Miquel Caminal EI federalismo pluralista Del federalismo nacional al federalismo plurinacional Prélogo de Ferran Requejo | P paipos + Buenos Aites » MéxicoCubierta de Mario Eskenazi Quedan rigurosamente probibids, sin ba autovizacidn eserita de los titulares del eopyright, bajo Jones establecidits en las leyes, la reprocluccicn to medio 6 procedimicnto. distribuciin de eiemphares de el las (0 parcial dk esta obra por cualguict © 2002 de todas las ediciones en castellano, Ediciones Paidés Ibérica, S.A.. Mariano Cubi, 92 - 08021 Barcel y Editorial Paidés. SAICH. Defensa, 599 - Buenos Ai hreps/Avww-paidos.com ISBN: 84.495-1253-1 Depésito legal: B-20.174/2002 Impreso en Av. Can fiques 92, S.A, rats, 91 -O8191 Rubi (Barcelona) Impreso en Esp Printed in Spain> INTRODUCCION La tesis que se defiende en este libro es que el federalismo ha servido ala construccién y permanencia del estado nacional y ha perdido asi su independencia ideologica y normativa como forma de organizacién poli- tica y social. Para ser una via o modelo de transformacién y superacion del estado nacional, el federalismo tiene que liberarse del nacionalismo y recuperar su fuerza normativa como modelo alternativo y superador de laera de los nacionalismos. A este federalismo, como medio y via de trans formacién del estado nacional, se le da Ja denominacién de federalismo pluralista en contraposicién al federalismo nacional que ha sido, a mi en- tender, la forma federal predominante en los dos tltimos siglos. EI federalism en Ja era nacionalista es el hilo argumental de esta in- vestigacion, a partir del cual se relacionan y se analizan los otros tres con- ceptos esenciales: la democracia, la autodeterminacién y e! nacionalismo. Este es un trabajo que pone su punto de interés en la interseccién entre los cuatro conceptos. No es una nueva aportacién sobre el nacionalismo, cuya bibliografia ya es desbordante y repetitiva; tampoco es un trabajo so- bre el federalismo como forma territorial de gobierno, que ha sido tam- bién motivo de numerosas investigaciones y publicaciones, la mayoria de derecho publico. Y, por supuesto, se evita introducir, mas alla de lo im- prescindible, un nuevo y complejo concepto, muy presente en el debate cientifico social de los tiltimos afios, como es el de multiculturalismo. El objetivo es analizar la relacién entre federalismo y plurinacionali- dad en sistemas politicos democraticos. ¢Qué se puede esperar del fede- ralismo en sociedades y estados plurinacionales? ¢Es compatible con el nacionalismo? Qué sentido tiene la autodeterminagign en un mundo fe- deral? ¢Puede un federalismo, que ha servido a la formaci6n y centrali- zacién del estado nacional, ser también la via de transformacién de este ultimo y del reconocimiento de la plurinacionalidad? ¢Qué efectos tie- nen la democracia y el pluralismo sobre el federalismo y el nacionalismo, teniendo en cuenta que existen y han existido nacionalismos y federalis- mos autoritarios? ¢Cémo influyen el desarrollo del pluralismo y de la de-34 El federalismo pluralista mocracia territorial sobre los actuales estados nacionales, en su forma fe- deral y unitaria? ¢Qué sentido tiene la distincién entre ciudadania y na- cionalidad, entre autogobierno y autodeterminacién? ¢Se. =puede consti- twit un-siteme federal since federal? 2Se puede hablar realmente le federacion cuando un estado federal vive inmerso en la cultura nacio- nalista? ¢Cudles son las condiciones para un federalismo pluralista y plu- rinacional? Listas y otras preguntas son las que se pretende contestar. Todas ellas tienen el punto de contacto en el federalismo y en su factibilidad como proyecto pluralista y democratico de organizaci6n politica de las socie- dades plurinacionales. Este trabajo consta de dos partes. En la primera se analiza lo que ha sido el federalismo desde la Constitucién norteamerica- na de 1787, con especial atenci6n a las federaciones democraticas en so- ciedades plurinacionales y multiculturales. En particular, se analizan cua- tro modos distintos de afrontar la diversidad nacional y cultural dentro del sistema federal: Suiza como federacién nacional pluricultural; Canada como federacién nacional multicultural bilingeie y asinétrica, con la cues- tién pendiente del soberanismo quebequés, Bélgica como federacton bina- ctonal con un funcionamiento bipolar; y Estados Unidos como federacién nacional, que considera la sociedad multicultural y el nacionalismo puer- torriquefio como factores potencialmente daninos para la unidad nacio- nal y el federalismo territorial. En la segunda parte se establecen las bases tedricas de lo que ha sido, por un lado, el federalismo como técnica juridico-institucional dentro del modelo y sistema de Tos estados nacionales y, por otro, el nacionalismo como la ideologia territorial que ha sostenido la congruencia entre esta- do y nacién y, como consecuencia, ha desatado la dialéctica nacionalista centro-periferia, 0 la lucha por la autodeterminacién, es decir, por un te- rritorio nacional autodeterminado de las naciones sin estado. Sobre la base de esta critica al federalismo y al nacionalismo realmente existentes, se propone una teoria normativa que permita la evolucién del federalis- mo nacional y democratico hacia un federalismo pluralista y plurinacio- nal, cuya forma de organizacién territorial represente un modelo razona- ble, deseable y factible en la era posnacionalista. En ninguin caso se ha pretendido la exposicién de una utopia federal en cl sentido de explicar de forma racional y coherente «otro mundo» al que nunea se llega porque es perfecto. Todo lo contrario, se ha partido de las federaciones democraticas realmente existentes en sociedades plu- rinacionales y mi urales, para inferir, y entrever a partir de ellas,Introduccion 35 cuales podrian ser las vias de desarrollo de la democracia territorial y de reconocimiento de Ja plurinacionalidad. En las democracias liberales ya se esta debatiendo la cuarta oleada de los derechos: los derechos colecti- vos culturales. Este debate afecta a los propios cimientos del estado na- cional, en tanto que estado fundado en una comunidad de individuos li- bres, pero también con la base de ser o de querer ser una comunidad cultural homogénea o regida por una cultura dominante. Precisamente porque no se quiere escribir ninguna utopia, también se hace una referencia critica, en la primera parte, a aquellos autores cuyas teorias federalistas no cuajaron en modelos histéricamente realizados. Se trata de explicar por qué estas teorias salieron del curso histérico y qué modelo de sociedad alternativa defendian. Hay autores con vocacién de utopia, es decir, que se escapan con su juicio intelectual y moral del mun- do real que los rodea y oprime ¢ imaginan otros mundos de libertad. Pero los hay con voluntad de promover «otras teorias y formas histéricamente posibles de organizar la sociedad», sin que ello suponga que deban ser exitosas y que no puedan sucumbir. Desde Althusius a Frantz hay una manera distinta de concebir la relacion gobierno-territorio, basada en la poliarquia federal, que se contrapone a la soberania absoluta. Althusius representa una concepcién federal y consociacionista de la vida politica, basada en el policentrismo y el consenso. Por el contrario, Bodin dara lu- gar con el tiempo a una vision monocéntrica de la politica y el gobierno. Es cierto que Althusius «perdié» ante Bodin, pero no por ello hay que «olvidar» la teoria de aquél y pensar que nada de ella pueda volver. Es distinto el caso del federalismo del primer Pi i Margall y de Prou- dhon. Su pensamiento constituye una critica radical del estado nacional y del modelo econémico y social que representa. En pleno apogeo y expan- sién del nacionalismo, las tesis federalistas de Proudhon y del primer Pi i Margall quedan en las antipodas de las teorias nacionalistas dominantes de su tiempo. ) No obstante, cuando se quiere afrontar el reto de estudiar los estados nacionales en relacién con el federalismo y el nacionalismo, son igual- mente ttiles los campos de observacién donde log sistemas federales han surgido y han permanecido, asi como las diversas teorias politicas que se han escrito en torno al estado-nacién y a su forma de organizacién terri- torial. La comparacién de lo que ha sucedido con las distintas interpre- taciones y criticas que se han dado, permite evitar una concepcion lineal y determinista del proceso histérico y del futuro posible. Es tan cierto que el pasado ha sucedido de una determinada manera y no de otra, Badtu Pro o ing: : ; Ew ee 36 El federalismo pluralista como que el futuro es abierto y en gran parte impredecible. Nada esta es- crito sobre «cémo serdn» los modelos territoriales de organizacién de la sociedad democratica. Pero si se puede escribir bajo qué condiciones el nacionalismo puede petmanecer, o bien cules son los factores necesa- rios, dada la situacién actual, para que el federalismo pueda abrirse ca- mino fuera de Ja influencia del nacionalismo. No sabemos lo que sucedera pero podemos influir para que las cosas sigan una direccién y no otra. En este sentido, Immanuel Wallerstein dis- tingue entre utopia y utopistics: «Utopistics is the serious assessment of historical alternatives, the exercise of our judgment as to the substantive rationality of alternative possible historical systems. It is the sober, ratio- nal, and realistic evaluation of human social systems, the constraints on what they can be, and the zones open to human creativity».'” Nuestra ca- pacidad para la accién y la influencia viene condicionada y delimitada por un mundo que vive todavia bajo la hegemonia del nacionalismo, que afecta y atafie a todos, incluidos aquellos que creen respirar el aire puro del cosmopolitismo. Pero si existen alternativas racionales y razonables a la era del nacionalismo, y si el federalismo y la democracia pueden ser concepciones validas para desarrollarlas, por qué no intentarlo? A lo largo de doscientos afios, desde los articulos escritos por los tres federalistas, Hamilton, Madison y Jay, bajo el pseudénimo comin Pu- blius y reunidos en The Federalist, Ia experiencia de las federaciones de- mocraticas ha sido y es muy util para estudiar el funcionamiento de un es- tado compuesto, con distintos centros de decisién politica a modo de equilibrio territorial de poderes regulado por la constitucién escrita. Pero es insuficiente 0 poco util como campo de referencia y anilisis para el re- conocimiento y articulacién federal de las sociedades plurinacionales. La raz6n es muy simple: el federalismo territorial no fue inventado para esto ultimo. Esto no significa que éste u otro federalismo no puedan ser pen- sados para ello. De hecho, y especialmente en los tiltimos tiempos, se esta pensando, investigando y discutiendo sobre esta posibilidad. Canada y Bélgica sobresalen como «campos experimentales» de estudio sobre la 1. 