 2 Enrique Iglesias, "Law, Justice and Development in Latin America in the Nineties" en Justice and Development in Latin America and the Caribbean, (IDB 1993), p 7. 3 Entre estos estudios valiosos estn: Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America; The Peruvian Experience in Comparative Perspective(Boulder, Col. 1998) y Margaret Popkin, Peace without Justice: Obstacles to Building the Rule of Law in El Salvador (Pennsylvania 2000). 4 David M. Trubek y Marc Galanter, "Scholars in Self-Estrangement: Some Reflections on the Crisis in Law and Development Studies in the United States", en Wisconsin Law Review (1974) p. 1062. Ver tambin John Henry Merryman, "On the Origins, Style, Decline & Revival of the Law and Development Movement" en American Journal of Comparative Law Vol. 25 (1977) p. 457.

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Por qu el derecho hoy?

2. El derecho es as un artefacto complejo. Su complejidad es an ms complicada por el hecho 1. La preocupacin del BID por la reforma legal de que la ley del Estado o el sistema legal formal, comenz cuando los funcionarios del Banco se dieno siempre es el nico orden legal en una sociedad. ron cuenta de que los objetivos de desarrollo ecoA menudo hay las que compiten entre s -generalnmico frecuentemente se frustran debido a las mente, pero no siempre reconocidos por los sistefallas y debilidades de las instituciones mas legales oficiales- que tienen que ser acomodalegales.5 Como la ley tiene un rol clave La dos. La coexistencia de varios rdenes preocupacin en el marco institucional y penetra cada legales -comnmente conocido como del BID por la aspecto de las polticas pblicas, es pluralismo legal- aade otro nivel de reforma legal natural que el BID se interese en la complejidad al proceso de reforma comenz cuando los reforma legal y judicial. Las nuevas legal. Una de las varias manifestaciofuncionarios del polticas econmicas orientadas hacia nes de pluralismo legal en Amrica el mercado implementadas a lo largo Banco se dieron cuenta Latina y el Caribe es el orden legal de que los objetivos de de comunidades indgenas 8. de la regin, han venido a subrayar desarrollo econmico la importancia del derecho y su frecuentemente se fruspapel en la regulacin del mercado. 3. El derecho tambin es ubitran debido a las fallas y cuo. Aunque hay instituciones debilidades de las 2. Sin embargo, existe una legales especializadas -como las instituciones legales. corriente de opinin algo escpticortes- el derecho tambin es un ca acerca de la relacin entre el componente de cada poltica desarrollo econmico y los sistemas legales, o que pblica y como tal contribuye a la formacin de por lo menos cuestiona, debido a la falta de inforuna amplia variedad de polticas relacionadas a los macin emprica, si existe verdaderamente una impuestos, el comercio, la competencia, reduccin relacin de causalidad entre las estructuras econde pobreza y las relaciones laborales. La ley est, micas y legales6. Este tema debera ser objeto de entonces, presente en todas partes aunque no mayor debate e investigacin, pero con respecto al siempre tiene un rol prominente. resultado todava hay una justificacin final para involucrarse en reforma legal en el sentido de que, 4. Como el derecho y la ley son artefactos comcomo enfatiza un documento del Banco Mundial, plejos compuestos por una red de instituciones y un sistema legal eficaz es un fin, un bien pblico procesos interrelacionados, quienes disean la justificado en sus propios trminos 7. reforma legal deben tener en cuenta todas las interconexiones dentro del sistema legal para obtener Un artefacto complejo y ubicuo buenos resultados 9. Por ejemplo, no siempre ser posible resolver los problemas de justicia penal 1. Si el derecho es un componente tan imporenfocndose solamente en cmo las cortes aplican tante en el proceso de desarrollo tenemos que prela ley penal. La Legislatura y el Poder Ejecutivo no guntar qu entendemos por derecho. La respuesta pueden ser descuidados porque ellos tambin desa esta interrogante no es obvia. El derecho incluye empean roles importantes en decisiones sobre la las normas en actas legislativas, en los cdigos y formacin de las polticas pblicas en justicia reglamentos. Pero tambin incluye las prcticas penal. Muchas veces un enfoque excesivo o excluformales e informales que acompaan la interpresivo en una sola institucin -como la judicaturatacin y aplicacin de las reglas. Por ende, el dereslo ofrece una visin parcial de los problemas. cho o el sistema legal, comprende un grupo complejo de actores sociales e instituciones especializaLa ley y la poltica: una relacin difcil das: cortes, fiscalas, y la profesin legal. El derecho tambin involucra una forma de razonamiento 1. Los procesos legales y polticos son diferenque requiere de especialistas. Finalmente, el deretes, pero estn ntimamente relacionados. Generalcho es tambin una ideologa que expresa aspiramente se reconoce que la ley deriva su autoridad y ciones que no siempre son realizadas. eficacia del proceso poltico, y por ende se dice a
5 Ver Edmundo Jarqun y Fernando Carillo (eds.), La Economa Poltica de la Reforma Judicial (BID, 1997) 6 Por ejemplo, Richard Messick del Banco Mundial, opina que se sabe muy poco del enlace entre la funcin econmica y la reforma judicial. "Judicial Reform and Economic Development: A Survey of Issues", en The World Bank Research Observer, vol. 14, No. 1 (febrero 1999), pp. 117-36. Richard Posner comparte esta posicin, afirmando que "...economic progress is possi ble without much - perhaps without any law." 'Creating a Legal Framework for Economic Development, The World Bank Research Observer, Vol. 13, No. 1 (febrero 1998) pp. 1-11. Pero Posner s admite que "If it is not possible to demonstrate that as a matter of theory that a reasonably well-functioning legal system is a necessary condition of a nation's prosperity, there is empiri cal evidence showing that the rule of law does contribute to a nation's wealth and its rate of economic growth." p 3. 7 Legal Vice-Presidency, World Bank, Initiatives in Legal and Judicial Reform, mayo 2001, p. 6. 8 Sobre el pluralismo legal en Amrica Latina ver, por ejemplo, Raquel Yrigoyen, "Judicial Treatment of Cultural Diversity and the Special Jurisdiction in Per" en Beyond Law, Vol. 7(23) 2001, pp. 195-221. 9 Nstor Humberto Martnez se refiere a esta interrelacin y la necesidad de considerar factores no judiciales cuando afirma "Cunto se invierte en cultura de paz? ...En el mediano y largo plazo es ms rentable un dlar invertido en el sector extrajudicial que aquel que hoy se orienta a indigestar de funcionarios judiciales." Diez Pecados de la Reforma Judicial en Amrica Latina, Corporacin Excelencia en la Justicia, Bogot, 1997, p. 9.

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menudo que el derecho es la prctica de la poltica por otros medios. Sin embargo, el derecho tambin es considerado como la personificacin de la justicia y la neutralidad. 2. No es fcil establecer la delimitacin precisa entre el derecho y la poltica. Jueces y otros operadores del sistema legal aplican estndares tcnicos para interpretar la ley y se supone que esto los protege de las presiones directas del sistema poltico. Sin embargo, la interpretacin legal no es un proceso mecnico de deduccin lgica a partir de reglas generales. Tambin responde y refleja las presiones sociales, polticas y econmicas del ambiente. Como resultado, el sistema legal necesariamente refleja los atributos del sistema poltico al cual pertenece. Los pases que cuentan con un sistema poltico estable y fuerte tienden a tener buenos sistemas legales mientras que aqullos con sistemas polticos dbiles e inestables generalmente carecen de sistemas legales eficaces. Debido a la estrecha relacin entre sistemas legales y polticos, cualquier intento serio y comprensivo de reforma legal involucra necesariamente una reforma al sistema poltico. Por lo tanto, para tener xito, los promotores de reformas legales deben siempre tomar en cuenta la dimensin poltica del derecho.

Segn las encuestas, la opinin pblica quiere que se capture y castigue severamente a los delincuentes, sin tomar en cuenta que esto puede ser contrario a los principios del Estado de Derecho y as, los polticos susceptibles al populismo no tienen incentivos para apoyar una reforma ms amplia. Los polticos que deben implementar polticas de austeridad econmica generalmente no dan prioridad a la reforma judicial, porque sta es parcialmente financiada por el presupuesto nacional. El aumento en la independencia y autoridad de la judicatura no entusiasma a los polticos, ya que ello reduce su poder discrecional.

3. La formacin de una coalicin para la reforma tiene que proceder caso por caso dependiendo de los niveles de compromiso identificados a todo nivel, desde los polticos a los abogados: incluso, como en el caso de El Salvador, el proceso puede incluir la movilizacin de estudiantes de derecho como agentes de reforma.

4. Sin embargo, la opcin de esperar hasta que se cree una voluntad poltica debe descartarse, porque podra llevar a una postergacin indefinida de la reforma. Un proceso inicial de reforma con objeEl problema de los incentivos tivos limitados, pero siempre con el apoyo de aliapara la reforma dos en el sistema poltico y legal puede, en el mediano plazo, derivar en un proceso de reforma 1. Reformar es difcil, a menos que generalizado. ste es el argumento de Linn haya una voluntad poltica para reformar Reformar Hammergren, una de las expertas ms es difcil, a sistemas legales. La idea de crear inceninfluyente. sta fue tambin la poltica de menos que haya tivos para la reforma provoca probleUSAID en la dcada de los noventa 10. una voluntad mas para las agencias externas, porque poltica para reforesto puede ser visto como una interIndependencia judicial mar sistemas legales. ferencia en las polticas internas del pas involucrado. Es necesario tener 1. El concepto de independencia presente que lo mismo podra decirse respecto de judicial, uno de los pilares centrales la reforma legal. del constitucionalismo moderno, condensa la compleja relacin entre los procesos legales y polticos. 2. Los polticos carecen de incentivos suficientes Mientras que reconoce que la funcin judicial es para dedicar tiempo y esfuerzo a la reforma judicial clave para el Estado, el constitucionalismo asigna porque: esta funcin a instituciones especializadas, que deben permanecer separadas y diferenciadas de los G A diferencia de una nueva escuela o un centro otros dos rganos del Estado. Dentro de este de salud o carretera, sta no produce un beneesquema, la judicatura como rgano del Estado ficio electoral inmediato. forma parte del sistema poltico y, como tal, su resG Ofrece pocas oportunidades para los tipos de ponsabilidad est establecida en la Constitucin. clientelismo que acompaan, por ejemplo: la Sin embargo, dada la naturaleza de sus funciones construccin y las obras pblicas. debe gozar de independencia y autonoma11.

10 Ella ha escrito, por ejemplo, que "Despite the warnings that justice reform should not be attempted until 'will' is adequate, Latin American projects have managed to make progress by building will as implementation proceeds. Their experience suggests another reason for not delaying reforms - the potential for introducing counter-hegemonic changes (especially as regards heightened judicial independence and professionalism) before elites realize their full implications." Linn Hammergren, Political Will. Constituency Building, and Public Support in Rule of Law Programs (USAID, PN-ACD-023) agosto 1998. P2. 11 Para un buen estudio terico de la relacin entre independencia y democracia, vea Christopher M. Larkin, "Judicial Independence and Democratization: A Theoretical and Conceptual Analysis" en American Journal of Comparative Law Vol. 44 (1996), pp. 605-626. Para un estudio general del problema de independencia judicial en Amrica Latina, vea Jos Mara Rico, Justicia Penal y Transicin Democrtica en Amrica Latina (Mxico, 1997) pp. 178-208.

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2. En cierta manera, la definicin de indepenuna comunidad12. Se expresa, por ejemplo, en el dencia judicial es simple. Significa que las cortes tipo de razonamiento jurdico, en el formalismo deben operar libres de intervencin gubernamental. excesivo de opiniones legales, la prominencia de Sin embargo, como stas forman parte de un comnotarios pblicos en ciertos sistemas legales, la tenplejo de instituciones estatales, los lmites exactos dencia de individuos de resolver sus disputas a trade su independencia no siempre son fciles de vs de las cortes, el contenido y estilo de la educaidentificar. Un Estado en el cual la administracin cin legal y las creencias populares sobre la autode la justicia est politizada y es llevada a cabo por ridad de la ley en general. jueces sin experiencia tcnica, sin autonoma financiera y designada arbitrariamente por el gobierno, 2. Aunque impreciso, el concepto de cultura es claramente un Estado en el cual no existe la indelegal se refiere a la forma en que se hacen las cosas pendencia judicial. La dificultad, sin embargo, radia nivel local. En el contexto de la reforma legal se ca en que algunos Estados permiten que la judicaemplea ste para advertir a los que implementan tura tenga un margen de autonoma en cierlas reformas que los modelos de ley o razonamientas reas no polticas mientras reservan las ...se to legal importados no siempre son fcireas ms polticas (como seguridad nacioles de trasplantar. En otras palabras, se invoca la nal, por ejemplo) para tribunales controlainvoca la nocin de cultura legal para nocin de culdos por el Poder Ejecutivo. Por ende, hacer notar que modelos universales de tura legal para aunque es fcil saber cundo no existe reformas legales no siempre ofrecen la hacer notar que independencia judicial, el concepto de mejor solucin y que probablemente modelos univerindependencia judicial no puede ser no funcionarn cuando son transplansales de reformas determinado a travs de indicadores tados de un pas a otro. Aunque en legales no siempre cuantitativos precisos. ofrecen la mejor solu- los debates sobre reforma legal se tiende a exagerar la importancia de cin y que probable3. Aparte de sus aspectos consticultura legal, stas son reales y hay mente no funcionarn tucionales, el concepto de indepen- cuando son transplanta- que tomarlas en cuenta porque dencia judicial involucra por lo constituyen barreras invisibles, dos de un pas a otro. menos a otros dos aspectos que que frecuentemente frustran los frecuentemente se olvidan: la independencia de objetivos de la reforma legal. Su los jueces frente a las partes que aparecen ante las importancia es confirmada en un estudio reciente cortes, y en la relacin jerrquica dentro del Poder sobre sistemas legales financiado por el Banco Judicial. Cuando las cortes no son percibidas como Asitico para el Desarrollo13. agentes honestos -o sea, cuando son vistas como entidades que siempre favorecen a los que tienen Conclusiones poder e influencia- su legitimidad y autoridad se deteriora. Del mismo modo, si los jueces no se 1. Hemos emprendido esta evaluacin con un sienten libres cuando emiten sentencias o porque sentido de lo que se puede lograr en esta rea. No no gozan de la seguridad de inamovilidad o por la se puede esperar que un pas desarrolle un sistema cultura autoritaria dentro de la judicatura, no se legal que exceda el nivel general de desempeo de puede afirmar que sean verdaderamente indepensu sistema institucional en general. Un pas con un dientes. De esta manera, no son slo los gobiernos sistema poltico dbil y graves inequidades de los que potencialmente constituyen una amenza a recursos econmicos y poder, no desarrollar un la independencia judicial. Desigualdades dentro de sistema legal capaz de corregirlas14. No hay ningula sociedad civil o un rgimen autoritario dentro na receta universal de mejores prcticas que sea de la judicatura tambin menoscaban la indepeninmediatamente aplicable a todos los pases. dencia judicial. Ninguno tiene un sistema legal perfecto. La reforma legal es un tema de debate poltico y controversia La cultura legal incluso en los ms desarrollados. Otras agencias como el Banco Mundial y USAID- tampoco tienen 1. A menudo se usa el concepto de cultura legal un rcord de grandes logros. El objetivo del BID para referirse a las peculiaridades de los sistemas debera ser participar en la reforma legal para que legales. Se trata de las ideas, actitudes, expectativas sta se convierta en una plataforma desde la cual el y opiniones sobre el derecho de los miembros de pas pueda desarrollar su propio programa de refor-

12 Sobre el concepto de cultural legal ver Lawrence M. Friedman, The Legal System: A Social Science Perspective (New York, 1975) pp. 15-16. 13 K. Pistor y P. A. Wellons, The Role of Legal Institutions in Asian Economic Development 1960-1995, (Oxford, 1998), p. 283. 14 Arturo Israel del Banco Mundial ha dicho que "it is unlikely that a social program could be operated at a level of performance superior to that of the average for the country". A Guide for the Perplexed: institutional aspects of social programmes, SOC- 105, p. 24. Este punto tambin puede ser aplicado a sistemas legales.

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mas legales. Segn lo ha dicho Alberto Binder, se trata de alcanzar un punto de no retorno15. 2. El BID tiene prestigio y autoridad considerable en la regin, por esto est en condiciones de influir positivamente en la direccin de la reforma legal16. 3. Nos gustara reiterar algunas observaciones que son temas recurrentes en este informe:
G

III. ESTRATEGIA Y PRCTICA: UNA EVALUACIN GENERAL

Evaluacin del sector
1. La evaluacin general del BID de los sistemas legales de los pases de la regin podra ser resumida de la siguiente forma: la mayora de las leyes y reglamentos estn obsoletos y no son aplicados de una forma adecuada; la capacitacin de los jueces es deficiente y ellos a menudo desconocen la ley y a menudo tambin son corruptos; las cortes tienen sobrecargo de trabajo, estn mal administradas y el pblico no las respeta. Como resultado, los derechos constitucionales fundamentales no son protegidos, hay un aumento de violencia y criminalidad y la seguridad legal y personal sigue deteriorndose18. 2. La intervencin del BID en reformas legales y judiciales, que se basa en esta evaluacin, ha incluido una variedad de actividades, entre ellas:
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No existen muchos estudios empricos sobre los resultados de procesos de reforma. Ser difcil, si no imposible, mejorar el diseo de los proyectos a menos de que este problema sea corregido. Adems, el enfoque de los estudios que se realicen debera ser integral. Los proyectos de reforma deberan estudiarse como parte de procesos generales dentro de un amplio contexto poltico, social y econmico, y no en forma aislada. La falta de una evaluacin adecuada resulta en una tendencia general de aceptar ciertas suposiciones que no han sido sujetas a verificacin emprica. Por ejemplo, la independencia judicial es correctamente considerada un elemento indispensable de la justicia. Sin embargo, hay que definirla con mucho cuidado, hay que ubicarla dentro del contexto nacional institucional en general y tiene que ser balanceada con responsabilidad. Una corte constitucional con jurisdiccin excesiva puede socavar instituciones representativas -como el Congreso- que son frgiles y que requieren de fortalecimiento 17. Lo que es apropiado para un pas no siempre es adecuado para otro. En esta rea siempre existe el riesgo que los promotores de la reforma presuman que existe un modelo nico que sirve igual a todos los pases. El xito de la reforma legal depende en gran parte del contexto poltico y generalmente es ste el que delinear el perfil de la reforma legal en cada pas.

