Inti dari keputusan akhir tetap tidak dapat ditembus oleh pengamat

—seringkali, bahkan, oleh pengambil keputusan itu sendiri... . . Akan

selalu ada bentangan gelap dan kusut dalam proses pengambilan
keputusan—misterius bahkan bagi mereka yang mungkin paling dekat
terlibat.
John Fitzgerald Kennedy
Saya telah menemukan orang-orang sastra yang telah menulis sejarah
tanpa mengambil bagian dalam urusan publik,. dan politisi yang sibuk
membuat acara tanpa memikirkannya. Saya telah mengamati bahwa
yang pertama selalu cenderung untuk menemukan penyebab umum,
sedangkan yang kedua, hidup di tengah fakta sehari-hari yang
terputus, cenderung membayangkan bahwa segala sesuatu
disebabkan oleh insiden tertentu, dan bahwa kabel yang mereka tarik
sama dengan yang mereka tarik. yang menggerakkan dunia. Dapat
diduga bahwa keduanya sama-sama tertipu.
Alexis de Tocqueville
Ditulis di bawah naungan The Faculty Seminar on Bureaucracy, Politics, and Policy of the Institute of
Politics, John Fitzgerald Kennedy School of Government, Harvard University
ESENSI KEPUTUSAN
Menjelaskan Krisis Rudal Kuba

Graham T. Allison
Universitas Harvard

Little, Brown and Company

Boston
 Untuk ibu dan ayahku
HAK CIPTA ©1971OLEH GRAHAMT.ALLISON
SELURUH HAK CIPTA. TIDAK ADA BAGIAN DARI BUKU INI YANG
DAPAT DIREPRODUKSI DALAM BENTUK APAPUN ATAU DENGAN
ALAT ELEKTRONIK ATAU MEKANIK APA PUN TERMASUK SISTEM
PENYIMPANAN DAN PENGAMBILAN INFORMASI TANPA IZIN
TERTULIS DARI PENERBIT, KECUALI OLEH REVIEWER YANG DAPAT
MENGIKUTI SINGKAT.
P E R P U S T A K A A N K A T AL O G K A T AL O G NO M O R : 70-168998 C E T A K
PERTAMA: SEPTEMBER1971
Diterbitkan secara bersamaan di Kanada
oleh Little, Brown & Company (Canada) Limited
DICETAK DI AMERIKA SERIKAT
ucapan terima kasih
Kutipan dari karya-karya berikut ini dimungkinkan dengan izin dari
penerbit.
Elie Abel,Krisis Rudal. Materi yang dikutip (C) 1966 oleh Elie Abel)
digunakan dengan izin dari JB Lippincott Company; Paul R. Reynolds,
Inc.; dan MacGibbon & Kee Limited.
Arnold Horelick dan Myron Rush, Kekuatan Strategis dan Kebijakan
Luar Negeri Soviet.
Materi yang dikutip (C) 1965, 1966 oleh The Rand Corporation) digunakan
dengan izin dari The University of Chicago Press dan The Rand
Corporation.
Robert F.Kennedy,Tiga Belas Hari: Sebuah Memoar dari ituKrisis Rudal
Kuba.Materi yang dikutip digunakan dengan izin dari WW Norton &
Company, inc.; dan Macrnillian dari London dan Basingstoke.
Richard Neustadt,Kekuasaan Presiden.Materi yang dikutip digunakan
dengan izin dari John Wiley & Sons, Inc., Publishers.
Kata pengantar
Tujuan saya dalam buku ini ada dua. Di satu sisi, saya memeriksa
teka-teki sentral dari krisis misil Kuba. Beberapa peserta dalam
konfrontasi nuklir ini telah menceritakan kisahnya, masing-
masing dari sudut pandangnya sendiri. ■
1 1:
seaccouRts...dizer..tLy_a& mendandani mayor pertanyaan dari
krisis_,kucoba o jnAhis_book.
Di sisi lain, saya mengeksplorasi pengaruh asumsi yang tidak
diakui pada pemikiran kita tentang peristiwa seperti krisis rudal.
Jawaban atas pertanyaan seperti mengapa Uni Soviet mencoba
menyelundupkan rudal ofensif strategis ke Kuba harus dipengaruhi
oleh asumsi dasar yang kita buat, kategori yang kita gunakan, sudut
pandang kita. Tapi asumsi seperti apa yang cenderung kita buat?
Bagaimana asumsi ini menyalurkan pemikiran kita? Perspektif
alternatif apa yang tersedia? Studi ini mengidentifikasi kerangka
acuan dasar yang digunakan oleh kebanyakan orang ketika berpikir
tentang urusan luar negeri. Selanjutnya, menguraikan dua kerangka
alternatif. Setiap kerangka acuan, pada dasarnya, adalah "lensa
konseptual". Dengan membandingkan dan mengkontraskan ketiga
kerangka tersebut, kita melihat apa yang masing-masing diperbesar,
disorot, dan diungkapkan serta apa yang dikaburkan atau diabaikan
oleh masing-masing.
Struktur buku ini mencerminkan tujuan ganda saya. Tiga bab
konseptual membuat sketsa tiga kerangka acuan kasar. Bab-bab ini
dipisahkan oleh tiga studi kasus, yang masing-masing
menggunakan salah satu kerangka acuan dalam mencari jawaban
atas pertanyaan utama krisis rudal Kuba. Dengan membahas isu-isu
utama dari krisis pertama dari satu perspektif, kemudian dari
kedua, dan akhirnya dari ketiga, bab-bab ini tidak hanya
menyelidiki lebih dalam peristiwa tersebut, mengungkap wawasan
tambahan; mereka juga menunjukkan bagaimana lensa konseptual
alternatif mengarahkan seseorang untuk melihat, menekankan, dan
khawatir tentang aspek yang sangat berbeda dari peristiwa seperti
krisis rudal.
