CUPRINS

Introducere........................................................................................................................4

CAPITOLUL I. Caracteristica generală a parteneriatului public-privat

în Republica Moldova
1.1 Conceptul de parteneriat public-privat și tipologiile acestuia...................................7
1.2 Rolul și principiile guvernante ale parteneriatului public-privat în RM................13
1.3 Reglementarea juridică și instituțională a parteneriatului public-privat în
Republica Moldova......................................................................................................21

CAPITOLUL II. Particularitățile contractului de parteneriat public-

privat
2.1 Natura juridică a contractului de parteneriat public-privat....................................27
2.2 Încheierea contractului de parteneriat public-privat...............................................31
2.3 Încetarea efectelor contractului de parteneriat public-privat.................................37

CAPITOLUL III. Analiza comparativă a utilizării parteneriatului

public-privat
3.1 Parteneriatele public-privat în UE: realizări și perspective.....................................44
3.2 Parteneriatul public-privat în SUA, Brazilia şi Chile...............................................51
3.3 Deficiențele implementării parteneriatului public-privat în România...................55

Concluzii...........................................................................................................................67
Bibliografie......................................................................................................................70
Adnotare..........................................................................................................................75

3
 Introducere
În ultimii ani, în multe ţări din lume au loc schimbări cardinale în ramurile care până nu
demult se aflau în proprietatea statului şi erau administrate de stat. În orice stat există ramuri
strategice, care reprezintă proprietate de stat. Administrarea eficientă a proprietăţii de stat
reprezintă baza reglementării economice a ţărilor dezvoltate, dar această administrare devine tot
mai grea. Întreprinderile de importanţă strategică pentru economiile multor ţări nu pot fi
privatizate, iar în bugetul de stat de obicei nu sunt resurse financiare suficiente pentru
dezvoltarea acestora. Situaţia în cauză poate fi soluţionată prin luarea unor decizii de îmbinare a
resurselor statului, cu potenţialul lui de proprietate, şi sfera de afaceri, care dispune de mijloace
băneşti pentru a investi în aceste întreprinderi. Afară de aceasta, sectorul privat poate contribui la
parteneriat şi cu experienţa managerială.
Parteneriatul public-privat (PPP), ca alternativă de gestiune directă, ilustrează un mod de
interacţiune dintre autorităţile publice şi sectorul privat reprezentat prin organizaţii
neguvernamentale, companii, oameni de afaceri etc., pentru executarea unui proiect care să
producă efecte pozitive pentru ambele părţi, precum şi pentru societate. În cadrul PPP pot fi
abordate eficient probleme de interes comunitar, indiferent de mărimea lor, scopul final
rămânând satisfacerea interesului general al cetăţenilor. Viabilitatea economică a unui proiect de
parteneriat public-privat este apreciată de partenerul privat prin capacitatea acestuia de a genera
resurse capabile să asigure finanţarea şi remunerarea convenabilă a capitalului investit şi a
riscurilor la care se expun.
Prin PPP se caută de către autorităţi o alternativă de îmbunătăţire a serviciilor publice.
Aceasta reprezintă o modalitate de cooperare în baza unui acord a două entităţi care urmăresc
valorificarea serviciilor publice din localitatea în care locuiesc sau activează. Prin acest acord,
abilităţile şi activele fiecărui sector (public şi privat) sunt partajate în furnizarea unui serviciu sau
a unei facilități pentru uzul publicului larg. În plus faţă de partajarea resurselor, fiecare parte
împarte din riscurile şi beneficiile potenţiale în livrarea de servicii şi/sau facilităţi. Experienţa
Uniunii Europene scoate în evidenţă că contractele de parteneriat au adus un plus de eficacitate
sectorului public prin aportul de inovaţie, inginerie financiară şi capacitate de gestiune din
sectorul privat.
Aşa cum am menţionat, efectele unui parteneriat public-privat, de regulă, sunt de obţinere a
unui profit, dar, totodată, există şi PPP care prevăd desfăşurarea unor activităţi care nu urmăresc
un asemenea scop. Astfel de parteneriate sunt încheiate dintre autorităţile publice şi organizaţiile
neguvernamentale la prestarea serviciilor publice de întreţinere a infrastructurii unei localităţi
(parcurilor, plajelor, ş. a.). Acest fapt relevă că parteneriatul dintre o autoritate publică şi o

4
entitate privată reprezintă un instrument de colaborare ce îmbracă forma unui proiect de
îmbunătăţire a serviciilor publice.
Actualitatea temei de cercetare. În Republica Moldova parteneriatul public-privat
constituie o modalitate de gestiune delegată a serviciilor publice, care, de altfel, nu este pe larg
implementată. Pentru realizarea PPP, în anul 2008 autorităţile Republicii Moldova au adoptat
Legea nr. 179 cu privire la parteneriatul public-privat, iar în anul 2012 Guvernul Republicii
Moldova a aprobat prin Hotărârea nr. 476 din 04.07.2012 Regulamentul privind procedurile
standard şi condiţiile generale de selectare a parteneriatului privat.
Astfel, cadrul normativ existent permite implementarea pe larg a unui şir de forme de
parteneriat public-privat. Însă la modul practic, actualmente, în ţara noastră parteneriatul public-
privat este puţin aplicabil, fiind întâlnit mai mult ca forme juridice de realizare a parteneriatului,
de exemplu, concesiunea sau achiziţiile publice.
În altă ordine de idei, elucidăm că legislaţia curentă conţine prevederi prin care este
stipulată procedura iniţierii parteneriatului public-privat, încheierea şi desfacerea acestuia,
responsabilităţile administraţiei publice de diferit nivel etc. Totodată, putem întâlni în lege
„prevederi, care pot genera anumite semne de întrebare sau chiar prezenta factori de risc pentru
administraţia publică”. Acest fapt ar putea constitui unul din motive din cauza căruia
implementarea parteneriatelor public-private sunt abandonate încă înainte de a fi începute.
Datorită beneficiilor pe care le înregistrează parteneriatul public-privat în țările UE, considerăm
că este necesară studierea mai aprofundată a acestei practici și în RM pentru a prelua o
experiență pozitivă și nesară pentru țara noastră.
Scopul și sarcinile lucrării. În procesul elaborării lucrării ne-am propus drept scop
realizarea unui studiu asupra conceptelor de parteneriat public-privat, contract de parteneriat
public privat, procedură de încheiere și încetare a contractului de parteneriat public-privat,
precum și reflectarea evoluției parteneriatului public-privat în țările UE.
Sarcinile propuse şi desfăşurate în lucrare sunt:
- definirea conceptului de parteneriat public-privat și relevarea tipologiilor acestuia;
- identificarea rolului și a principiilor guvernante ale parteneriatului public-privat în RM;
- determinarea cadrului juridic național în domeniul parteneriatului public-privat;
- stabilirea naturii juridice a contractului de parteneriat public-privat;
- analiza etapelor specifice procedurii de încheiere a contractului de parteneriat public-
privat;
- cercetarea temeiurilor de încetare a contractului de parteneriat public-privat;
- evaluarea situației cu privire la implementarea contractelor de parteneriat public-privat în
statele UE, precum și în alte țări ale lumii.
5
 Suportul metodologic şi teoretico-ştiinţific al lucrării l-au constituit metodele generale
de investigaţii ştiinţifice, atât la nivelul empiric, cât şi la cel teoretic: analiza şi sinteza, inducţia
şi deducţia, abstracţia, comparaţia – acestea acordând posibilitatea de a examina profund
problematica abordată, atât în privinţa instituției parteneriatului public-privat în general, prin
prisma normelor consacrate la nivel european, dar și național, cât şi în privinţa unor
particularităţi ce țin de natura juridică a contractului de parteneriat public-privat, procedura de
încheiere a acestuia și cauzele de încetare.
Menţionând metoda comparativă, trebuie să recunoaştem, că prin utilizarea ei am reuşit să
cercetăm reglementările internaționale existente în domeniul dat, precum și evaluarea eficienței,
dar și eșecurilor în aplicare contractului în cauză în diferite țări ale lumii.
Sursele de informare utilizate. Lucrarea dată prezintă o sinteză a mai multor lucrări a
personalităţilor remarcabile în domeniul dreptului administrativ, dreptului comercial, dreptului
civil, dreptului Uniunii Europene, care determină autorul să-şi creeze şi să-şi consolideze propria
concepţie despre evoluția instituției parteneriatului public-privat la nivel național, dar și
european.
În cadrul lucrării sunt reflectate un număr destul de mare de lucrări și studii, elaborate de
savanți din România, Federația Rusă și Republica Moldova. Astfel, au fost cercetate lucrările
unor așa autori cum ar fi: Mihalcescu A.-M Contractul de parteneriat public-privat, Avram I.
Contractele de parteneriat public-privat, Atamusov R. Aspecte privind cadrul normativ-
legislativ în domeniul parteneriatului public-privat în Republica Moldova, Crețu I.
Implementarea parteneriatului public-privat în RM, Puie O. Contractul de parteneriat public-
privat în contextual legislației actuale. Aspecte de drept comparat etc.
Structura lucrării
Lucrarea este formată din introducere, trei capitole, concluzii, bibliografie și adnotare.
În cadrul capitolului I sunt cercetate aspecte referitoare la evoluția și definirea conceptului
de parteneriat public-privat. De asemenea, au fost evidențiate rolul și principiile care stau la baza
parteneriatului public-privat. Într-o secțiune aparte este analizat cadrul normativ care este
aplicabil acestui domeniu.
Capitolul II, abordează elementele fundamentale ale contractului de parteneriat public-
privat, procedura de încheiere și încetare a acestui contract, precum și particularitățile care
evidențiază specificul parteneriatului public-privat.
Capitolul III, analizează instituția parteneriatului public-privat prin prisma aspectului
comparativ, fiind cercetată situația atât în statele UE, cât și în alte țăr ale lumii unde acest tip de
contract are o largă răspândire.

6
 CAPITOLUL I. Caracteristica generală a parteneriatului public-privat
în Republica Moldova
1.1 Conceptul de parteneriat public-privat și tipologiile acestuia
Este unanim recunoscut faptul că, în mai toate domeniile, autoritatea traversează o
perioadă de criză care afectează fundamentele sale şi, bineînţeles, formele sale de exprimare.
[2.1, pag. 11] Valorile tradiţionale, cadrele obişnuite de gândire şi de acţiune sunt ameninţate în
profunzimea lor de extraordinara rapiditate a evoluţiei socio-economice şi de presiunea
exercitată de numeroasele nevoi materiale şi spirituale imediate.
După cum menţionează profesorul Ioan Alexandru, „a devenit o caracteristică a
democraţiei contemporane ca, sub diverse forme şi în cele mai diferite domenii, din ce în ce mai
mult, cetăţenii particulari, administraţii, consumatorii, funcţionarii - cu alte cuvinte, o mulţime de
persoane fizice şi juridice să se afle asociaţi direct cu activitatea statului, ceea ce impune ca un
asemenea fenomen, de o asemenea amploare, să fie analizat şi înţeles”. [2.2, pag. 28]
În această ordine de idei, într-un studiu consacrat raportului drept public - drept privat se
apreciază că vechile rigori liberale, potrivit cărora statul trebuie să respecte întru totul principiul
non-intervenţiei în treburile private şi să se aşeze deasupra grupurilor sociale, cunosc nuanţe noi.
Astfel, se pune problema unui rol nou al statului şi, în mod corespunzător, rediscutarea
dimensiunilor publicului şi privatului. [2.30, pag. 2.]
În numele interesului general statul intervine pentru a asigura satisfacerea unor nevoi prin
prestarea directă a unor servicii publice sau executarea de lucrări publice foarte importante sau
deficitare ori din contră, intervine pentru a stimula şi sprijini sectorul privat.
Cu ajutorul unei mai bune înţelegeri a interdependenţei dintre autorităţi, locuitori şi
sectorul privat pe pieţele urbane şi a beneficiilor pe care fiecare grup îi aduce economiilor locale,
practicienii şi cercetătorii au căutat noi instrumente care să permită valorificarea punctelor tari
ale partenerilor şi a contribuţiilor acestora.
Dată fiind importanţa deosebită pentru colectivitate a realizării unor investiţii cu ajutorul
mijloacelor materiale şi financiare particulare, a implicării investitorului şi modalitatea creatoare
de implicare a acestuia, este necesară introducerea managementului privat în serviciile publice
prin promovarea parteneriatului public-privat.
Conceptul de “parteneriat public-privat” este perceput în mod diferit în literatura de
specialitate în funcţie de perspectiva din care este privit.
Pentru prima data, această noţiune de „parteneriat public-privat” a fost utilizat în Marea
Britanic şi Statele Unite ale Americii, extinzându-se apoi şi la nivelul altor state pe măsura ce
exemplele din primele două state şi-au dovedit rezultatele practice.

7
 Astfel, parteneriatul a fost definit ca „relaţie de cooperare între persoane şi organizaţii din
sectorul public şi din cel privat, în scopul unui beneficiu comun” [2.25, pag.84] sau ca
„mobilizarea unei coaliţii de interese ale reprezentanţilor mai multor sectoare, în scopul de a
elabora şi urmări o strategie comună de regenerare a unei zone definite” [2.6, pag.293], sau ca
„un cadru ce integrează interese complementare şi eforturi comune ale sectorului public şi
sectorului privat cu scopul de a aborda probleme ce afectează comunităţile […] Mecanismul PPP
combină puterea publică, pe de o parte, şi resursele private pe de cealaltă, având ca rezultat
acceptarea în comun a riscurilor” [2.20, pag.164].
Aceste definiţii stabilesc, într-o oarecare măsură, motivele pentru care partenerii, venind
din sectorul public sau din cel privat, instituie o astfel de relaţie. Accentul cade pe „beneficiul
comun”, bazat pe presupunerea că „complementaritatea sectoarelor, faptul că efortul fiecăruia
poate îmbunătăţi performanţa celorlalţi astfel încât întregul devine, cu adevărat, mai mult decât
suma părţilor luate separat” [2.20, pag.164].
McQuaid susţine [2.25, pag.85] că parteneriatele sunt astfel alcătuite încât reflectă
priorităţile şi condiţiile stabilite de potenţialii parteneri. De regulă, acestea sunt:
A. Interese comune,
B. Complementaritatea rolurilor,
C. Împărţirea pierderilor şi beneficiilor,
D. Împărţirea riscurilor,
E. Finanţarea comună.
Forma pe care o dobândeşte parteneriatul depinde în mare măsură de scopurile şi
obiectivele părţilor implicate, pe baza criteriilor menţionate anterior. Parteneriatele pot varia de
la a fi un efort coordonat al părţilor implicate în absenţa unei relaţii contractuale formale, până la
înfiinţarea de către cele două părţi a unei companii comune, cu riscuri şi beneficii împărţite.
Există multe variante ale modelului de parteneriat ales în funcţie de situaţia specifică.
Prin urmare, în perspectiva americană parteneriatul public-privat reprezintă o înţelegere
între sectorul public şi cel privat în urma căreia sunt realizate activităţi de interes public, care
erau furnizate până în acel moment, de către administraţia publică. Caracteristicile principale ale
unui astfel de parteneriat sunt date de partajarea investiţiei, a riscurilor, responsabilităţilor şi
beneficiilor între cei doi parteneri.
Acest termen nu este definit legal nici la nivelul Uniunii Europene, în general, termenul de
„parteneriat public-privat” desemnează cooperarea, în diferite forme, dintre autorităţile publice şi
mediul de afaceri, în scopul asigurării finanţării, construcţiei, renovării, managementului sau
întreţinerii unei infrastructuri, sau furnizării unui serviciu.

8
 Prin urmare, parteneriatul reprezintă un instrument de colaborare ce se concretizează într-
un proiect de îmbunătăţire a serviciilor publice. Parteneriatul nu trebuie analizat şi definit
exclusiv după natura activităţii desfăşurate, caracterul ei (profitabilă, neprofitabilă), ori în funcţie
de contractul prin care se realizează, întrucât parteneriatul se situează pe un palier politic, şi
nicidecum juridic sau strict financiar. [2.37, pag. 7]
Punând accent pe „scopul și caracteristicile cheie ale PPP”, United Nations Economic
Commission for Europe (UNECE) afirmă că scopul PPP este de a finanța, realiza designul, de a
implementa și de a exploata facilități sau/și servicii publice. [2.26, pag.61]
O altă abordare face referire la „părțile implicate într-o astfel de colaborare și la natura
relației dintre acestea”. Din această perspectivă, Banca Mondială [2.33, pag. 11] definește PPP
drept „un contract pe termen lung între un actor privat și o agenție guvernamentală, pentru
oferirea unor bunuri sau servicii publice, în care actorul privat poartă riscuri importante și
responsabilitate managerială”. O definiție similară este oferită de Organizația Internațională a
Muncii, această organizație definind PPP drept: „relații voluntare și colaborative între diverși
actori din sectorul public (statul) și cel privat (non-guvernamental), în care toți participanții sunt
de acord să acționeze/ muncească împreună pentru a atinge un obiectiv comun sau pentru a
desfășura diferite operațiuni” [2.26, pag.62].
În Franţa, parteneriatul public-privat se manifestă prin colaborarea între autorităţi şi
sectorul privat în privinţa concesiunii bunurilor publice, şi mai ales a serviciilor publice, încă de
la începutul secolului trecut concesiunea fiind din ce în ce mai utilizată în situaţiile în care
autorităţile administrative îşi propuneau o eficientizare a serviciilor publice, fără a fi nevoite să
investească sume importante din bugetul propriu. [2.34, pag.87.] Menţinerea echilibrului între
interesul general şi dorinţa particularului de a obţine profit este unul din principiile fundamentale
ale contractului de concesiune, iar aplicarea lui în practică a avut drept principală consecinţă
necesitatea unui control permanent din partea Statului, în calitate de concedent.
Astfel, în doctrina franceză, se pune un mare accent pe contractul propriu-zis, din acest
punct de vedere prezentând o mai mare rigiditate spre deosebire de sistemul anglo-saxon, care
identifica parteneriatul public-privat cu o multitudine de forme de colaborare între sectorul
public şi cel privat.
Totuşi, este greu de prezentat o definiţie general acceptată a parteneriatului public-privat.
Nici în România nu găsim o definiţie legală a conceptului de parteneriat public-privat.
Parteneriatul Public-Privat (PPP) se constituie ca o modalitate viabilă de introducere a
managementului privat în serviciile publice, pe calea unei legături contractuale de lungă durată,
între un operator privat şi o autoritate publică. Parteneriatul Public-Privat asigură, în mod

