RÉGIMEN JURÍDICO DE LA INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN

I. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA DOCUMENTACION

 El documento.
 Documentos administrativos.
 Expediente administrativo.
 La administración electrónica.
 Archivo electrónico único de documentos
 Documentos de archivo.

El documento
La Ley 16/1985, de 25 de Junio, del Patrimonio Histórico Español establece en su artículo 49.1: “Se
entiende por documento, a los efectos de la presente Ley, toda expresión en lenguaje natural o
convencional y cualquier otra expresión gráfica, sonora o en imagen, recogidas en cualquier tipo de
soporte material, incluso los soportes informáticos. Se excluyen los ejemplares no originales de
ediciones”.

- Etimológicamente procede del latín documentum, derivado del verbo docere: enseñar, instruir. Este
significado ha ido evolucionando hacia el de prueba, significado que es ampliamente utilizado por el
vocabulario legislativo.

- En sentido general documento es cualquier expresión en cualquier lenguaje sobre cualquier soporte
material, emitida en el ejercicio de sus funciones por cualquier persona, lo mismo física que jurídica,
tanto privada como pública.

- Así pues los elementos que lo caracterizan son:

- El soporte que le confiere corporeidad física.

- La información que nos transmite.

- La fijación de la información en el soporte ya sea mediante tinta, impulsos electromagnéticos...

 La administración electrónica.
 Documentos administrativos.
 Expediente administrativo.
Trataremos estos conceptos de acuerdo a lo
establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
procedimiento administrativo común de las
Administraciones Públicas.

 Archivo electrónico único de documentos.

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La administración electrónica

El título IV de la Ley 39/2015, de disposiciones sobre el procedimiento administrativo común,

incorpora a las fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento el uso
generalizado y obligatorio de medios electrónicos. Igualmente, se incorpora la regulación del
expediente administrativo estableciendo su formato electrónico y los documentos que deben
integrarlo.
A este sentido es importante señalar la Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado
para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Documento
Electrónico.

La interoperabilidad y en concreto la utilización de los metadatos permiten a las Administraciones

públicas compartir datos e intercambiar información mediante el uso de las tecnologías de la
información.

La definición genérica de 'metadato', según figura en el Esquema Nacional de Interoperabilidad, es “dato

que define y describe otros datos". ... El documento y el expediente electrónico llevan metadatos
mínimos obligatorios y pueden incorporar otros metadatos suplementarios.

Documentos administrativos

Artículos 26.1, 26.2 y 26.3 de la Ley 39/2015:

1. Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de
las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos
por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada
de expresión y constancia.

2. Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán:

a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato

determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.

b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible
incorporación a un expediente electrónico.

c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.

d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.

e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa
aplicable. Se considerarán válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean
trasladados a un tercero a través de medios electrónicos.

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3. No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones
Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen
parte de un expediente.

Artículos 2.1, 2.2, 2.3 y 2.4 de la Ley 39/2015:

1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las

Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que
quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las
mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las
previsiones de esta Ley.

3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las

Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local,
así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2
anterior.

4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las
funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y
supletoriamente por la presente Ley.

De acuerdo con el Manual de documentos administrativos, obra que surgió de los trabajos
emprendidos por la Subdirección General de Procedimientos y Racionalización de la Gestión del
Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) y publicado por primera vez en el año 1995 y cuya
última edición es de 2003, define los documentos administrativos:
“Los documentos administrativos son el soporte en el que se materializan los distintos actos de la
Administración Pública, la forma externa de dichos actos”.
Cumplen dos funciones primordiales:

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1. Función de constancia. El documento asegura la pervivencia de las actuaciones

administrativas al constituirse en su soporte material. Se garantiza así la conservación de
los actos y la posibilidad de demostrar su existencia, sus efectos y sus posibles errores o
vicios, así como el derecho de los ciudadanos a acceder a los mismos.
2. Función de comunicación. Los documentos administrativos sirven como medio de
comunicación de los actos de la Administración. Dicha comunicación es tanto interna,
entre las unidades que componen la organización administrativa, como externa, de la
Administración con los ciudadanos y con otras organizaciones.
Se aprecian una serie de características que determinan la calificación de un documento como
administrativo:
1. Producen efectos: No cabe calificar de documento administrativo a aquellos
documentos que no están destinados a la producción de efecto alguno como son, por
ejemplo, los resúmenes, extractos, etc. Los documentos administrativos siempre
producen efectos frente a terceros o en la propia organización administrativa.
2. Son emitidos por un órgano administrativo: el emisor de un documento administrativo
-aquél que lo produce - es siempre uno de los órganos que integran la organización de
una Administración Pública.
3. Un documento es válido cuando su emisión cumple con una serie de requisitos
formales y sustantivos, exigidos por las normas que regulan la actividad administrativa.

No existe un catálogo exhaustivo de los tipos documentales utilizados por las Administraciones
Públicas. Para establecer la clasificación nos basamos en dos obras de referencia básicas:
- Manual de documentos administrativos, publicado por primera vez en el año 1995 y cuya
última edición es de 2003. Esta obra surgió de los trabajos emprendidos por la Subdirección
General de Procedimientos y Racionalización de la Gestión del Ministerio de Administraciones
Públicas (MAP).
- Diplomática del documento administrativo actual. Tradición e innovación, de Antonio García
Rodríguez, publicado en 2001.

DOCUMENTOS DE LOS CIUDADANOS SOLICITUDES

Documentos con los que los ciudadanos se relacionan con DENUNCIAS
las actividades de las administraciones públicas.
ALEGACIONES
RECURSOS

DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS DE JUICIO INFORMES

Contienen una declaración de juicio de un órgano MOCIONES
administrativo, persona o entidad pública o privada, sobre
las cuestiones de hecho o de derecho que sean objeto de un
procedimiento administrativo.

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DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS DE DECISIÓN RESOLUCIONES

Contienen una declaración de voluntad de un órgano ACUERDOS
administrativo sobre materias de su competencia.

DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS DE CONSTANCIA ACTAS

Contienen una declaración de conocimiento de un órgano CERTIFICADOS
administrativo, cuya finalidad es la acreditación de actos,
hechos o efectos.

DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS DE TRANSMISIÓN. NOTA INTERIOR

Comunican la existencia de hechos o actos a otras personas, OFICIO
órganos o entidades.
CARTA MISIVA
NOTIFICACIONES
PUBLICACIONES.

El concepto de documento, denominado simplemente “documentos público” es:

“Son documentos públicos los autorizados por un Notario o empleado público competente, con las
solemnidades requeridas por la ley”. Artículo 1.216 del Código Civil.

Ej.: escrituras públicas de compra-venta, de capitulaciones matrimoniales, de poderes, etc.

Expediente Administrativo

Artículos 70.1, 70.2, 70.3 y 70.4 de la Ley 39/2015:

1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que
sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias
encaminadas a ejecutarla.
2. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de
cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias
deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se
remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución
adoptada.
3. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con
lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de
Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo
autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizará la
integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y
permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme
parte de distintos expedientes electrónicos.
4. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de
apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores,

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opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades

administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se
trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que
ponga fin al procedimiento.

Las partes del expediente son:

- La carpetilla o guarda exterior: agrupa los documentos y contiene informaciones como:

- el nombre de la oficina que tramita el expediente

- la fecha inicial y final de la tramitación
- resumen del asunto
- número de documentos,
- dígitos del cuadro de clasificación con la denominación de la serie
y signatura de instalación.

- El extracto o resumen, que sintetiza el contenido total.

- La relación de contenido: breve descripción de cada documento con su número de

orden y fecha. Sirve para conocer fácilmente la tramitación y localizar los documentos.

- Los documentos: se producen e insertan de manera sucesiva, en el transcurso de la

tramitación y están unidos por una relación de causa-efecto.

Los documentos que forman parte de un expediente se pueden diferenciar en función de su tradición, de
su contenido y de la fase del procedimiento.

Por su tradición:

- Documentos originales, recibidos del exterior o de otra oficina aunque no siempre.