Di satu sisi, contoh substantif; di sisi lain, konsep-
argumen sebenarnya. Hari ini saya harus mengakui bahwa saya
tidak lagi yakin di mana yang satu berakhir dan yang lain dimulai,
atau, memang, mana kepala dan mana ekor anjing saya sendiri.
Tapi saya yakin dengan dorongan yang membuat saya mengejar
dua tujuan ini bersama-sama.
Buku ini mencoba untuk menyapa seluruh komunitas
pengamat kebijakan luar negeri, yang terdiri dari "seniman"
dan "ilmuwan". Bagi para seniman, daya tarik bab-bab
konseptual mungkin minimal. Sebagai "bayam dan senam,"
mereka akan cocok sejauh mereka merangsang wawasan baru
tentang masalah lama, persepsi yang lebih jelas tentang aspek
tambahan, dan studi substantif yang lebih baik. Tetapi bagi
para ilmuwan, bab-bab teoretis merupakan kontribusi:
menunjukkan keberadaan kerangka konseptual implisit di
mana penyelidikan berlangsung dan menguraikan beberapa
implikasi sistematis dari model alternatif. Dalam upaya untuk
menangani kedua audiens secara bersamaan, saya membuka
diri pada keberatan bahwa kasus-kasus tersebut tidak memiliki
kehalusan dan keahlian "seni", sedangkan bab-bab teoretis
hanya menampilkan sedikit sistem dan ketelitian "sains".
Seberapa dapat dibenarkan kritik semacam itu diserahkan
kepada penilaian pembaca. Tetapi seharusnya tidak ada
ambiguitas tentang alasan upaya saya.
Jika ada kesamaan antara seniman dan ilmuwan, dasar itu
adalah penjelasan. Baik apresiasi seni tentang keunikan
kejadian maupun pemahaman sains tentang kejadian hanya
sebagai contoh dari proposisi yang lebih umum terbatas pada
penjelasan. Tetapi inti dari kedua perusahaan adalah upaya
untuk memahami dan menjelaskan mengapa peristiwa terjadi.
Seniman mungkin tampak (bagi ilmuwan) terlalu terpesona
dengan nuansa dan keacakan yang akan lebih baik
diperlakukan sebagai bulu asing di sekitar elemen umum yang
berulang. Ilmuwan mungkin tampak (bagi seniman) bersikap
kasar pada detail-detail tertentu yang relevan dalam upaya
mencari keumuman. Tetapi pencapaian tidak satu pun
kelompok dalam komunitas kebijakan luar negeri
membenarkan arogansi, atau pengabaian, pekerjaan pihak lain.
Jadi, upaya saya untuk menghasilkan penjelasan dan, dalam
buku yang sama,
Betapapun lebarnya jurang pemisah antara seniman dan
ilmuwan, pada akhirnya harus keduanya. Dilebur oleh
kesadaran akan wawasan yang diungkapkan dalam prasasti: -
"Inti dari keputusan akhir tetap tidak dapat ditembus oleh
pengamat sering kali, bahkan oleh pengambil keputusan itu
sendiri. . . . Akan selalu ada bentangan gelap dan kusut dalam
Panduan Pembaca. Argumen saya dalam buku ini telah
meresap selama lebih dari lima tahun. Konsep potongan argumen
telah beredar sejak musim panas tahun 1967. Tetapi ketika saya
akhirnya memutuskan untuk duduk dan menulis buku, seorang
rekan menawari saya beberapa saran. Daripada tersandung
memikirkan pembaca umum yang tidak dikenal, atau mencoba
menulis untuk semua orang, dia malah menyarankan agar saya
memilih empat atau lima orang sungguhan dan membiarkan
mereka berdiri untuk lingkaran pembaca yang saya tulis. Saya
menemukan saran yang cukup membantu. Mungkin bermanfaat
untuk mengidentifikasi individu-individu ini — secara umum —
dan untuk menyatakan, secara singkat, harapan saya secara
tertulis untuk masing-masing.
Dua "pembaca representatif" pertama adalah kolega dan
mahasiswa. Koleganya adalah seorang analis profesional
kebijakan luar negeri dan hubungan internasional; mahasiswa,
mahasiswa tahun kedua perguruan tinggi yang cerah. Bagi rekan
kerja, bab-bab tentang krisis misil harus memberikan materi
baru, pandangan baru pada isu-isu sentral, dan ilustrasi argumen
umum. Secara lebih ambisius, bab-bab konseptual mencoba
untuk (1) memberikan gambaran yang komprehensif tentang
produk analisis di berbagai bidang kebijakan luar negeri dan
hubungan internasional; (2) menyajikan serangkaian kategori
yang dapat digunakan untuk menilai produk tersebut; (3)
melemahkan asumsi yang berlaku baik tentang sifat non-teoritis
dari analisis kebijakan luar negeri dan tentang keterputusan
upaya yang merajalela di berbagai bidang substantif kebijakan
luar negeri; (4) menantang kategori dan asumsi dasar di mana
sebagian besar analis berpikir tentang masalah kebijakan luar
negeri; dan (5) membuat sketsa dua kerangka konseptual
alternatif yang tajam dan provokatif. Garis besar dasar argumen
umum dapat berdiri sendiri. (Memang sejumlah sarjana lain
menggunakan model alternatif dalam studi mereka sendiri.2)
Tapi, secara tegas, argumen itu belum selesai. Itu adalah
undangan untuk kolega saya, dan untuk pembaca: silakan
bergabung dalam diskusi. argumen belum selesai. Itu adalah
undangan untuk kolega saya, dan untuk pembaca: silakan
bergabung dalam diskusi. argumen belum selesai. Itu adalah
undangan untuk kolega saya, dan untuk pembaca: silakan
bergabung dalam diskusi.
