EL VOTO DE CONFIANZA EN EL PRESIDENCIALISMO PARLAMENTARIZADO PERUANO Milagros Campos* ‘Sumario: I. Introduccién. I. La cuestién de confianza en el Peni: exposicién y debate. UL. {Voto de investidura? IV. Eliminacién del voto de confianza. V. Reflexién final. VL. Bibliografia. I. INTRODUCCION Las relaciones entre ejecutivo y legislativo han sido particularmente complejas en el Peri. Desde inicios del siglo XXI se han planteado reformas constitucionales para mejorar la gobernabilidad democratica y dar mayor estabilidad politica. En el debate de las reformas al sistema de gobierno, se ha planteado la eliminacién del llamado voto de investidura. Este articulo aborda el tema que fuera planteado por el ex Presidente Valentin Paniagua Corazao en el grupo de trabajo de la Comisién de Constitucién encargado de presentar reformas sobre el régimen politico, Diversos autores coinciden en sefialar que el presidencialismo en sistemas multi- partidistas presenta problemas de gobernabilidad. Presidentes sin mayorfa, en Con- gresos fragmentados tendran mayores problemas para tomar decisiones ¢ impulsar una agenda legislativa (Mainwaring y Scully, 1996; Nohlen, 2013; Mainwaring y Shugart, 2002; Ackerman, 2007; Fix-Fierro y Salazar-Ugarte, 2012). La formacién de coaliciones parlamentarias o de gobierno pueden contribuir a darle estabilidad al presidente (Lanzaro, 2001), pero es mucho més probable que los presidentes terminen sus mandatos si evitan una coalicién en su contra (Pérez-Lifién, 2008 y * Abogada por la Pontificia Universidad Catdlica’ del Perti (PUCP). Magister en Ciencia Politica. Ha concluido estudios de doctorado en la misma universidad. Profesora de la PUCP. Integré la Comi- sign de Alto Nivel para la Reforma Politica. Fue miembro de la Corte de Arbitraje del Centro de Anilisis y Resolucién de Conffictos de la PUCP. Miembro de la Red de Policslogas. 245EE EEE Constirucin ¥ pemocracta: Lipro HoMENage A VALENTIN PantaGua Corazao 2009; Colomer y Negretto, 2005; Marsteintredet, 2008; Lanzaro, 2014; Llanos y Marsteintredet, 2010). El rol de los partidos politicos y del partido de gobierno es central (Nohlen, 1999; Martinez, 2020). Frentea la inestabilidad politica distintos autores han planteado la parlamentari- zacién del presidencialismo como un mecanismo que permita mayor gobernabilidad presidenciales (Colomer y Negretto, 2005; Fix-Fierro y Salazar-Ugarte, 2012; Garcfa Roca, 2016). Garcia Roca sefiala que los presidencialismos iberoamericanos llevan tiempo parlamentarizéndose como un remedio para frenar el hiperpresidencialismo. Aunque la parlamentarizacién del presidencialismo implica medidas diversas, en general se trata de involucrar al parlamento en el nombramiento y remocién de los miembros del gabinete asi como fortalecer los poderes de control. La idea de compartir la responsabilidad tendrfa como efecto el apoyo legislativo a programas y politicas gubernamentales mds alld del mero control parlamentario (Fix-Fierro y Salazar-Ugarte, 2012). EI Peri tiene un presidencialismo parlamentarizado (Campos, 2014; Garcia Marin, 2019). En comparacién con los pafses de la regién que también se apartaron del presidencialismo clisico, fue el que incorporé un mayor niimero de instituciones propias de los regimenes parlamentarios. Sin embargo, no ha logrado estructurar la politica a través de un sistema de partidos politicos insticucionalizado, ello de manera creciente desde 2001 (Levitsky y Zavaleta, 2019). A nivel comparado, el Pert destaca por un grado extremo de debilidad partidaria que se ha descrito como democracia sin partidos (Cameron y Levitsky, 2003; Tanaka, 2005). Blo se refleja en la relacién cjecutivo-legislativo, salvo la excepcién de 2006-2011, la bancada de gobierno se vio reducida por el transfuguismo acentuando la fragmentacion, La politica parlamentaria se ha personalizado. En ese escenario, se analiza el voto de confianza pues