POL Í T IC A E

OR G A NIZ AÇ ÃO
DA E D UC AÇ ÃO B Á S IC A
Gilda Cardoso de Araujo

Universidade Aberta do Brasil Educação Física

Universidade Federal do Espírito Santo
Licenciatura
UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO
Núcleo de Educação Aberta e a Distância

P olítica e O rganização
da E ducação B ásica
Gilda Cardoso de Araujo

Vitória
2011

Presidente da República
Dilma Rousseff
Ministro da Educação
Fernando Haddad
Secretário de Educação a Distância
Carlos Eduardo Bielschowsky
DED - Diretoria de Educação a Distância
Sistema Universidade Aberta do Brasil
Celso José da Costa
Sumário
Reitor Diretor do Centro de
Prof. Rubens Sergio Rasseli Educação Física e Desporto
Zenolia Christina Campos Figueiredo
Vice-Reitor
Prof. Reinaldo Centoducatte Coordenação do Curso de Educação
Física EAD/UFES
Pró-Reitor de Graduação Fernanda Simone Lopes de Paiva
Prof. Sebastião Pimentel Franco
Revisora de Conteúdo
Diretor-Presidente do Núcleo de Silvana Ventorim
Educação Aberta e a Distância - ne@ad
Apresentação 5
Prof. Reinaldo Centoducatte Revisora de Linguagem
Diretora Administrativa do Núcleo de
Educação Aberta e a Distância - ne@ad
Alina Bonella
Design Gráfico
1 Política: algumas definições 6
Maria José Campos Rodrigues LDI- Laboratório de Design Instrucional
Coordenadora do Sistema
Universidade Aberta do Brasil na Ufes
ne@ad
Av. Fernando Ferrari, n.514 -
2 Estado, Direitos de Cidadania e Política Educacional 10
Maria José Campos Rodrigues
3 Evolução histórica da organização
CEP 29075-910, Goiabeiras - Vitória - ES
(27)4009-2208
Diretor Pedagógico do ne@ad
Julio Francelino Ferreira Filho
e do funcionamento da instrução no Brasil: Colônia e Império 15
Dados Internacionais de Catalogação-na-publicação (CIP)
4 Evolução histórica da organização
(Biblioteca Central da Universidade Federal do Espírito Santo, ES, Brasil) e do funcionamento da instrução no Brasil: Primeira República 20
5 Evolução histórica da organização
Araujo, Gilda Cardoso de, 1967-
A663p    Política e organização da educação básica / Gilda Cardoso
de Araujo. - Vitória : Universidade Federal do Espírito Santo,
Núcleo de Educação Aberta e a Distância, 2011.   e do funcionamento da instrução no Brasil:
54 p. : il.
da Era Vargas à “Redemocratização” do País 25
  Inclui bibliografia.
  ISBN: 9788580870121
6 Evolução histórica da organização
   1. Política e educação. 2. Educação – Brasil – História. 3. e do funcionamento da instrução no Brasil:
Reforma do ensino. 4. Educação e Estado. I. Secundária(s) de
autor. II. Título. da estadualização à municipalização do ensino 31
CDU: 37.01
LDI Coordenação
Heliana Pacheco
Ilustração
Leonardo Amaral
7 A estrutura e a organização da educação escolar no Brasil 37
8 O financiamento da educação escolar
Hugo Cristo
José Otavio Lobo Name Capa
Ricardo Esteves Weberth Freitas
no Brasil: o Fundef e o Fundeb 41
Gerência Impressão
Susllem Meneguzzi Tonani Gráfica e Editora GM
Editoração
Weberth Freitas
9 Reforma do Estado, gestão e qualidade do ensino 45
A reprodução de imagens de obras em (nesta) obra tem o caráter pedagógico e cientifico, amparado pelos limites do FINALIZANDO 50
direito de autor no art. 46 da Lei no. 9610/1998, entre elas as previstas no inciso III (a citação em livros, jornais, revistas ou
qualquer outro meio de comunicação, de passagens de qualquer obra, para fins de estudo, crítica ou polêmica, na medida
justificada para o fim a atingir, indicando-se o nome do autor e a origem da obra), sendo toda reprodução realizada com
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escrito, da Coordenação Acadêmica do Curso de Licenciatura em Educação Física, na modalidade a distância.
Apresentação

A disciplina Política e Organização da Educação Básica (POEB) integra o

núcleo comum do currículo das licenciaturas. É importante para todos os
profissionais que irão atuar na área de educação por tratar de questões
relativas às relações entre Estado e educação, direito à educação, planeja-
mento educacional, financiamento da educação e outras que afetam dire-
tamente as dinâmicas dos sistemas de ensino e das escolas brasileiras.
O objetivo geral da disciplina é analisar a política e a organização da Edu-
cação Básica no Brasil em suas dimensões conceituais, históricas, políticas
e jurídicas. Mais especificamente temos como ementa da disciplina POEB:
Compreender os conceitos de política e de política educacional;
Conhecer a evolução histórica do ensino brasileiro quanto à oferta, res-
ponsabilidades, organização e funcionamento;
Relacionar o Estado Federativo brasileiro com a organização e funciona-
mento da educação nacional.
Compreender a organização do ensino brasileiro a partir dos dispositivos
da Constituição Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional de 1996;
Analisar a função social da escola e o direito à educação a partir da
Constituição Federal de 1988;
Analisar os dispositivos da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacio-
nal de 1996 e suas implicações para a organização da educação nacional;
Compreender a política de financiamento da educação, relacionado-a
com o Estado Federativo no Brasil;
Compreender o financiamento da educação como instrumento de ga-
rantia do direito à educação;
Analisar o movimento de Reforma do Estado Brasileiro e sua relação
com a definição das políticas educacionais.