Bagi siswa, bab-bab tentang krisis misil dimaksudkan untuk
membuat fakta yang persuasif, meresahkan, tetapi tidak dapat
dihindari tentang dunia ini. Tidak ada peristiwa yang
menunjukkan lebih jelas daripada krisis rudal yang
sehubungan dengan nuklir, 41) mengagumkan7 beberapa
TT1/1171 ,TP,Proirir•ri
 Ketiga dan keempat adalah orang awam yang merupakan
pembaca tetap artikel kebijakan luar negeri di The New York
Times, dan seorang jurnalis yang serius. Saat saya merenungkan
minat dan selera mereka, saya menemukan lebih sedikit
perbedaan antara dua individu ini dan dua pembaca pertama
daripada yang saya bayangkan sebelumnya. Jadi saya berharap
baik orang awam maupun jurnalis akan menemukan seluruh
studi yang relevan, untuk beberapa alasan yang sama. Tetapi
mereka, atau beberapa orang seperti mereka, mungkin bosan
dengan ringkasan literatur dan pertimbangan yang lebih formal
di setiap bab konseptual. Jika demikian, mereka dapat
menghilangkan bab konseptual, kecuali untuk pernyataan
masing-masing paradigma.
Kelima, adalah istri dari salah satu kolega saya, orang cerdas
yang tidak terlalu tertarik dengan urusan luar negeri, dan dengan
demikian merupakan pengganti yang baik untuk "pembaca umum".
Setelah membaca draf naskah sebelumnya, rekan ini
merekomendasikannya kepada istrinya dengan saran, "Baca
pendahuluan dan kemudian baca saja bab alternatif tentang krisis
rudal." Bab-bab ini dapat dibaca secara sederhana sebagai
pengungkapan bukti tentang peristiwa penting ini dari tiga sudut
pandang alternatif. Pembaca umum harus diperingatkan,
bagaimanapun, bahwa jalan ini tidak akan meninggalkan dia
dengan akun percaya diri tentang "apa yang sebenarnya terjadi."
Memang, jika saya berhasil, itu akan membuatnya tertarik pada
isu-isu yang dibahas dalam bab-bab konseptual.
Catatan tentang Sumber. Seperti yang diperingatkan oleh John F.
Kennedy dengan referensi eksplisit tentang krisis rudal Kuba,
"Setiap sejarawan yang berjalan melalui ladang ranjau ini dengan
tuduhan dan serangan balasan harus melanjutkan dengan hati-hati."
Diskusi saya tentang krisis rudal menggunakan semua informasi
dalam catatan yang diterbitkan. Sebagai catatan kaki membuktikan,
jumlah informasi yang tersedia di sumber primer publik luar biasa.
Saya juga mendapat hak istimewa untuk melakukan wawancara dan
percakapan dengan sebagian besar peserta tingkat tinggi dalam
krisis. Selain itu, saya mendapat manfaat dari percakapan panjang
dan berulang dengan banyak individu yang telah menghabiskan
waktu untuk mengenang para peserta pusat. Dan, akhirnya, saya
telah mewawancarai sejumlah besar orang yang terlibat dalam
operasi tingkat bawah pemerintah AS selama krisis. Orang-orang
ini memberikan panduan berharga melalui labirin materi publik.
Atas kesabaran dan pertimbangan mereka, serta informasi mereka,
saya sangat berterima kasih. Beberapa sumber saya bersikeras
anonimitas. Yang lain dijanjikan kesempatan untuk meninjau
melainkan untuk menunjukkan kemungkinan dan kegunaan
pendekatan alternatif untuk peristiwa semacam ini (mengingat
informasi yang tersedia di sumber-sumber publik). Oleh karena
itu, tiga kisah krisis misil dalam buku ini didokumentasikan
seluruhnya dari catatan publik.
