La reforma constitucional.

La rigidez constitucional es una de las garantías constitucionales que

permite asegurar, junto al control de constitucionalidad de las leyes, la
supremacía de la Constitución.

La Constitución española vigente se ha revestido de una fuerte rigidez. Como

ha señalado Pérez Royo, había un decidido propósito del constituyente en
este sentido, propósito que se manifiesta desde el primer momento y que
se acentúa a lo largo del procedimiento de aprobación del Texto
constitucional.

El Título X establece dos procedimientos de reforma en función del alcance

de la misma. El artículo 167 regula el procedimiento de modificación de las
partes de la Constitución no incluidas en artículo 168.1. Este precepto protege
especialmente algunas partes de la Norma fundamental (Título Preliminar,
Capítulo segundo, Sección primera del Título I y Título II), así como a la
Constitución como totalidad, mediante el establecimiento de un
procedimiento especialmente agravado, que hace de ella, y salvo la de 1812,
una de las más rígidas de nuestro constitucionalismo.

En cuanto al procedimiento de este artículo 167, aunque en términos generales,

las fases son las propias del procedimiento legislativo , la Constitución ha
previsto una serie de especialidades que, sin plantear dificultades extremas,
concluye en un procedimiento más costoso que el común, especialidades que
los reglamentos parlamentarios han desarrollado posteriormente

I. El procedimiento de reforma del artículo 167.

Centrándonos en el procedimiento del artículo 167, el mismo establece los

siguientes requisitos:

1. Aprobación de la reforma por mayoría de tres quintos del Congreso y del

Senado.

2. En el caso de desacuerdo entre las Cámaras, creación de una

Comisión de composición paritaria de diputados y de senadores.

3. Establecimiento de un procedimiento especial para solucionar un nuevo

desacuerdo entre las Cámaras sobre el texto elaborado por la Comisión
paritaria.

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4. Ratificación de la reforma por referéndum, sólo en el caso de que sea
solicitado por una décima parte de los miembros de cualquiera de las
Cámaras.

1. Tramitación en el Congreso de los Diputados.

El desarrollo efectuado por el Reglamento del Congreso parte del artículo

146.1. que dice que "Los proyectos y proposiciones de reforma constitucional a
que se refieren los artículos 166 y 167 de la Constitución, se tramitarán
conforme a las reglas establecidas en este Reglamento para los proyectos y
proposiciones de ley...". Así, partiendo de las anteriores exigencias, cuando de
trate de proyectos de ley, la Mesa del Congreso, según el artículo 109,
ordenará su publicación, la apertura del plazo de presentación de enmiendas
y el envío a la Comisión correspondiente.

En cuanto a las proposiciones de ley, según el artículo 126.5, una vez tomada en
consideración por el Pleno del Congreso, la Mesa de la Cámara acordará su
envío a la Comisión competente y la apertura del correspondiente plazo de
presentación de enmiendas, sin que, salvo en el supuesto del artículo 125
(proposiciones de ley tomadas en consideración por el Senado), sean
admisibles enmiendas de totalidad de devolución. La proposición seguirá el
trámite previsto para los proyectos de ley, correspondiendo a uno de los
proponentes o a un diputado del Grupo autor de la iniciativa la presentación
de la misma ante el Pleno.

A la vista de la regulación expuesta, dos son las cuestiones por las que el
procedimiento legislativo ordinario pudiera verse afectado. Merece la pena
destacar, en primer lugar, que la Mesa de la Cámara, en su función de
calificación, deberá decidir si se trata de una reforma del artículo 167 o una
reforma total regulada en el artículo siguiente.

En segundo lugar, el problema de la congruencia de las enmiendas con el

proyecto o proposición que se enmienda resulta de especial relieve en el
ámbito de la reforma constitucional, y ello no sólo por las especialidades
procedimentales, sino también por la existencia de dos vías diferenciadas de
reforma y el propio concepto de rigidez constitucional.

