Impactos microeconémicos da privatizacao
no Brasil”
ARMANDO CASTELAR PINHEIRO"
Varios autores procuraram comparar a eficiéncia relaiva de empresas privadas e estatais, mas
daics estos, lomados em conjunto, nao levaram a una conclusdo segura sobre exta ques. A
Gnditse do que ceorreu com as companhias privaticadas tem permitido superar algunas das
Gficuldades metodoldgicas e empiricas identificadas nesses trabathos, Este artigo contribui para
tana lieraiura examinando or impactos da privatzacdo sobre o desempenho das estatais que
{ram leas em is erods: 98189 ¢ 199194 Ooms renladt extent i,
‘feativos moserando que o desempenho das empresas melhorou apésaprivatizagio, Essa melhora
‘formats signifcasiva para as vendas de controle eas alienages relizadas em 1981/94.
1-Introdugao
(Os muitos programas de privatizagdo implementados em todo.o mundo nos iltimos anos
tiveram duas motivagSes prineipais; aumentar aeficiéncia da economia colaborar para 0
‘juste das contas publicas, De forma geral, a experigncia tem mostrado que a motivagao,
fiscal tem prevalecido na prética, com a privatizagio sendo usualmente adotada por g0-
vernos com dificuldade de fechar suas contas, Mas é a busca de maior eficiéncia que
tfetivamente justifica, do ponto de vista te6rico, a implementagao de programas de deses-
tatizagio. Tsio porque, enquanto 0s ganhos fiseais da privatizacao sto em larga medida
transitérios, o aumento da eficiéncia permite um crescimento permanente narenda.
‘Além disso, como apontado por Pinheiro e Schneider (1995, p.770), ainda que no curto
prazo possa haver um trade-off entre os dois objetivos, no longo prazo estes slo conver-
fentes: o aumento da eficiéneia garante o crescimento dos luctos, da renda e das reccitas
fiseais, Foi esta percepgao que levou o Banco Mundial & conclusto de que “os benefici-
1s econémicos da privatizagzo sto maximizados quando os governos fazem do aumento
daeficigncia o seu objetivo aimero um” [Kikeri, Nellie Shirley (1992, p.6))
+ © autor agracce a asistencia de pesquisa de Cuda Costa, Andréa Moraes e Cynthia Nascimento,
‘a Remando Catvio, que facultou 0 aceen acs arguives da PGY, assim como o apoio de téenicos do
BNDES de fanctollon de vias das empress pevatcada ns clea de informagScs para a claboracHo
‘este trabalho. O artigo se beneficion ainda dos comentrios de Sheila Najperg © Fabio G
‘Nentom deles €)cbviemente, responsivel por eros remanescentcs.
** Do BNDES ¢ da UFR,
mage
SES ee geceeeeS eee Eee ee cece eee
esa, Pan, Boon, Ro de Sani. ¥ 2503, P5798 dex 1996 E interessante observa, no obstante, que a evidéncia empitica sobre a diferencas de
‘performance entre empresas estatas e privadas — subjacentesarecomendagSes como a
do Banco Mundial —, apesar de abundante, € pouco conclusiva. Vickerse Yarrow (1991,
P.117), porexemplo, observam que em setorescompetitivos as empresas privadas sioem
feral (mas ndo sempre) mais eficientes que as estalais, nfo parecendo haverdiferenees
Significatvas em setores oligopolizados. Boardman e Vining (1989, p.1)notam que emo
£2 "The property righs theory of the firm suggests that public enterprises shoul perform
tess efficiently and less profitably than private enterprises, (..) the existing empineal
evidence actually provides weak support for this hypothesis”
Assim, como observado por Meggison, Nash ¢ Randenborgh (1994, p,404), 6 interes-
‘ante que tantos ¢ tao significativos programas de privatiza¢io, que vém virtualments
revolucionando o funcionamento de economias inteiras, tmham se baseado em preceitos,
teGricos e evidencias empiricas to frigeis:
“What we find most surprising about the privatization programs of the 1980s,
however, isnot their siz or scope but the fact that they were adopted latgely on
faith. The academic literature available at the Gime these decisions were made.
offered precious litle guidance as tothe best method of divesting state-owned
assets and only limited theoretical analysis ofthe predictable costs and benefits of
privatization. Furthermore, while the extant literature onthe performance of SOs
{state-owned enterprises] was voluminous, the few empitical analysis of
privatization itself that had been published were far from conclusive. While authors
‘such as Bailey (1986), Bishop and Kay (1989), and Pryke (1982) present arguments
oF evidence favoring privatization’s role in promoting economic efficiency, the
{xact opposite view i pu forward by Kay and Thompson (1086) and Woctct and
Worl (1989)."
