ACUERDO INTERNO NÚMERO DS-11-2017

Guatemala, 23 de noviembre de 2017

EL SECRETARIO DE COORDINACIÓN EJECUTIVA DE LA PRESIDENCIA

CONSIDERANDO:

Que la Constitución Política de la República de Guatemala, establece como

una obligación fundamental del Estado promover la descentralización
del Organismo Ejecutivo, y para el efecto se ha designado a la Secretaría
de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia como la autoridad respon-
sable de programar, dirigir y supervisar la ejecución de dicho proceso.

CONSIDERANDO:

Que la Política Nacional de Descentralización fue aprobada con la finalidad

de establecer las acciones, estrategias, principios y valores que el Organis-
mo Ejecutivo debe poner en práctica a efecto de viabilizar el proceso gra-
dual de descentralización, dentro del marco de la Ley General de Descen-
tralización y su Reglamento.

CONSIDERANDO:

Que la Agenda Nacional de Descentralización es el instrumento idóneo para

la observancia y desarrollo de la Ley General de Descentralización, su Regla-
mento y la Política Nacional de Descentralización.

POR TANTO:

Con base en lo considerado y en lo que para el efecto establecen los Artícu-

lo 11 del Decreto Número 114-97 del Congreso de la República de Guatemala,
Ley del Organismo Ejecutivo; 6 del Acuerdo Gubernativo Número 644-98,
Reglamento Orgánico Interno de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de
la Presidencia; 9 del Decreto Número 14-2002 del Congreso de la República
de Guatemala, Ley General de Descentralización y 2 del Acuerdo Guberna-
tivo Número 312-2002, Reglamento de la Ley General de Descentralización;
 ACUERDA:

Artículo 1. Aprobar la Agenda Nacional de Descentralización que podrá deno-

minarse indistintamente -ANDE-, formulada por la Secretaría de Coordinación
Ejecutiva de la Presidencia, la cual, incluyendo el presente Acuerdo, queda con-
tenida en cincuenta y un (51) folios, refrendados por la autoridad responsable.

Artículo 2. La Agenda Nacional de Descentralización observará y desarrollará lo

establecido en la Ley General de Descentralización, su Reglamento y la Política
Nacional de Descentralización.

Artículo 3. El presente Acuerdo surte sus efectos inmediatamente.

NOTIFÍQUESE.

Licenciado Jorge Arreaga Cifuentes

 Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural -CONADUR-,
Salón Banderas, Palacio Nacional de la Cultura,
Ciudad de Guatemala
Capacitación al COCODE, Región Central,
Sacatepéquez

5 I PRIMER INFORME DE
Secretaría de Coordinación Ejecutiva
de la Presidencia -SCEP-
5ª Av. 6-06 zona 1, Edificio IPM, 3er. Nivel, Ciudad de Guatemala
Tel: (502) 2410-4141
www.scep.gob.gt

Elaboración
Dirección General para la Descentralización
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia

Revisión
Dirección de Asesoría Jurídica
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia

Diseño, estilo, diagramación y fotografía

Dirección de Comunicación Social y Protocolo
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia

1era. Impresión,

Guatemala de la Asunción, noviembre de 2017.

 AGENDA
NACIONAL DE
DESCENTRALIZACIÓN 2017

Agenda Nacional
de Descentralización
2017

Secretaría de Coordinación
Ejecutiva de la Presidencia
-SCEP-
 Licenciado Jimmy Morales Cabrera
Presidente de la República
de Guatemala

Doctor Jafeth Cabrera Franco

Vicepresidente de la República
de Guatemala

Licenciado Jorge Arreaga Cifuentes

Secretario de Coordinación Ejecutiva
de la Presidencia

Guatemala de la Asunción, noviembre 2017.

Índice
 Agenda Nacional
de Descentralización

Presentación.....................................................................................................................................................13

1. Marco conceptual de la Descentralización y su vinculación

con las políticas públicas....................................................................................................................15

2. Situación de la Descentralización en el País...........................................................................21

2.1. Antecedentes de la Descentralización en los Períodos

de Gobierno 1986-2017...........................................................................................................21
2.2 Contexto actual para el Desarrollo de la Descentralización................................27
2.2.1. Demografía, Pobreza, Distribución de Recursos..................................................27
2.2.2. Dimensión social y económica.........................................................................32

3. Misión, Visión y Objetivos de la Agenda Nacional de Descentralización.............35

3.1. Misión............................................................................................................................................35
3.2. Visión.............................................................................................................................................35
3.3. Objetivo General de la Agenda Nacional de Descentralización.......................35
3.4. Objetivos Específicos de la Agenda Nacional de Descentralización.............35

4. Política Nacional de Descentralización....................................................................................38

5. Marco estratégico y Ejes para la Descentralización..........................................................41

5.1. Ejes Estratégicos para la Descentralización...............................................................42

5.2. El Proceso de Descentralización......................................................................................43

6. Lineamientos para la implementación de la Agenda Nacional

de Descentralización...........................................................................................................................46

7. Anexos.........................................................................................................................................................48

7.1 Viabilidad jurídica para la implementación del

Proceso de Descentralización.......................................................................................................48
7.1.2 Análisis sobre el Artículo 257 de la Constitución Política de la
República de Guatemala.....................................................................................................................53
7.1.3 Viabilidad jurídica para la Descentralización.............................................................................54
7.2 Aportes varios a gobiernos locales y
Consejos Departamentales de Desarrollo..............................................................................................55

8. Siglario y Acrónimos..............................................................................................................................59

9. Referencias...................................................................................................................................................60

GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
10 DE GUATEMALA
 Agenda Nacional
de Descentralización

10. Índice de imágenes

Incidencia de la pobreza por departamentos entre los años 2006 - 2014.........................27

Incidencia de pobreza total.......................................................................................................................28

Líneas de pobreza total nacional............................................................................................................28

Incidencia de pobreza total nacional....................................................................................................28

Incidencia de pobreza extrema por departamento.......................................................................29

Líneas de pobreza extrema nacional.....................................................................................................29

Incidencia de pobreza extrema nacional.............................................................................................29

Incidencia de pobreza total por etnicidad.........................................................................................30

Incidencia de pobreza total por área de residencia......................................................................30

Incidencia de pobreza extrema por etnicidad.................................................................................31

Incidencia de pobreza extrema por área de residencia..............................................................31

Comportamiento de la informalidad, desempleo y subempleo.............................................32

GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
11 DE GUATEMALA
Presentación

Presentación
Los procesos de democratización en
América Latina desde los años 80, han in-
cluido políticas incipientes de descentra-
lización política y territorial en todos los países;
pero también el neoliberalismo impuso, en
nombre de la descentralización, políticas de
desconcentración y desmantelamiento del
Estado. Por un lado fortalecieron el centra-
lismo estatal y por otro lo debilitaron como
rector y promotor del desarrollo nacional, en sus
ámbitos territoriales subnacionales, tanto en su
presencia institucional, como en sus recursos.
En esta nueva coyuntura que vive Guatemala, en
la que se percibe la voluntad política del Gobierno,
la descentralización democrática se convierte en
una estrategia fundamental en la reforma política
del Estado, pues solamente por medio de ésta, se
puede hacer frente a desafíos importantes como
los desequilibrios territoriales, la desigualdad
social y la pobreza, la inseguridad ciudadana, la
exclusión social, la discriminación y el racismo, el
desarrollo económico del mercado interno, entre
otros, para alcanzar la equidad y la justicia social.
En cada caso se requiere tener en cuenta un
vigoroso fortalecimiento de la democracia
representativa, de los servicios de la
administración pública y el fortalecimiento integral
de las autonomías en los territorios, así como el
afianzamiento y consolidación de la democracia
directa y participativa. Todo ello fortalece un
nuevo liderazgo local y nacional, considerando
que el país atraviesa por una etapa crucial para
alcanzar el desarrollo.
En este contexto se hace necesario reflexionar
sobre los factores y las razones para descentralizar;
qué y cómo descentralizar, sin pretender
agotar un tema tan importante y complejo, sino
contribuir a mejorar las condiciones y calidad
de vida de las poblaciones, especialmente las
rurales e indígenas, a través de nuevas y eficaces
políticas e instrumentos para la descentralización
de los servicios públicos.
La descentralización del poder político, financiero
y administrativo del Estado, es un imperativo de
la construcción de la democracia, de ahí la gran
GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
13 DE GUATEMALA
Agenda Nacional
de Descentralización
importancia para que los servicios públicos sean
gestionados desde los ámbitos administrativos
más cercanos a los ciudadanos, como son los
gobiernos municipales y las entidades ancestrales
que caracterizan a varias comunidades y regiones.
La autonomía local permite a las comunidades
elegir libremente a sus autoridades municipales y
de esa manera dotarse de autogobierno para que
éste, por su cercanía, tenga el poder, los recursos
y los instrumentos para llevar adelante políticas,
programas y proyectos para el desarrollo integral,
participativo y sostenible, a bajo costo, con
eficacia y participación de la ciudadanía.
De ahí que la descentralización sea una decisión
acertada del Estado democrático para realizar una
adecuada distribución de competencias, recursos
y capacidades administrativas y normativas, entre
el Estado central y el municipio.
La democracia representativa requiere ser
fortalecida y tener verdadero sentido de
realización de las necesidades colectivas para
todos los guatemaltecos en su territorio, según
el ámbito territorial de la descentralización:
municipio, mancomunidad, cantón, aldea, barrio,
otros. De esta manera los gobiernos locales, por
su cercanía y proximidad a los problemas que
afectan a las comunidades, tendrán el poder para
tomar las decisiones de administración de los
servicios públicos, en función de la diversidad de
las realidades económicas y sociales del territorio.
Se debe procurar la real inclusión de la niñez, la
juventud, las mujeres y las comunidades indígenas,
junto a los demás estratos de la sociedad local,
en un nuevo enfoque, descentralizado, de los
servicios públicos esenciales para el mejoramiento
de la calidad de vida de la población.
En este contexto tiene especial relevancia la
voluntad política del Gobierno de Guatemala,
expresada en la puesta en marcha de la
Agenda Nacional de Descentralización, la que
sin duda constituirá un hecho histórico en la
modernización de la administración pública y en
la descentralización administrativa y financiera
del Estado.
 Población Quiché, Santiago Atitlán

