A Impossibilidade de Restituição Ao Erário de Valores Indevidamente Recebidos Por Servidores Públicos de Boa-Fé

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24 de Dezembro de 2021
A impossibilidade de restituição ao erário de valores

indevidamente recebidos por servidores públicos de boa-fé
A impossibilidade de restituição ao erário de valores

indevidamente recebidos por servidores públicos de boa-fé
Cláudia Mara de Almeida Rabelo Viegas[1]
RESUMO: Os Tribunais brasileiros frequentemente têm enfrentado a

questão da restituição, reposição ou indenização ao erário de valores
recebidos indevidamente por servidores públicos. No entanto, nem sempre
os valores recebidos indevidamente são restituídos ou repostos, sob o
argumento de terem sido recebidos de boa-fé. Pretende-se, por meio de
pesquisa bibliográfica e jurisprudencial, analisar a hipótese de
impossibilidade de ressarcimento ao erário, fundado no erro da
Administração Pública e no recebimento de boa-fé do servidor.
PALAVRAS-CHAVE: ressarcimento ao erário; servidor público; boa-fé.
SOMMARIO: I tribunali brasiliani hanno spesso affrontato la questione

del rimborso, sostituzione o risarcimento ai titoli pubblici del Tesoro
indebitamente ricevuti dai dipendenti pubblici. Tuttavia, non sempre a torto
importi ricevuti devono essere restituiti o sostituiti, per i motivi sono stati
ricevuti in buona fede. Si intende, per mezzo della letteratura e della
giurisprudenza, si consideri la situazione di impossibilità di indennizzo al
Ministero del Tesoro, fondata nel errore nella gestione e della riscossione
della buona fede.
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PAROLI-CHIAVE: rimborso del Tesoro dello Stato; funzionario pubblico;

buona fede.
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS:
Este artigo tem o objetivo de discutir acerca do tema do ressarcimento de

valores indevidamente recebidos por servidores públicos, analisando alguns
casos concretos seus contornos, contextos e consequências próprias. Trata-
se de tema polêmico e controverso que envolve o Estado e o servidor
público.
A Administração Pública, corriqueiramente, ao promover o controle de

despesas de pessoal, constata que houve o pagamento de valores indevidos a
servidores, com consequente prejuízo sofrido pelo Tesouro Nacional. Isso
porque dentre as várias obrigações da Administração estão os pagamentos
de valores aos servidores públicos, seja a titulo de retribuição
(remuneração, vencimento, provento, subsídio, etc.), seja a título de
indenização (diárias, ajuda de custo, etc.).
Não há dúvidas que pela análise da teoria do não enriquecimento ilícito,

todo aquele que recebeu o que não lhe era devido fica obrigado a restituir.
Contudo, nem sempre o recebimento decorre de ato ilícito, e,

recorrentemente os tribunais brasileiros têm decidido pela não devolução
de valores recebidos indevidamente por servidores públicos, exclusivamente
pelo fato de que receberam de boa-fé.
Pretende-se analisar, se a Administração pode promover, em nome do

Princípio da Autotutela, o ressarcimento dos valores irregularmente pagos
sem a necessidade de processo judicial, bastando o simples aviso ao
servidor do descontado que será efetuado, ou que para tanto deveria ser
aberto um procedimento administrativo em que seja assegurada a ampla
defesa e o contraditório.
Defende-se nesse artigo que em cada caso concreto deve-se buscar a

integração de todo o ordenamento jurídico, valorizando-se a boa-fé e a
segurança jurídica, a partir da ponderação de interesses.
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2. HIPÓTESES EM QUE PODE OCORRER A RESTITUIÇÃO DE

VALORES AO ERÁRIO:
O legislador, ao elaborar o Código Civil Brasileiro, estabeleceu que todo

aquele que recebeu o que não lhe era devido fica obrigado a restituir, trata-
se do instituto jurídico do enriquecimento sem causa. Não há que se negar
que diariamente defronta-se com situações em que há enriquecimento de
uns em detrimento de outros, prática, a princípio inadmissível no direito
brasileiro.
É considerado enriquecimento ilícito ou sem causa o acréscimo de bens no

patrimônio de uma pessoa em detrimento de outra, sem que isso tenha um
fundamento jurídico.
De fato, pode-se concluir que a restituição de valores ao erário é fundada na

teoria do enriquecimento ilícito.
Normalmente, a Administração Pública pode buscar a restituição de valores