9
fundamental realizarea, în totalitate sau parţial a serviciului public proiectat, făcând apel la
knowhow-ul şi resursele sectorului privat. [2.19, pag.7]
Agenţii privaţi sunt tot mai mult chemaţi să realizeze sarcini comune, mai ales în domeniul
serviciilor publice. Astfel, se vorbeşte de noţiunea de parteneriat, care fără a avea un conţinut
juridic precis, evocă o relaţie de colaborare între un organism privat şi public în vederea
realizării unor sarcini comune. [2.37, pag.9]
Legislaţia statului vecin, România, se apropie mai mult de teoria contractualistă în
înţelegerea parteneriatului public-privat, abordare majoritară după cum se poate observa şi în
textul unor legi străine, documente, ghiduri ori rapoarte.
Prin urmare, parteneriatul public-privat reprezintă un instrument de colaborare ce se
concretizează într-un proiect de îmbunătăţire a serviciilor publice, activităţile desfăşurate sub
această titulatură putând avea ca scop obţinerea unui profit, ca în orice afacere sau dimpotrivă,
putând să fie vorba despre activităţi care nu urmăresc obţinerea unui profit. [2.3, pag.94]
În legislaţia Republicii Moldova nu găsim o definiţie propriu-zisă a parteneriatului
publicprivat, însă găsim reglementate forme juridice de colaborare între autorităţile publice şi
sectorul privat, constând în proiectare, finanţare, construcţie, exploatare, întreţinere şi transfer al
oricărui bun public (adică al infrastructurii fizice, care facilitează furnizarea unui serviciu
public).
În Republica Moldova parteneriatul public-privat exprimă o modalitate de cooperare între
o autoritate a administraţiei publice şi sectorul privat, respectiv organizaţii neguvernamentale,
asociaţii ale oamenilor de afaceri, ori companii, având ca obiect punerea în valoare a bunurilor
domeniului public, prestarea de servicii sau executarea de lucrări.
Ţinând cont de diversitatea formelor de colaborare între autorităţile publice şi sectorul
privat, nu trebuie formulată o definiţie standard a parteneriatului public-privat.
Fără îndoială, există percepţii diferite cu privire la parteneriatul public-privat, după natura
experienţelor care există în diferite ţări, în special în Europa, aşa cum există sisteme diferite de
organizare administrativă şi a serviciilor publice (descentralizat - centralizat - deconcentrat),
precum şi o diversitate de culturi politice, comunitare şi religioase. [2.19, pag.15]
Se constată, de altfel, că în ţările europene nu există şi nici nu se poate impune un sistem
standard de parteneriat, chiar dacă acesta se modelează în ultimii ani tot mai mult sub influenţa
anglo-saxonă în funcţie de două obiective majore:
a) ocuparea forţei de muncă;
b) dezvoltarea locală în scopul asigurării coeziunii economice şi sociale. [2.8, pag.196]
Din acest motiv, definirea conceptului de parteneriat public-privat poate fi pornit fie de la o
abordare „centralistă”, fie „descentralizată” sau „mixtă”, ţinând cont atât de modelul de
10
organizare a administraţiei publice (centralizat - descentralizat), cât şi de natura unui program
sau proiect ce urmează a fi realizat (caracter intersectorial, aplicare la nivel local, aceasta
constituind regula sau cu impact naţional - cazuri rare).
Întrucât domeniile de cooperare sunt diverse, conceptul de „parteneriat public-privat” nu
trebuie asimilat cu forma juridică de realizare a unei afaceri (activităţi cu scop lucrativ), cum
sunt societăţile comerciale sau asocierile în participaţiune. Acestea din urmă sunt forme concrete
de realizare a parteneriatului. Pe de altă parte, activităţile ce se pot desfăşura sub titulatura de
parteneriat public-privat pot avea ca scop obţinerea unui profit, cum este orice afacere, dar pot
avea în vedere şi activităţi care nu urmăresc obţinerea unui profit. Exemple în acest sens sunt
serviciile sociale sau activităţi precum întreţinerea parcurilor.
Parteneriatul public-privat este considerat un aranjament juridic prin care resursele,
riscurile şi recompensele aferente atât autorităţii publice, cît şi companiei private se combină
pentru a asigura o eficienţă mai ridicată, un mai bun acces la capital şi o conformare mai
riguroasă la reglementările legale privitor la mediu şi locurile de muncă. Interesul public este
asigurat prin introducerea în cadrul contractului a unor prevederi referitoare la existenţa unei
monitorizări permanente asupra modului de derulare a proiectului. În acest mod toate părţile
implicate sunt recompensate: entitatea publică, compania privată şi publicul în general.
Viabilitatea economică a unui proiect este apreciată de partenerul privat prin capacitatea sa de a
genera resurse capabile să asigure finanţarea şi remunerarea convenabilă a capitalului investit şi
a riscurilor la care se expun. [2.8, pag.196]
Acestea privesc impactul economic, însă partenerul public este obligat să introducă în
ecuaţie şi noţiunea de utilitate socială, ceea ce dă specificitate parteneriatului public - privat.
În concluzie, datorită anumitor limitări ale resurselor materiale, financiare, umane ce există
la nivelul autorităţilor publice impun cooperarea sub diferite aspecte cu investitorii din sectorul
privat, în vederea realizării unor scopuri comune, profitabile părţilor contractante. Prin urmare,
parteneriatul public-privat reprezintă o modalitate eficientă prin care autorităţile publice locale
sau centrale pot implementa cu succes anumite proiecte care se impun a fi întreprinse în baza
legii, beneficiile fiind, la modul general, ale întregii societăţi.
Tipologiile de parteneriat public-privat
Potrivit Băncii Mondiale [2.33, pag. 3], pentru ca un PPP să fie considerat un succes,
acesta trebuie să:
a) furnizeze serviciile (produsele) de care guvernul/statul are nevoie;
b) ofere valoare pentru bani (adică serviciile/bunurile astfel oferite să fie de calitate
superioară și să aibă costuri mai reduse decât dacă ar fi furnizate de către stat); și

11
 c) respecte regulile generale ale bunei guvernări („good governance”) și politicile specifice
ale statului (respectiv: 1) transparență generală și competitivitate în alegerea partenerilor; 2) să
fie prudent din punct de vedere fiscal; și 3) să se supună normelor legale referitoare la domeniul
în care e aplicat).
De asemenea, trebuie menționat că nu orice colaborare (de scurtă sau lungă durată) între un
actor public și unul privat/non-guvernamental constituie un PPP. Relațiile contractuale prin care
un agent privat/non-guvernamental se angajează să presteze un serviciu sau să construiască un
element de infrastructură/bun public contra unei sume de bani (contraprestații) din partea unui
actor public, nu sunt privite/înțelese ca fiind PPP atât timp cât celelalte caracteristici nu sunt
manifestate (contribuții commune la costurile proiectului, împărțirea responsabilităților, a
riscului și a beneficiilor etc.).
Astfel, vechile colaborări între public și privat cum ar fi asocierea în participațiune [2.2,
pag.57], externalizarea sau contractarea unor servicii (studii de fezabilitate, construirea unor
elemente de infrastructură), achizițiile unor bunuri sau servici, ori alte colaborări punctuale
(participarea la proiecte finanțate prin fonduri UE, realizarea în comun a unor campanii sau
acțiuni de interes public ori privat) nu reprezintă PPP, ci alte forme de conlucrare.
Banca Europeană de Investiții [2.17, pag. 11], de exemplu, menționează clar că PPP diferă
de procedurile de achiziții publice din mai multe puncte de vedere, făcând referire la:
• Existența unui contract pe termen lung între o instituție publică (denumită autoritate
contractantă – „procuring” sau „contracting authority”) și un actor privat, bazat (sau având ca
obiect) achiziția/procurarea de servicii, nu de bunuri („procurement of services, not assets”);
• Transferul unor riscuri sectorului privat (mai ales cele legate de designul,
crearea/construirea, operarea și/sau finanțarea proiectului);
• Concentrarea pe rezultatele proiectului (outputs) mai degrabă decât pe „inputs”, având în
vedere tot ciclul de viață al proiectului;
• Posibilitatea utilizării finanțării private (finanțarea proiectului) pentru a evidenția riscurile
transferate sectorului privat; și
• Efectuarea unor plăți (de la consumatori, stat sau printr-un sistem mixt) către sectorul
privat care să reflecte serviciile livrate de acesta.
Conform literaturii de specialitate, PPP pot fi analizate/clasificate în funcție de gradul de
implicare al actorului privat și riscurile asumate de acesta. Astfel, conform UNECE (2008) PPP
pot varia între concesiunea unor bunuri sau servicii publice (actorul privat este foarte implicat în
proiect și își asumă foarte multe riscuri) și simpla operare și mentenanță a acestora (actorul privat
este puțin implicat în proiect și își asumă foarte puține riscuri).

12
 1.2 Rolul și principiile guvernante ale parteneriatului public-privat în RM
Economia de piaţă se caracterizează prin flexibilitatea deciziilor care se iau la nivel de stat.
În ţările cu economie de piaţă dezvoltată, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale
folosesc dreptul lor de proprietar pentru a influenţa direct sau indirect asupra proceselor
economice care au loc în ţară.
În Moldova, perioada de formare haotică a relaţiilor de piaţă s-a încheiat şi în prezent are
loc conştientizarea rolului statului în economia de piaţă. Actualmente, problema managementului
eficient a proprietăţii de stat poate fi soluţionată prin precizarea structurii acesteia, evaluarea
situaţiei curente, determinarea uzurii şi volumului investiţiilor necesare pentru asigurarea
eficacităţii funcţionării ei, precum şi determinarea direcţiilor de dezvoltare structurală a
proprietăţii de stat şi conlucrarea statului cu sectorul privat în domeniile economiei naţionale
unde este imposibilă privatizarea proprietăţii de stat.
Începând cu „Strategia de atragere a investiţiilor şi promovare a exporturilor pentru anii
2006-2015”, dezvoltarea economică durabilă a ţării a fost posibilă doar în cazul implementării
unor politici economice coordonate şi pro-active de stimulare a activităţii investiţionale. [2.13,
pag.5]
Reducerea finanţării de stat şi lipsa investiţiilor în sectoarele care nu pot fi supuse
privatizării au necesitat aplicarea unor noi metode de atragere a investiţiilor în aceste sectoare.
Una dintre căile de realizare a acestui obiectiv poate fi parteneriatul public-privat.
Parteneriatul public-privat reprezintă o modalitate viabilă de interacţiune instituţională
între stat şi sfera businessului, de introducere a managementului privat în serviciile publice, pe
calea unei legături contractuale de lungă durată între un operator privat şi o autoritate publică.
Parteneriatul public-privat asigură, în mod fundamental, realizarea, în totalitate sau parţial, a
serviciului public proiectat, făcând apel la know-how-ul şi resursele sectorului privat.
Implementarea mecanismului de parteneriat public-privat, în scopul cooperării dintre
domeniul public şi cel privat în domeniul investiţiilor în infrastructură, poate fi efectuată, în
special, în acele sectoare unde sînt necesare investiţii majore, în funcţie de importanţa strategică
a acestora pentru economia naţională.
În plan internaţional, interesul pentru promovarea parteneriatului public-privat se
orientează spre trei direcţii principale: [2.40, pag.81]
- realizarea de investiţii în infrastructură;
- creşterea eficienţei utilizării resurselor financiare;
- valorificarea comercială superioară a fondurilor investite.
Parteneriatul public-privat trebuie privit ca o opţiune viabilă, printre alte modele
tradiţionale existente.
13
 Actualmente, situaţia privind asigurarea populaţiei cu diferite tipuri de servicii, aşa cum
sînt serviciile comunale (apă şi canalizare, energie termică, gaze şi energie electrică), precum şi
alte servicii – transport obştesc, servicii de telecomunicaţii şi altele, este de următoarea natură:
reglementarea tarifară (metodologia) impune pe toţi acei care lucrează în sectoarele date se
mărească cheltuielile. Un exemplu simplu – metodologia de formare a tarifelor este următoarea:
cu cît mai mare este preţul de cost, cu atât mai mare este tariful.
Neavând acces la procedura formării preţurilor, populaţia cade de acord cu aceste condiţii
şi achită toate plăţile. Statul, la rândul său, deocamdată nu întreprinde măsuri semnificative în
vederea protejării populaţiei.
În asemenea condiţii, orice agent economic este interesat să mărească preţul de cost, nu să-
l micşoreze. Deci regulile de joc în ramurile respective sînt formate astfel încât acestea nu pot
lucra economic normal, cu alte cuvinte nu economisesc resursele şi lucrează neefectiv. În atare
condiţii, atragerea investiţiilor îşi pierde sensul, deoarece lipseşte motivarea eficienţii activităţii
de antreprenoriat în ramurile date şi, ca urmare, suntem martori că nimeni nu se ocupă cu
business-ul în ramurile date.
Cauza este că sfera dată poartă un caracter social şi prezintă producerea cu un risc înalt.
Factorii determinanţi sunt: capacitatea de plată slabă a majorităţii populaţiei la momentul dat,
situarea geografică a ţării, lipsa de resurse energetice proprii, precum şi climatul Moldovei.
Calitatea şi preţurile la energia electrică şi gaze sînt probleme de nivel de stat, iar prestarea
serviciilor de asigurare cu energie termică, de aprovizionare cu apă şi de canalizare ţin de
competenţa administraţiei locale.
Organizarea prestării serviciilor în medicină şi educaţie, turism şi odihna copiilor şi
familiilor depinde de politica promovată de organele centrale şi de autorităţile administraţiei
publice locale.
Chiar şi în ţările în care există condiţii economice mai favorabile, aşa cum este Marea
Britanie, apar probleme din cauza că relaţiile date cer o bază juridică solidă şi un nivel înalt al
culturii relaţiilor dintre caracterul public al prestării acestor servicii şi interesele business-ului
privat. [2.38, pag.449]
În aceste condiţii, când unele ramuri ale economiei naţionale nu pot fi privatizate, a apărut
ideea parteneriatului public-privat. Conceptul în cauză presupune că statul, prin diferite forme,
acordă unui agent economic privat dreptul de a desfăşura activităţi economice în domeniul
proprietăţii publice. În cazul dat, responsabilitatea completă o poartă agentul economic privat, iar
rolul autorităţilor administraţiei centrale şi locale constă în supravegherea, prin sistemul de
monitorizare (acest sistem trebuie bine pus la punct), a îndeplinirii obligaţiilor de către agentul
economic privat.
14
 În prezent, parteneriatul public-privat este atrăgător, mecanismul lui este simplu şi rapid,
permiţând ca fondurile care până la introducerea acestuia lucrau rău să funcţioneze eficient. În
condiţiile parteneriatului public-privat, proprietarul primeşte pentru proprietatea sa (pe care nu
poate gestiona efectiv) o anumită plată sau rentă, iar agentului economic privat îi revin veniturile
obţinute de la exploatarea acestei proprietăţi. După părerea noastră, referitor la sectorul
gospodăriei comunale nu trebuie să vorbim atât de atragerea investiţilor, cît de un management
eficient, deoarece în orice ramură investiţiile sînt rezultatul managementului eficace. Aceasta se
referă la toată sfera prestării serviciilor (în medicină, educaţie au fost create multe structuri
private, dar calitatea serviciilor prestate lasă mult de dorit). Pentru populaţia noastră, cea mai
dureroasă este problema funcţionării complexului prestării serviciilor comunale. Organizarea şi
funcţionarea acestui sistem este un monopol tehnologic (cu ţevi de diametru mare, uzate, sistem
construit încă în perioada sovietică nu numai pentru deservirea locuitorilor oraşelor, dar şi pentru
asigurarea industriei). Situaţia actuală necesită identificarea unor noi forme de organizare a
prestării acestor servicii.
Problema-cheie constă în faptul cum business-ul privat poate aprecia riscurile intrării în
sectorului gospodăriei comunale. În principiu, aici există două tipuri de riscuri: contractele între
proprietar (statul) şi agentul economic privat şi între agentul economic privat şi consumatorul
serviciilor respective. În prezent, în ţara noastră aceste tipuri de contracte nu funcţionează.
Pentru business, problema contractării acestor relaţii joacă un rol foarte important, deoarece îi
oferă posibilitatea ca, în cazurile când apar conflicte cu reprezentanţii administraţiei locale sau cu
consumatorii, să se adreseze în instanţele judecătoreşti. [2.13, pag.51]
Există şi alt aspect dificil pentru partenerul privat – ţinând cont de starea actuală a reţelelor
în sfera aprovizionării cu apă potabilă şi canalizare, precum şi aprovizionării cu energie termică,
considerăm că partenerul privat va fi foarte îngrijorat de aspectul dificultăţii determinării
perioadei legate de recuperarea investiţiilor. Este evident faptul că noi nu trebuie să repetăm
experienţa anilor ’90 privind privatizarea fostului patrimoniul al statului, al cărui proprietar era
întreaga societate. În primul rând, se impune luarea unei decizii privind implementarea
parteneriatului public-privat în societatea noastră. Dacă răspunsul este pozitiv, este necesară
efectuarea unei inventarieri generale, pe republică şi pe unităţile administrativ-teritoriale în parte,
în vederea reevaluării fondurilor fixe.
Formele parteneriatului public-privat posibile în Republica Moldova
În societatea contemporană sunt recunoscute câteva forme de parteneriat public-privat.
Aceste forme se diferenţiază după nivelul de repartizare a riscului între parteneri,
responsabilitatea investiţională şi responsabilitatea de management. În continuare vom prezenta
următoarele forme existente.
15
 a) Contractul de deservire (contractele de prestare a serviciilor publice). Scopul acestor
contracte este micşorarea costului serviciilor prestate de stat (municipii). Statul atrage prin
concurs agenţi economici cu orice formă juridică, inclusiv întreprinderi mici şi mijlocii, pentru
efectuarea lucrărilor în domeniul prestării serviciilor pe bază de concurenţă. Fiecare proiect de
contract are cel puţin doi antreprenori.
Această formă poate fi aplicată în Moldova în domeniul prestării serviciilor comunale.
Contracte în cauză pot fi încheiate pentru o durată de 1-2 ani.
b) Contractul de livrare a producţiei pentru necesităţile statului. Contractul de livrare a
producţiei (efectuare a lucrărilor) pentru necesităţile statului este contractul încheiat între
reprezentantul statului (grupul de lucru) şi ofertantul câştigător conform rezultatului procedurii
de livrare a producţiei pentru necesităţile statului, prin care furnizorul (antreprenorul) se obligă
să transmită grupului de lucru pentru achiziţii marfa, lucrarea, serviciul, iar grupul de lucru se
obligă să le recepţioneze şi să plătească pentru ele preţul stabilit. Durata acestui contract poate fi
diferită.
c) Contractul de asistenţă tehnică. Contractul de asistenţă tehnică reprezintă un contract
între administraţia centrală şi administraţia locală cu structurile din alte state, regiuni, prin care
se transmit sau se adaptează idei, know-how-uri, tehnologii sau experienţa privind stimularea
dezvoltării obiectului ales. Durata acestui contract poate fi diferită.
d) Contractul de management. Scopul acestor contracte este îmbunătăţirea gestionării
activelor statului sau ale municipiului prin atragerea, pe bază de concurs, a unei structuri private
competente. De obicei, acest tip de contract se încheie pentru 3-5 ani. Partenerul privat primeşte
o plată fixă sau plata este mixtă: o plată fixă şi alta în funcţie de rezultatele funcţionării
sistemului. Toate aspectele legate de modalitatea de plată trebuie prevăzute în contract. Din cele
expuse mai sus reiese clar că această formă este o variantă mai complexă a parteneriatului
public-privat, care presupune transmiterea de responsabilităţi sporite către sfera businessului. În
temeiul contractului şi în conformitate cu prevederile acestuia, puterea transmite structurii
private responsabilitatea pentru gestionarea obiectelor şi, evident, şi riscurile legate de asigurarea
funcţionării acestora. Cât priveşte riscurile legate de colectarea de la consumatori a plăţilor
pentru serviciile prestate, acestea rămân în responsabilitatea statului, la fel ca şi riscurile ce ţin de
acoperirea investiţiilor efectuate. Printre dificultăţile funcţionării acestei forme de parteneriat
putem menţiona următoarele. În primul rând, nu există informaţii veridice privind starea
sistemului în vederea funcţionării eficiente – de aceea acest contract este o înţelegere, un
compromis între ambele părţi; în al doilea rând, o problemă majoră este controlul sau
monitorizarea din partea statului a atingerii scopului formulat în contract. [2.13, pag.53]