Finalmente, señalar que el texto aprobado por el Pleno (artículo146.2) deberá

someterse a una votación final en la que, para quedar aprobado, requerirá la
mayoría establecida en el artículo 167 de la Constitución, de tres quintos de los
miembros de las Cámaras.

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2. Tramitación en el Senado.

El texto así aprobado pasará al Senado. Y según el artículo 154.1 del

Reglamento, la Mesa dispondrá su inmediata publicación y fijará el plazo para la
presentación de enmiendas.

En cuanto al procedimiento, los artículos 154.2 y 155 contemplan las siguientes

fases: prevén la posibilidad de designar una ponencia, encargada de informar
el proyecto y las enmiendas presentadas en el seno de la Comisión. La
Comisión de Constitución elaborará el correspondiente Dictamen que será
elevado al pleno de la Cámara.

En el Pleno se producirá primero una discusión sobre el conjunto del Dictamen

de la Comisión y después se discutirán las enmiendas o votos particulares
presentados a cada artículo. La aprobación de la reforma constitucional
requerirá la obtención de una mayoría favorable de tres quintos de Senadores
en una votación final sobre el conjunto.

3. Tramitación de las posibles diferencias entre lo aprobado por las Cámaras.

El primer supuesto que puede plantearse es que el mismo Texto sea aprobado
por ambas Cámaras, lo cual llevaría simplemente a la aplicación del último
párrafo del artículo 167 sobre el referéndum suspensivo.

Sin embargo, si el Texto aprobado por la Cámara alta es diferente del aprobado
por el Congreso, deberá procederse a la constitución de la Comisión a que se
refiere el apartado 2 del citado artículo 167.

En comparación con el procedimiento legislativo ordinario, ha subrayado

Santaolalla López, el Senado resulta reforzado, puesto que se requiere la
aprobación de las dos Cámaras por la misma mayoría de tres quintos, y las
diferencias deben resolverse mediante la Comisión paritaria. A este respecto,
el Reglamento de la Cámara alta establece en el artículo 156.3 que la Cámara
elegirá a los Senadores que hayan de representarla en la Comisión Mixta
paritaria encargada de elaborar un texto común.

La función de esta Comisión, por tanto, es la elaboración de un texto que será

sometido a ambas Cámaras, y que, nuevamente y en principio, requiere la
aprobación de los tres quintos de cada una de ellas.

En todo caso, el proyecto de reforma puede ser aprobado si obtiene mayoría

absoluta en el Senado y mayoría de dos tercios en el Congreso.

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4. Referéndum.

El apartado 3. del artículo 167 contempla que "aprobada la reforma por las
Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así
lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima
parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras."

El Reglamento del Senado se refiere al procedimiento de solicitud al

establecer en su artículo 157 que "... una décima parte de los miembros del
Senado podrán requerir mediante escrito dirigido al Presidente, la celebración
de un referéndum para su ratificación. En este caso el Presidente dará
traslado de dicho escrito al Gobierno para que se efectúe la oportuna
convocatoria."

Como requisito previo a la convocatoria es preciso, según el artículo 7 de la

Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas
modalidades de referéndum, la previa comunicación por las Cortes
Generales al Presidente del Gobierno del proyecto de reforma aprobado que
haya de ser objeto de ratificación popular, debiendo acompañarse a esta
comunicación la solicitud de la décima parte (al menos) de diputados o de
senadores.

La reforma también puede ser definida funcionalmente, es decir, por las

diversas funciones que cumple. Así, la reforma permite adaptar la realidad
jurídica, la Norma Fundamental, a la realidad política sin romper la
continuidad formal del ordenamiento, así como colmar las lagunas con el fin
de evitar que se paralice el proceso político. La reforma es también una
garantía que permite preservar la continuidad jurídica del Estado, pues al
exigirse la observancia de procedimientos más complejos para reformar el
texto constitucional que para modificar la legislación ordinaria, se garantiza la
supremacía de la Constitución y la diferenciación entre el poder de revisión,
poder constituyente derivado y el poder legislativo ordinario. Finalmente, la
reforma protege al texto constitucional de una ruptura violenta, lo que
supondría su propia destrucción.