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La redaccin de leyes y reglamentos en diversas reas del derecho como, por ejemplo, comercial, bancario, penal, administrativo y derecho de la familia. Financiamiento para mejorar la infraestructura de los tribunales. Financiamiento para introducir sistemas informticos modernos, especialmente para la compra de computadores. Apoyo para el establecimiento de Consejos de la Judicatura, para mejorar las estructuras administrativas y polticas de recursos humanos de las judicaturas. Apoyo y diseo de programas de capacitacin para jueces y personal de apoyo. Promocin de mtodos alternativos para la resolucin de conflictos (MARCs) para mejorar el acceso a la justicia y alivianar la carga de trabajo de las cortes. Diseo de programas de educacin cvica. Apoyo y diseo de polticas pblicas para prevenir la violencia.

15 Seala que "It is necessary to analyse the process to see at what stage there is a 'point of no return' - a point at which one can say that the process of reform has been consolidated as such. But this does not mean that this point is defined by a reduction in the number of problems facing the judiciary. On the contrary, it could be the opposite - a new judicial system, full of new problems, of new actors, of new instruments - but with a clear future, taken out of the blind alley in which it had been placed by its historical and political development." Informe para el PNUD, en prensa, 2001, pp. 705-6. 16 La relacin con la democracia fue subrayada en una entrevista con Graciela Lpez, la Directora de la Unidad de Prevencin de Crimen en el Ministerio del Interior de Uruguay. 'We need this kind of help to aid us to sustain democracy. There are many tensions in Uruguay as a product of the period of dictatorship - having the involvement of third parties helps to overcome those tensions." Entrevista, Montevideo, marzo 2001. 17 Otra suposicin hecha sin mucha verificacin es el rol del sistema legal en el desarrollo econmico. La veracidad de esto en la prctica y las formas que podra tomar an no han sido demostradas. Sin embargo, Douglass Webb del Banco Mundial ha reportado un avance: "We do have some interesting recent work by Ross Levine of the University of Viriginia who has pro vided research indicating that, 1 Better functioning financial markets cause faster economic growth and 2 countries whose laws protect minority shareholder rights and where the regulatory system rigorously encourages corporate information disclosure tend to have better developed financial markets. This research suggests that the characteristics of national legal and regulatory systems exert a major influence on stock market development and on the quality of bank lending and therefore on economic growth." De "Legal and Institutional Reform Strategy and Implementation: A World Bank Perspective" en Law and Policy in International Business (invierno 1999). Richard Posner, una figura importante del movimiento de derecho y economa, afirma que es posible que la eficiencia econmica no sea amenazada incluso en pases que desvan de la idea capitalista del Estado de Derecho. "One need only reflect on the economic success... of East Asian nations such as China and Vietnam in which the rule of law is weak; and on the fact that England, with one of the finest judicial systems in the world, was for many decades among the poorer economic performers in the industrial world". Richard A. Posner, "Creating a Legal Framework for Economic Development", en The World Bank Research Observer, Vol. 13, N 1 (febrero 1998) p. 2. 18 Estas opiniones son expresadas en Hugo Eyzaguirre, Institutions and Economic Development: Judicial Reform in Latin America, IDB, DPP Working Paper, No. 103, febrero 1996, pp. 6-13; ver tambin Malcolm Rowatt, "Judicial Reform in Latin America and the Caribbean: Operational Implications for the Bank"en M. Rowat, W.H. Malik, y M. Dakolias, Judicial Reform in Latin America and the Caribbean, World Bank, Technical Paper No. 280 (1995): ''I think the principal obstacles to private sector development, in terms of the functioning of the courts, are inefficiency and delays, corruption and a lack of transparency and predictability in decisions".

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La base conceptual de la poltica del BID

1. Para el BID el proceso de reforma legal y judicial se ubica dentro del marco ms amplio de la modernizacin del Estado. Segn lo establece un informe oficial del Banco (Report on the Eighth Replenishment), la reforma legal y judicial es un proceso integral que comprende todos los aspectos del sistema legal: el diseo y creacin de estructuras regulatorias adecuados, la implementacin de polticas a travs de agencias pblicas, adjudicacin de disputas civiles, y aplicacin justa y equitativa del derecho19.

4. Otro aspecto importante del enfoque del BID es que no concibe el derecho slo como el conjunto de leyes promulgadas por el Estado, sino que lo considera como un vehculo que facilita y da forma a la interaccin social. De all el nfasis que pone el BID en el fortalecimiento de formas de vida asociativa que expresan y promuevan la autodeterminacin de los individuos y los grupos en sus relaciones econmicas, polticas y culturales. En otras palabras para el BID la modernizacin del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil son procesos complementarios22.

Reforma legal y el proceso

2. Este enfoque de la reforma legal es integral y de desarrollo constituye un rechazo de enfoques legalistas y tecnocrticos que conciben la ...la reforma legal 1. Como ya hemos anotado, la parreforma legal slo como el reemplazo ticipacin del BID en la modernizacin y judicial es un de normas anticuadas por modernas. del Estado y la reforma legal se basa proceso integral Reconoce que las leyes no se hacen en el diagnstico de que instituciones que comprende respetar solas y que no operan en un dbiles producen resultados deficientodos los aspectos vaco. De acuerdo con esta perspectites en materia de desarrollo econdel sistema legal: el va, la reforma legal no slo involucra mico. Segn esta perspectiva, la diseo y creacin de el diseo de legislacin nueva20. reforma institucional no es un fin estructuras regulatoAunque puede parecer obvio, mensino un elemento instrumental en el rias adecuados, la cionamos este punto porque en los proceso de alcanzar otro objetivo: implementacin de ltimos aos otras agencias interel desarrollo econmico. Entonces, polticas a travs de nacionales y varios donantes bilaagencias pblicas, adjudi- cmo relaciona el BID sus activiterales que se han involucrado en dades en el rea de reforma legal cacin de disputas civiles, la reforma legal, han concentrado con el proceso de desarrollo? y aplicacin justa y equila mayora de su energa en el tativa del derecho. diseo de nueva legislacin, 2. El BID adopta un enfoque ignorando la etapa de implementacin. amplio en esta rea, pero an no ha producido un anlisis detallado de lo que ello 3. La visin de BID es acertada. La redaccin de involucra. Los dos documentos centrales del BID leyes es slo un componente del proceso de reforque hacen referencia a este tema (Eighth ma y muchas veces no es siquiera necesario. Para Replenishment Document y Frame of Reference tener vigencia, las normas en los cdigos y reglaDocuments) claramente relacionan la reforma legal mentos deben ser interpretadas, aplicadas y ejecuy judicial con la reforma institucional general. En tadas. Este proceso presupone un marco complejo este respecto, la intervencin del BID responde a de instituciones y personal especializado como seruna preocupacin general con el mejoramiento de vidores pblicos, jueces y funcionarios de polica y la calidad de gobernabilidad. Segn este enfoque, de las crceles. Por ende, es completamente aprosin embargo, la intervencin del BID en reforma piado que el BID ubique la reforma legal y judicial legal podra incluir -y en la prctica incluye- prctien el marco ms amplio de la modernizacin del camente todas las reas de procedimiento y sustanEstado. Segn uno de los documentos estratgicos cia de la ley desde derecho civil, derecho comercial, del BID publicado en 1996, la modernizacin del finanzas, derecho medioambiental, la familia, relaEstado debe ser integral y cubrir todo el marco insciones laborales y hasta derecho penal y las institutitucional dentro del cual se desarrollan las activiciones centrales del sistema legal tales como los sisdades econmicas, sociales y polticas21. temas nacionales de cortes, agencias administrativas, Defensoras del Pueblo, comisiones sobre igualdad,

19 IDB Board of Governors, Report on the Eighth General Increase in the Resources of the Inter-American Development Bank (agosto 1994) pp. 23-29. 20 Aunque uno debera hacer notar que algunas autoridades afirman que habra que enfatizar el diseo de leyes: "Legal reform is an important part of the modernization process of poor countries, but the focus of such reform should be on creating substantive and procedurally efficient rules of contract and property rather than on creating a first-class judiciary or an extensive system of civil liberties", Posner, Op. Cit. p 9. 21 IDB Strategic Planning and Operational Policy Department, Frame of Reference for Bank Action in Programs for Modernization of the State and Strengthening of Civil Society, (marzo 1996) p. Ii. 22 Ibid. p. 5.

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servicios carcelarios, la polica y el sistema educacional. La lista de instituciones es vasta debido al hecho de que segn este enfoque la reforma legal y judicial forma parte de lo que se ha descripto en dcadas anteriores como desarrollo poltico.

rar sistemas de justicia y la calidad de gobernabilidad en los pases que los reciben.

4. Hace poco el BID co-auspici en Costa Rica un taller sobre acceso a la justicia23. Aunque ste no fue diseado para producir una estrategia sobre Reforma legal y acceso a la justicia acceso a la justicia, las ponencias presentadas renen varios puntos interesantes. Al desarrollar esta 1. La frase acceso a la justicia es utilizada en los estrategia el BID no debe concentrarse exclusivadocumentos de prstamo, para referirse a los objemente en el acceso a las cortes. Debera tomar una tivos del proyecto de reforma especfico o perspectiva ms amplia y explorar junto con identificar uno de sus componentes. abogados y acadmicos de la regin, la La stos generalmente incluyen tanto medifrase acceso a la posibilidad de introducir medidas para das como el establecimiento de oficinas eliminar la jerga tcnica innecesaria justicia es utilizade defensa pblica, adems de varias da en los documen- de textos legales y eliminar las formaactividades diseadas para introducir o lidades excesivas que caracteriza la tos de prstamo, aumentar la provisin de asistencia prctica legal en la mayora de los para referirse a los legal a los pobres. Sin embargo, estas objetivos del proyecto pases de la regin. Tambin debeactividades generalmente no son ra desarrollar polticas para capacide reforma especfico componentes importantes en los o identificar uno de sus tar asistentes sociales y otros profeprstamos. Es ms, no siempre es sionales en temas legales. El objecomponentes. fcil determinar cmo cada uno de tivo del BID debera ser asegurar stos se vincula con el resto del proyecto. que las medidas de acceso a la justicia sean ampliamente conce2. Lo importante no es si el enfoque al acceso a bidas y estn adecuadamente integradas en la la justicia del BID es nuevo, sino si es realista y estrategia general de reforma para cada del pas. coherente con otros componentes de los proyectos de reforma. Para saber qu se puede alcanzar en Reforma legal y resolucin cada pas de una forma realista es esencial tener de conflictos ms informacin y un mejor entendimiento de los sistemas polticos y legales del pas. 1. Como parte de su trabajo en el rea de reforma legal y judicial, el BID tambin ha estado invo3. Se podra afirmar, por supuesto, que todo lo lucrado en la promocin de mecanismos alternatique el BID hace en el rea de la reforma legal y vos de la resolucin de conflictos (MARCs). Una judicial est diseado para aumentar el acceso a la evaluacin provisoria de estas actividades se justicia. Pero, tiene un significado ms preciso el encuentra en el informe preparado para FOMIN trmino acceso a la justicia? Generalmente se usa por Fernando Mantilla-Serrano24. el trmino en un sentido procesal para describir el acceso igualitario a la justicia. Pero, incluso como 2. Hay por lo menos tres razones que explican una meta exclusivamente procesal, igualdad en la la popularidad de los MARCs entre los funcionarios justicia es un ideal que incluso los pases ms ricos del BID y los de gobiernos: primero, a menudo son no logran alcanzar. Entonces, cmo podra echar proyectos independientes y, como tales, son relatiraces en sociedades que sufren de inequidades vamente baratos y fciles de administrar; segundo, sociales y econmicas? No debera el acceso a la es fcil persuadir a las Cmaras de Comercio y otras justicia en tales sociedades incluir algo ms que asociaciones privadas de comercio de apoyar estos slo un objetivo procesal? No deberan programas proyectos porque involucran una promesa de la tambin buscar entender cmo la distribucin desreduccin o eliminacin de los costos judiciales; y, igual de recursos afecta resultados legales y juditercero, son percibidos como importantes en el ciales? No es paradjico que mientras la mayora mejoramiento de la eficiencia de cortes ordinarias. de los pases en la regin tienen un excedente de En todos los pases que visitamos los MARCs hababogados, la mayora de los ciudadanos en estos an sido introducidos hace poco bajo los auspicios pases carecen de asistencia legal? Sin duda estas directos del BID (p.ej. Colombia, Uruguay, Costa interrogantes no pueden ser ignoradas si la meta Rica y Honduras) o como parte de programas general de los programas de reforma legal es mejofinanciados por otras agencias (Argentina).

23 J.Thompson, Acceso a la Justicia y Equidad, Estudio de Siete Pases de Amrica Latina , San Jos, 2000. 24 Fernando Mantilla Serrano, Consultora para la Evaluacin de los Primeros Tres Aos de Programas de Mediacin y Arbitraje Comercial Aprobados por el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), Washington, s.f.

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3. No hay duda alguna de que los MARCs puelegales y polticos. De all la urgente necesidad de den desempear un rol importante en cualquier efectuar dos tareas descriptas en este captulo: la programa de reforma legal. Sin embargo, el BID clarificacin de la relacin entre reforma legal y el simplemente ha transferido modelos de MARCs proceso de desarrollo y una evaluacin detallada desarrollados principalmente para su uso en los de los sistemas polticos y legales en los pases en Estados Unidos, a pases en la regin sin constatar los cuales se implementa la reforma legal. si tales modelos se adecuan a las condiciones locales o si son compatibles con otros componentes de Los objetivos de reforma proyectos de reforma legal. Frecuentemente los que proponen la introduccin de los MARCs no 1. La pregunta sobre los objetivos del BID en el hacen ningn esfuerzo por entender la naturaleza sector justicia est ntimamente relacionada con el de los conflictos en comunidades especficas ni los tema de los objetivos de desarrollo de reforma mtodos que las personas locales usan para resollegal. Est tratando de hacer ms eficientes los sisverlos25. Los proponentes de los MARCs tambin temas judiciales y legales o est tratando de introhan demostrado escaso inters en el ducir cambios sustantivos a la ley y las instituderecho del trabajo, rea de derecho en ...el ciones legales? La respuesta es que el el cual la mayora de los pases en la BID busca cumplir ambos objetivos: BID busca (...) regin tiene experiencia considerable hacer ms eficientes los sistemas exishacer ms eficon mtodos informales de resolucin tentes y tambin est comprometido cientes los sisde conflictos. con la introduccin de cambios legales temas existentes y importantes para adaptar estructuras tambin est com4. Tambin es importante aseguestatales a condiciones econmicas y prometido con la rarse que los MARCs sean coherenpolticas contemporneas. Sin embarintroduccin de camtes con los objetivos de otros comgo, en la prctica el BID pone mayor bios legales imporponentes del proyecto de reforma. nfasis en hacer ms efectivo el sistantes para adaptar Por ejemplo, los MARCs no debetema legal y judicial vigente, releestructuras estatales a ran socavar el sistema de cortes condiciones econmicas y gando as a una posicin secundaque prevalece en el contexto, polticas contemporneas. ria la meta de alcanzar mejoras sosporque esto ira en contra del tenibles y de largo plazo en la caliobjetivo de fortalecer las judicaturas. En esta dad de gobernabilidad. conexin es pertinente preguntar si los MARCs que remueven conflictos comerciales importantes de la 2. Una proporcin importante de los prstamos jurisdiccin de las cortes locales y los refieren a ha sido distribuido a reas que ni los polticos ni juepaneles de arbitraje en Nueva York, Londres, Pars, ces consideran controvertidas. Por eso se ha puesto son coherentes con los MARCs propuestos por el nfasis en el desarrollo de sistemas informticos BID. No es sorprendente entonces que muchos de para agencias estatales y cortes, y en la provisin de los abogados y jueces que entrevistamos expresafinanciamiento para construir cortes. stas son reas ron serias reservas respecto de las virtudes de los de polticas que haban sido ignorados por la mayoMARCs. Tambin hay temas polticos ms amplios ra de los pases en la regin. No obstante, ni edifique deberan ser tomados en cuenta. Por ejemplo, cios ni sistemas de informacin nuevos pueden los MARCs a veces pueden beneficiar a los grupos resolver los temas ms amplios de gobernabilidad, ms poderosos o mejor organizados de la sociedad. que son la base sobre la cual el BID justifica sus actiPor otro lado, no es seguro que las cortes estn en vidades en el rea de reforma legal26. condiciones para garantizar que los MARCs cumplan con los requisitos bsicos del debido proceso. 3. El enorme atractivo de la informtica y el desarrollo de infraestructura ha inducido al BID a enfo5. Sin duda los MARCs pueden ser tiles para la carse demasiado en la judicatura27. Estas dos reas reforma legal, pero no es fcil ni simple introducirno slo son atractivas porque los polticos y jueces los en un nuevo contexto. Tendrn una mejor prono las consideran amenazantes, sino tambin porbabilidad de producir resultados a largo plazo si los que ofrecen la promesa de dar soluciones rpidas y que los promueven y disean tienen una mejor simples a problemas antiguos que parecan imposicomprensin del funcionamiento de los sistemas bles de resolver: moras judiciales y la congestin de
25 Para un estudio de cmo una comunidad local en Ayacucho est tratando de reconstituir la sociedad civil y el proceso de introducir MARCs interesantes, ver Faundez "Legal and Judicial Reform in Developing and Transition Countries: Making Haste Slowly" en Faundez, Footer and Norton (eds.), Governance, Development and Globalization , Londres, 2000, pp. 24-49. 26 Comentando el impacto de computadores y nuevos edificios Vargas hace notar que: "...las cosas se siguen haciendo igual, pero en un falso ambiente de modernidad." Juan Enrique Vargas, Las Reformas Judiciales en Amrica Latina Como Experiencia de Poltica Pblica, (manuscrito, s.f.) p.84. 27 Este punto ha sido notado por varios comentadores. Ver, por ejemplo, Kevin Davis y Michael J. Trebilcock, "What Role do Legal Institutions Play in Development", octubre 1999 (ponen cia preparada para el congreso IMF sobre reformas de segunda generacin) p. 108. Disponible en el sitio Web del IMF. Nstor Humberto Martnez comparte esta opinin: "La reforma se ha formulado en un espacio vital reducido al poder judicial.....se ha dejado de lado una accin comprensiva sobre el sistema legal mismo". Diez Pecados de la Reforma Judicial en Amrica Latina , Corporacin Excelencia en la Justicia, Bogot, 1997, p. 9.