16
 e) Contractul de locațiune/arendă, ca formă incipientă de parteneriat public-privat. Prin
contractul de locaţiune/arendă partenerul public (locatorul) transmite partenerului-privat
(locatarului) în posesiune şi folosinţă temporară a bunurilor proprietate publică. În schimb,
partenerul privat este responsabil de utilizarea conform destinaţiei a bunului şi de colectarea
plăţilor pentru serviciile prestate. Plăţile de locaţiune/arendă se stabilesc de către părţi şi nu pot fi
mai mici de cuantumul minim al chiriei stabilit în legea anuală a bugetului de stat. Scopul
contractului de locațiune în sfera serviciilor comunale, precum şi în prestarea serviciilor în
transport constă în îmbunătăţirea calităţii serviciilor prestate prin atragerea, în procesul de
administrare a infrastructurii, pe bază de concurs, a sectorului privat, cu transferarea către acesta
a riscului comercial. Operatorul privat primeşte de la stat, conform contractului de locațiune, în
administrare şi deservire un complex patrimonial – obiect al infrastructurii comunale – de obicei
pentru un termen de până la 12-15 ani. În acest caz, operatorului i se transmit două din cele trei
tipuri de riscuri: riscul de gestionare a infrastructurii şi riscul comercial. [2.24, pag.38]
La capitolul locațiunii apare problema investiţiilor: care sunt resursele şi cine investeşte.
Investiţiile pot fi efectuate doar din plata pentru locațiune şi numai de către stat. De aici apare
logica întrebare: cum se determină plata locațiune. De obicei, aceasta este stabilită în mărimea
sumelor amortizării. Pentru Moldova metodologia calculării acestei plăţi trebuie gândită bine,
deoarece infrastructura este foarte uzată. În cazul nostru s-ar putea permite ca o parte din plata
pentru locațiune să fie utilizată de sectorul privat pentru investiţii. Aici apare problema
eficacităţii colaborării între putere şi business privind planificarea investiţională. Soluţia optimă
este următoarea: businessul investeşte în reparaţiile capitale şi restabilirea fondurilor fixe, iar
statul – în modernizarea şi dezvoltarea sistemului.
f) Contractul de concesiune. Conform acestei forme a parteneriatului public-privat,
operatorul privat primeşte de la stat în folosinţă obiecte de infrastructură de stat sau municipale
în scopul prestării serviciilor publice de calitatea prevăzută în contract. Una dintre caracteristicile
principale ale contractului de concesiune este că concesionarul (businessul) îşi asumă anumite
obligaţii financiare privind investirea în sistemele de infrastructură. În cazul contractului de
concesiune, businessul ia asupra sa toate cele trei riscuri: investiţionale, comerciale şi cele legate
de gestionarea sistemului şi de asigurarea funcţionării acestuia. Contractul de concesiune este o
formă de parteneriat public-privat care intervine când se cer investiţii mari pentru modernizarea
şi dezvoltarea întreprinderilor. De aceea businessul va fi interesat să investească doar atunci
când, pe lângă riscurile asumate, el va fi sigur de profitul pe care îl va obţine şi de nivelul de
recuperare a investiţiilor. Din aceste considerente, acordurile de concesiune trebuie încheiate pe
o perioadă de timp mai îndelungată: 10-30 de ani. [2.13, pag.54]

17
 g) Acţionarea sau participarea capitalului privat în întreprinderile de stat (formarea
întreprinderilor mixte) – activitatea comună de antreprenoriat a businesului privat cu
întreprinderea de stat pe bază de contract. În acest context, este necesar de subliniat şi următorul
fapt: finalitatea căutării şi aplicării diferitelor forme de parteneriat public-privat nu este
reducerea responsabilităţii statului în faţa societăţii, ci asigurarea unui parteneriat pe principii
benevole, în care partenerul privat trebuie să-şi păstreze caracteristicile şi scopurile pe toată
perioada contractului. Statul este responsabil de toate procesele economice şi sociale care au loc
în stat.
Principiile aplicabile parteneriatului public-privat
Selectarea partenerilor privaţi şi încheierea contractelor de parteneriat public-privat trebuie
să se efectueze (la toate etapele – anunţarea concursului, încheierea contractului şi derularea
acestuia) cu respectarea următoarelor principii: [2.13, pag.53]
- transparenţa, respectiv punerea la dispoziţia tuturor celor interesaţi a informaţiilor
referitoare la aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de parteneriat public-privat;
- tratamentul egal, nediscriminatoriu pentru toţi ofertanţii, respectiv aplicarea în mod
nediscriminatoriu a criteriilor de selecţie şi a criteriilor pentru atribuirea contractului de
parteneriat public-privat;
- respectarea programului de desfăşurare a procedurii stabilit de autoritatea publică.
Procedura de selecţie trebuie să se desfăşoare în strictă conformitate cu programul stabilit şi
aprobat anterior de autoritatea publică;
- claritatea comunicării cerinţelor autorităţii publice. Cerinţele autorităţii publice, orice
element care poate prezenta un risc pentru proiect, precum şi restricţiile pentru bunul mers al
proiectului trebuie să fie clare pentru a fi bine înţelese şi efectiv comunicate investitorilor;
- demnitatea şi independenţa. Pe tot parcursul procesului de evaluare, membrii comisiei de
evaluare trebuie să facă dovada unei demnităţi morale şi profesionale absolute, asumată prin
declaraţii personale;
- recunoaşterea mutuală, adică acceptarea de către autoritatea publică a produselor şi
serviciilor oferite de candidaţii din alte state;
- libera concurenţă, respectiv asigurarea condiţiilor pentru ca orice candidat, să aibă dreptul
de a deveni, în condiţiile legii, contractant;
- standardizarea proceselor de parteneriat, ceea ce presupune necesitatea recurgerii la
„standardizare” pentru atragerea şi interesarea părţilor (standardizarea contractelor; a sistemului
de licitaţii; a serviciilor publice);
- echilibrul optim între managementul financiar descentralizat şi sistemul de control;
- responsabilitatea ca bază pentru relaţiile cu autorităţile bugetare;
18
 - asumarea diseminării depline a informaţiilor, adică asigurarea accesului la informaţia
respectivă şi distribuirea acesteia.
Experiența Republicii Moldova în domeniul parteneriatului public-privat
Deși minimă, dar și în Republica Moldova există o anumită experiență în realizarea
proiectelor în domeniul parteneriat public-privat. În urma unui studio realizat în cadrul
proiectului de asistență pentru Primăria Chișinău în domeniul parteneriat public-privat, susținut
de Fundația Soros Moldova, au fost identifi - cate câteva domenii în care se realizează proiecte
cu elemente de parteneriat public-privat. Cele mai reprezentative care se înscriu în condițiile
unui parteneriat public-privat sunt:
• construirea stațiilor de așteptare a transportului public urban în complex cu oferirea
posibilității de autorizare și amplasare a dispozitivelor de publicitate și a publicității exterioare;
• Centrul pentru tineret și copii „Family Center”;
• prestarea serviciilor de transport de pasageri cu maxi-taxiurile și autobusele de capacitate
mare;
• mansardarea blocurilor de locuit [2.4, pag.217].
La nivelul central, domeniile în care au fost încheiate contractele de parteneriat public-
privat sunt următoarele:
- construcțiile sociale pentru angajații din sectorul bugetar;
- ocrotirea sănătății (prestare a serviciilor de radiologie și diagnostică imagistică, serviciilor
calitative de hemodializă convenţională şi hemofiltrare);
- concesiune a activelor aflate în gestiunea Î.S. ”Aeroportul Internațional Chișinău” și a
terenului aferent acestora;
- proiectarea și construcția ,,Arenei Chișinău”.
Realizarea acestor proiecte necesită încă unele ajustări și perfecționări din cauza unor
lacune care mai persistă în relațiile stabilite prin contracte. Implementarea lor demonstrează că
există reale posibilități și oportunități de a utiliza parteneriatul public-privat în soluționarea
problemelor locale.
De asemenea, în cadrul proiectului de asistență în care a fost elaborat un Registru al
potențialelor proiecte în domeniul parteneriatului public-privat se regăsesc:
• obținerea gazului biologic și producerea energiei electrice prin captarea și utilizarea
gazelor obținute de la prelucrarea deșeurilor stocate la poligonul de deșeuri menajere a mun.
Chișinău;
• mansardarea blocurilor de locuit;
• construcția caselor de locuit prin ipotecă socială;
• amenajarea parcului „Valea Morilor”;
19
 • Centrul de Incubare, Transfer și Afacere Chișinău;
• întreținerea, amenajarea și protecția spațiilor verzi din mun. Chișinău;
• construcția stației de epurare biologică a mun. Chișinău și îmbunătățirea infrastructurii și
serviciului de asigurare cu apă potabilă și canalizare;
• reparația drumurilor și construcția centurilor de ocolire etc. [2.4, pag.217]
De asemenea, în cadrul unui Raport a auditului de performanță elaborat de către Curtea de
Conturi a RM se menționează că, la 01.01.2016 au fost raportate și înregistrate în Registrul
Patrimoniului Public 69 de contracte de parteneriat public-privat, din care 7 au fost încheiate de
autoritățile publice centrale, iar 62 – de autoritățile administrației publice locale. Termenul de
realizare în cazul a 49 de contracte a fost stabilit pe o perioadă de 49 de ani, iar pentru 20 de
contracte acesta variază de la 12 la 25 de ani. [3.1]
Din totalul patrimoniului gestionat de autoritățile publice (88193,8 mil.lei), parteneriatului
public-privat i-au fost transmise bunuri în valoare de 2105,7 mil.lei, ponderea acestora
constituind 2,4%. Cele mai solicitate domenii în care autoritățile publice au inițiat parteneriate
public-private au fost cele ce țin de salubrizare (40 de contracte), sănătate (13 contracte) și de
infrastructură (6 contracte). [3.1]
Constatările auditului denotă unele activități benefice înregistrate, în special ajustarea
cadrului regulator, activități de suport la inițierea parteneriatelor public-private, realizarea
investițiilor de către partenerii privați în cadrul contractelor auditate (circa 1,1 mld.lei). Totodată,
au fost atestate și unele probleme, deficienţe în gestionarea eficientă a sistemului parteneriatului
public-privat, care condiționează ineficiența derulării contractelor respective, necesitînd un
complex de acţiuni a căror realizare ar permite obținerea progreselor la acest capitol. Astfel:
[3.1]
- unele contracte de parteneriat public-privat încheiate nu corespund cerințelor și criteriilor
stabilite domeniului, nu conțin clauze privind repartizarea riscurilor, ceea ce a determinat în
unele cazuri reducerea responsabilităților partenerilor și, respectiv, diminuarea realizării scopului
și a beneficiilor așteptate;
- normele legale ce se referă la stabilirea termenelor contractuale (de pînă la 49 de ani) nu
conțin noțiuni/reglementări privind perioada de recuperare a investiției și obligativitatea
justificării acestora;
- Consiliul Național pentru parteneriatul public-privat nu a asigurat evaluarea politicilor
statului pentru definirea priorităților în domeniu și a deficiențelor aparente, ca rezultat nefiind
elaborate procese și soluții de remediere;
- matricea de repartizare a riscurilor elaborată de Ministerul Economiei nu este utilizată de
partenerii publici, situație care diminuează responsabilitățile partenerilor publici și privați,
20
majorînd riscul apariției unor situații problematice și impactul asupra rezultatelor scontate,
precum și asupra durabilității contractelor;
- procesele de identificare a barierelor şi deficiențelor existente în cadrul derulării
contractelor, de monitorizare și evaluare, realizate de Agenția Proprietății Publice, nu sînt
eficiente și nu se soldează cu identificarea posibilelor soluții de eliminare a acestora;
- autoritățile publice locale la inițierea și executarea contractelor de parteneriat public-
privat nu respectă întocmai normele legale, ceea ce a determinat nerealizarea benefică a unor
contracte (30 contracte).
Cele constatate de audit denotă că sistemul parteneriatului public-privat este afectat de
acțiunile ineficiente ale managementului implicat în realizarea scopului acestuia; nedeținerea
proceselor de monitorizare de către partenerii publici a implementării etapelor aferente
contractelor inițiate; nedesemnarea persoanelor responsabile de realizarea contractelor; lipsa
reglementărilor specifice pentru evidența și raportarea executării clauzelor contractuale de către
partenerii publici și cei privați etc.
Aceste circumstanțe au ca efect realizarea incompletă a scopului contractelor, inclusiv prin
nedeținerea de către partenerii publici a informațiilor relevante referitor la eficiența rezultatelor
obținute și înregistrate, onorarea obligațiilor contractuale de către părți, obstacolele și problemele
apărute etc.

1.3 Reglementarea juridică și instituțională a parteneriatului public-privat în

Republica Moldova
Principalul act normativ care reglementează relațiile de parteneriat publicprivat este
reprezentat de Legea cu privire la parteneriatul public-privat, nr. 179-XVI din 10 iulie 2008
(„Legea cu privire la parteneriatul public-privat”). [1.7] Legea stabilește principiile de bază
aplicate în relaţiile de parteneriat public-privat cum ar fi egalitatea de tratament, imparțialitatea,
nediscriminarea, transparența și proporționalitatea și stabilește obligația de a se asigura că
drepturile, taxele, riscurile și beneficiile care decurg din implementarea oricărui PPP sunt bine
echilibrate între sectorul public și partenerul privat și a se asigura că selectarea partenerului
privat și atribuirea contractelor a avut loc în urma unei proceduri competitive echitabile între
diferiți ofertanți. De asemenea, Legea cu privire la parteneriatul public-privat determină
principalele forme contractuale ale parteneriatului public-privat, precum şi modalitățile de
realizare a acestora. Mai mult ca atât, legea reglementează procedura de iniţiere, desfășurare şi
încetare a parteneriatului public-privat şi cea de selectare a partenerului privat.
Implementarea prevederilor Legii nr.179/2008 este reglementată de mai multe acte
normative, precum:
21
 1. Hotărârea Guvernului nr. 245 din 19.04.2012 cu privire la Consiliul Naţional pentru
parteneriatul public-privat; [1.4]
2. Hotărârea Guvernului nr. 419 din 18.06.2012 cu privire la aprobarea listei bunurilor
proprietate a statului şi a listei lucrărilor şi serviciilor de interes public naţional propuse
parteneriatului public-privat; [1.5]
3. Hotărârea Guvernului nr.476 din 04.07.2012 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat; [1.3]
4. Hotărârea Guvernului nr. 255 din din 11.04.2013 privind instituirea Reţelei
interministeriale de parteneriat public-privat; [1.6]
5. Ordinul nr. 143 al Ministerului Economiei din 02.08.2013 cu privire la aprobarea
Matricei preliminare de repartiție a riscurilor de proiect.[1.10]
În detaliu procedurile de selectare a partenerului privat şi de atribuire a contractului de
parteneriat public-privat sunt prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 476 din 04 iulie 2012 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a
partenerului privat („Regulamentul”). [1.3] Astfel, Regulamentul determină printre altele
modalitatea de desemnare a comisiei de selectare a partenerului privat, paşii exacţi ce urmează a
fi întreprinși în cadrul procedurii premergătoare atribuirii contractului de parteneriat public-
privat (identificarea obiectelor PPP, elaborarea studiului de fezabilitate, etc.), condiţiile generale
de aplicare a procedurii concursului de selectare a partenerului privat (comunicatul informativ de
iniţiere a PPP, accesul la procedura de atribuire a ofertanţilor şi clarificări ale documentaţiei
standard, înaintarea şi evaluarea ofertelor, desemnarea ofertei câştigătoare, etc.), condiţiile de
aplicare a concursului de selectare a partenerului privat cu precalificare sau prin dialog
competitiv. De asemenea, Regulamentul conţine structura cadru a studiului de fezabilitate şi a
contractului de parteneriat public-privat precum şi formularele standard utilizate în procedura de
atribuire a contractelor de parteneriat public-privat.
Un alt act normativ de relevanţă este şi Ordinul nr. 143 al Ministerului Economiei din 02
august 2013 cu privire la aprobarea Matricei preliminare de repartiție a riscurilor de proiect
(„Ordinul”), care determină un model orientativ de partajare a riscurilor între partenerul public şi
cel privat la implementarea proiectului de parteneriat public-privat.
Dacă menționăm și legislația aplicabilă în domeniu la nivel european, subliniem că, cadrul
normativ în vigoare privind contractele de parteneriat public privat în Uniunea Europeana sunt:
[2.14]
- Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European si a Consiliului din 26 februarie 2014
privind atribuirea contractelor de concesiune. Publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L
94/1 din 28.03.2014.
22
 - Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European si a Consiliului din 26 februarie 2014
privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE. Publicată în JO L 94/65 din 28
martie 2014.
- Directiva 2007/66/CE a Paralemtului European si a Consiliului din 11 decembrie 2007 de
modificare a Directivelor 89/665/CEE ale Consiliului in ceea ce priveste ameliorarea eficacitatii
cailor de atac in materie de atribuire a contractelor de achizitii publice.
- Regulamentul (CE) nr. 1564/2005 al Comisiei din 7 septembrie 2005 de stabilire a
formularelor standard pentru publicarea anunturilor in cadrul procedurilor de atribuire a
contractelor de achizitii publice in conformitate cu Directivele 2004/17/CE si 2004/18/CE ale
Parlamentului European si Consiliului.
Instituționalizarea parteneriatului public-privat
Parteneriatul public-privat este instuționalizat prin determinarea autorităţilor publice
competente să asigure inițierea și implementarea PPP și stabilește atribuții și responsabilități
concrete pentru autorităţile desemnate.
Astfel Guvernul aprobă documentele de politici în domeniul PPP, ministerele şi alte
autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate sunt responsabile de identificarea,
consolidarea, promovarea sau realizarea PPP la nivel central, iar autorităţile publice locale sunt
responsabile de implementarea PPP la nivel local.
Legea nr.179/2008 /Capitolul III/ identifică autorităţile publice responsabile de definirea,
promovarea şi realizarea politicilor în domeniul PPP, care sunt:
i) Guvernul Republicii Moldova;
ii) Ministerul Economiei și Infrastructurii;
iii) Ministerul Finanţelor;
iv) Agenţia Proprietăţii Publice;
v) Consiliul Naţional pentru parteneriatul public-privat;
vi) Autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întâi şi doi.
De competenţa Guvernului ţine:
a) aprobarea listei proiectelor propuse parteneriatului public-privat de către autoritățile
publice centrale și a listei lucrărilor și serviciilor de interes public național propuse
parteneriatului public-privat;
b) aprobarea obiectivelor proiectelor PPP de interes naţional, a cerinţelor generale privind
selectarea partenerului privat şi a condiţiilor PPP;
c) aprobarea documentelor de politici privind dezvoltarea PPP;