1. Marco conceptual de la
Descentralización y su
viculación con las políticas

14 I PRIMER INFORME DE
 1. Marco conceptual de la
Descentralización y su
vinculación con las políticas
La Constitución Política de la República
de Guatemala indica que la administración
será descentralizada en regiones de
desarrollo con criterios económicos, sociales
y culturales. También señala que el Organismo
Ejecutivo deberá promover de forma
sistemática la descentralización económica
y administrativa para lograr el desarrollo
regional del país; además, establece Consejos
de Desarrollo y transferencias financieras a
los municipios para programas y proyectos
de educación, salud, infraestructura y otras
acciones que mejoren la calidad de vida de
los habitantes.
A partir de la vigencia del Decreto Número
14-2002, del Congreso de la República de
Guatemala, Ley General de Descentralización,
se reafirma que la concentración del poder
de decisión, de los recursos y las fuentes
de financiamiento para la formulación y
ejecución de las políticas públicas en el
Organismo Ejecutivo, impide la eficiente
administración, la equitativa distribución de
los fondos públicos y el ejercicio participativo
de los gobiernos locales y de la comunidad,
por lo que se hace necesario operativizar
los instrumentos existentes, que conlleven
a descentralizar de manera progresiva y
regulada las competencias del Organismo
Ejecutivo para optimizar la actuación del
Estado. 1
“La descentralización implica el traslado del
poder de decisión política y administrativa
del Gobierno Central hacia entes autónomos
caracterizados, por una mayor cercanía y
relación con la población en cuanto a sus
aspiraciones, demandas y necesidades,
1 Tercer Considerando, Decreto Número 14-2002, Ley General de Descentralización.
2 Cuarto Considerando, Decreto Número 14-2002, Ley General de Descentralización.
3 Decreto Número 14-2002, Ley General de Descentralización.
4 Artículo 4, Ley General de Descentralización.
lo que produce espacios de participación
nuevos y necesarios para el desarrollo y el
fortalecimiento del sistema democrático,
delegación de competencias para
implementar políticas públicas que deben
ser acompañadas de recursos y fuentes
de financiamiento, acorde a los mandatos
constitucionales y a los compromisos
asumidos en el Acuerdo de Paz Firme y
Duradera”. 2
El Artículo 2 de la Ley General de
Descentralización la define como “el proceso
mediante el cual se transfiere desde el
Organismo Ejecutivo a las municipalidades
y demás instituciones del Estado, y a las
comunidades organizadas legalmente, con
participación de las municipalidades, el poder
de decisión, la titularidad de la competencia,
las funciones, los recursos de financiamiento
para la aplicación de las políticas públicas
nacionales, a través de la implementación de
políticas municipales y locales en el marco de
la más amplia participación de los ciudadanos,
en la administración pública, priorización y
ejecución de obras, organización y prestación
de servicios públicos, así como el ejercicio del
control social sobre la gestión gubernamental
y el uso de los recursos del Estado”. 3
La eficiencia y eficacia en la prestación de
los servicios públicos, la equidad económica,
social y el desarrollo humano integral, el
combate y la erradicación de la exclusión social,
discriminación y pobreza, así como el impulso
de la participación ciudadana, son algunos de
los principios orientadores para el Proceso de
Descentralización del Organismo Ejecutivo. 4
15
 De igual forma la Ley General de
Descentralización establece claramente los
objetivos de descentralización del Organismo
Ejecutivo, y debido a su importancia para
orientar todas las acciones que puedan
promoverse, se enumeran a continuación:
1. “Mejorar la eficiencia y eficacia de la
Administración Pública;
2. Determinar las competencias y recursos
que corresponden al Organismo Ejecutivo
que se transferirán a las municipalidades
y demás instituciones del Estado;
3. Universalizar la cobertura y mejorar la
calidad de los servicios básicos que se
prestan a la población;
4. Facilitar la participación y el control social
en la gestión pública;
5. Fortalecer integralmente la capacidad de
gestión de la administración pública local;
6. Fortalecer la capacidad de los órganos
locales para el manejo sustentable del
medio ambiente;
7. Reforzar la identidad de las organizaciones
comunales, municipales, departamentales,
regionales y nacionales;
8. Promover el desarrollo económico local
para mejorar la calidad de vida y erradicar
la pobreza; y,
9. Asegurar que las municipalidades y
demás instituciones del Estado cuenten
con los recursos materiales, técnicos
y financieros correspondientes, para
el eficaz y eficiente desempeño de las
competencias en ellos transferida”. 5
En la Ley General de Descentralización
se indica que el Proceso para la
Descentralización del Organismo Ejecutivo
será gradual y progresivo; previo acuerdo
16
con los destinatarios de la delegación de
competencias, y con prioridad en las áreas
de: Educación; Salud y Asistencia Social;
Seguridad Ciudadana; Ambiente y Recursos
Naturales; Agricultura; Comunicaciones,
Infraestructura y Vivienda; Economía;
y Cultura, Recreación y Deporte; y,
promoviendo la participación ciudadana por
medio de las comunidades organizadas, para
la fiscalización social. 6
Por su parte el Acuerdo Gubernativo
número 312-2002, Reglamento de la Ley
General de Descentralización, indica con
claridad los criterios que han de aplicarse
para establecer el grado de cumplimiento
esperado en la prestación de servicios, que
se presten en virtud de la descentralización:
a) “Cercanía y oportunidad en la prestación
de los servicios públicos hacia las
comunidades;
b) Mejoramiento de la calidad de los
servicios;
c) Aumento de la cobertura de los servicios;
d) Mejorar sustancialmente la redistribución
del ingreso y la asignación de los recursos;
e) Reducción de los costos de operación e
inversión;
f) Aumento de la rentabilidad social
mediante la participación ciudadana;
g) Aumento de la equidad económica y
social e inclusión del enfoque de género
en el proceso de descentralización del
Organismo Ejecutivo;
h) Aumento del esfuerzo local propio
en la recaudación de ingresos y en el
mejoramiento del gasto público municipal;
i) Efectiva auditoría social sobre la
gestión de los programas y proyectos
descentralizados; y,
5 Artículo 5, Ley General de Descentralización.
6 Artículos 6, 7, 17, 18 y 19 Ley General de Descentralización.
 j) Coordinación entre la administración
pública central y municipal”. 7
En relación a los destinatarios de la
delegación de competencias, el referido
Reglamento, establece los siguientes:
a) “Las municipalidades individualmente
consideradas;
b) Las mancomunidades de municipios;
c) Las demás instituciones del Estado; y,
d) Las comunidades legalmente organizadas
con participación de las municipalidades”.
Estos destinatarios, deberán acreditar que
su estructura funcional y territorial se adecua
al desempeño de la competencia que se les
transfiere y en la posibilidad y capacidad de
asumirla. 8
También promueve la participación
ciudadana, así como la auditoría social
para la rendición de cuentas, y la revisión
de las actuaciones de los entes a cargo de
competencias descentralizadas, por medio
de indicadores de resultados incluyendo
aquellos destinados al control y transparencia
de la administración pública,9 lo que se
complementará con la dinámica del Sistema
de Consejos de Desarrollo, como medio
principal de participación ciudadana, que
tiene dentro de sus funciones el promover
la descentralización y la coordinación
interinstitucional.
Con base en el mandato legal en la Ley
General de Descentralización, se formuló
la Política Nacional de Descentralización
del Organismo Ejecutivo, la cual plantea
un enfoque de esfuerzos compartidos del
gobierno central, gobiernos municipales,
pueblos indígenas, sociedad civil en general,
iniciativa privada y otros agentes del
desarrollo local.
7 Artículo 4 Acuerdo Gubernativo Número 312-2002
8 Artículo 6 Acuerdo Gubernativo Número 312-2002
9 Artículos 19, 20 y 21 Acuerdo Gubernativo Número 312-2002
10 Plan Nacional de Desarrollo K’atun Nuestra Guatemala 2032
El objetivo general de la Política Nacional de
Descentralización es contribuir a que los y
las guatemaltecas eleven sosteniblemente su
nivel de vida, a través de la democratización
del Estado y la sociedad, mediante la gestión
territorial descentralizada, como un medio
para contribuir a la reducción de la pobreza
y pobreza extrema por la vía del desarrollo
económico local participativo e inclusivo, en
la búsqueda del bien común. Considerando
que la Agenda Nacional de Descentralización
busca hacer operativa la Ley, el Reglamento
y la Política Nacional de Descentralización,
las líneas de acción y la estrategia propuesta
se describirán más adelante.
El Plan Nacional de Desarrollo K’atun:
Nuestra Guatemala 2032, proyecta que las
prioridades, metas, resultados y lineamientos
que orientan y organizan el quehacer
del sector público a todo nivel, permitan
armonizar todas las acciones de desarrollo
con la visión de fortalecer las acciones de
descentralización, municipalismo, rendición
de cuentas y transparencia desde la sociedad
civil organizada hacia el Estado y sus
funcionarios, reconociendo que la convivencia
intercultural es el elemento cohesionador
para el funcionamiento integrado del Estado-
nación, ya que el país contará con un Estado
en capacidad de garantizar y dar respuesta a
las necesidades vinculadas con los derechos
humanos de la ciudadanía, con instituciones
fortalecidas y en condiciones de hacer frente
a los desafíos del desarrollo. 10
17
 La Agenda Nacional de Descentralización
impulsará la consecución de las metas y
resultados propuestos para cada uno de
los ejes y prioridades planteadas en el Plan
Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra
Guatemala 2032, y con mayor énfasis
contribuye al Eje destinado a alcanzar un
Estado Garante de los Derechos Humanos y
Conductor del Desarrollo, el cual se enfoca en
“Generar las capacidades políticas, legales,
técnicas, administrativas y financieras de la
institucionalidad pública, para poner al Estado
en condiciones de conducir un proceso de
desarrollo sostenible con un enfoque de
derechos en el marco de la gobernabilidad
democrática”.
En este sentido es necesario describir las
prioridades, metas y resultados del Plan
Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra
Guatemala 2032, que fortalecen la estrategia
propuesta por la Agenda Nacional de
Descentralización:
Prioridad: fortalecimiento de las capacidades
del Estado para responder a los desafíos del
desarrollo:
• Meta 1: en 2032 la estructura y funciones
de las instituciones públicas ha sido
reformada para responder de manera
competente, especializada, ordenada, y
moderna a los desafíos del desarrollo.
Resultado 1.2: en 2020 el Organismo
Ejecutivo ha revisado y reformado su
estructura, dimensiones y alcances,
funciones y marco jurídico y político
institucional.
Resultado 1.3: en 2020 el Organismo
Ejecutivo cuenta con una serie de
instrumentos de política pública que
impulse las prioridades del desarrollo
nacional.
Resultado 1.6: en 2032 los tres Organismos
del Estado y los Órganos de Control se
18
encuentran coordinados y armonizados
en función de los fines del desarrollo
nacional.
• Meta 2: en 2032 los funcionarios públicos
cuentan con mayores capacidades,
competencias y calidades idóneas para
responder a los desafíos del desarrollo.
Resultado 2.1 en 2020 el Organismo
Ejecutivo ha diseñado e implementado
una reforma a su servicio civil, que incluye
pero no se limita a la mejora de la carrera
administrativa, procesos competitivos
y técnicos de ingreso y ascenso así
como mecanismos de evaluación del
desempeño asociados con incentivos.
• Meta 3: en 2032 el Estado ha
institucionalizado la probidad y la
transparencia como valores que orientan
el marco legal y los mecanismos
institucionales de la gestión pública.
• Meta 4: en 2032 la política fiscal tendrá
como objetivo la redistribución del ingreso
por medio de una política social más
activa y una carga tributaria progresiva.
Resultado 4.1: en 2032 se han reducido
las desigualdades sociales y territoriales
como producto de la implementación de
una política social y tributaria enfocada
en la satisfacción de las necesidades de
los sectores vulnerables.
• Meta 5: en 2032, se ha fortalecido la
planificación, toma de decisiones y
ejecución de recursos de la gestión
pública en el marco del Sistema de
Consejos de Desarrollo.
Resultado 5.1: en 2020 el Estado
ha finalizado un proceso de revisión
y actualización del marco jurídico
relacionado, haciéndolo coherente con
las necesidades del desarrollo en los
territorios.
 • Meta 6: en 2032, los gobiernos
locales del país cuentan con procesos
administrativos, financieros, técnicos y
políticos fortalecidos, lo cual sienta las
bases para el planteamiento de una nueva
regionalización político-administrativa.
Resultado 6.1: los gobiernos locales, en
2032, han fortalecido sus mecanismos
de gestión administrativa y financiera,
recaudación de ingresos propios, el gasto
público municipal y el manejo sostenible
de la deuda.
Resultado 6.2: hacia el año 2020, los
gobiernos locales están articulados
técnica y financieramente con las políticas
públicas y los procesos de las instituciones
del gobierno central orientados a impulsar
el desarrollo local.
públicas, constituye un punto de partida
para las transformaciones de desarrollo del
país, y éstas serán impulsadas mediante los
avances que se logren con el proceso de
descentralización.
Así mismo, los beneficios obtenidos para el
país con el proceso de Descentralización, serán
promotores directos para el cumplimiento de
los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, los
cuales corresponden al movimiento global
para transformar las actuales condiciones de
desigualdad y miseria en el mundo, y éstos
se han establecido como una agenda de
acción asumida por Guatemala.