Técnicamente, consiste en añadir, suprimir o cambiar algo en una

Constitución según sus propias previsiones. Estas alteraciones pueden afectar
a toda la Norma, a uno o varios artículos, o a una o varias palabras,
pudiéndose prever procedimientos diferentes según el tipo de reforma.

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El Título X de la Constitución española, bajo la denominación "De la reforma
constitucional", establece dos procedimientos de reforma constitucional,
diversificados por razón de la materia objeto de la misma. Un procedimiento,
que podría denominarse extraordinario, contemplado en el artículo 168,
aplicable únicamente a los supuestos de revisión total, esto es, de sustitución
íntegra de su texto por otro de nueva planta, así como a las reformas parciales
que afecten a los artículos 1 a 9 ("Título Preliminar"), 15 a 29 (Título I, Capítulo 2º,
Sección 1ª, "De los derechos fundamentales y de las libertades públicas") y 56 a
65 (Título II, "De la Corona"). Y un procedimiento ordinario recogido en el
artículo inmediatamente anterior, el 167, aplicable a la reforma de cualquier
otro precepto de la Constitución española.

Desde una perspectiva material, el procedimiento extraordinario no es una

pura versión agravada del ordinario. Se trata de dos procedimientos
diferentes. En ningún caso sería válido reformar el Título Preliminar por el
procedimiento del artículo 167, pero tampoco sería válida una modificación
del Título IV, por ejemplo, por el sistema del artículo 168.

Queda aún por plantear el problema de si puede sortearse la dificultad

establecida por el artículo 168 por vía de reformar el Título X de la Constitución
"De la reforma constitucional", que no se recoge en aquel precepto como
materia especialmente protegida y que parece ha de reformarse por el
procedimiento general del artículo 167. Podría concluirse que una reforma
del Título X que tuviera como fin último la revisión de algunas de las materias
recogidas en el artículo 168, aunque formalmente pudiera defenderse, iría
contra el espíritu de la Constitución y supondría un fraude legal.

Desde la perspectiva formal, conlleva una rigidez tal que parece difícil que en
alguna ocasión llegue a funcionar. Lo que se ha pretendido, como ha puesto de
manifiesto P. de Vega, es obviar la constitucionalización de prohibiciones
materiales de revisión o "cláusulas de intangibilidad", mediante un
procedimiento tan rígido que haga prácticamente imposible la reforma.

La existencia de las citadas cláusulas no es ajena al derecho comparado. Así,

países cercanos al nuestro, como Francia, Italia o Alemania, las recogen en
sus Textos Constitucionales. En el caso de Francia, la Constitución de 1958
establece en su artículo 89, in fine, que "Ningún procedimiento de revisión
puede ser iniciado o llevado adelante cuando se refiera a la integridad del
territorio. La forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de revisión".
La Ley Fundamental de Bonn, por su parte, dice en el artículo 79.3 q ue "Es
inadmisible toda modificación de la presente Ley Fundamental que afecte a
la división de la Federación en Estados o al principio de la cooperación de los
Estados en la legislación o a los principios consignados en los artículos 1 y 20".
Finalmente, la Constitución Italiana de 1947 dice en su artículo 139 que "La
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forma republicana no podrá ser objeto de revisión constitucional".

La exclusión de las fórmulas de intangibilidad en la Constitución de 1978

puede explicarse por el recelo existente hacia éstas debido a la declaración
de perpetuos e inmodificables que hacía la Ley de Principios Fundamentales
del Movimiento Nacional respecto de éstos.

Pasando a analizar el procedimiento, De Vega ha señalado que más bien

parece un procedimiento encaminado a impedir la reforma, lo que no deja de
ser lógico si se tiene en cuenta que las materias para cuya modificación está
establecido son las que otros textos constitucionales declaran irreformables.