Ucapan terima kasih.Asal usul buku ini setidaknya kembali ke
musim semi tahun 1966 ketika beberapa anggota fakultas Harvard
mulai bertemu untuk membahas .11n..,xact.sui?Rs9rp.-9,r,9P-
„7ETI491' —
ga_.p,ktween theAten,tions_of aktor dan hasil
"Matekamu,pemerintah Ituay..Kelompoksaat kami datangkedikenal
"Ada—TITairrnan-kami, — LII'11% tiga puluh, termasuk
Morton H. Halperin, Fred C. Ikle, William W. Kaufmann,
Andrew W. Marshall, Richard E. Neustadt, Don K. Price, Harry
S. Rowen, dan saya sendiri sebagai pelapor. Kelompok itu
mengaitkan saya pada masalah itu, memberi saya lebih banyak
ide daripada yang bisa saya asimilasi, dan mengkritik setiap
upaya berturut-turut untuk merumuskan apa yang menjadi
argumen umum buku ini. Memang, buku ini mewakili sebagian
besar "Kertas Berkembang" yang paling baru tetapi masih belum
selesai dari kelompok itu - meskipun, jelas, tidak ada dari
mereka yang dapat dibebani dengan tanggung jawab atas
kesalahan apa pun dalam pernyataan argumen ini. Hari ini
kelompok tersebut bertemu sebagai Seminar Penelitian tentang
Birokrasi, Politik, dan Kebijakan Institut Politik di Sekolah
Pemerintahan John F. Kennedy di Harvard. Selama lima tahun
ini, keanggotaan di ; :grup termasuk Francis M. Bator, Joseph
L. Bower, William C. Capron, Michel Crozier, Philip B.
Heymann, Albert 0. Hirschman, Stanley Hoffmann, Henry
D. Jacoby, Doris H. Kearns, Lance Liebman, David S
Mundel, Edwin 0. Reischauer, Thomas C. Schelling, James
Q. Wilson, Samuel L. Williamson, dan Adam Yarmolinsky.
Untuk grup ini, dan untuk masing-masing anggota secara
individu; Saya sangat berterima kasih.
Karena buku ini telah lama dibuat, draf naskah, atau potongan-
potongannya, telah beredar dalam berbagai bentuk. Selain •
anggota May Group, sejumlah besar pembaca lain telah
memberikan kritik dan saran terkait. Untuk layanan di luar
panggilan tugas atau tanggung jawab, saya ingin berterima kasih
kepada Alexander L. George, William R. Harris, Roger Hilsman,
Theodore R. Marmor, Warner C. Schilling, Leon V. Sigal,
Harrison Wellford, Martin S. Wishnatsky, Albert Wohlstetter,
Roberta Wohlstetter, dan Charles Wolf, Jr.
Beberapa institusi telah mendukung penelitian dan penulisan
Kelompok dan sebagai pelindung dalam berbagai cara sejak itu.
Rand Corporation memberi saya waktu luang selama dua musim
panas di lingkungan yang kritis dan merangsang. Draf awal
Isi
direvisi sementara
Pendahuluan 1
Argumen Umum 2
Saya adalah Research Associate di Center for International Beberapa Reservasi 7
Affairs di Harvard. Persekutuan Urusan Internasional dari
Dewan Hubungan Luar Negeri memungkinkan saya untuk 1 Model I: Aktor Rasional 10 Model
menyelesaikan naskah dan mulai mendorong lebih jauh Klasik Bergambar 14
beberapa implikasinya. Sejarah Diplomatik. Strategi. Sovietologi. Ilmu
Persiapan akhir naskah sangat terbantu oleh bantuan kebudayaan Cina. Postur Angkatan Militer. Kebijakan
penelitian Janet Shur yang luar biasa, pelayanan Joan Wyatt Luar Negeri Amerika. Teori dengan Kapital "T."
tidak hanya sebagai juru ketik tetapi juga sebagai editor
salinan, dan pencarian referensi oleh Susan Elliott. Model Aksi Ketat 28 Paradigma
Empat individu layak mendapat perhatian khusus atas hutang Aktor Rasional 32 Varian Model
intelektual dan pribadi yang telah saya timbulkan. Pengaruh Klasik 36
Thomas C. Schelling akan terlihat jelas dalam bab saya tentang 2 Kuba II: Potongan Pertama 39
Model. I. Dampak dari ide-ide yang telah disebarluaskan Andrew Mengapa Uni Soviet Memutuskan untuk Menempatkan
W. Marshall selama satu dekade ditandai, terutama dalam bab saya Rudal Ofensif di Cube- 4❑
tentang Model II. Hutang terberat saya, yang paling jelas dalam
bab saya tentang Model III, adalah kepada Richard E. Neustadt. Hipotesis Satu: Bargaining Barter. Hipotesis Dua:
Kepada masing-masing pria ini saya sangat berterima kasih. Mengalihkan Perangkap. Hipotesis Tiga: Pertahanan
Kuba.
Elisabeth KM Allison, istri saya, mendorong saya di awal,
melayani sebagai asisten peneliti yang tak kenal lelah selama
jangka panjang, dan mendorong saya melewati garis finis dengan 1'...„Hipotesis Empat: Politik Perang Dingin. Hipotesis Lima:
manis, tetapi tidak jarang, bertanya, "Kapan kamu akan lolos?" Kekuatan Rudal.
Mengapa Amerika Serikat Menanggapi Pengerahan
Rudal dengan Blokade? 56
Mengapa Uni Soviet Menarik Rudal? 62
3 Model II: Proses Organisasi 67
Teori Organisasi dan Ekonomi 69 Paradigma
Proses Organisasi 78
Paradigma Proses Organisasi yang Diterapkan 97
Strategi Nuklir.

xi
 OKTOBER 1962
MAT SEN SELA MENI KA
AHA SA KAHI M
JUM DUD
AT UK
pengantar
1 2 3 4 5 6
Krisis rudal Kuba adalah peristiwa penting. Sejarah tidak
menawarkan paralel dengan tiga belas hari Oktober 1962, ketika
7 8 9 10 11 12 13 Amerika Serikat dan Uni Soviet berhenti sejenak di jurang nuklir.