Resultado 6.3: en 2032, se ha concluido

la primera fase de un proceso de
descentralización de la toma de
decisiones en materia de planificación y
asignación de recursos financieros para
el fortalecimiento de los gobiernos y la
ciudadanía local.

• Meta 7: en 2032, los mecanismos

de gestión pública se encuentran
fortalecidos y se desarrollan en el marco
de la eficiencia y eficacia.

Resultado 7.1: en 2032 se han

consolidado los mecanismos de gestión
pública pertinentes para asegurar una
alta eficiencia, eficacia y calidad del
gasto público.

El Plan Nacional de Desarrollo K’atun:

Nuestra Guatemala 2032, como política
nacional de desarrollo desempeña un rol
directivo estratégico de escala nacional
que favorecerá los ajustes, realimentación,
evaluación y actualización del conjunto de
políticas públicas nacionales, sectoriales y
transversales. 11 El marco actual de las políticas
Niña K’iche’
Santa Catarina Ixtahuacán, Sololá, Guatemala

11 Plan Nacional de Desarrollo K’atun Nuestra Guatemala 2032

19
 Población Quiché, Santiago Atitlán

2. Situación de la
Descentralización

20 I PRIMER INFORME DE
 2. Situación de la Descentralización
en el País
2.1 Antecedentes de la
Descentralización en los Períodos
de Gobierno 1986-2017
Constitución Política de la República de
Guatemala
A treinta y dos años de su promulgación,
la Constitución Política de la República
de Guatemala es el bosquejo de una obra
inconclusa. Esta proyecta una visión de
país que ha superado los desbalances en
el desarrollo regional, que entrega aportes
para mayor disponibilidad de los ingresos
municipales y con formas de participación
social que permitan la determinación de las
prioridades y la rendición de cuentas a la
ciudadanía.
Período de Gobierno: Vinicio Cerezo
Arévalo (1986-1991)
Durante este período fueron promulgadas,
la Ley Preliminar de Regionalización, la Ley
de los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural y el Código Municipal. Fue creado el
Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural, con
la misión de conducir el Sistema de Consejos
de Desarrollo a nivel Local, Municipal,
Departamental, Regional y Nacional, y por
medio de los Memoranda I y II se trazó un
plan de integración social y desarrollo local
por medio de la descentralización de la
administración pública y la promoción del
desarrollo para atraer inversiones, desarrollar
infraestructura y cualificar los recursos
humanos.
21
En este período se creó el Ministerio de
Desarrollo Urbano y Rural, cuyo Ministro fue
a su vez administrador de una estructura
piramidal de Consejos de Desarrollo. Entre
los objetivos que perseguía estaba la
descentralización de la administración pública
del país y la creación del desarrollo basados
en núcleos urbanos para descongestionar
la capital y multiplicar las actividades
económicas del Estado, dividiendo la
administración en cinco niveles de Consejos,
así: Nacional, Regional, Departamental,
Municipal y Local (este último declarado
inconstitucional en 1992).
Período de Gobierno: Jorge Serrano Elías
(1991-1993)
En este período se puso en marcha la reforma
del Estado, la desincorporación de empresas
públicas, la desregulación y simplificación
legislativa y la creación de formas flexibles
de contratación laboral en el Estado.
Se diseñó y presupuestó una estrategia de
financiación de inversiones territoriales,
por medio de fondos sociales, para crear
infraestructuras locales, compra de tierras
para campesinos, construir viviendas,
promover la ciencia y la tecnología y mitigar
el impacto de los desastres naturales. El
Fondo de Inversión Social -FIS-, (Decreto 13-
93) y el Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz,
Acuerdo Gubernativo 408-91 y Acuerdo
Gubernativo 91-2000) se establecieron en
este período.
El proceso de paz para Centroamérica,
iniciado en el período anterior, empezó
a dar frutos. Los acuerdos marco y de
procedimientos para la búsqueda de una
solución al conflicto armado se firmaron en
este período (abril y julio de 1991).
Período de Gobierno: Ramiro de León
Carpio (1993-1996)
Durante esta administración se reformó
la Constitución Política de la República,
eliminando la clasificación de las
municipalidades y las elecciones municipales
a mitad de período, se aumentó de 8 a 10% el
aporte constitucional a las municipalidades,
destinándose como mínimo 90% a raíz de la reforma al Artículo 10 de la Ley del
programas y proyectos de educación, salud,
obras de infraestructura y servicios públicos.
En materia fiscal se inició la delegación de la
administración y recaudación del Impuesto
Único Sobre Inmuebles -IUSI- a favor de las
municipalidades.
Se aumentó el Impuesto al Valor Agregado
-IVA- de 7 a 10% (Decreto número 27-92).
La ley del impuesto sobre circulación de
vehículos, (Decreto número 70-94) asigna
entre 20% y 50% de lo recaudado a las
municipalidades, dependiendo del tipo de
vehículo. Además, la nueva Ley Orgánica de
la Empresa Portuaria Nacional Santo Tomás
de Castilla (Decreto número 4-93), estableció
que 15% de las utilidades se distribuirían entre
las municipalidades de Izabal y 10% para el
Estado.
Se establecieron dos fondos sociales: el
Fondo Nacional para la Reactivación y
Modernización de la Actividad Agropecuaria
-Fonagro-, (Acuerdo Gubernativo número
133-94) y el Fondo de Desarrollo Indígena de
Guatemala -Fodigua-, Acuerdo Gubernativo
número 435-94). Se firmaron acuerdos de
paz sustantivos sobre Derechos Humanos
(marzo de 1994), Reasentamiento (junio de
1994), Comisión de Esclarecimiento Histórico
(junio de 1994); e, Identidad y Derechos de
los Pueblos Indígenas (marzo de 1995).
12 Ver Anexo: APORTES VARIOS A GOBIERNOS LOCALES, Y CONSEJOS
DEPARTAMENTALES DE DESARROLLO.
En este período de gobierno, los recursos
destinados al Sistema de Consejos de
Desarrollo se presentaron de una forma
particular. En el marco legal, el Fondo de
Solidaridad para el Desarrollo Comunitario
–FSDC-, fue creado a través del artículo 9 del
Decreto número 84-92 “Ley del Presupuesto
General de Ingresos y Egresos del Estado
para el Ejercicio Fiscal 1993”, de fecha 26 de
noviembre del año 1992.
Los recursos eran asignados a la Secretaría
de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
–SCEP- y administrados por los Consejos
Regionales de Desarrollo Urbano y Rural,
hasta el año 2002. A partir del año 2003, a
Impuesto al Valor Agregado su asignación
y administración se realiza a través de los
Consejos Departamentales de Desarrollo; El
propósito de estos recursos financieros, es
contribuir al desarrollo de las comunidades
urbanas y rurales del país, mediante la ejecución
de obras de infraestructura con inversión
pública y financiamiento múltiple, en las que
participen con un porcentaje del costo total,
además del Gobierno, las Municipalidades, las
Asociaciones de Desarrollo, las Cooperativas,
las Comunidades legalmente organizadas
en Consejos Comunitarios de Desarrollo
y los Organismos No Gubernamentales,
nacionales e internacionales.
El Aporte a los Consejos Departamentales de
Desarrollo, en vigencia desde el año 2002,
tuvo sus orígenes con la creación del Fondo
de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario
–FSDC-, a través del Decreto número 84-92
mediante el cual el Congreso de la República,
destinó para el ejercicio fiscal 1993,
Q. 20,790,000.00. 12
22
 Período de Gobierno: Álvaro Arzú Irigoyen
(1996-2000)
El enfoque de descentralización incluyó la
desincorporación de empresas públicas,
la concesión y externalización de servicios
públicos, la delegación de competencias
a las asociaciones comunitarias y la
desconcentración de los ministerios.
Se aceleró el proceso de descentralización
de la administración y recaudación del
Impuesto Único Sobre Inmuebles, con el
fin de fortalecer las finanzas municipales.
En este período se estableció el Fondo de
Tierras –Fontierras-, (Decreto número 24-99),
el Fondo Guatemalteco del Medio Ambiente
–Foguama-, (Decreto número 195-97) y el
Fondo Nacional de Conservación –Fonacon-,
(Decreto número 264-97), el Fondo Vial
(Decreto número 134-96) y el Fondo de
Desarrollo de la Telefonía Rural (Decreto
número 94-96). En marzo de 1996 se creó
la Asociación Guatemalteca de Alcaldes y
Autoridades Indígenas -AGAAI-.
Durante este período concluyó el proceso
de paz con la firma de los Acuerdos sobre
Aspectos Socioeconómicos y Situación
Agraria (mayo de 1996), Fortalecimiento
del Poder Civil y función del Ejército en una
sociedad democrática (septiembre 1996). En
diciembre de 1996 se firmó el Acuerdo sobre
el Definitivo Cese al Fuego, el Acuerdo sobre
las Bases para la Incorporación de la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca
–URNG- a la legalidad, el Acuerdo sobre el
Cronograma para la implementación de los
Acuerdos de Paz; y finalmente, el Acuerdo de
Paz Firme y Duradera, firmado en Guatemala
el 29 de diciembre de 1996.
En atención a las distintas necesidades de la
población guatemalteca, especialmente en el
ámbito municipal, distintas municipalidades
iniciaron la solicitud de la delegación de
determinadas competencias ante distintos
ministerios de Estado, concretamente ante el
Ministerio de Finanzas Públicas –Minfin- y el
Ministerio de Gobernación -Mingob-, que
23
condujo a la delegación de la administración
y recaudación del IUSI a nivel municipal
y la competencia de la regulación del
tránsito, pero sin seguir lo establecido en
la Ley General de Descentralización, lo cual
refleja una descentralización de hecho, y no
de derecho con el debido procedimiento
establecido.
Período de Gobierno: Alfonso Portillo
Cabrera (2000-2004)
Este período abrió un importante impulso
al marco jurídico-político y la generación
de medios para poner en práctica la
descentralización. En 2001 se reformó
la Ley del Impuesto al Valor Agregado,
incrementando de 1 a 1.5% el porcentaje
de la recaudación como aporte a las
municipalidades (Decreto número 32-
2001). En 2002 se promulgó la Ley General
de Descentralización (Decreto número 14-
2002); se reformó la Ley de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural (Decreto número
11-2002); y se aprobó un nuevo Código
Municipal (Decreto número 12-2002). En
este período se modificó la Ley Orgánica
de la Empresa Portuaria Quetzal (Decreto
número 6-2002), para destinar un 19% de las
utilidades a determinados municipios y 16%
al Estado.
A partir de 2003, los recursos del aporte a
los Consejos Departamentales de Desarrollo,
se encuentran normados en la reforma
del Artículo 10 del Decreto número 27-92,
Ley del Impuesto al Valor Agregado, que
indica que los contribuyentes están afectos
a un tipo impositivo del doce por ciento
(12%) sobre la base imponible. El monto del
impuesto en todos los casos deberá estar
incluido en el precio de venta de los bienes
o de los servicios. Asimismo, en el Numeral 2
del citado artículo, manifiesta que un punto
porcentual se destinará para los programas y
proyectos de infraestructura de los Consejos
Departamentales de Desarrollo, siendo
éstos los responsables de la administración
de los recursos, por lo que el Minfin deberá
trasladárselos directamente, a través del
Banco de Guatemala.
Período de Gobierno: Oscar Berger
Perdomo (2004-2008)
Este período de gobierno trajo consigo
la creación de la Subsecretaría de
Descentralización de la Secretaría de
Coordinación Ejecutiva de la Presidencia,
órgano de gobierno responsable de la
programación, dirección y supervisión
de ejecución de la descentralización del
Organismo Ejecutivo. También se aprobó la
Política Nacional de Descentralización del
Organismo Ejecutivo.
Se estableció la Red Nacional de Instituciones
de Fortalecimiento Municipal, la Ley del Fondo
para el Desarrollo Económico de la Nación
Fonpetrol- (Decreto número 71-2008) que
estableció que de los fondos que se obtengan
provenientes de las regalías y la participación
de los hidrocarburos que corresponden al
Estado y los demás ingresos por cualquier
concepto provenientes de los contratos
de operaciones petroleras, el 20% del total
recaudado para ser destinado a los Consejos
Departamentales de Desarrollo donde se
lleven a cabo operaciones petroleras, la
distribución se hará con base en el porcentaje
de producción anual de hidrocarburos que
se realice en cada departamento, y que se
invertirá en porcentajes iguales entre los
municipios del mismo departamento, el 5%
del total recaudado, será distribuido entre
los Consejos Departamentales del país,
proporcionalmente al número de habitantes.
El 100% de los recursos se destinarán para
inversión en obras de desarrollo del interior
del país, como estudio y desarrollo de
fuentes nuevas y renovables de energía,
infraestructura, desarrollo rural, turismo
sostenible e inversión social, protección
ambiental y recuperación de las áreas
protegidas establecidas en la Ley.
La fuente de recursos recaudados por
Fonpetrol, obliga a destinar 15 centavos de
dólar de los Estados Unidos de América
(US$0.15) por cada barril de petróleo
transportado y será distribuido como apoyo
directo a los Consejos Departamentales de
Desarrollo de Petén (La Libertad, San
Francisco y Sayaxché); Alta Verapaz
(Chisec, Raxruhá, Fray Bartolomé de las
Casas y Chahal); Izabal (Livingston y Puerto
Barrios), fondos que serán trasladados
en partes iguales entre dichos Consejos
Departamentales de Desarrollo. Únicamente
apoya proyectos de saneamiento ambiental.
Período de Gobierno: Álvaro Colom
Caballeros (2008-2012)
Durante este período, debido a las prioridades
de gobierno, se realizó un cierre funcional de
la Subsecretaría de Coordinación Ejecutiva de
la Presidencia y se reorientan los programas
de desarrollo social. Se reformó el Sistema de
Consejos de Desarrollo. En 2009 participaban
en los Consejos Departamentales de
Desarrollo -Codede- 190 mujeres (de ellas 53
indígenas) y 861 hombres.
Aunque este espacio estimuló una mayor
organización y participación de las mujeres
del área rural en los distintos niveles del
sistema, los esfuerzos son insuficientes para
garantizar la equidad de género en el país
y el logro de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, -ODM- En este período se
implementó un diplomado de gestión por
resultados para el desarrollo municipal
(Segeplan, Minfin, Infom, e INAP) en 2012 y
fue replicado en 2013.
Se aumentaron los programas y recursos
públicos para la atención focalizada de las
poblaciones en condiciones de pobreza y
pobreza extrema, pero aún así persistió la
situación de exclusión de las poblaciones,
especialmente del área rural. El gobierno
implementó los programas de cohesión
social, siendo el programa “Transferencias
Monetarias Condicionadas” el más
importante, que se ejecutó en 307 municipios.
24
 Período de Gobierno: Otto Pérez Molina/ mediante el proceso de desconcentración.
Alejandro Maldonado (2012-2016) En 2017 el Consejo Nacional de Desarrollo
Urbano y Rural -Conadur-, aprueba la
Para este período se desarrolló el Plan creación de la Comisión de Descentralización
Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra y Fortalecimiento del Sistema de Consejos
Guatemala 2032, producto de un proceso de Desarrollo y los representantes de
participativo a nivel de nación, el cual orienta sectores no gubernamentales manifiestan
la visión de país, definiendo los lineamientos su interés en que se retome el proceso de
para el desarrollo del país para el año 2032. descentralización y apoyan la elaboración
de la Agenda Nacional de Descentralización,
Además, se continúo con el fortalecimiento en así como el compromiso para brindar el
la metodología de Gestión por Resultados, se seguimiento a la implementación.
registra la creación del Ministerio de Desarrollo
Social; se aprobó la Ley de Fomento al
Establecimiento, Recuperación, Restauración,
Manejo, Producción y Protección de Bosques
en Guatemala -Probosque-, (Decreto
número 2-2015). También se ejecutó el Plan
de Implementación de la Estrategia de
Educación presentado por el Ministerio de
Educación. En 2015 el proceso de desarrollo
del país se vio afectado por la inestabilidad y
el desgaste que sufrió el Estado, a causa de
la ola de casos de corrupción de las máximas
autoridades de gobierno.