- Documentos no originales: suelen corresponder a la oficina que tramita y se conservan a
efectos de referencia y de constancia ya que los originales se formalizan para su envío al
exterior.
- Documentos marginales: como diligencias, notas, documentos de apoyo a la tramitación, etc.

Por su contenido:

- Documentos esenciales: que recogen la documentación más importante del

procedimiento administrativo. Ej.: informes, resoluciones…

- Documentos de enlace: su finalidad es servir de nexo y dejar constancia de los

trámites realizados. Ej.: oficios de remisión, notas internas, diligencias…

Por la fase del procedimiento:

- Documentos de iniciación

- Documentos de instrucción

- Documentos de terminación.

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Archivo de documentos.
Artículos 17.1, 17.2 y 17.3 de la Ley 39/2015:

1. Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos
que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa
reguladora aplicable.

2. Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la

autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del
tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a
otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. La eliminación de
dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la normativa aplicable.

3. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad,
de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, (Real Decreto 4/2010, de 8 de enero)
que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los
documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de
accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos.
En materia de archivos se introduce como novedad la obligación de cada Administración Pública de
mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos
finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que
permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como la posibilidad de
consulta.
A este respecto también, cabe señalar que la creación de este archivo electrónico único resultará
compatible con los diversos sistemas y redes de archivos en los términos previstos en la legislación
vigente, y respetará el reparto de responsabilidades sobre la custodia o traspaso correspondiente.
Al establecerse la compatibilidad, se facilitará así la interoperabilidad entre los distintos sistemas de
almacenamiento documental electrónico. Habrá que tener en este sentido en cuenta las previsiones
contenidas en el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.
La LPAC advierte que la eliminación de documentos solo puede autorizarse en virtud de lo previsto en la
normativa aplicable.
La Ley de procedimiento también remite a la legislación específica para proceder al expurgo o la
eliminación de estos documentos y por tanto se debe tener en cuenta el Real Decreto 1164/2002, de 8
de noviembre, por el que se regula la conservación del patrimonio documental con valor histórico, el
control de la eliminación de otros documentos de la Administración General del Estado y sus organismos
públicos y la conservación de documentos administrativos en soporte distinto al original.
Asimismo, el archivo electrónico único resultará compatible con la continuidad del Archivo Histórico
Nacional de acuerdo con lo previsto en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español
y su normativa de desarrollo.
El Real Decreto 4/2010 regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la
administración electrónica y se desarrolla a través de un conjunto de Normas Técnicas de
Interoperabilidad que afectan de lleno a la gestión documental. Así, la Norma Técnica de
Interoperabilidad de expedientes electrónicos regula las características para que estos sean
interoperables.

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Documentos de archivo

Según el Real Decreto 1708/2011 por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el
Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen
de acceso, se entiende por archivo:

a) El conjunto orgánico de documentos, o la reunión de varios de ellos, producidos o

reunidos por las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas.

b) Las entidades, que de acuerdo con las normas internacionales de descripción

archivística, comprenden instituciones, personas y familias, que reúnen, conservan,
organizan, describen y difunden los conjuntos orgánicos y las colecciones de
documentos.

El mismo Real Decreto 1708/2011 entiende por documento de archivo: “Ejemplar en cualquier tipo de
soporte, testimonio de las actividades y funciones de las personas físicas y jurídicas, públicas o
privadas”.

Las características principales del documento de archivo son:

El carácter seriado: se producen uno a uno y con el paso del tiempo constituyen series.
La génesis: se producen dentro de un proceso natural de actividad, surgen como producto y reflejo de
las tareas y competencias asignadas legalmente a su productor, no son algo ajeno a él.
La exclusividad: la información que contiene uno no se encuentra en otro documento.
La interrelación: su razón de ser es por su pertenencia a un conjunto (expediente) y por las relaciones
establecidas entre sí.

Los documentos de archivo tienen unos caracteres externos (rasgos materiales) e internos (rasgos
inmateriales) que son los que determinan los tipos de documentos y su estructura documental.