7
1
Política:
algumas definições
Em grupos, discuta as seguintes questões (webfólio)
a ­‑ O que é política?
b ­‑ Você entende de política? Você gosta de política?
c ­‑ Você faz política? Em caso positivo, onde e quando?
d ­‑ Como você faz política?
e ­‑ Você vota? Em quais instâncias? Acompanha o que faz o político em
quem você votou? O que determina seu voto para um candidato?
f ­‑ Como você avalia a política e os políticos?
g ­‑ Você exerce ou gostaria de exercer alguma função política? Por quê?
h ­‑ Para você, como deveriam ser a política e os políticos?
O termo política tem muitos significados. Etimologicamente vem do adje-
tivo originado de pólis (pólitikos), que significa tudo o que se refere à cidade
e, consequentemente, o que é urbano, civil, público e até mesmo sociável
e social, tendo o termo se difundido a partir de Aristóteles (BOBBIO, 1995).
Em seu sentido estrito, a política é uma atividade social que se propõe a
garantir pela força, geralmente fundada no direito, a segurança externa
e a concórdia interna de uma unidade política particular. Vários autores
a definem a partir desse sentido, como Max Weber (2002) que afirma que
a política, em seu sentido amplo, abrange toda espécie de atividade di-
retiva autônoma. Entretanto, em seu significado restrito, significa direção
do agrupamento político hoje denominado “Estado” ou a influência que se
exerce nesse sentido. Assim, o autor identifica política como monopólio da
legítima coerção física, com vistas ao cumprimento das leis.
8 9
Na verdade, o sentido estrito do conceito de política é comum a vários
autores, de Hobbes (2002) a Marx e Engels (1998), ou seja, a possibilidade
de recorrer ao uso da força como exclusividade do Estado.
Entretanto, há autores, como Hanna Arendt, que veem na política o espa-
ço da liberdade, o espaço do agir em público. Para Arendt (2002), a política
baseia-se na pluralidade dos homens e trata da convivência entre os diferen-
tes. Os homens se organizam politicamente para certas coisas em comum,
essenciais num caos absoluto, ou a partir do caos absoluto das diferenças.
Dessa forma, o sentido da política é a liberdade humana. Hannah Arendt
(2002) rompe com a interpretação comum do homem como “animal polí-
tico” que remonta a Aristóteles. A política não surge no homem, mas entre
os homens. A discussão da autora sobre o sentido da política parte de duas
experiências do século passado: o surgimento de sistemas totalitários (na-
zismo, fascismo, stalinismo) e a ameaça de a bomba atômica exterminar a
humanidade. A autora considera que esses aspectos constituem a “desna-
turação” da política, pois suprimem a liberdade humana.
Para a autora, os preconceitos contra a política não são juízos definiti-
vos; indicam apenas que não sabemos ainda nos mover politicamente.
O perigo é a coisa política desaparecer do mundo. Mas os precon-
ceitos se antecipam; ‘jogam fora a criança junto com a água do
banho’, confundem aquilo que seria o fim da política com a política
em si, e apresentam aquilo que seria uma catástrofe como ineren-
te à própria natureza da política sendo, por conseguinte, inevitável
(ARENDT, 2002, p. 33).
Contudo, Arendt (2002) adverte que não precisamos condenar o precon-
ceito contra a política, pois mesmo o preconceito desempenha um papel
importante no cotidiano e na política. Para a autora, nenhum ser humano
pode viver sem preconceitos, uma vez que não teria inteligência ou co-
nhecimento de tudo que existe no mundo e que aparece como novo em
sua existência e, sobretudo, não ter preconceito exigiria do ser humano um
estado de alerta permanente e sobre-humano.
 Sendo assim, uma das tarefas primordiais da política é lidar sempre e
em qualquer lugar ou circunstância com o esclarecimento e a dispersão de
preconceitos, porém isso não significa que, mesmo aqueles que atuam na
perspectiva e no esforço da dispersão dos preconceitos, como os profes-
sores, sejam livres de preconceitos, o que se constitui um grande desafio
para a formação política dos cidadãos, isso porque os preconceitos ocultam
sempre um pedaço do passado, um juízo já formulado, o que dificulta ou
muitas vezes inviabiliza uma experiência articulada e verdadeira do presen-
te com o uso judicioso da razão, ou seja, com o juízo (ARENDT, 2002).
A partir dessas reflexões, podemos inferir que a educação é sempre o
exercício da política, traduzida como a chance e o espaço da liberdade, ten-
do como princípio a importância do agir e da realização pessoal: “[...] livre
agir é agir em público, e público é o espaço original do político” [...] en-
quanto os homens puderem agir, eles serão capazes de fazer o improvável e
o incalculável” (ARENDT, 2002, p. 40).
Todavia, quando falamos de política, de modo geral, as pessoas apre-
sentam resistências. Há toda uma crítica de “despolitização” da sociedade
a partir do processo de redemocratização no Brasil em meados da década
de 1980. Um presidente deposto, inúmeras denúncias de corrupção ati-
va e passiva no Executivo, no Judiciário e no Legislativo, promessas não
cumpridas, oportunismos de todas as espécies, compra de votos, nepotismo,
fraudes, clientelismo, entre outros elementos da política nacional, fizeram
com que a política fosse associada, no imaginário social, a “mãos sujas” ou
à máxima de que “o poder corrompe”.
Porém, como afirmamos no início deste texto, a política têm muitos sig-
nificados e sentidos. Marco Aurélio Nogueira (2001), no livro Em defesa da
política, distingue três tipos de política:
A política dos políticos é aquela política com pouca política, pois significa
agir tendo em vista o poder (sua conquista, sua conservação, sua destruição).
O autor adverte que esse jogo político de agir pelo e para o poder integra a
essência da política, e não há por que condenar os que assim procedem, até
por que não há nada de condenável no poder. Define esse tipo de política
como arte do possível e do indicado, a política realista que adere mais a éti-
ca da responsabilidade do que a ética da convicção. Porém chama a aten-
ção para o fato da possibilidade de se tornar realista demais e negar todos
os valores ou se transformar em política dos politiqueiros (truque, promes-
sas, lutas entre frações e grupelhos, intriga, conchavo, simulação, deixando
em plano secundário o debate público, os princípios, a coerência), o que a
transformaria, na expressão de Gramsci, na política das pequenas ambições;
A política dos técnicos é aquela política sem política ou contra a política,
com a hipervalorização da técnica, da gestão e da administração sobre o go-
vernar, o articular, o participar, o discutir . Traduz-se na política dos técnicos,
10
dos executivos e dos tecnocratas, em que o lema é: “Onde há política ou po-
der, há corrupção”. Para esse tipo de político, os membros da comunidade es-
tariam interessados somente em propostas realistas, pragmáticas, pontuais,
focadas em resultados. Explora o imaginário inseguro e temeroso das pesso-
as, e os cidadãos são rebaixados à condição de homologadores de decisões;
A política dos cidadãos é aquela política com muita política, cujo obje-
tivo é a busca do bem comum, no aproveitamento civilizado do conflito e
da diferença, na valorização do diálogo, do consenso e da comunicação, na
defesa da crítica e da participação, da transparência e da integridade. Dessa
forma, o governante está despersonalizado, uma vez que prioriza o coletivo
e os movimentos sociais com debate público e participação democrática.
Esse modo de conceber a política tem em seu centro a educação dos cida-
dãos: um esforço permanente para fazer com que todos aprendam a valori-
zar o diálogo e o alcance de consensos como meio de organizar e viver a vida.
Para Nogueira (2001), a política que está desacreditada atualmente é a
política dos políticos. Mas esse autor afirma que esse descrédito não é ge-
neralizado, visto que, em que pese todo o contexto de corrupção e outras
práticas que desgastam os políticos, as pessoas mantêm a expectativa de
serem bem governadas. O problema é que o aumento desse descrédito à
política dos políticos pode se transformar na indiferença pela política dos
cidadãos, tornando a sociedade brasileira ainda mais despolitizada.
No fórum discuta e responda às seguintes questões
a ­‑ Retome as questões iniciais e reflita: algo mudou em suas concepções?
Em caso positivo, o quê? Em caso negativo, justifique.
b ­‑ Traga uma notícia sobre política no âmbito nacional, estadual ou
municipal que se relacione com o texto e analise a partir dos conceitos
discutidos no texto.
c ­‑ A escola é uma instituição política? Por quê?
d ­‑ Em caso positivo, qual tipo de política a escola realiza? Por quê?
e ­‑ Os professores têm atuação política? De qual tipo?
11
 Estado, Direitos de
2
Cidadania e Política
Educacional
A tividade I ntrodutória para webfolio
a ­‑ Veja o vídeo
http://www.youtube.com/watch?v=646wfCvzQ9o
b ­‑ Organize um glossário (pesquisa na internet e/ou outros materiais)
sobre: Absolutismo, Iluminismo, Reforma Protestante, Renascimento, do todas as grandes classes sociais - a nobreza fundiária, a
Revoluções Burguesas, Liberalismo, Estado Liberal,
Estado Intervencionista (de Bem-Estar Social/Desenvolvimentista),
Estado de Direito e Capitalismo Industrial.
F oi precisamente a oposição aos sistemas político e jurídico do absolutis-
mo monárquico (considerado opressor, restritivo e injusto) que fez a bur-
guesia introduzir uma concepção de Estado cuja virtude seria a proteção
das liberdades individuais. Surge, assim, o Estado de Direito Liberal como
uma consequência das revoluções burguesas e como instrumento político
de combate aos privilégios feudais, bem como de afirmação da competição
livre dos capitais.
Tratava-se de um processo de formalização do Estado “[...] para o qual se
tornava cada vez menos necessária a personificação do monarca e sempre
mais indispensável a conotação abstrata dentro de esquemas logicamente
sem objeção e convencionais, o principal dos quais era exatamente a lei, a
norma jurídica [...]” (BOBBIO et al., 1995, p. 430).
A doutrina liberal defendeu e instituiu os regimes constitucionais para
resguardar os direitos do cidadão (que substituiu o súdito), sobretudo o di-
reito de representação política para proteger a propriedade privada das in-
12
cursões do Estado. Assim sendo, “[...] os direitos políticos eram emanação
direta do usufruto do poder econômico” (SINGER, 1988, p. 91) e o interes-
se público se traduzia na somatória dos interesses particulares dos cidadãos
que, por sua vez, eram somente aqueles que tinham propriedade e/ou rendas:
A ideologia liberal nasceu na Europa do século XVIII, quan-
nobreza clerical, a burguesia e o campesinato - eram de al-
guma forma proprietárias. O proletariado era constituído por
indivíduos desgarrados da ordem social, cuja característica
Rei asolutista, Luís XIV
central de não ter propriedade era uma espécie de anomalia.
Tratava-se de fugitivos dos domínios senhoriais e ex-per-
tencentes a algumas das classes possuidoras que, por uma
razão ou outra, se tinham arruinado. Não surpreende que o
constitucionalismo liberal tenha excluído estes ‘marginais’ da
cidadania (SINGER, 1988, p. 92).
Então, o modelo de Constituição adequado aos pressupostos do libera-
lismo, como corpo doutrinário, teve como elementos constitutivos a racio-
nalização e a limitação do poder do Estado, que deveria ter apenas uma
função subsidiária em frente à sociedade.
A salvaguarda dos direitos dos cidadãos contra a arbitrariedade dos po-
deres constituídos e dos privilégios da nobreza repousava no princípio da
igualdade perante a lei. Contudo, essa igualdade era aquela restrita ao âm-
bito da liberdade, ou seja, aquela em que “[...] todos os cidadãos gozam
de igual liberdade, isto é, são igualmente livres, ou iguais nos direitos de
liberdade” (BOBBIO,1996, p. 41).
Por meio dessa luta contra o Estado de estamentos, o constitucionalismo
Fac-símile da edição de A riqueza das nações de
clássico afirmou a produção do Direito como a principal função do Estado. Adam Smith, obra fundamental para a fundação de
Daí decorre a supremacia do Legislativo sobre os demais Poderes (Executivo um Estado Liberal
e Judiciário), uma vez que a ênfase no “governo das leis” significava a im-
pessoalidade no exercício do poder, o valor moral da obediência, não pela
coerção, mas sim pelo consenso (COMPARATO, 1985). Contudo, é preciso
13
 também destacar que o exercício desse “governo das leis” pressupunha que
a função do Estado era garantir a conservação da ordem “natural” das coisas,
definidas a priori pela razão, que, por sua vez, garantiria a edição de leis como
normas gerais e abstratas que regulariam o comportamento dos indivíduos.
A passagem do liberalismo à liberal-democracia é assinalada pela am-
pliação do sufrágio que acaba por romper “[...] a conjunção harmônica en-
tre poder econômico e poder político, dando acesso ao último à classe sem
propriedade” (SINGER, 1988, p. 92). Com efeito, com o surgimento do ca-
pitalismo industrial e, consequentemente, a concentração da propriedade
e a transformação dos produtores diretos em proletários, a relação política
tornou-se assimétrica: a população, em sua ampla maioria, não era pro-
prietária. Então, não fazia mais sentido a aceitação da ordem econômica e
política burguesa que estava assentada na propriedade privada.
Relacionadas com as demandas pela ampliação da participação política,
as demandas pelos recursos institucionais eram cada vez maiores (na medi-
da em que se ampliavam a economia de mercado e a injusta distribuição da
renda e da propriedade) e essas demandas só poderiam ser atendidas pela
via política, pois “ [...] a política eleitoral constitui o mecanismo pelo qual
todo indivíduo, enquanto cidadão, pode reivindicar seu direito de bens e
serviços. Embora como produtores imediatos os trabalhadores não tenham
direito legal ao produto, como cidadãos podem obter tal direito via sistema
político” (PRZEWORSKY, 1995, p. 24).
Ademais, o capitalismo industrial tornou cada vez mais necessária a in-
tervenção do Estado nas relações de produção, especialmente no que diz
respeito aos limites da exploração do trabalho (estabelecimento de jorna-
da de trabalho, regulação do trabalho feminino e infantil, etc.). Essa inter-
venção convergiu também com as demandas do proletariado pelo sufrágio
universal, ou seja, pela ampliação dos direitos políticos.
Assim, a democracia moderna surge da ampliação dos princípios liberais,
principalmente quando estes são atingidos pelo novo contexto histórico
configurado a partir do capitalismo industrial, sendo então inerente às
sociedades capitalistas. Mas o autor ressalta que, nessa confluência, a de-
mocracia interage com o capitalismo no sentido de sua modificação. Com
efeito, no início do século XX, após a Primeira Guerra Mundial e a Grande
Depressão de 1929, os governos reagiram à crise econômica, em maior ou
menor escala, com a aceitação e implementação dos princípios do “Welfa-
re State”, nos países ricos, e com uma política de desenvolvimento econô-
mico, nos países pobres.
Com isso, o Estado assume o papel de redistribuidor de renda e de ár-
bitro dos conflitos distributivos e, então, “[...] a grande arena das lutas
sociais, doravante, já não é o espaço econômico das empresas privadas,
mas o orçamento público” (COMPARATO, 1981, p. 211). Dessa forma, o Es-
tado financia os gastos sociais (previdência social e prestação gratuita de
serviços de educação e saúde, por exemplo) usando parte dos recursos
14
provenientes da tributação das empresas, bem como regula a repartição de
renda e os conflitos entre capital e trabalho ao estabelecer salário mínimo,
limitar jornada de trabalho, etc.
Gradativamente, a partir da crise mundial dos anos 30, o Estado passou
a assumir também a função de garantir a estabilidade econômica, man-
tendo o equilíbrio das taxas de crescimento e de emprego, principalmente
a partir da Segunda Guerra Mundial. Assim, o processo de democratização,
para se desenvolver e se ampliar, não se dissociou do liberalismo, mas este
teve que recuar em relação à agudez de seus princípios de liberdade eco-
nômica, abrindo espaço para sucessivos direitos de participação social e de
intervenção estatal.
Temos, então, que, paulatinamente, os direitos civis, nascidos da neces-
sidade da abolição dos privilégios feudais e do absolutismo monárquico,
ofereceram condições históricas para a luta pela ampliação dos direitos
políticos e para o surgimento dos direitos sociais, com as demandas da so-
ciedade pela proteção contra o desemprego, pela instrução pública — tida
como meio de ascensão social — pela assistência social e à saúde.
O advento do Estado moderno, primeiro liberal, depois democrático, e,
por fim, social, guarda estreita vinculação com a ampliação dos direitos do
homem: no século XVIII, os direitos civis (ou de liberdade) para proteger os
indivíduos do poder arbitrário do Estado e abolir os privilégios de nasci-
mento; no século XIX, os direitos políticos com a ampliação da participação
da sociedade no poder; e, enfim, no século XX, os direitos sociais, como
amadurecimento de novas exigências históricas de igualdade substantiva e
bem-estar social (MARSHALL, 1967, BOBBIO, 1992).
Com a mudança na concepção do Estado e a ampliação e a multiplica-
ção dos direitos, os princípios subjacentes ao constitucionalismo clássico
e ao sistema normativo que lhe serviam de base também se transformam,
pois o caráter transcendente e genérico das leis não mais se adequava ao
contexto histórico assinalado pelo intervencionismo estatal e pelo reco-
nhecimento deste como fator de transformação econômica e social.
Se a função do Estado de direito liberal era garantir a conservação da
ordem social e a igualdade estatutária dos indivíduos, a função do ordena-
mento jurídico do Estado de direito social era justamente a transformação
e a promoção da equidade social. Sendo assim, a lei deixou de ser um limite
ao poder estatal para se transformar no seu principal instrumento, o que
gerou um processo de translação do poder normativo do Legislativo para o
Executivo. Nesse sentido, Comparato (1985, p. 407-408) afirma que
[...] todo o equilíbrio do sistema constitucional clássico,
fundado no princípio da separação dos poderes, existia no
pressuposto de que a função do Estado seria a produção
de direito, basicamente por meio de edição de leis. Tal com-
petência, pela sua vinculação essencial à própria soberania
15

Alemanha (1919), Áustria e
1
Tchecoslováquia (1920), Es-
panha (1931), França (1946),
Itália (1947), Alemanha (1949).
Outros países, como Rússia,
Bulgária, Hungria, Polônia e
Alemanha Oriental adaptaram
suas Cartas aos princípios do
socialismo. Destacam-se ainda
as experiências constitucionais
da Alemanha nacional-socia-
lista, da Itália fascista, de Es-
tados da Península Ibérica e de
alguns países europeus como
típicas de Estados autoritários,
que encontram sistematização
orgânica no texto da Constitui-
ção portuguesa de 1933.
A Revolução de Outubro, em 1917.
16
3
popular em regime democrático, deveria ser atribuída dire-
tamente ao povo [...] ou então aos seus legítimos represen-
tantes [...]. A inadequação resulta do fato de que o Estado
Instrução no Brasil:
social não se legitima simplesmente pela produção do direi-
to, mas antes de tudo pela realização de políticas (policies),
isto é, programas de ação.
Colônia e IMPÉRIO2
Essa mudança foi refletida também nas experiências constitucionais de
vários países1 que acrescentaram aos direitos fundamentais (liberdade pes-
soal e econômica) direitos constitutivos da ampliação na participação no
poder político e da distribuição da riqueza social. Dessa forma, a educação
passou a ser reconhecida como direito social a ser garantido pela ação es-
tatal e como estratégia de desenvolvimento socioeconômico.
Marshall (1967) divide a noção de cidadania em três elementos e postula
certa ordem lógica e cronológica no processo de conquista da cidadania nos Na ocasião do reconhecimento da Companhia de Jesus como ordem religio- 2
Texto extraído e adaptado de
países europeus: no século XVIII, o elemento civil; no século XIX, o político; sa, a colonização do território brasileiro já havia sido iniciada por D. João III,
3
Araujo (2005).
e no século XX, o elemento social. Esse processo foi assinalado pelas trans- inclusive com a divisão administrativa em capitanias hereditárias. Tempos 3
“[...] D.João III, rei de Portu-
formações estruturais que alteraram tanto a concepção e princípios do Es- depois, em 1548, foi criado o Estado do Brasil como província portuguesa gal, teve como companheiro
tado, quanto o ordenamento jurídico-constitucional que lhe servia de base. ultramarina, e o monarca português deu início à organização da educação de estudos humanísticos e
Nessa dinâmica, um aspecto relevante diz respeito à afirmação da edu- no território brasileiro. Para isso, escolheu o padre Manoel da Nóbrega, da científicos, Martin Afonso de
cação como direito social, uma vez que, assumindo esse caráter, suscitou a Companhia de Jesus, dando-lhe a incumbência de instalar o ensino e os tra- Sousa, mais tarde donatário
necessidade da intervenção ativa do Estado no sentido programático, ou balhos de catequese dos índios. O padre veio na armada de Tomé de Souza da capitania de São Vicente
seja, não apenas na garantia das liberdades civis, mas também na organi- (governador-geral) e chegou ao Brasil em março de 1549. Em abril, fundou e vice-rei do Estado da Índia,
zação de programas de ação (políticas), por meio da organização tributária, o real colégio da Bahia (FERREIRA, 1966) e, no final do ano, já tinha cria- província portuguesa na Ásia,
administrativa e jurídica para prover a população dos chamados serviços do os reais colégios de Porto Seguro, Ilhéus, Espírito Santo e São Vicente. cuja capital era Goa. E coube
públicos de educação, as políticas educacionais. Coube aos jesuítas que, progressivamente, eram enviados às terras bra- a Martin Afonso de Sousa a
Na proclamação da educação como um direito, está embutida a obriga- sileiras, a instrução na colônia. D. João III, pela confiança nessa ordem reli- glória de presidir as primeiras
ção do Estado de universalizar o ensino, sobretudo porque a extensão da giosa, não lhes negava qualquer pedido, conforme carta encaminhada ao eleições livres realizadas nas
educação como direito social passa a significar a condição essencial para o governador-geral em 1551. Américas em 22 de janeiro de
usufruto dos demais direitos e para a progressiva equalização social. 1532 e de instalar a primeira
Nessa capitania do Brasil andam alguns Padres e Irmãos da Câmara de Vereadores no con-
Companhia de Jesus, os quais folgarei que sejam providos do tinente americano, a Câmara
que lhes for necessário, assim para o seu mantimento (orde- Municipal de São Vicente, ber-
nado) como para seu vestido encomendo-vos e mando-vos ço da democracia americana”
que lhes façais dar tudo o que para as ditas coisas houverem (FERREIRA, 1966, p. 1).
mister. Em Almerim, ao primeiro de janeiro de 1551 (FERREI-
RA, 1966, p. 31, grifos do autor).
Embora D. João III e seu sucessor, D. Sebastião, dessem ordens aos go-
vernadores-gerais para custear as despesas que os jesuítas tinham com a
organização da instrução na Colônia, de modo geral não havia recursos
suficientes para isso, pois as arrecadações não cobriam as despesas (FER-
REIRA,1966).
Talvez por causa dessa relação direta entre a Companhia de Jesus e Por-
tugal é que o papel das municipalidades, quanto à intervenção na educa-
17