cuando hay una mayo- ria parlamentaria en yoto se otorgard sin mayorfa el voto puede comprometer la gobernabilidad. II, LACUESTION DE CONFIANZA EN EL PERU: EXPOSICION Y DEBATE Manuel Vicente Villardn da cuenta que diputados del 95 desestimaron votar el pro- grama de gobierno. Sin embargo, ya la Constitucién de 1933 habia incorporado en elarticulo 167 la obligacién del “Presidente del Consejo al asumir sus funciones” de concurrit “a la Camara de Diputados y al Senado, separadamente, en compaiiia de los demds Ministros” a exponer la politica general del Poder Ejecutivo. Se suspendi6 su vigencia hasta que se constituyera el Senado. El autor critica la imprecisién en la que habria incurrido la redaccién del texto respecto de la procedencia o no de un voto, as{ como la interpretacién favorable a someter a aprobacidn el programa del gabinete, pues importaria “una alteracién sustancial” del sistema politico. “El jefe de 246Mrtacros Campos Estado habria perdido la libertad de que goza en la seleccién de sus consejeros; los gabinetes serian obra del Congreso no el Presidente”. “Se habia entrado de lleno en la ruta del régimen parlamentario” (Villarén, 1936/1994). Con todo, la imprecision llevé a que se exija el voto en los gobiernos de Prado y Odria, y se prescinda de él en los gobiernos de Bustamante y Rivero as{ como de Belaunde (Paniagua Corazao, 1995). La Constitucién de 1979 mantuvo la obligacién del presidente del Con- sejo de acudir ante las Cémaras reunidas en Congreso, en compania de los demas ministros para exponer y debatir el programa general del gobierno y las principales medidas politicas y legislativas que requiere su gestién, pero sefialé explicitamente quc la exposicién no daria lugar a voto del Congreso. Es la Constitucién de 1993 la que incorpora el voto. El articulo 130 de la Constitucién de 1993 establece que “dentro de los treinta dias de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo de Ministros concurre al Congreso, en compaiia de los demas ministros, para exponer y debatir la politica general del gobierno y las principales medidas que requiere su gesti6n. Plantea al efecto cuestién de confianza”. Hl. VOTO DE INVESTIDURA? {Cuil es el objetivo del voro? En los regimenes parlamentarios, formar gobierno. Sea mediante el voto de investidura formal o sin él, el gobierno no se constituye si no tiene detrds una mayorfa parlamentaria (Pérez Royo, 2012). En algunos casos, como cl parlamentarismo britdnico, este voto es implicito. En Alemania ¢ Italia la confianza debe ser expresada a fin de que el Canciller y el gobierno asuman el cargo (Pasquino, 2004). Para el caso de Alemania, Planas sefiala que la eleccién del Canciller la realiza el Bundestag en sesién sin debate, solo votacién, se vota por la persona y su linea politica y no por un programa de gobierno especifico (Planas, 1997). En Espafia (Const., articulo 99), conocidos los resultados electorales, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos politicos con representacién parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondré un candidato a la Presidencia del Gobierno. El candidato propuesto expondra ante el Congreso de los Diputados el programa politico del Gobierno que pretenda formar y solicitaré la confianza de la Cémara. Si el Congreso de los Diputados, por el voro de la mayoria absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrard Presidente. De no alcanzarse dicha mayorfa, se someter la misma propuesta a nueva votacién cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderd otorgada si obtuviere la mayoria simple. A nivel comparado, en la regién, en Uruguay, desde la reforma constitucional de 1996, se prevé la posibilidad de que el Presidente de la Reptiblica requiera a la Asamblea General un voto de confianza expreso para el Consejo de Ministros (Const., articulo 174). La Asamblea General se pronuncia, sin debate, por el voto