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las cortes. No cabe duda que la introduccin de nueva tecnologa y construccin de nuevos edificios son un primer paso bastante obvio en los pases en los cuales los jueces todava usan mquinas de escribir y trabajan en oficinas inadecuadas. Pero la congestin judicial y moras no se resuelvan solamente con nueva tecnologas y edificios. Aqu conviene hacer notar que cuando pases desarrollados como el Reino Unido han intentado mejorar el desempeo de las cortes no han empezado con la introduccin de nuevas tecnologas sino con una evaluacin cuidadosa y un debate amplio sobre las normas procesales28. Otros pases como los Estados Unidos han descubierto que ni la introduccin de computadores ni la implementacin de nuevos mtodos de resolucin de conflictos, necesariamente conducen a una mejora en la rapidez con la cual las cortes procesan los casos 29. 4. La experiencia sugiere, entonces, que no hay soluciones fciles para mejorar el desempeo de las cortes. El BID debera asegurarse de que las medidas previstas en sus acuerdos de prstamos sean realistas y que tomen en cuenta la variedad de factores que afectan la eficiencia de las cortes. Como sugiere la experiencia de los Estados Unidos, estos factores son a menudo externos a la judicatura y tienen que ver con el proceso poltico o la forma en que la profesin legal responde a cambios en las normas de procedimiento judicial 30.

la buena gobernabilidad. Este tema es particularmente relevante en jurisdicciones de derecho civil, dada la importancia de la distincin entre derecho privado y pblico. 6. Otro aspecto que ha sido ignorado concierne a la educacin legal y profesin legal32. En general se reconoce que la educacin legal en la regin es extremadamente pobre. El aprendizaje se basa en la memorizacin de reglas y los estudiantes no reciben capacitacin alguna para mejorar sus destrezas analticas o comprensin del rol de la ley en los sectores pblicos y privados. Si el objetivo es mejorar el sistema legal, es esencial que se preste mayor atencin a la educacin de quienes tendrn a su cargo trabajar en el sistema legal reformado 33. 7. Otro tema estrechamente relacionado a la educacin legal concierne al rol del Estado y de los colegios de abogados en la regulacin de la profesin legal. Cambios recientes en la provisin de educacin superior en la regin han resultado en un aumento enorme en el nmero de escuelas de derecho y egresados. Hay una necesidad urgente de tomar en cuenta esta situacin porque si no se resuelve se socavarn los objetivos del proceso de reforma.

8. Si la reforma judicial y legal permanecen firmemente en la agenda de desarrollo, entonces el BID debera jugar un rol ms activo y central en el 5. Debido a que el BID ha concentrado su tradesarrollo, la promocin y diseminacin de conobajo casi exclusivamente en la judicimiento y experiencia en esta rea. Este acercacatura, ha descuidado otras reas miento le permitira al BID, mejorar su apoyo Es del sistema legal o que su importcnico de proyectos individuales y contriurgente y necetancia haya sido minimizada31. buir a la consolidacin de gobernabilidad y sario aclarar la Por ejemplo, no se ha prestado reforma legal en la agenda de desarrollo. posicin del BID atencin suficiente al derecho sobre los objetivos pblico y a la modernizacin Criterios Operacionales de la reforma y su de los procedimientos admirelacin con el proceso nistrativos. Mejoras en esta 1. Es urgente y necesario aclarar la de desarrollo, para as rea son importantes porque posicin del BID sobre los objetivos de la fortalecer los aspectos la legalidad de decisiones reforma y su relacin con el proceso de operacionales de la refor- desarrollo, para as fortalecer los aspecgubernamentales y la aplicama legal y judicial. cin uniforme de las regulatos operacionales de la reforma legal y ciones son elementos claves para judicial.

28 El informe interino y final de Lord Woolf estn disponibles en el sitio Web del departamento del Lord Chancellor: www.open.gov.uk/lcd. Lord Woolf ha reseado su informe en "Civil Justice in the United Kingdom", American Journal of Comparative Law Vol. 47 (1997) 709. Sobre los problemas que el Lord Chancellor est experimentando en Bretaa con la introduccin de un plan de unos 319 millones de libras para introducir computadores en las cortes, ver Frances Gibb, The Times, 28 junio 2001, "Computer delay wrecks plan for swifter justice". 29 Para una resea del Acto de Reforma Civil Estadounidense de 1990 ver Terence Dunworth and James Kakalik, "Preliminary Observations on Implementation of the Pilot Program of the Civil Justice Reform Act of 1990", Stanford Law Review, Vol. 46 (1994), pp.1303-1338. Una resea til de este artculo se encuentra en el sitio Web del Rand Institute for Civil Justice: www.rand.org/publications/RB/RB9022/. Para una evaluacin definitiva del Acta de Reforma Civil ver The Final Report to Congress by the Judicial Conference of the United States on the Civil Justice Reform Act of 1990 (www.uscourts.gov/publications/html). 30 Para un interesante estudio que explica porqu las estrategias de reforma que los Estados Unidos han intentado usar para agilizar casos en el rea de justicia civil han fracasado, vea Michael Heise, "Justice Delayed?: An Empirical Analysis of Civil Case Disposition Time" en Case Western Reserve Law Review, Vol. 50 (2000), pp. 813-849. Segn Heise, "civil case disposition time resists traditional reform efforts that focus on case management variables" (818). Para l, los variables que afectan el tiempo de disposicin de casos caen fuera de la mira de inten tos de reforma tradicionales que son orientados haca el procedimiento. De all su fracaso en trminos de intentos a aumentar la rapidez con la cual se procesan los casos (848). 31 Es interesante hacer notar que algunos funcionarios del Banco han cuestionado la tendencia de crear prstamos que se concentran mayormente en la judicatura. Durante la etapa de diseo de prstamo CR-0073 a Costa Rica, el representante local del Banco critic el proyecto alegando que se concentraba exclusivamente en la modernizacin de la judicatura en vez de atender a los problemas del sistema legal en general. Al final parecera que el Banco no consideraba estos comentarios de una forma adecuada. 32 Para una declaracin reciente de la importancia de capacitacin legal, vea Akua Kuenyehia, "Improving the Reform Process through Legal Training", en R. V. Van Puymbroeck, Comprehensive Legal and Judicial Development (World Bank, 2001) pp. 299-305. 33 "Because quality justice systems do not arise without directed, systematic, and energetic efforts, reform and reeducation must proceed hand in handQuality justice systems cannot be maintained and improved without real commitment to the systematic organization of a range of enterprises devoted to continuing learning". Neil Gold, "Legal Education in Changing Societies", en M. Rowat, W.H. Malik, and M. Dakolias, Judicial Reform in Latin America and the Caribbean , World Bank, Technical Paper No. 280 (1995). Pp. 113-124.

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2. En 1996 el BID en su Strategy Paper estableci varias consideraciones operacionales, de las cuales las ms importantes son:
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Emprender evaluaciones generales y sectoriales del Estado en cada pas para posibilitar que la autoridad del pas y el BID identifiquen prioridades programticas y la secuencia a seguir. Asegurarse de que los programas establecidos sean compatibles entre s y con la estrategia general del BID para ese pas. Desarrollar programas que, aunque comprensivos, sean tambin selectivos y contengan medidas secuencialmente organizadas de una forma adecuada para asegurar su continuidad y sostenibilidad.

Cdigo de Procedimiento Civil y uno de la Judicatura. Un componente importante del prstamo es la capacitacin relacionada con los nuevos cdigos. Aunque el perodo del prstamo est por terminar, el diseo de stos todava no ha comenzado. Por ende, parece que no se consideraron debidamente las secuencias de las medidas cuando el proyecto fue diseado. 7. El prstamo a Honduras tambin plantea interrogantes sobre hasta qu punto la sostenibilidad de proyectos fue debidamente considerada durante la etapa de diseo. En este caso, el tema est relacionado al lugar de la Corte Suprema dentro del sistema poltico. Los miembros de la Corte Suprema de Honduras son elegidos por el Congreso y cambian cada cuatro aos despus de cada eleccin presidencial. El mtodo y momento en que se efecta la seleccin de estos miembros plantea dudas acerca de la independencia poltica de la Corte. Su falta de independencia -adems de otros problemas- es bien conocida dentro de Honduras y recientemente han sido documentadas completamente y con autoridad en un informe bien publicitado preparado por la respetada Oficina de Derechos Humanos36. Por ende, es sorprendente que de acuerdo a las clusulas del prstamo el presidente de la Corte Suprema, a travs de la Unidad Ejecutora, (UE) que est ubicada en la Corte Suprema y bajo su control directo, tiene asignando control efectivo sobre los componentes del prstamo. El poder del presidente de la Corte Suprema de controlar las actividades de la UE se ve fortalecido porque la Oficina del BID en Honduras no tiene experiencia alguna en el rea de justicia. De esta manera, el proyecto queda en manos del presidente de la Corte quien, por su parte, permanece en su cargo hasta las prximas elecciones presidenciales. Dado este contexto no es sorprendente que el proyecto se haya concentrado mayormente en el desarrollo de infraestructura, mientras el diseo de dos Cdigos cruciales y la capacitacin han sido ignorados. Dadas estas condiciones, tenemos serias dudas sobre la sostenibilidad del proceso de reforma en Honduras a largo plazo. 8. Los temas de sostenibilidad y secuencia son problemticos incluso en Costa Rica, un pas en el cual el prstamo de modernizacin de justicia ha funcionado bien. Una proporcin importante del prstamo (ms del 40%) ha sido dedicado a la introduccin de un sistema de computacin para el des-

3. Estas consideraciones operacionales son claras, pero el BID no las ha cumplido estrictamente. En cambio, las operaciones de campo en el BID se han apoyado en diagnsticos que, como explicaremos a continuacin, no se basan en una comprensin ntima y detallada de la evolucin y el rol de las instituciones polticas y legales. Estos diagnsticos son generalmente evaluaciones que comparan el desempeo de sistemas legales reales con estndares de un modelo ideal34. 4. La capacidad del BID para establecer criterios claros para la seleccin de reas de actividades, su secuencia y sostenibilidad tambin ha sido afectada por la falta de evaluaciones cuidadosas del sector. 5. Por ejemplo, el prstamo concedido a Argentina contena un gran nmero de actividades y se asemejaba ms a una lista de compra que a una estrategia coherente para la reforma. La decisin de excluir a la Corte Suprema del proyecto, la que sin duda fue vista en el momento como una inteligente medida tctica, no funcion como se esperaba. Exacerb tensiones polticas tanto dentro de la judicatura como entre sta y el gobierno. Por otro lado, la incorporacin de la asociacin de cortes provinciales en el proyecto parece haber sido un mero gesto que no fue debidamente discutido con las partes involucradas 35. 6. En Honduras el diseo del prstamo, plantea interrogantes respecto de si la decisin sobre la secuencia de medidas bajo el proyecto fue seriamente considerada. El prstamo propone varias actividades, entre ellas el diseo de un nuevo

34 Juan Enrique Vargas, un experimentado consultor para agencias multilaterales, afirma que diagnsticos tienden a ser demasiado alejados de las realidades polticas adems de aburri dos, largos y repetitivos. Juan Enrique Vargas, Las Reformas Judiciales en Amrica Latina Como Experiencia de Poltica Pblica, (manuscrito, s.f.) p.122. 35 Assessment of Selected Activities Related to the Administration of Justice, documento interno BID preparado por la Inter-American Bar Foundation, 3 de febrero 1999. El apndice sobre Argentina menciona que las cortes provinciales fueron aadidas al proyecto en una etapa muy tarde despus del colapso de una propuesta para crear un Centro para Estudios de la justicia. P. 5. Esto fue confirmado durante nuestras entrevistas con jueces provinciales en Buenos Aires en marzo de 2001. 36 Comisionado Nacional de Derechos Humanos, La Necesidad de Proteger la Independencia Judicial: Informe Especial, Tegucigalpa, 6 de abril, 2000. Ver tambin Comisionado Nacional de Derechos Humanos, Derechos Humanos: Dos Aos de Realidades y Retos 1998-1999, Tegucigalpa (1999), pp. 39-40, 57-59.

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pacho judicial en Goicoechea, un suburbio de San Jos, cuyas cortes representan 20% de las cortes del pas. El acuerdo del prstamo describe este componente como un proyecto piloto y, como tal, se espera que una vez terminado sea cuidadosamente evaluado antes de proceder a la prxima etapa. 9. Dado el tamao del proyecto, Goicoechea sorprende que sea descripto como piloto. El BID ya est planificando un segundo prstamo para extender este componente del proyecto al resto del pas sin emprender la evaluacin comprensiva contemplada en el documento del prstamo. La nica evaluacin del proyecto Goicoechea sobre la cual recibimos informacin fue comisionada por la UE y no fue preparada por un experto en computacin 37. Aunque nuestra impresin general del proyecto es positiva, como sealamos en la prxima seccin, hay varios aspectos que el BID debera investigar antes de apoyar la extensin de la experiencia Goicoechea al resto del pas.

usada lo suficiente para ayudar a formular proyectos o apoyarlos cuando estos enfrentan problemas. Los vnculos entre la cooperacin tcnica y los prstamos deberan ser ms estrechos. Como explicamos en ms detalle en la prxima seccin, en nuestras entrevistas descubrimos que el personal local involucrado en los proyectos constantemente pide ms apoyo del BID en la etapa de ejecucin de los proyectos. Lo ideal sera que el BID considere aumentar los recursos destinados a la cooperacin tcnica y use estos recursos para apoyar las actividades contempladas en los prstamos.

El BID y el Proceso de Reforma

1. Recientemente el BID introdujo cambios importantes a su estructura interna para responder al aumento en la demanda de prstamos en el rea de gobernabilidad y reforma legal. Sin embargo, el BID sigue aplicando un enfoque tradicional en la implementacin de los prstamos. Entrega sta a Unidades Ejecutoras locales, las cuales se supone Los Instrumentos - Prstamos usarn consultores para resolver los problemas tcy Cooperacin Tcnica nicos que surjan durante la vida del proyecto. Este modelo supone que las UE locales pueden fcil1. En general se acepta que el promente acceder a un cuerpo de conociEn ceso de reforma legal es largo. Sin general se acepta miento tcnico en esta rea. Sin embarembargo, los plazos estipulados en go, a diferencia de la ingeniera civil o que el proceso de los prstamos para la ejecucin de la hidrologa, no existe conocimiento reforma legal es los proyectos son bastante cortos. Es cientfico o prctico que pueda ser largo. Sin embargo, claro que el marco temporal que el fcilmente utilizado por quienes estn los plazos estipulaBID maneja est determinado por a cargo de ejecutar la reforma. Aundos en los prstamos el ciclo poltico de cada pas. Sin que consultores externos pueden para la ejecucin de embargo, los objetivos de los prsproveer y de hecho facilitan ayuda los proyectos son tamos en el rea legal no pueden valiosa en algunos aspectos de los bastante cortos. ser alcanzados dentro de este plaproyectos, es un error presumir que zo. Por lo tanto recomendamos que el BID consila mayora de los problemas que dere nuevas modalidades que permitan perodos enfrenta un proyecto, puede ser solucionado por de compromiso ms largos. ellos, quienes muchas veces no conocen bien los aspectos centrales del sistema legal y poltico. 2. El rol y la forma de asistencia tcnica tambin Dadas estas condiciones no sorprende que en vez deberan ser reexaminados. Aunque la cooperacin de ofrecer consejos genuinos, los consultores extertcnica no-reembolsable del BID es ms pequea nos simplemente transplantan modelos legales forque el portafolio de prstamos, no deja de ser neos que normalmente vienen de sus propios paimportante. ses sin hacer un intento serio de adaptarlos a las condiciones locales. Como los proyectos normal3. Aunque a veces la cooperacin tcnica se usa mente dependen de varios consultores de distintos para desarrollar o complementar actividades conpases, sus recomendaciones fragmentadas a veces templadas en los prstamos, en la mayora de los incluso se contradicen y pueden socavar seriamencasos es utilizada para financiar congresos o deste la coherencia del proceso de reforma 38. arrollar MARCs en el rea comercial. sta no es

37 Santos Pastor, Informe sobre el Segundo Circuito de San Jos (Goicoechea), abril 2001. 38 El peligro de importar reglas de procedimiento de una forma no cuidadosa ha sido estudiado a fondo por Mirjan Damaska ("The Uncertain Fate of Evidentiary Transplants: Anglo-American and Continental Experiments," American Journal of Comparative Law, Vol. 45(1997), pp. 839 - 852). Vale la pena citar sus conculsiones sobre la importacin de reglas de investigacin: "The transplantation of fact-finding arrangements between common and civil law systems would give rise to serious strains in the recipient justice system. The interaction between the contem plated transplant and the new environment must be carefully studied, and the question must always be considered whether the recipient culture is prepared - or can be readied - to live with the wider effects of contemplated reform. As the examples in the changes of proof-taking methods demonstrate, these wider effects cannot easily be contained: various elements of fact-fin ding activity are too closely intertwined. In seeking inspiration for change, it is perhaps natural for lawyers to go browsing in a foreign law boutique. But it is an illusion to think that this is a boutique in which one is always free to purchase some items and reject others."(pp.851/2).