23
 d) aprobarea actelor normative necesare pentru executarea prezentei legi, aprobarea setului
de documente standard (modele de cereri, oferte, comunicate informative etc.), precum şi a
procedurilor standard pentru asigurarea funcţionării parteneriatului public-privat;
e) desemnarea autorităţii publice care va încheia contractele cu partenerii privaţi în cazul
PPP iniţiate de autoritățile administrației publice centrale, ș. a.
De competenţa Ministerului Economiei și Infrastructurii ţine:
a) elaborarea documentelor de politici privind dezvoltarea PPP;
b) elaborarea propunerilor de modificare şi completare a actelor legislative şi regulatorii
privind PPP, ș.a. [2.18, pag.6]
De competenţa Ministerului Finanţelor ține:
a) examinarea propunerilor privind participarea bugetului de stat la realizarea proiectelor
de parteneriat public-privat iniţiate şi aprobate de Guvern;
b) examinarea propunerilor care implică participarea bugetului de stat în realizarea
proiectelor PPP deja aprobate și monitorizarea utilizării fondurilor aferente PPP de către
partenerii publici; [2.18, p.6]
c) avizarea studiului de fezabilitate în cazul proiectelor de parteneriat public-privat inițiate
de autoritățile publice centrale, la a căror realizare se prevede participarea bugetului de stat.
De competenţa Agenţiei Proprietăţii Publice ține:
a) coordonarea iniţierii parteneriatelor publice-private la nivel naţional;
b) asistarea partenerului public în identificarea obiectivelor proiectelor de parteneriat
public-privat de interes naţional, elaborarea cerinţelor generale privind selectarea partenerului
privat, precum şi a condiţiilor parteneriatului public-privat propuse de către autorităţile
administraţiei publice centrale în baza studiilor de fezabilitate, prezentarea acestora Guvernului
spre aprobare;
b¹) avizarea studiilor de fezabilitate pentru parteneriatele public-private de interes naţional
şi local;
c) elaborarea şi punerea în aplicare a documentaţiei standard pentru procedurile de
selectare a partenerilor privaţi, diseminarea celor mai bune practici şi recomandări în domeniul
realizării parteneriatului public-privat;
d) monitorizarea şi evaluarea realizării parteneriatelor public-private;
e) acordarea către partenerii publici şi partenerii privaţi a asistenţei necesare aplicării
prezentei legi;
f) publicarea comunicatelor informative şi a documentelor aferente procedurii de selectare
a partenerilor privaţi pe pagina web a Agenţiei;

24
 g) ţinerea evidenţei parteneriatelor publice-private şi al riscurilor aferente realizării fiecărui
parteneriat;
h) acordarea, la cererea oricărei persoane, de consultaţii în domeniul parteneriatului public-
privat şi instruirea personalului partenerilor publici;
i) identificarea deficienţelor şi barierelor din calea realizării eficiente a parteneriatelor
publice-private; prezentarea către Guvern a rapoartelor anuale, publicarea analizelor statistice
privind proiectele de parteneriat public-privat;
j) identificarea potenţialelor parteneriate publice-private în baza informaţiilor transmise de
partenerii publici şi facilitarea contactelor între aceştia şi potenţialii parteneri privaţi;
k) solicitarea de la organele competente a informaţiilor necesare exercitării atribuţiilor
(art.14 alin.1 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat). [1.7]
În coordonarea inițierii proiectelor PPP în Republica Moldova, un rol cheie este atribuit
Agenției Proprietății Publice, repectiv și Direcției PPP din cadrul Agenției.
Ca o autoritate responsabilă de implementare, Agenției Proprietății Publice este primul
pilon de consultare a partenerilor publici și privați în aspectele legate de PPP și oferă asistență
consultativă pentru autorități publice implicate în identificarea și managementul proiectelor PPP.
În atribuțiile sale, în calitate de autoritate publică centrală ține avizarea proiectelor Hotărârilor de
Guvern privind aprobarea obiectivelor proiectelor PPP, procedurilor de selectare și condițiilor
generale în domeniul de aplicare al PPP. De asemenea, APP asigură coordonarea generală a
tuturor activităților PPP la nivel național.
De competenţa autorităților administrației publice locale ține:
a) aprobarea listei bunurilor proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale, a listei
lucrărilor şi serviciilor de interes public local propuse pentru PPP;
b) aprobarea obiectivelor şi condiţiilor PPP, cerinţelor generale privind selectarea
partenerului privat;
c) aprobarea tarifelor la serviciile publice de gospodărie comunală în condiţiile legislaţiei;
d) desemnarea membrilor comisiilor de selectare a partenerului privat.
e) asigurarea publicării comunicatului informativ;
f) aprobarea proiectelor contractelor de parteneriat public-privat în forma negociată (art.15
din Legea cu privire la parteneriatul public-privat). [1.7]
Autorităţile administraţiei publice locale sunt autorităţile responsabile de implementarea
politicilor în domeniul PPP la nivel local, precum şi de iniţierea, dezvoltarea, semnarea şi
monitorizarea contractelor PPP inițiate la decizia acestora.

25
 Nemijlocit, de competenţa primarului sau a preşedintelui raionului, după caz, ţine
semnarea contractelor PPP şi prezentarea în adresa Agenţiei a copiilor acestora pentru ținerea
evidenţei şi asigurarea monitorizării şi controlului realizării proiectelor PPP.
De competența Consiliului Naţional pentru Parteneriatul public-privat ține evaluarea
politicii statului pentru definirea priorităţilor şi strategiilor de implementare a PPP în Republica
Moldova şi monitorizarea PPP la nivel naţional. Consiliul este organ consultativ, fără
personalitate juridică, instituit pentru consolidarea eforturilor în organizarea eficientă a PPP,
precum şi pentru definirea priorităţilor şi strategiilor de implementare a PPP. [2.18, pag.8]
Consiliul are dreptul de a sugera crearea unor grupuri de lucru speciale și de a desemna
experți responsabili de pregătirea rapoartelor privind aspecte specifice.

26
 CAPITOLUL II. Particularitățile contractului de parteneriat public-
privat
2.1 Natura juridică a contractului de parteneriat public-privat
Formula juridică în colaborarea dintre sectorul public şi cel privat este contractul de
parteneriat public-privat. Reglementarea legală a contractului este asigurată de Legea cu privire
la parteneriatul publicprivat nr.179/2008 [1.7] şi Regulamentul privind procedurile standard şi
condiţiile generale de selectare a partenerului privat, aprobat prin Hotărârea Guvernului
nr.476/2012 [1.3]. Conform legii, parteneriatul public-privat este contractul de lungă durată,
încheiat între partenerul public şi partenerul privat pentru desfăşurarea activităţilor de interes
public, fondat pe capacităţile fiecărui partener de a repartiza corespunzător resursele, riscurile şi
beneficiile (art.2). Prin urmare, interesul de a elucida natura juridică a contractului de parteneriat
public-privat rezultă din însăşi definiţia acestui contract şi se manifestă prin protecţia ce se
cuvine s-o asigure statul domeniului proprietăţii şi libertăţii contractuale, consolidării încrederii
cetăţenilor într-un stat puternic, dinamic şi prosper din punct de vedere economic, adaptat
mutaţiilor care au loc în toate domeniile vieţii social-economice [2.10, pag.2]. În contextul
respectiv, este şi firesc ca cetăţenii să ceară de la stat prestarea cât mai eficientă a serviciilor
publice pentru a satisface interesul general, dar şi protejarea interesului particular.
Cercetările ştiinţifice au demonstrat că ceea ce este valabil unei anumite ramuri de drept
poate fi uşor contrazis de realităţile proprii unei alte ramuri de drept [2.10, pag.2]. Aplicând
logica respectivă la contractul de parteneriat public-privat, atestăm că acesta prezintă numeroase
puncte de tangenţă atât cu dreptul public, cât şi cu dreptul privat, iar de aici rezultă interesul de a
stabili locul contractului în cadrul acestor două mari ramuri de drept. Bineînţeles că nu putem
elabora o veritabilă teorie a contractului de parteneriat public-privat, fără încercarea de a analiza
şi de a compara instituţia respectivă prin prisma dreptului administrativ şi dreptului civil. În
măsura în care ne vom limita la tratarea contractului de parteneriat public-privat, din perspectiva
unei sin- gure ramuri de drept, nu vom reuşi înţelegerea actului juridic în integritatea sa şi nici
clarificarea unor situaţii aparte care pot surveni în practică.
Majoritatea autorilor sunt de părere că contractul de parteneriat public-privat poartă natură
juridică de drept administrativ. Astfel, profesorii Oliviu Puie şi Daniela Marta subliniază
apartenenţa contractului de parteneriat public-privat la categoria contractelor administrative,
întrucât autorităţile contractante sunt autorităţi publice care acţionează în virtutea capacităţii lor
de drept administrativ [2.21, pag.138].

27
 Un punct de vedere similar este împărtăşit de către cercetătorul Iulian Avram, potrivit
căruia, sub aspect de reglementare, aceste contracte administrative sunt supuse atât dispoziţiilor
dreptului comun (Codului civil), cât şi regulilor specifice dreptului public [2.5, pag.115].
Aceeaşi linie de gândire o întâlnim la autorul Vasile Pătulea care relatează că raporturile
juridice ce se leagă în cadrul parteneriatelor public-private între autorităţile publice şi investitorii
privaţi depăşesc sfera dreptului civil pur, având dimensiuni care se apropie mai mult de dreptul
public. Anume acesta, în viziunea autorului, este motivul care ne arată limpede că avem de-a
face cu un contract sui generis, ce are o reglemen- tare şi este supus unui regim juridic mixt
public şi privat [2.27, pag.44].
Prezintă interes şi o altă viziune, ce aparţine dnei profesor Rodica Narcisa Petrescu, care
susţine că, de lege lata, contractul de parteneriat public-privat poate fi socotit o variantă a
contractului de concesiune, iar ca natură juridică – un contract administrativ [2.28, pag.103].
Alţi autori au mers şi mai departe, arătând existenţa unor similitudini între regimul juridic
aplicabil contractului de concesiune şi regimul juridic aplicabil contractului de parteneriat
public-privat, astfel încât s-a pus întrebarea dacă nu ar fi fost suficiente în această materie Legea
cu privire la concesiuni sau chiar Legea administraţiei publice locale? [2.3, pag.172].
În fine, doctrinarul Mariana Stancu Ţipişcă ajunge la concluzia că contractul de parteneriat
public-privat este un contract administrativ, chiar dacă resursele materiale şi financiare angrenate
în parteneriat au provenienţă privată [2.32, pag.251].
Este ştiut faptul că statul poate să aibă doar o singură personalitate juridică, în orice
împrejurare. Personalitatea juridică a statului cuprinde capacitatea de drept public şi capacitatea
de drept privat, ambele capacităţi fiind exercitate de una şi aceeaşi autoritate publică. Având în
vedere acest considerent, se apreciază că toate contractele prin care autorităţile publice pun în
valoare bunuri proprietate privată sunt încheiate în baza actului administrativ şi combină
procedura dreptului public cu cea a dreptului privat. În acelaşi timp, pornind de la principiul că
capacitatea de drept civil este determinată şi limitată de necesitatea administrativului, aceste
contracte trebuie calificate contracte administrative şi, pe cale de consecinţă, ar trebui să intre
sub incidenţa legii contenciosului administrativ [2.31, p.70].
Expunându-ne opinia, pe măsură ce în legislaţia şi în doctrina altor state natura juridică a
contractului de parteneriat public-privat este bine delimitată (ea fiind, în mare parte, în favoarea
naturii juridice administrative), atunci în legislaţia naţională nu putem vorbi despre un veritabil
contract de parteneriat public-privat, fiindcă acesta, ca atare, se află în proces de formare. Legea
cu privire la parteneriatul public-privat stabileşte că parteneriatul public-privat se poate realiza
prin mai multe forme contractuale, precum: antrepriza, prestări de servicii, administrarea

28
fiduciară, locaţiunea, arenda, concesiunea, alte forme contractuale neinterzise de lege (art.18
alin.(1)). [1.7]
Luând în consideraţie că contractele respective sunt reglementate de normele Codului civil
al Republicii Moldova [1.2], o primă concluzie ar fi că raporturile de parteneriat public-privat
poartă natură juridică civilă. În realitate, situaţia este diferită.
În pofida tradiţiei acumulate şi care explică natura juridică de drept administrativ a
contractului de parteneriat public-privat, o situaţie bizară a survenit în legislaţia din România
odată cu modificările operate la Legea cu privire la parteneriatul public-privat nr.178/2010, prin
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.39/2011. [2.31, p.108] Conform noilor modificări,
competenţa de judecare a pricinilor survenite din relaţiile de parteneriat publicprivat a fost
atribuită secţiei comerciale a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul partenerului
public. Doctrina susţine că prin aceste acţiuni, legiuitorul român a calificat contractul de
parteneriat public-privat ca fiind contract comercial, în dezacord cu majoritatea opiniilor
exprimate în literatura de specialitate de-a lungul timpului, în sensul cărora aceste contracte sunt
administrative, întrucât, cel puţin, una dintre părţile contractante este un partener public [2.31,
pag.108-109].
Un rol important în identificarea raporturilor de parteneriat public-privat îi revine instituţiei
calificării. Conform unui studiu efectuat de profesorul Dorin Cimil, calificarea contractelor
parcurge patru etape succesive: prima etapă reprezintă cercetarea acordului de voinţă a părţilor
pentru a stabili dacă acest acord juridic este generator de efecte juridice. În a doua etapă se
apreciază elementele calificative de bază care determină esenţa şi natura juridică a raporturilor
contractuale, de exemplu, dacă contractul este sinalagmatic sau unilateral, cu titlu oneros sau cu
titlu gratuit, comutativ sau aleatoriu etc. Etapa a treia a calificării presupune atribuirea
contractului la o anumită categorie, precum: de înstrăinare, de prestare a serviciilor, de asigurare
etc. În fine, a patra etapă a acestui proces constă în stabilirea valabilităţii juridice a contractului
[2.11, pag.161].
Acelaşi autor, identifică două criterii de calificare a contractului: acordul de voinţă şi
scopul juridic. În temeiul acestor criterii, se menţionează că înţelegerea contractuală devine
obligatorie între părţi, independent de alţi factori obiectivi, precum forma de exprimare a
înţelegerii sau transmiterea efectivă a bunului. Altfel vorbind, la baza construcţiei contractului
civil stă principiul consensualismului, percepţie bazată pe anumite reguli de morală: a ţine
cuvântul, a fi de bună-credinţă, a respecta interesele celuilalt etc. [2.11, pag.162]
Expunându-ne punctul de vedere, recunoaştem importanţa ce revine principiului
consensualismului în relaţiile contractuale dintre părţi, însă regula respectivă nu poate fi aplicată
în cazul contractelor de parteneriat public-privat, unde simpla înţelegere dintre autoritatea
29
publică şi investitorul privat nu va produce efecte juridice. Orice relaţie de parteneriat public-
privat urmează a fi realizată conform exigenţelor stabilite de Legea nr.179/2008 şi de
Regulamentul nr.476/2012, precum: identificarea şi aprobarea obiectelor proiectelor de
parteneriat public-privat, elaborarea studiului de fezabilitate, crearea comisiei de selectare prin
concurs a partenerului privat, publicarea informaţiilor în Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, evaluarea ofertelor şi selectarea celei mai bune oferte, iar autoritatea publică va încheia
contractul de parteneriat public-privat cu ofertantul desemnat învingător de către comisia de
concurs.
Generalizând cele expuse, putem concluziona că, după natura sa juridică, contractul de
parteneriat public-privat este un contract administrativ din următoarele considerente:
În primul rând, structura-cadru a contractului de parteneriat public-privat este instituită
printr-un act normativ, şi anume, Anexa nr.2 la Regulamentul privind procedurile standard şi
condiţiile generale de selectare a partenerului privat, aprobat prin Hotărârea Guvernului
nr.476/2012.
În al doilea rând, una dintre părţile semnatare ale contractului de parteneriat public-privat
este în mod obligatoriu autoritatea publică, centrală sau locală (art.11 lit.(e), art.15 alin. (2) din
Legea cu privire la parteneriatul public-privat). Autoritatea publică acţionează în virtutea
capacităţii sale de drept administrativ conferită prin lege, motiv pentru care părţile se găsesc în
poziţie de inegalitate juridică. Deşi contractul de parteneriat publicprivat conţine şi clauze
susceptibile de negociere, cele mai multe însă sunt stabilite în mod unilateral de către autoritatea
publică. Astfel, în Anexa nr.2 a Regulamentului nr.476/2012 există o notă care stabileşte că
forma, structura şi conţinutul contractului vor fi negociate şi finalizate luând în considerare
secţiunile (clauzele unilaterale – n.n.) din contractul-cadru. Însă nu trebuie de înţeles că clauzele
unilaterale ar fi nişte prevederi rigide, ci dimpotrivă, Regulamentul stabileşte că acestea pot fi
detaliate şi li se pot adăuga şi alţi termeni specifici proiectului de parteneriat public-privat care
urmează a fi semnat.
În al treilea rând, alegerea investitorului privat se face nu la întâmplare, ci în baza unui
concurs, organizat în corespundere cu prevederile legii, prin elaborarea unui studiu de
fezabilitate, publicarea în Monitorul Oficial al Republicii Moldova a unui comunicat informativ
privind desfăşurarea concursului de selectare a partenerului privat, crearea unei comisii de
selectare etc.
În al patrulea rând, relaţia contractuală dintre autoritatea publică şi investitorul privat
îmbracă anumite formalităţi, mai complexe decât cele specifice contractelor de drept civil, cum
ar fi: respectarea uneia din formele contractuale de realizare a parteneriatului public-privat
(art.18 din Lege) şi a uneia din modalităţile de realizare a contractelor de parteneriat public-
30
privat (art.19 din Lege), exigenţe cu privire la forma şi structura contractului (art.20 din Lege).
Formalităţile sunt impuse de legiuitor în scopul realizării cu succes a serviciului public sau a
lucrărilor vizate în contract. Datorită formalităţilor cerute de lege, administraţia este obligată să
analizeze cu mare atenţie consecinţele actului pe care urmează să-l emită. În schimb, investitorul
privat are mai puţine posibilităţi de negociere a clauzelor contractuale, fiindcă acestea, în mare
parte, sunt formulate din start.