La importante rigidez deriva de un conjunto sucesivo de fases que exige el

artículo 168 para su culminación y que se exponen a continuación.

Primera. Aprobación del principio de reforma por mayoría de dos tercios de

cada Cámara.

La enigmática fórmula del artículo 168, "aprobación del principio", ha sido

correctamente interpretada por el Reglamento del Congreso de los Diputados
y el Reglamento del Senado en el sentido de tratarse de una aprobación de
conjunto, sin entrar a discutir y votar artículo por artículo.

Efectivamente, el artículo 147.1 determina que las iniciativas serán sometidas a

un debate ante el Pleno, que se ajustará a las normas previstas para los de
totalidad. Hay que tener en cuenta, con carácter previo, que las propuestas de
iniciativa de reforma se presentarán, por aplicación de las normas
constitucionales y reglamentarias correspondientes, acompañadas de un
texto articulado. Pero en esta primera fase no se entrará en la tramitación de
éste, sino que el debate versará únicamente sobre su oportunidad o sus
principios, sometiéndose el Texto directamente al Pleno y omitiéndose el
trámite de enmiendas.

También el Reglamento del Senado, en su artículo 158, establece que serán

elevados directamente al Pleno, consistiendo el debate en dos turnos a favor
y dos en contra, expuestos en forma alternativa, y en la intervención de los
grupos parlamentarios.

Si en las dos Cámaras se obtiene la mayoría exigida por el artículo

168, de dos tercios, el Presidente del Congreso lo comunicará al del
Gobierno para que se someta a la sanción del Rey el Real Decreto de
disolución de las Cortes Generales.

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Segunda. Disolución automática de las Cámaras.

La aprobación "del principio" produce la disolución automática de las Cámaras.

La doctrina ha subrayado el carácter de consulta popular de las elecciones
que tendrán lugar a continuación, pues del resultado electoral podría, en
algún caso, deducirse la postura del electorado respecto a la revisión
constitucional en marcha.

Tercera. Ratificación por las nuevas Cámaras.

Las nuevas Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión de principio tomada

por las anteriores, para lo que no exige quórum especial. El artículo 147.4 del
Reglamento del Congreso establece que, constituidas las nuevas Cortes, la
decisión tomada por las disueltas será sometida a ratificación sin exigir
ninguna mayoría cualificada.

El Reglamento del Senado, sin embargo, introdujo un requisito de quórum

no exigido constitucionalmente, agravándose aún más, de esta manera, el ya
rígido procedimiento. Así, el artículo 159 establece que la nueva Cámara que
resulte elegida deberá ratificar, por mayoría absoluta de sus miembros, la
reforma propuesta.

Cuarta. Tramitación del Proyecto o proposición de reforma.

Las Cámaras deberán tramitar el proyecto de reforma por el procedimiento

legislativo ordinario, debiendo obtener en ambas el voto favorable de los dos
tercios de sus miembros de derecho.

Ni la Constitución ni los Reglamentos de las Cámaras han contemplado el

supuesto de desacuerdo entre las Cámaras sobre la reforma, de ahí que la
doctrina se haya planteado posibles soluciones. Así mientras que por un lado
se ha defendido la aplicación de la Comisión Mixta prevista en el artículo 167,
debe predominar el bicameralismo perfecto que contempla la regulación
constitucional, de tal forma que si en un momento prevaleciese la
interpretación de aplicación de la citada Comisión, en todo caso debería
respetarse la igualdad de ambas Cámaras. Tanto en la aprobación del principio
como de la reforma misma, parece que la voluntad del constituyente ha sido
la equiparación entre ambas Cámaras.

Quinta. Referéndum.

El apartado 3 del artículo 168 establece que "aprobada la reforma por las
Cortes, será sometida a referéndum para su ratificación". La consulta se
producirá necesariamente, y sin que medie petición alguna, como ocurre el
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supuesto de reforma por el procedimiento ordinario del artículo 167.