1. Wallerstein, Utopistics or historical choices of the twenty-first century, pags. 1-2. * La utopistica es el examen riguroso de las alternativas histéricas, el ejercicio de nuestro juicio enfocado a la racionalidad sustantiva de posibles sistemas histéricos akter- nativos, Es la evaluacién sensata, racional y realista de los sistemas sociales de los seres humanos, los limites de lo que aquéllos pueden ser y las zonas abiertes ala creatividad hu- mana»Introducci6n 37 posibilidad y factibilidad de convivencia binacional o plurinacional den- tro del federalismo. Pero otros sistemas federales, y también los unita- tios, tienen planteados conflictos nacionales con un alcance que nadie, o casi nadie, hubiera imaginado hace veinte afos. Es tal la importancia que hoy se da a esta cuestién, que las publica- ciones aparecidas ion’ les (ltinaes deatulbeadasamelepbeadllaside antafio, cuando todo parecia resuelto en un mundo que suponia «tener atado y bien atado» el sistema de estados nacionales. El reconocimiento de la conflictividad nacionalista que irradia en miltiples lugares del planeta, desde Israel a Indonesia, desde Canada a la Reptiblica Sudafricana, es la primera condicién para afrontar la tarea urgente de discutir si el estado nacional es valido 0 no como modelo y via integradora de la convivencia entre naciones. En esta investigacién se defiende la tesis de que el fede- ralismo no tiene soliciones finales para los nacionalismos, pero si las Puce vener para-el reconocimiento mutuo entre identidades-saciaiiles y para Ta convivencia plurinacional. El nacionalismo tiene su propia légi- ca, centrada en el estado, para el estado y por el estado. Cuando dos 6 més nacionalismos se enfrentan, el federalismo sélo puede hacer dos co- sas: 1) someterse al nacionalismo vencedor; 2) ofrecerse como via institu- cional de pacto ante la falta de un vencedor. Pero tanto una como otra soluci6n seran parciales si no desaparece la dialéctica nacionalista. El federalismo sélo puede ambicionar ser una via para resolver y su- perar la confrontacién nacionalista si su uso juridico e institucional se lle- va a cabo sobre la base de una cultura federal. No hay lugar para las so- luciones federales dentro de la cultura nacionalista. Siempre quedara un pero del que piensa que tiene derecho a mas y un recelo de quien piensa que ha cedido de més. La cultura nacionalista defiende el nosotros, la cultura federal ¢s imposible sin-elotso. Parece légico y razonable que quien debe dar el primer paso hacia la cultura federal desde la cultura nacionalista sea la comunidad cultural ma- yoritaria o dominante, que se corresponde normalmente con la cultura oficial, es decir con la del estado nacional. Los llamados «nacionalismos de eoacibe siete aducido la «excusa» de no tener otro remedio que ser nacionalistas ante la dominacién externa que niega los propios de rechos; es una raz6n valida que se pierde instantaneamente, justo cuando se hace lo mismo que el nacionalismo criticado y contra el que se lucha. Se pierde la raz6n cuando en el territorio nacional, afirmado como propio, el «nagionalismo de oposicién» se transforma en «nacionalismo dominan- te». Durante largo tempo se distinguié por el adjefivo entre naciona-38 El federalismo pluralista lismos buenos y malos, defensivos y agtesivos, pacificos y violentos, legiti- mos e ilegitimos; ha llegado el momento de preguntarse qué significa el sustantivo, Los nacionalismos mas enfrentados se parecen en algo, aunque sea por el sustantivo que comparten. Por esto es dificil tantas veces tomar posicién ante los conflictos nacionales que no admiten mas que dos co- lores: blanco o negro. Es verdad que mientras se viva en la era de los na- cionalismos y de los estados nacionales (el blanco) no hay argumentos para negar el principio de las naciones a la autodeterminacién (el negro) en un eterno circulo vicioso. Al fin y al cabo los estados son los tinicos que «se han autodetepminado». ¢Por qué no pueden hacerlo las naciones Ioensds! (Vong lieelyna idesine? La tinica forma de salir del circulo vicioso es cambiando de paradig- ma y definiendo un nuevo modelo estatal de organizacion territorial. En este trabajo se propone el federalism pluralista como una alternativa su- peradora del estado nacional. Del mismo modo que el federalismo terri- torial demostr6 en su tiempo que era posible un «estado de soberania compartida o federacién de gobiernos» frente al «estado soberano», el federalismo pluralista puede abrir la posibilidad de un «estado 0 federa- cién de naciones y culturas» frente al modelo de «estado nacional y mo- nocultural». ¢Qué impide que dentro de un mismo territorio y bajo un ordenamiento juridico compartido puedan convivir las naciones? Mi de- seo al escribir este trabajo ha sido intentar aportar una interpretacién del federalismo y de las federaciones que flexibilice conceptos que han deri- vado en la intransigencia por su rigidez, especialmente cuando se habla de la integridad territorial de estados y naciones, como si se tratara de «grandes parcelas en propiedad perpetua». Hace falta, mucha falta una Carta de la tolerancia de las naciones que fomente la cultyza federal, el re- coneginiema eT satularidad crise las citi tas y plurales identidades nacionales. Me parece esencial para la cultura y el didlogo federal que se termi- nen los monélogos nacionalistas y que se participe en el debate inte- lectual y politico con la voluntad de escuchar y comprender al otro. El autismo nacionalista es el principal enemigo de la cultura federal. Y con- viene reconocer de antemano nuestros «prejuicios nacionales» para dar paso a la posibilidad del didlogo abierto y sin muros infranqueables. Na- die esta libre de simpatias o preferencias en la era del nacionalismo. Es mejor reconocerlas antes que escudarse bajo, falsas neutralidades 0 cos- mopolitismos. eeeIntroduccién 39 El manuscrito del texto que el lector tiene en sus manos ha sido leido por amigos y colegas especialistas en la materia y con distintas posiciones respecto a las cuestiones nacional y federal, Agradezco a Cesareo R. Aguilera de Prat, Andrés de Blas, Luis Bouza-Brey, Jordi Capo, Antoni Doménech, J. A. Gonzdlez Casanova, Francisco Letamendia, Joaquim Lleixa, Ramon Maiz, Isidre Molas, Jaime Pastor, Ferran Requejo, Rafael Ribé, Javier Roiz, Joan Subirats, Xavicr Torrens, Josep M. Vallés, Jaume Vernet y Pere Vilanova sus criticas y aportaciones. Un agradecimiento especial para Ferran Requejo, por la redaccién del prologo de este libro y porque ha ido mucho mas alla de una presentacién del mismo, Y otro, también, para Rosa Masip, por su investigaci6n sobre el nacionalismo en Puerto Rico, que me ha sido de mucha ayuda para la redaccién de una parte de esta obra. Corresponde ahora el examen critico al lector interesado también en participar en el debate en torno al federalismo y la plurinacionalidad. A los cien afios de la muerte de Francesc Pi i Margall, mi objetivo al escri- bir este libro quedara sobradamente realizado si, con su lectura, se con- sigue avanzar mas en el desarrollo de Ja cultura federal como un factor clave para la libertad y la democracia republicana. Barcelona, 2 de abril de 2002LA SUMISION FEDERAL AL MUNDO DEL NACIONALISMO Y DE LOS ESTADOS NACIONALES Hay una diferencia de raiz entre el nacionalismo y el federalismo. El primero crea una identidad superior al individuo, que es la nacién; el se- gundo vincula el individuo a distintas identidades. Todos los nacionalis- mos, civicos y étnicos, son identitarios y han impulsado un patriotismo nacional bajo la bandera de la ciudadania o de la etnicidad., El patriotis- mo constitucional encubre lo que el patriotismo étnico descubre: una lengua a una cultura, una cultura a una nacién, una nacidn a un estado, un estado a una ciudadanja. El orden de prelacién se puede establecer a la inversa, cuando lo que se desea es ocultar el nacionalismo, o bien cuan- do se pretende legitimarlo 0 justificarlo como nacionalismo civico, cons- titucional y democratico. Tiene poco sentido conceptual la contraposi- cién entre nacién civica y nacién étnica, porque son las dos catas de la misma moneda, lo que no supone que no pueda haber diferencias en la conjuncién (nacionalista) resultante entre ambas,' Puede haber mas 0 menos ctnicismo en el «nacionalismo civico», pero siempre lo hay. Por lo tanto, la nacién civica y la nacidn étnica son dos acepciones de un unico concepto, la nacion, que tiene su razon historica de existir en la medida en que se relaciona con la formacién, evolucion y consolidacién del esta- do moderno y nacional. Por el contrario, el federalismo pluralista que se propone en este tra- bajo puede ser la garantia de la convivencia politica basada en la diversidad de los pueblos y en la fraternidad entre iguales. Su fundamento es Ia li- bertad individual y el reconocimiento de los derechos colectivos, que se ejercen en un espacio politico y juridico determinado y que se inscriben dentro de un entorno social y cultural concreto. Reconoce y ampara la plu- rinacionalidad y la diversidad cultural. Tiene como objetivo politico la ar- 1. Por ejemplo, la conjuncién de las dos ha dado lugar a dos tipos de nacionalismos, si comparamos Francia y Alemania, El nacionalismo francés ha permitido que muchos in- migrantes sean hoy ciudadanos franceses, mientras que el nacionalismo alemén excluye de la ciudadania alemana a inmigrantes de otras etnias42. El federalismo pluralista ticulacién de distintos ambitos territoriales de gobierno, a partir de una concepcién policéntrica de la estructura territorial de los poderes ptiblicos, que contiene caracteristicas simétricas y asimétricas en la organizaci6n ins- titucional del autogobierno y en la distribucién de competencias. Distin- gue entre ciudadania y nacioualidad como conceptos separados, pero inter- dependientes, que expresan, en el primer caso, la igual condici6n jurfdica y politica del conjunto de los ciudadanos y de las ciudadanas; y la identidad nacional, en el segundo caso, la cual incumbe a la libertad individual de cada uno, sin que le pueda ser impuesta al margen de su voluntad. Esta concepcidn del federalismo no es realizable si no se la libera de os limites prefijados por el nacionalismo y el sistema de estados naciona- les. Una poliarquéa territorial articulada y basada en los principios del fe- deralismo es la revolucién pendiente de la democracia liberal. Aunque se plantea, a su vez, una pregunta inguietante: ¢Por qué el liberalismo ha congeniado desde sus origenes con un modelo de estado nacionalista y orientado hacia la centralizacién? Si la respuesta esté en manos del neo- liberalismo econémico, se puede prever el debilitamiento de los estados nacionales, pero no para avanzar hacia una democratizacion territorial, sino hacia un horizonte definido por un doble proceso, centripeto en la economia y centrifugo en la politica, que acabara exigiendo una nueva centralizacién supraestatal bajo condiciones impuestas por los poderes econémicos y financieros internacionales. En esta hipotesis no se estaria avanzando hacia un federalismo democratico plurinacional, sino hacia un neonacionalismo de raiz continental. Eric Hobsbawm y Charles Tilly’ han predicho un final de la era na- cionalista, porque el sistema de estados nacionales no tiene capacidad 2. Asi termina Eric Hobsbawm una de sus obras de mayor proyeccién pablica «Como he sugerido, “nacién” y “nacionalismo” ya no son términos apropiados para des- cribir, y mucho menos para analizar las entidades politicas que se califican como tales, © siquiera los sentimientos que en otro tiempo se describian con ellos. No es imposible que el nacionalismo decaiga con la decadencia del estado-nacién, sin el cual ser inglés, irlan- dés 0 judio, o una combinacién de las tres cosas, es sélo una manera que usa la gente para describir su identidad entre las muchas otras que emplean para este propésito, segiin exi- ja la ocasién. Seria absurdo afirmar que este dia ya esta cerca. No obstante, espero que al menos sea posible imaginarlo. Después de todo, el hecho mismo de que los historiadores al menos estén empezando a hacer algunos progresos en el estudio y en el anélisis de las naciones y el nacionalismo induce a pensar que, como ocurre con tanta frecuencia, el fe- némeno ya ha dejado atrés su punto mas alto. Hegel dijo que la lechuza de Minerva que lleva la sabiduria levanta el vuelo en el crepisculo. Es una buena sefial que en estos mo- mentos esté volando en circulos alrededor de las naciones y el nacionalismo» (E. Hobs-La sumisi6n federal al mundo del nacionalismo y de los estados nacionales 43 para regular procesos transnacionales, especialmente los flujos financie- ros, o bien para afrontar problemas globales, como la explosién demo- grafica, las invasiones migratorias, los desequilibrios abismales y ame- nazantes de la distribucién de la riqueza en el mundo, la depredacién de la naturaleza o la amenaza nuclear. Pero tampoco se deberia menos- preciar el caracter del nacionalismo como una ideologia imprecisa y de formas cambiantes, adaptable a circunstancias nuevas y con una habi- lidad histéricamente demostrada para legitimar todo tipo de sistemas politicos. El hombre moderno es #zodular y es nacionalista, ha escrito Gellner.’ Ya no ocupa un puesto fijo en una sociedad tradicional y jerarquizada. Tanto el hombre como la mujer constituyen «piezas modulares», con su propia libertad y singularidad, pero adaptables y encajables a un «con- junto nacional», e identificados con este tltimo, es decir, con la nacién moderna. Entre el individuo modular y la nacion liberal se encuentra una red de instituciones cada vez mas compleja, con las que cada uno man- tiene unas relaciones, fundadas en una libertad de eleccién y de accién,* mediatizadas, sin embargo, por los elementos necesarios que permiten bawm, Naciones y nacionalismo desde 1780, pag. 202). Charles Tilly, en su obra Coercién, capital y los Estados europeos, 990-1990, va en la misma direccién y defiende como «una tarea urgente» la superacién del modelo del estado nacional, aunque reconoce la gran di- ficultad para entrever cual pueda ser el camino: «Realmente, la nica respuesta seria des: viar el inmenso poder del estado nacional, apartandolo de la guerra hacia la creacién de justicia, seguridad personal y democracia. Mi anilisis no muestra cémo se ha de lograr semejante tarea ciclépea. Pero si ha demostrado, no obstante, que la tarea es urgente» (pag. 326). 3. «La modularidad del hombre moderno constituy6 probablemente una precondi- ci6n del milagro industrial, y ciertamente constituye —casi por definicién— una precon- dicién de la sociedad civil. La sociedad civil es el conjunto de instituciones y asociaciones lo suficientemente fuerte como para evitar la tirania; ahora bien, se trata de instituciones a las que se entra y de las que se sale libremente, no vienen impuestas por nacimiento y no estdn sostenidas por un portentoso rituals (E. Gellner, Condiciones de la libertad, pag, 103). 4. Los individuos (y también las instituciones) ejercen su libertad en la red interins- titucional a partir de tres conceptos que Hirschman ha reflejado en la posibilidad de la salida, como eleccién del individuo en su accién ante la institucién (mercado, nacién es- tado, sindicato, partido politico, etc.); en la opcién de la voz, como manifestacién (alter- nativa o complementaria a la «salida» segtin los casos) critica, positiva o negativa, ante la institucién; y de la lealtad, como el vinculo moral que toda institucion necesita en su re laci6n interactiva con los individuos como garantia de su permanencia y legitimidad (A. O. Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty, 1970 (Salida, voz y lealtad)44 El federalismo pluralista que se viva en comunidad y que se den las condiciones para que el indi- viduo comunitario pueda ejercer su libertad. En la sociedad moderna, se- gin Gellner, una de las caracteristicas 0 condiciones mas importantes es «la homogeneidad cultural, la capacidad para la comunicacién libre de contexto, la estandarizacién de la expresién y de la comprensién. Los ciudadanos deben ser iguales en su cultura, asi como en su estatus basi- co; lo presuponen tanto la movilidad y, por consiguiente, la sustituibili- dad de los hombres, como la constante comunicacién en una sociedad de masas anénima entre individuos que no se conocen entre si».’ Una socie- dad civil de individuos libres y anénimos solamente se puede construir desde la coincidencia inicial entre Jas fuerzas que promueven cl libera- lismo.y el nacionalismo, puesto que la afirmacién de la libertad de los in- dividuos frente al absolutismo monarquico implica la necesidad de una referencia institucional que los haga igualmente miembros de una comu- nidad imaginaria: lanacion, Esto no obliga a una evolucidn coincidente entre liberalismo y nacionalismo, pero si que nacen de la misma moder- nidad. Es mis, el liberalism econémico puede convivir a plena satisfacci6n de sus intereses con un nacionalismo politico respetuoso con las liberta- des negativas. La democratizacion del estado liberal, y especialmente la concepcién republicana de la democracia, es la que cuestiona posibles derivaciones del nacionalismo. Gobernar en nombre de la nacién puede ser liberal, pero no es democratico si no se hace mediante elecciones li- bres, sufragio democratico y libertad de informacién y opinién. En el jus- to momento en que una naci6n se expresa mediante elecciones, muestra toda su diversidad y pluralismo, porque toda sociedad es plural y diver- sa, El nacionalismo, incluido el nacionalismo democratico, tendra nece- sidad de promover mediante sus portavoces una lealtad previa o superior a cualquier otra: la /ealtad nacional. Esta es compatible, por supuesto, con lealtades de otro tipo, empezando por la lealtad democratica. Pero no es tan facil tener més de una «lealtad nacional» dentro del nacionalis- mo. Se podria incluso afirmar que es una paradoja. La era del nacionalismo ha confluido en la demoeracia y ha necesita- do de ella, ya ello se han referido Dahl, Held y otros;° pero el desarrollo 5, E, Gellner, op. cif., pag. 104. 6. La formacion y seguridad del estado moderno esté relacionada, por ua lado, con la capacidad de hacer la guerra, yla estructura administrativa y de defensa que ello exige comport un largo proceso de legitimeacién interna que concluye en la propia democrati-La sumisién federal al mundo del nacionalismo y de los estados nacionales 45 y profundizacién de esta ultima acabaré comportando la extincién del nacionalismo. Es ahi donde el federalismo tiene mucho que decir. Acep- temos la compatibilidad del nacionalismo democratico con una plurali- dad de gobiernos en distintos ambitos territoriales y con una pluralidad de lealtades territoriales. Como minimo exigira que quede claro cual es el gobierno central y, por lo tanto, jerarquicamente superior, y cual es la lealtad previa o prevalente entre distintas lealtades. El federalismo puede amoldarse al nacionalismo, y asi ha sido en los dos tltimos siglos, pero puede también desarrollarse como una forma alternativa de concebir la relacién entre gobierno y territorio desde posiciones democraticas y re- publicanas. El problema del nacionalismo es que los tres grandes fines politicos del mundo moderno, en palabras de Charles Taylor, el bzenestar, los de- rechos y el autogobierno, s6lo se comprenden en el marco de la nacién. Por eso Taylor afirma, con coherencia, que «un pueblo libre es un pue- blo que se autogobierna».’ También es ldgico que «el autogobierno sélo sea posible en una comunidad donde sus miembros se identifican con sus instituciones pablicas» y que esta identificacién, dentro del nacionalis- mo, «exprese la vinculacién entre autogobierno y amor a la patria». Todo zacién del estado como via de generacién de la lealtad nacional del conjunto de la pobla- cin: «Con el tiempo, fue la creciente escalada de la guerra, y en particular su creciente dependencia del cambio y la especializacién tecnolégica, lo que dio al Estado-nacién su impronta distintiva y su superioridad sobre las otras formas de Estado. Los Estados que pudieron movilizar y mantener ejércitos y/o armadas permanentes se aseguraron una ventaja decisiva en el terreno de la competencia militar, Estos Estados, particularmente aptos para disponer de los recursos de grandes poblaciones, con una economia comercial relativamente robusta y afectos a las innovaciones tecnolégicas, se convirtieron en las fuerzas politicas dominantes y establecicron las reglas del juego politico de todo el plane ta, [..] es importante sefialar que el nacionalismo fue una fuerza crucial en el desarrollo del Estado-nacién democrattico. Las condiciones que rodearon la emergencia del nacio- nalisme fueron tambien las que gencraron el Estado moderno, El nacionalismo estuvo es- trechamente ligado a la unificacion administrativa del Estado. Pues el proceso mediante el cual se formaron las identidades nacionales fue a menudo ef resultado tanto de las lu- chas por la ciudadania en las nuevas comunidades politicas como de las emprendidas por las dlites y los gobiernos para crear una nueva identidad que legitimara las acciones del Estado» (D, Held, La democracia y el orden global, pigs. 78-81). 7. Ch, Taylor, Reconciling the Solitudes, pag. 41. 8. Para Taylor, «el nacionalismo no surge fuera del valor del autogobierno» y, por lo tanto, existe una logica linea de continuidad entre el patréotisiro de las revoluciones libe- rales, norteamericana y francesa, y el nacionalismo: «El pueblo sélo puede autogobernar- se si se identifica y esta agrupado en torno a la misma patria». En este sentido, ala auto-46 Elfederalismo pluralista ello forma parte de la complementariedad entre sociedades industriales culturalmente homogéneas, 0 con un grado de homogeneidad cultural suficiente para permitir la divisién social y técnica del trabajo, asi como su movilidad, con la necesaria cohesién politica mediante un nacionalis- mo o patriotismo que identifica a todos los individuos con la nacién, y a la nacién con el estado. La consecucién de los objetivos de bienestar, de reconocimiento de los derechos y de autogobierno se ha realizado sobre la base material y valores de este tipo de sociedad y estado. Pero una sociedad que busca o promueve la homogeneidad cultural y la lealtad patriotica, dificilmente podra dar una respuesta satisfactoria a la diversidad cultural. Del mismo modo, tampoco estara en las mejores condiciones para comprender el no ce forma poiccavies ¥ esimeticn demanera que pueda Un federalisrzo pluralista podria dar salida o ser la via hacia otro tipo de estado multicultural y plurinacional, concebido al margen de la nacién o de su simbiosis con la nacién. El federalismo si puede desarrollar desde el postulado democratico una concepcidn del estado fundada en el multi- ple autogobierno y en el reconocimiento de la diversidad cultural. Esto no significa comprender al federalismo como una sma de entidades territo- riales o reunin de naciones. En el federalismo es tan importante la unidad como la diversidad. Y la unidad significa que los factores que unen, 0 que hacen participar de una cultura comiin, 0 incluso que nos hacen sentir identificados y leales a la federacin, entendida como comunidad politica, son tan importantes como aquellos factores que nos hacen sentir diferen- tes y con la voluntad de ver reconocida nuestra identidad y nuestro dere- cho al autogobierno. En cierto modo, se podria utilizar la expresin fede- ralismo modular para explicar cémo se puede formar un conjunto federal, cohesionado y estable a partir de distintas piezas federadas, cada una con su tamajio y caracteristicas propias, consiguicndo una unidad sin necesi- dad de cortar o disefiar todas las piezas con el mismo patrén. Ahora bien, mientras se viva en la era del nacionalismo, naciGn y auto- determinacién son conceptos no sélo plenamente vigentes, sino también bisicos para comprender la naturaleza de los estados nacionales y de los conflictos centro-periferia.” Todavia hoy, la nacién continta siendo un determinacién es el derecho de una nacién, porque ¢s la condicién para el autogobierno del pueblo que forma la nacién» (Ibid, pags. 42-43). 9, F, Letamendia, Juego de espejos. Conflictos nacionales centro-periferia.La sumisién federal al mundo del nacionalismo y de los estados nacionales. 