2.2 Încheierea contractului de parteneriat public-privat

Orice contract se încheie între părţi pentru ca în viitor acestea să săvârşească acţiuni
producătoare de efecte juridice în corespundere cu condiţiile contractului. La rândul lor,
condiţiile contractuale nu numai că reglementează comportamentul părţilor obligate, dar şi
reprezintă un temei pentru aprecierea (calificarea) acestuia. Fiecare parte contractantă îşi
coordonează acţiunile sale viitoare în cadrul segmentului contractual conform prevederilor
stabilite, respectiv apreciază acţiunile celeilalte părţi în funcţie de faptul corespunderii lor
aceloraşi prevederi, fixate în contract [2.11, pag.160]. În legătură cu aceasta, se distinge între
comportamentul real al părţilor şi comportamentul ideal (model) al acestora.
De fiecare dată, când se vorbeşte despre operaţiuni contractuale, este absolut necesară
calificarea contractelor, adică să se ştie ce tip de contract avem, cu scopul de a determina legea
aplicabilă. Or, există contracte care nu intră, aparent, în niciuna din categoriile prevăzute de către
lege; acestea sunt contractele nenumite, în sensul prevăzut de art.667¹ din Codul civil, că părţile
pot încheia contracte care nu sunt prevăzute de lege (contracte nenumite). La rândul lor,
contractele nenumite pot fi clasificate în două categorii): contracte complexe şi contracte sui
generis. Contractele complexe cuprind elemente ale diferitelor contracte prevăzute de lege
(art.667² Cod civil), [1.2] pe când contractul sui generis nu ţine de nici un contract special [2.11,
pag.161].
Este cunoscut faptul că un contract se consideră încheiat din momentul unirii ofertei cu
acceptul. În temeiul art.681 din Codul civil, oferta de a contracta este propunerea adresată unei
sau mai multor persoane, care conţine toate clauzele esenţiale ale viitorului contract şi care
reflectă voinţa ofertantului de a fi legat prin acceptarea ofertei. [1.2] Într-un context adaptat
relaţiilor de parteneriat public-privat, Legea nr.179/2008 [1.7] stabileşte că oferta reprezintă
propunerea scrisă înaintată de ofertant partenerului public în vederea iniţierii sau stabilirii unui
parteneriat publicprivat, respectiv calitatea de ofertant o are persoana juridică de drept privat sau
persoana fizică care înaintează ofertă în vederea stabilirii unui parteneriat public-privat (art.2).
Vedem astfel că semnul calificativ al ofertei este propunerea scrisă care conţine toate elementele
esenţiale ale viitorului contract de parteneriat public-privat şi prin care ofertantul îşi exprimă
31
dorinţa de a fi legat prin acceptarea ofertei. Scopul şi finalitatea oricărei oferte este de a fi
acceptată de cineva, fapt ce va genera încheierea contractului de parteneriat public-privat.
Prezintă interes faptul că în cazul parteneriatului public-privat se produce o inversare a
coraportului dintre ofertă şi acceptare. În mod normal, oferta de a contracta trebuie să parvină de
la autoritatea publică, iar acceptarea ofertei, chiar şi prin concurs, trebuie să parvină de la
investitorii privaţi. Astfel, în temeiul art.25 al Legii nr.179/2008, autoritatea publică în procedura
de selectare a partenerului privat parcurge următoarele etape: [1.7]
a) identificarea obiectului și a obiectivului parteneriatului public-privat, determinarea
partenerului public și înaintarea acestora Guvernului spre aprobare;
a¹) aprobarea de către Guvern a obiectivelor parteneriatului public-privat, a bunurilor
aferente lucrărilor și serviciilor ce fac obiectul parteneriatului public-privat, a cerințelor generale
de selectare a partenerului privat și a condițiilor parteneriatului public-privat;
b) elaborarea, de către partenerul public, grupul de experţi sau de către persoana desemnată
de aceştia, a unui studiu de fezabilitate care să demonstreze oportunitatea iniţierii parteneriatului
public-privat – justificarea tehnică şi economică a proiectului de parteneriat public-privat,
caracteristicile principale, indicatorii tehnico-economici ai parteneriatului public-privat,
identificarea şi analiza riscurilor (riscul politic, legislativ, financiar şi economic, riscul de
executare, de mediu);
c) avizarea studiului de fezabilitate de către Agenţie, în condiţiile stabilite de Guvern;
d) elaborarea de către partenerul public a documentaţiei necesare concursului de selectare a
partenerului privat, care include:
- descrierea obiectului parteneriatului public-privat;
- condiţiile realizării parteneriatului public-privat;
- modelul contractului de parteneriat public-privat;
e) desemnarea de către partenerul public a membrilor comisiei de selectare a partenerului
privat;
f) publicarea în Monitorul Oficial al Republicii Moldova a unui comunicat informativ
privind desfăşurarea concursului de selectare a partenerului privat;
g) transmiterea spre publicare sau publicarea pe pagina web a Agenţiei a documentaţiei
necesare concursului de selectare a partenerului privat;
h) primirea şi examinarea ofertelor;
i) adoptarea deciziei asupra desemnării partenerului privat sau respingerii tuturor ofertelor
primite.
Altfel spus, procedura de iniţiere a parteneriatului public-privat şi procedura de selectare a
investitorului privat ţin de competenţa exclusivă a autorităţii publice, centrale sau locale, după
32
caz. De facto însă rolul de ofertant în raporturile de selectare a investitorului privat îl deţine nu
autoritatea publică (aşa cum ar trebui să fie), ci investitorul privat, dornic de a participa la
concurs.
Conform art.28 al Legii nr.179/2008, pentru participare la concurs, ofertantul înaintează
comisiei de selectare a partenerului privat o ofertă, care trebuie să corespundă unor criterii
prevăzute de lege. Primirea ofertelor înaintate de ofertanţi şi examinarea acestora este realizată
de către Comisia de selectare a partenerului privat, special creată în acest scop. Cerinţele faţă de
ofertanţi, datele care urmează a fi incluse în ofertă, adresa şi termenul-limită de prezentare a
ofertelor, informaţiile despre locul şi data examinării ofertelor, criteriile de selectare a celei mai
bune oferte şi termenul în care ofertanţii sunt informaţi în privinţa rezultatelor concursului sunt
prevăzute în comunicatul informativ (art.26 alin.(1) al Legii nr.179/2008). Ofertele se prezintă în
limba de stat, în plic sigilat, la adresa indicată în comunicatul informativ, iar Comisia eliberează
ofertantului, în mod obligatoriu, o recipisă în care indică data şi ora recepţionării ofertei. [2.23,
pag.23]
Pentru a înţelege logica inversării coraportului dintre ofertă şi accept în raporturile de
parteneriat publicprivat, atât de diferită de logica aplicabilă contractelor civile, trebuie să pornim
de la faptul că toate acţiunile precontractuale realizate de către autoritatea publică, cum sunt:
identificarea obiectului, elaborarea studiului de fezabilitate, formarea comisiilor de concurs,
publicarea informaţiilor etc., de fapt, nu reprezintă o ofertă, ci un proces obişnuit de pregătire
(organizatoric) atribuit prin lege în competenţa autorităţilor publice. De aceea, perioada cuprinsă
între identificarea obiectului ce urmează a fi acordat parteneriatului public-privat şi selectarea de
către comisia de concurs a investitorului câştigător nu cade în nici un fel sub incidenţa normelor
din Codul civil. Modelul respectiv este aplicabil şi altor contracte administrative din legislaţia
naţională, cum sunt contractul de concesiune şi contractul de achiziţii publice, iar în ambele
cazuri autorităţile publice au un rol triplu: de organizator al procesului de selectare a
investitorului privat, de supraveghetor (prin evidenţă şi control) şi de beneficiar al rezultatelor
finale.
Aceeaşi situaţie o avem şi cu referire la acceptul de a contracta. Conform prevederilor din
Codul civil, constituie acceptare declaraţia destinatarului ofertei sau o altă acţiune care atestă
consimţirea ofertei (art.687 alin.(1)). În doctrina de specialitate, acceptarea este reprezentată ca o
manifestare de voinţă făcută cu intenţia de a produce efecte juridice care constau în naşterea,
modificarea sau stingerea raportului juridic contractual. Regulile privind condiţiile de validitate a
acceptării, cele privitoare la elementele esenţiale, precum şi efectele generale pe care aceasta le
poate produce sugerează ideea că acceptarea îmbracă forma actului juridic unilateral. Aceasta se
explică prin faptul că, în primul rând, acceptarea reprezintă o manifestare de voinţă a
33
acceptantului constând în aducerea la cunoştinţa ofertantului a acordului de a încheia contractul.
Aducerea la cunoştinţă poate fi realizată sub orice formă, expresă sau tacită, dacă din conţinutul
ofertei nu reiese altfel. În al doilea rând, manifestarea acceptării se va face întotdeauna cu
intenţia de a produce efecte juridice. Lipsa intenţiei sau vicierea ei va atrage anularea sau
nulitatea raportului juridic format, iar în unele cazuri (atunci când lipseşte angajamentul juridic),
imposibilitatea formării lui, efecte ce sunt specifice actului juridic [2.7, pag.46].
Acceptul trebuie să fie necondiţionat, adică să exprime voinţa de a accepta oferta, fără a
impune anumite condiţii [2.16, pag.242]. Însă nu trebuie să credem că actul de încheiere a
contractului de parteneriat public-privat se limitează la momentul întâlnirii ofertei (comunicatul
informativ al autorităţii publice despre organizarea concursului) cu acceptul (depunerea de către
investitorul privat a setului de acte pentru participare la concurs). Încheierea contractului de
parteneriat public-privat reprezintă un proces de durată, care presupune parcurgerea unor etape
succesive prevăzute la art.25 al Legii nr.179/2008 și pe care le-am enumărat ceva mai sus.
După examinarea tuturor ofertelor primite, Comisia de selectare a partenerului privat
întocmeşte raportul de evaluare a ofertelor recepţionate şi decide asupra desemnării partenerului
privat câştigător sau respingerii tuturor ofertelor. În calitate de câştigător al concursului este
desemnat participantul care a propus oferta cea mai avantajoasă. Oferta cea mai valoroasă este
miezul unui proiect de succes, în timp ce oferta cea mai ieftină nu este întotdeauna metoda cea
mai bună pentru alegerea partenerului privat.
Partenerul public are obligaţia de a încheia contractul de parteneriat public-privat cu
ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câştigătoare de către Comisia de selectare a
partenerului privat. În termen de 30 de zile de la data publicării deciziei de selectare a ofertei
câştigătoare în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Comisia de concurs elaborează un
proiect de contract pe care îl va transmite ofertantului desemnat învingător. Mai apoi ambii
parteneri au la dispoziţie încă 30 de zile calendaristice pentru a negocia clauzele viitorului
contract de parteneriat public-privat (art.30 al Legii nr.179/2008). Proiectul contractului de
parteneriat public-privat în forma negociată urmează a fi aprobat şi semnat de autoritatea publică
abilitată. Valoarea investiţiilor indicată în oferta câştigătoare este fermă şi nu poate fi modificată.
Fiind încheiat în vederea realizării unei competenţe a administraţiei publice, contractul de
parteneriat public-privat se deosebeşte din start de contractul de drept privat, el având o natură
juridică preponderent de adeziune (prin clauze impuse de administraţie) şi mai puţine clauze
negociate. Astfel, părţile au obligaţia de a accepta anumite clauze reglementare stabilite prin lege
sau, pe baza legii, prin hotărâre de guvern (clauze care formează partea reglementară a
contractului), însă au şi facultatea de a negocia alte clauze contractuale (partea contractuală).
[2.15]
34
 Clauzele care formează partea reglementară a contractului se regăsesc în Anexa nr.2 la
Regulamentul nr.476/2012, iar clauzele negociate sunt mai puţin la număr şi părţile le includ în
contract pornind de pe poziţii de egalitate juridică. De exemplu, în Hotărârea Guvernului
nr.428/2012 se face referire la faptul că parteneriatul public-privat pentru prestarea serviciilor de
radioterapie va funcţiona în baza contractului de parteneriat public-privat încheiat între
Ministerul Sănătăţii, Institutul Oncologic şi ofertantul câştigător. În cuprinsul actului normativ,
sunt menţionate o serie de clauze ce urmează a fi introduse în viitorul contract şi care se vor
referi la: drepturile şi obligaţiile părţilor, condiţiile de admitere a pacienţilor, graficul şi schema
de plată, riscurile. [2.23, pag.25]
Efectuând o analiză a acestor clauze, ajungem la concluzia că marea majoritate poartă
caracter de adeziune şi doar clauzele de încetare a contractului pot fi supuse negocierii. Din
conţinutul actului normativ, reiese că ofertantul câştigător îşi va asuma toate riscurile cu privire
la costurile de reparaţie, construcţie, achiziţionare, mentenanţă, operare a dispozitivelor
medicale, dotare cu personal, precum şi costurile operaţionale, inclusiv pentru consumabilele
utilizate în cadrul serviciului de radioterapie (pct.4). În situaţia în care după expirarea termenului
de 30 de zile ofertantul desemnat învingător refuză semnarea contractului de parteneriat public-
privat, Comisia de concurs este în drept să desemneze în calitate de învingător ofertantul clasat
pe locul imediat următor conform rezultatelor evaluării. Contractul se consideră încheiat la data
semnării lui de către părţi.
În numele partenerului public contractul se semnează de către:
a) conducătorii autorităţilor publice desemnate de către Guvern – în cazul parteneriatelor
public-private de interes naţional iniţiate de către Guvern şi autorităţile publice centrale;
b) primar – în cazul parteneriatelor public-private de interes local iniţiate de către
autorităţile publice locale;
c) preşedintele raionului – în cazul parteneriatelor public-private de interes raional iniţiate
de către autorităţile publice raionale;
d) reprezentantul împuternicit al unităţii teritoriale autonome Găgăuzia în cazul
parteneriatelor public-private iniţiate de către UTA Găgăuzia.
În ceea ce priveşte investitorul privat, indiferent de forma organizatorico-juridică a acestuia
(societate pe acţiuni, societate cu răspundere limitată etc.), contractul de parteneriat public-privat
urmează a fi semnat doar de către administrator.
După ce proiectul contractului în forma negociată a fost semnat de ambii parteneri, acesta
urmează a fi aprobat şi semnat de Agenţia Proprietăţii Publice. În mod suplimentar, Comisia de
concurs va obliga ofertantul câştigător să instituie o garanţie bancară de bună execuţie a
contractului, care în practică se manifestă sub forma unei scrisori de garanţie bancară. Mărimea
35
sumei cerute în calitate de garanţie va fi stabilită de către Comisia de concurs. Scopul instituirii
acestei garanţii constă în asigurarea autorităţii publice că îndeplinirea contractului de parteneriat
public-privat va fi dusă până la sfârşit. Dacă ofertantul câştigător refuză să semneze contractul de
parteneriat publicprivat, garanţia depusă nu i se restituie. Investitorul privat va pierde garanţia
depusă şi în cazul desfacerii unilaterale a contractului, fără a prezenta motive întemeiate în acest
sens.
O altă situaţie există în România. În conformitate cu prevederile Legii parteneriatului
public-privat a României, [2.23, pag.25] după ce investitorul privat este selectat, partenerul
public încheie cu acesta un contract de parteneriat public-privat, iar în baza acestui contract se
înfiinţează o companie de proiect care funcţionează ca o societate comercială pe acţiuni ale cărei
acţiuni sunt deţinute de către partenerul public şi investitorul privat. Compania de proiect va
funcţiona pe întreaga perioadă de derulare a contractului de parteneriat public-privat, urmând a fi
lichidată la data finalizării acestuia. Aportul partenerului public la capitalul companiei de proiect
se depune doar în natură (art.4 alin. (1) lit.f)). În Legea cu privire la parteneriatul public-privat a
Republicii Belarus [2.23, pag.25] se admite ca la încheierea contractului, partenerul public să fie
reprezentat de mai multe autorităţi publice şi, în acest caz, conducătorii autorităţilor publice vor
trebui, în mod suplimentar, să semneze un contract în care să stabilească care dintre ei va fi
responsabil de negocierea şi încheierea contractului de parteneriat public-privat (art.26).
Discuţii apar cu referire la formele contractuale de realizare a parteneriatului public-privat.
Legea nr.179/2008 stabileşte că parteneriatul public-privat se poate realiza prin mai multe forme
contractuale, precum: antrepriza, prestări de servicii, administrarea fiduciară, locaţiunea, arenda,
concesiunea, contract de societate comercială sau societatea civilă (art.18 alin.(1)). Se pune
întrebarea: care este legătura dintre contractul de parteneriat public-privat, pe de o parte, şi
contractele enumerate la art.18 din Legea nr.179/2008, pe de altă parte? Este necesară încheierea
a două contracte separate sau a unui singur contract, dar cu elemente de antrepriză, concesiune,
locaţiune etc.? În pofida faptului că poartă calificativul de „parteneriat public-privat”, contractul
respectiv nu dispune de un conţinut propriu, ci este elaborat după anumite modele contractuale.
De aceea, corect este a spune: „parteneriat public-privat apărut în baza contractului de
concesiune, locaţiunea, antrepriză ş.a.m.d.” [2.22, pag.21-26.]. Însă, indiferent de forma de
realizare a parteneriatului public-privat, contractul încheiat între partenerul public şi partenerul
privat trebuie să conţină o serie de clauze enumerate la art.20 din Legea nr.179/2008, dar şi în
Anexa 2 la Regulamentul nr.476/2012.
De exemplu, în Ucraina, Legea cu privire la parteneriatul public-privat [2.23, pag.25] nu
recunoaşte existenţa unui contract distinct de parteneriat public-privat, ci utilizează o sintagmă
generală, de „contract încheiat în cadrul parteneriatului public-privat” (договор который
36
заключается в рамках государственно-частного партнерства), prin „contract” avându-se în
vedere una din formele contractuale de realizare a parteneriatului public-privat prevăzute de
legea ucraineană, precum: concesiunea, activitatea în comun (societate civilă), distribuirea
producţiei, alte contracte (art.5).
Generalizând cele expuse, concluzionăm că, procesului de încheiere a contractului de
parteneriat public-privat în legislaţia naţională îi sunt consacrate foarte puţine reglementări. În
Legea nr.179/2008, încheierea contractului de parteneriat public-privat este reflectată într-un
singur articol, art.30, iar pentru comparaţie, în legea similară a României încheierii contractului îi
sunt consacrate zece articole (art.13-22), incluse într-un capitol separat denumit „Reguli
aplicabile pentru încheierea contractului de parteneriat public-privat” (cap. II). Cu toate acestea,
legea Republicii Moldova este mai bine elaborată, cu puţine erori şi prezintă mai multe şanse de
succes comparativ cu legea similară a României.
Un risc sporit pentru interesul public în implementarea proiectelor de parteneriat public-
privat îl constituie aplicarea improprie a Legii cu privire la concesiunea de lucrări și servicii, iar
aceasta dă naştere unor paralelisme de ordin practic. Deseori, autoritatea publică şi investitorul
privat sunt puşi în situaţia de a alege între două soluţii aproape identice, concesiunea şi
parteneriatul public-privat. În acest context, apare întrebarea: pentru ce sunt necesare două
modele contractuale practic asemănătoare? Mai raţional ar fi ca Legea cu privire la concesiunea
de lucrări și servicii să fie ajustată prevederilor din Legea cu privire la parteneriatul public-privat
şi orice tip de colaborare dintre autoritatea publică şi investitorul privat să fie realizată conform
prevederilor din Legea cu privire la parteneriatul public-privat. Luând în consideraţie acest fapt,
recomandăm modificarea Legii cu privire la concesiuni prin includerea unor norme ce ar stabili
supremaţia Legii cu privire la parteneriatul public-privat asupra tuturor situaţiilor de încheiere a
contractelor de concesiune.