Belum pernah ada kemungkinan yang begitu tinggi bahwa begitu
14 15 16 17 18 19 20 banyak nyawa akan berakhir secara tiba-tiba. Seandainya perang
datang, itu bisa berarti kematian 100 millioirgnierians7more—th-M
21 22 23 24 25 26 27 —P30
m on ans, as wed as jutaan o uro • pendapatan.1 Di sampingnya,
28 29 30 31 al am c. . um ani t as dari 'ceri t a akan . sebel um nya'
have-4-240 into insignificancer-G..ve—rith-e—ddas on disaster --
. wh* y-trg-dfn.ated sebagai "antara satu dari tiga
dan e e ^ ms awtsarTe....2_11ThIL--stg. olize

a cent rat - i f- ' onl yi rart i al l y- Il ii nl aet - about _our- dxl st ence.
Meskipun akun s-JTeTil-E5iFelfeTit sekarang tersedia, krisis
rudal tetap, seperti yang diamati Harold Macmillan, "masalah yang
aneh dan masih hampir tidak dapat dijelaskan."3 Bahkan pertanyaan-
pertanyaan sentral telah menghindari jawaban yang memuaskan:
"Mengapa Uni Soviet menempatkan rudal ofensif strategis di
Kuba?Untuk tujuan apa Rusia melakukan penyimpangan yang
drastis dan berisiko dari kebijakan tradisional mereka?
Mengingat berulangnya peringatan Amerika bahwa tindakan
seperti itu tidak akan ditoleransi, bagaimana mungkin
Khrushchev membuat kesalahan perhitungan yang begitu besar?
Mengapa Amerika Serikat menanggapi dengan karantina
angkatan laut pengiriman Soviet ke Kuba? Apakah perlu bagi
Amerika Serikat untuk memaksakan konfrontasi nuklir publik?
Alternatif apa yang benar-benar tersedia? Bahaya apa yang
ditimbulkan oleh rudal Soviet
2 Pendahuluan Argumen Umum 3
di Kuba berpose untuk Amerika Serikat? Apakah ancaman ini
membenarkan pilihan Presiden atas tindakan yang dia yakini
memiliki peluang bencana 33 hingga 50 persen? Apakah
ancaman itu memerlukan tindakan yang lebih cepat untuk
melumpuhkan rudal Soviet di Kuba sebelum mereka beroperasi?
Mengapa rudal ditarik? Apa yang akan terjadi jika, alih-alih
menarik rudal, Khrushchev mengumumkan bahwa rudal
operasional Soviet akan ditembakkan jika ditembakkan? Apakah
"blokade" berhasil, atau apakah ada "ultimatum" atau mungkin
"kesepakatan"? Mengapa Soviet menghapus rudal daripada
membalas di tempat lain yang sama sensitifnya? poin —Berlin,
misalnya?
Apa "pelajaran" dari krisis rudal?Apa yang diajarkan
peristiwa ini kepada kita tentang konfrontasi nuklir? Apa
implikasinya tentang manajemen krisis dan koordinasi pemerintah?
Apakah ini model bagaimana menghadapi Uni Soviet?
Jawaban yang memuaskan atas pertanyaan-pertanyaan ini
menunggu informasi yang belum terungkap dan analisis yang
lebih mendalam dari bukti yang tersedia. Studi ini memberikan
informasi baru tentang krisis rudal dan analisis yang lebih kuat
dari beberapa aspeknya. Tetapi krisis rudal juga berfungsi di
sini sebagai inti dari penyelidikan yang lebih umum. Studi ini
berangkat dari premis bahwa jawaban yang memuaskan atas
pertanyaan tentang krisis rudal menunggu lebih dari sekadar
informasi dan analisis. Peningkatan nyata dalam jawaban kami
atas pertanyaan semacam ini bergantung pada kesadaran yang
lebih besar tentang apa yang kami (baik awam maupun analis
profesional) bawa ke analisis. Saat menjawab pertanyaan seperti
"Mengapa Uni Soviet menempatkan rudal di Kuba?" apa yang
kita lihat dan nilai sebagai penting dan terima sebagai memadai
tidak hanya bergantung pada bukti tetapi juga pada "
Argumen Umum
Ketika kita bingung dengan kejadian dalam urusan luar negeri,
sumber kebingungan kita biasanya adalah hasil tertentu:
penempatan rudal Soviet di Kuba, pergerakan pasukan AS
melintasi leher sempit semenanjung Korea, Jepang.
serangan anese di Pearl Harbor.* Kejadian-kejadian ini
menimbulkan pertanyaan yang jelas: Mengapa Uni Soviet
menempatkan rudal di Kuba? Mengapa pasukan AS gagal berhenti
di leher sempit dalam perjalanan mereka ke Korea? Mengapa
Jepang menyerang armada Amerika di Pearl Harbor? Dalam
mengejar jawaban atas pertanyaan-pertanyaan ini, analis yang
serius berusaha menemukan mengapa satu keadaan tertentu di
dunia muncul - daripada yang lain.
Dalam mencari penjelasan, seseorang biasanya
menempatkan dirinya di tempat bangsa, atau pemerintah
nasional, menghadapi masalah urusan luar negeri, dan mencoba
mencari tahu mengapa dia mungkin memilih tindakan yang
bersangkutan. Dengan demikian, analis telah menjelaskan rudal
Soviet di Kuba sebagai penyelidikan niat Amerika. Pasukan AS
berbaris di leher sempit di Korea karena tujuan Amerika telah
meningkat sebagai konsekuensi dari kemenangan mudah di
Selatan. Serangan ke Pearl Harbor dijelaskan sebagai solusi
Jepang untuk masalah strategis yang ditimbulkan oleh tekanan
AS di Timur Jauh.