El artículo 7 de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las

distintas modalidades de referéndum, exige como primer requisito para la
celebración del mismo la comunicación por las Cortes Generales al Presidente
del Gobierno del proyecto de reforma aprobado que haya de ser objeto de
ratificación popular.

En cuanto a los plazos, la convocatoria del mismo, una vez recibida la

comunicación antedicha, es de 30 días y la celebración deberá producirse
dentro de los 60 días siguientes.

Por lo que se refiere a las normas generales y el procedimiento para

celebración de este referéndum, serán de aplicación las normas de la Ley
Orgánica.

Respecto de cuál sea la mayoría necesaria para que la reforma pueda

considerarse ratificada, esto es, si es de votos o de electores, ni la
Constitución ni la Ley Orgánica la determinan expresamente, por lo que parece
debería entenderse que la ratificación se produce por la mayoría de los votos
afirmativos.

Finalmente señalar que, aunque la consulta al pueblo parece lógica de todo

punto cuando se trata de reformar la totalidad de la Constitución o alguna de
sus partes más esenciales, se ha subrayado la excesiva rigidez que supone la
existencia en un mismo procedimiento de dos consultas populares, una para
elegir nuevas Cámaras y otra para ratificar directamente lo acordado por
dichas Cámaras.

Todas las Constituciones, sean rígidas o flexibles, encuentran límites a la hora

de ser reformadas. A estos efectos, es tradicional citar la clasificación que hizo
W. Jellinek en 1931 diferenciando entre límites autónomos y límites
heterónomos.

Los límites autónomos son los que vienen establecidos en la propia

Constitución. Pueden ser procesales, o relativos al procedimiento a seguir en
la reforma, y materiales, referidos al contenido de la Constitución.

Los límites procesales, a su vez, pueden ser formales (sobre órganos y

procedimientos) y temporales (sobre plazos en los que la Constitución no
puede ser reformada). Los materiales pueden ser expresos (las cláusulas de
intangibilidad que prohíben la reforma de determinados preceptos
constitucionales) y también implícitos, que afectan al contenido sustancial del

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texto constitucional.

Por su parte, los límites heterónomos derivan de una norma jurídica extraña o
ajena a la Constitución. En este sentido, un ejemplo clásico son las reglas y
límites que una Constitución federal impone a las Constituciones de los
Estados miembros de la Federación.

Mención especial merecen las llamadas cláusulas pétreas o de intangibilidad

expresas, que suelen ir referidas a la forma del régimen político, como recoge
la Ley Fundamental de Bonn o a la forma de la Jefatura del Estado, como
ocurre con las Constituciones italiana y francesa, y que implican el
reconocimiento por el Derecho positivo de la distinción entre poder
constituyente y poder de reforma. La declaración por parte de un texto
constitucional de una serie de zonas exentas a la acción del poder de reforma
vendría a confirmar su carácter de poder constituido y, sobre todo, limitado,
Estas cláusulas de intangibilidad explícitas sólo pueden ser superadas por el
poder constituyente revolucionario, porque para el poder de reforma resultan
jurídicamente insuperables.

La Constitución española no ha recogido cláusula alguna de intangibilidad. Y

en cuanto a los límites, la única manifestación en el ámbito patrio del
fenómeno de limitación de las posibilidades de reforma constitucional es la
que establece en su artículo 169 al determinar que "No podrá iniciarse la
reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los
estados previstos en el artículo 116".

Desde el punto de vista de su ubicación sistemática, entiende un sector

doctrinal, y en este sentido Torres del Moral, que, al referirse únicamente a
la fase de iniciativa, el precepto debería haber sido emplazado como
apartado segundo del artículo 166, que es el que nuestra Carta Magna
dedica al diseño del sistema de iniciativa en materia de reforma
constitucional.

Por lo que se refiere a las características de la regulación, la primera es la de

ser objetivamente ilimitada, en tanto en cuanto proscribe toda alteración del
texto, independientemente de los artículos a los que esta afecte.

