Más allá de las políticas y del debate de lo político1

(Visiones para un plan 2016-2025)

http://ipn.usac.edu.gt/wp-content/uploads/2015/12/IPN-RD-87.pdf

Caryl Alonso Jiménez, Ph.D2

Resumen
Guatemala sigue atrapada en modelos esquemáticos de desarrollo que no impactan en las poblaciones
en situación de pobreza, especialmente en las zonas rurales. Se insiste en enfoques de industrialización
e incorporación de tecnologías que no generan impulsos en las economías locales. Sin embargo con los
recursos que el Estado destina anualmente a los gobiernos municipales y a los consejos de desarrollo se
puede modificar gradualmente el estado de cosas, si una parte significativa de esos presupuestos se
destinan a estimular la producción local de alimentos, generando empleo, invirtiendo en infraestructura
básica y alineando a la institucionalidad pública, haciendo a la vez partícipes a las comunidades y a la
cooperación internacional. El cuadro de desnutrición infantil y de depresión del empleo se puede
transformar positivamente en una década, incluso dando paso a un nuevo perfil de líderes políticos.

Palabras clave. Desarrollo local alternativo, planificación territorial, consejos de desarrollo, plan de
gobierno.

Resultaría incongruente y hasta desfasado a estas alturas del siglo XXI regresar al debate de las
responsabilidades del Estado relegándolo a las funciones mínimas de soberanía (Cfr. Piketty, 2014: Pág.
531); sin embargo, al revisar el costo marginal del Estado en Guatemala en el Producto Interno Bruto
para el 2015, este alcanzará el 12.9% con una caída en los ingresos tributarios para el 2016 al 10.1%
(ICEFI, 2015) ¿Vamos camino a la reducción del Estado? ¿Cómo y de qué manera impactará un Estado
reducido en los territorios con gobiernos cada vez más débiles y sin dirección de políticas hacia procesos
acelerados de desarrollo?
Al hacer el balance crítico de los últimos 60 años de planificación para el desarrollo en Guatemala, son
notables los resultados al no responder a la mejora de vida ciudadana, particularmente en los municipios
con mayor impacto en amplias zonas rurales.
Las trayectorias de la dirección gubernamental han colisionado entre desarrollo humano y crecimiento
económico. Para unos el problema es ideológico, para otros es la brutal ausencia de Estado que ha
derivado en la pobre densidad institucional en los territorios (PNUD, 2009/2010. Págs. 121-142)3.
Al parecer el Estado no toma el rumbo ni velocidad estable hacia un modelo bienestar ciudadano y
pareciera más una nave a la deriva4 sin conducción política y más orientada hacia al mercado, que sería