Dalam menawarkan (atau menerima) penjelasan-penjelasan
ini, kami berasumsi bahwa perilaku pemerintah dapat dipahami
dengan paling memuaskan dengan analogi dengan
tindakan_puspask2individu. Dalam banyak_ -t;-'06§t t a d a l a h —
fga7rffftful anggapan. Memperlakukan nasional
—
pemerinta
h seolah-olah merekaterkoordinasi secara terpusat, individu yang
bertujuan memberikan singkatan yang berguna untuk memahami
masalah kebijakan. Tetapi penyederhanaan ini — seperti semua
penyederhanaan — mengaburkan sekaligus mengungkapkan.
Secara khusus, ini mengaburkan fakta birokrasi yang terus-
menerus diabaikan: "pembuat" kebijakan pemerintah bukanlah
pembuat keputusan yang penuh perhitungan, tetapi lebih
merupakan konglomerasi organisasi besar dan aktor politik.
Apa yang tersirat dari fakta ini bagi para analis peristiwa
seperti Krisis rudal Kuba bukanlah masalah sederhana:
implikasinya menyangkut kategori dasar dan asumsi yang kita
gunakan untuk mendekati peristiwa.
Lebih tegas lagi, argumen yang dikembangkan dalam tubuh
penelitian ini dapat diringkas dalam tiga proposisi:
1. Analis profesional urusan luar negeri (juga orang awam biasa)
memikirkan masalah kebijakan luar negeri dan militer
*Syarat hasil diperkenalkan di sini sebagai konsep teknis yang berarti
keadaan dunia nyata yang dibatasi secara selektif yang penting
dipengaruhi oleh tindakan sebuah pemerintahan. Pernyataannya
adalah bahwa dalam memikirkan masalah urusan luar negeri, apa
yang paling diminati oleh sebagian besar peserta dan analis adalah
hasil dan tindakan spesifik pemerintah mengambil yang
mempengaruhi hasil.
4 pengantar prediksi, dia harus merangkum berbagai faktor yang terkait dengan
kejadian. Model konseptual tidak hanya memperbaiki mata jaring
dalam hal model konseptual yang sebagian besar implisit yang yang ditarik oleh analis melalui materi untuk menjelaskan tindakan
memiliki konsekuensi signifikan terhadap isi pemikiran mereka.' tertentu; mereka juga mengarahkannya untuk menebarkan jala di
kolam tertentu, pada kedalaman tertentu, untuk menangkap ikan
Dalam memikirkan masalah-masalah luar negeri, para analis yang dia incar. seperti yang digarisbawahi oleh logika prediksi, ia
profesional maupun orang awam biasa melanjutkan dengan cara harus merangkum berbagai faktor yang terkait dengan kejadian
yang lugas, informal, dan tidak teoretis. Pemeriksaan yang cermat tersebut. Model konseptual tidak hanya memperbaiki mata jaring
terhadap penjelasan peristiwa seperti pemasangan rudal Soviet di yang ditarik oleh analis melalui materi untuk menjelaskan tindakan
Kuba, bagaimanapun, mengungkapkan substruktur teoretis yang tertentu; mereka juga mengarahkannya untuk menebarkan jala di
lebih kompleks. Penjelasan oleh analis tertentu menunjukkan kolam tertentu, pada kedalaman tertentu, untuk menangkap ikan
karakteristik yang teratur dan dapat diprediksi, yang yang dia incar. seperti yang digarisbawahi oleh logika prediksi, ia
mencerminkan asumsi yang tidak diketahui tentang karakter teka- harus merangkum berbagai faktor yang terkait dengan kejadian
teki, kategori di mana masalah harus dipertimbangkan, jenis bukti tersebut. Model konseptual tidak hanya memperbaiki mata jaring
yang relevan, dan faktor penentu kejadian. Proposisi pertama yang ditarik oleh analis melalui materi untuk menjelaskan tindakan
adalah bahwa kumpulan asumsi terkait semacam itu merupakan tertentu; mereka juga mengarahkannya untuk menebarkan jala di
kerangka acuan dasar atau model konseptual yang di dalamnya kolam tertentu, pada kedalaman tertentu, untuk menangkap ikan
para analis dan orang awam biasa bertanya dan menjawab yang dia incar.
pertanyaan: Apa yang terjadi? Kenapa ini terjadi? Apa yang akan
terjadi?* Asumsi-asumsi seperti ini merupakan inti dari aktivitas 2. Sebagian besar analis menjelaskan (dan memprediksi) perilaku
penjelasan dan prediksi. Dalam upaya untuk menjelaskan suatu pemerintah nasional dalam kerangka satu model konseptual
peristiwa tertentu, analis tidak bisa begitu saja menggambarkan dasar, di sini berjudul Aktor Rasional atau Model "Klasik"
keadaan dunia secara penuh yang mengarah pada peristiwa itu. (Model .1).6
Logika penjelasan mengharuskan dia memilih determinan penting
yang relevan dari kejadian.5 Selain itu, seperti yang digarisbawahi Terlepas dari perbedaan minat dan fokus yang signifikan,
oleh logika prediksi, dia harus merangkum berbagai faktor yang sebagian besar analis dan orang awam biasa mencoba memahami
terkait dengan kejadian. Model konseptual tidak hanya kejadian dalam urusan luar negeri sebagai tindakan yang kurang lebih
memperbaiki mata jaring yang ditarik oleh analis melalui materi bertujuan dari
untuk menjelaskan tindakan tertentu; mereka juga
mengarahkannya untuk menebarkan jala di kolam tertentu, pada
kedalaman tertentu, untuk menangkap ikan yang dia incar. Dalam
upaya untuk menjelaskan suatu peristiwa tertentu, analis tidak bisa
begitu saja menggambarkan keadaan dunia secara penuh yang
mengarah pada peristiwa itu. Logika penjelasan mengharuskan dia
memilih determinan penting yang relevan dari kejadian.5 Selain
itu, seperti yang digarisbawahi oleh logika prediksi, dia harus
merangkum berbagai faktor yang terkait dengan kejadian. Model
konseptual tidak hanya memperbaiki mata jaring yang ditarik oleh
analis melalui materi untuk menjelaskan tindakan tertentu; mereka
juga mengarahkannya untuk menebarkan jala di kolam tertentu,
pada kedalaman tertentu, untuk menangkap ikan yang dia incar.