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IV. EL PROCESO
Introduccin

si fuera una entidad separada del resto de la estructura institucional nacional40.

2. Como consecuencia se tiende a El 1. El BID ha estado involucrado en el ofrecer un diagnstico excesivamenBID ha estado sector justicia desde mediados de la te tcnico, y enfatizar aspectos forinvolucrado en el dcada del noventa. Ha tenido un promales o legalistas del sistema de sector justicia grama de actividades muy amplio que justicia41. Se da por sentado que la desde mediados de cubre casi todos los aspectos del sistela dcada del noven- meta es la independencia judicial, ma legal, como la asistencia en el pero no se toma en cuenta que en ta. Ha tenido un prodiseo de cdigos, el mejoramiento grama de actividades ciertos contextos polticos sta de la administracin de justicia, la puede ser un problema. En muy amplio que cubre ayuda para desarrollar MARCs y polColombia, por ejemplo, muchos casi todos los aspectos ticas para promover el acceso a la consideran a la Fiscala como un del sistema legal... justicia para los pobres. Estado dentro del Estado que tiene metas propias que no siem2. Los tems que representan la mayora de los pre coinciden con las otras instituciones del sistegastos son la construccin de infraestructura (US$ ma legal42. La participacin poltica de la judicatura 60 millones), administracin general (US$ 54 millode Costa Rica ha aumentado considerablemente a nes) y sistemas de informacin (US$ 44 millones). partir de la creacin de la Sala Constitucional de la Los otros tems importantes en el presupuesto Corte Suprema y ha sido acusada de socavar instigeneral de US$ 213 millones son capacitacin (US$ tuciones representativas como el Congreso. 26 millones) y proyectos especficos de modernizacin de la justicia (US$ 20 millones). Actividades 3. A menudo, ciertos supuestos contenidos en relacionadas a acceso a la justicia representan casi los diagnsticos tienden a ignorar que los sistemas US$ 58 millones del total. Existen 22 proyectos en legales son el producto de una compleja evolucin. marcha que tienen un componente de acceso39. En muchos casos se describen en forma muy negaEsta es una cobertura impresionante y considerantiva que tiende ms a condenar que a explicar. do que fueron desarrollados en un perodo relatiEntender cmo los sistemas legales se han desarrovamente corto, no sorprende que existan problellado e identificar sus mritos y deficiencias es mas en su implementacin esencial para un diagnstico adecuado. 3. Esta seccin del informe explora el proceso de reforma en sus cuatro etapas: el diagnstico inicial del problema, diseo del proyecto de reforma, proceso de implementacin y finalmente la evaluacin del proyecto. 4. Por esta razn, recomendamos que los diagnsticos no sean hechos exclusivamente por abogados. Si la reforma legal es, como afirma el BID, una parte del proceso general de reforma estatal, debera ser efectuado por expertos en diversas reas de las ciencias sociales. Por ejemplo, es necesario calcular los efectos que el ciclo electoral tendr sobre el proyecto, lo que requiere de un especialista en ciencias polticas. Una de las dificultades que enfrentan los proyectos de reforma en Colombia, es que todos los aos el Congreso tiene que cumplir un proceso complicado de votaciones para aprobar el presupuesto de la contraparte estatal. Existe, por lo tanto, una gran incertidumbre

El Diagnstico
1. El BID considera la reforma legal como parte de la modernizacin general del Estado. Sin embargo, la evidencia demuestra que, en cada caso particular, frecuentemente no existe un anlisis acabado sobre esta relacin. Los diagnsticos se concentran casi exclusivamente en el sector judicial como

39 Christina Biebesheimer y Mark Payne, Assessment of Inter-American Development Bank Experience in Justice Reform (borrador documento SDS/SGC enero 2001) p. 16. Estamos muy agradecidos a Christina Biebesheimer, quien nos permiti leer esta contribucin valiosa al debate sobre el rol del Banco en reforma de justicia. Al parecer una falta de recursos no es un pro blema importante para la mayora de los pases. Tampoco es cuestionable si hay una correlacin entre recursos y eficiencia en esta rea. 'There is no clear correlation between judicial resources and judicial efficiency. Countries not suffering from delays and corruption and with a high degree of public satisfaction or confidence in their judiciary (such as Denmark, Japan, Germany and the Netherlands) tend to devote less of their government's budget to the judiciary than do Latin American countries such as Argentina, Brazil and Mexico which are in the bottom 20% of the public's confidence. More specifically, government spending in countries with a developed judicial system as a percentage of total government spending is as follows; Norway 0.8%, Netherlands 0.4%, Japan 0.5%, Denmark 1.2% and Germany 0.9%. By contrast, judicial spending in those countries with the heaviest backlog and longest delays are Venezuela 1.3%, Peru 1.5%, Ecuador 1.4%, Argentina 2.2% and Paraguay 5.1%', Edgardo Buscaglia y Thomas Ulen, "A Quantitative Assessment of the Efficiency of the Judicial Sector in Latin America" in International Review of Law and Economics (junio 1997) p. 282. 40 Ver por ejemplo el diagnstico en otros aspectos completos y admirables de Uruguay de Juan Enrique Vargas Viancos, Diagnstico de los Poderes Judiciales de la Repblica Oriental del Uruguay, Informe de Consultora julio 1994. Ver tambin William E. Davis, Colombia: Modernization of Justice Project: A Brief Analysis of Current Situation and Recommendations for Project Development Strategies (Informe preparado para el BID, 1993). 41 Alberto Binder, uno de los especialistas ms prominentes en esta rea, es muy crtico de la calidad de las diagnosis hechas por las varias agencias multilaterales, afirmando que tienden a ser "documentos cuasi empricos, cuasi diagnsticos, que en realidad tienen una fundamentacin muy endeble en la realidad y por lo general una muy fuerte fundamentacin en el deber ser... Ello ha llevado a que en general los diagnsticos hayan tenido poca influencia en el inicio de los procesos de reforma judicial y poca influencia tambin en la determinacin de sus con tenidos por sus prioridades. Ms bien han servido como un modo de legitimar o de formalizar el inicio de un programa de cooperacin internacional. Inclusive se ha trabajado ms en la ela boracin conceptual de indicadores de evaluacin sin notar que faltaba la informacin ms bsica sin la cual cualquier indicador dejara de funcionar". Informe PNUD , pp. 688- 689. 42 Para una evaluacin crtica de la Fiscala, ver Rodrigo Uprimny, "El Desafo de la Reforma al Proceso Penal: Ajustes Puntuales o Reestructuracin Integral de la Fiscala y de la Investigacin Criminal en Colombia", en A. Fuentes y J.E. Granados, Garantismo, Eficiencia y Reforma Procesal Penal en Colombia (Corporacin Excelencia en la Justicia, Bogot, 1999), pp. 74-99.

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acerca de la sostenibilidad de la reforma, porque un cambio de liderazgo en el Congreso podra ser fatal para el futuro del proyecto. Un plan sobre seguridad ciudadana en Uruguay tiene grandes posibilidades de xito debido principalmente a las buenas relaciones entre la unidad ejecutora del proyecto y los Ministerios de Educacin y Trabajo. Esta colaboracin es importante en proyectos que buscan reducir la criminalidad en la juventud. Un diagnstico eficaz tiene que tomar en cuenta estos factores; si el xito del proyecto depende de la colaboracin de agencias fuera del sector de justicia, cun probable es que esto ocurra? 5. Tambin es deseable que el diagnstico refleje lo ms completamente posible las opiniones de expertos locales. Los consultores internacionales, por muy capaces que sean, necesariamente carecen de conocimiento profundo de la institucionalidad local que es necesaria para la preparacin de un diagnstico que refleje fielmente la realidad nacional. 6. La etapa de diagnstico se vera fortalecida si hubiese una idea ms clara de cmo proceder de una etapa a otra. Por ejemplo, en Argentina se tom la decisin de excluir a la Corte Suprema del proyecto de reforma porque se deca que ella estaba fuertemente politizada y que gozaba de poco respeto dentro y fuera del sistema legal. Pero esa decisin cre ms tarde problemas para el desarrollo de otras instituciones parte del proyecto, por ejemplo, el Consejo Nacional de la Magistratura, del cual el Presidente de la Corte Suprema era miembro de su consejo ejecutivo . En Colombia, las etapas de un proyecto destinado a mejorar la seguridad ciudadana a nivel municipal no coincidan con el ciclo electoral en Cali y Medelln, dos de las tres municipalidades involucradas en el proyecto, y ambas tuvieron problemas con los alcaldes nuevos, quienes no estaban dispuestos a aceptar los proyectos de sus predecesores. Como consecuencia, partes importantes del proyecto han debido ser canceladas. 7. Los diagnsticos deberan poner ms nfasis en la capacitacin. Por ejemplo, no se presta atencin suficiente al rea de capacitacin judicial a travs de las Escuelas Judiciales -ninguno de los pases que visitamos otorga atencin a estas instituciones y en algunos casos ellas son simplemente ignoradas-. La Escuela Judicial ha sido excluida por la Corte Suprema y privada de recursos, y eso a

pesar de contar con personas comprometidas y muy motivadas que estn ansiosas por mejorar su calidad. Por supuesto que este tema est relacionado al enorme problema de la baja calidad y excesiva cantidad de egresados en derecho.44 Pero la reforma de escuelas de derecho es un proyecto de tan largo plazo que las Escuelas Judiciales son esenciales para el xito de la reforma en general. 8. Es comn escuchar quejas de jueces y abogados sobre su falta de participacin en la preparacin de diagnsticos45. stas provienen de jueces, tanto de cortes superiores como de inferiores, que estn seriamente comprometidos con la reforma y que no los motivan los intereses personales, como a veces se tiende a caracterizar a los jueces en Amrica Latina. 9. Los diagnsticos enfatizan que la solucin al problema de ineficiencia judicial tiene que ver con la necesidad de ms y mejor tecnologa. En general, esta observacin es acertada, pero es necesario tambin considerar la capacidad del sistema para absorberla, siendo posible que sea limitada. Estas limitaciones pueden ser tcnicas, como en el caso del proyecto piloto en el Segundo Circuito en Costa Rica. All hubo largas demoras porque las conexiones de Internet del nuevo edificio no eran compatibles con el nuevo sistema informtico. 10. Los aspectos culturales vinculados con la introduccin de nuevas tecnologas no deben descuidarse. Varios jueces en Costa Rica se quejaron por no haber sido consultados sobre la introduccin de nuevos sistemas informticos y por la falta de capacitacin adecuada. Como ellos -algunos los ms partidarios de la reforma y progresistas en su profesin- siguen utilizando sus sistemas informticos antiguos en lugar del nuevo. Si un choque cultural como este ocurre en una de las judicaturas ms modernas y eficientes en Amrica Latina, es fcil imaginarse la magnitud del problema en sistemas judiciales menos institucionalizados. 11. Es necesario tambin prestar ms atencin a la sostenibilidad de los sistemas informticos. Cmo se absorber el costo de actualizacin? Qu pasa si la compaa de software termina su contrato con la judicatura y los expertos locales no tienen suficiente experiencia para enfrentar nuevos problemas?46

43 Este punto fue presentado por un miembro del Consejo, el juez Claudio Kiper durante una entrevista en Buenos Aires en marzo de 2001. 44 Un experto afirma que "The experience of judiciaries throughout the region demonstrates that judicial schools can do little to create knowledgeable and efficient judges if the law gra duates have serious basic deficiencies in their legal training. Thus one finds that many judicial schools are primarily engaged in emergency basic legal training, trying to fill the educational vacuum that should have been filled by the law schools". Luis Salas, "From Law and Development to Rule of Law" en Pilar Domingo and Rachel Sieder, Promoting the Rule of Law (2001) p 29. 45 Esta afirmacin fue repetida por los participantes de una reunin en Argentina con un grupo de ms de veinte jueces y abogados y de nuevo en entrevistas con jueces en Costa Rica. 46 Una encuesta reciente del rcord de nuevos sistemas computacionales arroj una evaluacin tenebrosa: "A US government-sponsored survey of court computerization continues to search for one court system where donor provided computers have been maintained". Rick Messick, International Support for Civil Justice Reform, (manuscrito 2001).

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El Diseo

manera en que la sociedad civil est organizada. Por ejemplo, en Uruguay, en nuestras entrevistas Apoyar y Crear Consenso para la Reforma encontramos un nivel general alto de satisfaccin con el sistema legal, pero muy poca presin de 1. La etapa de diseo del proyecto es La la sociedad civil para efectuar reformas. clave para el xito general. Errores pue- etapa de diseo Al parecer esto no socava la legitimiden resultar en distorsiones de las metas dad del proceso de reforma en aquel del proyecto es originales o incluso pueden interrumpir pas. clave para el el proceso. Ms all de otras consideraxito general. ciones, es necesario tomar en cuenta el 5. Una de las metas expresadas Errores pueden contexto nacional poltico y legal. En por el BID, es que las reformas en el resultar en distorotras palabras, el diseo del proyecto siones de las metas rea legal deberan ser polticas del debe ser coherente con la estrategia Estado y no del gobierno de turno50. originales o incluso 47 general . En algunos pases parece extremapueden interrumpir damente difcil alcanzar esta meta, el proceso. 2. Para apoyar y crear consenso como por ejemplo en Argentina. En no es suficiente hablar con los actores principales aquellos casos es necesario proceal comienzo del proyecto. ste es largo y complider con cautela para garantizar la sostenibilidad del cado. Por ejemplo, el no haber llevado a cabo un proyecto. Esto involucra consultas con una base proceso adecuado de consultas con las partes amplia de actores fuera del gobierno. Es importanresult en una crtica muy publicitada del prstamo te evitar la identificacin del proyecto con un del Banco Mundial a Venezuela48. Durante esta grupo poltico o partido determinado para que as etapa la presin por hacer el prstamo, como la la propiedad del proyecto sea verdaderamente describen algunos observadores, puede tener efecnacional. tos perversos49. 6. Nuestras entrevistas revelaron quejas repeti3. Las ONGs pueden jugar un rol importante das sobre la escasa inclusividad del proceso de como expresin de la voz local en el proceso de diseo. Los Colegios de Abogados en Argentina y diseo. Tanto Argentina como Colombia tienen Uruguay expresaron su apoyo a la reforma, pero ONGs con expertos reconocidos y capaces de sus miembros dijeron estar desilusionados por hacer una contribucin muy positiva al debate y haber sido marginados del proceso. En Costa Rica, prctica de la reforma legal. Pero las ONGs no algunos jueces de la Corte de Apelaciones expredeberan ser consideradas como representantes de saron su preocupacin por la falta de participacin la comunidad en general o expresiones de un conen el diseo del proyecto y la forma en la cual la senso social general. Las ONGs pueden o no ser Corte Suprema domina el proceso de cambio. En representativas. Siempre hay un riesgo de que algunos pases la comunidad acadmica tambin ONGs sean creadas, porque hay un proyecto parece haber sido ignorada: el decano de la importante que est siendo desarrollado que resulEscuela de Derecho en una importante universidad tar en importantes consultoras. estatal en Uruguay no saba que haba un proyecto de modernizacin judicial. En contraste, la comuni4. La participacin de la sociedad civil en prodad acadmica legal en Colombia ha participado yectos de reforma legal es mencionada como algo activamente en diversas etapas de la reforma. deseable por todas las agencias que trabajan en esta rea. Pero el proceso de participacin es extre7. Un punto de partida del proceso de diseo madamente complejo. Hay muchas preguntas debera ser apoyar el desarrollo de consensos. A sobre la definicin de la sociedad civil y cmo menos que ya exista un cierto grado de ste antes organizarla para permitir una participacin adecuadel comienzo del proceso de reforma, esto crear da y representativa en los proyectos. Sobre este problemas de sostenibilidad51. tema no hay reglas fijas. Mucho depende del contexto local, la naturaleza de las demandas, y la

47 Binder pone hincapi en este punto: "Lo que tambin va quedando claro es que la reforma judicial es un proceso que no puede darse el lujo de carecer de una estrategia. Ni la importancia del tema, ni las expectativas sociales, ni los escasos recursos con que cuentan nuestros pases lo permiten. Un proceso de reforma judicial sin una estrategia de intervencin tiene las ms grandes posibilidades no de fracasar - lo que sera grave - sino de ser superficializado - lo que sera todava peor, porque agotara las energas y la voluntad poltica y sacara el tema del la preocupacin pblica por mucho tiempo con un gravsimo perjuicio para el desarrollo institucional de la regin." Informe , p. 711. 48 Christina Biebesheimer insiste fuertemente en este punto en "Justice Reform in Latin America and the Caribbean: the IDB perspective", en Pilar Domingo y Rachel Sieder, Promoting the Rule of Law , (2001). 49 Banco Mundial, Ownership and Conditionality, p 10. 50 Edmundo Jarqun coment esto en una entrevista en Washington en abril de 2001. 51 Como lo dijo un informe OECD, "Knowing the potential for support or opposition to legal reform amongst political elites and organised constituencies (such as bar associations, com mercial associations and ngos) is especially crucial for deciding whether investments in legal and judicial reform can yield significant positive results". DAC Expert Group on Aid Evaluation, Evaluating Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance, OECD 1997 p 28.