2.3 Încetarea efectelor contractului de parteneriat public-privat

Legislaţia naţională cuprinde reglementări laconice cu referire la încetarea efectelor
contractului de parteneriat public-privat. Atât Legea cu privire la parteneriatul public-privat,
nr.179 din 10.07.2008 [1.7] (în continuare – Legea nr.179/2008), cât şi Regulamentul privind
procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat, nr.476 din
04.07.2012 [1.3] (în continuare – Regulamentul nr.476/2012), conţin norme juridice identice,
conform cărora parteneriatul public-privat încetează:
a) la expirarea contractului încheiat între partenerul public şi partenerul privat;
b) în baza acordului dintre partenerul public şi partenerul privat;

37
 c) în alte cazuri prevăzute de lege sau de contract (art.31 din Lege şi pct.136-139 din
Regulament).
Aceleaşi temeiuri de încetare a contractului de parteneriat public-privat găsim în art.25 din
Legea României privind parteneriatul public-privat, nr.178/2010, de unde am putea crede că
legiuitorul român s-a inspirat din legislaţia moldovenească, ţinând cont că legea română a fost
adoptată la doi ani după intrarea în vigoare a legii moldoveneşti.
Temeiuri suplimentare de încetare a raporturilor de parteneriat public-privat găsim în
Legea cu privire la concesiunile de lucrări și servicii. Conform legii în cauză, ,,fără a aduce
atingere dispozițiilor dreptului comun privind încetarea contractelor sau a dreptului autorității
contractante de a solicita constatarea nulității absolute a contractului de concesiune, în
conformitate cu dispozițiile dreptului comun, autoritatea contractantă are dreptul de a rezilia
unilateral un contract de concesiune în perioada de valabilitate a acestuia în cazul în care:
a) a avut loc o modificare a contractului de concesiune care impune o nouă procedură de
atribuire a concesiunii în conformitate cu art. 35;
b) concesionarul se afla, în momentul atribuirii contractului, în una dintre situațiile
prevăzute la art. 29 alin. (1)–(3), care presupun excluderea acestuia din procedura de atribuire a
concesiunii.” (Art.36). [1.8] Însă, indiferent de cauzele încetării contractului, partenerul privat
este obligat să asigure continuitatea activităţii sau prestării serviciilor în condiţiile stipulate în
contract până la preluarea acestora de către partenerul public.
În doctrina de specialitate sunt redate şi alte temeiuri de reziliere unilaterală a contractului
de parteneriat public-privat. Astfel, partenerul public va putea denunţa unilateral contractul de
parteneriat public-privat în cazul în care necesitatea serviciului public (n.n. – obiectului
contractului) a dispărut, atunci când este necesară o nouă formă de exploatare a serviciului
public, în caz de neînţelegeri grave între doi parteneri privaţi care colaborează la realizarea
aceluiaşi serviciu public sau în caz de neînţelegeri între partenerul privat şi beneficiari [2.24,
p.209].
Expirarea termenului contractului. Termenul este un element esenţial în cadrul
contractului de parteneriat public-privat. Legea nr.179/2008 prevedea că, indiferent de forma
contractuală de realizare a parteneriatului public-privat, contractul încheiat între partenerul
public şi partenerul privat trebuie să conţină termenul contractului, precum şi termenul de dare în
exploatare a obiectului parteneriatului public-privat (art.20 alin.(1) lit.(d) şi (e)). Durata
contractului este determinată până la semnarea acestuia în baza ofertei finale depuse de
investitorul selectat de autoritatea publică, dar şi în baza negocierilor dintre părţi. Prelungirea
duratei contractului este posibilă prin acordul părţilor dacă intervin motive temeinice, care nu au
putut fi prevăzute la momentul semnării contractului.
38
 La expirarea contractului, bunul public se transferă cu titlu gratuit partenerului public în
bună stare, funcţional şi liber de orice sarcină sau obligaţie. În cazul încetării contractului de
parteneriat public-privat prin expirare, partenerul privat este obligat să restituie în mod gratuit
partenerului public bunurile libere de orice sarcini. În acord cu partenerul public pot rămîne în
proprietatea partenerului privat bunurile construite și/sau procurate din sursele alocate de
partenerul privat, precum și îmbunătățirile aduse obiectului contractului, dacă acestea pot fi
separate de obiectul în cauză fără a-l prejudicia și acest lucru este prevăzut în contract (art.19
alin.(1) şi art.31 alin.(2) din Legea nr.179/2008). Luând în considerare că termenul contractului
de parteneriat public-privat nu poate depăşi 50 de ani (art.19), există prezumţia că această
perioadă îndelungată de timp este suficientă pentru ca partenerul privat să-şi poată recupera
cheltuielile de investiţie şi să acumuleze profit din afacerea iniţiată. Din acest considerent, la
expirarea termenului contractului, posesia şi folosinţa asupra obiectului parteneriatului public-
privat urmează a fi restituite cu titlu gratuit partenerului public. Regula dată este valabilă chiar şi
în cazul în care partenerul privat a efectuat, din banii proprii, construcţia, finanţarea, exploatarea
şi întreţinerea bunului (de exemplu, a unui edificiu, viaduct, a unei autostrăzi etc.). Sintagma
liber de orice sarcini presupune că la momentul predării bunului acesta nu trebuie să fie gajat,
ipotecat şi nici grevat cu servitute sau afectat de modalităţi.
Din nefericire, legislaţia naţională nu prevede procedura de notificare a părţilor în cazul
încetării efectelor contractului de parteneriat public-privat, lăsând aceasta exclusiv pe seama
părţilor. Conform art.20 alin.(1) lit.(j) din Legea nr.179/2008, modalitatea şi procedura de
restituire a obiectului parteneriatului public-privat trebuie să fie prevăzută, după caz, în
contractul de parteneriat public-privat, indiferent de forma contractuală de realizare a acestuia.
Pentru comparaţie, în legislaţia română este prevăzut în mod expres că compania de proiect are
obligaţia să notifice cu cel puţin 90 de zile, dar nu mai mult de 120 de zile până la expirarea
perioadei de valabilitate a contractului, partenerul public cu privire la intenţia de a preda bunurile
publice şi bunurile rezultate din derularea contractului de parteneriat public-privat (art.25 alin.
(3)), iar partenerul public are obligaţia de a prelua aceste bunuri până la încetarea efectelor
contractului. [2.32, p.47]
Acordul părţilor. Contractul de parteneriat public-privat poate înceta prin acordul părţilor.
În acest sens, Legea nr.179/2008 prevede că, prin acordul lor, contractanţii pot conveni încetarea
efectelor contractului înainte de data pe care ei au prevăzut-o iniţial (art.31 alin.(1) lit.(b)).
Rezoluțiunea. Rezoluțiunea este cel mai drastic remediu juridic al creditorului pentru
neexecutarea unei obligații contractuale, și asta fiindcă prin efectul rezoluţiunii se sting
obligaţiile nestinse rezultate din contract sau partea relevantă a acestor obligaţii. Trebuie să
menționăm că până la modificările Codului civil din 2018, contratelor cu executare succesivă,
39
cum este cel de parteneriat public-privat, li se aplica instituția rezilierii. Însă, după modernizarea
Codului civil, s-a decis uniformizarea terminologiei aferente dreptului unei părți de a pune capăt
raportului contractual (rezoluțiune, reziliere, denunțare, revocare, desfacere, încetare). În special,
ca urmare a criticilor aduse în doctrina privind distincția dintre rezoluțiune și reziliere, și având
în vedere că numeroase sisteme de drept nu fac această distincție (francez, italian, rusesc etc.),
perechea „rezoluțiune și reziliere” se înlocuiește cu termenul unic „rezoluțiune”. În acord cu
terminologia modernă Proiectul folosește expres „rezoluțiunea raportului contractual” și nu
„rezoluțiunea contractului”. Or, scopul rezoluțiunii este de a pune capăt drepturilor și obligațiilor
părților (efectul) și nu a acordului de voință al lor (cauza). Cu toate acestea, expresia rezoluțiunea
contractului nu este greșită, și va trebui interpretată ca rezoluțiune a raportului contractual.
Mai mult, redactorii Codului civil modernizat au anticipat că practica ocazional va folosi
termenul de „reziliere” și chiar unele acte normative ar putea cuprinde acest termen. Din acest
motiv, în Legea privind punerea în aplicare a Codului civil s-a inclus norma potrivit căreia în
cazul în care un contract încheiat după intrarea în vigoare a modificărilor cuprinse în Proiect, sau
un act normativ, indiferent de data adoptării, face referință la rezilierea sau denunțarea unui
contract se consideră că referința este la rezoluțiunea raportului contractual izvorât din acel
contract. [3.3]
Conform doctrinei de specialitate, rezoluțiunea este necesară ori de câte ori între părţi iau
naştere raporturi contractuale patogene, adică situaţii de incertitudine sau de rupere a echilibrului
contractual: fie prin neexecutare (care include neexecutarea totală, parţială, neconformă sau cu
întârziere); fie prin apariţia unui risc de neexecutare în viitor; fie prin schimbarea esenţială a
circumstanţelor care afectează economia contractului [2.24, pag.216]. Operând cu termenul
„greşeală”, cercetătorul A. Mihalcescu susţine că greşeala uneia din părţi poate justifica
rezilierea contractului din partea celuilalt contractant dacă această greşeală este de o gravitate
deosebită (nerespectarea clauzelor contractuale; suspendarea lucrărilor; refuzul de a se conforma
ordinelor date de administraţia publică) [2.24, pag.216].
Stabilirea temeiurilor de rezoluțiune a contractului de parteneriat public-privat este lăsată
la discreţia părţilor contractante. În structura-cadru a contractului de parteneriat public-privat,
prevăzut ca anexă la Regulamentul nr.476/2012, rezoluțiunii şi încetării contractului este
consacrat un capitol separat. Partenerul public şi partenerul privat, de comun acord, trebuie să
prevadă: clauze de încetare a contractului; condiţii de reziliere unilaterală sau de comun acord;
clauze de retragere din proiect; clauza de despăgubire; răspunderea pentru neexecutarea
obligaţiilor în cazul încetării (rezilierii, după caz) contractului (Cap.VIII). De exemplu, în
Contractul de colaborare şi investiţii comune (parteneriat public-privat pentru finisarea
obiectului nefinalizat al Spitalului Clinic mun.Bălţi) aprobat prin Decizia Consiliului municipal
40
Bălţi nr.8/49 din 24.11.2011, este prevăzut că contractul încetează la expirarea termenului, dacă
părţile nu convin în scris prelungirea acestuia; prin reziliere, în cazul nerespectării obligaţiilor
contractuale de către autoritatea publică, cu plata de despăgubiri în sarcina sa; în cazul dispariţiei
sau a degradării obiectelor contractului şi care fac imposibilă continuarea raporturilor de
parteneriat. Autoritatea publică decide rezilierea contractului în cazul în care investitorul privat
intră în procedura de lichidare, devine insolvabil ori încetează să facă plăţi creditorilor săi
(Cap.12) [3.4].
Rezoluțiunea contractului de parteneriat public privat-privat nu se face deodată, fiind
necesară respectarea unui termen de preaviz. Conform Legii nr.179/2008, în cazul în care una
dintre părţi nu respectă obligaţiile asumate sau în cazul incapacităţii ei de a îndeplini aceste
obligaţii, cealaltă parte este îndreptăţită să ceară rezilierea contractului, cu respectarea unui
termen de preaviz de cel puţin 3 luni (art.23 alin.(2)). Astfel, partenerul public va trebui să
notifice intenţia sa de reziliere a contractului. În notificare va face menţiuni cu privire la
motivele ce au determinat această măsură, cuantumul despăgubirilor datorate partenerului privat
şi modul de plată a acestora. Termenul de preaviz este şi un termen de graţie în aceleaşi timp, în
sensul că partea care nu şi-a executat obligaţiile contractuale are posibilitatea de a reveni, în
decursul a 3 luni, asupra condiţiilor contractuale, în vederea înlăturării deficienţelor şi păstrării
raporturilor contractuale prin finalizarea obiectivelor stabilite în contract. În cazul expirării fără
rezultat a termenului de preaviz, partea îndreptăţită poate desface contractul de drept.
Aşadar, parteneriatul public-privat poate înceta la iniţiativa unei părţi dacă cealaltă parte nu
respectă obligaţiile asumate prin contract. Legea nr.179/2008 stabileşte că partenerul privat este
responsabil de executarea obligaţiilor asumate în cadrul parteneriatului public-privat, făcând
referire în acest sens la responsabilitatea partenerului privat de calitatea construcţiei
(reconstrucţiei) elementelor de infrastructură şi a obiectelor ce asigură prestarea serviciilor de
utilitate publică, inclusiv de respectarea cerinţelor faţă de documentaţia de proiect şi
reglementarea tehnică (art.23 alin.(1)). [1.7]
Mai multe detalii cu referire la rezoluțiunea contractului de parteneriat public-privat se
găsesc în legislația României. Conform legii române, dacă partenerul privat se retrage unilateral
din contractul de parteneriat public-privat, investiţia consumată până la acel moment rămâne ca
participare la realizarea proiectului respectiv, compania de proiect şi partenerul public neavând
nici o obligaţie de returnare a valorii investiţiei respective către partenerul privat (art.25 alin.(5)).
[2.24, pag.217] Deşi legea română nu specifică care sunt posibilităţile de rezoluțiune a
contractului de către partenerul public, în literatura de specialitate este menţionat că partenerul
public se poate retrage din contract înainte de expirarea termenului numai dacă o clauză în acest
sens a fost inserată în contract. Partenerul public poate fi obligat şi la plata unor despăgubiri în
41
favoarea partenerului privat [2.31, pag.49]. În acest context, se face referire la faptul că
despăgubirea poartă un caracter prealabil, iar contractul nu va înceta decât în momentul în care
partenerul public a plătit despăgubirea partenerului privat. Despăgubirea va trebui să acopere atât
prejudiciul efectiv suferit (damnum emergens), cât şi beneficiul nerealizat (lucrum cessans)
[2.31, pag.49].
Legea nr.179/2008 prevede că în cazul în care partenerul privat sesizează existenţa unor
cauze sau evenimente de natură să conducă la imposibilitatea desfăşurării activităţii sau prestării
serviciului de interes public, acesta trebuie să notifice imediat partenerul public în vederea luării
măsurilor ce se impun pentru asigurarea continuităţii activităţii sau a serviciului (art.31 alin.4).
[1.7] Deşi legea nu prevede în mod expres, prin logica deducţiei se poate uşor înţelege că dacă
partenerul public a fost notificat, dar nu a întreprins în timp util măsurile necesare pentru a
asigura continuitatea prestării serviciului, partenerul privat ar fi în drept să iniţieze rezoluțiunea
contractului de parteneriat public-privat.
Subliniem că norma de la art.31 prezintă imperfecţiune sub aspect de formulare: corect ar
fi „în cazul în care partenerul privat constată (…)”, şi nu „sesizează”. În schimb, este salutabilă
menţiunea că partenerul privat trebuie să notifice imediat (…), fără a mai exista un termen de
notificare, aşa cum o face, de exemplu, legiuitorul din României, conform căreia în astfel de
situaţii partenerul privat este obligat să notifice partenerul public în termen de 48 de ore (art.25
alin.(4)). [2.24, pag.219]
Din nefericire, Legea nr.179/2008 nu stabileşte exigenţe faţă de partenerul public în
situaţiile în care lucrările şi serviciile efectuate de investitorul privat nu corespund cerinţelor de
calitate (cu excepţia art.23 alin.(1) care se referă în mod exclusiv la construcţii). O soluţie reuşită
în acest sens a fost identificată în sfera achiziţiilor publice, responsabilitatea fiind asumată
conducătorului autorităţii publice contractante, care, conform legii, trebuie să monitorizeze
desfăşurarea lucrărilor.
În conformitate cu prevederile Legii privind achiziţiile publice, nr.131 din 03.07.2015
[1.9], autoritatea contractantă este responsabilă de executarea și gestionarea contractelor de
achiziții publice în termenele și condițiile prevăzute de acestea. În acest context, suntem de
părere că, prin analogie, raporturilor de parteneriat public-privat ar putea fi aplicate normele din
Legea privind achiziţiile publice.
În final, ţinând cont de abordările făcute în prezentul paragraf, considerăm binevenit ca în
Legea nr.179/2008 să fie enumerate în mod exhaustiv temeiurile de încetare a contractului de
parteneriat public-privat, iar în acest context recomandăm completarea alin.(1) art.31 cu lit.c), d),
e) şi f), după cum urmează: „Parteneriatul public-privat încetează:

42
 c) în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de
către partenerul public, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina acestuia;
d) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către partenerul privat, prin reziliere de
către partenerul public, cu plata unei despăgubiri de către partenerul privat;
e) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către partenerul public, prin reziliere
de către partenerul privat, cu plata unei despăgubiri de către partenerul public;
f) la dispariţia, din cauza unei forţe majore, a bunului care formează obiectul contractului
sau în cazul imposibilităţii obiective de a-l exploata, prin renunţare, fără plata unei despăgubiri”.
În concluzie, în Republica Moldova, legea conţine prevederi clare cu privire la procedura
iniţierii parteneriatului public-privat, încheierea contractului şi desfacerea acestuia,
responsabilităţile administraţiei publice de diferit nivel etc. Aceste prevederi sunt stipulate clar şi
detaliat în Legea cu privire la parteneriatul public privat, fiind completate și cu unele dispoziții
din Codul civil, Legea cu privire concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii și Legea
privind achizițiile publice. Totodată, în cadrul Legii cu privire la parteneriatul public-privat
există prevederi care pot genera anumite semne de întrebare sau chiar pot prezenta factori de risc
pentru administraţia publică. Din acest motive în cadrul capitolul expus am venit și cu unele
propuneri de rigoare

43
 CAPITOLUL III. Analiza comparativă a utilizării parteneriatului
public-privat
3.1 Parteneriatele public-privat în UE: realizări și perspective
Parteneriatul public-privat este un concept tot mai uzitat în ultima perioadă datorită rolului
pe care acesta îl poate juca în degrevarea statului de o parte din sarcinile sale. Îndreptarea atenției
spre posibilitățile sectorului privat de a presta servicii publice şi de a realiza lucrări de
infrastructură reprezintă o practică comună pentru unele state europene, pe când pentru
altele reprezintă un nou punct de interes, mai ales în contextul unor crize economice care
impun statul de a se confrunta cu creșterea cheltuielilor publice și cu diminuarea veniturilor.
Scopul acestei analize este de a analiza stadiul de dezvoltare al parteneriatului public-
privat în statele Uniunii Europene.
În vederea realizării acestui deziderat am realizat o clasificare a statelor după modelul
oferit de Price Water House Coopers, [2.42, pag.91] în trei categorii, state cu un nivel
avansat în dezvoltarea de parteneriate public-private, din care face parte Marea Britanie, şi
într-o anumită măsură Germania, Franţa, Irlanda şi Italia, state aflate într-un stadiu
intermediar în dezvoltarea de parteneriate public-private (Malta, Portugalia şi într-o
oarecare măsură Olanda), state venite în întârzire, ”latecomers” cum sunt ele numite în
literatura de specialitate, [2.38, p.448] care se află într-un stadiu incipient în implementarea de
parteneriate public - private (Austria, Luxemburg, ţările nordice). Deşi această clasificare
este simplistă, ea oferă o imagine de ansamblu asupra nivelelor de dezvoltare şi ale
difuziunii parteneriatelor public-private în cadrul Uniunii Europene. Din această clasificare
am exclus însă statele din Europa Centrală şi de Est care formează un grup separat datorită
caracteristicilor economice şi politice care le caracterizează.
Analiza situației statelor cu un nivel avansat în dezvoltarea de parteneriate public- private
Prima categorie de state, cele cu o experienţă bogată în dezvoltarea de parteneriate
public-private, au derulat astfel de proiecte în numeroase sectoare, de la infrastrucutră publică de
bază, ca autostrăzi şi căi ferate, până la cele considerate mai inovatore şi provocatoare ca
asistenţă medicală, şcoli sau penintenciare. Aceste state înregistrează un număr ridicat de
proiecte închise şi prin experienţa acumulată au o idee clară cu privire la domeniile care pot face
obiectul proiectelor de parteneriat public-privat. Aceste state şi-au adaptat legislaţia naţională
şi regională/locală în a crea un cadru cât mai adecvat dezvoltării de parteneriate public-
private. Astfel, în Marea Britanie, s-au realizat cele mai multe investiții prin parteneriat public-
privat.

44
 Același lucru se poate observa și dacă comparăm situația Marii Britanii cu restul
statelor din Uniunea Europeană în ceea ce privește proiectele de parteneriat. Remarcăm că atât
numărul proiectelor cât și valoarea acestora din perioada 2007-2017 este aproape dublă față de
restul statelor Uniunii Europene. Acest lucru se explică și datorită faptului că încă din anii 1990,
Marea Britanie a început procesul de reglementare în furnizarea serviciilor publice şi s-a început,
sub diferite forme, procesul de privatizare. Acesta a fost un prim pas deschizător de drumuri,
spre dezvoltarea de parteneriate între sectorul public şi cel privat. Statisticile oficiale arată că la
nivelul anilor 2006 –2007 circa o cincime din serviciile publice din Marea Britanie erau prestate
de operatori privaţi şi valoarea acestora se ridica la 60 de miliarde de lire sterline (UNISON,
2005 ). [2.41, pag.222]
Prin intermediul parteneriatelor public – private este introdus sectorul privat în
prestarea de servicii publice din anumite domenii cu un grad mai ridicat de sensibilitate ca
serviciile de sănătate, penitenciare sau de educaţie. Cea mai comună formă pe care o iau
parteneriatele public-private în Marea Britanie este Inițiativa Financiară Privată. Acest concept a
fost introdus în anul 1992 de către guvernul conservator care se afla în fața unui paradox: dorea
stimularea investițiilor publice fără a apela la împrumuturi publice. De atunci până în anul 2015
au fost derulate peste o mie de proiecte care au totalizat investiții de 96 de miliarde de lire
sterline. [2.41, pag.222]
Franţa este, după Marea Britanie, al doilea stat cu tradiţie în delegarea anumitor servicii
publice spre a fi furnizate de sectorul privat. Acest model a fost pentru început practicat, într-o
formă incipientă, în secolele XVII şi XVIII pentru construirea de poduri şi canale, cunoscând o
explozie la sfârşitul secolului XIX, mai ales în domeniul infrastructurii: căi ferate,
electricitate, apă potabilă şi canalizare, iluminat public, explozie datorată şi revoluţiei
industriale din acea perioadă. Un studiu realizat de Ministerul Ecologiei, Energiei, Dezvoltării
Durabile şi Amenăjării teritoriului în oraşe din Franţa cu mai mult de 2000 de locuitori
reflectă importanţa pe care o are parteneriatul public privat în unele sectoare economice,
astfel operatorii privaţi au generat 22% din transportul public, 68% din furnizarea apei şi a
serviciilor de canalizare, 90% din serviciile de termoficare urbană şi 54% din cele de cablu.
La ora actuală în Franţa se derulează aproximativ 20.000 de contracte de parteneriat, iar
sectoarele în care sunt desfăşurate sunt furnizarea apei, deșeuri urbane, încălzire urbană,
transport urban, autostrăzi (Bergere, 2006). Cel mai dezvoltat sector rămâne cel privind
infrastructura rutieră, în Franţa aflându-se în desfăşurare proiecte privind proiecţia, construcţia,
finanţarea, întreţinerea şi exploatarea (DBFMO – Design, Build, Financing, Maintain and
Operate) de autostrăzi cu plată ca cea dintre oraşele Artenay şi Courtenay (proiect în
valoare de 618 m€), cea dintre Bodeaux şi mijlocul Pirineilor (în valoare de 100 m€). De
45
asemenea au luat aploare dezvoltarea de proiecte cu privire la proiecţia, construcţia,
finanţarea, întreţinerea de spitale şi închisori. [2.38, pag.449-450]
Ca și în cazul Franței, în Germania a crescut în mod semnificativ necesitatea investiţiilor
în infrastructură, statisticile oficiale arătând că în 2020 traficul rutier va creşte cu 20%,
numărul vehicolelor pentru transportul de mărfuricu 64%, iar în infrastructură socială, se
consideră că vor fi necesare investiţii de 6 miliarde de euro. De asemenea, se estimează că
în Germania sunt necesari aproximativ 70 miliarde de euro anual spre a fi investiţi în
infrastructură. Mărimea proiectelor variază în funcţie de nivelul la care se realizează, astfel la
nivelul statal şi la cel al statelor federate se încadreză în jurul sumei de 70 milioane euro (există
proiecte care necesită sume mult mai mari, cum este cazul autostrăzilor), iar la nivel municipal
sumele se încadreză în jurul valorii de 15 – 20 milioane de euro. [2.38, pag.451] Cea mai mare
parte a acestor sume trebuie să vină din sectorul privat, astfel că statul german încurajează
iniţiativa privată în furnizarea de bunuri publice.
În Italia, parteneriatul între sectorul public şi cel privat cu privire la gestiunea
activităţilor industriale şi financiare la scară naţională are un lung istoric ale cărui începuturi se
regăsesc în anii `30. Dezvoltarea la scară mai largă a parteneriatelor public-private a început
în Italia în anii `90, încercându-se a se implementa în ultimii 15 ani o legislaţie care să
promoveze parteneriate asemănătoare cu cele care se găsesc în Marea Britanie. În ceea ce
priveşte sectoarele în care sunt dezvoltate parteneriate de tip public-privat, cele mai
performante sunt cele ale transporturilor după cantitatea de resurse financiare atrase şi sectorul
serviicilor publice după numărul de iniţiative. [2.39, pag.39]
Parteneriatele public-private se află într-o continuă expansiune în Irlanda, ele evoluând de
la construcţia de drumuri la infrastructură socială. Prima lucrare importantă din Irlanda cu
privire la posibilitatea dezvoltării de parteneriate public-private este reprezentată de Raportul
Grupului Inter-Departamental de către Farrell Grant Sparks în 1998. Acest raport şi-a propus să
analizeze capacitatea Irlandei de a implementa parteneriate public-private şi de a descoperi
problemele care ar pune în pericol aplicarea acestora. Ţinând cont de experienţa internaţională,
în special de cea din Marea Britanie şi Irlanda de Nord, experţii au concluzionat că parteneriatul
public-privat poate fi implementat în Irlanda, în special în domeniile: drumuri, transport
public, educaţie, furnizarea apei, colectarea deşeurilor, case de îngrijire medicală şi parcări. În
Planul National de Dezvoltare 2000 – 2006 s-a avut ca obiectiv minim atragerea a 2,35
miliarde de euro din sectorul privat în infrastructură socială şi economică, precum şi maxima
utilizare a parteneriatelor public-private în concordanţă cu principiile de eficienţă şi value for
money. Sectorul privat a finanţat: drumurile naţionale cu 1,27 miliarde euro, furnizarea

46
apei cu 127 milioane, transport public cu 381 milioane şi managementul deşeurilor cu
571 milioane euro, reprezentând 28% din investițiile totale realizate în Irlanda. [2.38, pag.452]
Spania reprezintă un caz interesant de studiu, din perspectiva prezentei cercetări. Acest
stat şi-a dovedit angajamentul faţă de mecanismul de parteneriat public-privat prin rezultate
bune obţinute în derularea de astfel de proiecte, prin îmbunătăţirile legislative de la nivel
naţional, precum şi prin anunţurile făcute privind dezvoltarea de noi proiecte. De asemenea,
Spania este lider pe piața europeană în ceea ce privește proiectele în parteneriat finalizate, cele
mai multe dintre ele se referă la spitale, aeroporturi și drumuri. [2.39, pag.39]
Analiza situației statelor cu un nivel intermediar în dezvoltarea de parteneriate public-
private
În această categorie a statelor aflate într-un stadiu intermediar se numără Portugalia,
Olanda, Grecia și Cipru. Aceste state au realizat progrese importante în ceea ce privește
furmizarea de infrastructură prin intermediul parteneriatelor public-private, având un număr
ridicat de proiecte închise și altele în derulare. Cu toate acestea, extinderea utilizării de
parteneriate public-private în alte domenii s-a dovedit a fi un lucru dificil, datorită unor
ambiguități existente în legislația aflată în vigoare, dar și a schimbărilor dese de atitudine ale
guvernelor și ale decidenților publici cu privire la apelul la acest instrument. [2.38, p.453]
Primul val de parteneriate public-privat din Grecia a fost atribuit în anii 1990 și a inclus
proiecte precum podul Rion-Antirion, șoseaua de centură a orașului Atena și noul aeroport
internațional din Atena. Cel de al doilea val de parteneriate public-privat a fost atribuit între 2007
și 2008 și a cuprins, în principal, construcția de autostrăzi. [3.2]
Aceste proiecte au fost finanțate într-o măsură considerabilă din venituri obținute din
taxele de trecere percepute la stații de taxare situate pe tronsoane de autostradă predefinite, care
erau operate de partenerul privat. Cu toate acestea, criza financiară și economică gravă care a
afectat Grecia a dus la o reducere drastică a volumului de trafic, acesta scăzând până la aproape
50 % sub nivelul estimat de chiar și cele mai pesimiste scenarii, și cele trei concesiuni auditate
au cunoscut, prin urmare, o scădere vertiginoasă atât a veniturilor estimate, cât și a celor efective.
În special, între 2011 și „revizuire” (a se vedea punctul 37), cele trei autostrăzi auditate s-au
confruntat cu un declin considerabil al veniturilor din cauza diminuării traficului cu cel puțin 63
% (autostrada Greciei Centrale), 49 % (autostrada Olympia) și 20 % (autostrada Moreas) față de
previziuni23. Întrucât autoritățile publice transferaseră în mare parte riscul legat de cerere (trafic)
partenerilor privați (concesionarilor) în cadrul contractelor de parteneriat public-privat, scăderea
veniturilor a afectat în mod grav echilibrul financiar al contractelor și a determinat creditorii să
înceteze finanțarea proiectelor, întrucât nu mai aveau încredere în viabilitatea financiară a
acestora din urmă, ceea ce a dus la suspendarea imediată a lucrărilor. [3.2]
47
 Olanda a avut la rândul său o evoluție spectaculoasă în ceea ce privește derularea
parteneriatelor între sectorul public și cel privat. La ora actuală, în Olanda, există planuri
ambițioase referitoare la dezvoltarea de parteneriate public-private. Spre exemplu, în Planul de
acțiune privind transporturile pentru perioada 2010-2020 se dorește atragerea de investiții prin
parteneriat public-privat de 30,5 miliarde de euro. [2.38, pag.454]
Analiza statelor cu un stadiu preliminar în dezvoltareazea de parteneriate public-private
În această categorie sunt incluse state în care parteneriatul public-privat este aproape
inexistent sau este în stadiu preliminar de adoptare cum este cazul Luxemburgului, Finlandei,
Suediei, Austriei, Danemarcii și Maltei. Motivul situaţiei existente rezidă din rolul mai rigid pe
care şi l-a asumat statul în furnizarea infrastructurii publice sau în bunul management public
existent care reduce necesitatea statului de a apela la surse private pentru finanţarea serviciilor
publice. Tot în această categorie includem state ca Belgia unde situaţia diferă în Flandra faţă de
Valonia, astfel dacă Flandra ar intra în categoria statelor aflate în stadiu intermediar, Valonia este
cu siguranţă cu mult în întârziere.
Austria se caracterizează prin preeminenţa pe care o are sectorul public faţă de cel privat,
inclusiv în ceea ce priveşte finanţarea infrastructurii. Finanţarea unor proiecte prin intermediul
sectorului privat nu are tradiţie în Austria, însă există semne din ce în ce mai vizibile că acest
concept se află într-o plină ascensiune.Valoarea totală a investițiilor în perioada 2011-2017 au
ajuns la 1,9 miliarde de euro, iar cele mai multe proiecte de acest tip se desfăşoară în
sectorul transporturilor, însă această imagine este incompletă datorită inexistenţei la nivel central
a unui sistem de monitorizare şi susţinere a parteneriatelor public-private. [2.31, p.36]
Austria are ca model Germania, o ţară care a început mai târziu dezvoltarea de proiecte de
tip parteneriat public-privat, dar care se află într-o ascensiune continuă.
Dintre statele aflate abia într-o fază incipientă cu privire la derularea de proiecte în
parteneriat public-privat, o situație interesantă o are Belgia. Belgia este un stat federal cu o
structură complexă, în care puterea este împărţită între nivelulcentral şi cel al regiunilor şi
comunităţilor, iar parteneriatele public-private pot fidezvoltate la toate nivelurile. Astfel, atât la
nivelul central cât şi al regiunilor sepoate decide care dintre iniţiativele de parteneriat public-
privat se dorește să seîntreprindă, precum şi să se stabilească cadrul legal de acţiune pe care îl
considerăcel mai adecvat.
În Belgia nu există astfel un cadru unitar privind parteneriatele public-private, ci despre
acesta se poate spune că ar lua trei forme: cea valonă, ceaflamandă şi cea din zona Bruxelles.
Fiecare dintre aceste trei evoluează diferit şi aupriorităţi diferite. Este surprinzător faptul că în
Belgia, la nivel federal, nu existănici un program de parteneriat public-privat sau de
iniţiativă finaciară privată. Dintre regiunile menţionate cea mai bine organizată este Flandra
48
care a înfiinţat uncentru privind parteneriatele public-private şi dezvoltă propriile standarde
privindproiecţia, construcţia, finanţarea şi mentenanța proiectelor de infrastructură avândca
model statele învecinate. În viitor se mizează pe o dezvoltare unitară pe întregteritoriul statului a
parteneriatelor public – private şi pe derularea de proiecte în:transport, mediu (în special
protectia apei), dezvoltare urbană şi locuinţe sociale, dar totul depinde şi de existenţa unei
voinţe politice care să susţină astfel de iniţiative. [2.38, pag.455]
Finlanda, Suedia, Danemarca și Norvegia sunt state care nu au derulat unnumăr ridicat de
proiete în parteneriat public-private datorită solidarităţii privindfinanţarea care caracterizează
activitatea autorităţilor publice. Este nevoie însă caautorităţile să-şi redefinească poziţia şi să
existe un suport politic mai ridicat caresă fie deschis dezvoltării de parteneriate cu sectorul
privat. Spre exemplu, cabariere identificate ce stau în calea derulării de parteneriate în
Finlanda sunt: existenţa unui număr mic de contractori privaţi, inexistenţa unei reţele naţionale
deautostrăzi (doar 600 km în prezent), inexistenţa unui cadru normativ care sădefinească
performanţa, lipsa întelegerii conceptului de DBFO (Finnish RoadAdministration, 2007).
[2.38, pag.455]
Piața europeană a parteneriatelor public-private
Conform Centrului european de expertiză în domeniul parteneriatelor public-privat
(CEEP), 1 749 de proiecte implementate în parteneriat public-privat, în valoare totală de 336 de
miliarde de euro, au beneficiat de închidere financiară pe piața europeană de astfel de
parteneriate între 1990 și 2016. În perioada de dinaintea crizei economice și financiare, piața de
parteneriate public-privat a cunoscut o creștere accentuată ca volum, însă, începând din 2008,
numărul de noi proiecte de acest tip a scăzut considerabil (a se vedea figura 2). În 2016, valoarea
agregată a celor 64 de operațiuni de parteneriate public-privat care au atins închidere financiară
pe piața europeană a fost de 10,3 miliarde de euro. Cea mai mare parte a proiectelor vizau
sectorul transporturilor, care constituia, în 2016, o treime din totalul investițiilor realizate în
parteneriat public-privat, urmat de sectorul serviciilor de sănătate și de cel al educației. [3.2]
Conform datelor oficiale publicate de Centrul European de Expertiză în domeniul
Parteneriatului Public-Privat (EPEC), începând cu anii 1990, 1.749 proiecte PPP în valoare totală
de 336 miliarde EUR au ajuns la închidere financiară la nivelul Uniunii Europene. Până la
sfârșitul anului 2016, piața PPP a Uniunii Europene era concentrată în principal în Marea
Britanie, Franța, Spania, Portugalia și Germania, cu proiecte în valoare de 90% din întreaga
piață. [2.31, pag.109]
În anul 2018 valoarea tranzacțiilor PPP care au ajuns la închidere financiară (în număr de
42) a totalizat, pe piața europeană, 14,4 miliarde EUR, o creștere de 22% față de anul 2016 când
a fost de doar 11,8 miliarde EUR. Turcia a fost cea mai mare piață pentru proiecte PPP din
49
Europa cu un total de 6 miliarde EUR (1,5 miliarde EUR în 2016), urmată de Italia cu
aproximativ 3 miliarde EUR. [2.31, pag.110]
Opt țări din Europa au încheiat cel puțin două tranzacții PPP în anul 2017 (comparativ cu 7
țări în 2016) și 12 țări au închis cel puțin o tranzacție PPP (față de doar 10 în 2016), în timp ce 11
țări aveau cel puțin două proiecte PPP în procesul de licitație, iar 21 de țări aveau cel puțin unul
în acest stadiu.
În majoritatea cazurilor monitorizate de EPEC (peste 60%), veniturile proiectului provin
preponderent de la partenerul public, pe bază de plăţi de disponibilitate, subliniind încă o dată
reticenţa investitorilor și a finanţatorilor de a-şi asuma riscuri comerciale (riscul de cerere,
respectiv în cazul proiectelor de infrastructură rutieră, riscul de trafic). Ca modalitate de
finanțare, raportul EPEC remarcă prezența fondurilor de investiții specializate (fonduri de pensii,
fonduri de investiții ale companiilor de asigurări) și a instrumentelor de creditare și garantare
oferite de Banca Europeană de Investiții (BEI) prin Fondul European pentru Investiții Strategice
[2.31, p.110]. În plus, raportul arată contribuția cu împrumuturi în valoare de 1 miliard EUR a
BEI la 7 dintre proiecte.
Principalele domenii în care continuă să se realizeze proiecte PPP sunt, în ordinea
importanței: infrastructura rutieră, serviciile de sănătate, infrastructura educațională, de
telecomunicații și de mediu.
Proiectele de parteneriat public-privat care combină fonduri UE cu resurse financiare
private sunt denumite parteneriate public-privat cu finanțare mixtă. Prin includerea de fonduri
UE într-un astfel de parteneriat, proiectul poate fi astfel mai accesibil din punct de vedere
financiar pentru sectorul public ca urmare a diminuării nivelurilor de finanțare necesare.
S-a constatat o tendință de a se obține un efect de levier mai accentuat al fondurilor publice
prin mobilizarea de fonduri private în cadrul unor parteneriate public-privat. De exemplu, în
Strategia Europa 2020, se subliniază importanța parteneriatelor public-privat. Potrivit strategiei,
mobilizarea de mijloace financiare prin combinarea de finanțări publice și private și crearea unor
instrumente inovatoare de finanțare a investițiilor necesare reprezintă unele dintre aspectele
esențiale pe care Europa trebuie să le aibă în vedere pentru a îndeplini obiectivele Strategiei
Europa 2020.
Cartea albă din 2011 a Comisiei privind transporturile încurajează statele membre, printre
altele, să utilizeze pe scară mai largă parteneriatele public-privat, deși recunoaște totodată că nu
toate proiectele se pretează acestui mecanism. Mai mult, în această carte albă, se recunoaște
faptul că instrumentele financiare pot sprijini finanțarea parteneriatelor public-privat pe o scară
mai mare.