Por otro lado, se caracteriza por estar temporalmente limitada, ya que sólo
entra en juego ante la concurrencia de un supuesto habilitante, esto es, el
tiempo de guerra o la declaración del estado de alarma, de excepción o de
sitio.

La constatación de la existencia de los estados de alarma, excepción y sitio

vendrá determinada por la aplicación del artículo 116 de la Constitución, así
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como de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma,
excepción y sitio. Mayor dificultad de interpretación presenta la expresión
"tiempo de guerra", pues se trata de un concepto genérico que no se identifica
con ninguno de los estados descritos.

En tercer lugar y desde el punto de vista procedimental es también limitada,

en tanto en cuanto no excluye la revisión constitucional en sí misma, sino
únicamente su iniciación.

Centrándonos en esta última característica, dos son las cuestiones en las que
es preciso detenerse. Ante todo su originalidad. Y es que sus homólogas en
derecho comparado, o bien como la italiana y la alemana rehusan realizar toda
referencia a la posibilidad de ser reformadas durante la vigencia de
excepción, por entenderse, como ha señalado Pizzorusso, que la misma
queda excluida por el juego de los principios básicos del Estado democrático
constitucional contemporáneo. O bien, si establecen expresamente tal
prohibición, la hacen extensible a la tramitación de la revisión en su conjunto.

Tal es el caso del artículo 89 de la Constitución francesa de la V Républica,

cuya existencia es justificada por algunos autores por el deseo de evitar la
repetición de la mala experiencia vivida en 1940 cuando se habilitó al
gobierno del mariscal Petain, durante el régimen de Vichy, para ejercitar el
poder constituyente. También el del artículo 139 bis de la Constitución Belga,
introducido en 1971 como fruto, se ha señalado por Senelle, de la
convicción de que hasta una nación impregnada de tradiciones
democráticas puede introducir en su Constitución, bajo presiones nacidas
de una guerra o de una ocupación, cambios contrarios a los principios y
valores de la misma. Asimismo, el artículo 291 de la Constitución Portuguesa
de 1976, fundamentado, a decir de Gómez Canotilho, en el deseo de evitar,
tras años de autoritarismo, todo condicionamiento en la libertad de
deliberación de las Cámaras a la hora de tramitar una reforma constitucional.

La limitación procedimental expuesta no aparecía recogida en el Informe de

la Ponencia Constitucional. Efectivamente, en un momento inicial el
constituyente había optado por una disposición prácticamente exacta a la
francesa, la belga o la portuguesa, proscribiendo la tramitación íntegra de
reformas constitucionales en las circunstancias mencionadas. Tenor que, sin
embargo, se vio alterado en su sentido actual como resultado de una
enmienda presentada en Comisión.

A favor de la misma se argumentó que la limitación de la prohibición a la fase

de propuesta era necesaria para evitar o prevenir eficazmente su uso
fraudulento por parte del ejecutivo. O, lo que es lo mismo, que atendiendo a
su tenor literal se recurriera a la declaración del estado de alarma para paralizar
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la tramitación de revisiones constitucionales promovidas por el Congreso, el
Senado o de Comunidades Autónomas.

Frente a esta tesis se defendió que el eventual uso antisistema de la

declaración de los estados extraordinarios quedaba excluido por las garantías
constitucionalmente establecidas para la declaración de los estados
excepcionales, en virtud de la cual, la autorización de las mismas cámaras que
tramitaban la reforma a detener, es necesaria, por ejemplo, para mantener la
vigencia del estado de alarma, el menos grave y menos garantizado de los tres,
por tiempo superior a 15 días. De modo que el uso fraudulento podría
redundar, en el peor de los supuestos, en un retraso máximo de dos semanas
en la tramitación de la reforma.

Una vez aceptada, mediante la aprobación de la citada enmienda, la tesis de la

limitación no volvió a ser cuestionada a lo largo del procedimiento.

Finalmente, señalar que, en relación con los límites temporales, la Ley

Orgánica 4/1981 no dice nada.

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