Período de Gobierno: Jimmy Morales

Cabrera (2016-2017)

Se retoma el Plan Nacional de Desarrollo

K’atun, Nuestra Guatemala 2032, proceso
que permite la continuidad en el esfuerzo
técnico y participativo que orienta las
acciones de desarrollo del país, demostrando
su compromiso y voluntad de atender de
forma integral las necesidades prioritarias
del país por medio de procesos de diálogo
y consensos con actores clave y con el
impulso de las Agendas Urbana y Rural;
posteriormente se dicta la instrucción para
elaborar la respectiva Agenda Nacional de
Descentralización.

A partir de 2016, la Secretaría de

Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
reestructuró su Plan Operativo Anual,
para reorientar sus acciones hacia el
proceso de descentralización; debido a que
anteriormente se enfocaba al acercamiento
Población
Santa Catarina Ixtahuacán, Sololá, Guatemala

25
 Población tz’utujil, Santiago Atitlán.

Índice de imágenes

26 I PRIMER INFORME DE
2.2 Contexto actual para el
Desarrollo de la
Descentralización
2.2.1. Demografía, Pobreza, Distribución de Recursos
La Encuesta Nacional de Condiciones de Vida -Encovi- 2014, publicada en 2015
por el Instituto Nacional de Estadística -INE- presenta los siguientes datos:

· La proyección de población para el año 2015 es de: 16,176,133 habitantes

· Tasa de crecimiento: 2.3 %
· Población por sexo: mujeres 51.1% y hombres 48.9%
· Población por área: rural 51.5% y urbana 48.5%
· Población por etnia: indígena 40% y no indígena 60%

En los siguientes mapas y gráficas elaborados por el INE se visualizan las

condiciones de pobreza que prevalecen en el país:

Incidencia de la pobreza por departamentos entre

2006 y 2014
Porcentaje de hogares bajo la línea de la pobreza

FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA

ENCOVI 2014

GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
DE GUATEMALA
27
 Agenda Nacional
de Descentralización

FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA

ENCOVI 2014

GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
28 DE GUATEMALA
FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA
ENCOVI 2014

GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
DE GUATEMALA
29
 Agenda Nacional
de Descentralización

FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA

ENCOVI 2014

GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
30 DE GUATEMALA
FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA
ENCOVI 2014

GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
DE GUATEMALA
31
 2.2.2. Dimensión social y
económica
2.2.2. Dimensión social y económica
Desde 2012, Guatemala ha crecido a una tasa
de 3% anual, se estima que crecerá con la
misma tasa durante los próximos años. Sin
embargo, en el mismo período aumentó la
pobreza extrema y se amplió la desigualdad
de ingreso, empleo formal, alimentación,
salud y educación entre la población urbana
y rural, indígena y no indígena, pobre y no
pobre.
El empleo continúa siendo precario y de
subsistencia, lo que no garantiza condiciones
para reducir la pobreza y la desigualdad; se
caracteriza por la prevalencia de una baja
productividad, y un alto nivel de informalidad,
subempleo, bajos ingresos y empleo infantil.
La autonomía económica de las mujeres se ve
comprometida por su bajo nivel de acceso al
mercado laboral(Segeplán, Informe Final de
Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, 2015).

De acuerdo con el Informe Final de

Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, presentado en el año 2015 por la
Secretaría de Planificación y Programación
de la Presidencia -Segeplán-, se evidencia
que los esfuerzos de desarrollo no han sido
suficientes, considerando que prevalecen las
condiciones de pobreza y desigualdad en el
país. La mortalidad materna se ha logrado
reducir; sin embargo, la desnutrición crónica
en niños menores de cinco años continúa
limitando sus posibilidades de desarrollo.
(Segeplán, Informe Final de Cumplimiento de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2015).

Existen grandes deficiencias del sistema

educativo nacional, tomando en cuenta
que los niveles de preprimaria, educación
básica y diversificado, presentan porcentajes
insuficientes de cobertura en comparación con
la cobertura a nivel primaria, especialmente
es notoria la brecha entre la cobertura de
primaria y la secundaria. Este factor posee
estrecha relación con las capacidades y
competencias de la población al momento
de insertarse en el mercado laboral. Si
sólo la educación primaria presenta niveles
adecuados de cobertura, existe capacidad
limitada de lectoescritura, formulación de
las operaciones básicas en matemáticas y
escasa cultura general (Segeplán S. M., 2016).

32
De acuerdo con el Informe Nacional de
Desarrollo Humano -INDH- 2015/2016,
presentado por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo -PNUD-, el índice de
desarrollo humano es una “medida agregada
que refleja logros en capacidades básicas, en
tres dimensiones: salud, educación y nivel de
vida” (PNUD, 2016).
El informe analiza en diez capítulos los
distintos aspectos de la compleja realidad
nacional, motivando a la búsqueda de
soluciones justas y pertinentes (PNUD,
2016). A continuación se describen algunas
de las anotaciones contenidas en el Informe
para el país, las cuales resaltan realidades
importantes de reconocer para fortalecer el
proceso de planificación del desarrollo:
• “La desigualdad más alta se produce en
el acceso a ingresos y la más baja en el
índice de salud, debido a que en esta
dimensión es más generalizado el rezago.
• Los ingresos debidos a las remesas han
llegado a ser equivalentes a cerca del 12%
del PIB nacional, similar a los ingresos
tributarios entre 2006 y 2009.
• Aproximadamente el 30% de la población
ocupada pertenece al sector agrícola
con ingresos inferiores a la media
nacional. De este grupo el 90% trabaja
en la informalidad, sin cobertura de la
seguridad social o algún otro beneficio
laboral.
• La mayor parte de los hogares en
Guatemala no cuentan con cobertura de
seguro médico o seguridad social, incluso
las pertenecientes al estrato alto.
• Casi seis de cada diez adultos no terminó
la primaria y uno de cada cinco niños tiene
altas probabilidades de no concluirla.
• El 92% de los productores agrícolas
clasificados por el Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Alimentación
como productores que se encuentran en
infrasubsistencia y subsistencia, ocupan el
21.9% de la superficie de las fincas censales
del país.
• El 43% de la tierra con mayor capacidad
para cultivos agrícolas está siendo
cultivada hoy en día con caña de azúcar,
café, palma aceitera, hule y pastos para
ganado.
• Cerca del 70% de la provisión de alimentos
proviene de la producción a pequeña y
mediana escala.
• Cinco de cada 10 niños menores de cinco
años sufren desnutrición crónica (49.8%)
afectando ésta a ocho de cada diez niños
indígenas.
• Según la Encuesta de Condiciones de Vida
2014, el 53% de la población no alcanzaba
a cubrir el costo de una canasta básica
alimentaria, y el 76% no contaba con
ingresos para adquirir una canasta de
bienes y servicios básicos para el hogar.
• La esperanza educativa se incrementó de
8 a 11 años en la década de 2000.” (PNUD,
2016).
La necesidad de ampliar las oportunidades
para el desarrollo de capacidades y el ejercicio
de los derechos de los ciudadanos, así como
el garantizar la prestación de servicios
públicos para mejorar la salud, la educación,
la alimentación, la seguridad ciudadana y
lo recursos naturales, están estrechamente
relacionados con el impulso del proceso de
descentralización en el país, para fortalecer
el papel rector y regulador de los Ministerios
de Estado, con la finalidad de conducir las
políticas sectoriales en concordancia con
la gestión local y acelerar en los municipios
la puesta en marcha del Plan Nacional de
Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala 2032.
33
 Población Quiché, Santiago Atitlán

Población tz’utujil, Santiago Atitlán.