Dalam upaya untuk menjelaskan suatu peristiwa tertentu, analis
tidak bisa begitu saja menggambarkan keadaan dunia secara penuh
yang mengarah pada peristiwa itu. Logika penjelasan
mengharuskan dia memilih determinan penting yang relevan dari
kejadian.5 Selain itu, seperti yang digarisbawahi oleh logika
Itu. Argumen Umum
pemerintah nasional yang bersatu. Orang awam
mempersonifikasikan aktor rasional dan berbicara tentang
tujuan dan pilihan mereka. Ahli teori hubungan internasional
fokus pada masalah antar negara dalam memperhitungkan
pilihan aktor rasional kesatuan. Analis strategis berkonsentrasi
pada logika tindakan tanpa adanya aktor. Untuk masing-
masing kelompok ini, inti penjelasannya adalah untuk
menunjukkan bagaimana bangsa atau pemerintah bisa memilih
untuk bertindak seperti itu, mengingat masalah strategis yang
dihadapinya. Misalnya, dalam menghadapi masalah yang
ditimbulkan oleh pemasangan rudal strategis Soviet di Kuba,
analis Model I membingkai teka-teki: Mengapa Uni Soviet
memutuskan untuk memasang rudal di uia en u xes unit o an•
ysis: pemerintah c wakil. Selanjutnya, ia fokus pada-
perhatian pada eertain--cencre_rtsolYective-44-
Wdon----- _ atau pergi...--erunint. Dan akhirnya, dia
memanggil pola-pola tertentu dari inferensi-c-eritige-
I f a i k i r ' T e f f 6 f r n e d a n — a c - t r a r - o f - t h i b ______SULt, ftpasti
memiliki--sebuah--tujuan-dari-ini-twe7Anaryirifaip eveii-rwlavgiiiv
*Dalam berargumen bahwa penjelasan berlangsung dalam kerangka model
konseptual implisit, esai ini tidak mengklaim bahwa analis kebijakan luar
negeri telah mengembangkan teori yang memuaskan dan teruji secara
empiris. Dalam penelitian ini istilah model tanpa kualifikasi harus dibaca
"skema atau kerangka konseptual".
5 menempatkan iiifssiTes irieniya--adalah
ulangasonafire-7aetiurr,--giVei-rSt strategic—oblectivesr-Prittaions
about what_a_nation-will-do-or-wunid-h-ave-done-are-g-en6rated
dengan menghitung hal rasional yang harus dilakukan
dalamsebuah tertentu, situasi yang diberikan
3. Duamodel konseptual alternatif, di sini diberi label Model
Proses Organisasi (Model II) dan Model Politik
Pemerintah (Birokrat) (Model III),* memberikan dasar
untuk penjelasan dan prediksi yang lebih baik.?
Meskipun Model Aktor Rasional telah terbukti berguna
untuk banyak tujuan, ada bukti kuat bahwa model tersebut harus
dilengkapi, jika tidak diganti, dengan kerangka acuan yang
berfokus pada mesin pemerintahan — organisasi dan aktor
politik yang terlibat dalam proses kebijakan. Implikasi Model I
bahwa peristiwa penting memiliki penyebab penting, yaitu,
bahwa monolit melakukan tindakan besar untuk alasan yang
besar, harus diimbangi dengan apresiasi bahwa (1) monolit
adalah kotak hitam yang mencakup berbagai roda gigi dan tuas
dalam pengambilan keputusan yang sangat berbeda.
*Draf awal dari argumen ini telah menghasilkan diskusi panas
tentang nama yang tepat untuk model. Memilih nama dari bahasa
biasa adalah untuk mempromosikan keakraban dan kebingungan
pengadilan. Mungkin yang terbaik adalah menganggap model-model
ini sebagai Model I, Model II, dan Model III.
6 pengantar Beberapa Reservasi

struktur dan (2) tindakan besar hasil dari tindakan kecil yang
tak terhitung banyaknya dan sering bertentangan oleh individu
di berbagai tingkat organisasi birokrasi dalam melayani
berbagai konsepsi hanya sebagian kompatibel tujuan nasional,
tujuan organisasi, dan tujuan politik. odel I pemahaman
tentang tujuan nasional dan tekanan yang diciptakan oleh
masalah di internasional hubungan harus menghadapi mekanisme
intra-nasional dari mana tindakan pemerintah muncul.
hasil dari apa yang Jand.,,sa_laramin antara E pemain
yierga-TEe keputusan penting dan ti ndakan? Ia kem udi an
m em benahi unit o an ysi s : pol i t i k res t ant . R ari fe
m em usat kan perhat i an pada konsep- konsep t ert ent u:
persepsi , m oti vasi , posisi , kekuasaan, dan m anuver
para pem ai n. Dan akhi rnya, di a m enggunakan pol a
i nferensi t ert ent u: ji ka pem eri nt ah m el akukan suat u
ti ndakan, t i ndakan i t u adal ah hasi l dari t awar- m enawar.