Esta impressio é compartithada por outros autores. Respondendo a questio de se a
privatizagao 6 resposta para o desenvolvimento econdmico, Yoder, Borkholdere Friesta
2991, p.426) observam que “although the questions ultimaicly an empirical one open to
investigation, it is somewhat ironic thatthe promise of privatization has been put to
‘empirical test so infrequently”.
Este trabalho procura contribuir para reparar esta deficincia, somando-se Acrescente
literatura empitica sobre o impacto da privatiza¢ao sobre o desempenho das ¢x-cstatais
Para isso, se avalia em que medida a performance das estatais alienadas no Brasil na
década de 80 € no periodo 1991/94 melhorou apés a privatizagio. A proxima segao
descreve outros estudos que tiveram o mesmo objetivo que este, esumindo as evidénet.
4s empiricas disponfveis na literatura, particularmente sobre a experiéncia brasileira. A
metodologia de andlise aqui adotada € descrita na terceira segao, em que também se
apresentam os dados utilizados. Uma quaria segio discute os resultados obtidos. A
‘lima segao conclui o trabalho,
358 Pes Plan. Bean, ¥, 26, m3, dee. 1996 2- A evidéncia empfrica
‘A maior parte dos motivos por que a eficiéneia da economia tende a aumentar com a
privatizagao diz respeito 4 mudanga de incentivos dados a gerentes c trabalhadores ¢ é,
portanto, relativa 3 firma. Em particular, espera-se que aeficiéncia da empresa aumente
‘com a privatizaglo devido & maior clareza de objetivos; menor importancia de problemas.
de agéncia (melhor supervisdo sobre os gerentes ¢ destes sobre os empregados, e menos
‘espaco para se perseguirem agendas pessoais); ¢ a maior disciplina de mercado, isto 6,2
auséncia de orgamentos flexiveis e de barreiras a saida. !
As estatais tim uma face privada e outra piblica: de um lado, elas tém um objetivo
‘comercial, relacionado a produc e comercializagao de um bem ou servigo; de outro, tém
‘objetivos de politica, como o desenvolvimento de setores “para tr&s" ou “para a frente”
da cadeia produtiva, a integragdo do territ6rio nacional, 0 atendimento a populagies
‘carentes, o nfvel de emprego, o controle da inflagio etc. Fsta dupla face tem um impacto
negative sobre a eficiéncia econ6mica, pois: a) bs gerentes das estatais nem sempre tém
clareza dos objetivos, muitas vezes conflitantes, do acionista controlador, o setor puibli-
‘co, 0 que dificulta a tomada de decisées e a alocagio de recursos:? e b) os objetivos
sociais so usualmente alcancados com o sacrificio dos objetivos comerciais e da renta
bilidace da empresa. No setor privado ha maior clareza de objetivos, mais direcionados
para resultados comerciais. A privatizagdo implica essencialmente abrir mio de objetivos
‘nito-comerciais, permitindo uma alocagio mais eficiente de recurso.
As empresas do Estado pertencem a toda a soviedade, apesarde 0 beneficio individual
de cada cidadio decorrente da boa administragio de uma estatal em particular ser peque-
no, Uma conseqigncia importante desta estrutura de propriedade difusa é ndo ser racio-
nal para um individuo despender esforgo na supervisio da dirego dessas empresas
‘Como reflexo, adiresio das estatais € muitas vezes indicada por critérios politicos, haven-
cdo um incentivo apenas marginal para que o interesse dos “acionistas” seja respeitado.