1
Publicado en la Revista Digital No. 87 IPNUSAC del 16 de diciembre de 2015, págs. 67-78. Un artículo con un
enfoque coincidente fue publicado por el autor en la Revista Diálogo de FLACSO en diciembre 2011.
2
Doctor en sociología y política. Profesor universitario.
3
El Informe midió la estatalidad en términos de presencia institucional a nivel de los territorios de Guatemala.
4
Cfr. Alusión de Edelberto Torres-Rivas sobre el modelo, evolución y calidad del Estado en Guatemala, prologo,
ver en: Fuentes, J (2011) Rendición de Cuentas. F&G Guatemala (p. xiii)
1
favorable en condiciones reales de mayor prosperidad. Sin embargo, crecemos sin equidad. Hay
urgencia de un debate que abra el horizonte hacia un nuevo modelo económico capaz de producir
desarrollo humano. Hasta ahora hemos apostado a la exacerbación de los recursos naturales, como ha
ocurrido en los últimos tres siglos, con resultados débiles en materia social.
Se sigue apostando con entusiasmo a escenarios productivos y en apariencia más competitivos, entre
ellos a la industrialización y al desarrollo de tecnologías (CIEN, 2015. Pag.6). El primero es un modelo
agotado, que desde las décadas de 1950 y 1970 fue fomentado desde el Estado con privilegios fiscales
que aún se mantienen. El segundo, parece una quimera reducida a intentos exitosos en solitario, pero
sin despegar con la fuerza suficiente para competir.
Ahora bien, para impulsar políticas alternativas y viables es necesario que los partidos políticos
construyan proyectos de Estado que reflejen la aspiración ciudadana y tal como afirma Yehezkel Dror,
es “debido a la necesidad inherente de restructuración sociopolítica y conducción del desarrollo social”
(Dror, 1993. Pág. 159). Es evidente que el sistema político actual entró en etapas de debilitamiento
distanciándose de la ciudadanía, que percibe ausencia de credibilidad y confianza. Nos encontramos
frente al dilema de decidir entre el partido político o la marca comercial ¡vaya dilema democrático! En
la democracia la conducción del Estado corresponde a líderes políticos, pero no hay estadistas, al
parecer solo economistas… necesitamos partidos políticos porque son la base de la democracia que
expresa alternabilidad del poder y la promesa de la prosperidad traducida en el proyecto político y en el
programa electoral de gobierno (Alonso, 2015, Pág. 13).
Los quince años para alcanzar las metas de los Objetivos del Milenio se perdieron. El reto ahora es
construir las bases de un Estado capaz de orientar un modelo equilibrado con audacia política, con un
gobierno abierto en un marco de gestión pública nacional y municipal con coberturas de servicio y
calidades que respondan a planes de desarrollo y no a clientelismos políticos o burdos negocios de
mercado. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son una referencia para marcar el rumbo del
Estado hacia el futuro.
Tal como afirma Sachs “La pobreza es el resultado de la existencia de dirigentes corruptos y culturas
retrogradas que impiden el desarrollo” (Sachs, 2005. Pág. 97), ¿Cómo podemos entonces construir y
consensar una estrategia gubernamental que realmente incida e impacte en la realidad social y
económica de Guatemala en el siguiente período?
La propuesta se concentra en reactivar economías locales basadas en el sistema de planificación
territorial a nivel nacional y departamental en el que se prioriza el gasto sectorial (ministerios) y la
programación financiera de los territorios (10 mil millones de Quetzales anuales) hacia inversiones
municipales y Consejos de Desarrollo Departamental, en torno a tres ejes claves:
1. Infraestructura estratégica territorial: hospitales, institutos tecnológicos, escuelas, puentes y
carreteras locales y municipales.
2. Reactivación productiva mediante sistemas de asistencia técnica comunitaria para la producción
de granos básicos, orientado a las garantías de producción alimentaria.
3. Ampliación y fortalecimiento de los Programas de Extensión Agrícola y Técnicos en Salud Rural.
La propuesta consiste en incidir en el sistema presupuestario de los años 2017 al 2025, para el diseño
de políticas a partir del Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado vinculado a la programación
financiera anual de los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDES) y de los gobiernos