: dan perkembangan teori organisasi -menyediakan

'
'
nation untuk model kedua, yang menekankan pada proses dan prosedur
organisasi besar yang membentuk pemerintahan. Menurut
OrD:Trimtie,a1-Process Model ini, apa yang dicirikan oleh analis Model
I sebagai "a....ci"acts"d "choices" dianggap sebagai o41.....attsorganisasi
besar yang berfungsi menurut pola perilaku yang teratur. Dihadapkan
dengan masalah rudal Soviet di Kuba, sebuah Model. Analis membingkai
teka-teki: Dari organisasi apa, atau apa yang dipilih, misalnya—dan ini?-
deTIMMTrergerITCTEM es te unit o
analisis: organisasi=rptirMit, i a memusatkan perhatian
pada konsep-konsep tertentu: kekuatan, prosedur
operasi standar, dan repertoar organisasi. Dan
akhirnya, dia menggunakan pola inferensi tertentu:
jika organisasi menghasilkan output semacam ini hari
ini, perilaku itu dihasilkan dari fitur, prosedur, dan
repertoar organisasi yang ada. Seorang analis Model
II telah "menjelaskan" peristiwa tersebut ketika dia
telah mengidentifikasi organisasi Soviet yang relevan
dan menunjukkan pola perilaku organisasi dari mana
tindakan itu muncul. Prediksi mengidentifikasi tren
yang mencerminkan organisasi yang mapan serta
prosedur dan program tetapnya
r .
Model ketiga berfokus pada politik pemerintahan.
Peristiwa di luar negeri dipahami, menurut model ini, bukan
sebagai pilihan maupun sebagai keluaran. Sebaliknya, apa yang
terjadi ditandai sebagai tehAzicilatberbagai permainan tawar-
menawar antar pemain di pemerintahan nasional. Dalam
menghadapi masalah yang ditimbulkan oleh rudal Soviet di
Kuba, seorang analis Model III membingkai teka-teki: Apa
di antara pemain dipermainan. Seorang analis Model III telah beberapa masalah sulit. Pertama, argumen bahwa sebagian besar
"menjelaskan" peristiwa ini ketika dia telah menemukan siapa analis cenderung mengandalkan model konseptual tunggal
yang melakukan apa kepada siapa yang menghasilkan tindakan terdengar sangat reduksionis. Terlepas dari pengakuan dan
tersebut. Prediksi dihasilkan dengan mengidentifikasi e game di deskripsi saya tentang beberapa varian Model I, desakan saya pada
mana masalah akan muncul, pemain yang relevan, dan kekuatan mereka
relatif mereka dan sld11.8
Metafora sentral menjelaskan perbedaan di antara model-model ini.
Kebijakan luar negeri sering dibandingkan dengan gerakan dan urutan
gerakan dalam permainan catur. Bayangkan sebuah permainan catur di
mana pengamat hanya dapat melihat layar tempat gerakan dalam
permainan diproyeksikan, tanpa informasi tentang bagaimana bidak
dipindahkan. Obs5vers awal akan mengasumsikan
— 1)!Tsi d.e/ -1. tidak — pemain i ndi vi du it u menggerakkan
potongan-potongan dengan mengacu pada rencana dan takti k
menuju .tujuan m em enangkan perm ai nan. Tetapi pol a gerakan
dapat dibayangkan yang akan mengarahkan pengamat, set el ah
menont on beberapa pert andi ngan, untuk mem pert im bangkan
asum si model II: pemain cat ur mungkin ual t et api l ebih
merupakan ali ansi longgar dari semi ind enient pr.gazkat jans,
yang masi ng-m asing memindahkan set nya potongan sesuai
dengan prosedur sc.z..' ting standar. Mi salnya, pergerakan
set-atau- piece yang terpisah dapat berlangsung secara
bergil iran, masing-m asing sesuai dengan ruti nit as, bent eng
raja, uskup, dan pi onnya berulang kali menyerang l awan
sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan. It u bi sa
di bayangkan, sel anjutnya bermain mungkin
menyarankan-
- •4e

st ke pengamat fileotwille.,
.
SEBUAH

1 pada:
d sejumlah
pemain yang berbeda, dengan tujuan yang berbeda tetapi
berbagi kekuasaan atas bagian, dapat menentukan gerakan
sebagai hasil dari tawar-menawar kolegial. Misalnya, gerakan
benteng hitam mungkin berkontribusi pada hilangnya ksatria
hitam tanpa keuntungan yang sebanding untuk tim hitam, tetapi
dengan benteng hitam menjadi penjaga utama istana di sisi
papan itu.

Beberapa Reservasi
Ringkasan botak ini tidak menyampaikan keraguan saya tentang
persuasif argumen dalam bentuknya yang sekarang. Untuk membuat
poin-poin ini sepenuhnya meyakinkan akan membutuhkan panjang
yang lebih panjang daripada yang tampaknya masuk akal di sini, dan
lebih banyak kesuksesan daripada yang saya miliki dalam mengatasi