47 concepto politico y publico tan real como dificil de definir, que funda- menta la legitimacién del estado, basada en la autodeterminacién nacio- nal. De ahi la permanente e inacabable discusi6n sobre la caracterizaci6n de la naci6n y la definicién del sujeto (nacional) de autodeterminacién. Al mismo tiempo, también es cierto que las condiciones materiales (tecnolégicas, econémicas, de la comunicacidn) han cambiado de tal for- maa lo largo de los tltimos cien afios, y lo estan haciendo actualmente a tal velocidad, que afectan y afectaran en mayor grado a las formas de or- ganizacion politica de un mundo cada vez mas global y, a la vez, local. En esta etapa de transicién que se est viviendo se combinan inevitablemen- te las viejas formas estatales en la conduccién y resolucién de los conflic- tos nacionales, con la aparicién de teorias normativas que encuentran su punto de confluencia, bien desde el individualismo, bien desde el repu- blicanismo o bien desde el comunitarismo, en las diversas y plurales ten- tativas federalistas que han de permitir aproximarnos a una época efecti- vamente posnacionalista. EL ESTADO, EL NACIONALISMO Y SUS FASES En la discusidn sobre si se esta o no cerrando una €poca moderna de- finida por el nacionalismo se tiene la sensacién de vivir acompafiados de conceptos que perviven y que al mismo tiempo forman parte del pasado. Queremos desprendernos de ellos y abrir una nueva época, pero la falta de conceptos nuevos y el incierto futuro alarga su presencia y los mantie- ne como «soluciones» en la historia pasada y en la actualidad. Nacién y autodeterminacién han sido conceptos esenciales en Ja era nacionalista, y contintan orientando los conflictos nacionales en la medida en que no existen otros conceptos posnacionalistas que introduzcan formas alter- nativas de organizacién politica de la sociedad. Asimismo, las circuns- tancias histéricas que han fundamentado la formacién de los estados na- cionales y la génesis del nacionalismo si que han cambiado a tal nivel, que aquellos conceptos resultan insuficientes para dar respuestas satisfacto- rias al doble fendmeno de la globalizaci6n-regionalizaci6n. Cuatro mundos de velocidades distintas estan transfigurando la so- ciedad: 1, Elmundo de la comunicacién ha legado a la velocidaal dela Iieey ha revolucionado el concepto de espacio. Nos hace sentir pequefios dio-| 48 El federalismo pluralista ses porque nos permite comunicarnos al momento y simulténeamente con diferentes lugares del planeta. El espacio mediatico se ha hecho tan accesible que el individuo tiene la posibilidad de viajar, de comunicarse y de transmitir decisiones desbordando todas las fronteras y controles. 2. El mundo de la economia ha multiplicado exponencialmente su velocidad gracias a la revolucién tecnolégica aplicada a la informacion y ala comunicacién. La era de la informacién esta transformando de modo vertiginoso las relaciones econdmicas y las posibilidades de accion de los grandes grupos econémicos y financieros transnacionales, especialmente por lo que hace referencia a los flujos de capital, siempre faciles de esca- parse del control de los estados nacionales. La velocidad y la ocultacién en Ja libre circulacién de los movimientos de capital contrasta con la me- nor flexibilidad y la inevitable visibilidad de la produccién y del merca- do de trabajo y, consecuentemente, de los cambios de localizacion de la produccién y de los movimientos migratorios. 3. El mundo de la cultura esta creciendo sometido a una doble dina- mica. Por un lado, el espacio mediatico mundial acentuara los procesos generados desde el Norte en cuanto a pautas culturales comunes en los valores, en las costumbres, en el sistema de necesidades, en el consumo. Por otro lado, la realidad multicultural actuar4 como un factor de resis- tencia a los procesos de estandarizacién. El espacio fisico, es decir, el te- tritorio como un lugar de historia, de vida y de relacién social, continua- 1 siendo un punto de afirmacién de la identidad cultural, compatible a Ja larga con la intervencién mediatica, la cual, mediante la revolucién de Jas comunicaciones, acercara las culturas en forma de una red multicul- tural interdependiente. 4. El mundo de la politica es dependiente y esta influido por los cam- bios de los tres mundos precedentes, pero dispone de una capacidad de reaccién lenta y retardada para adecuarse a las nuevas circunstancias. Esto si no se produce una reaccién negativa y de resistencia a todo cam- bio que pueda ser interpretado como ruptura con la tradicién 0 pérdida de los propios simbolos de identidad. La politica suele ser el pentiltimo cambio que llega, porque el honor de ocupar el tltimo lugar queda re- servado al derecho. Conceptos que en la ciencia politica empiezan a po- nerse en cuestién contindan teniendo plena vigencia jutidica. En este sentido se podria afirmar que la gran mayorfa de estados tienen muy poco que decir en el mundo de la comunicacién global, estén a merced de la economia transnacional, no son ya el indiscutido actor supremo de Ja politica y empiezan a preguntarse sobre su supuesta soberania juridica.La sumisin federal al mundo del nacionalismo y de los estados nacionales 49 Esta visién de caracter general debe entenderse dentro de la inmen- sa diversidad de casos y situaciones. En el mundo en transicién que se esta viviendo, es tan cierto afirmar la utilidad decreciente del concepto de autodeterminacién, como via de resolucién de los conflictos naciona- les, como reconocer el hecho de que el principio de autodeterminacién contintia guiando gran parte de los movimientos nacionales, o bien esta en la base de la «defensa» del gobierno interior de los estados nacionales frente a estados mas poderosos o ante poderes transnacionales. Vivimos todavia en un mundo politico de estados modelados seguin los principios basicos del estado moderno, hobbesiano, Basandonos en estos principios se pueden enumerar cinco fases constitutivas, o zonas horarias,° del siste- ma de estados nacionales, que se solapan en el tiempo: 1. Los primeros estados-nacién europeos occidentales como mode- los originales del estado moderno (Espaiia, Inglaterra, Francia) (entre los siglos xvi y xvi). 2. La independencia de los Estados Unidos de América y la consti- tucién de los sucesivos estados nacionales en el continente americano, 10, Gellner distingue cuatro zonas horarias en Europa empezando por el oeste: 1) «La zona horaria més occidental és la de la costa atlantica de Europa. Lo interesante de esta zona es que desde finales de la Edad Media, si no antes, estuvo bajo él dominio de fuertes estados dindsticos que, de mancta aproximada, se correlacionaban con areas culturales. Si el nacionalismo requiere el matrimonio del estado con la cultura, en esta zona la pareja habia estado conviviendo mucho antes de que su unién fuese aclamada por cl destino manifiestamente nacionalista»; 2) «la zona siguiente en direccién este era distinta. En vez de poseer estados dindsticos listos para usat, se trataba de una regién con una fragmentacin politica excepcional, dotada de unidades politicas efectivas mucho més pequefias que la extensién geografica de las dos culturas altas locales do- minantes»; 3) «los problemas més graves desde el punto de vista de la realizacién del principio nacionalista “una cultura, un estado” se presentaron en la zona horaria si- guiente direccién este. Aqui habia un mosaico de diversas culturas increiblemente complejo, entremezcladas tanto geograficamente como en Ia estructura social, con fronteras politicas, culturales y religiosas carentes de toda coherencia 0 apoyo recipro- co»; 4) «finalmente, esta la Europa de la cuarta zona horaria, la que se corresponde més ‘© menos con el antiguo imperio zarista. Lo que sucede en esta zona sigue muy de cer- ca lo que se ha visto en la tercera, pero sélo hasta el fin de la Primera Guerra Mundial. L..] La nueva amenra secular (la URSS) o ideocracia y las instituciones que engendré controlaron todo el territorio con facilidad y obligaron a sus habitantes a proclamar que sus aspiraciones nacionalistas estaban satisfechas. Esta ficcién se mantuvo hasta bien entrada la década de los ochenta, y engaiié a los comentaristas mas inteligentes» (op. cit., pags. 113-117).50 El federalismo pluralista fruto de la secesién de las colonias americanas de sus respectivas metr6- polis curopeas y, especialmente, del Imperio Espaiiol (siglos xvitt y x1x). 3. Los nacionalismos europeos tardios que dieron lugar a nuevos es- tados nacionales por medio de la unificacién (Alemania ¢ Italia), la sece- sion (Noruega), o bien como resultado de la Primera Guerra Mundial y de la disoluci6n del Imperio Austrohtingaro; en esta fase de explosion ge- neralizada del nacionalismo se incluyen, también, la Commonwealth of Nations, como regulacién de la creciente liberalizaci6n de relaciones en- tre el Imperio Britanico y sus dominios (Canadé, Australia, Nueva Ze- landa), el nuevo nacionalismo expansionista de Japon y los nuevos na- cionalismos europeos occidentales de las Iamadas actones sin Estado (desde Irlanda, que conseguir finalmente la independencia en 1937 con el litigio pendiente de Irlanda del Norte, hasta los casos de Catalufia, Euskadi, Escocia y otros) (segunda mitad del siglo x1x y primer tercio del siglo x) 4. Laextensién del nacionalismo y de los movimientos nacionalistas a los otros continentes (Asia, Africa) en el periodo de entreguerras y su culminacién después de la Segunda Guerra Mundial, con la decadencia definitiva de los viejos imperios europcos occidentales y con la generali zacién del modelo de estado-nacién, tanto en el area de influencia norte- americana como soviética (desde los afios veinte hasta los afios setenta del siglo xx). 5. La quinta y ultima surge como consecuencia del final de la guerra fria y del derrumbamiento del imperio soviético (1989), asi como sus efectos sobre el bloque socialista con la eclosién neonacionalista y el sur- gimiento de mas de veinte estados nuevos o restablecidos en el centro y este europeos y en Asia. El mundo cuenta hoy con mas de 190 estados nacionales, cifra que contrasta con los 51 estados que constituyeron las Naciones Unidas en 1945. La pregunta que se puede formular es si existe la posibilidad de una sexta oleada nacionalista, o zona horaria, mirando hacia el futuro, y si tie- ne sentido la constitucién de nuevos estados, basados en las nactones sin estado, o bien en aquellos movimientos de liberacién nacional que per- sisten en su lucha por la autodeterminacién nacional. Es conveniente darse cuenta de que los procesos que han conducido hasta hoy a la ex- tensidn del sistema de estados nacionales estan estrechamente relaciona- dos con los procesos de descolonizacion y de crisis de los dominios im- periales y, sobre todo, muy determinados por la correlacion de fuerzas yLa sumisién federal al mundo del nacionalismo y de los estados nacionales 51 dinamica de la politica mundial. En palabras de Anthony Smith, «una li- nea roja atraviesa la historia del mundo moderno desde la toma de la Bas- tilla hasta la caida del Muro de Berlin. [...] La linea roja tiene un nombre: el nacionalismo, y su historia es el hilo conductor basico que une y divi- de alos pueblos del mundo moderno»."! Sin embargo, el propio Smith piensa que «los historiadores pueden discrepar sobre el momento exacto del nacimiento del nacionalismo, pero hay algo que los cientificos sociales tienen muy claro: el nacionalis- mo es una ideologia y un movimiento moderno que surgié a finales del si- glo xvi en Europa occidental y América del Norte y que, tras vivir su apogeo en las dos guerras mundiales, esta empezando su declive al ceder ante fuerzas globales que trascienden las fronteras de los estados-na- cién»." En este nuevo contexto global de crisis del estado nacional, la de- seabilidad y factibilidad de la via autodeterminista es una de las cuestio- nes clave que este trabajo pretende debatir, no tanto para negar su legitimidad, cuanto para procurar aportar al debate otras salidas, mas pensadas en funcién de la interdependencia entre individuos y entre na- ciones, menos construidas desde el «nosotros», y especialmente entendi das dentro de la fraternidad democratica y federal, como superacién his- torica del nacionalismo moderno y del sistema de estados nacionales. Antes de continuar por este camino es necesario conocer previamen- te algo mas sobre lo que ha significado el nacionalismo y, especialmente, lo que ha sido la historia federal y de las federaciones democriticas. Las reutaciones del nacionalismo Propongo una definicién, inevitablemente generalista, del naciona- limo, que nos servira de base para la comprensién de su proceso histo- 11. «Como no podia ser de otra manera, surge cn la Inglaterra y Holanda de los si- glos xvt y xvi y aleanza su maxima expresi6n a finales del siglo xvitt en Francia y Nortea- mérica, Dividiendo y redividiendo paises y pueblos, pasa por América Central y Latina, se introduce por el sur, el centro y el este, luego por el norte de Europa hasta Rusia, In- dia y el Lejano Oriente para hacer un giro y llegar hasta Oriente Medio, Africa y Austra~ lasia. Va dejando tras de si una estela de protesta y terror, guerra y revolucién, la inclusién de algunos, la exclusion de muchos. Hasta que, finalmente, la linea se va difuminando, fragmentando, desapareciendo a medida que el mundo sigue su curso» (A. D. Smith, Na- cionalismo y Moderntdad, pig. 25). 