2
municipales, donde la estrategia consiste en destinar el 20% de su presupuesto anual que equivalen a
4 mil millones de Quetzales anuales5 destinados a proyectos de reactivación productiva, generación de
empleo buscando impactar en la seguridad alimentaria y nutricional del área rural.
Se estima que los CODEDES y los gobiernos municipales recibirán, en cálculos conservadores,
aproximadamente de US$ 1.1 millardos, equivalentes a Q 8.47 millardos en el 2016, y un monto similar
en el 2017. Proyectadas esas cifras al 2025 tendríamos una masa monetaria equivalente a US$ 10
millardos o Q 77 millardos, suficiente para impactar en las condiciones de vida de las poblaciones rurales.
Realmente ¿hasta dónde puede el Estado de Guatemala del 2016 al 2020 impactar en la realidad del
territorio, particularmente con un nuevo enfoque de inversiones fincados en el desarrollo local y
municipal, visto como un circuito con economías complementarias y desde luego siempre abiertas a los
mercados regionales?
Se calcula que para el 2016 los CODEDES contarán con US$ 400 millones equivalentes a Q 3,200 millones
de Quetzales, y los gobiernos municipales accederán a presupuestos por más de US$ 650 millones, o
sea, Q 5,005 millones6 que totalizan en su conjunto casi Q 8.2 millardos, un volumen financiero sin
precedentes en la historia de las finanzas públicas de Guatemala, que no puede dejarse a la deriva en
planificaciones dispersas, debe incorporarse a un marco de políticas públicas con otro enfoque.
La audacia de la estrategia consiste en una operación gubernamental que alinea las instituciones
públicas sectoriales (ministerios y secretarías de Estado), Consejos Departamentales de Desarrollo
(CODEDE) Y gobiernos municipales hacia la Territorialización de Políticas de más largo alcance orientada
a lograr la reducción de la desnutrición crónica desde marco más amplio a través de la generación de
empleo7, mediante el estímulo a la reactivación productiva a través de la intervención de la
institucionalidad pública.
Para construir el modelo se propone los siguientes pasos:
1. Definir en el Plan de Gobierno (2016-2020) la territorialización de políticas públicas mediante
sistemas de coordinación de planificaciones nacionales, departamentales y municipales, en las
que se establecen mecanismos planificación articulados a los sistemas de inversión y
programación financiara anual.
2. Alineamiento del entramado institucional, en particular la Secretaría General de Planificación y
Programación de la Presidencia de la República (SEGEPLAN), la Secretaría de Coordinación
Ejecutiva de la Presidencia de la República (SCEP), las 22 gobernaciones departamentales8 y los
Consejos de Desarrollo para orientar de manera ordenada y priorizada acciones vinculadas hacia
las metas y prioridades gubernamentales (Presidenciales)

5
La letra negrilla y en cursiva es del autor para resaltar el monto en Quetzales para un año
6
Decreto 14-2015 Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2016, por un monto de 70,796 millones
de Quetzales y que contempla el listado geográfico de obras por un monto de Q 13 mil millones de Quetzales.
7
La desnutrición crónica se reduce con políticas de empleo sostenible. Los programas de distribución de alimentos
son antesala de sociedades en emergencias alimentarias y proclives a generar sistemas de esclavitud encubierto y
sobre todo de gobiernos clientelares con incapacidad de gestión pública para el desarrollo.
8
De acuerdo al Decreto 11-2002 Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, asumen la Presidencia del Consejo
Departamental de Desarrollo, actualmente con alta incidencia y decisión en la distribución del gasto público
territorial.
3
 3. Promover disposiciones administrativas para destinar el 20% de las inversiones de los CODEDES
hacia proyectos productivos orientados a la seguridad alimentaria y nutricional mediante la
programación de códigos de proyectos preestablecidos en el Sistema Nacional de Inversiones
Públicas (SNIP), administrados por SEGEPLAN y que obligue a los CODEDES al cumplimiento de
esa priorización. Este procedimiento no altera ni contraviene normas legales, sino que adapta a
las metas y prioridades que da continuidad operativa al Plan de Gobierno cuatrienal.
4. Promover y pactar mediante consensos políticos la Agenda Nacional de Municipalidades,
debiendo trabajar conjuntamente con los gremios, entidades públicas y cooperación
internacional en el alineamiento de políticas municipales hacia la inversión productiva (empleo)
y seguridad alimentaria (producción de alimentos) con especial atención a la primera infancia.
5. Definir, mediante disposiciones de la Presidencia de la República, el marco de actuación de las
entidades responsables de planificación y presupuesto (SEGEPLAN y Dirección Técnica del
Presupuesto (DTP) en el Ministerio de Finanzas Públicas) para la construcción y reordenamiento
de procesos de asignación presupuestaria, mediante la planificación y la programación para
asegurar el 20% de inversiones hacia proyectos productivos y seguridad alimentaria.
6. Orientar desde el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR) la aprobación de
instrumentos de dirección para que los presidentes de los CODEDES y los gobiernos municipales
encaminen la programación del 20% de sus inversiones en proyectos productivos, de seguridad
alimentaria e infraestructura local. Uno de los instrumentos idóneos serán las Alianzas Públicas
Privadas para el Desarrollo (APPD)9, que comprenden acciones locales tripartitas: gobierno
nacional, gobierno municipal y comunidades.
7. Promover el gobierno abierto como valor público (López-Bachiller, 2015. Pag.10) debiendo
estimular a la sociedad civil, a entidades de investigación social y académica y a medios de
comunicación a la creación de veedurías y observatorios de seguimiento de sistemas de
transparencia y rendición de cuentas a fin de asegurar el cumplimiento de la inversión del 20%
del presupuesto territorial dirigido a la asistencia técnica, infraestructura territorial, empleo,
seguridad alimentaria y traducirlo en sistemas de información ciudadana.
¿Cuánto impactaría una medida de Estado con recursos propios a nivel territorial? Según cálculos
conservadores con Q 4,000 millones de Quetzales al año a partir del 2016 y hasta el 2025, o sea en una
década, 40 mil millones de Quetzales para recuperar la capacidad productiva territorial con
implicaciones en la movilidad social y la construcción de canales de ascenso a nivel territorial. El monto
total de inversión, en una proyección sin crecimiento presupuestario nominal sería de cuatro millardos
anuales, con lo cual:
- Se incidiría en la ingesta alimentaria de 100,000 niños entre 0 y 10 años en condición de pobreza
y pobreza extrema, lo que impactaría positivamente en la sombría proyección de retraso
cognitivo para el 2030.