Ação de catequese dos jesuítas
4
É preciso destacar que outras
ordens religiosas, como a das
Carmelitas, a dos Beneditinos
e a dos Franciscanos, ministra-
vam em seus conventos aulas
para a formação sacerdotal e
também aulas nas residências
de famílias da elite colonial
(WEREBE, 1994).
5
No século XVIII, várias críticas
ao conteúdo e à didática dos
jesuítas começaram a circular
em Portugal, que passou a
assumir os princípios da revo-
lução científica e da filosofia
cartesiana já em voga na Eu-
ropa, caracterizando “a época
do Iluminismo”. A congrega-
ção do oratório aproximou-se
do rei D. João V e influiu no
combate à orientação jesuítica.
Além das críticas propriamente
pedagógicas, os jesuítas foram
acusados de terem perdido o
seu espírito fundador e terem
se tornado ambiciosos, acu-
mulando riquezas e honras.
Isso tudo desencadeou uma
intensa campanha contra os
jesuítas, que começou em
1755 e terminou em 1773 com
a extinção da companhia pelo
Papa Clemente XIV, tendo Por-
tugal tomado parte ativa nesse
processo (MIRANDA, 1975).
18
ção oferecida pelos jesuítas, tenha sido praticamente inexistente, pelo me- Para alguns autores, a vinda da Família Real para o Brasil, em 1808, assi- 6
Documento publicado em
nos até o começo do século XVIII (ALMEIDA, 1989). Se a empresa colonial, nalou o início da constituição da nacionalidade brasileira, consolidada com 1599, cujo título completo é
no que se refere aos aspectos econômicos, foi erigida a partir da lógica da a criação, em 1815, do “Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarve”. Quanto Ratio atque Institutio Studio-
delegação à iniciativa privada e à administração local, com forte controle à educação, a vinda da Família Real significou a inauguração do ensino rum Societatis Iesu, consti-
governamental, no que diz respeito à educação, a delegação da tarefa aos superior no País, para atender às necessidades urgentes da Corte em terras tuído de trinta conjuntos de
jesuítas não implicou o controle governamental. De acordo com Almeida brasileiras, e o impulso da vida cultural do Rio de Janeiro, com a criação regras com a prescrição da
(1989, p. 37), “[...] o governo colonial do Brasil, ao contrário do governo da Biblioteca Nacional, da Imprensa Régia e do Jardim Botânico. Todavia, o responsabilidade, do desem-
colonial de outros povos, como o da Espanha, sempre foi hostil ao desen- ensino secundário continuava a ser ministrado nas aulas régias e o ensino penho, da subordinação e do
volvimento da instrução pública e - salvo raras exceções - sempre reprimiu primário permaneceu abandonado, com um decréscimo ainda maior quan- relacionamento dos membros
a expansão do espírito nacional”. to ao papel praticamente inexistente das municipalidades no ensino, tendo da hierarquia, dos professo-
Em que pese a essa hostilidade, havia escolas públicas nas localidades em vista o empenho e as despesas em favor da instrução primária, cujo ser- res e dos alunos. Também era
onde havia mestres com o título de professores régios. Essas escolas eram viço passou a ser centralizado pelo rei, tentativa frustrada de organização um manual de organização e
mantidas mediante taxas locais sobre a carne, a aguardente e o vinagre, da instrução pública em termos nacionais (ALMEIDA, 1989). administração escolar. A me-
forma de financiamento que perdurou até a Reforma de Pombal, que esta- Na verdade, a orientação educacional do período foi voltada para aten- todologia prescrita no docu-
beleceu o subsídio literário, em 1772. der pragmática e imediatamente às necessidades da Corte Portuguesa no mento é bastante detalhada
Romanelli (1991) indica que a estrutura da sociedade colonial contri- Rio de Janeiro, o que fez com que a ênfase recaísse no ensino superior e no que se refere à sugestão
buiu para a importação das formas de pensamento da cultura medieval não na instrução elementar. de processos didáticos, visto
europeia e para a preeminência dos jesuítas na disseminação dessas ideias Proclamada a Independência do Brasil, em 1822, a instrução primária que a finalidade principal do
na colônia brasileira. A instrução no Brasil colonial estaria ao alcance ape- passou a ser tema de debates e projetos sobre a educação nacional. Em Ratio Studiorum era conferir
nas dos donos de terra e senhores de engenho, de forma que, ao almejar 1823, primeira constituinte, configurou-se um projeto que previa uma es- certa uniformidade na forma-
a reprodução dos padrões aristocráticos da elite europeia, a elite colonial cola para cada termo, um ginásio para cada comarca e universidades nos ção de todos os que frequen-
teve que contar com os jesuítas como agentes de disseminação dos bens lugares apropriados. Os deputados reconheciam a necessidade de um siste- tassem os colégios jesuítas
culturais do velho continente. ma de educação para a Nação, mas também destacavam que um inconve- (BORTOLOTTI, 2005).
Ademais, também interessava a essa elite o conteúdo cultural da educa- niente seria o tempo necessário para erigi-lo. O problema da precariedade
ção jesuítica, voltado para a erudição e para o letramento, traduzindo-se e/ou inexistência da instrução primária era generalizado e não havia uma só
no conteúdo da contrarreforma e, portanto, calcado no dogmatismo e no província com condições ideais de oferta e infraestrutura (MOACYR, 1939a).
respeito à autoridade, mas não no pensamento crítico e no racionalismo,
que começavam a ganhar fôlego em alguns países europeus. Assim, os ob-
jetivos da elite eram perfeitamente atendidos pelos jesuítas, que ofereciam,
ao mesmo tempo, a catequese e a conversão do gentio e uma educação
desinteressada e ilustrada aos representantes da elite colonial, configuran-
do uma estrutura educacional dual, que permaneceu por muito tempo na
história da educação brasileira4.
Mesmo a expulsão dos jesuítas, em 1759,5 não fez desaparecer as mar-
cas do modelo de instrução existente na colônia, até porque toda uma
estrutura foi desmontada sem que houvesse um outro modelo que
pudesse substituí-la com a adequada rapidez e eficiência. Em vez de um
sistema de instrução, passaram a existir escolas leigas e confessionais, mas
todas invariavelmente seguiam o Ratio Studiorum6, uma vez que não
havia sequer a possibilidade de dispensar o trabalho dos professores com
formação jesuítica. Apesar disso, a expulsão dos jesuítas marcou o início,
mesmo que muito tímido, do papel do Estado na oferta de instrução para
a população, com toda a precariedade financeira, política e administrativa
daquele contexto histórico específico. Independência do Brasil
19

7
Razão pela qual nessa data se
comemora o Dia do Professor.
8
O ensino mútuo pode ser de-
finido como um “método” de
ensino em que um adulto dava
instruções —
­ com exercícios e
lições — para alguns monito-
res, que repassavam aos seus
colegas, agrupados em classes
com 200 ou mais alunos, num
clima de disciplina e rotina. “O
sistema de ensino mútuo, de-
vido ao célebre Joseph Lan-
caster, tinha sido trazido da
Índia para a Inglaterra pelo Dr.
André Bell. Este método era
conhecido na Europa desde o
século XVI e recomendado por
Erasmo. A aplicação dele foi
feita com grande sucesso em
São Ciro pela Sra. Maintenon.
No século XVIII, a cidade de
Orleans e as escolas anexas ao
Hospício da Piedade também
adotaram-no; a partir de 1814,
o ensino mútuo se estendeu
rapidamente na França, Suíça,
Rússia e Estados Unidos, onde
o próprio Lancaster o propa-
gou” (ALMEIDA, 1989, p. 57).
20
Desde o início da Nação brasileira, a questão de se manter um sistema
de educação equânime estava colocada. Tanto a denúncia da precariedade,
das desigualdades regionais e de arrecadação, quanto a dificuldade de ar-
ticular um sistema nacional em tão vasto e diverso território ocuparam os
primeiros deputados constituintes que teve a Nação brasileira.
Enfrentando esses impasses, o Projeto de Constituição de 1823 trazia dis-
positivos que: a) instituíam escolas primárias em cada termo, ginásios em
cada comarca e universidades nos lugares considerados apropriados; b) de-
finiam que leis e regulamentos marcariam o número e a constituição desses
estabelecimentos; c) determinavam que o ensino seria livre (MOACYR, 1936).
Como se sabe, a Constituinte foi dissolvida, e a Carta outorgada de 1824
foi bem mais modesta, declarando apenas a gratuidade da instrução primá-
ria como uma das formas de o Império assegurar a inviolabilidade dos di-
reitos políticos e civis (art. 179, XXXII), mas não havia prescrição dos meios
para concretizar esse princípio, o que desconsiderou todo o rico debate
sobre a organização da educação nacional dos constituintes de 1823.
Em 15 de outubro de 1827, foi promulgada a primeira Lei Geral da Ins-
trução Pública do Brasil Independente7. Essa lei, ao mesmo tempo em que
mandava criar escolas de primeiras letras em “[...] todas as cidades, vilas e
lugares mais populosos” (art 1.º), incumbia os presidentes das províncias,
em conselho e com a audiência das câmaras municipais, de definir o nú-
mero e a localidade das escolas, enquanto não estivessem em exercício os
Conselhos Gerais com a devida aprovação final da Assembleia Geral.
Vê-se que o papel das câmaras municipais era de coadjuvante, cabendo
aos presidentes das províncias, junto com o Conselho, inclusive a definição
dos ordenados dos mestres, com base em um valor mínimo e máximo es-
pecificado na própria lei. Nessa lei ficou estabelecido que as escolas seriam
de ensino mútuo8 nas capitais das províncias e também nas cidades, vilas e
lugares populosos (art. 4º).
Almeida (1989) indica que os meios para a propagação da instrução
primária, nos doze primeiros anos do Brasil Independente, foram erigidos
com base no sistema de ensino mútuo por intermédio de medidas oficiais,
incentivando a introdução do sistema nas províncias, ao lado da liberdade
de abrir escolas, sem exames prévios ou autorizações. Esse sistema parecia
muito adequado à nova nação, uma vez que, em tese, poderia difundir es-
colas elementares em todas as localidades, instruindo grande quantidade
de alunos a um custo muito baixo. Contudo, fracassaram os esforços de
propagação do ensino mútuo como forma de garantir instrução primária
aos brasileiros, tanto por falta de pessoal preparado, quanto por incapaci-
dade de investimento do Governo Central e das municipalidades que re-
velavam precariedade até mesmo em sua função de vigilância das escolas,
mediante a atuação das câmaras municipais (ALMEIDA, 1989).
Até o Ato Adicional, os Conselhos das Províncias tinham competência
para formular projetos de leis, mas deveriam encaminhá-los à Assembleia
Geral, que tinha a competência exclusiva de legislar. A partir de 1834, en-
tão, essa competência quanto ao ensino primário e ao ensino secundário,
constituindo exceção o ensino superior e o município neutro (onde estava
localizada a Corte), foi transferida às províncias.
Dessa forma, às Assembleias Legislativas provinciais coube legislar sobre
a instrução pública como um dos fios da teia descentralizadora do Ato Adi-
cional de 1834. Entretanto, em vez de amenizar a situação, isso foi o mote
para uma desorganização maior do ensino brasileiro.
O Ato Adicional de 1834, ao transferir para as províncias o ensino pri-
mário e o secundário, realizou uma descentralização do ensino que signi-
ficou uma omissão ainda maior do Governo Central quanto à instrução
elementar, o que ampliou as desigualdades existentes. Dessa forma, o Ato
Adicional afastou ainda mais a possibilidade de constituição de um projeto
nacional de difusão da instrução elementar.
A descentralização do Ato Adicional de 1834 malogrou fundamental-
mente pela falta de recursos das províncias, advindo de um sistema falho
de arrecadação de tributos, que impossibilitou às províncias constituir uma
organização administrativa da instrução pública:
O resultado foi que o ensino, sobretudo o secundário, aca-
bou ficando nas mãos da iniciativa privada e o ensino pri-
mário foi relegado ao abandono, com pouquíssimas escolas,
sobrevivendo à custa do sacrifício de alguns mestres-escola,
que, destituídos de habilitação para o exercício de qualquer
profissão rendosa, se viam na contingência de ensinar (RO-
MANELLI, 1991, p. 40).
Além da questão dos recursos, sobrepujava o problema da falta de con-
trole e de fiscalização sobre o ensino ministrado. A Lei de Interpretação
do Ato Adicional, de 1840, não alterou essa situação, pois não definiu a
responsabilidade estatal com a oferta de instrução elementar. A instru-
ção popular permaneceu abandonada, com um ensino primário deficiente
(chegando ao limite da quase inexistência), um corpo docente leigo ou mal
preparado e uma escola secundária para poucos (os filhos das classes abas-
tadas) com perfil livresco e propedêutico (WEREBE, 1994).
A tividade
Elabore um texto reflexivo sobre a organização do ensino no Período
Imperial, destacando as consequências da descentralização política
e administrativa para a educação no período.
21
4
Instrução no Brasil:
Primeira República9