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8. Por lo tanto, una parte importante del procetos problemticos. Adems no hay evidencia de so de diseo debe ser determinar el grado y proque esta estrategia haya producido buenos resultafundidad del consenso existente sobre la reforma. dos. La solucin obviamente es combinar cambios Se puede concluir que no es posible que un proen las estructuras de las instituciones con algunas yecto de reforma alcance sus metas sin un consenculturales. so y, por ende, no debera ser emprendido hasta que las condiciones cambien. Este punto es muy Prioridades para la reforma relevante en el caso de Honduras. Segn un consultor, el objetivo principal de muchos 1. La seleccin de prioridades para reformar en proyectos desde hace ms de diez aos Un sistemas legales que son deficientes en ha sido establecer una verdadera carre- buen diagnstico muchas reas es difcil. Un buen diagra judicial. Los altos funcionarios judinstico es indispensable para identifies indispensable ciales en este pas decan estar de car prioridades en las reas para la para identificar acuerdo con esta meta y eso les perreforma. En trminos generales, sin prioridades en las miti obtener abundantes recursos embargo, la seleccin de reas para reas para la reforpara evaluar y capacitar al personal reformar en los documentos de prsma. En trminos gejudicial. Sin embargo, doce aos ms nerales, sin embargo, tamo del BID tiende a asemejarse a tarde la meta an est lejos de ser una lista para las compras. Todos la seleccin de reas alcanzada52. los tems en la lista pueden ser para reformar en los deseables, pero no todos son documentos de prsta9. El costo de tratar de comenzar mo del BID tiende a ase- alcanzables simultneamente. Es un proceso de reforma sin apoyo indispensable hacer una seleccin mejarse a una lista para local no slo puede llevar al fracasobre la base de criterios prioritalas compras. so del proyecto, sino tambin rios claros. puede tener consecuencias negativas para el resto del sistema legal. Esto es particularmente impor2. Tambin hay que considerar quin selecciona tante en pases pequeos con una capacidad limilas reas prioritarias. Es peligroso dejar la seleccin tada para absorber lo que para ellos son cantidades en las manos de un solo grupo, sean jueces o polmuy grandes de fondos que provienen de instituticos. El proceso tiene que ser el producto de un ciones multilaterales y bilaterales, muchas veces sin proceso amplio de consulta. ninguna coordinacin. 3. La propuesta de establecer prioridades no 10. La construccin de consenso puede ser forimplica una recomendacin para la adopcin de talecida si hay una institucin representativa con una poltica que fragmente las reas de la reforma. una base amplia involucrada en todas las etapas Es indispensable no perder de vista que el Poder del proceso de diseo y por supuesto en las Judicial es una entidad y no la suma de partes. En siguientes etapas del proceso de reforma. Por esto otras palabras, es necesario considerar el impacto recomendamos que, en la medida que sea posible, que la reforma en un sector de la judicatura podra se incorpore a las asociaciones de jueces y colegios tener en otros sectores. Por ejemplo, en Colombia de abogados en el diseo de la reforma. se fortaleci la Fiscala excesivamente hasta el punto de que hoy muchos la consideran como el 11. A veces se plantea el problema como una cuarto poder del Estado. Sin embargo, no se tom cuestin de alternativas entre reformar las instituen cuenta la necesidad de apoyar los rganos de ciones o cambiar la cultura. Los que abogan por defensa pblica (en Colombia, la Defensora del la segunda alternativa se concentran en la capaciPueblo) de manera que el equilibrio de poder se tacin del personal -especialmente a niveles infetilda abiertamente en favor de la agencia de la riores- ya que segn ellos esto es ms urgente que Fiscala54. los cambios institucionales. As, los recursos son canalizados hacia un grupo de jueces reformistas, 4. El informe de Biebesheimer y Payne presenquienes se presumen cambiarn la cultura irrespeta la siguiente pregunta: Debera el BID hacer un to de la presencia o ausencia de reformas constitupoco de todo en el rea de justicia -o sea, esencionales o legislativas desde arriba53. Este argumencialmente adoptar una estrategia de responder a la to se basa, sin embargo, en un nmero de supuesdemanda en el momento en que emerge- o debe52 Salas, Op Cit p. 7. 53 Pero esta filosofa participatoria ha fracasado frecuentemente. "First because judicial superiors are often afraid that reform judges may assume an inordinate amount of power and may even engender the seeds of judicial unions. Secondly, judicial turnover is very high, especially in those countries in which judicial independence is most threatened. Thirdly, while the theory of changing judicial culture through internal change sounds plausible, it has seldom been thoroughly tested, especially in third world settings." Ibid. p 25. 54 Un miembro del Consejo de la Judicatura en Colombia nos expres su preocupacin por el exceso de poder de la Fiscala y la expansin de su radio de actividades en el terreno pura mente poltico.

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8. Es urgente prestar atencin al hecho de que la capacitacin no slo es necesaria para abogados y jueces, sino tambin para los profesionales en reas de servicio social. stos tienen una dimensin legal importante, como es el caso de la rehabilitacin de delincuentes juveniles en los proyectos de seguridad ciudadana. La capacitacin en aspectos bsicos del derecho sera muy provechosa para asistentes sociales, especialistas en educacin, profesionales en asuntos laborales y profesionales en el sector de la salud. Es importante promover acercamientos inter-disciplinarios a los problemas de la violencia y criminalidad, y los jueces mismos se 5. El caso de la Fiscala en Colombia subraya beneficiaran de perspectivas desarrolladas en el otro problema, esta vez dentro de la institucin rea de poltica social. En las cortes constitucionamisma. Aunque el poder de los fiscales les los jueces tienen que tomar en cuenta las posiha aumentado, ellos no gozan de inabilidades y realidades polticas. Los juemovilidad, porque carecen de una es- Creemos ces en otras cortes se beneficiaran si que las prioritructura en su carrera. Ellos son nomtuvieran un mayor conocimiento de dades y etapas de cmo otras profesiones contribuyen a brados por el Fiscal, quien cambia cada la reforma deben cuatro aos y remueve funcionarios en fortalecer las instituciones legales. En ser estipuladas en la Fiscala con plena discrecionalidad. algunas reas las reformas funcionan forma clara. En este bien -el caso de la reforma tributaria En estas circunstancias, los esfuerzos sentido creemos para capacitar fiscales se transforman en el Per- pero enfrentan grandes tambin que la 57 en una gran prdida de tiempo . problemas cuando se enfrentan con capacitacin debera problemas legales. tener especial 6. Muchas veces la lista de comprioridad... pras producida por el BID es 9. Creemos que las prioridades y incompleta: faltan algunos items, o le son dadas etapas de la reforma deben ser una importancia secundaria. Por ejemplo, hay una estipuladas en forma clara. En este notable falta de atencin a la capacitacin de juesentido creemos tambin que la capacitacin debeces y abogados, aunque s se pone nfasis -correcra tener especial prioridad y no aparecer en los tamente a nuestro juicio- a la capacitacin de los proyectos como un componente suplementario administradores de las cortes. Tambin se presta que no se ejecuta seriamente. Esto de nuevo llama poca atencin al derecho administrativo, laboral y la atencin a la necesidad de tener una estrategia pblico. Para la mayora de las personas estas reas coherente que tome en cuenta los diversos comson de suma importancia en su vida diaria. stas ponentes del proyecto de una manera integral y podran ser mejoradas mediante la introduccin de coordinada. MARCs, pero los MARCs no pueden reemplazar un marco regulatorio eficaz. Coordinacin de Donantes ra buscar el desarrollo de excelencia de ltima generacin en varias reas (estrategia nicho o alguna que combine algo de ambos? La respuesta es que es importante que el BID tenga un men amplio de experticia para ofrecer en proyectos sobre gobernabilidad en general y reforma de justicia en particular55. Seguramente esta respuesta es correcta porque es muy difcil separar los aspectos de la reforma legal sin considerar sus enlaces con otros sectores. Por ejemplo, el funcionamiento eficaz de los MARCs depende de cmo se relaciona con el sistema legal en general56. 7. La capacitacin de jueces y abogados es fundamental y particularmente importante cuando se efectan cambios tcnicos importantes. Nos impresion el entusiasmo por los cambios demostrado por muchos jueces y abogados. Sin embargo, casi invariablemente estas mismas personas se quejaron de la falta de capacitacin y ausencia de consulta sobre sus necesidades. 1. Parecera obvio que no se debera emprender ningn proyecto de reforma legal sin tomar en cuenta los de otras agencias. Esto ocurre en algunos casos -aunque no siempre se mantiene durante la duracin del proyecto. En su comienzo el plan para la modernizacin judicial en Honduras fue planificado en coordinacin con otras agencias que estaban presentes en el pas y sector, pero la coordinacin termin cuando otras agencias bilaterales entraron con sus propios proyectos de reforma legal.

55 Op cit, pp. 21-24. 56 Anthony Wanis-Smith, reportando sobre la experiencia boliviana, hace esta afirmacin: "The excellent though limited results provided by the Centers (of ADR) are not channeled directly into any learning opportunities for the formal legal system and will have little, if any, discernible impact on the court systems in terms of emulation. An explicit linkage between the courts and the commercial ADR providers does not exist. If it did, the Centers would gain political access that can lead to leverage and advocacy, while the government would benefit from the les sons that could be applied to the court system In the program design phase, impact of ADR programs should be an explicit part of strategic planning. Lateral links to law school faculties and students, bar associations, professional associations of ADR practitioners and the general public can all strengthen and multiply the positive effects of ADR programs by educating poten tial users, supporters and practitioners." "Implementing ADR in Transitioning States", Harvard Negotiation Law Review, Spring 2000. 57 Alfredo Fuentes, decano de la Escuela de Derecho de la Universidad de los Andes, Bogot, dijo en una entrevista que "It was badly designed even though it was the biggest reform of the legal system. It employs about 22000 people - it has immense power and a gigantic structure but there is no career structure so it is not efficient. The fiscales are appointed and this in an institution that has half of all judicial personnel". Interview, Bogota, March 2001.

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2. Se debe enfatizar que esto no es un elemento que limita a los proyectos del BID. Todas las agencias reconocen la necesidad de coordinacin, y tambin admiten que en la prctica esto no ocurre. 3. Existen varias razones que explican esta situacin, desde falta de informacin hasta la "caza furtiva de proyectos". Dada su influencia y autoridad en la regin el BID debera tomar medidas para asegurarse que se comparta informacin entre las agencias de desarrollo y para que los proyectos se complementen y no cubran los mismos temas58.

cortes. Pero ste crea una impresin engaosa de progreso ya que frecuentemente el progreso en un sector judicial puede traer consigo congestin en algunos casos y demoras en otros. 5. Una vez ms, estas dificultades subrayan la importancia de un buen diagnstico que tome en cuenta los factores -tanto legales como no- que causan tales demoras.

Flexibilidad

1. El cambio institucional no es slo complicado. Muchas veces las distintas etapas tienen consecuencias no anticipadas que deben ser tomadas en 1. Los prstamos del BID en el Los cuenta antes de proceder a la prxima. Es rea de la justicia revelan un optimisindispensable que la respuesta a estos proprstamos del mo exagerado sobre lo que se BID en el rea de blemas sea flexible y que el BID est invopuede lograr en un plazo relativala justicia revelan lucrado en ella, tanto a nivel local como mente corto. Esto no se justifica. en la sede en Washington. un optimismo Todos los proyectos que examinaexagerado sobre lo mos estaban sujetos a demoras, 2. Esto apunta a la mayor participaque se puede lograr que a veces eran importantes. cin de las instituciones centrales del en un plazo relativaBID en la administracin del proceso de mente corto. 2. Un proyecto significativo reforma, ya que los cambios durante el como el de la modernizacin judicial en Arperiodo del proyecto puede alterar su gentina- fue cancelado por el gobierno59. Otro - naturaleza. Por ejemplo, en Colombia el proyecto para la seguridad ciudadana en Colombia- tiene de apoyo a la Fiscala tuvo un cambio importante una tasa de desembolso mnima, debido a los prode direccin cuando se abandon la meta de crear blemas polticos del entorno. una carrera funcionaria para asegurar estabilidad a los fiscales y en su lugar los recursos se usaron 3. Esto plantea una interesante interrogante: para fortalecer el poder del jefe del servicio. por qu no se toma en cuenta la lentitud y comAunque los recursos transferidos no fueron consiplejidad del proceso de reforma? Cualquier resderables, el cambio de direccin s lo fue. Es aqu puesta a esta pregunta tendra que proceder sobre donde se hace necesario una interaccin ms ceruna explicacin que va caso por caso, para conscana entre las oficinas locales y la sede central del truir una imagen general. En el caso de la judicatuBID para asegurarse que los proyectos no pierdan ra en Uruguay el diagnstico no tom en cuenta los su rumbo. obstculos polticos relacionados con la implementacin del proyecto. Es ms: tambin parece claro 3. La necesidad de participacin ms cercana en que la Corte Suprema -un rgano muy tradicionallos proyectos por parte de los rganos centrales del estaba en desacuerdo con algunos aspectos del BID es un aspiracin generalizada que est reflejaproyecto y por eso demor su aprobacin. Es casi da en el documento interno del BID titulado Task imposible evitar demoras y hasta cancelaciones, a Force on Country Office Work Procedures. La permenos que exista voluntad poltica y un comprocepcin en las oficinas locales del BID es que la miso con el proceso. sede central en Washington no se interesa en lo que ocurre despus de la aprobacin del proyecto. 4. Parece errado medir la rapidez de la impleSegn este informe, lo que las oficinas locales mentacin enfatizando un promedio de aumento piden es ms apoyo tcnico60. de casos que proceden en las cortes. Es razonablemente fcil medir este elemento en comparacin 4. Una interaccin ms cercana entre la sede y con otros indicadores del funcionamiento de las las oficinas locales por una parte y los encargados

Excesivo Optimismo

58 Luis Salas comenta que "it is surprising that donors stress the need to establish sophisticated information systems and databases for recipient judiciaries, have failed to do the same among themselves." En "From Law and Development to Rule of Law: New and Old Issues in Justice Reform in Latin America" en Domingo y Seider (en prensa) pp. 14-45. 59 El cuento de cancelacin es complicado. Algunas partes del proyecto funcionaban bien. En una entrevista Mariano Ciafardini de la Unidad de Polticas Penales del Ministerio de Justicia dijo que "Our component -criminal justice- worked well and we could not have done what we did without the support of the IDB. Indeed we wanted to continue our part of the project but the Minister of Justice would not accept it -so the project ended". Interview Buenos Aires March 2001. Tambin nos han comentado que muchos componentes del proyecto han sido conti nuados por el gobierno actual con sus propios fondos. Sin embargo, la carta del gobierno de Argentina que cancelaba el prstamo es una fuerte crtica del proyecto y cmo fue manejado. No sabemos qu repuesta se dio a esa carta, ni si ha sido objeto de una evaluacin en el Banco a nivel local o central. 60 IDB, Task Force on Country Office Work Procedures and New Delegations, Final Report June 2000, p 7.

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de administrar proyectos, por la otra, ayudara a prevenir cambios no deseables y a facilitar aqullos que s lo sean. Adems esto permitira que los cambios se realicen en un marco de mayor responsabilidad y transparencia.

tema poltico, la autonoma de los jueces frente a la jerarqua institucional del Poder Judicial no es tan clara. Si la UE carece de autonoma es difcil evitar situaciones, como en el caso de Colombia donde el fiscal despidi al director de la UE y nombr en su lugar a alguien de su exclusiva confianza. 6. En general, es aconsejable que la UE est ubicada dentro de la institucin que est siendo reformada. Sin embargo, es igualmente aconsejable que el BID ejerza cierto control en el proceso de diseo de los trminos de referencia de la UE y en el mecanismo de seleccin de su personal. Sera posible, por ejemplo, fortalecer la autonoma de la UE mediante la creacin de un consejo consultivo compuesto por miembros de distintas reas del sistema legal. Este modelo se adopt en Costa Rica. El Comit Nacional para Mejorar la Administracin de Justicia (CONAMAJ) en Costa Rica est compuesto por altas autoridades de los tres poderes del Estado, miembros del colegio de abogados y profesores de la Escuela de Derecho de la Universidad de Costa Rica. La tarea de ste es coordinar todos los aspectos del proyecto. Aunque en la prctica el Comit Nacional no funcion muy bien, el modelo, en trminos generales, parece adecuado. 7. Tambin hay un problema con la escala de sueldos pagados a los miembros de la UE, que generalmente son considerablemente ms altos a los que prevalecen en el sector justicia. Esta disparidad puede crear resentimiento y obstaculizar la labor de la UE.