‘Abre-se assim um espago para que os dirigentes busquem atingir seus objetivos pesso-
ais ou daqueles que os colocaram nessa posigio.
Esse problema ¢ assim colocado por Boycko, Shlifere Vishny (1996, p:305):“Public
enterprises around the world have proved to be highly neficient, primarily because they
pursue strategies, such as excess employment, thal satisfy the politcal objectives of
Politicians who contol them. Privattation of public enterprises can raise the cost to
politicians of influencing them, since subsidies to private firms necessary to force them
fo remain inefficient are politically harder to sustain than wasted profits of the state
firms" (grito adcionado. No setorprivado, por outro lado, o monitoramento da diresio
daempresa émelhor eos problemasde agencta menos gravese mais infrequent, Eesse
1 Alguns dos ports a seguir so discus em Pineiro ¢ Giambiags (1992)
2 Essa sitagdo ¢ aim descrita em estado do Banco Mundisk. "Bureaucrats typically peform
poorly in business, not because they are incompetent (hey aren, but because they face eontad
{oals and perverse Incentives that can distract apd discourage even very able and dedicated public
Seevantss [World Bank (1998, 3).
‘7'Esa questo € aalsada com dtale por Shapiro e Willi (199).
Inpactos microecondmicus da privaisagdo no Brasil 359 motivo, als, por que se acedita que o objetivo de aumentar a eficincieé melhor servido
‘quando a venda no € feta de forma pulverizada, ou com grande partcipacio de empre.
gados, gerentes cou investidores sujeitos a pressdes politicas [Boycko, Shleifer Vishny
(1996, 317-318).
A terceira diferenga importante entre as empresas estatais e privadas € 0 grau de
Acesso aos recursos do Tesouro, que permite Aquelas sustentar grandes e sistematicos
prejuizos sem serem obrigadas a fechar as portas. Uma empresa estatal difcilmente val 2
faléncia. O conhecimento desta realidade relaxa a pressio sobre gerentes ¢ funcionatios
Por obter lucro e operar eficientemente, Este problema sc revelou de forma particularmen
{te aguda no Leste Europeu, popularizando 0 conceita de sofi-budger constrains criado
por Kornai (1979)
‘Uma outra forma pela qual a privatizagéo pode contribuir para o aumento da eficigncia
€ introduzindo maior compotigfo entre as firmas, em muitos casos em situagées em que
antes nfo havia qualquer concorréncia entre elas. Certamente 0s casos mais importantes
‘desta situagao podem ser encontrados nos antigos paises comunistas, mas também em.
pafses como 0 Brasil esta é uma consideragio importante, O Estado eta detentor de uma
série de monopélios, nos setores de agos planos e petroquimica de primeira geragio, por
exemplo, que com a privatizagéo passaram, até certo ponto, a competir entre si. Em que
‘medida este efeito ocorre depende, & claro, nao apenas da estrutura do mercado em que
‘opera a estatal, mas também da modelagem de venda adotada pelo governo,
Como jé colocado, a despeito da forga dos argumentos e6ricos, aevidéncia empirica
sobre o efeito da natureza da propriedade da empresa sobre o seu desempenho € pouco
conclusiva. Cavalcanti (1991), por exemplo, utilizou dados para 88 empresas de sinea.