ao erário em várias hipóteses, quais sejam: a) prática de ato de improbidade
administrativa pelo servidor público; b) erro formal e material da
Administração Pública no processamento da folha; c) erro quanto à
apuração e pagamento das parcelas remuneratórias; d) interpretação
errônea da Administração Pública quanto a determinado dispositivo legal
que cause recebimento maior que o devido ao servidor; e) má aplicação da
Lei pela administração; f) valores pagos em duplicidade pela administração;
g) valores recebidos em razão de decisão liminar, tutela antecipada ou
sentença revogada ou rescindida; h) ato do servidor que importem em
equívocos que concedam vantagens ilícitas e indevidas para si ou para
outros servidores; e, por fim, i) dolo ou má-fé do servidor.
Não resta dúvida que a restituição é devida, nos casos em que houve
punição do servidor por prática de ato ilícito que tenha gerado prejuízo ao
erário, sendo que a Administração Pública ainda imputará ao servidor as
penalidades administrativas, civil e penal dispostas em lei. O que se quer
discutir seria quando o servidor recebe determinada verba de boa-fé, sem
ter contribuído para tal.
3. O PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA E SEUS
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LIMITES:
O princípio da autotutela administrativa indica que a Administração Pública

tem o poder-dever de controlar seus próprios atos, revendo-os e anulando-
os quando houverem sido praticados com alguma ilegalidade ou
inconveniência.
Neste sentido, é a lição de José dos Santos Carvalho Filho:
[...] a autotutela envolve dois aspectos quanto à atuação administrativa: 1)

aspectos de legalidade, em relação aos quais a Administração, de ofício,
procede à revisão de atos ilegais; e 2) aspectos de mérito, em que reexamina
atos anteriores quanto à conveniência e oportunidade de sua manutenção
ou desfazimento. (CARVALHO FILHO, 2008, p. 25).
A autotutela, portanto, abrange o poder de anular, convalidar e, ainda, o

poder de revogar atos administrativos, anulando os ilegais e revogando os
inoportunos e inconvenientes. Expressa no art. 53 da Lei nº 9.784/99,
assim como na Súmula nº 473 do STF.
Na lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro autotutela:
[...] é uma decorrência do princípio da legalidade: se a Administração

Pública está sujeita à lei, cabe-lhe, evidentemente, o controle da legalidade.
Esse poder da Administração está consagrado em duas súmulas do
Supremo Tribunal Federal. Pela de nº 346: “a administração pública pode
declarar a nulidade dos seus próprios atos”; e pela de nº 473 “a
administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. (DI
PIETRO, 2006, p. 66)
No exercício deste poder-dever a Administração Pública pode atuar por

provocação do particular ou de ofício, reapreciando os atos produzidos em
seu âmbito, tanto em relação a sua legalidade quanto ao seu mérito.
A autotutela administrativa é mais ampla do que a jurisdicional em dois
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aspectos. O primeiro pela possibilidade de a Administração reapreciar seus

atos de ofício, sem necessidade de provocação do particular, ao contrário do
Judiciário, cuja atuação pressupõe necessariamente tal manifestação
(princípio da inércia); o segundo em função dos aspectos do ato que podem
ser revistos, já que a Administração poderá reanalisá-los quanto à sua
legalidade e ao seu mérito, ao passo que o Judiciário só pode apreciar, em
linhas gerais, a legalidade do ato administrativo.
Entretanto, a autotutela apresenta limites, pois sempre que a sua aplicação

envolva a restrição a direito de terceiro, obrigatório se faz a observância do
exercício do devido processo legal, da ampla defesa, assim como do
contraditório.
Pode-se falar ainda em outros limites à autotutela, são eles os princípios da

Razoabilidade, Proporcionalidade, Boa-fé, Segurança Jurídica e outros. Ou
seja, a Administração Pública ao rever seus atos deverão observar os
princípios que regem o direito brasileiro.
Com vistas a garantir os referidos princípios pode ser verificada na Lei

9.784/99 outra limitação à autotutela Esta lei disciplina o processo
administrativo no âmbito federal, todavia diante de omissões legislativas
estaduais e municipais, pode ser considerada como orientação para
aplicação nessas esferas de poder. O seu artigo 54 estabelece um prazo
decadencial, limita o poder de anulação dos atos e traz a boa-fé como
requisito fundamental:
Art. 54 O direito da Administração de anular os atos administrativos de que

decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º. No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência

contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2º. Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de

autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato, ser
garantidas através do devido processo legal. (BRASIL, 1999).
Verifica-se que a legislação limitou o poder de autotutela, justamente
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visando resguardar os direitos daqueles que poderiam vir a ser atingidos

por decisão administrativa que lhes fosse desfavorável, estabelecendo prazo
para a revisão dos atos, privilegiando a boa-fé e a segurança jurídica.
Pode-se afirmar que o agir administrativo deve sempre buscar resguardar os

direitos daqueles agiram boa-fé, e que não podem viver sob insegurança
jurídica.
Sérgio Ferraz e Adilson Dallari defendem justamente a análise da boa-fé em