7
Razão pela qual nessa data se
comemora o Dia do Professor.
Proclamação da República
Em grupos , discuta as seguintes questões (webfólio)
a ­‑ O que é um Estado Federativo?
b ­‑ Por que o Brasil é uma República Federativa?
c ­‑ Qual a diferença entre centralização, descentralização
e desconcentração?
A indiferença da política educacional imperial com a instrução pública foi
mantida com a Proclamação da República e com a definição da organização
federativa. Cury (2001) considera que a descentralização do Ato Adicional de
1834, que pode ser interpretada como um primeiro ensaio federativo no Brasil,
foi também a primeira omissão formal do Estado quanto à educação. É justa-
mente nesse vácuo de atuação do Poder Público que o catolicismo, considerado
como religião oficial do Estado brasileiro, não só manteve, como também ex-
pandiu seus tentáculos para a formação das elites e dos professores primários,
em que pese a separação entre Igreja e Estado e a laicidade do ensino instituída
pela Constituição Republicana de 1891. Nesse sentido, é que podemos afirmar
que a instituição do federalismo não representou progresso do País quanto
à garantia de oferta estatal de instrução primária boa e bastante para todos.
A educação foi inscrita no primeiro texto constitucional republicano e se
desenvolveu durante toda a Primeira República como um encargo não da
centralização política, mas eminentemente da descentralização política e
administrativa, mantendo a tradição do Ato Adicional de 1834. Mesmo an-
tes da promulgação da Constituição de 1891, o Decreto n.o 7, do Governo
Provisório, já estabelecia que aos Estados caberia a responsabilidade pela
instrução pública (CURY, 2001).
O Decreto n.o 7 não só reforçou a autonomia local quanto à oferta de
instrução popular prevista no Ato Adicional como a expandiu para todos os
graus de ensino. A questão federativa assumiu, assim, papel determinante
na configuração da organização do ensino brasileiro e no desenvolvimento
histórico dessa organização nas décadas seguintes, uma vez que a forma
como foi concebida a Federação excluía a educação como uma das tarefas
de caráter nacional a ser direcionada pela União.
Aos Estados (antigas províncias), dessa forma, coube assumir os ônus
dessa descentralização federativa. Entre as suas incumbências, havia a ins-
trução. A questão da distribuição dos recursos tributários entre os entes
federados, desde o princípio, colocou-se como um limite para o exercício da
autonomia desses entes federados, visto que não foram discriminadas as ren-
das que assegurassem os encargos descentralizados para a esfera estadual.
A ideia de evitar ingerências na administração dos Estados quanto à
educação foi expressa no dispositivo que assegurava como competência
não privativa do Congresso Nacional apenas “animar” o desenvolvimento
das letras, artes e ciências, criar instituições de ensino secundário e superior
nos Estados e prover a instrução secundária no Distrito Federal (art. 35).
Mas a educação, situada no âmbito dos direitos civis e políticos, foi definida
apenas em seus aspectos relativos à laicidade, nos moldes do que já havia
sido definido pelo Decreto n.º 119-A do Governo Provisório10.
A nova estrutura jurídica e política do Estado brasileiro acabou revi-
gorando o debate sobre a liberdade de ensino, com base nos dispositivos
constitucionais da federação e da liberdade profissional. Também é preciso
destacar que a conjuntura de oposição à centralização monárquica favore-
ceu, na área educacional, a negação do papel da União como poder legíti-
mo para a organização de um sistema nacional de instrução. 10
De autoria de Rui Barbosa, o
Enfim, o processo político da constituição do Estado republicano brasileiro Decreto n.º 119-A estabelecia
pautou-se por um modelo de Federação em que prevaleceram os Estados e a separação entre a Igreja e o
não a União. Dessa maneira, as tendências autonomistas influíram nos rumos Estado, bem como consagrava
da política educacional, com o abandono da instrução primária aos Estados, a liberdade de cultos.
desconsiderando a sua capacidade técnica e financeira e também com a radi-
calização do debate sobre a desoficialização do ensino secundário e superior.

22 23

Primeira Constituição Republicana em
que assumem o poder os Marechais
Manuel Deodoro da Fonseca e Floriano
Peixoto
Com relação ao ensino supe-
11
rior, a medida mais expressiva
da União foi a criação da Uni-
versidade do Rio de Janeiro em
1920 e a de Minas Gerais em
1927 (NAGLE, 2001).
24
Nagle (2001) chama a atenção para o fato de, no final da Primeira República,
a escolarização passar a ser considerada como mecanismo de progresso social
e econômico, corrigindo as falhas do projeto civilizatório brasileiro. Essa cren-
ça no poder da educação para transformar a sociedade foi traduzida pelo au-
tor em dois conceitos que significaram dois movimentos educacionais ora pa-
ralelos, ora sucessivos: o entusiasmo pela educação e o otimismo pedagógico.
Foram exatamente esses movimentos que imprimiram aspectos doutriná-
rios e técnicos às reformas da instrução levadas a termo pelos Estados, na
perspectiva do federalismo descentralizador da Constituição de 1891. Dessa
forma, as expressões do entusiasmo pela educação e do otimismo pedagógico
e a consequente preocupação com as questões educacionais apresentaram-
-se desigualmente nos Estados e timidamente no âmbito do Governo Central.
Apesar dessa timidez na alteração do ensino secundário e superior, a União
não se absteve de tentar intervir na questão da disseminação da escola primária
no final da Primeira República, fundamentalmente porque cresciam os clamo-
res nacionalistas e as críticas à descentralização. Assim, foram feitos acordos
com os Estados nesse sentido, mas mantinha-se uma estrutura centralizada
de funcionamento apenas da escola secundária e superior11 (NAGLE, 2001).
A década de 1920 foi marcada pela emergência do problema da interven-
ção do Governo Central nos Estados para garantir a difusão de uma escola
primária de caráter nacional. Já em 1918, as pressões nesse sentido eram tão
frequentes que a União subvencionava escolas primárias em alguns Estados
e, em 1921, o Governo Federal convocou uma conferência interestadual de
ensino primário com o objetivo de analisar bases conjuntas de atuação para a
disseminação da escola primária.
Os resultados finais da conferência significaram uma inversão expressiva na
interpretação constitucional, mesmo levando em conta que a União exerceria
o papel de colaboração somente. Com efeito, a interpretação dos dispositivos
da Constituição de 1891 quanto ao regime federativo vinha impedindo qual-
quer atuação da União no ensino primário. Isso porque, desde o Ato Adicional
de 1834, por força do § 2o, do art. 10, era prescrito que às Assembleias Pro-
vinciais caberia legislar sobre a educação pública, e essa interpretação per-
sistiu durante o regime republicano, embora os dispositivos da Constituição
de 1891 sugerissem o critério da competência concorrente da União e dos
Estados, visto que expressamente não era vedada a atuação nem da União
nem dos Estados em determinado nível ou ramo de ensino (NAGLE, 2001).
Dessa forma, a instrução elementar foi assumida pelos Estados como com-
petência decorrente de sua autonomia política e de acordo com os princípios fe-
derativos do texto constitucional. O combate ao analfabetismo, colocado como
um problema nacional, reconfigurou essa interpretação, de forma que pode ser
situado como o motivo da incipiente centralização da política educacional para
o nível primário, sendo reforçado com a conferência de 1921 (NAGLE, 2001).
A Federação, que antes servia para justificar a abstenção da União, passou
a significar uma tendência para se refrear a autonomia estadual, visto que o
analfabetismo seria uma mal nacional a exigir soluções nacionais. Ademais, a
Constituição, em seu art. 35, determinava a criação, pelo Congresso Nacional,
de escolas secundárias e superiores nos Estados, mas não proibia a criação
de escolas primárias e, ainda que tal argumentação não fosse suficiente, no
mesmo artigo, a função de “[...] animar, no País, o desenvolvimento das letras,
das artes e das ciências” implicaria, necessariamente, a competência da União
para combater o analfabetismo. Em que pese a esse esboço de sistematização
de uma ação nacional de instrução primária, pouco foi feito para traduzir
as medidas da conferência em ações concretas, principalmente por falta de
recursos financeiros (NAGLE, 2001).
Se as realizações do Governo Central não foram dignas de nota, o mesmo
não pode ser dito quanto aos governos estaduais. Todavia, as reformas e re-
modelações dos sistemas escolares estaduais ocorreram de forma desigual e
calcada na política de governadores, visto que apenas determinadas unida-
des da Federação (geralmente as mais desenvolvidas social, política e eco-
nomicamente) passaram a assumir os princípios reformadores: “[...] o ideário
nacional, especialmente na década de 1920, vai encontrar terreno propício
para sua concretização nos Estados e no Distrito Federal; este é outro reflexo
do desenvolvimento do ‘estadualismo’” (NAGLE, 2001, p. 244). Assim, os Es-
tados mais desenvolvidos levaram a termo não só medidas para a ampliação
do acesso à instrução, mas também medidas de substituição dos princípios
educacionais então vigentes pelos princípios da Escola Nova.
A reforma pioneira desse movimento reformador estadualista foi a de
Sampaio Dória, em 1920. Articulada às preocupações do movimento nacio-
nalista, a reforma paulista buscava alternativas para o problema do analfa-
betismo num contexto em que milhares de crianças estavam fora da escola e
em que havia severas restrições orçamentárias do Governo Estadual. A ques-
tão da universalização da instrução elementar ganhou relevo e a solução foi
adotar um tipo de escola elementar aligeirada e simples, com o ensino minis-
trado em dois anos para crianças de nove e dez anos. Em seguida, a reforma
de ensino do Ceará, conduzida por Lourenço Filho, e todas as outras reformas
estaduais (a de Anísio Teixeira na Bahia, em 1924, a de Mário Cassassanta em
Minas Gerais, no ano de 1927, e a de Fernando de Azevedo, no mesmo ano,
no Distrito Federal) enfatizaram menos a dimensão do analfabetismo, e o
25
 5
ensino primário foi modificado sem a adoção de medidas radicais, mas com
forte influência do escolanovismo, enfatizando as dimensões pedagógicas do
A Política Educacional
processo de escolarização (NAGLE, 2001).
Em que pese ao idealismo das reformas, que se fizeram com base muito
do Estado Varguista12
mais em legislação que não levava em conta a realidade brasileira, foi me-
diante essas medidas no âmbito estadual que se criaram as condições para o
surgimento de um sistema nacional de educação na década de 1930. Assim,
na década de 1920, os Estados viram-se obrigados a se responsabilizar por
seus deveres constitucionais, ao mesmo tempo em que também crescia o
interesse pela difusão do ensino primário por parte das municipalidades e a
necessidade de um projeto nacional de educação.

O movimento político de 1930, conhecido como a “Revolução de 30”, não

havia formulado um plano ou plataforma política para a educação nacional,
mas se apropriou dos debates anteriores sobre a organização do ensino bra-
A tividade para fórum sileiro para traçar novas diretrizes para a educação brasileira. De imediato, foi
criado o Ministério da Educação e Saúde, sob o controle de Francisco Campos,
o que já expressava a preocupação com a organização da educação em bases
A partir do texto reflexivo elaborado no capítulo anterior, discuta, em grupos, nacionais, pois “[...] a República, em 19 de abril de 1890, criou o Ministério da
se a Proclamação da República trouxe modificações relevantes para a orga- Instrução, Correios e Telégrafos, estranho à organização e acúmulo de fun-
nização da educação nacional ções as mais diversas, que foi extinto em 1892, e as questões de ensino foram
transferidas para o Ministério do Interior e da Justiça” (MIRANDA, 1975, p. 35).
Buscava-se conferir uma reestruturação do ensino no País. Mas, em vez
de essa reestruturação ter-se iniciado pelo ensino primário, que acumulava
vários séculos de abandono e precariedade, a reestruturação do ensino ini-
ciou-se pelos cursos secundários, superior e pelo ensino comercial. Todavia,
merece destaque a criação do Conselho Nacional de Educação como uma Getúlio Vargas

medida para conferir maior organicidade ao ensino brasileiro.

No final do ano de 1931, a Associação Brasileira de Educação promoveu
a IV Conferência Nacional de Educação solicitada pelo próprio governo de
Vargas, com a finalidade de discutir uma política educacional de caráter
nacional que contemplasse os diversos interesses em jogo. De um lado, os
mais preeminentes eram aqueles ligados à Igreja Católica, que desaprova- 12
Texto extraído e adaptado de
ram os princípios reformadores debatidos e aplicados na década de 1920; Araujo (2005).
de outro lado, os grupos ligados aos profissionais da educação defensores
de princípios liberais. Não houve consenso na IV Conferência, porque os
debates giraram em torno, basicamente, dessas duas posições. Assim,

[...] um dos grupos dos educadores, por iniciativa de Nóbrega

da Cunha, incumbiu a Fernando de Azevedo de redigir um
manifesto em que se fixassem os princípios e o sentido de
uma política brasileira da educação. Daqui surgiu a recons-
trução educacional no Brasil ao povo e ao governo. Mani-