Implementacin
La Unidad Ejecutora 1. La Unidad Ejecutora (UE) es clave para la implementacin exitosa de los proyectos. Es el punto de contacto entre el sistema legal local y el BID. La forma en que se disean los trminos de referencia y la manera en que se selecciona el director de la UE son de suma importancia. Adems su ubicacin institucional es tambin importante61. 2. Los proyectos de reforma legal son amplios en alcance y cubren varias instituciones. El ubicar a la UE dentro de una institucin puede crear resentimiento entre las otras. Conviene hacer notar que la alternativa de tener una UE en cada una de las cinco instituciones involucradas en el proyecto -como en el caso del proyecto cancelado en Argentina- fue una mala idea que no funcion en la prctica. 3. Al ubicar la UE en la Corte Suprema se corre el riesgo de captura por la Corte. La falta de entusiasmo por la reforma de la Corte Suprema en Uruguay se manifest en sus intentos por controlar la autonoma de la UE, especialmente mediante el nombramiento de funcionarios de su confianza a la UE62. 4. En el caso de Costa Rica el progreso del proceso de reforma ha sido exitoso en muchos aspectos. Un presidente de la Corte Suprema progresista y un director de la UE eficiente crean una fuerza dinmica para la reforma. Pero la cercana entre los dos significa que la UE tiende a reflejar las perspectivas de la Corte. reas de menor inters para la Corte, que nosotros creemos merecen mucho ms atencin -como la Escuela Judicial- no ocupan un lugar privilegiado en la agenda de la UE. 5. Esto plantea un dilema difcil. El caso de Costa Rica demuestra las ventajas de las buenas relaciones entre la Corte Suprema y la UE, pero al mismo tiempo aclara que esto puede afectar la autonoma de la UE. Mientras que la judicatura de Costa Rica tiene real independencia dentro del sis-

Relaciones entre las Oficinas Locales y la Sede

1. Estamos concientes de las muchas tareas que ejecutan las oficinas locales y de la complejidad de los proyectos del sector legal. Proyectos en este sector requieren de mucho tiempo, atencin, paciencia y experiencia. A diferencia de proyectos de infraestructura, que aunque tengan problemas de implementacin por lo menos pueden ser evaluados al final del proceso, es difcil medir el xito de un proyecto de reforma legal. 2. En la sede central del BID en Washington hay un departamento cuya misin es proveer el marco intelectual para reformas en este sector. Mientras sta es una funcin indispensable, la aplicacin de estas ideas a las circunstancias especficas de los

61 Un oficial del Banco Mundial con mucha experiencia argumenta que la UE debera ubicarse dentro de la institucin que se est reformando en pos de la sustentabilidad. Existe mucha argumentacin a favor de esta forma de organizacin puesto que ayuda a la institucin a "tomar propiedad" del proyecto, lo que puede ayudar a crear consensos para la reforma. Por otro lado, otro experto, Alberto Binder, argumenta en contra de esto y nota que el peligro de poner la UE en la Corte Suprema con la explicacin de que la CS es el producto de una estructura excesivamente vertical y que por ende tiene poco sentido aumentar tal verticalidad al poner la UE bajo su control. 62 El director de la Corte Suprema reconocido por sus intenciones reformistas afirm en una entrevista que el director de la UE debera ser el Director General de Administracin de la judi catura. Entrevista con Jorge Marabotto, ex presidente de la Corte Suprema, Montevideo, marzo de 2001. Pero el igualmente reformista director general nombrado para dirigir el proyecto del Banco tuvo problemas con la CS y fue reemplazado por el actual (marzo 2001) titular, quien fue un candidato algo reticente y quien dijo en una entrevista que "my field is not administra tion and certainly not dealing with the IDB". Interview Tavare de Gregorio, Montevideo March 2001.

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2. Un rea an ms delicada es el tema de cmo el mal manejo financiero y la corrupcin podran afectar los proyectos del BID. El Banco Mundial y USAID han reconocido estos problemas y establecido mecanismos para promover Las 3. Las oficinas locales no tienen recur- oficinas locales no denuncias de fraude. El Banco sos suficientes para dar apoyo tcnico Mundial tiene un Comit especial tienen recursos adecuado durante la implementacin de suficientes para dar que se encarga de este asunto: el proyectos. Para solucionar este probleOversight Committee on Fraud and apoyo tcnico adema, funcionarios de la sede deberan Corruption. ste examina todas las cuado durante la mantener contacto cercano con las ofidenuncias de fraude y corrupcin, y implementacin de cinas locales. Esto asegurara mejor determina cundo y cmo deben proyectos. Para solucoordinacin entre las etapas de ser investigadas. Tiene tambin cionar este problema, diseo e implementacin. funcionarios de la sede una lnea telefnica que opera da deberan mantener con- y noche y a la que se puede lla4. Tambin es necesario que las mar gratis desde cualquier lugar tacto cercano con las oficinas locales tengan acceso a las en el mundo. USAID hace uso del oficinas locales. experiencias de otros pases. Nos Inspector General's Office, entiimpresion el nmero de funcionaros que expresadad que cuenta con un presuron el deseo de tener ms oportunidades para puesto anual de USD $30 millones, para investigar intercambiar perspectivas e informacin con sus casos de administracin financiera, corrupcin y pares en otras oficinas de la regin. Un sitio intrafraude -y su sitio web ofrece informacin sobre web accesible sera un paso positivo haca este fin. cmo contactarse con la organizacin para realizar una denuncia64. 5. La necesidad de dar ms capacitacin al personal de las oficinas locales fue un tema mencio3. sta es un rea en que se deberan tomar todas nado a menudo en nuestras entrevistas. Los prolas medidas posibles para maximizar la transparenyectos de reforma legal y judicial son complicados cia, y donde debera dejarse claro a quin y cmo se y requieren de un personal que entienda tanto los pueden dirigir las quejas sobre corrupcin. temas polticos como los legales que estn en juego. La mayora de los que no son abogados conEl Rol de Consultores sideran que el trabajo de lidiar con temas legales es complejo. Si la meta es tener proyectos que fun1. No hay ninguna duda sobre el rol indispencionen bien, hay una necesidad obvia de mayor sable que juegan las consultoras en el proceso de capacitacin para los que administran los proyectos reforma. Sin embargo, cuestionamos el gran nmeen todos los niveles63. ro de consultoras que los proyectos han generado. Tambin debatimos el gran nmero de consultores Control y Responsabilidad extranjeros, ya que a nuestro juicio los locales conocen mejor el contexto institucional y poltico y 1. El proceso involucrado con la reforma de insadems sus honorarios son ms razonables65. tituciones, en las cuales hay un ambiente de corrupcin es difcil y delicado. Sin embargo a 2. La crtica ms comn que encontramos fue menudo la corrupcin es un sntoma de debilidad acerca del nmero de consultoras que el BID reinstitucional, de falta de independencia y controles quiere para cada proyecto. Casi todos los entrevisno apropiados en la esfera judicial. Para reducir los tados tenan las mismas quejas. Las principales son: niveles de corrupcin es necesario corregir estas deficiencias. G Las consultoras hacen ms lento el proceso de implementacin66. distintos pases es una operacin engorrosa. Esto requiere atencin por parte de la sede para evitar que el marco conceptual de los proyectos se diluya durante la etapa de implementacin.
63 El documento interno del BID Assessment of Selected Activities Related to the Administration of Justice , que fue preparado por la Inter-American Bar Foundation el 3 de febrero 1999 hace otro punto sobre la necesidad de continuidad en la participacin de personal del BID (p.17). 64 Hay un comentario interesante en un documento sobre Argentina del Banco Mundial. "Much is being said about corruption in Argentina. On a global scale the Bank's program is well designed to reduce incentives and scope for corruption. Still, there have been allegations of corruption in Bank projects. Management seems ready to act aggressively to deal with this pro blem. It has used the Bank-wide hotline to receive denunciations, which, to this moment has not produced any evidence of wrongdoing." In the footnote it adds. "The complaints are recei ved by the Oversight committee, reviewed/discussed with the Buenos Aires office in terms of validity, after which a decision is made on whether to pursue further investigations. The BA office also gets complaints and allegations directly - usually by mail or fax without an identifiable contact. These are also submitted to the Oversight committee." World Bank, Operations Evaluation Department, Argentina Country Assistance Evaluation July 2000, p 7. 65 Por supuesto esto no se limita a la experiencia del BID. Douglass Webb del Banco Mundial afirma que: "In Guatemala the Bank was asked in 1966 by the government to consider finan cing a judicial reform program. There was no lack of information about the problems of the judicial sector. By our count there had already been more than 50 reports on various aspects of the judicial system, financed by 22 donors - this for a country of 10 million and with 419 judges. More than $17million had already been spent, mostly to meet the costs of foreign experts, study tours and some training. Yet there had been very little involvement by members of the Supreme Court in any of this activity, and little sign of improvement in the functioning of the judi cial system. The Bank's recommendation which was accepted by the government was that rather than further studies there should be a process of community consultation' then describes a full programme of consultation with all sectors, involving over 30% of the judges attending one or more workshops - and for a cost of $50,000." "Legal and Institutional Reform Strategy and Implementation: A World Bank Perspective" en Law and Policy in International Business Winter 1999. 66 Segn el equipo Seguridad Ciudadana en Bogot, entrevistas de marzo de 2001.

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G G

Ocupan tiempo valioso del personal judicial67. Muchas veces cubren el mismo tema y hacen necesario repetir las mismas explicaciones a distintos consultores68. Consultores externos no saben lo suficiente sobre el contexto local69. Las diferencias de sueldo entre consultores internacionales y locales causan resentimiento 70. Hay resentimiento sobre el uso excesivo de empresas consultoras estadounidenses importantes en lugar de consultoras locales71.

cuantitativos son ms acertados. En el mbito de la educacin, por ejemplo, un aumento o una disminucin en la tasa de matriculas puede ser tomado como un indicador ms o menos fiel del impacto del proyecto. Se puede medir la calidad a travs de exmenes estandardizados de desempeo de los alumnos en, por ejemplo, idiomas o matemticas. Se pueden tambin utilizar encuestas de los apoderados como otro indicador del nivel de satisfaccin con la mejora de provisin educacional. 2. Los indicadores cuantitativos, sin embargo, juegan un rol limitado en reformas legales. Una mejora en la velocidad del proceso judicial podra decir poco o nada sobre la calidad de justicia. Es ms, dada la interrelacin entre los varios componentes en el sistema legal, mejorar el procesamiento en un rea puede simplemente aumentar los cuellos de botella en otros. El procesamiento ms expedito de casos en el rea de poltica penal y el aumento en el nmero de sentencias puede ser contraproducente si las crceles tienen un serio problema de hacinamiento y una administracin tan mala que sirven principalmente como escuelas para el crimen.

3. Estos puntos nos parecen vlidos. El proceso de creacin de consensos y el trabajo de capacitacin mejorara si se aumentara el nmero de consultoras nacionales y redujera el de internacionales. En lo posible los consultores locales deberan ser elegidos entre las instituciones que tengan la capacidad de beneficiarse de la consultora y usarla para construir futuras actividades de investigacin en esta rea72.

4. Encontramos tambin quejas repetidas sobre el proceso de licitacin internacional para consultoras, ya sobre ciertos montos ellas discriminan injustamente en favor de consultoras grandes con sede generalmente en los Estados Unidos. 3. Mejoras en informtica pueden proLa sta fue complementada por la denuncia ducir indicadores satisfactorios a nivel evaluacin de adicional de que al ganar la licitacin las cuantitativo y tambin pueden ayudar a proyectos consultoras grandes contratan a consulproducir lo que parece ser una tasa de legales no puede desembolso satisfactoria del prstamo tores locales en posiciones subordinabasarse en la das. Es necesaria una mayor transpaBID. En la prctica, sin embargo, tales metodologa de rencia en el rea de la contratacin de indicadores no son adecuados para una sola disciplina. medir la calidad de justicia o la sosconsultores73. tenibilidad del proceso de reforma.

Monitoreo y Evaluacin
1. La importancia de la evaluacin es fundamental no slo para cada proyecto particular, sino tambin como fuente de lecciones para mejorar la planificacin de nuevas reformas. A menos que exista un sistema adecuado de evaluacin no ser posible tener informacin acertada sobre lo que funciona y lo que no en una reforma legal especfica. Si esto no ocurre no habr aprendizaje institucional, que contribuya a mejorar el proceso de reforma legal. 4. La evaluacin de proyectos legales no puede basarse en la metodologa de una sola disciplina. Los economistas pueden medir el xito de una reforma econmica especfica, pero el proceso de evaluacin de la reforma legal requiere no slo anlisis legal, sino tambin anlisis poltico, econmico y de otras ciencias sociales. 5. Reforma legal tambin es un proceso muy largo, y es difcil -si no imposible- evaluarla de una forma adecuada antes de que las reformas hayan tenido tiempo para incorporarse como parte de la cultura del sistema legal, y eso puede ser una cuestin de una generacin y no solamente de unos pocos aos.

Los Problemas
1. La evaluacin de la reforma legal es ms compleja que las evaluaciones de otras reformas institucionales, porque en otras reas los indicadores

67 Segn Graciela Lpez, de la Unidad de Prevencin de Crimen en Montevideo, entrevista de marzo 2001. 68 Segn Juez Kliper del Consejo de la Magistratura, Buenos Aires, marzo 2001. 69 Segn Roberto Saba y Marcos Salt, profesores de derecho, Buenos Aires, marzo 2001. 70 Este punto fue mencionado en entrevistas en todos los pases. 71 Segn Hctor Chayer de la ONG FORES en Buenos Aires, entrevista, marzo de 2001. 72 Luis Salas afirma que "Rule of Law projects are seldom awarded to local NGOs - the bulk go to large consultancy firms whose commitment to reform is limited by the availability of funds", Op. Cit., p. 31. 73 "Local bidders must meet demanding financial and project management requirements which restricts bidders to major international firms who have the financial capability and implementation experience.", Op. Cit . p 32.

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6. El informe del Task Force on Country Offices manifest su preocupacin sobre la calidad de las evaluaciones del BID. ste seala que son deficientes74. Cabe hacer notar, sin embargo, que ni USAID o el Banco Mundial lo hacen mejor en esta rea75. El tema de la calidad del monitoreo del progreso de proyectos no slo es clave para el xito de un proyecto especfico, sino tambin para aprender de experiencia para mejorar diseo de proyectos para el futuro.

disciplinarios77. Sin embargo, los autores afirman que esta informacin no permite evaluaciones cualitativas sobre la justicia ni de la imparcialidad de las decisiones de las cortes.

4. El BID ha desarrollado una tcnica de monitoreo con su metodologa del Marco Lgico, la cual provee una lista de factores que pueden ser chequeados mientras avanza el proyecto. Sin duda esto es valioso para los que estn involucrados en la administracin directa del proyecto y quienes Midiendo Desempeo estn encargados de la fiscalizacin general. Sin embargo, es ms fcil medir los factores El 1. Actualmente, se mide el desempeo Marco Lgico que se prestan a evaluacin cuantitativa casi exclusivamente en trminos del permite medir (el nmero de personas capacitadas, commonitoreo de desembolsos y en detriputadores instalados, un aumento en la la adminismento de aspectos cualitativos del protracin efectiva rapidez con la cual se procesan los yecto. Segn el informe del Task Force del progreso del casos). Es menos claro que si el Marco on Country Offices, las evaluaciones del proyecto, pero es Lgico evala el resultado final del proBID se enfocan ms a los desembolsos yecto en trminos de mejoras generales menos til para que al impacto de los proyectos76. en el sistema legal, de un aumento en medir su impacto el acceso a la justicia, en trminos de sobre la calidad y 2. Cmo evitar evaluaciones simlas metas de desarrollo econmico o eficiencia del plistas y lograr que ofrezcan un cuade la disminucin del nivel de consistema legal. dro ms exacto del proyecto de la flicto social. El Marco Lgico permite realidad? Una forma es pedir ayuda a los que medir la administracin efectiva del estn directamente involucrados en el sistema progreso del proyecto, pero es menos til para legal, como usuarios o participantes en el proceso medir su impacto sobre la calidad y eficiencia del de la administracin de justicia. Existen varias estrasistema legal. Esto subraya una vez ms el hecho tegias para efectuar esto. Es comn usar encuestas que la evaluacin slo se puede construir sobre la generales de opinin pblica sobre la posicin de base de un diagnstico adecuado. Mejor desempela judicatura relativa a otras instituciones del o de las instituciones judiciales no necesariamenEstado, como una reflexin de confianza pblica. te implica un mejor ejercicio del sistema legal. Otra alternativa es realizar encuestas entre los jueces y abogados. Esto es ms valioso, pero es posi5. La evaluacin de los cambios en la informtible que tanto los jueces como los abogados tengan ca requiere cuidadosa atencin. Estos componentes intereses especficos y sus opiniones pueden por lo son extremadamente caros y muchas veces se tanto carecer de objetividad. Otra estrategia es efecenfrentan con problemas de adaptacin, especialtuar una encuesta de expertos, pero aqu hay promente por parte del personal. Al parecer, proyectos blemas relacionados de cmo saber cun represencomo el piloto del Segundo Circuito en Costa Rica tativas son las opiniones de los expertos. Sin tienen slo un consultor involucrado en su monitoembargo, el uso de este tipo de informacin es til reo, lo cul no parece suficiente dada la magnitud siempre que la evaluacin de los datos sea sistede los cambios que se estn implementando y la mtica y longitudinal. dificultad de asegurar sostenibilidad de largo plazo. 3. El uso de indicadores cuantitativos es tambin valioso (aunque hay que proceder con mucho cuidado). stos incluyen, como indica el documento de Christina Biebesheimer y Mark Payne, informacin sobre el nmero de casos pendientes, tiempo que toma la resolucin de los casos, nmero de casos resueltos, los resultados de las apelaciones y el nmero de jueces sometidos a procedimientos 6. Es importante distinguir entre los objetivos del prstamo y el impacto del proyecto en el sistema legal. Esta distincin implica que debera haber un grupo de objetivos especficos para el desempeo del prstamo, pero que hay que considerar el impacto de desarrollo general del proyecto, lo cual requiere el reconocimiento de factores ms amplios. Tambin hay que enfatizar que mientras sea posible

74 Task Force Report, p 23. 75 Cuando preguntamos sobre la evaluacin en una reunin con personal de USAID en Washington nos dijeron que se haba hecho poco en los ltimos diez aos en parte porque simplemente no tenan el tiempo ni el personal suficiente para hacerlo bien. Y se expres la opinin de que lo que hicieron fue demasiado limitado a xitos o fracasos especficos administrativos. Entrevista, abril de 2001. 76 Task Force Report, Annex III p1. 77 Christina Biebesheimer y Mark Payne, Assessment of Inter-American Development Bank Experience in Justice Reform, documento borrador enero 2001, p. 8.