cada caso concreto:
A boa-fé é um elemento externo ao ato, na medida em que se encontra no

pensamento do agente, na intenção com a qual ele fez ou deixou de fazer
alguma coisa. É impossível perscrutar o pensamento, mas é possível, sim,
aferir a boa (ou má) fé, pelas circunstâncias do caso concreto, por meio da
observação de um feixe convergente de indícios [...] no processo
administrativo, no tocante à decisão de validar ou invalidar um ato, de
manter ou desconstituir uma situação jurídica, de aplicar ou não uma
penalidade, a boa-fé do particular envolvido deve ser levada em
consideração, pois sua intenção é efetivamente relevante para o Direito.
Essa relevância está expressamente ressaltada no art. 2o, IV, da Lei 9.784,
de 1999, e reiterada em seu art. 4o, II (FERRAZ; DALLARI, 2000, p.83).
Portanto, o poder de autotutela autoriza que a Administração Pública reveja

seus atos, desde que não prejudique o direito de terceiros e respeite todo o
ordenamento jurídico em que está inserido.
4. A DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS INDEVIDAMENTE

POR SERVIDORES PÚBLICOS EM FUNÇÃO DE ERRO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: o princípio da boa-fé e a natureza
alimentar da verba recebida
Como se viu várias são as hipóteses que ensejam a devolução ao erário,

aqui, analisar-se-á aquela verba que o servidor recebeu por erro da
Administração Pública.
Para tratar do tema, necessário se faz conceituar erro de fato e de direito:
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[...] aquele incide sobre circunstâncias de fato do ato. Diz respeito às

qualidades do objeto, da pessoa ou de qualquer outro elemento da relação
jurídica, tal como quantidade, localização, idade, indicação do sexo,
qualidade, cálculo de valores, etc. Já o erro de direito (error iuris) se refere
à ignorância ou falso conhecimento da norma jurídica ou de seu conteúdo
que regula determinada relação jurídica. Ocorre quando a ignorância ou o
falso conhecimento da norma jurídica relaciona-se a seu conteúdo,
existência, interpretação ou aplicação ao caso concreto, sempre que o
sujeito tenha decidido atuar como consequência daquela ignorância ou falso
conhecimento. (MEDEIROS, 2012).
Observa-se que a administração pode incorrer em erro de fato, como em um

pagamento com erro de cálculo, ou até mesmo o erro de direito, como numa
interpretação errônea de uma norma que gere vantagens pecuniárias
indevidas ao servidor.
A princípio, no caso de recebimento indevido de valores, a União impunha

em relação aos servidores públicos federais descontos em folha de
pagamento com fulcro no artigo 46 da Lei 8.112/90 (Estatuto dos
Servidores Públicos Civis da União).
Art. 46. As reposições e indenizações ao erário, atualizadas até 30 de junho

de 1994, serão previamente comunicadas ao servidor ativo, aposentado ou
ao pensionista, para pagamento, no prazo máximo de trinta dias, podendo
ser parceladas, a pedido do interessado. (Redação dada pela Medida
Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001)
§ 1o O valor de cada parcela não poderá ser inferior ao correspondente a dez

por cento da remuneração, provento ou pensão. (Redação dada pela Medida
Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001)
§ 2o Quando o pagamento indevido houver ocorrido no mês anterior ao do

processamento da folha, a reposição será feita imediatamente, em uma
única parcela. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.225-45, de
4.9.2001)
§ 3o Na hipótese de valores recebidos em decorrência de cumprimento a

decisão liminar, a tutela antecipada ou a sentença que venha a ser revogada
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ou rescindida, serão eles atualizados até a data da reposição. (BRASIL,

1990)
O mesmo desconto também é autorizado no âmbito dos segurados da

Previdência Social, no artigo 115, II da Lei 8.213/91.
Art. 115. Podem ser descontados dos benefícios:
[...] II- pagamento de benefício além do devido. (BRASIL, 1991)
Em ambos os casos não eram considerados se a verba teria sido recebida de

boa-fé ou não.
Contudo, os dispositivos se chocam com a natureza alimentar da verba

envolvida, que tem por pressuposto garantir a sobrevivência e a vida digna
para a pessoa, sendo, portanto, irrepetível.
Não se discute que o princípio da legalidade deve nortear e pautar toda a

atuação da Administração Pública, entretanto, hodiernamente esse
princípio sofreu alterações e tem sido influenciado pela juridicidade, que
impõe a análise conjunta do ordenamento jurídico.
Carmem Lúcia Antunes Rocha trata do princípio da juridicidade:
O Estado Democrático de Direito material, com o conteúdo do princípio