de la mayoria absoluta del total de sus componentes y dentro de un plazo no mayor 247Constituctén ¥ pemocracta: LIBRO HOMENAJE A VALENTIN Pantacua Corazao de setenta y dos horas que correrd a partir de la recepcién de la comunicacién del Presidente de la Reptiblica por la Asamblea General. Si esta no se reuniese dentro del plazo estipulado o, reuniéndose, no adoptase decisidn, se entenderé que el voto de confianza ha sido otorgado. Se trata de un acto politico sin consecuencias juri- dicas. Este dispositivo de voto de confianza hasta el momento no ha sido empleado (Chasquetti, Buquet y Cardarello, 2013). Sin embargo, no es la tinica disposicién que Alexibiliza la autonomia del Presidente para designar ministros. El Presidente de la Repiiblica adjudicard los Ministerios entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo. Para Enrique Bernales, este articulo contiene un error de concepcidn, que consiste en no reparar que la cuestién de confianza solo funciona en regimenes po- iticos parlamentaristas, en los que el origen del mandato del gabinete proviene del parlamento (Bernales Ballesteros, 1996). El expresidente de la Republica Valentin Paniagua consideré que la obligacién de hacer cuestién de confianza de la politica general del gobierno al asumir el Consejo de ministros sus funciones constitufa una innovacién que habia afiadido un grave factor “de perturbacién no sélo las relaciones ejecutivo-legislativo si no en el funcionamiento legitimidad del sistema democratico mismo”. Fue critico de esta institucién asi como de la modificacién introducida respecto de disolucién del Congreso unicameral si este rehusara la confianza 0 censura a dos Consejo de Ministros. Sefal6 que en tales casos: “Bl Congreso no tiene discrecién para rechazar la politica del gobierno. “Debe aprobarla. Bastaria que un nuevo Consejo de Ministros insista en la politica rechazada por el Congreso para obligarlo a optar entre la aprobacién (es decir, su sometimiento al gobierno) o su disolucién. Si pasa por las horcas caudinas de aprobarlo, ha sido sometido y humillado. Si no lo hace, es disuelto. En uno y otro supuesto el presidente habré impuesto su arbitrio personal. (ii) En el sistema parlamentario la asamblea mediante el voto de investidura convierte en gobierno a unos aspirantes cuya politica le merece ‘confianza’, Aquella corresponde, entonces la definicién de la opcién politica. En el Pert, el Congreso debe otorgar 0 no la confianza a unos ministros, es decir a funcionarios en pleno ejercicio del poder que ‘exponen’ una politica pre definida por el presidente que es quien, precisamente corresponde determinar la conforme a la Constitucién (art. 118 inc. 3)” (Paniagua Corazao, 1995). Explica que las consecuencias son abismalmente diferentes: rehusar la confianza a un equipo que aspira hacer gobierno es desechar simplemente una opcién sin afectar ni la estructura ni el funcionamiento del Estado. Negar la confianza abrirfa el camino a la disolucién del Congreso y “la subsecuente y obligada dictadura constitucional”, Agrega que “la légica del sistema presupone autonoméa que, desde luego, no existe”; “lejos de ser un mecanismo de equilibrio y control, se convierte en un medio de coaccién en imposicién”. En la misma linea, Francisco Eguigu- 248Mitacros Campos ren sefiala que “este mecanismo que esta pensado como una forma de control del Congreso hacia el Consejo de Ministros y al Ejecutivo, puede convertirse en un “bumerang'. Puede colocar al Congreso en una situacién bastante dificil, porque se ve inevitablemente forzado a pronunciarse sobre un voto de confianza, cuando no necesariamente piensa siquicra en plantear una censura, teniendo sobre su cabeza una especie de espada de Damocles, ya que de acumularse dos caidas de equipos ministeriales procede la disolucién. De ah{ que la aprobacién del voto de confianza no implique necesariamente un voto sincero