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estimar el desempeo del prstamo en un sentido limitado dentro de un plazo relativamente corto, determinar su impacto en el desarrollo general es un proceso mucho ms largo. Al final el objetivo de estos proyectos tiene que ver con efectuar cambios en culturas legales, y se trata de un proceso lento y complicado incluso en los pases ms desarrollados. Dados los enormes cambios recomendados para los sistemas legales latinoamericanos es necesario ser realistas sobre lo que pueden lograr y tener paciencia, ya que el proceso de cambio se desarrollar en un perodo de varios aos.

V. SOBRE EL FUTURO

1. No cabe duda de que los proyectos El BID en reforma legal y judicial han teniBID debera do logros importantes. Han puesto la ley aclarar su 4. Nuestra conclusin es que el BID y la reforma legal en la agenda de desestrategia y debe seguir trabajando en el rea de arrollo; creado conciencia sobre la asumir un rol reforma legal y judicial, pero con cauteimportancia poltica y econmica del ms prominente la. Se trata de un rea delicada. Adems derecho; elevado el perfil y estatus en el desarrollo y el derecho es un artefacto complejo econmico de los jueces; introducido diseminacin de que puede servir muchos objetivos, medidas para proteger grupos vulneconocimiento sobre tanto buenos como malos. De all la rables y actualizar estndares legales la reforma legal y necesidad de proceder con cautela. I en algunas reas claves. judicial. 2. Estos son logros impresionantes. Pero no es fcil discernir su impacto a un largo plazo sobre la gobernabilidad o el proceso de desarrollo. Los componentes del proyecto de reforma podran fcilmente revertirse o simplemente dejar de existir una vez que el apoyo financiero externo termine, a menos que exista una comprensin clara de cmo contribuye a mejorar la gobernabilidad. Sin duda que es imposible eliminar este riesgo. Sin embargo, una estrategia clara para la reforma puede hacer mucho para minimizarlo. Adems permitira al BID tener un estndar para seleccionar reas prioritarias para la reforma y decidir si debe o no involucrarse en reas delicadas y controvertidas como son otorgar financiamiento para la construccin de crceles o para capacitar a la polica.

3. El BID debera aclarar su estrategia y asumir un rol ms prominente en el desarrollo y diseminacin de conocimiento sobre la reforma legal y judicial. Esto no debera ser considerado un ejercicio meramente acadmico. El BID est de hecho involucrado en este tipo de actividad a travs de su trabajo en economa de desarrollo. Por ende, en el rea de reforma legal y judicial, tambin debera asumir la responsabilidad de mejorar y diseminar conocimiento sobre el rol de la ley e instituciones legales en el proceso de desarrollo. Hay un dficit importante de investigacin en esta rea, y la mayora de las publicaciones disponibles son excesivamente doctrinarias o tericas. Muchos supuestos no han sido probados empricamente. El BID podra hacer mucho para promover investigacin emprica en este tema.

ACRNIMOS
AT: Asistencia Tcnica. CS: Corte Suprema. DS: Desarrollo Sostenible. BID: Banco Interamericano de Desarrollo. MARC: Mtodos Alternativos de Resolucin de Conflictos. ME: Modernizacin del Estado. OL: Oficinas Locales. PPMRs: Project Performance Monitoring Report (Informe de Monitoreo de Ejecucin del Proyecto). UE: Unidad Ejecutora. USAID: United States Agency for International Development.

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reseas biliogrficas reseas bibliogrficas

En busca de una Justicia Distinta. Experiencias de reforma en Amrica Latina
Luis Psara (compilador), varios autores, Consorcio Justicia Viva, Lima, abril de 2004, 601 pginas.

Bajo la atenta mirada de Luis Psara, compilador de esta edicin, junto a la colaboracin del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, y el Consorcio Justicia Viva de Per, fue posible que diez reconocidos estudiosos y expertos de los procesos de reforma a los sistemas de justicia, nos entreguen su visin y las caractersticas ms importantes de estos cambios acontecidos en esa rea desde hace ya ms de dos dcadas. De esta forma, y no antes de la revisin del artculo titulado Reformar la Justicia: de qu se trata?, a cargo de Roberto G. Mac Lean U., quien a travs de una exhaustiva recopilacin de notas y entrevistas con jueces, funcionarios y usuarios de diversos pases del orbe, durante las misiones del Banco Mundial, y otras que forman parte de su archivo personal, entrega "explicaciones jurdicas sobre el amor, para reformadores entusiastas, jueces valientes, legisladores responsables, juristas perceptivos y abogados empeosos", en el que asevera que la nica meta con sentido poltico, econmico o social de las reformas es el mejorar el servicio que da el sistema a los usuarios, el primer captulo da cuenta de las experiencias de reformas nacionales de Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per y Venezuela, mientras que el segundo revisa temas generales asociados e inherentes a los cambios estructurales en los sistemas de justicia reformados. Mara Tereza Sadek, doctora en Ciencia Poltica y profesora de post grado del departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de Sao Paulo, entrega un diagnstico de la situacin actual del pas en el tema, y examina las principales propuestas de reforma existentes en el pas, que permitan hacer del sistema de justicia una prestacin jurisdiccional ms eficiente. En el caso de Colombia, se analizan las tendencias recientes entre los aos 1993 a 2003, tal como lo dice el ttulo del artculo escrito por Alfredo Fuentes Hernndez, doctor en Derecho, Master en Derecho de la Universidad de Harvard y master en Economa de la Universidad de Boston. El autor comienza por describir las caractersticas de las

reformas a la justicia adoptadas en la Constitucin de 1991, para luego evaluar los avances y las limitaciones de las reformas, en que se anexan indicadores que describen, entre otros, el esfuerzo financiero, y los progresos en materia de polticas de acceso alternativo a la justicia. El artculo adems seala los problemas existentes en la administracin de justicia en un contexto de conflictividad criminal a la que se ve enfrentada la sociedad colombiana debido a las acciones terroristas y de violacin de derechos humanos. Mauricio Duce, es el autor del artculo que describe la situacin actual del proceso de implementacin de la reforma procesal penal en Chile, comenzando por los inicios de la gestacin de reforma, describiendo el contexto general, el impulso al cambio dado por la sociedad civil chilena, y las distintas instancias de trabajo por las que atraves la reforma, as como tambin las resistencias a este proceso de cambios. Duce, magster en Derecho por la Universidad de Standford, y coordinador de capacitacin del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, relata en su artculo los alcances de la reforma y sus principales caractersticas, para terminar enumerando los principales desafos y avances obtenidos luego de tres aos de funcionamiento gradual de este nuevo sistema de justicia criminal chileno. La experiencia y los movimientos de reforma en Mxico son descritos y contextualizados por Hctor Fix- Fierro, abogado licenciado por la Universidad Autnoma de Mxico y Doctor en Derecho por la Universidad de Bremen, quien antes de iniciar su artculo advierte el cambio que se ha producido en la esfera de la discusin en torno al tema, sealando que si bien hace diez aos no exista un amplio debate pblico o cientfico sobre el tema, - como ya se haca en otros pases de Latinoamrica- con el cual pudiera iniciarse el debate hoy esa situacin ha cambiado de manera importante. Hctor Fix-Fierro parte repasando los cambios sufridos en el sistema judicial a partir de 1917, luego se refiere a la "transicin judicial" que se produce

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reseasreseas bibliogrficas bibliogrficas

entre el 1987 y 1994, "ya que a partir de la reforma acontecida en el 87 se marca un nuevo rumbo en las instituciones judiciales", seala. No en vano, FixFierro titula a este captulo " de Poder de Tercera a Tercer Poder". En las siguientes pginas, el autor reflexiona sobre el proceso de reforma mismo, y sus perspectivas para el corto plazo, tomando en cuenta un anlisis del comportamiento y las propuestas de cambio de importantes actores. Linn Hammergren, a travs del sugerente ttulo, "La experiencia peruana en reforma judicial: tres dcadas de grandes cambios con pocas mejoras", adelanta en los sustantivo cul es el contenido de su trabajo. En efecto, revisa los ltimos 30 aos de experiencia en Per, evala su impacto en el Poder Judicial, y entrega algunas conclusiones relativas a las prioridades de estos momentos, a la vez que enuncia algunos mtodos que pueden usarse para lograr un avance en el tema. Finalmente, para concluir esta primera parte, Rogelio Prez Perdomo, Decano de la Facultad de Estudios Jurdicos y Polticos de la Universidad Metropolitana de Caracas, entrega una descripcin del funcionamiento del sistema judicial hasta 1998, para despus introducirse en la dcada del 90 y sus cambios en el sistema judicial. El captulo II y como antes lo mencionramos agrupa los tres Grandes Temas, que trae consigo la reforma judicial, esto es, el acceso, la independencia y la eficiencia, todos ellos planteados desde la experiencia regional. El primero, "Acceso a la justicia", escrito por lvaro Fernandino, Abogado costarricense, Coordinador del Programa de Justicia de USAID en Guatemala, en el que seala la nocin terica y el marco normativo de acceso, para despus ahondar en un anlisis estratgico del mismo. Los mecanismos de acceso a la justicia es otro punto importante en el que profundiza Fernandino, para terminar con las conclusiones correspondientes.

El tema del fortalecimiento de la independencia judicial est a cargo de Margaret Popkin, Directora Ejecutiva de la Fundacin para el Debido Proceso Legal, quien tomando como premisa la independencia judicial, como precondicin para la imparcialidad, hace un resumen de algunas reformas emprendidas para el fortalecimiento de la misma y sus resultados, adems de analizar el motivo por el cual las reformas no obtienen los resultados esperados. Para cerrar el captulo, Juan Enrique Vargas, Director Ejecutivo del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, analiza primero el significado de la Eficiencia Judicial, y el cmo se ha enfrentado la congestin judicial, para en segundo lugar hacer una revisin de las medidas para aumentar la capacidad de respuesta de los sistemas de justicia. En tercer lugar se vislumbra cmo los criterios de eficiencia deberan incorporarse a una definicin del espacio propio del poder judicial, para finalizar con algunas de las lecciones aprendidas que dejan los cambios en la gestin. Por ltimo, Luis Psara, compilador del libro, extrae a manera de conclusiones el anlisis de los textos contenidos en esta edicin, captulo en el que plantea una interrogante al titular su artculo: Lecciones Aprendidas o por Aprender?

Por Ximena Cataln CEJA ximena.catalan@cejamericas.org

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| El Salvador, San Salvador

Presidentes de Cortes Supremas de Iberoamrica se reunieron en VIII Cumbre

En el tema referente a los Sistemas de Informacin Estadstica fue encargado a CEJA promover la capacitacin en las unidades estadsticas de los poderes judiciales. Durante dos das debatieron las autoridades asistentes a la VIII Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia celebrada en San Salvador, El Salvador, lugar en el que se discutieron y analizaron los principales desafos y dificultades a los que se enfrenta la administracin de justicia en los diversos pases de Iberoamrica. Con la asistencia de representantes, autoridades invitadas y observadores de 22 pases, se realiz este foro que entre otros temas pas revisin a los actuales temas y preocupaciones hemisfricas, entre ellos, la carrera judicial, escuela judicial, financiacin de la justicia, globalizacin y seguridad jurdica, lucha contra la corrupcin y sistemas de informacin estadstica. Cinco fueron las reuniones preparatorias que dieron forma a la agenda temtica de la reunin, a la documentacin de trabajo y de sustentacin, y las declaraciones finales definitivas. En especfico, el caso de los sistemas de informacin estadstica, que por primera vez form parte de la agenda temtica, se aprob como una accin para el logro de las declaraciones, "el promover la capacitacin de los miembros de las unidades estadsticas en los poderes judiciales de Iberoamrica en procura de la especializacin de sus integrantes con la colaboracin entre otros, del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas". Los documentos y declaraciones definitivas finales pueden encontrarse en www.iberius.org

| Santiago, Chile

| AG de la OEA

X Reunin del Consejo Directivo de CEJA

Los das 9 y 10 de diciembre de 2004 se realiz la reunin anual del Consejo Directivo, el mximo rgano del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA. Est integrado por siete miembros elegidos a ttulo individual por la Asamblea General de la OEA, por un trmino de tres aos. La tarea del Consejo es definir estrategias y polticas de la institucin y aprobar anualmente el plan de trabajo que, de acuerdo a las directrices de las Reuniones de Ministros de Justicia de las Amricas (REMJA), present el Director Ejecutivo de la entidad.

Fue elegido nuevo miembro del Consejo Directivo de CEJA

En la ltima sesin plenaria realizada en el marco del XXXIV Perodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos, fue elegido como nuevo miembro del Consejo Directivo del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas el Dr. Germn Garavano de la Repblica de Argentina. Junto con la eleccin de otras autoridades que debern representar a algunos rganos del sistema interamericano, se procedi a votar por la candidatura del Dr. Garavano, quien actualmente es Juez y Consejero del Poder Judicial de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El Dr. Garavano, asumir su cargo a partir de enero, durante el perodo 2005-2008.

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| Revista Sistemas Judiciales

III Reunin Anual del Comit Editorial

El encuentro se realiz el pasado 10 de diciembre en Santiago de Chile con el objetivo de hacer una evaluacin y revisin de la revista y sus polticas editoriales. Tambin fueron ejes del trabajo del Comit Editorial las temticas, fuentes de informacin y posibles autores de las ediciones futuras. | Conferencia internacional en Canad

La enseanza judicial en un mundo de retos y cambios

Del 31 de octubre al 5 de noviembre se desarroll en Ottawa, Ontario, Canad, la II Conferencia Internacional sobre Capacitacin del Poder Judicial: La enseanza judicial en un mundo de retos y cambios, proyecto realizado en conjunto entre la International Organization for Judicial Training (IOJT u Organizacin Internacional de Capacitacin Judicial) y el National Judicial Institute of Canada (NJI o Instituto Judicial Nacional de Canad). Al evento asistieron jueces y otros dirigentes de la enseanza judicial de todo el mundo, con el fin de discutir e intercambiar opiniones y experiencias sobre una variedad de cuestiones relativas al origen y forma de impartir esta instruccin, adems del desempeo eficaz de las | Via del Mar, Chile organizaciones educativas judiciales y su acercamiento a la poblacin. Entre los temas se trataron la educacin para jueces nuevos, el uso de contexto social, y cmo crear una organizacin internacional para estos fines. Tambin se profundiz sobre los acercamientos comparativos a la educacin del personal y administradores de las cortes, y su rol en promover independencia y tica judicial. Mayores informaciones del programa y asistentes dirigirse a la pgina de la Conferencia: www.nji.ca/internationalForum

Encuentro de las Amricas para la Resolucin Pacfica de Conflictos

Ms de 400 asistentes de 13 pases de la regin participaron en el III Encuentro de las Amricas, inaugurado el mircoles 22 de septiembre en Via del Mar, Chile, por el presidente de la Corte Suprema de Chile, Marco Libedinsky, y el Ministro de Justicia de ese pas, Luis Bates, quien realiz posteriormente una clase magistral. El evento permiti conformar un espacio de intercambio de experiencias e informacin en el rea de la mediacin, en distintos mbitos de aplicacin dentro de la regin. Para esto cont con grandes expertos internacionales que encabezaron las mesas de trabajo del Encuentro, divididas en mediacin familiar, penal, escolar, poltico-social y formacin de profesionales. Durante el evento se abarc el tema de la mediacin entendida como un mecanismo de ayuda a las personas en la resolucin de disputas en forma rpida y econmica, en comparacin a los procesos judiciales, ya sea en cuestiones de negocios, entre vecinos, familiares, dentro de una comunidad o en disputas en el interior de organizaciones. La actividad fue organizada en conjunto por el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA), el Ministerio de Justicia de Chile, la Fundacin Mediadores en Red, y la Universidad Diego Portales. Acceda a las exposiciones desarrolladas en el evento en: www.cejamericas.org

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| Organizado por CEJA | En Buenos Aires, Argentina

Finaliza tercera etapa del programa interamericano de capacitacin

Considerado como la tercera etapa del Programa Interamericano de Formacin de Capacitadores para la Reforma Procesal Penal, durante la semana del 13 al 17 de septiembre se realiz en Santiago, Chile, el curso Destrezas de Litigacin en un Sistema Oral, en el que participaron profesionales de 19 pases de las Amricas. El programa de capacitacin, que cuenta con el financiamiento de la Agencia Canadiense de Cooperacin Internacional (CIDA), comenz en marzo de 2004 con un curso bsico e introductorio, para continuar durante los meses de julio a agosto con la etapa intermedia que funcion a travs de la modalidad de E- Learning. A partir de ahora, la idea es que los alumnos capacitados repliquen sus conocimientos en sus respectivos pases. Para conocer ms detalles acerca de este programa visita la pgina www.cejamericas.org/capacitacin

Se lanz la Red Nacional para el Desarme

El 18 de noviembre qued formalmente organizada la "Red Argentina para el Desarme. Por una sociedad sin violencia", conformada por INECIP junto a otras entidades de la sociedad civil que, conjuntamente, han llegado a la conclusin de que las armas de fuego agravan la situacin de inseguridad y violencia que afecta a las personas cotidianamente, y que las polticas pblicas hasta ahora existentes son insuficientes para dar una solucin efectiva a este problema. La "Red argentina para el desarme. Por una sociedad sin violencia", se nutre de la labor de organizaciones que vienen trabajando desde el ao 2000 en redes regionales del interior del pas y de manera aislada e independiente en todo el territorio nacional, y est formada por INECIP, Espacios, FLACSO-PPGA (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), Red Solidaria -todas organizaciones miembros de la Red Mundial IANSA-, La Comuna (Rosario), Espacios Santa Fe, APP (Asociacin para Polticas Pblicas), Asociacin Civil La Casa del Sur y Fundacin Lebensohn. La Red fue presentada en una conferencia de prensa en la que participaron representantes de las distintas organizaciones que la conforman, y que fueron acompaados por Rebecca Peters, directora de IANSA (International Action Network on Small Arms), la red de control de armas de fuego ms grande del mundo; Lidia de Burry, la abuela platense que desde hace tres aos canjea armas; Marcia Lisboa, de Desarme.org de Brasil, donde se est llevando a cabo una exitosa campaa sobre el tema; y por el periodista Diego "Chavo" Fucks.

| San Pedro Sula, Honduras

II Seminario Interamericano sobre Gnero y Justicia

Cmo se persiguen los delitos sexuales en los nuevos sistemas de justicia de las Amricas, fue una de las principales interrogantes a responder en este encuentro. Con el tema de la persecucin penal de los delitos sexuales como eje central, se realiz los das 25 y 26 de noviembre en San Pedro Sula, Honduras, la segunda versin del Seminario Interamericano sobre Gnero y Justicia, evento que cont con el patrocinio de la Corte Suprema del pas anfitrin, y que tuvo por objeto generar una discusin y anlisis en torno a la persecucin de los delitos sexuales, en los casos cuyas vctimas son mujeres. El objetivo de esta actividad organizada por el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas fue dar respuesta a una serie de inquietudes en relacin a la perspectiva de gnero y administracin de justicia, que despiertan los nuevos sistemas acusatorios que se han dado lugar en la regin. El I Seminario Interamericano se realiz en noviembre del 2003, y tuvo como sede de encuentro la ciudad de Via del Mar, Chile, oportunidad en la que GTZ actu como coorganizador.