12. Ibid., pags. 25-26.52 El federalismo pluralista {ep ss0 9 de as dsinas formas que ha toma: naciaualismo es una ideo- N nea que legitima la existencia y la permanencia del estado como una na- cién, y que fundamenta, al mismo tiempo, la creacién de naciones que afirman su derecho a la autodeterminacion; en ambos casos, el nactonalis- mo se vale de la bistoria, de la cultura y de la educactén como instrumen- tos de cohesion y de proyeccin de identidades nacionales colectivas; en ambos casos, el nacionalismo se inscribe en procesos bistéricos y politicos en los que asume, bajo formas distintas, la representacion politica de un pueblo designado por aquél FI dia en que alguien (haciendo uso de la conocica metafora de Rousseau sobre la propiedad y el origen de la de- sigualdad) decidié cercar un territorio determinado y proclamar a con- tinuacién: jhe aqui la nacién!, y encontro a personas que lo aceptaron, bien por imposicién, bien por persuasion o bien por coincidencia de un interés comin, naci6 el estado nacional. El nacionalismo vino para jus- tificar el estado, o para oponerse a éste desde la recreacién moderna de otras naciones.'” Hechter define el nacionalismo en una linea complementaria, al en- ye renderlo como «la acci6n colectiva orientada a establecer los limites de la nacién en congruencia con los de la unidad de gobierno».'* Por «unidad de gobierno» comprende «a unidad territorial sobre la cual aquélla es responsable para la provision del orden social y de los bienes colectivos —incluyendo la seguridad, la justicia y el bienestar— para sus miembros». Es decir, la unidad de gobierno es equivalente al esta- do."® Hechter, a diferencia de otras explicaciones unilaterales sobre los 13. Anthony Smith define el nacionalismo como «un movimiento ideolégico para conseguir y mantener la autonomia, la unidad y la identidad en nombre de un grupo hu- mano que segin algunos de sus componentes constituye de hecho en potencia la na- cin» (A. Smith, La tdentidad nacional, pag. 67). 14. M. Hechter, Containing Nationalism, pag. 7. 15. Ibid., pag. 9. A partir de esta premisa estatal distingue cuatro grandes tipos de nacionalismos (pags. 15-17): 1) State-building nationalism, que se refiere al modelo cla- sico de construccién nacional desde el estado, como proceso de homogeneizacin cul- tural y de identificacién de la poblacién con el estado-naci6n; 2) Peripheral nationa Tisnn, cuando una parte del territorio estatal con una cultura propia se registe a ser asimilada o a incorporarse a la expansi6n estatal, 0 incluso intenta la secesion hacia la constitucién de un estado propio; 3) Irredentist nationalism, ocurte cuando los limites del estado se expanden con la intencién de incorporar territorios adyacentes habitados principalmente por conacionales; 4) Unification nationalism se refiere a los procesos de unificacién estatal en tertitorios culruralmente homogéncos 0 con una cuiiura predo- minante.iy La sumisidn federal al mundo del nacionalismo y:de los estados nacionales 53 origenes del nacionalismo, basadas 0 bien en las revoluciones liberales (especialmente en la Revolucién francesa), 0 bien en el Romanticismo alemén, o bien en la civilizacion industrial y en la modernidad, precisa que el nacionalismo se levanta realmente con toda su fuerza cuando aparece la disyuntiva o conflicto entre las fronteras del estado y las «fronteras» nacionales. De ahi su conclusién-pregunta: «Si el naciona- lismo no puede alzarse sin el estado, gentonces como ha surgido el es- tado?», Tilly ha escrito que «en los dltimos 500 afios han sucedido tres he- chos extraordinarios. Primero, practicamente toda Europa se ha consti- tuido en estados nacionales con fronteras bien definidas y relaciones mutuas. Segundo, el sistema europeo se ha difundido virtualmente a todo el mundo. Tercero, otros estados, actuando concertadamente, han ejercido una creciente influencia sobre la organizacién y el territorio de los estados nuevos».'* Este autor distingue un proceso inicial en la for- maci6n de los estados nacionales relativamente sn/erno, basado en esen- cia en la mediactén (1400-1700) entre las ambiciones dindsticas y los intereses de las principales clases que sostenian el estado y, posterior- mente, en la acionalizacién (1700-1850) 0 adecuacién del estado al mercado nacional y a los intereses nacionales de las clases dominantes. En este proceso general hacia el estado nacional, los casos y las veloci- dades fueron muy dispares, y se han de tener en cuenta tres pautas de transformacién parcialmente distintas —intensiva en coercién, intensiva en capital y de coercién capitalizada— en funcién del predominio rela- tivo del capital concentrado o de la coercién concentrada en diversos puntos del continente europeo. En todo caso, y en la medida en que avanzaba el proceso de formacién y consolidacién de los estados nacio- nales, ha adquirido mayor importancia el factor externo en la creacién, expansi6n, divisién o extincién de los estados. Tilly atribuye al factor ex- terno de la guerra un papel decisivo en la formacion y permanencia de los estados, pero, cuanto mas se retrocede en el tiempo en el pasado mi- lenio, mas importancia tiene el factor interno «de soberanos y potencia- Ics soberanos luchando para someter a las poblaciones de territorios que dominan nominalmente, enfrentados a rivales armados dentro de estos territorios, conquistando tierras y pueblos vecinos y levantando sus pro- pios monopolios de la fuerza»."” 16. Ch. Tilly, Coercién, capital y los Estados europeos, 990-1990, pag. 265 17. Ibid. pig. 266.54 El federalismo pluralista En efecto, si nos atenemos a la relacién entre capital y coerci6n, la formacion y consolidacién de los estados nacionales solamente se puede comprender analizando los procesos de coaccién interna y de guerta ex- terna, desde la identificacién entre estado y monopolio exclusivo de la violencia y, a su vez, estableciendo la conciliacion de intereses del poder politico estatal con el capital en la formacién y desarrollo de las socieda- des industriales. Ahora bien, una comprensién més amplia del estado na- cional implica descubrir sus bases legitimadoras. En este sentido, Liah Greenfeld ha diferenciado aquellos casos donde la legitimacién del esta- do reside en la nacién liberal (nacionalismo civico), de los que defienden una nacién cultural preexistente como legitimo fundamento del poder estatal (nacionalismo étnico). Asi distingue las singularidades de cinco vias «nacionalistas» hacia la modernidad: Francia y su cara occidental (Inglaterra y Estados Unidos) formarian parte del primer nacionalismo, mientras que la cara oriental (Alemania y Rusia) representarian el segun- do.* Pero la mayor presencia externa de la etnicidad, o de un discurso na- cionalista basado en la identidad cultural, no puede conducirnos a una division demasiado simple y rotunda, y por ello falsa, entre los dos tipos de nacionalismo mencionados, especialmente en lo que se refiere a los nacionalismos de las naciones sin estado.'” Todos los nacionalismos son mixtos: algo o mucho tienen de voluntad culturalmente homogeneizado- ray, también, pretenden que todos los individuos de Ja naci6n se sientan, civica y politicamente, identificados con ella. La indiscutible division en- tre nacionalismos es la que distingue los que tienen de los que no tienen estado, y por esto pretenden tenerlo de alguna manera. 18. El libro de Liah Greenfeld, Nationalism. Five Roads to Modernity, es una de las aportaciones més ldicidas sobre Tos origenes hist6ricos del nacionalismo, al explicar la for- maciéin del estado moderno y de la modernidad, siguiendo cinco modelos nacionales: In- glaterra, Francia, Rusia, Alemania y Estados Unidos. Es mucho més discutible la tipolo- gia de nacionalismos que establece al distinguir tres tipos de nacionalismo civico, que subdivide en el individualista-democratico (tipo I) y el colectivista-autoritario (tipo 11), y el nacionalismo étnico que sélo puede ser colectivista-autoritario (tipo IID) 19. Probablemente sea Rogers Brubaker quien hace una critica mas concluyente, no sélo por la importancia del fa€tor cultural en los «nacionalismos civicos», y por la posibi lidad de compatibilidad entre «nacionalismo étnico 0 etnocultural», sino porque fodo na- cionalismo de oposicién, es decir, frente a un estado, necesita del factor étnico o cultural como un elemento imprescindible de la legitimidad del movimiento nacional, pero esto no impide que este mismo nacionalismo tenga cualidades civicas o se pueda identifcar, tam. hién, como un nacionalismo civico (R. Brubaker, «Mitos y equivocos en el estudio del na- cionalismo», en J. Hall [comp.], Estado y nacion).La sumisién federal al mundo del nacionalismo y de los estados nacionales. 55 Hasta los afios setenta del siglo xx, las corrientes liberales y marxistas consideraban, en su gran mayoria, el nacionalismo étnico como propio de opciones totalitarias (sin duda bajo la influencia del nacionalismo aleman del periodo de entreguerras), o bien como propio de movimientos nacio- nales residuales ante la fuerza integradora y asimiladora de la nacién civi- ca (liberal 0 socialista).”” Este optimismo (nacionalista civico), que se re- fiere especialmente a las sociedades industriales avanzadas, tenia el contrapunto o desplazamiento del fendmeno nacionalista a las sociedades del mundo subdesarrollado ante la necesidad de fortalecer un estado cuya creacién habia sido externa e impuesta por el colonialismo, La mayoria de Jos estados que habian accedido a la independencia a lo largo del siglo xx, especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, se enfrentaban al problema del desarrollo desigual y estaban abocados a un inevitable na- ctonalismo de estado, como medio de cohesién interna y defensa externa de sus intereses en un mundo dominado por el capitalismo internacio- nal.”! Era un nacionalismo (y lo es todavia) inspirado en la imagen del vie- Jo nacionalismo del norte, sin ninguna otra base que el poder del estado y Ja instrumentalizacién u opresién de las poblaciones respectivas. La facilidad con que estos nacionalismos periféricos han desemboca- do en sistemas autoritarios se complementa con la sumisién que han mantenido durante afios, bien alineandose con los intereses del area de influencia occidental bajo el predominio del gran nacionalismo nortea- mericano, bien con los intereses, a menudo divergentes, de las dos gran- des potencias del bloque socialista, la URSS y China. La burocracia, el militarismo y la corrupcidn fueron y son lugares comunes de este nacio- nalismo, que solamente enriquece y divide a las minorias que controlan el poder estatal. La aplicacién a este nacionalismo de estado de la doble 20. Esta vision maniquea ex post olvidaba el proceso de formacién de la nacién juri- dica (que se corresponde con el estado) y descuidaba el caticter culturalmente homoge neizador del estado nacional dentro de la mencionada nacién civica, Para la distincion entre nactén juridica, nacién cultural y nacién politica, como tres acepciones del concepto nacién, véase M. Caminal, «Nacionalismo y federalismo», en Manual de ciencia politica, pags. 154-175. 