3. Misión, Visión y Objetivos

de la Agenda Nacional
de Descentralización

34 I PRIMER INFORME DE
 3. Misión, Visión y Objetivos
de la Agenda Nacional
de Descentralización
3.1 Misión
El Organismo Ejecutivo consolida el pleno
cumplimiento del marco jurídico-político
de una administración descentralizada,
cumpliendo el marco legal vigente, se realiza
el traslado de competencias para mejorar la
calidad y cobertura de los servicios públicos,
y así fortalecer la gestión territorial de las
políticas públicas y reducir las desigualdades
económicas y sociales.
3.2 Visión
Para el año 2032, en cumplimiento a la
obligación de ser un Estado garante de los
derechos humanos y conductor del desarrollo,
el Organismo Ejecutivo habrá promovido
de forma sistemática la descentralización
económica administrativa, para lograr un
adecuado desarrollo regional del país; la
administración habrá sido descentralizada y
se establecerán regiones de desarrollo con
criterios económicos, sociales y culturales
para dar un impulso racionalizado al
desarrollo del país.
3.3 Objetivo General de la Agenda Nacional
de Descentralización
Instituir la Agenda Nacional de
Descentralización como el instrumento
idóneo para hacer operativa la Ley, el
Reglamento y la Política Nacional de
Descentralización en los territorios y distritos
municipales, para contribuir a la reducción
de la pobreza, la brecha de desigualdad y los
problemas locales.
35
3.4
Objetivos Específicos de la Agenda
Nacional de Descentralización
I. Lograr una efectiva armonización entre
el Plan Nacional de Desarrollo K´atun:
Nuestra Guatemala 2032, las Agendas
Urbana y Rural, los Objetivos de Desarrollo
Sostenible y las Políticas Públicas
relacionadas a la Descentralización, para
la implementación de acciones conjuntas
que permitan territorializar los objetivos
de nación.
II. Fortalecer el papel rector y regulador de los
Ministerios de Estado y el nivel local para
la conducción de las políticas sectoriales
en el marco de la descentralización.
III.
Establecer mediante ejes estratégicos
y componentes, los mecanismos para
institucionalizar en la planificación
y programación de las entidades
responsables, los recursos que faciliten
y promuevan el financiamiento en el
municipio y en entes receptores de la
Administración Pública vinculados a los
procesos de Descentralización.
IV. Definir las capacidades y condiciones
necesarias en las entidades de la
administración pública y gobiernos
locales para iniciar los procesos de
Descentralización.
V. Coordinar la modernización de la
administración pública a través de
las entidades responsables para el
mejoramiento de la capacidad de gestión
de los gobiernos locales.
 VI.
Fortalecer las capacidades de VII.
Articular adecuadamente los recursos
las instituciones o sectores no disponibles, para lograr el ejercicio de
gubernamentales para una efectiva todas las competencias descentralizadas,
participación, auditoria social e impulso por medio de los procedimientos y
del desarrollo territorial. lineamientos que se definirán a partir de la
presente Agenda.

Niña K’iche’
Santa Catarina Ixtahuacán, Sololá, Guatemala

36
 Población etnia q’eqch’i
Comunidad de Panzós,
Alta Verapaz, Guatemala

4. Política Nacional de
Descentralización

37 I PRIMER INFORME DE
La Política Nacional de Descentralización plazo la ejecución de todas las acciones
provee una orientación a largo plazo al que resultan necesarias para fortalecer
proceso de descentralización del Organismo la capacidad rectora de las entidades del
Ejecutivo, y reconoce que los habitantes Organismo Ejecutivo y las capacidades de
de los departamentos y municipios pueden gestión de las municipalidades, a efecto que
mejoren el ejercicio de sus competencias
determinar las medidas que los benefician o
propias y se preparen para recibir las que
los afectan, por lo que este proceso promoverá les sean descentralizadas, (SCEP, Política
los instrumentos que institucionalicen la Nacional de Descentralización, 2005).
descentralización económico administrativa,
con la delegación real de competencias y La instrucción para desarrollar la Agenda
atribuciones, recursos económicos y poder Nacional de Descentralización coindice con
de decisión, desde el gobierno central hacia el esfuerzo reactivado en octubre de 2016,
las municipalidades, por ser las instancias de donde la Secretaría de Coordinación Ejecutiva
gobierno más cercanas a la población, (SCEP, de la Presidencia después de un análisis de
Política Nacional de Descentralización, viabilidad establece, activar nuevamente el
Proceso de Descentralización, posteriormente
2005).
realiza un mapa de socios estratégicos que la
acompañan; estableciendo las categorías:
En el Objetivo General se ratifica la necesidad
de contribuir a que los y las guatemaltecas
eleven sosteniblemente su nivel de vida, a
través de la democratización del Estado y
· Recursos Financieros: por medio de
la estrategia de gestión por resultados: la
la sociedad, mediante la gestión territorial
Dirección Técnica del Presupuesto (Situado
descentralizada, y establece el marco de
Constitucional, IVA, regalías y otros), la
orientación para el fortalecimiento de las
Dirección Financiera quien distribuye los
capacidades reguladoras del gobierno
recursos a los Consejos Departamentales de
central, la institucionalidad municipal y la
Desarrollo y la Dirección de Administración
delegación de competencias, recursos y
de Apoyo a la Administración Financiera
poder de decisión a las municipalidades.
a las Municipalidades, todas las anteriores
(SCEP, Política Nacional de Descentralización,
pertenecientes al Ministerio de Finanzas
2005).
Públicas.
Objetivos Específicos de la Política Nacional
de Descentralización
· Conducción: la Secretaría de
Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
como ente rector del Proceso de
• Delegación de competencias;
Descentralización en el país; además, el
• Modernización de la Administración
Comisionado Presidencial de Diálogo como
Pública;
instancia para establecer la mesa donde se
• Mejoramiento de la capacidad de
discuten las diferencias encontradas por los
gestión de los gobiernos municipales;
actores.
• Fortalecimiento de las capacidades
de las instituciones o sectores no
gubernamentales;
· Planificación: la institución que
articulará el camino a seguir como país, es la
• Fomento del desarrollo económico
Secretaría de Planificación y Programación
local y rural.
de la Presidencia, con la propuesta del Plan
Nacional de Desarrollo Nuestra Guatemala
Las líneas de acción propuestas en la Política
K’atun: 2032.
Nacional de Descentralización responden
directamente a los objetivos específicos
y detallan los alcances del proceso de
descentralización. Para el efecto en la
estrategia general de implementación se
resalta que debe considerarse en el corto

38
 · Operación: el mecanismo y la
estrategia de descentralización, en el marco
del Sistema de Consejos de Desarrollo para
abarcar los diferentes niveles de organización
del país.

Los socios estratégicos mencionados

anteriormente, participaron en diferentes
talleres para la elaboración de los distintos
momentos desarrollados para construir
la Agenda Nacional de Descentralización;
que representó el momento normativo,
explicativo y estratégico.

Posteriormente, en la Segunda Sesión

Ordinaria del Consejo Nacional de Desarrollo
Urbano y Rural –Conadur- de fecha doce
de mayo de 2017, en el Punto Resolutivo
02-2017 resuelve: “Crear las Comisiones de
Trabajo del Consejo Nacional de Desarrollo
Urbano y Rural”, con duración indefinida y
con carácter permanente, siendo una de
ellas la “Comisión de Descentralización y
Fortalecimiento del Sistema de Consejos de
Desarrollo”, la cual tiene priorizado analizar
y dar seguimiento al Eje “Estado garante
de los derechos humanos y conductor del
desarrollo” del Plan y la Política Nacional de
Desarrollo, como marco de referencia para
el trabajo de la Comisión en la gestión del
desarrollo nacional a través del Sistema de
Consejos de Desarrollo (Segeplán, Libro de
Acuerdos Conadur, 2017).

En el Conadur, las instituciones o sectores

no gubernamentales manifiestan su
interés en que se impulse el proceso
de Descentralización, con el objetivo
de operativizar la Ley, el Reglamento y
la Política Nacional de Descentralización Población Q’eqchi’,
de forma coordinada y en sintonía con los Panzós, Alta Verapaz, Guatemala
lineamientos dictados por el Plan Nacional de
Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala 2032.

En el proceso se incluirá el fortalecimiento

de capacidades, infraestructura, tecnología,
sistemas y procesos, normas y medios de
supervisión, así como espacios de rendición
de cuentas, participación y auditoría social.

39
 Población K’iche’
Santiago Atitlán, Sololá, Guatemala

5. Marco Estratégico y Ejes

para la Descentralización

40 I PRIMER INFORME DE
 5. Marco estratégico y Ejes para la
Descentralización
La Agenda Nacional de Descentralización
dará paso a la implementación plena del
Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra
Guatemala 2032, al traducir a condiciones
reales de los municipios los lineamientos
económicos, sociales, ambientales e para lograr un adecuado desarrollo del país
institucionales de la Ruta País 2032. Estos
propósitos deben encontrar un lugar en la
Agenda Pública nacional, regional y local.
La Descentralización debe ser parte de un
proyecto de reconstrucción democrática
del país, de una democracia que mejore la
gestión pública departamental y municipal,
que fortalezca la ciudadanía, que vincule la
solución de problemas comunes regionales y
locales.
La visión del municipio descentralizado debe
construirse como un proceso progresivo
y gradual, que plantea distintos niveles de
transformación para diferentes situaciones
de municipios, y que define metas para el
corto, mediano y largo plazo. La gradualidad
también está expresada por la amplitud
de cambios y el alcance de municipios que
puede concretarse antes y después que
sean implementadas las reformas legales
necesarias.
El destinatario de la delegación de
competencia a descentralizar será aquel
que contribuya al desarrollo local a través
de estrategias, priorizaciones y marcos de
recursos en forma integrada y basada en
datos objetivos del municipio.
Así mismo, el destinatario tendrá la
capacidad de captar y asignar fondos
de distintas transferencias con destino
específico a las prioridades del territorio y
movilizar recursos propios, donaciones y
contribuciones para la sostenibilidad del
Proceso de Descentralización.
41
Para esto se implementarán acciones con los
destinatarios de competencias que permitan
“desarrollar el deber constitucional del
Estado, de promover en forma sistemática la
descentralización económico-administrativa,
en forma progresiva y regulada a fin de
trasladar las competencias administrativas,
económicas, políticas y sociales, del
Organismo Ejecutivo, al municipio y demás
instituciones del Estado”. (Artículo 1 Ley
General de Descentralización).
Para el cumplimiento de la Agenda Nacional
de Descentralización, se desarrollarán
acciones previas para el desarrollo del
proceso de descentralización, consistentes
en:
A. Crear la Mesa Técnica para el Proceso
de Descentralización del Organismo
Ejecutivo, la cual dará acompañamiento al
proceso de descentralización.
Esta será coordinada por la Secretaría de
Coordinación Ejecutiva de la Presidencia,
a través de la Dirección General para la
Descentralización. 13
Sus principales atribuciones:
• Crear las herramientas técnicas (manuales,
instructivos, guías, formularios y otros)
para la implementación del proceso
de descentralización del Organismo
Ejecutivo.
• Dar el acompañamiento al proceso de
descentralización de competencias en los
distintos sectores, mediante capacitación
y asistencia técnica.
• Impulsar, supervisar y evaluar el proceso
de descentralización.
13 Acuerdo Interno 257-2003, de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia, de fecha 24 de diciembre de 2003.
 • Elaboración y desarrollo de un Plan Nacional de Capacitación y Fortalecimiento Institucional
en materia de descentralización, para mejorar la administración técnico-financiera de
las municipalidades y demás instituciones del Estado, a través del Instituto Nacional de
Administración Pública -INAP- y el Instituto de Fomento Municipal, -Infom-.