de respaldo, sino més bien de temor, 0 s6lo por razones técticas” (Chirinos Soto y Eguiguren Pracli, 1993: 119). En efecto, a diferencia de lo que ocurre en los regimenes parlamentarios, el voto de confianza en el Perti no importa un compromiso de apoyar las iniciativas legislativas ni programas o polfticas gubernamentales, segtin los que se ha podido constatar a partir de la experiencia de estos afios. Como puede observarse en el grifico, hasta el afio 2014, los gabinetes habfan recibido el voto en debates més menos largos. En las votaciones de los gabinetes de René Cornejo y de Ana Jara, ocurtié una situacién peculiar: las abstenciones fueron mayores a los votos a favor o en contra. Se aplicé un acuerdo de la Comisin de Constitucién, el mismo que interpreta que el mayor néimeto de abstenciones supone que el asunto queda sin resolver. Se repitié la votacién hasta que se produjo una mayorfa de votos a favor. Esta situacién no esté prevista en la Constitucién ni en el Reglamento del Congreso. Ademés de constituir un desencuentro con el Ejecutivo, puede producir inestabilidad politica si se prorroga de manera indefinida. La presencia del gabincte para pedir el voto de confianza es un mandato consti- tucional que se desarrolla cuando ya hay un ejecutivo constituido y un gabinete en funciones; por lo que no es propiamente un voto de investidura, pero de acuerdo al mandato constitucional, es condicién para mantenerse en el cargo. De no lograr el voto favorable, el gabinete debe renunciar. Asi, por ejemplo, el 23 de julio de 2012 asumié el gabinete presidido por Juan Jiménez Mayor. Antes de su presentacién para recibir el voto de confianza, una de sus ministras, Patricia Salas fue interpelada. ‘Asimismo, el ministro de Defensa, Pedro Cateriano hizo cuestién de confianza sobre tun proyecto de delegacién de facultades legislativas. Otro caso mds reciente, el del entonces Ministro de Justicia, Vicente Zeballos, en marzo de 2019 es interpelado por el Acuerdo suscrito con la empresa Odebrecht, antes que se lleve a cabo la exposicién y debate del Presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar. 249ConSTITUCION ¥ DEMOCRACLA: LIBRO HOMENAJE A VALENT{N PANTAGUA CoRAZAO 87 er | a | | il | ' ges 3 ze "as 5 89 g a Fuente: (Campos, 2314) Congreso de la RepUblica Elaboracién: propia Nota: en el caso de las votaciones de los gabinetes Cornejo y Jara sdlo se considera la titima votacién, Desde 2017 {Gabinete Lemer) el ndmero de congresistas es 190, GGRAFICO N.* 1 VOTACIONES GABINETES 2001-2020 “ aaa 115 129° 496 Votacién por Gabinete 100 Bg 80 60 a 40 20 ° a SR g cin 2 > — teria ee 2 Simon 7) B Velisquer —— ine ee carbelo ond Chang SB yo) A Abo ena 3 Vives me ‘2 Dd Slr Cateriano mm aio Fernandez La designacién de un nuevo gabinete puede ser consecuencia del propio desgaste, dela presentacién de mociones de interpelacién 0 de censura cuyo costo politico no se quiere asumir o de alguna causa especifica por la que se asume responsabilidad politica. En los hechos constituye una ocasién para un debate sobre los problemas del pais y las politicas a las que el gobierno debe dar prioridad. IV. ELIMINACION DEL VOTO DE CONFIANZA La Comisién de Estudio de Bases para la Reforma de la Constitucional propuso en el afto 2001 que “el nuevo gabinete ministerial concurre ante la Cémara de Diputados para debatir la politica general de gobierno. La exposicién del gabinete no genera voto alguno”. El dictamen para la reforma de la Constitucién de la Co- misién de Constitucién Dictamen de la Comisién de Constitucién, Reglamento y ‘Acusaciones Constitucionales, en cumplimiento de la Ley 27600 y tecaido en los Proyectos de la Ley de Reforma de la Constitucién del Estado durante el perfodo anual de sesiones 2002-2003, propuso en el Capitulo VI de las Relaciones con el Poder Legislative que “cuando el Presidente del Consejo de Ministros concurra al Congreso, en compafifa