‘mento (66 piiblicas ¢ 22 privadas) na Gra-Bretanha, no final do século passade, para
estimar fungoes de custos, concluindo que no havia um impacto significativo da propei-
‘dade sobre a eficiéncia das empresas. Plane (1992, p.841), utilizando um modelo com,
dados de 45 pafses em desenvolvimento, conclui que “the regressions for the periods
1970/81 and 1970/85 do not reject the hypothesis that, on average, marginal factor
productivity is significantly lower inthe parastatal sector”, Jé Yoder, Borkholdere Friesen
(1991), também utilizando dados de 45 paises em desenvolvimento, concluiram que nto
/nd evidéncia de que a privatizagao leve a um aumento significativo da eficitncia. Em um
cstudo com fronteiras de produgéo para firmas brasileras, Tyler (1978) nio obteve dife
‘rengas significativas de eficiéncia técnica entre empresas privadas e estatais.*
A Tabela A.1 no Apéndice resume as conclusées de um conjunto de estudos sobre a
performance relativa de empresas estatais e privadas, sugerindo uma ligeira vantagem,
Para estas, ainda que os resultados variem bastante de um setor para 0 outro ¢ sejam
4 Boardman ¢ Vining (1989). Yoder, Burkholder e Frestn (191) e Viskers © Yarow (1991) fistam
‘vision outros trabalhos em que esa duplicidade de rerultads também esta presente
360 esq Plan, Econ, v, 26, m3, dec, 196 objeto de davidas quanto & metodologia utilizada.5 A maior dificuldade em estudos
fempiricos dessa nalureza consiste em isolaro efeito da propriedade do capital do de
uta varidveis também relevantes. Porexemplo, em sua resenadaliteratra, Boardman
Vining (1989, p.1)concluemque'"with the exception of two studies that examine Indonesi
Sind Tanzania, no study has explicitly compared the effect of ownership while controling
for relevant factors", Estudos como os de Plane (1992) e Yoder, Borkholder¢ Friesen
(1991) so crticados sea porque as estatais operam em setores diferentes das empresas
privades (muitas vezes como monopolistas),seja porque elas operam sob condigdes
Siferontos (por exemplo, em terms de flexbilidade na compra de bens ¢servigos). A
‘Somparagao com empresas privadas atuando nos mesmos setores em outros pases ta
bem problematic, pois no € Gbvio como separar as dferencas devidas 3s condigBes
imperantes nos diversos paises (por exemplo, quanto 8 situago macroeconbmica) dax
Guelas decorrentes das diferengas de propriedade (Galal et aft! (1994)]
‘Boardman. Vining (1989) procuram superar esse problema estimando um conjunto de
represses com dados de 409 empresas privadas, 57 estatais ¢ 23 de propriedade mista
tiradas das 500 maiores firmas industriais nio-americanas,listadas pela revista Fortune
‘A regressio tipica tem uma varidvel de performance (retorno sobre patrimdnio, vendas
por empregado etc.) como dependente e como explicativas varidveis que refletem otama-
hnho, a nacionalidade eo setor de atividade da empresa (inclusive seu grau de concentra
(G40), além de varidveis dummies que captam o efeite do tipo de propriedade sobre 0
‘Sesempenho. Os autores concluem que empresas publicas ¢ de economia mista tfm um
‘desempenho substancialmente pior que empresas privadas semethantes, uma vez.contro-
lado 0 efeito de outros fatores.
‘Mais recentermente, o amadurecimento de programas de privatizagao em varias partes
cdo mundo tem permitido substituir a avaliagio do desempenho relativo de empresas
privadas e estatais pela andlise empirica do efeito da privatizagto sobre as empresas
alienadas [c-g., Meggison, Nash e Randenborgh (1994), Gala eral (1994) e Costa (1994)]
‘A vantagem deste tipo de exercicio & que a empresa funciona como seu proprio controle,
tevitando a influéncia de diferencas devidas 20 pafs ov ao setor de alividade.