La Mesa Técnica para el proceso de Descentralización del Organismo Ejecutivo será la

responsable del diseño e implementación del respectivo sistema de Monitoreo y Evaluación
del Proceso de Descentralización del Organismo Ejecutivo. 14

B. Seleccionar los entes receptores, que tengan la voluntad y la capacidad para la

delegación de competencias, con la finalidad de crear planes piloto de implementación de los
diferentes instrumentos y herramientas de planificación y seguimiento que serán generados
por medio de la presente Agenda.

5.1. Ejes Estratégicos para la Descentralización

14 Id.
42

5.2. El Proceso de mismos.
Descentralización
El proceso busca garantizar las condiciones
adecuadas para que la delegación de
competencias se realice bajo condiciones
controladas y que aseguren el éxito.
Previo al desarrollo de cada una de las
etapas, es indispensable la creación de la
estructura que apoyará la implementación
del proceso, denominada como la Mesa de
Coordinación del Organismo Ejecutivo para la
Descentralización, la cual estará conformada
por representantes de SCEP, Minfin, Segeplán,
INAP, INFOM y la autoridad rectora del área
correspondiente a la competencia a delegar.
La Mesa Técnica para el Proceso de
Descentralización del Organismo Ejecutivo
desarrollará acciones de coordinación,
generando los lineamientos necesarios para
lograr un proceso de descentralización
integrado. La función normativa de la Mesa
Técnica para el Proceso de Descentralización
del Organismo Ejecutivo estará vinculada a
la creación de estándares de evaluación y de
procesos necesarios para definir los criterios
para avanzar de la etapa de habilitación a la
de acreditación.
El proceso de descentralización para
la delegación de competencias iniciará
por decisión del Organismo Ejecutivo,
o como resultado de la solicitud de los
destinatarios de conformidad con el Artículo
8 del Reglamento de la Ley General de
Descentralización. Para ello este proceso se
desarrrolará en tres etapas:
de procesos de asistencia técnica que
permitan alcanzar el cumplimiento de los
Certificación: iniciará una vez habilitado
el destinatario de delegación de
competencias para dar continuidad al
proceso de delegación, para ello se utilizará
nuevamente los estándares de evaluación
de las capacidades técnicas del destinario
solicitante, con la finalidad de garantizar
que existen las condiciones técnicas para
asumir una competencia. Los estándares
serán elaborados por parte de la Mesa
Técnica para el Proceso de Descentralización
del Organismo Ejecutivo, con participación
especifica de la autoridad rectora que delega
la competencia; de igual forma que la fase
de Habilitación al encontrarse brechas,
se deberán generar los planes de cierre y
procesos de asistencia técnica necesarios
para la competencia solicitada.
Acreditación: etapa final que iniciará con
la entrega de competencias y recursos que
consolidan el proceso. Será fundamental
monitorear y evaluar, de acuerdo con los
periodos de tiempo que se establezcan
en el marco de desempeño del proceso de
descentralización, el nivel de cumplimiento de
los criterios que garanticen que la delegación
recibida sea realizada de conformidad con
los estándares emitidos por el ente rector.

Habilitación: proceso de delegación

que tiene como finalidad evaluar a los
destinatarios que soliciten una competencia,
mediante estándares elaborados por la Mesa
Técnica para el Proceso de Descentralización
del Organismo Ejecutivo, para analizar el
cumplimiento de las funciones propias de los
municipios, definidas en el Código Municipal,
así como las capacidades administrativas,
financieras y de gestión del destinatario
solicitante. De encontrar en esta etapa
incumplimiento de los estándares definidos,

Población, Etnía K’iche’

San Andrés Sajcabajá, Quiché, Guatemala

43
Proceso de Descentralización - Desarrollo
de transferencia de competencias en el
Marco de gestión de calidad.
(Habilitación, Certificación y Acreditación)

Fuente: Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia

GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
DE GUATEMALA
44
 Población K’iche’
Santiago Atitlán, Sololá, Guatemala

6. Lineamientos para la
implementación de
la Agenda Nacional
de Descentralización

45 I PRIMER INFORME DE
6. Lineamientos para la
implementación de la Agenda
Nacional de Descentralización
• Presentar y socializar la Agenda Nacional
de Descentralización, en un plazo de un
año, en las mancomunidades, los 340
municipios en el marco del Comude y en
el Gabinete de Gobierno.
• Al aprobarse la Agenda Nacional de
Descentralización, se actualizará en un
plazo de tres meses el Plan de Acción, y
se desarrollará la propuesta del Protocolo
para la delegación de competencias.
• Los municipios participantes en el proceso
de descentralización deberán de priorizar
dentro de su planificación institucional,
las modificaciones en el Plan Estratégico
Institucional -PEI-, Plan Operativo
Multianual –POM– y Plan Operativo Anual
–POA- para su implementación.
• El presupuesto para la implementación
de la presente Agenda está definido en el
Marco Estratégico.

• Procurar una efectiva coordinación • Los Consejos Departamentales de

interinstitucional para el impulso Desarrollo en pleno, priorizarán acciones
coherente e integrado de la Agenda de la presente Agenda, comprometiendo
Nacional de Descentralización. los recursos para ejecutar proyectos
surgidos desde los Consejos
• Priorizar la descentralización de las Comunitarios de Desarrollo, en respuesta
competencias gubernamentales en las a la implementación de la misma.
áreas de: Educación: Salud y Asistencia
Social; Seguridad Ciudadana; Ambiente
y Recursos Naturales; Agricultura;
Comunicaciones; Infraestructura y
Vivienda; Economía y Cultura; Recreación
y Deportes.

• La Agenda Nacional de Descentralización

es el instrumento de articulación para la
implementación y cumplimiento de las
Agendas Urbana y Rural, para alcanzar
las metas establecidas en el Plan Nacional
de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala
2032 y cumplir con los Objetivos de
Desarrollo Sostenible.

• El Sistema de Consejos de Desarrollo

es el espacio para la participación
ciudadana, municipal, instancias de
gobierno, sector campesino, empresarial,
Mipymes, cooperativas, trabajadores, Población K’iche’
mujer, pueblos xinca, maya, garífunas, no Santiago Atitlán, Sololá, Guatemala
indígena, jóvenes, niñez y adolescencia,
capacidades diferentes y organizaciones
no gubernamentales, que tendrán como
función promover, dar seguimiento
y evaluar el nivel de avance en la
implementación de la presente Agenda.
46
 Población etnia q’eqch’i
Comunidad de Panzós, Alta Verapaz, Guatemala
Presentación y socialización de la Agenda Nacional de
Capacitación
Descentralización, al COCODE,
ante los entes rectores, Región Central,
CiudadSacatepéquez
de Guatemala