26 27
 festo dos pioneiros da Educação Nova com numerosas as-
sinaturas, publicado em 1932 em que preconiza a laicidade
do ensino, a gratuidade, obrigatoriedade e a Escola Única
(MIRANDA,1975, p. 72).
O manifesto, do ponto de vista do debate sobre estrutura federativa brasi-
leira, expressava tanto a posição em defesa do nacionalismo quanto a posição
em defesa da descentralização, talvez pela heterogeneidade de seus signa-
tários, que iam desde Fernando Azevedo, com sua posição unitarista e elitis-
ta, até Anísio Teixeira, com suas posições democráticas e descentralizadoras.
Dessa forma, podemos observar a denúncia sobre a inexistência de um sis-
tema de organização escolar de caráter nacional devido às reformas parciais
que não lograram amenizar as mazelas do ensino brasileiro, sendo neces-
sário um plano integral que incidisse no problema maior da organização da
educação nacional, conforme o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova:
No entanto, se depois de 43 anos de regime republicano, se
der um balanço ao estado atual da educação pública, no
Brasil, se verificará que, dissociadas sempre as reformas eco-
nômicas e educacionais, que era indispensável entrelaçar e
encadear, dirigindo-as no mesmo sentido, todos os nosso es-
forços, sem unidade de plano e sem espírito de continuidade,
não lograram ainda criar um sistema de organização escolar,
à altura das necessidades modernas e das necessidades do
país. Tudo fragmentário e desarticulado (O Manifesto dos
Pioneiros da Educação Nova. Disponível em < http://www.pe-
dagogiaemfoco.pro.br/heb07a.htm>. Acesso em 10 jan.2011).
O Manifesto reconhecia a educação como direito, numa perspectiva libe-
ral, relativa às iguais oportunidades e condições no processo de escolariza-
ção elementar, independentemente dos fatores econômicos ou sociais, por-
tanto, um direito desvinculado da questão de classes sociais. Nesse sentido,
seus signatários defendiam que cabia ao Estado reconhecer a educação
como uma função a um só tempo social e pública, formulando um plano
geral de educação que priorizasse uma escola única a todas as crianças de 7
a 15 anos. Quais seriam os meios para organizar essa escola única, segundo
o documento? Ampla autonomia técnica, administrativa e econômica aos
técnicos educacionais e aos educadores, a instituição de um fundo escolar
gerido por órgãos de ensino responsáveis pelo direcionamento dos recursos
e uma organização de ensino descentralizada.
Na aplicação da “doutrina federativa” à União, na Capital, e aos Estados,
deveria competir a educação geral, de acordo com os princípios fixados na
Carta Constitucional, bem como com o regime de atribuições estabelecido.
Ao Ministério da Educação caberia a ação sob os princípios prescritos na
28
Constituição, fazendo com que os Estados também os seguissem, colabo-
rando onde houvesse insuficiência de meios.
As lutas ideológicas entre católicos e liberais tiveram reflexos nas duas
Constituições que vigoraram no período. O texto constitucional promulgado
em 1934 tinha um perfil eminentemente social, seguindo uma tendência
mundial do pós-guerra, e, pela primeira vez na história constitucional brasi-
leira, considerações de ordem econômica e social foram introduzidas no texto.
Em relação à educação, pela primeira vez na história constitucional do
País, foi destinado um capítulo específico sobre o assunto, com a deter-
minação explícita do Estado em provê-la de forma gratuita e obrigatória
no ensino primário e tendencialmente gratuita nos graus posteriores de
ensino, assegurando para tal o mínimo de aplicação de recursos públicos
provenientes de impostos das diversas instâncias administrativas na ma-
nutenção e desenvolvimento do ensino (10% para a União e Municípios e
20% para os Estados e para o Distrito Federal) com subvinculação de 20%
dos recursos da União para o ensino nas zonas rurais (art.156).
No texto de 1934, embora o art. 13 tivesse conferido autonomia inédita
à organização municipal, a distribuição de competências quanto à oferta
educacional permaneceu eminentemente estadualista, pois, segundo o art.
151, competiria aos Estados e ao Distrito Federal “[...] organizar e manter
sistemas educativos nos territórios respectivos, respeitadas as diretrizes tra-
çadas pela União” (CAMPANHOLE, A.; CAMPANHOLE, H., 1994, p. 668). Além
disso, foi prevista a criação de fundos de educação pelos entes federados,
fundos constituídos pelas “[...] sobras de dotações orçamentárias, acrescidas
das doações, percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas,
taxas especiais e outros recursos financeiros” (§1.o do art. 157) (CAMPA-
NHOLE, A.; CAMPANHOLE, H., 1994, p. 669). Parte desses fundos deveria
ser aplicada em auxílios para o fornecimento gratuito de material escolar,
bolsas de estudo, alimentos e assistência médica alimentar (§ 2.o).
Também foi prevista a existência de um Conselho Nacional de Educação,
cujas tarefas consistiriam em elaborar o Plano Nacional de Educação e au-
xiliar o governo nos problemas afetos ao ensino. Além disso, foi instituído
o Ensino Religioso nas escolas oficiais, com frequência facultativa (art. 150,
alínea a, arts. 152 e 153), um dos aspectos decorrentes do confronto entre
católicos e reformadores escolanovistas, que assinalou os debates consti-
tuintes sobre educação, resultando no caráter híbrido do texto de 1934,
uma vez que foram acolhidas as propostas de ambos os grupos (CURY, 1988).
Assim, a partir de 1930, com o arrefecimento do federalismo descentraliza-
dor de caráter oligárquico, a educação integrou o projeto nacionalista e cen-
tralizador da Era Vargas e foi assumida como um projeto de caráter nacional.
Esse processo de arrefecimento do federalismo está articulado a um proces-
so mais amplo, de declínio dos princípios liberais em nível mundial, visto que,
a partir do fim do primeiro conflito mundial, as ideias ligadas ao totalitaris-
mo ou ao autoritarismo passaram a ganhar relevância na Europa (Mussolini –
29
 1922/Itália, Stálin- 1929/URSS, Hitler- 1933/Alemanha) e também no Brasil,
com os ideólogos autoritários, como Alberto Torres, Oliveira Vianna, Plínio
Salgado, e com movimentos com o mesmo caráter, como o integralismo.
No clima do autoritarismo vigente, a Carta de 1937 foi outorgada. No
que concerne à educação, isentou o Estado da tarefa de garantir ensino
primário gratuito e obrigatório, situando-o na posição de colaborador da
família: “Art.125 - A Educação integral da prole é o primeiro dever e o di-
reito natural dos pais. O Estado não será estranho a esse dever, colaborando,
de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir
as deficiências ou lacunas da educação particular”.
E ainda:
Art. 130 - O ensino primário é obrigatório e gratuito. A gratui-
dade, porém, não exclui o dever de solidariedade dos menos
para com os mais necessitados; assim, por ocasião da ma-
trícula, será exigida aos que não alegarem, ou notoriamente
não puderem alegar escassez de recursos, uma contribuição
módica e mensal para a caixa escolar.
Uma vez o Estado tido como colaborador, não houve previsão de dota-
ção orçamentária específica para a educação, como havia na Constituição
de 1934; também, em conformidade com a ideologia de segurança nacio-
nal, a Educação Física, o Ensino Cívico e os trabalhos manuais tornaram-se
obrigatórios nas escolas primárias, normais e secundárias (art. 131).
Quanto às competências dos entes federados, a Constituição Federal de
1937 teve um caráter eminentemente centralizador, estabelecendo que à
União competiria “ [...] fixar as bases e determinar os quadros da educação
nacional, traçando as diretrizes a que devem obedecer a formação física, in-
telectual e moral da infância e da juventude” (art. 15, IX) e, privativamente,
teria o poder de legislar sobre as Diretrizes da Educação Nacional (art.16,
XXIV). Com a generalização das interventorias nos Estados e com uma carta
outorgada que garantia plenos poderes à União, o federalismo e a discussão
das competências quanto à oferta da instrução foram praticamente anulados.
No Ministério de Gustavo Capanema, em 1942, essa discussão foi reto-
mada com a criação do Fundo Nacional de Ensino Primário, instituído pelo
Decreto n.º 4.958, de 14 de novembro, com a finalidade de subvencionar
os convênios celebrados entre Estados, Territórios, o Distrito Federal e a
União para a ampliação e melhoria do sistema escolar primário. Em 1944,
foi elaborado um plano para o aproveitamento dos recursos do fundo, mas
apenas a partir de 1946 teve início a construção de unidades escolares nas
zonas rurais, de fronteira e de colonização. Além de escolas primárias, tam-
bém foram construídas, com os recursos do fundo, escolas normais.
Em 1942, teve início a consolidação de uma política não só de centrali-
zação, como também de uniformização do ensino, mediante as Leis Orgâ-
nicas de Ensino. Mas a relativa ao ensino primário só foi decretada após
30
o Estado Novo, em janeiro de 1946. Estabelecia, em seu art. 24, que os
estabelecimentos de ensino primário formariam, em cada Estado, em cada
Território e no Distrito Federal, um sistema escolar, com a devida unidade
de organização e direção. O Decreto-Lei definia, portanto, uma organiza-
ção de base estadualista, mas com forte controle da União, estabelecendo,
inclusive, que a coordenação das atividades dos órgãos estaduais estivesse
em “perfeita articulação” com o Ministério da Educação e Saúde.
No que se refere ao financiamento, a Lei Orgânica do Ensino Primário
definiu a gratuidade, mas não excluiu a organização de caixas escolares
com recursos da família, bem de acordo ainda com os dispositivos da Cons-
tituição de 1937. Os recursos para o ensino primário adviriam da cota parte
das rendas tributárias de impostos do Fundo Nacional do Ensino Primário
(FNEP) (art. 45). Os Municípios poderiam, segundo a Lei Orgânica, incorporar
os seus recursos às cotações estaduais ou aplicá-los diretamente, confor-
me acordo entre as esferas administrativas estaduais e municipais (art. 46).
Além disso, as unidades federadas que não atendessem aos princípios da re-
ferida Lei Orgânica estariam impedidas de receber o auxílio do FNEP (art. 48).
A implantação da Lei Orgânica do Ensino Primário coincidiu com o auge
do vigor do movimento municipalista, que se empenhou no processo cons-
tituinte de 1946 não só para ampliar as receitas municipais, como também
para inserir a educação como uma das atribuições das esferas locais.
No texto federal de 1946, retomou-se um formato, ainda que precário,
de cooperação entre os entes federados. Com efeito, pela alínea d , XV do
art. 5.o, à União competiria legislar sobre as diretrizes e bases da educação
Nacional e, pelo inciso IX do art. 65, ficava estabelecido que o Congresso
Nacional legislaria, com a sanção presidencial, sobre todas as matérias de
competência da União. Essa competência, entretanto, não eximia os Esta-
dos de possuírem legislação supletiva ou complementar.
Expressando os campos em disputa em torno da organização da educa-
ção no País, ainda mal resolvida pela própria complexidade que assumiu a
federação brasileira, Oliveira (1990) destaca que, em torno da questão da
repartição de competências, apareceram três proposições: a defesa de um
sistema nacional de ensino, cabendo aos Estados e Municípios um papel
suplementar; a admissão de dois sistemas de ensino (um federal e outro
estadual); e a defesa de que cada nível da administração pública deveria
organizar seu sistema de ensino. Prevaleceu a definição de que a responsa-
bilidade pelo ensino primário e médio seria de âmbito estadual, e a União,
além de seu próprio sistema de ensino, teria tarefa subsidiária em relação
aos sistemas estaduais, definição que já fazia parte da tradição jurídica bra-
sileira a partir de uma concepção de federalismo dual.
Apesar dessa definição, cresciam, nessa época, as ideias de autonomia mu-
nicipal e de ensino primário, como responsabilidade dos Municípios já anun-
ciando uma distribuição de competências que levasse em conta essa pers-
pectiva de descentralização municipalista numa federação tridimensional.
31

Apareceram algumas propostas opondo quantidade (aumento do nú-
mero de escolas e de matrículas) à qualidade, contudo não houve na As-
sembleia Constituinte grande celeuma em torno da questão da gratuidade
e da obrigatoriedade para o ensino primário, proposta que teve sua reda-
ção apoiada na Constituição Federal de 1934. Para os níveis posteriores, a
gratuidade estaria vinculada à comprovação de falta de recursos financei-
ros (OLIVEIRA, 1990)
Seguindo a tendência de cooperação entre os entes federados nos servi-
ços educacionais, os recursos para a educação (art. 169), mesmo que arbi-
trariamente (não levando em conta as necessidades efetivas da educação
no País), foram estabelecidos. Assim, o valor a ser vinculado para cada esfe-
ra do Poder Público foi definido (mínimo de 10% para a União e 20% para
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios), bem como a responsabilida-
de das esferas do Poder Público (arts. 170 e 171). O aumento da vinculação
para a esfera municipal traduzia a expectativa em torno da atuação desse
ente federal na oferta educacional.
Também nessa Constituição foi definida como competência da União
legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional. Depois de um
longo e tumultuado processo de tramitação em que disputavam a he-
gemonia grupos ligados à defesa da escola pública e grupos de escolas
particulares católicos, foi promulgada a primeira Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional (LDB).
A tividade
Consulte o seu Webfólio e outros materiais e elabore um texto reflexivo
caracterizando e analisando a Era Vargas e o período de redemocratização
quanto à organização do ensino, a partir dos conceitos de centralização,
descentralização e desconcentração.
32
Da Estadualização à
6
Municipalização
do Ensino No Brasil13
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, aprovada em 20 de
dezembro de 1961, não expressou os apelos do movimento municipalista
no sentido da consolidação de sistemas de ensino de bases locais. O Mi-
nistério da Educação foi instituído como órgão público federal em matéria 13
Texto extraído e adaptado de
educacional, cabendo a ele velar pela observância das leis de ensino, inclu- Araujo (2005).
sive as emanadas pelo Conselho Federal de Educação, que tinha a incum-
bência de decidir sobre o funcionamento e organização do ensino superior,
bem como de indicar as disciplinas obrigatórias para o ensino secundário
e sugerir medidas para o funcionamento do sistema federal de ensino. Aos
Estados, além de organizar seus sistemas de ensino, caberia a autorização
do ensino primário e secundário. Além disso, a LDB instituiu o fundo na-
cional para o ensino primário, secundário e superior, constituído de nove
décimos dos recursos vinculados para a educação na esfera federal (12%,
sendo 20% para Estados e Municípios).
Dessa forma, a bandeira pela existência de um sistema local ou muni-
cipal de educação primária, bem como o princípio de colaboração entre
os entes federados mediante a contribuição para o fundo municipal não
foram incorporados à organização da educação nacional, enquanto a ban-
deira da discriminação de rendas favorável aos Municípios teve alguns de
seus pressupostos inseridos na organização tributária nacional, ainda que
sua duração tivesse sido muito curta.
A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional de 1969 mantiveram a
tradição estadualista de constituição de sistemas de ensino, contudo foi du-
rante o regime militar que a municipalização do ensino se concretizou como
modalidade de descentralização no Brasil, mediante a vinculação de recur-
sos do Fundo de Participação dos Municípios (20%) para aplicação em edu-
cação e de programas de investimento em estrutura técnica e administrati-
va nos Municípios para a sua atuação na esfera educacional (ROSAR, 1995).
Arelaro (1980) explica que as reformas administrativas nesse período fo-
ram condicionadas pelo Decreto-Lei Federal n.º 200/67, cujo princípio era o
da centralização das decisões e descentralização da ação. A Lei n.º 5.692/71,
33
 que reorganizou o ensino brasileiro reformando a Lei n.º 4.024/61 (LDB),
também integrou as ações governamentais na busca desse princípio. Para a
autora, a Lei n.º 5.692/91 não só ratificou, mas também ampliou os princí-
pios descentralizadores da Lei n.º 4.024/61 com a possibilidade de a escola
elaborar e assumir o seu padrão de funcionamento.
É fato pacífico aceitar-se que a Lei 4.024/61, apesar dos
seus dispositivos descentralizadores originou na prática um
regime senão totalmente unificado, pelo menos bastante
centralizador. A explicação para esta contradição em geral
era a da impossibilidade de os órgãos normativos estaduais
recém-criados – os Conselhos de Educação – assumirem o
seu papel. Em função disso, se omitiam e se socorriam do
Federal, que acabava disciplinando ou regulamentando além
de suas competências. Em tese, na Lei 5.692/71, isso não de-
veria acontecer. Havia uma distribuição equilibrada entre as
competências de nível federal, estadual e local – ao nível do
estabelecimento de ensino – em que era realçado sempre que
o atendimento às peculiaridades regionais e locais levaria ao
desaparecimento dos modelos únicos para a educação esco-
lar brasileira (ARELARO, 1980, p.157).
O dever de organizar e manter o ensino era definido nos moldes da au-
tonomia e interdependência entre União, Estados e Municípios, em nome
da racionalização administrativa e econômica que orientava as reformas
do Estado no período. O planejamento integrado era a forma sugerida para
a superação das desigualdades intra e inter-regionais e, na educação, essa
forma de atuação deveria ser concretizada pelo Fundo Nacional de Desen-
volvimento da Educação (FNDE) criado pela Lei n.º 5.537/68, que se confi-
gurava como órgão coordenador e corretivo no âmbito educacional.
Para Maia (1989), a Lei n.º 5.692/71 referia-se a um processo de descen-
tralização articulada em que se preservaria a unidade nacional, significan-
do que os Estados poderiam organizar seus sistemas de ensino, desde que
fossem respeitadas as diretrizes nacionais. Os Estados também poderiam
delegar atribuições aos Municípios, mediante a criação de Conselhos Muni-
cipais, da mesma forma que as escolas poderiam elaborar os seus regimen-
tos em consonância com a legislação vigente.
Vários projetos foram elaborados e implementados, com vistas à solução
da crise educacional e da incapacidade técnica, administrativa e financeira
dos Municípios para organizarem redes locais de ensino no período pos-
terior à Lei n.º 5.692/71, como o Promunicípio, o Edurural, o Polonordes-
te, Pronasec e o Projeto Nordeste. Rosar (1995) situa esses projetos como
instrumentos de uma municipalização induzida, segundo as diretrizes do
Banco Mundial, mediante transferência dos encargos, com a oferta da eta-
34
pa elementar de escolarização para Estados e Municípios e, ainda, definidos
como uma espécie de agenda mais ampla de descentralização, no âmbito
da educação para os países da América Latina.
Assim, afirma que, ao mesmo tempo em que o Estado tinha um perfil
intervencionista para determinados setores da economia utilizando ins-
trumentos centralizadores, para os setores de prestação de serviço para as
classes populares partia de uma lógica descentralizadora, com transferên-
cia de responsabilidades para Estados e Municípios, sem a correspondente
transferência de recursos. Essa crítica, embora procedente, não é suficiente
para explicar o processo de municipalização do ensino levado a termo no
período, uma vez que a estratégia de centralizar as atividades de interes-
se do capital e descentralizar as atividades ligadas à prestação de serviços
sociais sempre foi a tônica do Estado brasileiro, independentemente das
diretrizes dos organismos multilaterais de financiamento. Exemplo disso é
a República Velha, em que tivemos, como vimos, talvez a política de des-
centralização do ensino mais intensa e irresponsável, convivendo com uma
política econômica extremamente centralizada, no que dizia respeito à ma-
nutenção do preço do café no mercado internacional.
A ideia de planejamento integrado, articulada à forte concentração fis-
cal na União, estiolou o princípio descentralizador previsto na legislação,
visto que, além de patente perda de autonomia dos entes federados e do
poder local, também acentuou o empobrecimento dos Estados e Municí-
pios brasileiros e a consequente dependência destes em relação ao Poder
Central, num círculo vicioso em que o planejamento gerou perda de auto-
nomia, que provocou empobrecimento, resultando em mais dependência.
Ora, se na área da educação, era o governo federal que defi-
nia as diretrizes gerais a serem seguidas, fica evidenciado que
só teriam recursos, ou maiores recursos, aqueles Estados que
melhor e mais rapidamente atendiam às “sugestões federais”.
Portanto, com a exclusão de três ou quatro Estados, todos
os outros – em que o salário-educação é pouco significativo
– ficavam praticamente na dependência da visão e da acei-
tação, que os técnicos do Ministério da Educação tivessem
da filosofia proposta nos projetos das unidades da federação
(ARELARO, 1980, p. 158).
Dessa forma, em que pese a declaração do princípio de descentralização
pela via da municipalização, a concentração de recursos na União, os crité-
rios de repasse desses recursos e o papel do Ministério da Educação na ta-
refa de planejamento integrado inverteram o princípio descentralizador. Se
o princípio descentralizador fosse invertido em nome de uma determinada
eficiência da organização do ensino e de uma dada equidade nas oportuni-
dades educacionais, ainda faria sentido, mas esse não foi o caso.
35