inicialmente apelidado de "legalidade administrativa” e, agora, mais
propriamente rotulada de “juridicidade administrativa”, adquiriu elementos
novos, democratizou-se. A juridicidade é, no Estado Democrático,
proclamada, exigida e controlada em sua observância para o atingimento do
ideal de Justiça social. (ROCHA, 1994, p.79-80).
O princípio da Juridicidade afasta a noção de legalidade estrita, na medida

em que parte da observância das regras e princípios informadores do Estado
Democrático de Direito, sempre em busca da satisfação do interesse público
e do ideal de justiça social.
Na verdade, a concepção da juridicidade apresenta-se como uma evolução

do entendimento do princípio da legalidade. Não se tratam, portanto, de
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ideias divergentes, mas convergentes e complementares entre si.
Nesse contexto, duas questões devem ser enfrentadas quando da

implementação da restituição, reposição ou indenização ao erário de valores
recebidos" indevidamente "por servidores, qual seja: o princípio da boa-fé e
a natureza dos valores recebidos.
A interpretação literal das normas tal como normalmente defende a

Administração Pública é inaceitável atualmente. Isso porque a norma legal
deve ser interpretada levando-se em conta todas as leis vigentes e, em
especial, a Constituição Federal e os princípios do direito, entre os quais
estão incluídos a boa-fé e a segurança jurídica.
Pode ocorrer, de acordo com o ordenamento jurídico vigente, que o

princípio da boa-fé prevaleça em relação ao da legalidade na atuação da
Administração Pública.
O princípio da boa-fé possui dois sentidos diferentes: uma concepção

subjetiva e outra objetiva. A concepção subjetiva corresponde ao estado
psicológico da pessoa, ou seja, sua intenção ou seu convencimento de estar
agindo de forma a não prejudicar ninguém. Já a concepção objetiva significa
uma regra de conduta de acordo com os ideais de honestidade, probidade e
lealdade, ou seja, as partes contratuais devem agir sempre respeitando a
confiança e os interesses do outro.
Vale ressaltar que a boa-fé aqui tratada é a subjetiva, brilhantemente

conceituada por Judith Costa:
A boa-fé, no seu aspecto subjetivo," denota o estado de consciência ou

convencimento individual de obrar (a parte) em conformidade ao direito
(...). Diz-se "subjetiva" justamente porque, para a sua aplicação, deve o
intérprete considerar a intenção do sujeito na relação jurídica, o seu estado
psicológico ou íntima convicção. Antitética à boa-fé subjetiva está a má-fé,
também vista subjetivamente como a intenção de lesar a outrem. (COSTA,
2000, p. 411).
A boa-fé subjetiva é também conhecida como boa-fé crença, isso porque diz
respeito a substâncias psicológicas internas do agente. Geralmente, o estado
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subjetivo, deriva da ignorância do sujeito a respeito de determinada

situação. Exatamente o que ocorre com o estado psicológico do servidor que
ignora o fato de estar recebendo uma verba supostamente indevida, ao
contrário, sua crença é de que estaria dentro da legalidade, haja vista que
desconhece o erro da administração que o concedeu determinado direito.
Diante desse contexto, o servidor público que de boa-fé venha a receber

alguma vantagem financeira, em decorrência de errada interpretação ou
aplicação de norma legal por parte da Administração, sem ter influenciado
na sua concessão, não poderá vir a ser compelido a devolver aquelas
importâncias tidas por indevidamente pagas.
Afinal, não se pode pretender penalizar o servidor, com o ônus da reposição,

do que recebeu a maior indevido, depois de incorporado ao seu patrimônio,
se ele não concorreu direta ou indiretamente para o erro administrativo do
qual foi beneficiado. Não seria justo penalizá-lo com a devolução de verba
que foi utilizada para o seu sustento e de sua família.
Corrobora com esse entendimento a súmula 106 do Tribunal de Contas da

União: "O julgamento, pela ilegalidade, das concessões de reforma,
aposentadoria e pensão, não implica, por si só a obrigatoriedade da
reposição das importâncias já recebidas de boa-fé, até a data da decisão pelo
órgão competente”.
Coadunam com esse entendimento a jurisprudência:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - ADMINISTRATIVO - SERVIDOR DA

SECRETARIA DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL - AUXÍLIO
ALIMENTAÇÃO - BENEFÍCIO RECEBIDO INDEVIDAMENTE - REVISÃO
- RESTITUIÇÃO AO ERÁRIO - INVIABILIDADE - ERRO DA
ADMINISTRAÇÃO E BOA-FÉ DO ADMINISTRADO - SENTENÇA
MANTIDA.
1. É cediço que é dado a administração pública rever seus próprios atos,

quando eivados de erro ou ilegalidade. Contudo, a revisão não pode impor
ao administrado a devolução de valores pagos a maior, recebidos de boa-fé,
ainda mais quando não tenha contribuído para o equívoco que resultou no
pagamento indevido.
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2. O caráter alimentar da verba e seu recebimento de boa-fé afastam a

obrigatoriedade de sua repetição ao erário. Precedentes.
3. Recurso conhecido e não provido. Sentença mantida. (APL