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| San Juan, Puerto Rico | Buenos Aires, Argentina

Se realiz la XIV Reunin de Cortes Supremas de Justicia de Centroamrica, El Caribe y Mxico

En el evento CEJA present los informes estadsticos por pases encargados por las Cortes Supremas en la XIII Reunin efectuada en Santo Domingo, Repblica Dominicana, el ao 2003. Con la aprobacin de la Declaracin de San Juan, finaliz la Decimocuarta Reunin de Cortes Supremas de Justicia de Centroamrica, El Caribe y Mxico, cuyo objetivo fue conocer los avances judiciales y los desafos futuros que cada uno de los poderes judiciales asistentes enfrentan en sus respectivos pases. Adems de la revisin de la situacin judicial actual de los pases participantes, se incluyeron temas como los fundamentos del sistema acusatorio garantista, la capacitacin de los actores procesales, la experiencia del Centro Interamericano para la Administracin de Justicia y de Poltica Pblica, el financiamiento privado de la Justicia, y la presentacin de Informes Estadsticos a cargo de CEJA. Las autoridades reunidas reafirmaron entre otras cosas la relevancia de compartir las herramientas informticas y experiencias de cada Poder Judicial con objeto de "dotar a los sistemas judiciales de tecnologa moderna y eficiente, que agilice la adjudicacin de controversias judiciales, facilite el acceso a la ciudadana a la justicia y viabilice la transparencias de los procesos judiciales". La exposicin de los informes por parte de CEJA respondi a la solicitud hecha en la XIII Reunin de recopilar y presentar indicadores judiciales con el fin de conocer el estado de la administracin de justicia en algunos pases. Fue precisamente en cumplimiento de ese mandato que CEJA organiz un taller de estadsticas judiciales en Honduras, en agosto del presente ao, en el que hizo entrega a los representantes de cada pas un modelo de recoleccin de estadsticas judiciales (matriz), y un documento explicativo para su utilizacin, relevando de esa manera la informacin para la elaboracin de los indicadores exhibidos durante la Reunin. Acceda a las resoluciones de la Reunin en www.cejamericas.org

Se cre la Escuela Judicial del INECIP

Frente al escenario de transicin por el que atraviesan la mayora de los sistemas judiciales de la Regin, y con el objetivo de enriquecer y profundizar la reflexin acerca de la capacitacin judicial que dicho contexto requiere, se cre la Escuela Judicial del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales. La Escuela Judicial del INECIP apunta a analizar y desarrollar nuevos modelos organizacionales para los Centros o Escuelas Judiciales, que respondan adecuadamente a las necesidades y condiciones del contexto Latinoamericano; profundizar y renovar tanto la teora como la prctica en materia de capacitacin judicial; y establecer vnculos entre quienes trabajan en el mbito de la capacitacin judicial promoviendo el intercambio de informacin y proyectos desarrollados en el rea. Entre los servicios que la Escuela brinda se encuentran el diseo de programas de capacitacin y asistencia tcnica para la implementacin y seguimiento de proyectos; el asesoramiento y consultora en gestin de la capacitacin; la formacin de capacitadotes; la promocin y difusin de artculos, bibliografa y novedades; y la deteccin de necesidades de capacitacin.

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| Repblica Dominicana

En vigencia nuevo Cdigo Procesal Penal

La nueva legislacin implica profundos cambios en el sistema de procedimiento penal, que desde el mixto pasar al acusatorio. La justicia de Repblica Dominicana cuenta a partir del ltimo trimestre del ao 2004, con un nuevo Cdigo Procesal Penal, que establece la obligatoriedad del juicio oral para sancionar a cualquier ciudadano a una pena o medida cautelar. Adems, el Ministerio Pblico ser el encargado de la investigacin, la persecucin y la accin penal con el auxilio de la Polica. Queda establecido que la audiencia preliminar ser oral y pblica y que deber realizarse dentro de un plazo no menor de 10 das, ni mayor de 20 despus de concluida la investigacin. En este sistema, el juez de la instruccin tendr una funcin de control o garanta, ya que velar por el buen desarrollo de la fase de instruccin, debiendo decidir sobre las solicitudes de medidas cautelares realizadas por el fiscal; garantizar los derechos del inculpado, la vctima y de los dems intervinientes en el proceso; y resolver todos los incidentes que se promuevan durante esta etapa y en la Audiencia Intermedia. El Cdigo tiene, entre sus principios fundamentales, la garanta de una justicia rpida y cumplida, y la creacin de opciones para solucionar conflictos, a fin de que casos menores se resuelvan sin que lleguen a juicio. El Presidente de Repblica Dominicana, Leonel Fernndez, declar durante la ceremonia de presentacin del nuevo Cdigo al medio periodstico dominicano RD Noticias que la entrada en vigencia del nuevo Cdigo Procesal Penal no es suficiente y agreg: "La reforma judicial va acompaada de una reestruccturacin profunda de la Polica, y una reforma carcelaria que, a su vez, forman parte de la modernizacin del Estado, la economa y la sociedad en la Repblica Dominicana". Fue el actual presidente quien en 1997, form una comisin de juristas y acadmicos, junto a activistas de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, con el fin de constituir el foro de Apoyo a la Reforma Procesal Penal. La coordinacin de ese comit fue asumida por la Fundacin Institucionalidad y Justicia (FINJUS), la cual solicit la asesora del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), con sede en Buenos Aires, Argentina. Vea el sistema de justicia de Repblica Dominicana en el Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Amricas de CEJA, en www.cejamericas.org/reporte

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agenda agenda
07 al 11 de marzo de 2005 | Washington, D.C., Estados Unidos

Sptima reunin del Comit de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin
Contacto: Comit Organizador, e-mail:SDSouza@oas.org Idiomas: Espaol Organiza: Organizacin de los Estados Americanos (OEA) En el 2001 se reunieron los Estados Parte en la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin a fin de establecer un Mecanismo de Seguimiento para la implementacin de dicha Convencin. A partir de esa fecha, y establecido el Mecanismo de Seguimiento, se han realizado varias reuniones exploratorias sobre el estado de implementacin de la Convencin en los pases firmantes. En su sptima reunin, el Comit considerar los proyectos de informes de Mxico, Trinidad y Tobago, Honduras, El Salvador, Repblica Dominicana y Bahamas. Dicho proceso continuar en las siguientes reuniones, de acuerdo con la secuencia adoptada para la primera ronda de anlisis.

10 al 13 de marzo de 2005 | Punta del Este, Uruguay

3 Congreso Interamericano de Defensoras Pblicas 1 Congreso de la AIDEF

Contacto: Secretara del Congreso; aidef2005@personas.com.uy Idiomas: Espaol Organiza: Asociacin Interamericana de Defensoras Pblicas - AIDEF Patrocina: Centro de Estudios de Justicia de las Amricas CEJA. Este congreso convocar los siguientes temas: G Nios y adolescentes en conflicto con la ley penal G Derecho de familia y cooperacin entre defensoras pblicas de la AIDEF G Extradicin G Derecho alternativo y minoras tnicas G Estatutos del trabajador inmigrante G Responsabilidad mdica G Anlisis comparativo de las leyes de violencia domstica en la regin G Derecho humanos. Pacto de San Jos de Costa Rica G Defensa gratuita obligatoria del indagado G Independencia y calidad de la defensa pblica. Pgina Web del Congreso www.aidef2005.com

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Poltica Editorial
Sistemas Judiciales es una publicacin semestral del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, editada en conjunto con el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP. Su propsito es fomentar la discusin y el intercambio de informacin y experiencias sobre el funcionamiento de la justicia en los pases de las Amricas. Es tambin un canal de difusin para los productos y actividades de CEJA y de las redes con las que trabaja. La revista se identifica con el ideario democrtico y se siente comprometida en la tarea de aportar a la construccin de sistemas judiciales eficaces, oportunos, transparentes y respetuosos de los derechos de las personas. La revista considera los temas del sector justicia en un sentido amplio, desde una perspectiva regional, multidisciplinaria, con fuerte vocacin por la informacin emprica. Su enfoque es preferentemente el de las polticas pblicas. La revista se dirige a un pblico tambin amplio. Incluye entre sus lectores a expertos en la temtica judicial pero tambin a las personas informadas, no especializadas, con inters en reas afines (polticas pblicas, derechos humanos, otros). Por tanto, Sistemas Judiciales
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La revista tiene especial inters en los resultados de investigaciones sobre el estado de la administracin de justicia en los pases de las Amricas, lo mismo los trabajos que documenten experiencias de reformas en marcha, o presenten diagnsticos sobre cambios necesarios. La revista tiene una fuerte vocacin instrumental. Son de inters para la revista aquellos temas que refieran lecciones novedosas de cambios realizados en el sector justicia o refieran a instrumentos o experiencias de utilidad para los pases que estn implementando cambios en sus sistemas judiciales. La revista quiere servir como medio para el debate sobre esas experiencias y, por lo tanto, acoge en sus pginas los trabajos que planteen ngulos distintos o visiones contrapuestas a artculos ya publicados. No son temas de la revista:

Los anlisis tericos, doctrinarios o simplemente conceptuales. La exposicin o denuncia de casos judiciales concretos. La contingencia interna de los pases. Los artculos sern inditos. La revista no paga por los artculos.

Los puntos de vista expresados en los artculos son responsabilidad personal de sus autores y no de las instituciones que editan la revista. Los artculos pueden ser escritos en cualquiera de los cuatro idiomas oficiales de la regin (espaol, ingls, francs, portugus) y se publican en el idioma en que son escritos. Para todos los casos, los editores de la revista se reservan el derecho de aceptar o rechazar los artculos recibidos, y a solicitar enmiendas a artculos ya aceptados. La revista autoriza la reproduccin o traduccin, total o parcial de los artculos publicados en sus pginas, toda vez que se seale claramente el autor y se indique la siguiente atribucin: Reproducido con autorizacin Revista Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA [Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP]

No es una publicacin acadmica, pero se propone servir como puente entre la Academia y los expertos que trabajan en terreno en las reformas judiciales. No es una publicacin masiva, pero aspira a ser leda por un amplio pblico. Son temas de la revista:

Todos aquellos asuntos de actualidad o debate que presenten informacin relevante sobre el funcionamiento de los sistemas de justicia en el continente o fuera de l (toda vez que sean un aporte a los temas que se discuten en la regin). La revista privilegia preferentemente aquellos trabajos que muestran cercana emprica con los tpicos que describen y muy especialmente los que abordan esos tpicos desde una perspectiva regional.

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La revista se edita en forma impresa. Una seleccin de artculos de los dos ltimos nmeros vigentes y la totalidad de los contenidos de los nmeros anteriores, estarn disponibles en el sitio web de CEJA.

Gua para Autores

Sistemas Judiciales es una publicacin abierta a la comunidad vinculada al mejoramiento del sector justicia y, por tanto, acoge en sus pginas artculos, en los trminos descritos en nuestra Poltica Editorial. Los autores pueden enviar artculos para las siguientes secciones de la revista:
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Contrapunto Extensin: 4 a 16 pginas. Estos artculos son rplicas a trabajos previos publicados en la revista. Deben identificar con claridad los puntos de vista especficos rebatidos y documentar las razones del contra-argumento o visin alternativa. Biblioteca personal Extensin: 3 a 5 pginas. Se trata de un artculo, tipo columna, que presenta recomendaciones de lectura y novedades bibliogrficas relativas, de preferencia pero no exclusivamente, al tema central del nmero.
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Tema Central Dossier Notas generales Contrapunto Biblioteca personal

Los artculos tienen una extensin y formato especfico, segn la seccin. Para todos los casos, la extensin se indica en nmero de pginas, medidas en formato Word, tamao carta, letra Times New Roman, cuerpo 12, espacio simple. Tema central Extensin: 8 a 16 carillas. Estos artculos abordan un tpico especfico en profundidad, de preferencia abordados por autores con vasta experiencia o conocimiento en el tpico. Dossier Extensin: 1 a 2 pginas. Documentan las iniciativas actuales en desarrollo o discusin en el pas, en relacin con el tpico central, con un enfoque descriptivo, no evaluativo. Por lo general, se tratar de respuestas acotadas e infor-mativas a un breve cuestionario. Notas generales Extensin: 4 a 8 pginas. Mismo formato que las notas del tema central, aunque en un estilo ms sinttico. Esta seccin est abierta a toda la diversidad de temas posibles, en lnea con lo descrito en la Poltica Editorial.

Los artculos deben incluir un ttulo breve (en ningn caso superior a ocho palabras). Puede usarse un subttulo para especificar el tema puntual del trabajo. Todos los artculos van firmados. El nombre del autor (y coautor, si lo hubiere), van seguidos por la indicacin del cargo y la institucin en que se desempea, y su direccin de e-mail. Todos los artculos deben incluir un abstract o resumen, en ingls o en espaol, en no ms de diez lneas.

Recomendaciones de estilo
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Use un lenguaje claro, directo y sin tecnicismos. Si se ve obligado a emplear trminos especializados, indique una breve explicacin entre parntesis. Un buen ejemplo a menudo es ms esclarecedor que una cita al diccionario. Evite el lenguaje localista. Considere que el lector puede estar en Jamaica o en Tierra del Fuego. La revista tiene especial inters por artculos donde la informacin contextual y descriptiva es apoyada con informacin estadstica. Si va a incluir tablas o grficos, escoja un modelo sencillo y datos sintticos.

Citas
Basta con indicarlas entre comillas, con una nota al pie para identificar su fuente. En lo posible, se sugiere evitar la nomenclatura (Autor: Ao) al trmino de la cita.

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Notas al pie
Se recomienda acotar el uso de las notas al pie para indicar las fuentes bibliogrficas o para referir aquella informacin que forzosamente queda fuera de contexto al citarla en el cuerpo del texto.

Ej.: Louis, Patrick Pierre (2002): Le systeme juridique hatien: entre ordre etatique et ordre coutumier, Sistemas Judiciales, CEJA- INECIP, Ao II, Nro. 4, pp. 103-110 b) Libros Nombre y apellido del autor o editor principal de la obra, Ttulo del libro, (datos del traductor, si los hay), Institucin, Editorial, Ciudad, Ao, pginas. Ej: Mary McClymont y Stephen Golub (eds), Caminando hacia la Justicia. El trabajo en el rea del Derecho de los donatarios de la Fundacin Ford, (versin castellana al cuidado del Programa de acciones de inters pblico de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales), Fundacin Ford, Santiago, 2001, 401 pginas. c) Captulos de libros Nombre y apellido del autor del captulo, Ttulo del captulo, en Nombre y apellido del autor o editor principal de la obra, Ttulo del libro, [Institucin], Editorial, Ciudad, Ao, pgina. Ej: Silvina Ramrez, Cambios en el sistema de justicia y sociedad civil en Argentina (1983-2002), en Justicia y Sociedad Civil. El papel de la sociedad civil en la reforma judicial, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, Ediciones del Instituto, Buenos Aires, 2003, pp. 39-147.

Referencias bibliogrficas
Las referencias deben ser informadas en notas a pie de pgina. Se recomienda para ello guiarse por cualquiera de los siguientes dos sistemas, a saber: los que indican el ao entre parntesis despus del autor, o los que indican el ao al final de la referencia. A continuacin se dan detalles de ambos: a) Publicaciones peridicas Nombre y apellido del autor principal, Ttulo del Artculo, Nombre de la publicacin, Institucin que edita, si la publicacin no es muy conocida, Volumen y Nmero de la Edicin, Fecha, Pginas. Ej.: Patrick Pierre Louis, Le systeme juridique hatien: entre ordre etatique et ordre coutumier, Sistemas Judiciales, CEJA- INECIP, Ao II, Nro. 4, diciembre de 2002, pp. 103-110 O bien Apellido del autor principal, Nombre (Ao): Ttulo del Artculo, Nombre de la publicacin, Institucin que edita, si la publicacin no es muy conocida, Volumen y Nmero de la Edicin, Pginas.

Los artculos deben ser enviados, preferentemente va correo electrnico, a alguna de las siguientes personas y direcciones:
Ximena Cataln
[Coordinadora de Prensa y Comunicaciones de CEJA ] Revista Sistemas Judiciales Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA Holanda 2023, Providencia, Santiago, Chile Tel.: +(562) 274-2933 Fax +(562) 341-5769 E-mail: ximena.catalan@cejamericas.org

Paula Mallimaci Barral

[ Coordinadora de Edicin ] Ediciones del Instituto (INECIP) Talcahuano 256, 1 Piso (C1013AAF) Buenos Aires, Argentina Tel./Fax: (54-11) 4372-0570 E-mail: ediciones@inecip.org

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