14
Nesse sentido, ler sobre os
recentes conflitos dos entes
federados em torno dos pro-
jetos de distribuição dos royal-
ties do Pré-Sal no Congresso
Nacional.
15
Em relação ao Promunicípio,
Rosar (1995) avalia que o pro-
jeto estava mais voltado para
ações de expansão física da
rede e para a assistência téc-
nica e administrativa, e afirma
que não se pode considerar
significativa a expansão, visto
que, em pelo menos 70% dos
casos, se tratava de constru-
ções de escolas de uma sala de
aula “[...] contribuindo assim
para se generalizar na zona
rural e na periferia urbana um
padrão de atendimento restri-
to às primeiras séries do 1.o
grau e de qualidade limitada
pelo tipo de funcionamento
multisseriado das escolas, mas
que era considerado significa-
tivo por permitir contabilizar o
aumento da matrícula de 1.o
grau” (ROSAR, 1955, p. 100).
36
Além disso, é preciso considerar que esse mecanismo não só ampliava as
históricas desigualdades regionais, como também potencializava as atitu-
des predatórias dos entes federados e das localidades, na medida em que
estimulava a competição por recursos e benefícios, prejudicando os que
mais precisavam de apoio do Governo Central. Rosar (1995) situa o núcleo
da crise do funcionamento do Estado federativo na contradição entre os
princípios e projetos de integração nacional e a fragmentação regional na
história política, social e econômica do País, desde a Primeira República.
A contradição entre os interesses nacionais e os interesses regionais foi
ganhando contornos novos, conforme a conjuntura política do País, como
recentemente aconteceu com a reforma tributária, que assumiu caráter di-
minuto diante das necessidades de melhor distribuição dos impostos, dados
os interesses conflitantes entre a União, os Estados e os Municípios, quanto
à arrecadação e partilha da receita tributária,14 assim como aconteceu no
processo constituinte. Dessa forma, é sempre reeditado o caráter predató-
rio e pouco solidário do federalismo brasileiro, o que acaba inviabilizando
ou tornando mais difícil um projeto genuinamente nacional.
A política descentralizada nas ações e centralizada nas diretrizes, conce-
bida no regime militar e efetivada a partir da Lei n.º 5.692/71, resultou em
distorções para a política de expansão da etapa elementar de escolarização,
visto que o peso das desigualdades regionais quanto à capacidade de in-
vestimento na ampliação das redes de ensino fez com que, com exceção
dos grandes centros do Sul e do Sudeste, a ampliação de vagas ocorresse
mediante escolas de uma única classe,15 e, nessas redes constituídas por
essas escolas, a descentralização ter-se-ia caracterizado pelo abandono e
pelo descompromisso do poder público. É justamente essa constatação que
faz Arelaro (1980, p. 192 e 195) concluir:
A descentralização em si constitui apenas uma estratégia,
de maior ou menor validade, dependendo dos objetivos em
nome dos quais ela foi proposta. Ela só se constitui em uma
tese válida quando exprime uma opção do poder político de
realizar objetivos mais amplos no âmbito dos quais ela ganha
sentido. Pudemos observar também que tanto na história
brasileira como na história educacional a descentralização se
prestou a equívocos que geraram adesões ingênuas ou dog-
máticas a teses pretensamente democráticas [...]. Descentrali-
zação em educação significa a opção por um projeto político
que implante o direito à educação a todos.
A questão era saber se a descentralização federativa, principalmente
aquela de perfil municipalista, tal qual a que vinha sendo erigida no Brasil
desde meados da década de 1940, trazia esse potencial igualitário e eman-
cipador inerente ao direito à educação. Os estudos sobre a descentralização
pela via da municipalização têm indicado que os nós federativos consti-
tuem obstáculos expressivos ao alcance de medidas de política educacional
com efetividade do ponto de vista da equalização das oportunidades edu-
cacionais.
A história da autonomia municipal está estreitamente vinculada à com-
plicada história da ideia de federação no Brasil, com todas as suas contra-
dições e, portanto, não é a questão da centralização ou descentralização ou
do autoritarismo e da democracia que define o processo de municipaliza-
ção do ensino no Brasil. O que esteve em jogo, quando da implantação do
federalismo, não era a questão do maior controle dos cidadãos, do equilí-
brio de poderes, do contrato social ou do contrato federativo, mas, sim, a
adaptação de um modelo que serviria aos múltiplos e complexos interesses
das elites políticas e do seu liberalismo específico. Da mesma forma, a in-
corporação da ideia da instância local, no caso brasileiro, o Município, ao
pacto federativo teve relação com a ampliação desses múltiplos e comple-
xos interesses por força dos processos de crescimento econômico, indus-
trialização, incorporação de novos contingentes populacionais aos direitos
de cidadania e às mudanças no perfil de Estado que, de garantidor das
liberdades e escolhas individuais, passou a ser árbitro dos conflitos sociais,
com o papel de organizador de políticas públicas.
De toda forma, em que pese aos equívocos, é correto identificar a déca-
da de 1970 como o momento de retomada dos clamores municipalistas ori-
ginários da década de 1940. Contudo, o contexto era outro, com um regime
discricionário que impedia a existência de uma autonomia municipal nos
moldes anteriormente defendidos.
Apenas na década de 1980 é que o debate do município como espaço
privilegiado de democratização da sociedade ganhou fôlego, junto com o
processo de abertura política do País. Assim é que, em 1982, numa espécie
de reedição dos Congressos Brasileiros de Municípios, aconteceu o I En-
contro Nacional de Municípios promovido pelo Centro Brasil Democrático
(CEBRADE). Da sucessão desses encontros surgiu a Frente Municipalista Na-
cional, que interveio na Assembleia Constituinte para afirmar a autonomia
municipal, defendendo a reforma tributária e o fortalecimento dos exe-
cutivos e legislativos locais (MAIA, 1989). Foi nesse contexto que voltou Movimento pelas “Diretas Já!”
37

a configurar-se a associação entre participação, democracia e autonomia
municipal, com ênfase na defesa de uma organização do ensino de base
local. Maia (1989) destaca que o movimento municipalista que ressurgiu
entre as décadas de 1970 e 1980 se intensificou mediante as ações lide-
radas pelos políticos locais, essencialmente pelos que exerciam o mandato
de prefeito. Na área de educação, a tese municipalista foi divulgada fun-
damentalmente pela UNDIME, integrada pelos secretários ou diretores de
Departamento de Educação.
Foi nesse contexto de reedição da defesa da autonomia municipal e da
organização do ensino com bases locais que foi aprovada a Constituição
de 1988, que incluiu efetivamente o município como ente federado, caso
único entre as federações que existiam no mundo, o que imprimiu novos
contornos às políticas de ampliação do acesso, da permanência e da quali-
dade da etapa obrigatória de escolarização.
discuta no fórum
A partir do texto elaborado no capítulo anterior, discuta, em grupos, os con-
ceitos de centralização, descentralização e desconcentração do ensino nos
períodos de “Redemocratização” do País, do Regime Militar e de “Abertura”
Política no Brasil
38
A ESTRUTURA E A
7
ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO
ESCOLAR NO BRASIL
A Constituição Federal de 1988 consagrou a expressão “sistemas de ensi-
no”, no plural, em vez de “sistema de ensino” ou “sistema de educação”. Se-
gundo as análises de Dermeval Saviani (1997), a consagração dessa expres-
são tem efeitos sobre a organização do ensino no País. Etimologicamente
a palavra “sistema” tem origem na palavra grega “sýstéma”, significando
aquilo que é posto conjuntamente, conjunto de elementos, materiais ou
ideais, entre os quais se possam definir alguma relação.
Saviani (2008) afirma que a existência de um sistema pressupõe três
requisitos: a) intencionalidade (do sujeito em relação ao objeto); b) con-
junto (unidade na diversidade); c) coerência (interna e externa). Para o
autor, a existência de instituições educacionais cada vez mais numerosas
e diversificadas faz com que o sistema de educação se confunda com a
intrincada rede de instituições educativas, reduzindo-se ao conjunto des-
sas instituições. Contudo, é preciso distinguir educação institucionalizada
da educação sistematizada, isto é, dotada de intencionalidade, unidade e
coerência. A educação institucionalizada pode constituir uma estrutura,
ou seja, ela pode surgir e se desenvolver sem nenhum plano, desprovida Constituição Da República Federativa do Brasil de 1988
de caracteres intencionais.
Nessa perspectiva, a utilização da expressão “sistemas de ensino” atinge
o caráter de unidade que seria uma das marcas distintivas da noção de
sistema, tal como descrita por Saviani (2008). De fato, o art. 211 da Cons-
tituição Federal de 1988 (CF de 1988), preconiza que a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, organizem, em regime de colaboração, os
“seus” sistemas de ensino, multiplicando as instâncias normativas afetas à
prestação dos serviços públicos de educação, inclusive introduzindo for-
malmente o município como ente federado.
Levando em conta que, só a partir de 1930, o País começou a reco-
nhecer a educação como uma questão afeta ao Estado nacional, já que
no Império estava a cargo das províncias e na Primeira República a cargo
dos Estados, a pulverização dos “sistemas” de ensino, nas diversas uni-
dades federadas, teve efeitos deletérios para o processo de configuração
39
 de um sistema nacional. Um desses efeitos é a justaposição de políticas
fragmentadas de sistemas de ensino resultantes da somatória de ações e
programas e não da solidariedade entre os entes federados, como pres-
creve o ainda não regulamentado “regime de colaboração”. Outro efeito é
a possibilidade de acirramento das desigualdades regionais na oferta de
escolarização para a população.
Essas considerações poderiam ser relativizadas se evocássemos o art. 22,
que estabelece, como competência exclusiva da União, legislar sobre as
diretrizes e bases da educação. Considerando que uma lei de diretrizes e
bases pressupõe não apenas a institucionalização, mas, sobretudo, a siste-
matização da educação, nós teríamos implicitamente aí a noção de sistema.
Todavia, como destacam Muranaka e Minto (2001), os constituintes consi-
deraram, no máximo, o sistema nacional de ensino, restrito à instituciona-
lização das escolas, e não o sistema nacional de educação, que abrangeria
todas as atividades (institucionalizadas ou não) que tivessem por finalidade
a articulação do direito à educação aos demais direitos sociais de cidadania.
Assim, a organização dos “sistemas de ensino”, de acordo com o art. 211
da CF de 1988, prevê competências exclusivas e comuns para os entes fede-
rados quanto à oferta educacional, que não estão claramente regulamen-
tadas, potencializando os conflitos federativos, com incidência na oferta
estatal de educação. À União cabe organizar o sistema federal de ensino e
exercer ação supletiva e redistributiva, com assistência técnica e financeira
aos Estados, Municípios e Distrito Federal; aos Municípios cabe atuar prio-
ritariamente no ensino fundamental e na educação infantil; e aos Estados
e Distrito Federal cabe atuar prioritariamente no ensino fundamental e mé-
dio. Observa-se, assim, que Estados e Municípios têm a atuação no ensino
fundamental como uma competência comum.
Além da inclusão do município como ente federado, outra particularida-
de da Constituição Brasileira, segundo Carlos Roberto Jamil Cury (2000), é
a vinculação constitucional de recursos a serem aplicados em educação. O
art. 212 prevê a vinculação constitucional da receita resultante de impostos
para cada um dos entes federados (18% para a União e 25% para Estados,
Distrito Federal e Municípios)
Se a CF de 1988 não privilegiou a noção de um “sistema nacional”, a Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei no 9394/96) situa na União
a tarefa de coordenação política e articulação dos diferentes níveis e siste-
mas, exercendo, para tanto, função normativa, redistributiva e supletiva. De
toda forma, como Dermeval Saviani (1997) chama a atenção, em vez de o tí-
tulo do capítulo ser intitulado “Do sistema nacional de educação”, como no
substitutivo Jorge Hage, foi denominado “Da organização da educação na-
40
cional”, o que indica a interpretação vigente na educação quanto à existên-
cia de “sistemas de ensino” com liberdade de organização nos termos da LDB.
Quanto à divisão das incumbências educacionais entre os entes federa-
dos, o art. 9o estabelece que a União deve elaborar o Plano Nacional de
Educação, em colaboração com Estados, Distrito Federal (DF) e Municípios,
organizar o seu sistema de ensino, prestar assistência técnica aos demais
entes federados, organizar sistema de informação educacional (leia-se
Censo Escolar), assegurar processo nacional de avaliação (leia-se avaliações
em larga escala, como SAEB, Prova Brasil, ENEM, ENADE), baixar normas,
autorizar, reconhecer e credenciar cursos de graduação e pós-graduação.
Também foi prevista a criação do Conselho Nacional de Educação (CNE).
Aos Estados e DF cabe, entre outras funções, organizar, manter e de-
senvolver o seu sistema de ensino, definir formas de colaboração com o
município na oferta de ensino fundamental, oferecendo com prioridade o
ensino médio (art. 10). Aos Municípios foi atribuída, além das competências
próprias do seu respectivo sistema, a competência de oferecer educação
infantil e, com prioridade, o ensino fundamental. Foi facultado aos Mu-
nicípios constituir sistemas próprios, integrar-se ao sistema estadual de
educação básica ou, ainda, compor com o sistema estadual um sistema
único (art. 11) Percebe-se, assim, que a LDB se esforça no sentido de garan-
tir alguma definição para formas de colaboração estabelecidas no arranjo
federativo esboçado em 1988, pois prescreve o conjunto de incumbências
de cada ente federado, ainda que mantida uma grande indefinição quanto
às possibilidades de organização da Educação Básica.
A LDB também definiu as atribuições dos estabelecimentos de ensino,
entre as quais consta a elaboração da sua proposta pedagógica (art. 12),
bem como as atribuições dos docentes, que devem participar da elaboração
da proposta pedagógica. A gestão democrática, princípio do ensino brasi-
leiro declarado no art. 205 da CF de 1988, foi inscrita de forma a ser regula-
mentada pelos sistemas de ensino, respeitados os princípios de participação
dos profissionais da escola na elaboração do projeto pedagógico e dos pais
em Conselhos de Escola ou equivalentes. Essa abertura tem gerado, nos
sistemas de ensino, diferentes propostas de gestão democrática, tendo em
vista que sofrem injunções de toda ordem, desde as geográficas e culturais,
até as político-partidárias.
Saviani (1997) analisa que a LDB teve um perfil minimalista, ao avançar
muito timidamente na regulamentação de aspectos essenciais da educação
nacional, e avalia que tal perfil tenha relação com a necessidade, à época,
de viabilizar as ações do MEC, que teve o seu papel reforçado como órgão
definidor da política educacional. Nesse sentido, podemos afirmar que a
41