417059120098070001 DF 0041705-91.2009.807.0001, Rel. Humberto
Adjuto Ulhôa, 3ª Turma Cível TJDF, 18/02/2011, DJ-e, pág. 136)
De outra banda, se houver erro de direito da Administração e má-fé do

servidor, a repetição do indébito é sempre devida, tudo em respeito ao
princípio jurídico da vedação do enriquecimento sem causa, sem falar na
impossibilidade de alguém se valer da própria torpeza para levar vantagem
ilícita. Nesse sentido, tem-se a decisão do STJ:
EMENTA: RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR. PEDIDO DE

EXONERAÇÃO. RECEBIMENTO DE VALORES A MAIOR. BOA-FÉ NÃO
CARACTERIZADA. RESTITUIÇÃO DOS VALORES.
I - O c. Superior Tribunal de Justiça, a partir do julgamento do Recurso

Especial nº 488.905/RS, passou a entender inviável a restituição de valores
erroneamente pagos pela Administração, em virtude de desacerto na
interpretação ou má aplicação da lei, em face da boa-fé do servidor.
II - Na espécie, não há como caracterizar a boa-fé, uma vez que o servidor

recebeu o valor integral de determinada gratificação quando não houve a
devida contraprestação do serviço durante o período correspondente.
Recurso especial provido (REsp 643709 PR 2004/0029536-0, Rel. Ministro
Felix Fischer, 5ª Turma STJ, DJ 14 mai 2007, p.369)
Portanto, caso a Administração Pública constate que está havendo um erro

no pagamento da remuneração de determinado servidor, com pagamento a
maior, aquela tem o poder-dever de corrigir o equívoco; entretanto, os
efeitos financeiros devem ser corrigidos com efeitos ex nunc, ou seja, para o
futuro, com a supressão da parcela ou valor excedente ao efetivamente
devido. Não podendo haver restituição ou reposição do que já foi recebido
pelo servidor de boa-fé.
5. A DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS POR SERVIDORES

PÚBLICOS EM DECORRÊNCIA DE DECISÃO JUDICIAL
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POSTERIORMENTE CASSADA
De fato, para alguns juristas e tribunais esta era uma hipótese em que se
admitia a imposição de devolução, justamente por se entender que a partir
do ajuizamento da ação teria o servidor assumido o risco de sucumbir e, por
este motivo, afastada estaria sua boa-fé.
Entretanto, não se concorda com essa tese, afinal, é garantido

constitucionalmente a qualquer cidadão o direito de petição, insculpido no
inciso XXXIV do artigo 5º da Constituição da República, sendo presumida a
boa-fé do administrado que recorre ao Poder Judiciário.
Entende-se, ainda, que em caso de recebimento precário, se deve considerar

a aplicação dos princípios da boa-fé, da segurança jurídica e também a
natureza alimentar da verba que será devolvida.
O Supremo Tribunal Federal, desde 1978 já havia decidido, no julgamento

do RE 88.110/DF:
EMENTA: FUNCIONALISMO. VENCIMENTOS (RESTITUIÇÃO).

EXECUÇÃO. 1. Indevida a devolução de vencimentos, não só quando
percebidos por força de decisão em mandado de segurança, como em
decorrência de execução em ação ordinária. 2 – Vencimentos e salário têm
privilégio de verba destinada a alimentos (CPC, art. 649, IV), não devendo
impor-se a sua restituição. 3 – Precedentes do Supremo Tribunal Federal:
RE 80.913/RS – Pleno, 13.02.78. 4 – Recurso extraordinário conhecido e
provido. (STF - RE n.º 88.110 – Distrito Federal – Rel. Ministro Rodrigues
Alckimin)"
Ademais, o Superior Tribunal de Justiça, seguindo essa linha de

pensamento, assim decidiu, recentemente:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DEVOLUÇÃO DE