7. Anexos

47 I PRIMER INFORME DE
 7. Anexos
7.1 Viabilidad jurídica para la implementación del
proceso de descentralización
7.1.1 Marco Legal para La Descentralización
La Constitución Política de la República de
Guatemala establece en sus Artículos 224, 119
literal b) y 134 respectivamente lo siguiente:
“(…) La administración será descentralizada
y se establecerán regiones de desarrollo con
criterios económicos, sociales y culturales
que podrán estar constituidos por uno o
más departamentos para dar un impulso
racionalizado al desarrollo integral del país”.
“Son obligaciones fundamentales del Estado:
(…) b) Promover en forma sistemática la
descentralización económica administrativa,
para lograr un adecuado desarrollo regional
del país;…” “El municipio y las entidades
autónomas y descentralizadas, actúan por
delegación del Estado. La autonomía, fuera
de los casos especiales contemplados en la
Constitución de la República, se concederá
únicamente, cuando se estime indispensable
para la mayor eficiencia de la entidad y el
mejor cumplimiento de sus fines...”
En los textos citados se observa, que la
Constitución Política de la República de
Guatemala en lo referente a la organización
administrativa, reconoce el carácter
instrumental de la descentralización para
alcanzar el desarrollo, y como base del proceso
de descentralización y desconcentración de
la Administración Pública, en los Artículos
225, 226 y 228 crea los Consejos de
Desarrollo en sus niveles Nacional, Regional
y Departamental respectivamente, con el fin
de organizar y coordinar la Administración
Pública y promover la participación
ciudadana, elementos esenciales dentro del
proceso de descentralización del Organismo
Ejecutivo. Posteriormente, se crea el Consejo
Municipal de Desarrollo, a través del Decreto
Legislativo número 58-88, Código Municipal,
48
el cual fue derogado al crearse el actual
Código Municipal, mediante el Decreto
número 12-2002 del Congreso de la República
de Guatemala.
Asimismo, los Consejos Comunitarios de
Desarrollo surgen en los Acuerdos de Paz
en 1996, y fueron aprobados a través del
Decreto número 52-2005, del Congreso de
la República de Guatemala, Ley Marco de los
Acuerdos de Paz.
La apertura que la Constitución Política
de la República de Guatemala contempló
en materia de descentralización, siguió
desarrollándose a través del ordenamiento
jurídico ordinario como a continuación se
describe.
En los Acuerdos de Paz, los aportes para el
proceso de descentralización son de mucha
importancia, especialmente el Acuerdo sobre
fortalecimiento del poder civil y función
del Ejército en una sociedad democrática,
en el apartado sobre participación social
que establece:“(…) y en congruencia con los
acuerdos ya suscritos, el Gobierno reitera
su compromiso de descentralización de
la administración pública, cuyo objetivo
es movilizar toda la capacidad del Estado
en beneficio de la población y establecer
con ésta un mejor nivel de relaciones. Ello
requiere, entre otras medidas: a) Fortalecer los
gobiernos municipales y asegurar el efectivo
funcionamiento del Sistema de Consejos de
Desarrollo. Ello implica mejorar la relación
entre estas instancias y la comunidad,
mediante el reforzamiento de las prácticas
democráticas por parte de las autoridades;
asimismo, implica mejorar la relación entre
dichas instancias y la administración central; b)
Establecer, en particular, los Consejos Locales
de Desarrollo. Para ello, deberán asimilarse
a estos Consejos las diversas expresiones
sociales creadas para el mejoramiento de las
poblaciones, tales como instituciones propias
de las comunidades indígenas, los comités
pro mejoramiento u otras que de manera
no excluyente canalizan la participación
de los vecinos en el proceso de desarrollo
de sus comunidades y de los municipios a
que pertenecen, y que sean reconocidos y
registrados por sus respectivas autoridades
municipales; c) Crear, en concordancia con
lo dispuesto en el Acuerdo sobre Identidad
y Derechos de los Pueblos Indígenas y el
Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y
Situación Agraria, el conjunto de condiciones
para que se desarrollen las organizaciones
locales representativas de la población…” (El
resaltado es propio).
Los acontecimientos y compromisos
adquiridos por el Estado, hicieron necesaria la
promulgación de la nueva Ley del Organismo
Ejecutivo, mediante el Decreto número 114-97
del Congreso de la República de Guatemala,
considerando para el efecto “Que la
estructura del Organismo Ejecutivo ya no
responde adecuadamente a las exigencias de
la población, situación que necesariamente
debe ser replanteada, creando así la base
de una nueva administración pública capaz
de satisfacer las demandas del nuevo
milenio”. En su Artículo 2, la citada Ley
establece “Dentro del marco de las funciones
y atribuciones constitucionales y legales
de los órganos que lo integran, compete
al Organismo Ejecutivo el ejercicio de la
función administrativa y la formulación y
ejecución de las políticas de gobierno con
las cuales deben coordinarse las entidades
que forman parte de la administración
descentralizada.” (El resaltado es propio).
Además, el Artículo 4 indica que “las funciones
del Organismo Ejecutivo han de ejercitarse
en orden a su consecución y con arreglo a
los principios de solidaridad, subsidiariedad,
transparencia, probidad, eficacia, eficiencia,
descentralización y participación ciudadana”
(El subrayado y resaltado es propio).
En el Artículo 11 del mismo cuerpo legal,
queda establecido que “La Secretaría de
Coordinación Ejecutiva de la Presidencia tiene
a su cargo: a) Colaborar con el Presidente
de la República en la coordinación del
Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo
49
y el Sistema de Consejos Regionales y
Departamentales, así como en la formulación
de políticas de desarrollo urbano y rural; b)
Dar seguimiento, para garantizar su ejecución,
a proyectos prioritarios que le encomiende
el Presidente de la República; c) Ejercer la
dirección ejecutiva del Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema de
Consejos Regionales y Departamentales, a
efecto de coordinar la ejecución de proyectos
y políticas aprobados por éste ...”
Además de lo dispuesto en la Ley del
Organismo Ejecutivo, el Artículo 2 del Acuerdo
Gubernativo 312-2002, Reglamento de la Ley
General de Descentralización, establece que
”Se designa la Secretaría de Coordinación
Ejecutiva de la Presidencia de la República
como el órgano de gobierno responsable
de la programación, dirección y supervisión
de ejecución de la descentralización del
Organismo Ejecutivo (…)”
Continúa la labor legislativa, en pro de avanzar
en el proceso de descentralización; y en el
año 2002 se promulgan tres leyes dirigidas
a que la descentralización administrativa,
pasara de la teoría a la práctica: La Ley de
los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
Ley General de Descentralización y el Código
Municipal.
El Decreto número 11-2002 del Congreso
de la República, Ley de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, en su primer
considerando establece “Que la Constitución
Política de la República en sus artículos 119
literal b) y 224, se refieren a la necesidad
imperativa de promover sistemáticamente la
descentralización económico-administrativa
como medio para promover el desarrollo
integral del país, para lo cual es urgente
propiciar una amplia participación de todos
los pueblos y sectores de la población
guatemalteca en la determinación y
priorización de sus necesidades y las
soluciones correspondientes.” Además, en
el Artículo 6 literal b) entre las funciones
del Consejo Nacional de Desarrollo
Urbano y Rural, establece “(…) Promover
sistemáticamente tanto la descentralización
de la administración pública como la
coordinación interinstitucional.”
Asimismo, integra el Sistema de Consejos de
Desarrollo en los niveles Nacional, Regional,
Departamental, Municipal y Comunitario,
como “el medio principal de participación
de la población maya, xinca, garífuna y la no
indígena, en la gestión pública…” y tomando
en cuenta que es en el seno de este sistema
que se concentra la planificación y ejecución
de obras del país, es indiscutible que por
su conducto se promueve el proceso de
descentralización.
El Decreto número 14-2002 del Congreso
de la República de Guatemala, Ley General
de Descentralización, es la ley rectora de los
procesos de descentralización del Organismo
Ejecutivo; por lo que su aplicación en dicho
proceso es indiscutible. Dicha normativa fue
emitida con el “objeto de desarrollar el deber
constitucional del Estado, de promover
en forma sistemática la descentralización
económico-administrativa, para lograr un
adecuado desarrollo del país, en forma
progresiva y regulada, para trasladar las
competencias administrativas, económicas,
políticas y sociales del Organismo Ejecutivo,
al municipio y demás instituciones del
Estado.”
La citada Ley, define la descentralización
como “(…) el proceso mediante el cual se
transfiere desde el Organismo Ejecutivo a
las municipalidades y demás instituciones
del Estado, y a las comunidades organizadas
legalmente, con participación de las
municipalidades, el poder de decisión, la
titularidad de la competencia, las funciones,
los recursos de financiamiento para la
aplicación de las políticas públicas nacionales,
a través de la implementación de políticas
municipales y locales en el marco de la más
amplia participación de los ciudadanos, en
la administración pública, priorización y
ejecución de obras, organización y prestación
de servicios públicos, así como el ejercicio del
control social sobre la gestión gubernamental
y el uso de los recursos del Estado.”
Se desprende del texto anterior, que el
Proceso de Descentralización es de doble
vía, donde el Organismo Ejecutivo transfiere
competencias, poder y recursos financieros y
el receptor adquiere la obligación de formular
políticas municipales o locales, según sea el
caso; que conduzcan al cumplimiento de las
políticas públicas nacionales.
Siguiendo con las disposiciones de esta Ley,
en el Artículo 6, establece que los objetivos
de la Descentralización son los siguientes:
1) Mejorar la eficiencia y eficacia de la
Administración Pública; 2) Determinar las
competencias y recursos que corresponden
al Organismo Ejecutivo que se transferirán
a las municipalidades y demás instituciones
del Estado; 3) Universalizar la cobertura y
mejorar la calidad de los servicios básicos
que se prestan a la población; 4) Facilitar la
participación y control social en la gestión
pública; 5) fortalecer integralmente la
capacidad de gestión de la administración
pública local; 6) Fortalecer la capacidad
de los órganos locales para el manejo
sustentable del medio ambiente; 7) Reforzar
la identidad de las organizaciones comunales,
municipales, departamentales, regionales
y nacionales; 8) Promover el desarrollo
económico local para mejorar la calidad de
vida y erradicar la pobreza; y, 9) Asegurar que
las municipalidades y demás instituciones del
Estado cuenten con los recursos materiales,
técnicos y financieros correspondientes,
para el eficaz y eficiente desempeño de la
competencia en ellos transferida.
Si los objetivos de la descentralización, tal
como se plasmaron en la ley, se cumplen
en la práctica, el resultado del proceso de
descentralización será el desarrollo de la
población.
Otros aspectos importantes que se regulan
en la Ley General de Descentralización
se refieren a los principios aplicables, la
gradualidad del proceso, y las prioridades en
la descentralización de competencias.
Como se desprende de su contenido, este
cuerpo normativo viabiliza el proceso de
descentralización, en virtud de que no
50
 contraviene la Constitución Política de la
República de Guatemala y armoniza con el
ordenamiento jurídico.
El Acuerdo Gubernativo 312-2002,
Reglamento de la Ley General de
Descentralización, designa a la Secretaría
de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
como el órgano de gobierno responsable
de la programación, dirección y supervisión
de ejecución de la descentralización
del Organismo Ejecutivo y regula el
procedimiento a seguir; el cual puede
iniciarse por decisión del Organismo
Ejecutivo o a solicitud del destinatario. Para
el efecto, los destinatarios de la delegación
de competencias, deben cumplir con los
requisitos legalmente establecidos, por lo
que una vez identificadas en forma precisa las
competencias y las funciones o actividades
inherentes o necesarias a descentralizar;
deberán especificar el grado de cumplimiento
que se espera alcanzar en el servicio prestado,
mediante la aplicación de los criterios
siguientes: a) Cercanía y oportunidad en la
prestación de los servicios públicos hacia las
comunidades; b) Mejoramiento de la calidad
de los servicios; c) Aumento de la cobertura
de los servicios; y d) Mejorar sustancialmente
la redistribución del ingreso y la asignación
de los recursos.
La citada Ley, define la descentralización
como “(…) el proceso mediante el cual se
transfiere desde el Organismo Ejecutivo a
las municipalidades y demás instituciones
del Estado, y a las comunidades organizadas
legalmente, con participación de las
municipalidades, el poder de decisión, la
titularidad de la competencia, las funciones,
los recursos de financiamiento para la
aplicación de las políticas públicas nacionales,
a través de la implementación de políticas
municipales y locales en el marco de la más
amplia participación de los ciudadanos, en
la administración pública, priorización y
ejecución de obras, organización y prestación
de servicios públicos, así como el ejercicio del
control social sobre la gestión gubernamental
y el uso de los recursos del Estado.”
51
Cumplidos los presupuestos legales, la
delegación de competencias se formalizará
mediante un Convenio, suscrito por el
ente destinatario de la delegación de
competencias, la Secretaría de Coordinación
Ejecutiva de la Presidencia y el órgano del
Organismo Ejecutivo, que sea el titular de la
competencia originaria, el cual será aprobado
por un Acuerdo Gubernativo.
El Decreto número 12-2002 del Congreso
de la República, Código Municipal, cuya
creación respondió según sus considerandos
a “Que la Constitución Política de la
República reconoce y establece el nivel de
Gobierno Municipal, con autoridades electas
directa y popularmente, lo que implica el
régimen autónomo de su administración,
como expresión fundamental del poder
local, y que la Administración Pública será
descentralizada, lo que hace necesario dar
una mejor definición y organización al régimen
municipal respaldando la autonomía que la
Carta Magna consagra, para que en el marco
de ésta se promueva su desarrollo integral y
el cumplimiento de sus fines” “Que el proceso
de modernización y descentralización del
Estado guatemalteco desarrolla una nueva
visión de administración que interpreta
el contenido del Acuerdo de Paz Firme y
Duradera en cuanto a su compromiso de
emitir una legislación municipal adecuada
a la realidad de la nación guatemalteca, la
cual se caracteriza como de unidad nacional,
multiétnica, pluricultural y multilingüe.”
El Artículo 253 de la Constitución Política de la
República, establece la autonomía municipal,
en ejercicio de la cual, y de conformidad con el
Artículo 3 del Código Municipal, el municipio
“(…) elige a sus autoridades y ejerce por medio
de ellas, el gobierno y la administración de sus
intereses, obtiene y dispone de sus recursos
patrimoniales, atiende los servicios públicos
locales, el ordenamiento territorial de su
jurisdicción, su fortalecimiento económico y
la emisión de sus ordenanzas y reglamentos.
Para el cumplimiento de los fines que los
inherentes coordinará sus políticas con las
políticas generales del Estado y en su caso,
con la política especial del ramo al que
corresponda.”
 Otras disposiciones de la Ley citada, que
favorecen el proceso de Descentralización:
Artículo 5. Servicio a los intereses públicos.
”Los municipios y otras entidades locales
sirven a los intereses públicos que les
están encomendados y actúan de acuerdo
con los principios de eficacia, eficiencia,
descentralización desconcentración y de los mecanismos que la ley establece, a
participación comunitaria, con observancia
del ordenamiento jurídico aplicable”
Artículo 22. División territorial. “Cuando
convenga a los intereses del desarrollo y
administración municipal, o a solicitud de
los vecinos, el Concejo Municipal podrá
dividir el municipio en distintas formas de
ordenamiento territorial internas, observando,
en todo caso, las normas de urbanismo y
desarrollo urbano y rural establecidas en el
municipio, los principios de desconcentración
y descentralización local y con sujeción a
lo estipulado en los artículos del presente
capítulo. Previo a emitir el acuerdo mediante
el cual modifica la categoría de un centro
poblado de los indicados en los artículos
subsiguientes, el Concejo Municipal deberá
contar con el dictamen favorable de la Oficina
Municipal de Planificación…”
La municipalidad remitirá en el mes de julio
de cada año, certificación de la división
territorial de su municipio al Instituto Nacional
de Estadística y al Instituto Geográfico
Nacional.” (sic)
Artículo 70. Competencias delegadas
al municipio. “El municipio ejercerá
competencias por delegación en los
términos establecidos por la ley y los
convenios correspondientes, en atención
a las características de la actividad pública
de que se trate y a la capacidad de gestión
del gobierno municipal, de conformidad
con las prioridades de descentralización,
desconcentración y el acercamiento de los
servicios públicos a los ciudadanos…”
De la lectura de dicho texto legal, se desprende
que la municipalidad, individualmente
52
considerada, posee capacidades instaladas,
que la perfilan como un destinatario de la
descentralización, que efectivamente cumple
con el principio de subsidiariedad, ya que la
transferencia de las competencias se dirigiría
a los órganos de gobierno más próximos
a la población. Claro está, que dichas
capacidades deben ser fortalecidas a través
efecto de garantizar la eficiencia y eficacia
en la prestación del o los servicios de que se
trate. En ese sentido, el Artículo 20 de la Ley
General de Descentralización, en su parte
conducente regula, que “(…) el órgano de
Gobierno responsable de la programación,
dirección y supervisión de ejecución de la
Descentralización del Organismo Ejecutivo,
deberá prever la elaboración y desarrollo
de un Plan Nacional de Capacitación y
Fortalecimiento Institucional, coordinando
su ejecución con el Instituto Nacional de
Administración Pública, el Instituto de
Fomento Municipal y otras instituciones de
Estado relacionadas con la materia.”
Respecto de las mancomunidades de
municipios, que según el Código Municipal
“(…) son asociaciones de municipios que
se instituyen como entidades de derecho
público, con personalidad jurídica propia,
constituidas mediante acuerdos celebrados
entre los concejos de dos o más municipios,
de conformidad con este Código, para la
formulación común de políticas públicas
municipales, planes, programas y proyectos,
así como la ejecución de obras y la prestación
eficiente de servicios municipales. Además
podrán cumplir aquellas competencias que
le sean descentralizadas a los municipios,
siempre que así lo establezcan los estatutos
y los Concejos Municipales así lo hayan
aprobado específicamente…” (El resaltado es
propio).
Debido a que las mancomunidades de
municipios son personas jurídicas, distintas
de las municipalidades que las conforman,
y de manera expresa la Ley las contempla
como destinatarias de la delegación de
competencias, debe entenderse, que
el financiamiento que se otorgue a las
mancomunidades de municipios, pasará a
formar un patrimonio también distinto del
de cada una de las municipalidades que la
integran. Además, la Ley establece que “(…)
para la administración y ejecución eficiente
de las decisiones de las mancomunidades,
éstas deberán contar con su propia
estructura administrativa y al menos con
un Gerente” Estas características indican
que tienen capacidades instaladas para
asumir competencias por delegación del
Organismo Ejecutivo, además se entiende
que por ser una persona jurídica distinta a las
municipalidades que la integran, que no están
comprendidas en la prohibición regulada en
el Artículo 257 de la Constitución Política de
la República de Guatemala.
La Política Nacional de Descentralización del
Organismo Ejecutivo, toma como base la Ley
General de Descentralización, y se plantea
como objetivo general “Contribuir a que los y
las guatemaltecas eleven sosteniblemente su
nivel de vida, a través de la democratización
del Estado y la sociedad, mediante la gestión
territorial descentralizada, como un medio
para contribuir a la reducción de la pobreza
por la vía del desarrollo económico local
participativo e inclusivo, en la búsqueda del
bien común.” Para alcanzarlo, se definen
cuatro objetivos específicos, dirigidos a
realizar la transferencia de competencias,
acompañando el proceso con acciones de
fortalecimiento a nivel departamental y local,
para garantizar el éxito del proceso.
Se concluye que el marco jurídico aplicable
a la implementación del proceso de
descentralización del Organismo Ejecutivo,
es armónico y respetuoso de la jerarquía
constitucional. No existe obstáculo alguno
en materia normativa para proceder.
7.1.2 Análisis sobre el Artículo 257 de la
Constitución Política de la República de
Guatemala
En torno a lo establecido en el Artículo 257
de la Constitución Política de la República
de Guatemala, específicamente en el
último párrafo, que literalmente establece
“(…) Queda prohibida toda asignación
adicional dentro del Presupuesto General
de Ingresos y Egresos del Estado para
las municipalidades, que no provenga de la
distribución de los porcentajes que por ley les
corresponda sobre impuestos específicos”, se
han difundido múltiples interpretaciones, siendo
la predominante, el considerar dicho texto legal
como un obstáculo para la implementación del
proceso de descentralización del Organismo
Ejecutivo.
Al respecto, es importante considerar que atendiendo
a la literalidad de la referida disposición constitucional,
la misma está dirigida en forma exclusiva al ámbito
municipal; por consiguiente, constituye una limitante
en materia financiera, para la implementación
del proceso de descentralización, cuando el
destinatario de la delegación de competencias sea
una municipalidad individualmente considerada. En
otras palabras, la limitante recae sobre las fuentes
de financiamiento a las municipalidades, no sobre el
proceso de descentralización como tal.
La disposición objeto de análisis, no es un
impedimento para implementar el Proceso de
Descentralización, lo que se entendería como
la imposibilidad de llevarlo a cabo; sino una
limitación de financiamiento a las municipalidades
con alternativas de solución.
En consecuencia, la transferencia de recursos
financieros a las municipalidades, en virtud de la
delegación de competencias; no debe realizarse
a través de asignación adicional dentro del
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado, a menos que provenga de la distribución
de los porcentajes que por ley les corresponda
sobre impuestos específicos.
La citada prohibición, debe ser el impulso y
fundamento para que la gestión de recursos de
parte de las municipalidades se materialice, en
función de cumplir con la ejecución de obras y
prestación de los servicios hacia sus habitantes.
Una alternativa para la solución a esta limitación,
es la aprobación del Código Tributario Municipal,
el cual fortalecerá las finanzas municipales y en
consecuencia el Proceso de Descentralización
del Organismo Ejecutivo.
53
 Se concluye que la disposición contenida
en el último párrafo del Artículo 257 de la
Constitución Política de la República de
Guatemala, no obstaculiza el Proceso de
Descentralización en sí, en virtud de que
la prohibición establecida; no afecta a los
otros destinatarios de la delegación de
competencias, que son las mancomunidades
de municipios; las demás instituciones del
Estado; y las comunidades legalmente
organizadas con participación de las
municipalidades. Además, como se ha
expuesto, las municipalidades pueden recibir
competencias por delegación, acompañadas
de otra fuente de financiamiento.
7.1.3 Viabilidad jurídica para la
Descentralización
La implementación del proceso de
descentralización del Organismo Ejecutivo,
implica la armonización de los aspectos
técnicos con la legislación vigente.
En ese sentido, el procedimiento para la
elaboración de la Agenda Nacional de
Descentralización se ha realizado dentro del
marco jurídico aplicable.
De conformidad con la Constitución Política de
la República de Guatemala, la administración
será descentralizada. Para el cumplimiento
de dicho mandato, se ha creado todo un
marco jurídico dentro del cual se promulgó
la Ley General de Descentralización con el
objeto desarrollar el deber constitucional del
Estado, de promover en forma sistemática la
descentralización económica administrativa.
Asimismo, mediante el Acuerdo Gubernativo
312-2002, Reglamento de la Ley General de
Descentralización se designó a la Secretaría
de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
como el órgano de gobierno responsable
de la programación, dirección y supervisión
de ejecución de la descentralización del
Organismo Ejecutivo.
Dentro de las facultades y atribuciones de la
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
54
Presidencia, como autoridad responsable del
proceso de descentralización del Organismo
Ejecutivo, se encuentran las de formular
las propuestas de Política Nacional de
Descentralización del Organismo Ejecutivo,
así como las estrategias y programas de
dicha política; e impulsar, supervisar y evaluar
el Proceso de Descentralización.
En el ejercicio de dichas funciones,
fue formulada la Política Nacional de
Descentralización del Organismo Ejecutivo,
aprobada mediante el Acuerdo Gubernativo
número 186-2006; para orientar a largo plazo
el referido Proceso de escentralización; y
para el efecto, dicha Política promoverá
los instrumentos que institucionalicen la
descentralización económica administrativa.
En la estrategia de implementación de la
Política Nacional de Descentralización, en
el numeral 2.13, se contempla la formulación
y programación de las políticas, planes y
programas sectoriales, relacionados con
la desconcentración y la descentralización
de competencias y atribuciones y sus
correspondientes líneas de acción.
Con los antecedentes descritos, se formula
el Plan de Acción 2017-2020 para la
descentralización del Estado de Guatemala,
conformado por siete ejes, de los cuales
los ejes 5 y 6 contemplan actividades de
participación de las instituciones o sectores
no gubernamentales, gobernadores, alcaldes
y gabinete de gobierno, en acompañamiento
al proceso de descentralización.
Lo antes expuesto, otorga respaldo jurídico
a las acciones realizadas, en el proceso de
construcción de la Agenda Nacional de
Descentralización.
Dirección de Asesoría Jurídica
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia
 Agenda Nacional
de Descentralización