9
Las Alianzas Público Privadas para el Desarrollo (APPDs) difieren de las Alianzas Público-Privadas. Las primeras
buscan la participación territorial en marcos de desarrollo e integralidad. Las segundas, son iniciativas
eminentemente de lucro basadas en gigantescas inversiones de acumulación mediante la explotación de bienes o
activos estatales, ver: Rosal, R y Alonso C. (2015) Informe Final Diagnóstico para explorar las potenciales Alianzas
Público Privadas. AECID. Guatemala.
4
 - Se incorporarían más de 6 millones de poblaciones mayas, garífunas y Xincas a redes de atención
y procesos masivos de inversión que impactarán en crecimientos sostenidos territoriales.
- Se ampliarían mecanismos capaces de reactivar procesos descentralizadores de la totalidad de
la institucionalidad pública, incidiendo en la reprogramación de financiamientos a sectores
sociales vulnerables a gran escala, incluyendo la inversión municipal y sectorial.
- Se mejorarían los sistemas de atención en educación, salud, vivienda, producción agropecuaria
y servicios públicos generando amplias zonas de reactivación social y económica.
- Se sembrarían 100,000 hectáreas de granos básicos y se dispondría de más de 10 millones de
toneladas anuales de alimentos, con lo cual aumentaría la disposición alimentaria, impactando
positivamente en el nivel de precios, mejorando la ingesta calórica de 6 millones de pobladores
que están por debajo de la línea de pobreza en las zonas rurales del país.
- Se aumentaría exponencialmente la oferta laboral de 100,000 mil empleos y beneficios
indirectos a 8 millones de ciudadanos principalmente población maya de las regiones del
occidente y el altiplano oriental (nororiente y sur) de Guatemala, que derivará inequívocamente
en redes que irán camino a la pequeña empresa y el comercio, generando nuevas cadenas de
valor10 (Rinaudo, 2004, pág.52), creando por primera vez un marco para enfrentar migraciones
futuras. Obligaría a la instalación de redes de extensión universitaria pública y privada
generando expectativas hacia la innovación y tecnologías.
- Tras este motor de desarrollo se alineará al sistema de educación y salud impactando a largo
plazo en tasas de retorno para inversión en desarrollo medible y verificable a partir del sexto
año de implementación.
Un sistema de programación financiera de estas dimensiones transparenta el proceso de aprobación
presupuestaria y abre el espacio para un modelo de comunicación que fortalece la confianza y
credibilidad ciudadana (Alonso, 2011). Por otro lado, rompe la perversa impunidad de la corrupción
política, abre nuevas oportunidades para competir empresarialmente a los capitales locales que serán
vigilados por la población. Adicionalmente, obliga a la Contraloría de Cuentas a crear la Sub Contraloría
del Gasto Territorial y Municipal, quedando obligada a presentar el ranking del CODEDE y el gobierno
municipal con mayor puntaje de transparencia.
Finalmente, la adopción del nuevo marco de Territorialización de políticas obligara a la reforma del
Decreto 11-2002, Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, que incorporará el otorgamiento de
personalidad jurídica al CODEDE para la administración de fondos públicos, que evitará la dispersión
intencionada de proyectos municipales en mini infraestructura que no responde a estrategias de
desarrollo. Se eliminará la interferencia del diputado distrital y se asegurará la generación de alianzas
políticas departamentales que obligue a la defensa de presupuestos anuales priorizados, dando paso
con ello al surgimiento de una nueva clase política departamental y local comprometida con planes de
desarrollo.
En esa misma línea se buscará reformar el artículo 14 del Decreto 114-97 Ley de Organismo Ejecutivo,
que otorgue funciones de planificación gubernamental a la SEGEPLAN para poner en marcha el Sistema
de Planificación Nacional que, bajo la orientación del Plan Nacional de Gobierno, alineará a nivel