VALORES. DECISÃO ANTECIPATÓRIA. VERBAS ALIMENTARES.
IMPOSSIBILIDADE.
1. Os valores recebidos em virtude de decisão judicial precária devem ser

restituídos ao erário, via de regra. Todavia, nos casos de verbas alimentares,
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surge tensão entre o princípio que veda o enriquecimento sem causa e o

princípio da irrepetibilidade dos alimentos, fundado na dignidade da pessoa
humana (art. 1º, III, daCF).
2. Esse confronto tem sido resolvido, nesta Corte, pela preponderância da

irrepetibilidade das verbas de natureza alimentar,quando recebidas de boa-
fé pelo agente público. Precedentes: AgRg noREsp 1259828/SC, Rel. Min.
Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe19/09/2011; REsp 1255921/RJ,
Rel. Min. Mauro Campbell Marques,Segunda Turma, DJe 15/08/2011 e
AgRg no AREsp 10.706/PR, Rel. Min.Vasco Della Giustina, Sexta Turma,
DJe 28/11/2011.3. Agravo regimental não provido. (AgRg no REsp 1273025
PE 2011/0197770-6, Rel. Ministro Castro Meira, 2ª Turma STJ, DJe, 23 abr
2012)
Em contrapartida, uma vez comprovado que o servidor deu causa ao

pagamento indevido maliciosamente ou dolosamente, é evidente que a
nulidade do ato deve implicar, sim, na devolução das verbas por ele
percebidas. Dentre as hipóteses em que se mostram cabíveis e devidas a
restituição, pode-se citar o caso de o próprio servidor incluir na folha de
pagamento uma gratificação ou rubrica que não lhe é devida, mediante
acesso fraudulento ao sistema de informática do ente público ou, ainda, por
suborno a pessoa responsável pela elaboração da folha.
Outras hipóteses passíveis de devolução seriam: a) a prática de ato de

improbidade administrativa pelo servidor; b) a contribuição do servidor
para o cometimento de equívocos que importem em concessão de vantagens
ilícitas e indevidas; c) a apresentação de documento falso para a obtenção
de determinada vantagem ou benefício. Nesses casos a restituição é devida,
posto que não estaria presente a boa-fé por parte do servidor.
Caso interessante foi julgado pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região,

considerou descaracteriza a boa-fé do servidor, que não era parte do
processo que concedeu a vantagem pecuniária, e, no entanto, recebia mês a
mês o valor em seu holerite com a rubrica “decisão judicial”:
EMENTA: ADMINISTRATIVO - SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL -

DESCONTO DE VALORES RECEBIDOS INDEVIDAMENTE - VERBA
ORIUNDA DE DECISÃO JUDICIAL - COMPROVAÇÃO DE QUE O
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SERVIDOR NÃO FOI PARTE NO PROCESSO JUDICIAL - NÃO

CARACTERIZADA A BOA-FÉ - RESTITUIÇÃO - CABIMENTO -
APELAÇÃO NÃO CONHECIDA
1- NÃO SE CONHECE DA APELAÇÃO, EIS QUE OFERECIDA A

DESTEMPO 2- Os servidores, ativos ou inativos, e pensionistas, estão
obrigados, por força de lei, a restituir ao Erário as importâncias que lhe
forem indevidamente pagas. A jurisprudência firmou o entendimento no
sentido do não cabimento de devolução dos valores recebidos de boa-fé, por
servidor público, em virtude de interpretação errônea, má aplicação da lei
ou erro da administração. 3- Não há como admitir que o servidor, na
hipótese, desconhecesse que a vantagem pecuniária por ele recebida era
indevida, pois constava expressamente no seu contracheque que se referia a
uma "Decisão Judicial", sendo certo que o servidor não era parte no
processo que originou a decisão.
3- O servidor não agiu de boa-fé, impondo-se o dever de restituir os valores,

em observância pela Administração Pública dos critérios estabelecidos no
art. 46 da Lei nº 8.112/90 . 4- Remessa provida e apelação não conhecida.
Sentença reformada. (TRF-2ª R. - Ap-RN 2010.51.01.020668-4 - Relª Juíza
Fed. Conv. Carmen Silvia Lima de Arruda - DJe 15.05.2012 )
Não se concorda com essa decisão acima, pois o fato de o servidor não ser
parte do processo não lhe retira a boa-fé, ele não solicitou o recebimento de
tal verba. Configura-se claramente erro da Administração Pública. Na
verdade
Concorda-se com julgado importante que afirma não ser exigível a

devolução de valores percebidos de boa-fé pelo servidor, “seja por erro da
Administração, seja em razão de decisão posteriormente cassada”. Vejamos:
EMENTA: ADMINISTRATIVO – ADICIONAL DE INSALUBRIDADE –

BENEFÍCIO RECEBIDO DE BOA-FÉ – INEXIGIBILIDADE DE
REPOSIÇÃO AO ERÁRIO – REMESSA OFICIAL IMPROVIDA – A
disposição contida no art. 46, da Lei nº 8.112/90, que trata das hipóteses de
reposição e indenização ao erário, não autoriza a Administração a proceder
ao desconto em folha de pagamento. Os valores percebidos de boa fé pelo
servidor, seja por erro da Administração, seja em razão de decisão judicial
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posteriormente reformada, não se submetem a reposição. Precedentes desta