7.2 Aportes varios a gobiernos locales y

Consejos Departamentales de Desarrollo

GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
55 DE GUATEMALA
GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
DE GUATEMALA
56
 Agenda Nacional
de Descentralización

GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
57 DE GUATEMALA
Siglario y Acrónimos
 SIGLAS

AGAAI Asociación Guatemalteca de Autoridades y Alcaldes Indígenas

ANAM Asociación Nacional de Municipalidades

ANDE Agenda Nacional de Descentralización

INAP Instituto Nacional de Administración Pública

IUSI Impuesto Único Sobre Inmuebles

IVA Impuesto al Valor Agregado

PEI Plan Estratégico Institucional

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POA Plan Operativo Anual

POM Plan Operativo Multianual

SCEP Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia

ACRÓNIMOS

Codede Consejo Departamental de Desarrollo

Comude Consejo Municipal de Desarrollo

Conadur Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural

Fodigua Fondo de Desarrollo Indígena de Guatemala

Foguama Fondo Guatemalteco del Medio Ambiente

Fonagro Fondo Nacional para la Reactivación y Modernización de la Actividad

Agropecuaria

Fonapaz Fondo Nacional para la Paz

Fonpetrol Fondo para el Desarrollo Económico de la Nación

GpR Gestión por Resultados

Infom Instituto Nacional de Fomento Municipal

Minfin Ministerio de Finanzas Públicas

Mipymes Micro Pequeña y Mediana Empresa

Segeplán Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia

59
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