estrutura e a organização nacional se encaminharam no sentido de atribuir
maiores poderes ao Governo Central, mantendo os conflitos federativos e
a pulverização em níveis toleráveis. Sendo assim, a promulgação, tanto da
Constituição Federal quanto da LDB, foram inócuas quanto à definição da
educação brasileira a partir dos requisitos de intencionalidade, conjunto e
coerência próprios da ideia de um sistema.
A tividade ( webfólio )
a ­‑ Baixe no site www.planalto.gov.br o capítulo Da Educação,
da Cultura e do Desporto
Seção I Da Educação da Constituição Federal de 1988.
b ­‑ Em grupos, faça uma análise sobre os dispositivos constitucionais
e registre no seu webfólio
42
O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
8
ESCOLAR NO BRASIL:
O FUNDEF E O FUNDEB
O financiamento da educação escolar tomado genericamente não se cir-
cunscreve ao setor público, pois também se refere ao setor privado me-
diante os gastos realizados pelas famílias, associações e entidades privadas
(tipo SENAI, SENAC, sindicatos, etc.). Mas, no Brasil, são insuficientes e
precários os dados e as pesquisas sobre financiamento privado. Por isso,
este texto não fugirá da margem de análise da maioria dos trabalhos sobre
financiamento da educação que recai invariavelmente no setor público.
A Constituição de 1988 reafirmou a educação como um direito social e,
como todo direito, para a sua concretização como política social, definiu
também as responsabilidades e as formas de seu provimento, estabelecen-
do as fontes de financiamento de que o Estado poderia dispor para cum-
prir o seu dever constitucional de oferta. Esses dispositivos constitucionais
foram alterados pela Emenda 14, de 12 de setembro de 1996, que criou o
Fundef e que foi modificada, posteriormente, pela Emenda Constitucional
53, de 19 de dezembro de 2006, que criou o Fundeb.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, promulgada em 1996,
trouxe um capítulo dedicado aos recursos financeiros para a educação no
Brasil em que são delimitadas as fontes de recursos (art. 68), a vinculação
de recursos (art. 69 a 73), a necessidade de estabelecimento de padrões de
qualidade (art. 74 a 76) e a transferência de recursos públicos para institui-
ções particulares. Esses dispositivos constituem o arcabouço normativo do
financiamento da educação escolar no País e é com base nesse arcabouço
que analisaremos o tema.
O texto constitucional de 1988 estabeleceu que o Brasil seria organizado
sob o regime federativo e que cada unidade federada (União, Estados, Dis-
trito Federal e Municípios) deveria organizar, em regime de colaboração, os
seus sistemas de ensino (art. 211). Ao mesmo tempo, definiu a vinculação
de receitas resultantes de impostos (excluindo, portanto, as taxas, as con-
tribuições de melhoria e as contribuições sociais) para cada uma dessas
instâncias como medida de disponibilização de meios para o cumprimento
das responsabilidades do Poder Público com a educação.
43
 Dessa forma, ficou estabelecido o percentual de, no mínimo, 18% para a
União e 25% para os Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 212). Como
a relação entre os entes federados deve ser de colaboração, a União deve
dividir a aplicação de seus recursos na manutenção do sistema federal, na
execução de seus programas próprios e na transferência para os sistemas
estaduais e municipais. Na mesma lógica, os Estados somam os recursos
recebidos da União aos provenientes de suas fontes de arrecadação para a
manutenção dos seus sistemas de ensino e os Municípios recebem recursos
da União e dos Estados que são somados aos seus próprios recursos.
A Constituição também estabeleceu a prioridade de atendimento à eta-
pa obrigatória de escolarização (ensino fundamental), a contribuição social
do salário-educação como fonte adicional de recursos para o financiamen-
to de programas suplementares de assistência e saúde que também podem
ser financiados com outros recursos orçamentários e a permissão de des-
tinação de recursos públicos para entidades confessionais, filantrópicas e
comunitárias (art. 213).
Ainda com referência à vinculação constitucional de recursos, o art. 60 das
“Disposições Constitucionais Transitórias” determinou uma subvinculação de
50% dos recursos para a educação para gastos com a erradicação do analfa-
betismo e a universalização do ensino fundamental durante os dez primeiros
anos da promulgação da Constituição. A interpretação desse artigo gerou
muitas polêmicas entre os especialistas e políticos da oposição e o Governo
Federal, visto que, enquanto esses exigiam que 50% dos 18% de impostos
da União, deveriam ser utilizados conforme o preconizado no art. 60 (erradi-
cação do analfabetismo e ensino fundamental), o Governo Federal interpre-
tava o artigo a partir da lógica de que a expressão “poder público” englobava
os três poderes e, portanto, os 50% que deveriam ser dedicados ao combate
ao analfabetismo e à universalização do ensino fundamental deveriam ser
calculados a partir do conjunto de recursos de todas as unidades federadas.
Com isso, a União evitou reformular os seus gastos com educação, prio-
rizando a manutenção da sua rede de escolas de ensino médio e superior,
desresponsabilizando-se com os gastos com alfabetização e com o ensi-
no fundamental. Essa desresponsibilização se materializou em 1994, com
a criação do o Fundo Social de Emergência, posteriormente denominado
Fundo de Estabilização Fiscal, que vigorou até 31 de dezembro de 1999.
Assim, o Governo Federal foi autorizado a desvincular de 20% de todos os
impostos e contribuições federais que formavam uma fonte de recursos
livre de carimbos. A partir do ano 2000, o Fundo de Estabilização Fiscal
foi reformulado e passou a se chamar Desvinculação de Recursos da União
(DRU), tendo sua prorrogação aprovada pelo Congresso Nacional até 2007.
Para a educação, isso significou que, dos 18% vinculados, 20% poderiam
ser utilizados em outras rubricas orçamentárias.
Todo esse processo de diminuição dos gastos do Governo Federal com o
ensino fundamental se consolidou com a promulgação da Emenda Consti-
44
tucional 14, em 12 de setembro de 1996, que não só formalizou essa situ-
ação de desresponsabilização da União, como também ampliou os gastos
de Estados, Distrito Federal e Municípios com o ensino fundamental. Com
efeito, a alteração do art. 60 aumentou a subvinculação de recursos para o
ensino fundamental nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios (de
50% para 60%), ao mesmo tempo em que tornou complementar o papel da
União nos gastos com a erradicação do analfabetismo e com a universaliza-
ção do ensino fundamental. Isso porque foi estabelecido que a União deve-
ria aplicar nessas metas e também na complementação do Fundef, “nunca
menos que o equivalente” a 30%. Essa expressão, com a utilização da pa-
lavra equivalente, permitiu a interpretação de que os recursos destinados
a essas metas e a complementação poderiam não ser necessariamente re-
cursos provenientes da vinculação constitucional. Dessa forma, permite-se
que sejam usados recursos de outras fontes, inclusive do salário-educação,
o que é uma sobreposição de gastos, visto que essa contribuição social já se
destinava ao ensino fundamental.
A Emenda 14/96, ao mesmo tempo em que modificou os percentuais de
subvinculação, direcionou esse montante de recursos para o Fundef, fundo
de natureza contábil no âmbito estadual, cuja finalidade é assegurar a ofer-
ta de ensino fundamental e a valorização do magistério. A lógica do Fundef
é a constituição de um fundo comum a cada Estado e seus Municípios com
15 % (60 % de 25%) de alguns impostos (quatro no total). Os seus recursos
redistribuídos entre cada Estado e seus Municípios são proporcionais ao nú-
mero de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino. O Fundef foi
posteriormente foi regulamentado pela Lei no 9.424/96 e foi um dos meca-
nismos propulsores do processo de municipalização da matrícula do ensino
fundamental, visto que o critério de rateio dos recursos induziu que, para não
haver perda de recursos, se ampliasse a matrícula no ensino fundamental.
Em dezembro de 2006, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Emen-
da Constitucional n° 53/2006, que cria o Fundo de Manutenção e De-
senvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (Fundeb), substituindo o Fundo de Manutenção e Desenvolvi-
mento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef),
criado pela Emenda Constitucional n° 14/1996. Além da ampliação da
abrangência do financiamento a etapas e modalidades da educação an-
teriormente excluídas do Fundeb, outras mudanças são dignas de nota.
O Fundeb sinaliza maior preocupação no detalhamento de mecanismos
de distribuição, o que dificulta a margem de manobra do Governo Fede-
ral. Exemplo disso é o estabelecimento, já no texto da Constituição, dos
valores progressivos de complementação da União aos Estados, Distrito
Federal e Municípios. O art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Tran-
sitórias define o objeto do novo Fundo. Enquanto os recursos do Fundef
estavam destinados “[...] à manutenção e ao desenvolvimento do ensino
fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu aten-
45