Corte. Remessa Oficial improvida. (TRF 5ª R. – REOMS
2005.82.00.010397-0 – 4ª T. – Rel. Des. Fed. Conv. Ivan Lira de Carvalho
– DJU 27.02.2007 – p. 605)
Desse modo, entende-se que, em caso de recebimento, a título precário, de

valores relacionados à remuneração ou a proventos, não serão estes
restituídos ao erário, dado à natureza alimentar da verba e a comprovação
da boa-fé do servidor.
6. A NECESSIDADE DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO

PARA A EFETIVAÇÃO DO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO
Em caso de ser devido o ressarcimento ao erário, deve a Administração

Pública promover o procedimento administrativo, que possibilite a ampla
defesa e o contraditório ao servidor público envolvido.
Assim, o servidor deve ser comunicado e informado dos valores recebidos

indevidamente, para que a partir daí se manifeste quanto ao provável
desconto.
Acerca da reposição e da indenização ao erário, a Lei nº 8.112/90 no seu art.

46, previu a obrigatoriedade de prévia comunicação ao servidor ativo, para
que proceda ao pagamento, no prazo máximo de trinta dias, podendo ser
parceladas, a pedido do interessado, sendo que o valor de cada parcela não
poderá ser inferior a dez por cento da remuneração, provento ou pensão.
“Quando o pagamento indevido houver ocorrido no mês anterior ao do
processamento da folha, a reposição será feita imediatamente, em uma
única parcela.” (BRASIL, 1990).
A autorização do parcelamento dos valores que deverão ser ressarcidos ao

erário deverá ser solicitada pelo servidor e será decidida pela autoridade
administrativa, levando em conta os princípios constitucionais da
proporcionalidade e da razoabilidade.
Portanto, de acordo com os preceitos legais, para que haja a restituição,

reposição ou indenização de valores "indevidamente" recebidos pelos
servidores (caso permitido pelo ordenamento jurídico) a Administração
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Pública deve instaurar um processo administrativo e obedecer

rigorosamente o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS:
Diante do exposto, conclui-se que diante de um recebimento por parte do

servidor público de verba supostamente indevida, cada caso concreto deve
ser ponderado, à luz dos princípios que regem o ordenamento jurídico
brasileiro, dentre eles, a juridicidade, a boa-fé, a segurança jurídica, a
razoabilidade e a proporcionalidade.
Nesse diapasão, não pode ser exigível o ressarcimento ao erário de valores

percebidos pelo servidor de boa-fé, seja por erro da Administração, seja em
razão de decisão posteriormente cassada, na medida em que também deve
ser valorada a natureza alimentar da verba recebida, protegida pelo manto
da irrepetibilidade.
Portanto, o servidor não deve ser penalizado com o ressarcimento de verba

alimentar já incorporada ao seu patrimônio jurídico, utilizada para o seu
sustento e de sua família.
De outro lado, quando provada a má-fé do servidor, independentemente se

tenha havido erro de fato ou de direito da Administração Pública, a
reposição ao Erário será sempre devida, pois o direito não permite que
ninguém se aproveite da própria torpeza.
Por fim, vale lembrar que em caso de ser possível o ressarcimento ao erário,
a Administração Pública no exercício da autotutela pode rever seus atos.
Contudo, obrigatório será a instauração de um processo administrativo, que
garanta ao servidor público o direito de se utilizar dos instrumentos
constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
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São Paulo: Saraiva, 2004.
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Atos do Poder Público. Revista do Legislativo. Abril, 2009
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2010.51.01.020668-4 – Rel. Juíza Fed. Conv. Carmen Silvia Lima de Arruda
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ROCHA, Carmem Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais da

Administração Pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.
18 of 19 24/12/2021 03:20
[1] Coordenadora do Curso de Direito da Universidade Brasil - Faculdade de

Belo Horizonte. Professora de Direito da PUC Minas, Faculdade de Belo
Horizonte, Conselho Nacional de Justiça e Polícia Militar. Pós-doutoranda
pela Universidade Federal da Bahia. Doutora e Mestre em Direito Privado
pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Servidora Pública
Federal do TRT MG – Assistente do Desembargador Corregedor.
Especialista em Direito Processual Civil pela Universidade Gama Filho.
Especialista em Educação à distância pela PUC Minas. Especialista em
Direito Público – Ciências Criminais pelo Complexo Educacional Damásio
de Jesus. Bacharel em Administração de Empresas e Direito pela
Universidade FUMEC. Site: www.claudiamara.com.br. E-mail:
claudiamaraviegas@yahoo.com.br.
Disponível em: https://claudiamaraviegas.jusbrasil.com.br/artigos/670814074/a-impossibilidade-de-

restituicao-ao-erario-de-valores-indevidamente-recebidos-por-servidores-publicos-de-boa-fe
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A Impossibilidade de Restituição Ao Erário de Valores Indevidamente Recebidos Por Servidores Públicos de Boa-Fé