Oestudo de Galalet ali (1994) sobre 12 experigneias de privatizagio no Reino Unido,
no Chile, na Maldsia e no México é, sem ddvida, a andlise mais completa do impacto da
privatizagao sobre o bern-estar agregado e de cada tipo de agente individualmente (inves
tidores, eoverno, consumidores, empregados e competidares). Para cada uma dessas 12
‘operagbes, 08 autores construfram um cendrio contrafactual que procura retratar 0 que
teria ocorrido com as empresas caso nio tivessem sido privatizadas, 0 qual ¢ uilizado
coma controle, © impacto da privatizagdo é medido como a diferenga entre 0 valor social
5. A respeito desses resultados, Boardman e Vining (1989, 5) comentan: “In sectors where thre
is some evidence of superior public efitoncy (eletcy and water. tee ited competition or the
private firms are highly regulated. Esidcnee ofthe greater eiteney of PCs (private corporations)
Eppears to be int delivery of services whew goverments subcontract tothe pate secior and their
‘anitoving costs for example, for refuse collection, fie protection, and mooralltansit — are
{elatvely fow. The health-tlaed literature also suggests gteate efficiency forthe private sector, bat
teeavse few of the studies contol for service qual aifferences - whichis obviously important given
the beterogencous nature ofthese services —ihey are not wholly convincing”
Impactos microcconimices da prvatizn;to no Brasil 361 Gaempresa sob propiedad privada (pis privatizaco) e como esata, conforme repre-
sentado pelo cenério contrafactual, Galale¢ ali (1994) mostram que em 11 dos Gavce
{xaminados a privatizagdo evou a um aumento do bem-estar mundial a tinica sxecho
foi a venda da companhia de aviagSo Mexicana Aviacign® a
O maior problema com a metodologia de Galal et ali (1994), obviamente, seu elevado
custo de aplicasio. Gerchunoff (1992), por exemplo, apesar de defender do ponto de vista
Sonceitual a metodotogia de Galalet ali (1994), nia utiliza na sua anise da privatizagio
argentina. ‘Assim, ainda que bastante detalhado para cada caso, este procedimento sera
nfo mais do que um pequeno niimero de observagées, impedindo, portanto, que se teste
{Sflaisticamente a signficéncia das ransformagdes ocorsidas. Como lembram Meggison,
Nash e Randenborgh (1994, p 404), outros estudos, como Yarrow (1986) ¢ Caves (1990),
também apresentam amesma deficiéncia.
Eckel, Eckel e Singal (1993) procuram superar este problema avaliando os impactos da
{roca de proprietdrio sobre a eficiéncia das empresas privatizadas através da andlise da
crolugdo do prego das agdes de seus concomrentes diretos. Se a privatizagao eleva a
éficiéncia com que a firma opera, isto deve serefletir em uma redugao do valor de mercado
{das empresas concorrentes. Os autores utilizam esta metodologia para avaliar ganhos de
eficiéncia obtidos com a privatizagao da British Airways. da Ait Canada, No caso desta,
0s efeitos sobre as companhias de aviagao norte-americanas foram significativamente
negativos, enquanto para a venda da British Airways os resullados “séo ambiguos, ha
Imator parte positives, mas ndo significativos”. Os autores concluem que “o impacto da
Privatizago sobre os concorrentes depende do amibienteregulatsrio ¢ de eompetigao"
(Bckel, Bekele Singal (1993, p.17)].
Um outro grupo de estudos, ainda que ao custo de um menor detalhamento da andlise
de cada operagio individual, procura derivar conclusoes que possam ser generalizadas
onsiderando um grande ntimero de empresas, Tipicamente, também, os estudes deste
{ipo consideram apenas os efeitos sobre alguns dos varios pos de agentes afclados pela
Privatizagio, usualmente utlizando varidveis indicativas do desempento das empresas
Privatizadas
Hachette © Liiders (1993, p.125-132) procuram avaliar os impactos da privaticagao
Sobre o investimento, o endividamento e x eficiéncia das ex-estatais chilenas através da
andlise de um vetor de varidveis tiradas dos balangos c relatérios de iucros e perdas
dessas empresas, Para isso, cles recorrem a dois procedimentos: a) a idenlificayao de
\iferengas de desempenko cnire empresas privadas, privatizadas ¢ piblicas através de
andlise fatrialutilizando essas medidas contdbeis; 6) a comparagio direta da evolugao
em 1965/85 dessas varidveis para cada grupo de empresas. Os autores nao obser
“diferengas significativas de comportamento entre empresas publicas, privadas ¢
privatizadas quando submetidas ao mesmo conjunto de regras e regulagoes, Este resul,
{ado foi obtide mesmo quando critérios tio diferentes como os relacionados a eficiencia,
20 investimento, ao endividamento e a relago com outras empresas foram considerados
6, Mesto no caso dos abalhadores, um gro que Bs vere se ented ter pds oom a pivtiracso,
‘autores cone que em nenhum dos 12 casos analisados ees softer pordasacade sae aah
‘as05 iveam gaahos
362 Pesg, Plan. Boon, ¥. 26, m3, dec. 1996 cconjuntamente (..). Para todos os efeitos préticos, os resultados obtidos nao demons:
tram qualquer diferenga importante entre firmas pubicas e privadas quando estas estio
submetidas as mesmas regras”.