21. Para Nairn, «el capitalismo internacional ha generado a ambos, al nacionalismo y al internacionalismo» (Faces of Nationalism, pag. 28). En su debate con Hobsbawm sobre el futuro del nacionalismo, Naim se pregunta: ¢por qué la globalizacién ha engendrado nacionalismo en vez de trascenderlo? La dialéctica nacionalista no se ha apaciguado y no sélo como consecuencia del derrumbamiento del bloque socialista. El nacionalismo en sus distintas formas seguira existiendo mientras existan «intereses nacionales» en conflic- to, sea dentro de un estado, o en el contexto internacional (T. Nairn, ibid).56 El federalismo pluralista tradicion del nacionalismo civico 0 étnico es completamente inadecuada, porque no tiene mas fundamento que la artificialidad de la nact6n suridi- ca, disefiada por las viejas metrépolis, y que continia prisionera de las minorias gobernantes en connivencia con el capital exterior y proclives al uso de la fuerza militar. Asi pues, tanto el optimismo de los afios sesenta sobre la capacidad de integracién nacional de las sociedades industriales avanzadas, como la intencién de copiar el modelo de los estados nacionales en las sociedades subdesarrolladas chocaron con la evidencia latente, o manifestada abier- tamente por los conflictos nacionales, de las sociedades multiculturales y plurinacionales. La inmensa mayorfa de estados son plurinacionales y, por lo tanto, la posibilidad de reivindicar la diferencia de las culturas minoritarias frente a la cultura dominante, o bien del derecho al auto- gobierno de las naciones, permanece en el horizonte como un derecho inherente al reconocimiento de la pluralidad de los pueblos y a su reso- lucién pot la via democratica.” Mas compleja es la cuestién de la autodeterminacion. El problema que se plantea, con una relevancia que no habia tenido hasta nuestros dias, es el siguiente: en un sistema de estados nacionales ids 0 menos definido, donde no se considera, en principio, la constitucién de nuevos estados-nacién, ¢cual es el futuro de los movimientos nacionalistas? La desintegracién de la URSS y sus efectos sobre el bloque socialista, espe- cialmente las guerras de los Balcanes y del Caucaso, se parecen mas a la desaparicién del ultimo imperio europeo que al anuncio de algo nuevo. Por consiguiente, se puede ver la constitucién 0 la restauracién reciente de nuevos estados en el centro y en el este europeo, mas como la altima victoria de la doctrina Wilson (1918), que un ejemplo o modelo que pue- da inspirar a otros nacionalismos de otras partes del mundo. Mientras se viva en la era del nacionalismo, es logico que los movi- mientos nacionalistas o las naciones sin estado compitan para alcanzar su 22, Tal como ya ha quedado demostrado en miiltiples monografias sobre el naciona: lismo y los movimientos nacionalistas en paises gobernados por sistemas autoritarios, la democracia es condicién previa y necesaria para una resoluctén positiva de los conflictos ma Gionales. Cuando el nacionalismo precede a la democracia y es el arma de cohesion na- cional frente al enemigo, dispara una peligrosa dindmica que conduce a las salidas auto: ritarias y a la confrontacién bélica. Esto ha sucedido en el desmembramiento del bloque socialista, y también esta sucediendo en muchos estados del Tercer Mundo. Tiene un gran interés, en este sentido, la obra de Benedict Anderson, The Spectre of Comparisons Nationalism, Southeast Asia, and the World.La sumisi6n federal al mundo del nacionalismo y de los estados nacionales 57 propio territorio estatal. Y si la constitucién de un estado soberano ya esta saliendo de la historia, ¢puede el federalismo ser la via de resolucién de los conflictos nacionales? La respuesta a esta pregunta requiere, en primer lu- gar, analizar cuél ha sido la historia del federalismo y de las federaciones. LA POLIARQUIA FEDERAL Y EL_FE] LISMO UTOPICO En sus origenes el federalismo tenia dos fundamentos tedricos radi- calmente distintos: a) las teorias federalistas influidas por la poliarquia medieval, que defendian un equilibrio territorial de los poderes frente ala soberania absoluta del estado (Althusius, 1557-1638; Frantz, 1817-1891); y b) las teorias federalistas fundadas en la soberan{a del individuo frente al estado soberano, partidarias de la division territorial del poder y de la subordinacién de la autoridad central a las partes federadas (Proudhon, 1809-1865; Pi i Margall, 1824-1901). Las primeras chocaban frontalmen- te con la construccién y consolidacién de los estados nacionales, los cua- les evolucionaron desde el monocentrismo de la monarquia soberana has- ta el monocentrismo de la nacidn soberana; las segundas eran una critica anticipada del estado-nacién y de la sumisién del individuo al dictado de sus representantes en el parlamento o en el gobierno. Unas y otras coinci- dian en la critica del estado soberano y en la necesidad de dividir territo- rialmente y compartir la soberania, sin embargo el sentido de la propues- ta era histéricamente opuesto: mientras las primeras eran herederas de la tradicién corporativa frente al individualismo liberal, las segundas lleva- ban los derechos politicos del individuo hasta sus ultimas consecuencias. ; Johannes Althusius, que publicé su Politica en 1603, es citado como el Yb primer federalista de la época moderna.” Lo es mas en sentido negativ que positivo, porque su teoria sobre la politica constituye principalmente una réplica contra el modelo de estado soberano de Bodin en Les séx liv- « res de la Republique |Los sets libros de la Repiblica| (1576), y una critica Redo Saiitnld fortis politica dé omganindcion de la vouieciclatiodenia quesces: taba imponiendo a partir del ejemplo de las monarquias espafiola, france- sa e inglesa. Frente a la monarquia que disolvia los poderes medievales y los fusionaba en uno, defendié la permanencia de la poliarguta como un 23. Desde Otto Von Gierke (1880) hasta Ronald L. Watts (1999) la obra de Althu- sius, Politica Methodice Digesta, ha sido considerada como el primer texto moderno so- bre teorfa federal.2 EL FEDERALISMO PLURALISTA El federalismo y el nacionalismo son ideologias «territoriales» que re- lacionan gobierno e individuos sobre la base de un territorio que tiene pa- sado, que tiene historia. En este sentido, son ideologias que se distinguen del resto de ideologias modernas porque anteponen el guiénes son o de- ben formar parte de la comunidad gobernada al cémo son gobernados. Son, por supuesto, ideologias modernas porque tratan del gobierno y del territorio a partir del principio de que los individuos, en tanto pueblo, o en tanto nacién, son los depositarios de la soberania, los que legitiman los poderes publicos. La gran diferencia entre una y otra ideologia es que el [es une individuos, pueblos, paises, naciones, estados, preser- vando cada uno su identidad; por el contrario, el nacionalismo si crea, 0 { recrea la nacién como fundamento moderno del poder del estado y, por lo tanto, retine a los individuos (culturas, pueblos y paises) en un cuerpo nuevo que los incluye y los trasciende. El federalismo puede ser pensado para unir cuerpos distintos, y no para transformarlos, disolviéndolos, en un cuerpo nuevo; el nacionalismo surgié para crear y para legitimar un cuerpo nuevo. ismo une naciones, el nacionalismo «crea» na- ciones. El relevo del nacionalismo por el federalismo puede significar la inflexién histérica entre el pasado de afirmacién de las naciones, unas frente a otras, y el futuro de la convivencia (federal) y de la fraternidad entre naciones. El federalismo y el nacionalismo pueden ser compatibles si y sdlo si el federal ime se somete al nacionalismo. Cuando el nacionalismo se so- mete al federalismo, aquél empieza a desaparecer. Cuando el federalismo se somete al nacionalismo, 0 a los nacionalismos, se transforma en otra cosa: en una técnica juridica y politica de organizacién territorial del es- tado nacional. Se diluye como idcologia territorial alternativa al naciona- lismo. A lo largo de Soe dales el federalisnp ha compldo l funcién de uniry de mantener unido el estado nacional, con un modelo territorial de organizacién de los poderes ptiblicos distinto al estado unitario. Su subordinacién al estado nacional ha implicado:y significado en gran par-154 El federalismo pluralista te la pérdida o vaciamiento del contenido ideolégico federalista, lo que no excluye la posibilidad futura de recuperarlo. En efecto, el hecho de que el federalismo haya reducido su horizonte a los fines del estado na- cional, no anula la posibilidad de que otro federalismo pueda ser la via de superaci6n o transformacién histérica del mismo estado nacional. Preci- samente por ello, el federalismo no deja de producir resistencia o provo- car actitudes reticentes entre los nacionalismos de todo tipo. La historia coiitenmporinea espaficla es un buen ejemplo de ello,y por dos razontss La primera, porque sectores politicos e intelectuales relacionan el fe- deralismo con una concepcidn de la sociedad basada en la democracia radical, con un desarrollo consecuente ¢ integral en todos los ambitos so- ciales, de la libertad, la igualdad y la fraternidad republicanas. Este fede- talisme (proudhanian y pimaryaliano), que temen los conservadores y desea Ia izquierda radical, no existe en la actualidad en ninguna federa- cién. La segunda, porque el federalismo —incluso después de compro- bar la evolucién de federalismos europeos tan unitarios como el aleman y el austriaco— todavia atemoriza a un nacionalismo espaiiol que no se fia de la «solucién federal» en la Espafia de las nacionalidades. Al mismo tiempo, tampoco los nacionalismos de la periferia se fian de las solucio- nes federales por temor a la uniformidad. Un nacionalista, si puede es- coger, opta por la congruencia entre nacién y estado unitario. Esta es la solucion idecl-y colo Cuamlohs oe FOMEIe cote on cea le opcién fe- deral. Cuando no hay nacionalismo con fuerza suficiente para imponet la unidn, y tampoco son suficientemente fuertes los nacionalismos de opo- sicién para llevar a cabo la secesi6n, la federacién, o bien la autonomia, pueden ser vias Sauedocane los intereses de uno y otros. Ahora bien, el federalismo no puede recuperar plenamente su senti- do de la organizacién politica de la sociedad si nose libera de su depen- dencia del estado nacional. Para dejar de ser instrumento o medio, y vol- ver a ser fin, necesita ser independiente del nacionalismo. Mientras la dialéctica nacionalista se mueva entre la permanencia de estados nacio- nales y la afirmacién del derecho de autodeterminacién de las naciones sin estado, el campo de accién del federalismo es limitado. Esto no quita ni disminuye la aportacion positiva que ha significado el federalismo en Jos estados nacionales, como un factor de democracia territorial o de plu- ralidad territorial de los poderes del estado. Pero los profundos cambios que se han producido en los tiltimos veinte afios, y muy especialmente la revolucién tecnoldgica, acabaran afectando a las mismas bases concep- tuales del estado nacional. Esta sucediendo ya en la economia y en la cul-El federalismo pluralista 155 tura. La sociedad de la comunicacion y del conocimiento también llega- 14a la politica y a los cimientos del estado moderno. El federalismo pue- de ser la via de continuidad entre el ayer y el maiiana, mediante la trans- formacién del estado nacional en otra forma estatal de organizacién de la sociedad, como lo fue en 1788 en Norteamérica, al mostrar que era posi- ble construir una «gran nacién» con varios Estados en su interior. Por qué ha de ser imposible la poliarquéa federal? ¢Se puede pasar del estado «hobbesiano» a una federacién «neoalthusiana»? E] mundo de Jos estados nacionales es el mundo donde las relaciones internacionales se dirimen por la fuerza, que incluye la guerra. Los estados nacionales se han vuelto demasiado peligrosos para sus vecinos y demasiado débiles para defender a sus propios ciudadanos. Las ideas de Kant y de Saint Si- mon siguen vigentes y han ganado presencia.’ La seguridad y la libertad 1. Me refiero a las tesis de Kant en Zui ewiger Frieden (Sobre la paz perpetua, 1795) y de Saint-Simon en Réorganisation de la société européenne (1814). Para Kant no hay se- guridad sin derecho piiblico y no hay paz perpetua sin un estado legal. Nadie, sea indivi- duo o estado, es libre sin la ley, y no es posible la paz internacional sin que las fuerzas es- tatales sean sometidas al juicio supraestatal del estado de derecho mundial, en el cual todos los ciudadanos son libres e iguales. Me interesa destacar dos ideas concretas de Kant con sus propias palabras: 1) el estado de paz (nacional o mundial) debe ser instau- rado mediante €l derecho: «E] estado de paz entre hombres que viven juntos no es un es- tado de naturaleza, que es més bien un estado de guerra, es decir, un estado en el que si bien las hostilidades no se han declarado, si existe una constante amenaza. El estado de paz debe, por tanto, ser instaurado, pues la omisién de hostilidades no es todavia una ga- rantia de paz y si un vecino no da seguridad a otro (lo que solo puede suceder en un es- tado /egal), cada uno puede considerar como enemigo a quien le haya exigido esa seguri- dad» (pag. 14). «2) Nadie es extranjero porque nadie tiene la propiedad de una parte de la tierra: «E] derecho cosmopolita debe limitarse a las condiciones de la hospitalidad uni- versal. [...] No hay ningtin derecho de huesped en el que pueda basarse esta exigencia sino un derecho de vistta, derecho a presentatse a la sociedad, que tienen todos los hombres en virtud del derecho de propiedad en comtin de la superficie de la tierra, sobre la que los hombres no pueden extenderse hasta el infinito, por ser una superficie esférica, teniendo que soportarse unos junto a otros y no teniendo nadie originariamente mas derecho que otro a estar en un determinado lugar de la tierra» (pag. 27). Para Saint-Simon la paz europea tenia que construirse sobre la base de un patriotis- mo europeo, que asumiera que la paz no podfa mantenerse indefinidamente sobre la dé- bil base del equilibrio entre potencias y de la politica de alianzas. Hacia falta ir més alld: unir los pueblos europeos en una federacién, conservando cada uno su independencia nacional. Para conseguirlo, Saint-Simon planteaba parecidos principios a los que habian permitido la constitucién de la Federaci6n estadounidense: 1) la homogeneidad institu- cional de las partes constituyentes; 2) la independencia politica del gobierno federal de los gobiernos federados; es decir, defiende una federacién europea y no, ‘inicamente, una156 El federalismo pluralista propias pasan por garantizar, igualmente y a la vez, la libertad y la segu- ridad ajenas. La federacién puede ser una via estable de seguridad con partida en la medida que un derecho pubblico federal vincule, proteja y obligue a todas las partes implicadas. Esta raz6n negativa de mostrar al federalismo como una alternativa de futuro que brinda mas seguridad a la humanidad que el sistema de es- tados nacionales, ya seria un motivo suficiente para defender y promover el principio federal de organizacién de las comunidades politicas y de re- lacién entre todas ellas en el ambito internacional. Pero el federalismo también esta en mejores condiciones que el nacionalismo para desarro- llar y profundizar la democracia. La raz6n positiva del federalismo frente al nacionalismo es que puede promover el pluralismo en varias dimen- siones: policentrismo frente al monocentrismo, plurinacionalidad frente ala nacionalidad nica, multiculturalismo frente al monoculturalismo. El nacionalismo subraya como gobierno supremo aquel que representa la na- Giéa; 2! fedcraliama proomeve diversos gobicmies can sus coiapetencias y 4mbitos territoriales respectivos, desde el gobierno local hasta el go- bierno federal, desde la federacién plurinacional de Estados federados hasta la confederacién mundial. La raz6n federal negativa, que defiende el espacio de libertad, de seguridad y de gobierno ante y junto al otro, y la raz6n federal positiva, que promueve la participacién politica y la inte- rrelacién cooperante y solidaria entre los diversos actores politicos vincu- lados por el pacto federal, son los pilares de un federalismo republicano y pluralista como via de continuidad y cambio de las actuales democracias liberales en el proceso de profundizacién de la democracia. Es verdad que este federalismo republicano y pluralista no es posible sin liberar el federalismo del nacionalismo. Y también lo es que no se pue- de elaborar una teoria normativa del federalismo sin partir de la realidad presente y, por lo tanto, del sistema de estados nacionales y de las federa- ciones nacionales existentes. No hacerlo significaria volver a las tesis de un federalismo utépico, cuya coherencia normativa no oculta su salto en el vacio, o la dificultad insalvable de proyectar su realizacién practica. confederacién; 3) la proyecci6n de un patriotismo europeo por encima de los intereses nacionales, que impulsara la union moral de una opinion publica europea (C. Cotbo: «Socialisme et fédéralisme au xix¢ siclen, pigs. 60-64). La propuesta federal de Saint-Si- mon es singular dentro del socialismo utépico; tiende hacia un europeismo centralizado y; por lo tanto, se aleja en direccién contraria de las tesis de otros socialistas ut6picos, como Godwin, Owen 0 Fourier, basadas en comunidades autogestionadas y ajenas al mo- delo estatal-nacional (P. King, Federalism and Federation, pags. 30-31).El federalismo pluralista 157 DE LO QUE EL FEDERALISMO HA SIDO, ES Y PUEDE SER: PEDERALISMO Y PLURALISMO Riker tenia parte de razén en 1964 cuando decia que «el federalismo es una forma constitucional que reune a diversos gobiernos para llevar a cabo acciones de forma conjunta, principalmente militares, que seria im- posible 'realiiat eepanadsinentee? Reta definicion; externa wacaaiiale permitia abarcar dentro del federalismo a sistemas no democraticos, como la URSS, o funcionalmente poco democraticos, como México. Ri- ker discrepaba de aquellos que confundian federalismo y libertad, enten- diendo que eran conceptos no necesariamente relacionados.’ Y es ver- dad que han existido y existen federaciones no democriticas, como los ya desaparecidos sistemas socialistas federales de Yugoslavia, Checoslova- quia o la URSS, o bien los regimenes autoritarios del Tercer Mundo, que han aidopitada foimrias de gobiem tetsitariales equiparablesta lax faders les, como Nigeria, Malasia 0 los Emiratos Arabes Unidos. Pero al anali- zar estos sistemas politicos, también es procedente preguntarse si se pue- den calificar como federales aquellos sistemas que no respetan la libertad de los ciudadanos y no son democraticos. En realidad, Riker definia ne- gativamente el federalismo al concebirlo como una forma de unién fren- tea la amenaza o la competencia exterior, o bien frente al peligro de dis- gregacién interna.’ La concepcién defensiva de Riker sobre el pacto federal se concretaba en su postulacién de la federacién como una forma de alianza perpetua entre gobiernos, a medio camino de la alianza coyun- tural entre Estados soberanos y el imperio.’ Es una definicién de mini- 2. W. H. Riker, Federalism: Origin, Operation, Significance. El propio Riker se ratifi- caen su opinién en The Development of American Federalism, pags. 18-20. 3. Estas son las palabras de Riker: «El peor error que envuelve esta falacia es la simple asociacién de 1) federalismo y 2) libertad o régimen no dictatorial. [..] Estoy convencido de que no hay relaci6n de causalidad entre federalismo y libertad (ibid , pag. 15). 4. Se puede afiadir la variante del caso aleman, después de la Segunda Guerra Mun- dial, como un federalismo impuesto desde el exterior por la victoria aliada ante el temor de una Alemania organizada unitariamente. Aqui el federalismo no tiene la funcién de mantener unido un pafs, sino de debilitar su poder central. 5. En efecto, tanto Estados Unidos como Suiza son originariamente dos confedera- ciones cuyo principal nexo de unién es la necesidad de una alianza permanente frente al exterior, pero también la via para evitar cualquier conflicto de orden interno, que diera facilidades a las ambiciones de potencias extranjeras. De igual modo, el federalismo mo- nirquico del Segundo Reich tiene su origen en una serie de tratados internacionales, como alianza perpetua entre los principes y las ciudades libres alemanas, sega el propio preém-158 El federalismo pluralista mos sobre el federalismo. Es légico que la primera razén para un pacto federal sea el de la seguridad mutua entre las partes contratantes 0 cons- tituyentes; y que la segunda razon sea la creacién de un espacio eco- némico y social protegido de la competencia 0 amenaza exterior. La de- fensa compartida asegura la paz y el comercio genera complicidad e intereses comunes. Asi el federalismo ha sido en varios casos, y en sus ori- genes, la manera de evitar la guerra o el enfrentamiento con elevados cos- tes para las dos 0 mas partes implicadas.° El principio politico de un federalismo negativo podria ser: «Si no puedes vencer o dominar al ad- versario, unete a él». Pero la unidn necesita estabilidad y confianza mu- tua para que la nueva federacién pueda funcionar. Puede que la razén originaria de la federacién sea negativa, pero su permanencia y conso- lidacién también exige razones positivas. Es decir, y siguiendo el razo- namiento, una vez el antiguo y posible adversario pasa a ser socio 0 miembro de la misma asociacién federal, es ldgico que se construya con- juntamente un proyecto comtin e igual de beneficioso para las partes constituyentes de la federacién. En suma, el temor 0 el miedo pueden dar origen al pacto federal, pero el pacto tiene voluntariedad, y la union fru- to del pacto necesita de la positividad del federalismo como un valor que es preciso defender.’ La condicién minima del federalismo es 1) la unin confederal me- diante norma escrita entre gobiernos que mantienen parte de su poder y de- legan a un tercero la autoridad para tomar decisiones sobre materias y com- bulo de la Constitucién de 1871, que daba nacimiento a una «comunidad de principes y ciudades libres alemanas» creada para proteger el territorio federal y el statu quo politico de los Lander (E. Alberti, Federalismo y cooperacién en la Repiblica Federal Alemana, pags. 11-12). 6. Preston King lo expresa grificamente al decir: «Es verdad que la amenaza al Esta- do A por parte del Estado B puede provocar la unién federal entre ellos. En alguna me- dida esto ocurrié en Estados Unidos, Suiza y Nigeria. Y también Saint-Simon aconsejé la salida federativa entre Francia ¢ Inglaterra ante las guerras napolednicas» (P. King, op. cit., pag. 37). 7. Tanto Preston King como Michael Burgess discrepan de Riker al considerar insu- ficiente la amenaza o el temor para la formaci6n de las federaciones. No es posible la fe- deracién sin voluntariedad y sin el compromiso politico positivo que comporta la unién federal (P. King, op. cit, pags. 76-87; M. Burgess, Comparative Federalism and Federa- tion, pags. 102-113. Sin embargo, tanto King como Burgess comparten con Riker la ctiti- ca a.un federalismo idcologizado «como una doctrina universalista con un conjunto de principios que promueven la libertad, el pluralismo y la democracia» (M. Burgess, op. cit, pag. 109).El federalismo pluralista 159 potencies que le ban sido expresemonte delegadac: Pevinusleliiiation es se corresponde con la confederacién. El objetivo prioritario de la unién es Ja seguridad de las distintas partes, empezando, como es natural, por la garantia de su permanencia como entidades autogobernadas. Y la raz6n subsiguiente es la defensa en comtin de intereses comunes, especialmen- te de orden econémico, financiero y comercial. Las federaciones tienen dos «instituciones nacionales» fundamentales para la permanencia de la unién, igual que los estados nacionales unitarios: un efército® para la de- fensa del territorio comin y una moneda que identifica territorialmente federacién y mercado unico. Son las dos caras de una nacién que coinci- de con un territorio, unido por el interés y defendido por las armas. Hasta aqui Riker tiene razon. El federalismo no es, como tal, una ideo- logia, sino inicamente una concepcién de la organizacién territorial del estado, al servicio de los intereses de un modelo econémico cuya ideolo- gia tepresentativa es el liberalismo econdmico. En la misma direccién, no tiene sentido relacionar federalismo y libertad, pero no sélo porque exis- tan federaciones no democraticas, sino porque el objeto original del fe- deralismo realmente existente fue la comunién de intereses frente a ter- ceros. Por lo tanto, el federalismo, como el nacionalismo, debia cumplir la funcién esencial de promover y salvaguardar la unidad del estado y su integridad territorial. En realidades sociopoliticas tan distintas como Brasil, Australia, Suiza, la URSS o la India, el objetivo federal era en to- dos los casos, y al margen de la ideologia 0 principios politicos de cada estado, la salvaguarda de la unidad y su proteccién frente a peligros inte- riores 0 exteriores. Pero evte fedebulistio innplica alpo inssy-vaamndsallade la meen pORIE mor. En su estado minimo implica una union plural. Porque si no lo es, el contrato federal pierde todo su sentido y validez. La federacién se crea para asegurar lo que se tiene, la pluralidad de unidades constituyentes, y no para destruirlo 0 disolverlo. La arguitectura federal es plural o no es. En este sentido, la federaci6n es un fin en si misma: sélo existe en la plurali- dad de gobiernos y en la distribucién dual de competencias.’ Ahora bien, 8. Me refiero al ejército, entendido como institucién necesaria para la defensa nacio- nal, sin entrar en las singularidades institucionales que esta defensa puede adoptar en la tradicién de las diferentes federaciones (con soluciones tan distintas como la estadouni- dense o la suiza, o bien con soluciones impuestas por el desenlace de la guerra, como es el caso de Alemania después de la Segunda Guerra Mundial) 9. Para Franck: «La ausencia de un compromiso politico 0 ideolSgico hacia el prin-160 El federalismo pluralista este principio general no se puede comprender si no se analiza empitica- mente cada federacién para dar respuesta a la pregunta: ga quién benefi- cia el sistema federal? ¢Cuales son las élites y los intereses representados que hacen necesaria la federacion? Las federaciones no nacieron porque eran mas libres y democraticas que los estados unitarios centralizados, sino porque constitufan la tinica forma de conjuntar intereses o de hacer- los compatibles entre las élites de las unidades componentes y federadas."? Por lo tanto, si se explica la federacién, no sélo como la via de asegu- rar con mayor eficacia y menor coste la proteccién frente a la amenaza exterior, sino también como la conveniencia de compartir un mercado protegido, salvaguardando los intereses de las élites locales con sus res- pectivos gobiernos y territorios federados, podriamos elevar el liston de Ja definicién anterior del federalismo, introduciendo los cuatro objetivos que Duchacek establece para todas las federaciones: 1) seguridad y pro- teccién frente a la presién exterior; 2) mayores oportunidades para los ciudadanos gracias a la seguridad y estabilidad internas a lo largo de todo el territorio federal; 3) mayores posibilidades para el beneficio y el creci- miento econémicos por la ampliacién del mercado y la coordinacién de la economia; 4) conservacién de los valores compartidos acerca de la fe- deracién y la unidad nacional."' Resumiendo, los prerrequisitos para que el federalismo sirva al objetivo de la creacién y estabilidad de las federa- ciones nacionales son: a) mayor seguridad dentro de la unién para todas las partes federadas; b) mayores expectativas de crecimiento y desarrollo econdémicos dentro de la unién federal que fuera de ella; c) manteni- miento del autogobierno de los miembros federados como contrapeso y medio de defensa de los propios intereses ante los otros miembros y ante el conjunto de la unién federal. cipal objetivo de la federacién como un fin en si misma puede hacer improbable, si no im- posible, su consecuci6n exitosa» (T. M. Franck, Why Federations Fail, pag. 173) 10. Véase la critica de Burgess a la concepcién «antiideolégica» de Riker sobre el fe- deralismo en «Federalism as Political Ideology: Interests, Benefits and Beneficiaries in Federalism and Federation». Burgess acepta parte de las tesis de Riker, en cuanto a que «el federalismo no puede ser defendido como ideologia politica que anuncia a priori ver- dades universales», pero entiende que el federalismo refleja valores y creencias que sitven para la formacién de las federaciones en determinadas circunstancias. Para Burgess cada federacién tiene su explicacién empirica, pero no puede hablarse de la federacion como un valor de aplicacién universal (Comparative Federalism and Federation, pags. 102-114). 11. LD. Duchacek, Comparative Federalism: The Territorial Dimension of Politics, pags. 199-201,El federalismo pluralista 161 Ni una palabra sobre la libertad y la democracia, por el momento. A éstas las precede la unién nacional. Es el cuarto objetivo fijado por Du- chacek. Una «alianza perpetua» conduce tarde o temprano a valorar la unin federal como un objetivo en si mismo, como una comunidad fede- ral con la que también tiene sentido identificarse. Esta comunidad tiene voluntad integradora con independencia de la residencia o procedencia de los ciudadanos de uno u otro estado federado. La unién nacional cul- mina, y al mismo tiempo difumina, las demds uniones por raz6n de segu- ridad o de interés.'? Las retine y las disuelve en una sola: la naci6n. El sen- tido ultimo de una federacién es alcanzar la unién nacional, haciéndola compatible con el mantenimiento de la pluralidad de gobiernos estatales. Esta iiltima es la diferencia relevante con los Estados nacionales unita- tios, sin que por ello tenga que quedar afectada la cohesién nacional. Por lo tanto se puede ampliar la definicién anterior diciendo que la confederacién 2) es la unién mediante norma escrita entre gobiernos que mantienen parte de su poder y delegan a un tercero la autoridad para tomar decisiones sobre materias y conepetencias que le han sido atribuidas, y con el triple objetivo de garantizar la seguridad, proteger los intereses comunes y salvaguardar Ia perrmanencia:dh la vonfedceatién: bbimntsrics cussido se conocen los objetivos principales de la formacién de las federaciones aparece de inmediato una relacion de causalidad-sucesién entre proceso federal-unién nactonal-legitimacion de los poderes de la federacton. Por- que en el mismo momento en que se crea un mercado comin y libre en Ja circulacién de bienes y personas, y existe una cultura compartida de valores y caracteristicas comunes, como factor que facilita la interaccién econdémica, la movilidad y division del trabajo, acaba surgiendo un senti- miento de identidad compartida. Ademas, si la permanencia de la unién federal, en forma de confederacién o de federacién, conviene a las partes contratantes, convendra también que el proceso federal no sdlo sea tni- 12. Asisucede, en términos generales, en el proceso de formacién de las primeras fe deraciones de Estados Unidos, Suiza, Canada y Alemania, El federalismo monarquico del Segundo Reich es especialmente paradigmatico como ejemplo de federalismo predemo- cratico, Los tres factores, seguridad, interés y nacién estan presentes en el proceso fede- ral que conduce a la unidad alemana, en 1871, El fundamento contractual, el principio monérquico y la lealtad federal (Bundestrue) son elementos clave del proceso de integra- cién, de tal modo que «se compatibilizaba la existencia de un solo Estado, con una tinica direccién de los asuntos de comdn interés, con el mantenimiento del poder de los princi pes y las ciudades libres en el interior de cada Lind, En definitiva, la creacién de una wne- dad plurabo (E. Alberti, op. cit, pag. 11).162 El federalismo pluralista camente institucional, sino que en mayor o menor grado implique e inte- grea los ciudadanos en un proyecto comin, es decir nacional. Asi lo expresa Elazar cuando dice: «En uno u otto sentido, todas las naciones-estado han tenido que echar mano de mecanismos politicos para convertir algunos segmentos de su poblacién en nactonales. El mé- todo utilizado consistié en proporcionar una ciudadania comun a todos los individuos residentes en el territorio politico, eliminando con ello, por sustituciOn, la mera confianza o alianza con lideres o grupos mediadores, Asi, la nacién-estado ha devenido en estado de ciudadanos. La compren- sién de este procedimiento es de importancia capital para esclarecer el desarrollo del federalismo moderno, el cual ha servido y sirve al propési- to de hacer posible el desarrollo de un sentimiento de ciudadania comin en el seno de un pais». Las élites con sus intereses son el motor del proceso de unién federal, pero no hay federacién sin la implicacin de los ciudadanos y, por consi- guiente, sin abrir también un proceso de union nacional. El paso de la confederacién a la federacién ejemplifica perfectamente este proceso, porque, cuando se plantea el problema de la representacion federal, esta- mos hablando ya de unién nacional y de legitimacién de los poderes fe- derales. Mientras los gobiernos de los estados son los que delegan a insti- tuciones confederales la competencia de gobierno sobre determinadas materias, sean éstas las que fueren, la representacién de la ciudadania se mantiene integramente y a través de sus gobiernos respectivos. Pero en el justo momento en que se aprueba la constituctén federal, como norma es- crita y fundamental que establece la organizacién dualista del nuevo Es- tado, con la pluralidad de gobiernos y la distribucién de competencias correspondientes, todos los ciudadanos de la federacién pasan a formar parte de un cuerpo unido, llamado pueblo o nacién, que legitima los po- deres publicos. Los poderes del estado representan al pueblo o nacién, de donde emanan y del cual obtienen la legitimidad. La diferencia entre el estado unitario y el estado federal es que el demos ¢s tinico, en el primero, y dual, en el segundo. Para Preston King, la especificidad de la federacion «no es el hecho de que e/ pueblo sea visto como soberano, sino que la expre- sién de esta soberania esta vinculada a la existencia y salvaguarda de en- tidades territoriales. En las federaciones el pueblo es comprendido como ténico demos, en un sentido, pero como una pluralidad de demos, en otro. 13, D. J. Elazar, Exploracién del federalismo, pag. 65El federalismo pluralista 163 El pueblo es representado como un todo, la nacién, y como regiones dis- tintas, comprendidas en la nacién. El pueblo, entonces, es tinico y diver- so. Esta dualidad es implicitamente inextinguible para la vida de la fede- racién».'* La concepcién y democratizacién del estado liberal afecta igualmente a todas sus formas territoriales, pero se expresa y concreta de forma distinta segin el modelo territorial. Asi, podriamos decir que fe- deralismo y libertad son interdependientes en cuanto se incluyen en el concepto mas general del estado liberal y su desarrollo democratico. Dejarlo asi significaria aceptar implicitamente la proposicién contra- tia: si el lazo que los une es el estado liberal y democratico, es que pue- den vivir desunidos en otro modelo de estado. ¢Por qué negar, entonces, que puedan existir federaciones autoritarias? Nominalmente han existi- do y existen, pero procedimentalmente se puede poner en duda que en realidad estemos ante federaciones funcionales, y se puede, sin duda, re- chazar que estemos ante federaciones plurales. Son falsas federaciones, aun en los minimos exigibles. zDénde esté la pluralidad de gobiernos en sistemas de partido unico? ¢Qué libertad de gobierno se tiene en un es- tado federado dentro de una federacion vertebrada por el partido dirt- gente (comunista o nacionalista) o por las fuerzas armadas, o por las dos instituciones a la vez? Si se acepta que existe una federacién por el solo hecho de que asi lo establezca el ordenamiento jurfdico o la Constitucién de un estado, al regular una estructura territorial equiparable formal- mente a las federaciones liberal-democraticas, es que se esté excluyendo el pluralismo como condici6n sine qua non del federalismo. Reducir el federalismo (y la federacién) a un tipo de estructura terri- torial de gobierno que se puede amoldar a cualquier modelo econdmico, régimen politico o sistema constitucional, equivale a anular su vertiente ideolégica para circunscribirlo exclusivamente a una técnica juridico-ins- titucional de organizacién territorial del estado. Esta neutralizaci6n del federalismo como ideologia tiene mucho que ver con su sumisién al na- cionalismo y con la vinculacién de los tipos de estado a las dos grandes ideologias contemporaneas, el liberalismo y el socialismo. En este proce- so, paralelo al de los estados unitarios, el federalismo ha sido constructor de la unién nacional y de la soberania popular. Ha sido via y medio de formacién de la unidad nacional y, en consecuencia, de la validacién de la soberanfa popular como un todo legitimador de la federacién, com- 14, P. King, «Federation and Representation», en M. Burgess y A. G. Gagnon, Com- parative Federalism and Federation, pag. 96.