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A impossibilidade de restituição ao erário de valores

A impossibilidade de restituição ao erário de valores

Cláudia Mara de Almeida Rabelo Viegas[1]

RESUMO: Os Tribunais brasileiros frequentemente têm enfrentado a

PALAVRAS-CHAVE: ressarcimento ao erário; servidor público; boa-fé.

SOMMARIO: I tribunali brasiliani hanno spesso affrontato la questione

PAROLI-CHIAVE: rimborso del Tesoro dello Stato; funzionario pubblico;

Este artigo tem o objetivo de discutir acerca do tema do ressarcimento de

A Administração Pública, corriqueiramente, ao promover o controle de

Não há dúvidas que pela análise da teoria do não enriquecimento ilícito,

Contudo, nem sempre o recebimento decorre de ato ilícito, e,

Pretende-se analisar, se a Administração pode promover, em nome do

Defende-se nesse artigo que em cada caso concreto deve-se buscar a

2. HIPÓTESES EM QUE PODE OCORRER A RESTITUIÇÃO DE

O legislador, ao elaborar o Código Civil Brasileiro, estabeleceu que todo

É considerado enriquecimento ilícito ou sem causa o acréscimo de bens no

De fato, pode-se concluir que a restituição de valores ao erário é fundada na

Normalmente, a Administração Pública pode buscar a restituição de valores

3. O PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA E SEUS

O princípio da autotutela administrativa indica que a Administração Pública

Neste sentido, é a lição de José dos Santos Carvalho Filho:

[...] a autotutela envolve dois aspectos quanto à atuação administrativa: 1)

A autotutela, portanto, abrange o poder de anular, convalidar e, ainda, o

Na lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro autotutela:

[...] é uma decorrência do princípio da legalidade: se a Administração

No exercício deste poder-dever a Administração Pública pode atuar por

A autotutela administrativa é mais ampla do que a jurisdicional em dois

aspectos. O primeiro pela possibilidade de a Administração reapreciar seus

Entretanto, a autotutela apresenta limites, pois sempre que a sua aplicação

Pode-se falar ainda em outros limites à autotutela, são eles os princípios da

Com vistas a garantir os referidos princípios pode ser verificada na Lei

Art. 54 O direito da Administração de anular os atos administrativos de que

§ 1º. No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência

§ 2º. Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de

Verifica-se que a legislação limitou o poder de autotutela, justamente

visando resguardar os direitos daqueles que poderiam vir a ser atingidos

Pode-se afirmar que o agir administrativo deve sempre buscar resguardar os

Sérgio Ferraz e Adilson Dallari defendem justamente a análise da boa-fé em

A boa-fé é um elemento externo ao ato, na medida em que se encontra no

Portanto, o poder de autotutela autoriza que a Administração Pública reveja

4. A DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS INDEVIDAMENTE

Como se viu várias são as hipóteses que ensejam a devolução ao erário,

Para tratar do tema, necessário se faz conceituar erro de fato e de direito:

[...] aquele incide sobre circunstâncias de fato do ato. Diz respeito às

Observa-se que a administração pode incorrer em erro de fato, como em um

A princípio, no caso de recebimento indevido de valores, a União impunha

Art. 46. As reposições e indenizações ao erário, atualizadas até 30 de junho

§ 1o O valor de cada parcela não poderá ser inferior ao correspondente a dez

§ 2o Quando o pagamento indevido houver ocorrido no mês anterior ao do

§ 3o Na hipótese de valores recebidos em decorrência de cumprimento a

ou rescindida, serão eles atualizados até a data da reposição. (BRASIL,

O mesmo desconto também é autorizado no âmbito dos segurados da

Art. 115. Podem ser descontados dos benefícios:

[...] II- pagamento de benefício além do devido. (BRASIL, 1991)

Em ambos os casos não eram considerados se a verba teria sido recebida de

Contudo, os dispositivos se chocam com a natureza alimentar da verba

Não se discute que o princípio da legalidade deve nortear e pautar toda a

Carmem Lúcia Antunes Rocha trata do princípio da juridicidade:

O Estado Democrático de Direito material, com o conteúdo do princípio

O princípio da Juridicidade afasta a noção de legalidade estrita, na medida

Na verdade, a concepção da juridicidade apresenta-se como uma evolução

ideias divergentes, mas convergentes e complementares entre si.