‘Um outro estudo no género, ainda que mais elaborado metodologicamente, € 0 de
‘Meggison, Nash e Randenborgh (1994), que compara odesempenho operacional e finan-
Ceiro, antes © apés a privatizagdo, de 61 empresas de 18 paises, atuando em 32 setores de
atividade diferentes © alienadas através de oferta publica de ages no perfodo 1961/90.
‘Os autores avaliam os impactos da privatizagao sobre o desempenho dessas empresas
‘comparanda os valores médios de uma série de variéveis (na sua maior parte tiradas das
‘demonstraghes contibeis dessas companhias) nos trés anos pré-privatizagio e nos trés
anos seguintes, utilizando para isso os testes do sinal e de Wilcoxon (0 Wilcoxon Signed
Rank Test), As conclusées dos autores sio assim resumidas por eles:
“Our results document strong performance improvements achieved surprisingly
without sacrificing employment security. Specifically, after being privatized, firms
Increase their ral sales, hecome more profitable, increase their capital investment
spending, improve their operating efficiency, and increase theie work forces
Furthermore, these companies significantly lower their deb levels and increase
cividend payout. Finally, we document significant changes in the size and the
‘composition of corporate boars of directors aftr privatization, (.) Our resulis
ae also quite robust to various paitions of the data ito smaller subsamples, ch
as full-versus-partial privaizations, industrialized-versus-developing county
divestitures, and compeutive-versus-regulaed industry sles” [Meggison, Nash e
Randenborgh (1994, p403-406)].
A metodologia de Meggison, Nashe Randenborgh (1994) fi utlizada por Costa (1994)
para avalia em que medida as empresas estatas privatizadas no Brasil durante a década
‘de 80 apresentaram uma melhoria de performance nas mos de investidores privados. O
estado de Costa, como colocado pela autora, fot bastante prejudicado pela escassez de
‘dados, o que talvoz explique por que “os resultados abtidos,apesar de sugerirem uma
‘melhoria no desempenho das empresas, nfo se mostraram, na maior parle dos casos,
estatisticamente significantes” [Costa (1994, p33).
‘Outros trabathos empiricos a respeito dos impactos da privatizagao no Brasil sobre o
16, pode-se usar uma aproximagao normal recorrendo-se 40 taede
que quando a hipotese mula é valida
EO) = mins ia Q
Var) = mins Qn 1/28 8
Um segundo teste aqui utilizado, menos sensivel que o Wilcoxon Signed Rank Test, €
6 teste do sinal. que considera apenas osinal dos Zs. O teste do sina fejeita a peices
ful de que otatamentonéo tem efeto se a etatia S, igual ao ndmero de Z's posit
wos, superar (ou ficarabaixo, dependendo da hip6tesealternativa) um valor eritiee apro-
priadamente escolhido, Sea hip6tese nula € verdadeira, Stem distibuicio binomial com
Parimetros ne 1/2, Paran >10, 0s valores crficos para um teste de nivel de signiticancia
© podem ser aproximados por 1/2 + n/2-+¥n2(1-00/2, onde z(1-a) 6 0 percentl (1-4) da
normal padrao." Para n $ 10, os valores criticos do teste estao tabutados em Bickel ¢
Doksum (197,478),
Cito varidveis foram inicialmente selecionadas para andlise: a receita liquida, o lucro
Hiquido, o patriménio liquido, oinvestimento, o imobilizado, o nimerode empregados, 0
wlividamento e a liquider corrente. A pattir destas foram derivadas outras seis, que
procuram medir a eficiéncia da empresa (vendaslempregado e luerolempregado).! tas
taxa de rentabilidade (lucro/vendas ¢ lucrofpatriménio tiquido) e a propensao.a invest
Govestimento/vendas c investimento/imobilizado). Estas quatro clizmas variave
{das como a razdo de fluxos, tém a vantagem de nio serem sensiveis ao deflator ulilisade
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