dimento e a remuneração condigna do magistério”, os recursos do Fundeb
devem estar destinados “[...] à manutenção e desenvolvimento da edu-
cação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação”.
No que se refere ao cálculo das matrículas para o repasse dos recursos
aos Estados e aos Municípios, o Fundeb explicita que somente serão leva-
dos em conta, na distribuição dos recursos, os estudantes matriculados na
educação presencial. Além disso, os repasses serão feitos dentro da deli-
mitação constitucional de competências de cada ente federado. Ou seja,
os Municípios receberão os recursos referentes ao número de estudantes
na educação infantil e no ensino fundamental, e os Estados, às matrículas
contabilizadas nos ensino fundamental e médio. Assim, mesmo que com-
provem atendimento em educação infantil, os Estados não podem con-
siderá-las para efeito do Fundeb. O mesmo se aplica aos Municípios em
relação ao ensino médio. Enquanto o texto anterior deixava para a legis-
lação toda a definição sobre a forma de cálculo do valor por aluno, a nova
redação estabelece diretrizes para sua definição. Um importante avanço diz
respeito à proibição expressa de utilização da receita do salário-educação
na complementação da União ao Fundeb, o que libera a totalidade desses
recursos para aplicação em outros programas voltados à educação básica.
P esquise , discuta e responda no fórum
a ­‑ Quais são os tipos de tributos que compõem o sistema tributário brasileiro?
b ­‑ Sobre qual desses tributos incide a vinculação constitucional
de recursos? O que é o salário-educação? Para o que ele é destinado?
c ­‑ O que significa Fundef? Para que foi criado?
d ­‑ O que significa Fundeb? Para que foi criado?
e ­‑ Clique neste link:
http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/compdefdeb14.06.05.pdf
A tividade
A partir do texto, do quadro comparativo contido nesse link e de outras
leituras, escreva um texto reflexivo sobre as diferenças entre o Fundef
e o Fundeb, analisando se o FUNDEB representa ou não aumento de
recursos destinados à educação.
46
9
REFORMA DO ESTADO, GESTÃO
E QUALIDADE DO ENSINO
Segundo Boaventura de Sousa Santos (1999), a questão da reforma
do Estado é muito peculiar porque se trata, na verdade, de superar dois
paradigmas de transformação social da modernidade: o reformismo e a
revolução. O primeiro, predominante nos países centrais, estendendo-se
posteriormente, para todo o sistema mundial, partia do pressuposto de
que a sociedade seria problemática, cabendo ao Estado reformá-la e, por-
tanto, o reformismo se exercia pelo Estado que era o sujeito dos processos
políticos e econômicos. Já o paradigma da revolução pressupunha uma
transformação contra o Estado, chegando, no limite, à defesa de sua elimi-
nação. Todavia, atualmente, trata-se de reformar o próprio Estado, sendo
ele próprio considerado o problema e o objeto da reforma, situação esta
que denuncia, segundo o autor, uma crise no próprio reformismo.
Essa crise no paradigma reformista de transformação social está situada
no contexto mais amplo de transformações no capitalismo das três últimas
décadas do século passado que abalou os alicerces da economia mista e do
Estado de bem-estar social ou do Estado desenvolvimentista erigidos no
período do pós-guerra e que até 1973, pelo menos, obteve notável grau
de sucesso relativamente à sinergia complementar entre as demandas do
mercado e as demandas do Estado.
Se o capitalismo concorrencial tinha como braço político o liberalismo
com sua defesa de um Estado subordinado aos interesses do mercado, cujas
funções eram aquelas relativas à segurança e à garantia da propriedade pri-
vada, a etapa monopolista de desenvolvimento do capitalismo significou
a reconfiguração do Estado, principalmente ao final da Segunda Guerra
Mundial, no sentido da promoção de intervenções que estabelecessem um
equilíbrio entre os princípios do mercado e do Estado.
Com efeito, a Grande Depressão de 1929 e as duas guerras mundiais
desalojaram o Império Britânico como potência mundial dominante ao
mesmo tempo em que fizeram ascender os EUA para essa condição. Com
isso, a libra esterlina foi substituída pelo dólar como moeda hegemônica e
os mercados internacionais de investimentos foram regulamentados pelo
47
 sistema de Bretton Woods. A hegemonia norte-americana, todavia, fez-se
acompanhar de um cenário sociopolítico em que o socialismo implantado
e difundido pela União soviética dividiu o mundo em dois sistemas antagô-
nicos: o capitalista e o socialista.
O Estado reformista consistiu justamente numa resposta a essa polari-
zação, com a formação de economias mistas que garantiam o crescimento
econômico, o pleno emprego e os direitos sociais sem que houvesse ruptura
com o capitalismo. Assim, tivemos o New Deal nos EUA, o Estado de bem-
-estar na Europa e os diferentes tipos de Estados desenvolvimentistas (Ja-
pão e países que estavam se liberando do jugo colonialista). Para Boaventu-
ra de Sousa Santos (1999), essa configuração do Estado foi a forma política
mais acabada do reformismo, uma vez que houve a politização da questão
social não para eliminá-la, mas, sim, para minorá-la ao mesmo tempo em
que era legitimado o capitalismo. Nesse sentido, a lógica paradoxal do re-
formismo era que as mudanças sociais deveriam se dar num movimento
simétrico de repetição e melhoria, de progresso dentro da ordem capitalista.
É exatamente o Estado interventor e reformista (no sentido do bem-
-estar nos países centrais ou no sentido do desenvolvimento nos países
periféricos) que vai ser atingido nos seus fundamentos com o processo de
globalização e com o ideário neoliberal que lhe serve de suporte.
No que tange às formas de regulação estatal, esse processo de globaliza-
ção e o neoliberalismo tem conduzido ao desmantelamento do sistema de
garantias sociais criado durante o período de pós-guerra. Desde a década
de 1970, as pressões pela diminuição da carga de impostos vêm crescendo,
junto com demandas de redução do Estado. Ao lado dessas demandas, ha-
via uma expansão das empresas transnacionais e o início de uma revolução
tecnológica e financeira que reforçavam mais ainda as demandas neolibe-
rais de redução do Estado materializadas nos governos Tatcher e Reagan.
A crise do petróleo em 1973, causada pela reação dos países árabes aos
países que apoiavam Israel na guerra do Yom Kipur, atingiu severamente os
Estados Unidos e a Europa ocidental e cimentou o caminho para a política
internacional de desregulamentação dos setores financeiros.
Estava formado o cenário para o movimento de precedência do capital
financeiro sobre os interesses do capital produtivo das décadas seguintes.
E é exatamente essa precedência que coloca desafios para os governos
nacionais: o poder do capital especulativo internacional faz com que,
para garantir a competitividade das empresas privadas de seus respec-
tivos países, os governos nacionais mantenham ou reduzam o seu nível
de renda e salários e, ao mesmo tempo, precisem de políticas restritivas
que evitem o déficit fiscal, tendo que reduzir os gastos sociais. As conse-
quências desse processo foram a redução drástica do reformismo estatal,
empresas e serviços públicos privatizados, mercados desregulamentados
e liberalizados, busca cega pelo equilíbrio macroeconômico e descentrali-
zação das funções estatais.
48
Nesse sentido, Boaventura Sousa Santos (1999) chama a atenção para
o fato de que que não se trata, na verdade, de um regresso aos princípios
do mercado presentes no capitalismo concorrencial. A nova forma de re-
gulação estatal não significaria um enfraquecimento do Estado, mas um
processo político destinado a construir um outro Estado forte em sintonia
com as demandas do capitalismo global. Se a força do Estado, no período
do reformismo, consistiu em amenizar os efeitos predatórios da lógica do
mercado para a organização social e política, a força do Estado atualmente
consiste em submeter todas as relações sociais e políticas à lógica do mer-
cado. Desse modo, o movimento de reforma do Estado reformista nada mais
é do que a busca de governabilidade no quadro do capitalismo globalizado.
A reforma do Estado, como movimento global, teve dois momentos mar-
cantes na década de 1990: o primeiro de defesa de um Estado mínimo
propugnado e desenhado pelo consenso de Washington (que, na verda-
de, partia do princípio de um Estado irreformável e acabou por disseminar
diagnósticos inequívocos sobre a ineficiência do Estado e certo pensamen-
to único sobre a ineficácia dos serviços públicos) e a segunda de defesa da
construção de outra qualidade de Estado adequada às demandas de desre-
gulamentação financeira (só um Estado forte pode produzir a sua fraqueza).
No Brasil, em 1995, o extinto Ministério da Administração Federal e Re-
forma do Estado (MARE) apresentou o “Plano Diretor da Reforma do Apa-
relho do Estado”. Embora não tenha sido implantada, alguns pressupostos
desse documento orientaram muitos aspectos da política administrativa e
também da política educacional da década de 1990. Esse plano parece se
inserir no quadro mais amplo da segunda fase do movimento de defesa da
reforma do Estado, uma vez que pretendia um fortalecimento do Estado
na eficácia de sua ação reguladora, levando em conta o contexto de uma
economia de mercado. O documento explicitava que houve no País duas
reações à chamada crise do Estado no Brasil: a primeira consistindo numa
reação imediata à crise — ainda nos anos 80, logo após a transição demo-
crática — foi ignorá-la. Uma segunda resposta, igualmente inadequada, foi
a neoliberal, caracterizada pela ideologia do Estado mínimo. Ambas se reve-
laram irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilíbrio; a segun-
da, porque utópica. Assim, o plano apresentado em 1995 representaria, na
visão do governo, uma resposta consistente com o desafio de superação da
crise: a ideia da reforma ou reconstrução do Estado, de forma a resgatar sua
autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas.
Assim, almejava-se um Estado gerencial voltado para o controle dos resul-
tados e com um nível de descentralização que chegasse até ao cidadão. Acu-
sava-se, no documento, o Estado brasileiro de ter se afastado de suas funções
precípuas para se ocupar do setor produtivo, o que teria acarretado distor-
ções crescentes no mercado, que passou a conviver com artificialismos que se
tornaram insustentáveis na década de 1990. O Estado seria, assim, o respon-
sável pela desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves
49
 desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu, uma vez que não sou-
bera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas.
Nesse sentido, o grande desafio seria garantir e ampliar a governança
do Estado brasileiro mediante um ajuste fiscal duradouro, reformas eco-
nômicas orientadas para o mercado e inovação dos instrumentos de polí-
tica social. No documento, fica evidenciada a relação entre o ajuste fiscal
e a implementação de políticas públicas, pois, mediante a privatização e a
transferência de alguns serviços do Estado para o setor público não estatal,
o Estado poderia reduzir o seu papel de executor ou prestador direto de
serviços, para assumir o papel de regulador e de coordenação política.
Se o debate sobre a reforma do Estado foi mundializado o mesmo pode
ser dito quanto ao tema da reforma educacional. Se o processo de reforma
do Estado brasileiro não foi implantado mediante o plano diretor da refor-
ma do aparelho do Estado, muitos dos pressupostos, tanto do debate in-
ternacional quanto do documento, informaram a reforma educacional no
Brasil, na década de 1990. Com efeito, as questões em debate das reformas
educacionais empreendidas ao longo da década de 1990 são muito seme-
lhantes, porque a agenda educacional foi também mundializada, buscando
incorporar, em nome da eficiência e da eficácia, os valores e os procedi-
mentos do mercado para o sistema educativo.
Romualdo Portela de Oliveira indica, no livro Reformas educacionais em
Portugal e no Brasil (2000), que o movimento das reformas educacionais no
Brasil buscou redimensionar a polaridade centralização/descentralização,
descentralizando o financiamento e a gestão e centralizando o processo de
avaliação e de controle do sistema. Esse redimensionamento tem estreita
relação tanto com a necessidade do estabelecimento de uma nova forma
de regulação estatal observada em nível mundial (a reforma do reformis-
mo), quanto com os pressupostos que integravam o documento-base da
reforma do Estado brasileiro em 1995.
Aliás, é justamente a partir de 1995 que as mais profundas alterações
na política educacional vão se configurar, pois a aprovação da Emenda
Constitucional no 14, de 12 de setembro de 1996, e a Lei no 9.424/96 que,
respectivamente, cria e regulamenta o Fundef, representam exatamente a
redução do papel executor ou prestador direto de serviços da União que as-
sume a função de regular e coordenar a política. De fato, a principal carac-
terística desses instrumentos legais é a transferência da responsabilidade,
pelo financiamento do ensino fundamental, para as unidades subnacionais
(Estados e Municípios). A União praticamente se desresponsabiliza por esse
nível de ensino. Assim, se a Constituição Federal de 1988 pode ser consi-
derada um marco na tentativa histórica de assegurar direitos de cidadania
típicos do Estado de bem-estar social, na linha do Estado reformista eu-
ropeu, a Emenda constitucional 14/96 representa uma expressiva inflexão
nessa trajetória, acompanhando o movimento mais amplo de redefinição
das formas de regulação do Estado moderno.
50
Na sequência das reformas da década de 1990, podemos destacar tam-
bém, ainda no ano de 1996, a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional (LDB no 9.394/96), como outro marco expressivo da
redefinição do papel do Estado na área de educação. O longo processo de
tramitação traduziu não só as mudanças no cenário internacional, como
também a mudança na correlação das forças políticas no cenário interno.
Assim, progressivamente, vão sendo retiradas as propostas que comprome-
teriam mais o Estado na tarefa de consolidação de um sistema nacional de
educação, de forma que muitos autores consideram a LDB a formalização
jurídica das reformas educacionais que já estavam em curso, cujo pressu-
posto era a redefinição do papel do Estado nos moldes das necessidades
ditadas pela nova ordem econômica mundial global. Como a Emenda Cons-
titucional 14/96, a LDB enfatiza uma distribuição de competências entre as
unidades subnacionais, com a responsabilização crescente destas. Contudo,
o aspecto inovador é que são formalizados os aspectos relativos à regulação
e controle da União como a questão da avaliação, a questão da produção
e disseminação das informações educacionais, entre outros. Isso significou
uma redefinição das responsabilidades do Estado brasileiro na oferta dos
serviços educacionais, uma vez que a União foi situada com papel de coor-
denação, de avaliação e de definição de padrões de funcionamento, ao mes-
mo tempo em que se desincumbia das funções relativas ao financiamento.
Dessa maneira, a descentralização da gestão e do financiamento da edu-
cação representaria as finalidades de tornar menor o gasto social do Estado
brasileiro, e a centralização da avaliação do sistema representaria o ideal de
tornar o Estado forte naquilo que ele precisaria ser, segundo os padrões do
pós-reformismo, ou seja, na capacidade de induzir políticas e de controlar
todo o sistema educativo, segundo as demandas da boa governança ligadas
ao ajuste fiscal, à desregulamentação econômica e à implementação de
políticas sociais pouco onerosas.
A tividade
a ­‑ Baixe no site www.planalto.gov.br a Lei no 9.394/1996 (Lei de Diretrizes
e Bases da Educação Nacional – LDB)
b ­‑ Elabore um texto reflexivo sobre a organização da educação nacional
na LDB e sua relação com o movimento da Reforma do Estado Brasileiro.
51
 FINALIZANDO...
Se, na verdade, não estou no mundo para simplesmente a
ele me adaptar, mas para transformá-lo; se não é possível
mudá-lo sem um certo sonho ou projeto de mundo, devo
usar toda possibilidade que tenha para não apenas falar de
minha utopia, mas participar de práticas com ela coerentes
(Paulo Freire)
Aqui finalizamos nosso fascículo da disciplina Política e Organização
da Educação Básica, mas esperamos que vocês não percam jamais o in-
teresse pelas suas temáticas e o engajamento que essas temáticas pro-
põem. Até porque elas integrarão seu trabalho docente, com questões
relativas à remuneração, composição de turmas, Conselhos Escolares,
assembleias, avaliações em larga escala, investimento em infraestrutu-
ra, bibliotecas, quadras, discussão e formulação de planos educacionais
e projetos pedagógicos. Desse modo, o fascículo e o desenvolvimento da
disciplina se propuseram a ser instrumentos básicos de iniciação políti-
ca e técnica ao conhecimento dessas temáticas, bem como instrumentos
de luta por uma educação pública, gratuita e de qualidade, com digni-
dade na formação e na carreira docente, com financiamento adequado
e escolas de Educação Básica suficientes e boas para todos os brasileiros.
52
Referências
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Paulo: EDUC; Brasília: INEP/MEC, 1989.
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Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005. Disponível em: <www.teses.usp.br>. Acesso em:
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CARVALHO, Marta Maria Chagas de. Molde nacional e fôrma cívica: higiene, moral e trabalho
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