10
Entendiendo el Estado, mercado y la sociedad civil son capaces de generar transformaciones perdurables
5
departamental y municipal11 planes de desarrollo estratégico territorial. Esta medida recuperará el rol
de SEGEPLAN hacia la planificación y asistencia técnica al CODEDE y en los gobiernos municipales, que
se articularán al alineamiento de políticas y gestión pública en una sola dirección. El gobierno de
Guatemala tendrá en ese marco tres referentes: El Plan de Gobierno 2016-2020, Los objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) aprobados por la ONU en septiembre de 2015 y el eventualmente
aprovechar instrumentos y consensos sociales del Plan de Desarrollo Katún 2032.
En ese marco habrá de comprender que alinear la institucionalidad pública en una sola dirección de
Políticas y Plan de Gobierno implica no solo, fortalecer capacidades de gestión pública12, sino la
construcción del consenso ciudadano a través de un Plan Nacional de Desarrollo para los siguientes 10,
20 y 30 años.
Vale destacar que hemos avanzado en favor del mercado en los últimos 29 años de la era democrática,
se pactaron reformas y modernización que facilitaron vías para estimular el libre mercado y los sistemas
financieros, se entregaron estímulos que pueden medirse en los costos tributarios anuales13. Ahora toca
el turno al Estado, recuperar su capacidad de actuación desde la democracia14, fortalecer el Estado de
derecho15 y construir el Plan de Desarrollo16 de largo plazo que impacte en la mejora y bienestar de la
sociedad nacional.
La territorialización de Políticas es el paso inmediato para la racionalidad en procesos de decisión política
(DEMUCA, 2011. Pág. 38) e incorporación de la población de los departamentos, municipios y área rural
al crecimiento y bienestar mediante sistemas de gestión basados en modelos de planificación y
presupuestación financiera anual de largo plazo. Por es importante tener en cuenta que a partir del
2016 se programaran más de 10 mil millones de Quetzales para los territorios, para el 2025, en cálculos
conservadores se habrán programado 100 mil millones de Quetzales para el 2025 sin contar con un Plan
de Territorialización.
Sin embargo, lo más grave, el presupuesto 2016 no contempla ninguna visión de planificación territorial
y lamentablemente el presupuesto del 2017 que comienza a formularse el próximo 2 de enero aún no
tiene instrumentos orientados a la territorialización.
¿Cómo y quién puede recuperar la dirección gubernamental? Las políticas públicas y su velocidad de
implantación dependen de la voluntad política y compromiso del gobierno a través de sus funcionarios
que deberán de poner en marcha el plan de trabajo que sea capaz de enfrentar las demandas
ciudadanas.