de los demas Ministros, al asumir sus funciones, para exponer sobre la politica general del Gobierno y las principales medidas politicas y legislativas que requiere su gestién, dicha presentacién no dé lugar a voto del Con- 250Mitacros Campos greso, a diferencia de lo que la Constitucién vigente dispone sobre la obligacién de plantear una cuestién de confianza”. En igual sentido lo propuso la Comisién de Alto Nivel para la Reforma Politica en el afto 2019. La eliminacién del voto de confianza obligatorio no afectaria la capacidad del Congreso de manifestar su desconfianza pues podrfa optar por censurar al gabinete. V. REFLEXION FINAL El Pera, como otros paises en América Latina, adopté como sistema de gobierno el presidencialismo clésico norteamericano. Tempranamente se fue apartando del modelo del presidencialismo “puro” para introducir elementos tipicos de los regimenes parlamentarios europeos. En los regimenes parlamentarios, el gobierno se constituye s6lo si logra una mayorfa parlamentaria. Sin voto de investidura no hay gobierno. En los presidencialismos como el nuestro, el ejecutivo se elige conjuntamente con el Congreso; es decir, que ambos, Presidente y Congreso, provienen directamente del voto popular, en dos votaciones que se realizan de manera simultdnea, La presencia del gabinete para pedir el voto de confianza es un mandato constitucional que se desarrolla cuando ya hay un ejecutivo constituido y un gabinete en funciones; por Jo que no es propiamente un voto de investidura, pero de acuerdo a la Constitucién de 1993 es condicién para mantenerse en el cargo. Este ¢s uno de los elementos que ha parlamentarizado nuestro presidencialismo, camino que se inicié desde el siglo XIX. Nuestra Constitucién prevé que el acto se desarrolle con Ia exposicién y debate de “la politica general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestién”. El voto de confianza no requiere mayorfa absoluta ni compromete al Congreso a apoyar los proyectos de ley que se anuncien ni otras medidas. Més controles no necesariamente mejoran la gobernabilidad ni la calidad de la democracia, mas atin si estos afectan equilibrio entre poderes, no estan articulades © pueden generar bloqueos institucionales. No existe mas control por simplemente acumular herramientas, que es la solucién més sencilla, pero no la més eficiente (Garcia Roca, 2016). En gobiernos sin mayorfa o con una coalicién adversa, el voto as{ planteado constituye un veto en manos del Congreso, el mismo que tiene la facultad de ejercer el voto de censura con los mismos objetivos, En gobiernos con mayorfa o ejecutivos fuertes, como lo sefialé Valentin Paniagua, no es un elemento de equilibrio entre poderes. Su eliminacidn no afecta el disefio del sistema de go- bierno. El Perd ya tiene un presidencialismo parlamentarizado. Este modelo busca generar incentivos para conductas cooperativas entre ejecutivo y legislativo asi como evitar la concentracién de poder. Sin embargo, si los partidos existentes no ven en la cooperacién un elemento para la gobernabilidad democratica, Ia inestabilidad politica puede ser recurrente, 251ConstrTuci6n ¥ peMOcRACIA: Lisro HOMENAJE A VALENTIN Pantacua CORAZAO VI. BIBLIOGRAFIA ACKERMAN, Bruce 2007 La nueva divisién de poderes, Fondo de Cultura Econémica, México. Bernas Bartesreros, Enrique 1996 La Constitucién de 1993. Andlisis comparado, Konrad Adenauer CIED- LA, Lima. Cameron, Maxwell A. y Steve Levirsky 2003 “Democracy without Parties? Political Parties and Regime Change in Fujimori’s Peru”, en Latin American Politics and Society, Vol. 45, N.° 3, Cambridge University Press (pp. 1-33). Campos, Milagros 2014 Relaciones ejecutivo-parlamento: Grupos parlamentarios y mecanismo control politico al Poder Ejecutivo, Pontificia Universidad Catélica del Perit. Escuela de Gobierno y Politicas Piblicas, Lima. 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