11
El Sistema Nacional de Planificación bajo la dirección de SEGEPLAN consolida la visión de largo plazo en una sola
dirección, hace predecible al Estado en el largo plazo, genera sentido de dirección de gobierno, las instituciones
públicas construyen movilidad social y se crean canales de ascenso sentando bases de prosperidad ciudadana.
12
Fortalecimiento del Servicio Civil, endurecimiento de los sistemas de control gubernamental: Contraloría General
de Cuentas (CGC), Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), Superintendencia de Bancos (SIB) y
Procuraduría General de la Nación (PGN)
13
Exenciones y privilegios como el Decreto 29-89, 65-89 y otras reformas tributarias que incorporaron privilegios
encubiertos.
14
Fortalecimiento del sistema de participación ciudadana en la alternabilidad del poder político previsto en la Ley
Electoral y de Partidos Políticos.
15
Comenzando por el sector justicia: Ministerio Público, Organismo Judicial, Instituto de la Defensa Pública Penal,
Instituto Nacional de Ciencias Forenses y Policía Nacional.
16
Lineamiento de políticas y finalmente Política Fiscal y Tributaria para el largo plazo que brinde dé certeza, rumbo
y sentido predictividad de Estado.
6
Aunque el progreso está reservado a la ciencia, como expresaba Thomas Khum (1962: pág. 247),
entendido hacia aquellas áreas de transformación evidente, nada, en absoluto detiene esa posibilidad
de cambio en Guatemala ¿Esperamos que actúe el gobierno o demandamos compromisos y consensos
ciudadanos para pactar el desarrollo que queremos?

Fuentes bibliográficas:
Alonso, C. (2015) Agendas legislativas y consensos ciudadanos. Instituto Holandés para la Democracia
Multipartidaria. Revista IPNUSAC No. 75. Guatemala. http://ipn.usac.edu.gt/wp-
content/uploads/2015/06/IPN-RD-75.pdf
Alonso, C. De la Ignominia Pública a la audacia política. Revista Dialogo, FLACSO. El periódico. (18-12-
2011)
CIEN (2015) Agenda para el Desarrollo de Guatemala 2016-2020. Guatemala. Recuperado
http://www.cien.org.gt/?s=Agenda+para+el+desarrollo+de+Guatemala+2016-2020
Congreso de la República de Guatemala, Decreto Legislativo 14-2015 Presupuesto General de Ingresos
y Egresos del Estado 2016
Congreso de la República de Guatemala, Decreto Legislativo 12-2002, Código Municipal
Congreso de la República de Guatemala, Decreto Legislativo 11-2002, Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural
DEMUCA (2011) Territorialización de Políticas Públicas. AECID, DEMUCA, San José
Dror, Y. (1993) Enfrentado el futuro. Fondo de Cultura Económica. México
Fuentes, J (2011) Rendición de Cuentas. F&G Guatemala
ICEFI (2015) Análisis del Proyecto de presupuesto 2016. Guatemala. Recuperado:
http://icefi.org/sites/default/files/icefi_presupuesto_23_nov.pdf
Khum, T. (1962) La estructura de las revoluciones científicas. 8va. Reimpresión. Fondo de Cultura
Económica. México
López-Bachiller, J. (2015) Contribución del gobierno abierto a la mejora del valor público en los gobiernos
locales de Guatemala. Congreso CLAD, Perú.
Piketty, T. (2014) El capital en el siglo XXI. Fondo de Cultura Económica. México
PNUD (2010) Guatemala, hacia un Estado para el desarrollo humano. Informe de Desarrollo Humano
2009/2010. Guatemala
Rinaudo, U. (2004) Gestión del desarrollo territorial. Universidad Piloto de Colombia. Colombia
Rosal, R., Alonso, C. (2015 Informe Final Diagnóstico para explorar las potenciales Alianzas Público
Privadas. AECID. Guatemala (INEDITO)
Sachs, J. (2005) El fin de la pobreza. Mondadori. Barcelona