50
 Pentru cadrul financiar multianual 2014-2020, Comisia a acordat o atenție sporită efectului
de levier mai intens al combinării de fonduri publice cu fonduri private, precum și rolului pe care
parteneriatele public-privat îl pot avea în această privință.
Atât în Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC) pentru perioada 2014-2020, cât și
în Regulamentul privind MIE [3.2], parteneriatele public-privat sunt considerate un mijloc
potențial eficace de realizare a proiectelor de infrastructură, care asigură atingerea obiectivelor
de politică publică prin punerea în comun a diferitor forme de resurse publice și private.
Regulamentul privind Fondul european pentru investiții strategice (FEIS) adoptat în 2015
prevede de asemenea utilizarea unei game largi de produse financiare în vederea mobilizării de
investiții private. [3.2] Acest fond poate fi și el utilizat pentru a sprijini parteneriate public-privat.

3.2 Parteneriatul public-privat în SUA, Brazilia şi Chile

În SUA sectorul privat a jucat un rol important în finanţarea, construirea şi exploatarea de
autostrăzi şi a magistralelor din ţară. Deşi participarea întreprinderilor private în implementarea
finanţării şi funcţionării drumurilor naţionale a scăzut uşor la mijlocul sec. al XIX-lea. Până în
1980, frecvenţa de implicare a partenerului privat implicat în proiecte pentru construcţia şi
reabilitarea infrastructurii de transport a revenit la nivelul său anterior. Deoarece cantitatea
deficitului federal financiar şi a fondurilor de stat pentru a finanţa construcţia şi exploatarea
autostrăzii a crescut considerabil necesitatea dezvoltării calitative şi eficiente a sistemului de
transport terestru devine tot mai important pentru sectorul privat în acest domeniu. [2.42, pag.92]
Sectorul privat în SUA, de la începutul construcţiei drumurilor, a devenit implicat activ în
asigurarea sistemului de transport public. Prima menţiune în această ţară privind concesiunile se
referă la secolul al XVIIlea, când au început să emigreze cetăţenii din alte ţări guvernanţii le
dădeau în concesiune terenuri, râuri, drumuri. În America de Nord se dezvoltau propriile tradiţii
în colaborarea statului cu sectorul privat, cu totul altele decât în Europa, iar primele concesii au
fost acordate în sec. al XVII-lea. [2.42, pag.92]
Majoritatea şoselelor erau contraplată, iar perioada iniţială de construcţie a acestora a fost
caracterizată de dezvoltarea extensivă a companiilor private specializate în susținerea creării unui
sistem de drumuri majore cu scopul de a le face pe viitor contraplată. Prima şosea cu statut de
taxă, care a devenit cunoscută pe viitor ca drum cu taxă în direcţia Landcaster Philadelphia, a
fost construită în 1792 în Pennsylvania. Apogeul construcţiilor de drumuri a atins în crearea de
mai mult de 50 de drumuri cu taxă în statul Connecticut, 67 drumuri – în New York şi
Massachusetts şi un număr semnificativ de drumuri de-a lungul Statelor Unite. [2.4, pag.79]
Datorită participării sectorului privat cu scopul investirii în crearea infrastructurii rutiere şi a
funcţionării sale, a crescut ritmul construcţiilor, volumul de dezvoltare de noi terenuri şi ritmul
51
de dezvoltare economică generală. În 1806 a fost adoptată Legea privind finanţarea Drumului
Naţional, cunoscut cu numele de Cumberland Road, care trece de-a lungul traseului de la
Maryland şi Pennsylvania prin Munţii Cumberland până la râul Ohio. Momentul-cheie în istoria
construcţiei drumurilor în SUA a fost adoptarea Legii cu privire la autostrada federală în 1916,
care prevedea înfiinţarea în fiecare stat câte o Agenţie rutieră. Introducerea unei astfel de
dispoziţii a condus la formarea Departamentului de Stat al Transporturilor şi consolidarea rolului
autorităţilor publice în crearea arterelor rutiere de bază ale ţării. Trebuie remarcat faptul că
această perioadă în dezvoltarea unei construcţii de drumuri a fost însoţită de o creştere a taxelor
de combustibil pentru a finanţa programele federale pentru autostradă şi sistemul de drumuri,
precum şi programe similare desfăşurate de SUA. [2.4, p.79]
După cel de-al Doilea Război Mondial, odată cu creşterea cererii pentru transportul
personal, comercial şi public, a fost necesar de a asigura construirea autostrăzilor de înaltă
calitate, folosind cele mai noi tehnologii în acest domeniu. În perioada 1945-1955, în multe state
a fost determinată construcţia în masă a autostrăzi or şi drumuri cu plată. Responsabilitatea o
aveau comisiile de stat sau autorităţile competente pentru construcţia şi întreţinerea drumurilor
de transport. În acea perioadă, sectorul privat însă era implicat parţial în construcţia şi furnizarea
de drumuri cu taxă şi autostrăzi, treptat, tot mai multe state recunosc acest concept, potrivit
căruia participarea sectorului privat devine posibilă construcţia mai bună şi mai rapidă a noilor
drumuri cu taxă. [2.4, p.80]
Numai în perioada 1985-2004 în SUA au fost realizate peste 60 de proiecte rutiere care
implică parteneriatul public-privat. O parte semnificativă a proiectelor de construcţii au fost
bazate pe schema convenţională a parteneriatului public-privat, care include „proiectare-
construcţie” sau „proiectare-construcţie-operare-întreţinere şi suport tehnic.” În acest caz, unul
dintre cele mai frecvente tipuri de contracte de parteneriat publicprivat a devenit contractul de
administrare, care era încheiat, de regulă, pe o perioadă de la cinici la şapte ani. Pentru anul
2004, în SUA s-a observat o creştere mai mare a proiectelor de construcţie a drumurilor cu taxă
prin parteneriatului public-privat, iar majoritatea contractelor au fost încheiate sub formă de
contracte de concesiune, în timp ce pentru restul proiectelor trebuie să fie pus în aplicare modelul
„proiectare-construcţii.”
Consiliul Naţional pentru parteneriatul public-privat (National Council for Public Private
Partnerships) oferă asistenţă pentru atragerea participării sectorului privat la parteneriatele
public-private la entităţile federale. Consiliul Naţional pentru parteneriatul public-privat este o
organizaţie nonprofit şi a fost înfiinţat în 1985.

52
 Comisia specială privind parteneriatul public-privat (APTA- public-private partnerships
Task Force) a fost înfiinţată în 2006, cu scopul de a dezvolta un set de principii speciale de
finanţare şi politici inovatoare.
Până în prezent, în SUA, interacţiunea dintre sectorul public şi cel privat în domeniul
construcţiei infrastructurii drumurilor adesea are forma de achiziţii publice tradiţionale, cu
scopul de a reduce costurile şi de a asigura o mai mare protecţie a interesului public, însă această
abordare nu este întotdeauna profitabilă. Pentru a facilitata implicarea sectorului privat de a
încheia tratate privind parteneriatul public-privat, statele trebuie să dezvolte sisteme care să
încurajeze şi să faciliteze participarea partenerilor privaţi în dezvoltarea, finanţarea şi operarea
proiectelor de dezvoltare a sistemelor de transport rutier în cadrul parteneriatului public-privat.
În Brazilia, parteneriatul public-privat are o istorie lungă. În secolul al XIX-lea, Regele
Pedro al II-lea implică mecanismele parteneriatului public-privat pentru construcţia de căi ferate
în ţară. [2.41, pag.224] A fost creat un cadru juridic eficient (prin două tipuri de concesiuni),
stabilind cerinţe clare pentru documentare în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile fiecărei
părţi, determinând costurile de capital şi costurile de operare pentru finalizarea contractului de
concesiune.
În Brazilia, Institutul de parteneriat public-privat s-a specializat în construcţia autostrăzilor.
În prezent, aproximativ 6% din toate drumurile sunt în gestionarea sectorului privat şi sunt contra
plată. [2.41, pag.224]
Atragerea participării sectorului privat în construcţia şi întreţinerea infrastructurii a început
în Brazilia la mijlocul anilor ’90, odată cu introducerea de amendamente la textul Constituţiei şi
de aprobare a legilor menite să reglementeze relaţiile parteneriatului public-privat şi punerea
acesteia în aplicare. Realizarea acestui tip de reformă a legii, în scopul de a atrage investitori
privaţi pentru modernizarea, îmbunătăţirea şi dezvoltarea celor mai importante unităţi de
infrastructură a ţării, a fost cauzată de faptul că infrastructura statului avea un număr mare de
dezavantaje, în special, construcţia infrastructurii era exclusiv în competenţa autorităţilor
publice.
Primul act legislativ de punere în aplicare a reglementărilor juridice a parteneriatului
public-privat a fost Legea federală braziliană cu privire la „asigurarea sistemului de autorizare şi
furnizare a serviciilor publice prevăzute în art. 175 din Constituţia federală şi alte dispoziţii” nr.
8987 din 14.02.1995 (Legea privind concesiunile), care a stabilit cadrul legal pentru încheierea şi
executarea contractelor de concesiune. [2.41, pag.225]
În prezent, în Brazilia, la baza cadrului legal privind parteneriatul public-privat
funcţionează Legea federală care „stabileşte normele comune pentru a încheia un contract de
ofertă cu partenerul privat în cadrul administraţiei publice” nr. 11079 din 30.12.2004 (Legea cu
53
privire la parteneriatul public-privat), în care este modificat şi completat textul Legii privind
concesiunile. [2.41, p.225] Această lege federală fundamentează efectuarea licitaţiilor pentru
participarea partenerilor privaţi la implementarea proiectelor parteneriatului public-privat şi
modul de încheiere a contractelor în domeniul parteneriatului public-privat.
În Chile, parteneriatele public-private sunt utilizate pe scară largă. Republica Chile are una
dintre cele mai bogate şi cele mai de succes experienţe de dezvoltare a infrastructurii în America
Latină, datorită faptului că de mai mulţi ani reprezentanţii din sectorului privat se implică activ
în diferite domenii de construcţii, până în 2007 ponderea investiţiilor în proiectele parteneriatului
public-privat a fost de circa 5% din PIB-ul ţării. [2.39, pag.63] Capitalul privat din Chile este
implicat activ în mai multe proiecte din domeniul energiei, telecomunicaţiilor, industriei gazelor
naturale, aviaţiei, transportului feroviar marfar, locuinţelor şi serviciilor comunale. Prezenţa
statului este limitată în anumite domenii, cum ar fi transportul feroviar de călători şi aeroporturile
regionale. Politica statului este axată pe promovarea activă a participării sectorului privat,
crearea unui cadru legal stabil şi eficient a mecanismelor de soluţionare a litigiilor şi stabilirea
unor cerinţe stricte de protecţie a mediului.
Participarea sectorului privat în construcţia şi furnizarea infrastructurii şi furnizarea
serviciilor publice joacă un rol extrem de important în viaţa economică a ţării, antreprenorul
privat fiind considerat un partener indispensabil pentru dezvoltarea durabilă, în crearea locurilor
de muncă şi reducerea sărăciei. În plus, punerea în aplicare şi dezvoltarea unei colaborări cu
adevărat eficiente necesită o investiţie de cunoştinţe şi abilităţi potenţiale ale sectorului privat,
precum şi utilizarea practicilor de gestionare. La sfârşitul lunii februarie 2010, în Chile a fost un
cutremur puternic, care a provocat pagube enorme pentru economia ţării şi a infrastructurii
sociale. Potrivit unor rapoarte, prejudiciul a fost estimat la 15-30 miliarde dolari SUA.
Restabilirea unui număr semnificativ de spitale, şcoli, case şi o parte din infrastructura energiei
electrice şi transport a fost realizată datorită implicării active a sectorului privat. [2.39, pag. 63]
Pentru a combate criza economico-financiară, ţările menţionate încearcă să stimuleze
investiţiile în proiectele de infrastructură ca o măsură importantă pentru menţinerea activităţii
economice pe timp de criză şi pentru a sprijini revenirea la creşterea economică. Parteneriatul
public-privat este un instrument valid pentru realizarea efectivă a proiectelor de infrastructură,
fiind, în acelaşi timp, un vehicul interesant pentru dezvoltarea structurală pe termen lung a
infrastructurii şi serviciilor, aducând, totodată, avantaje şi competenţe distincte ale sectoarelor
public şi privat.
În timp ce principalul beneficiu al parteneriatului public-privat ar trebui să fie promovarea
eficienţei în serviciile publice prin partajarea riscurilor şi făcând uz de expertiza sectorului
privat. Parteneriatul publicprivat poate elibera presiunea imediată asupra finanţelor publice
54
oferind o sursă suplimentară de capital. În schimb, participarea sectorului public în proiect poate
oferi garanţii importante pentru investitorii privaţi, în special,stabilirea pe termen lung a cash-
flow-urilor din fonduri publice şi poate, de asemenea, încorpora importante aspecte şi beneficii
sociale într-un proiect. Există un interes tot mai mare privind rolul parteneriatului public-privat
ca instrument de politică economică anticiclică, atât timp cât poate fi folosit pentru stimularea
redresării sectorului privat şi generarea de locuri de muncă.

3.3 Deficiențele implementării parteneriatului public-privat în România

Parteneriatul public-privat este deseori văzut ca un panaceu pentru multiple probleme ale
administrației publice (finanțarea proiectelor/investițiilor publice, eficiență redusă, grad ridicat
de birocratizare, printre altele), implicarea unor potențiali parteneri privați în oferirea unor
servicii publice sau în crearea unor elemente de infrastructură fiind un deziderat social, politic și
administrativ. Totuși, experiența nefericită a României în acest domeniu a arătat că între ideal
(folosirea PPP în administrație pentru a oferi bunuri sau servicii publice de calitate la costuri mai
reduse) și realitate (nici un PPP nu a fost încheiat în perioada 2010-2016) există o diferență
considerabilă. [2.26, pag.61]
Deși în România au existat (și continuă să existe) multiple forme de colaborare între actori
publici și privați (sau non-guvernamentali) în domenii foarte diverse, mecanismele legale ale
PPP (în special cele stabilite prin Legea nr. 178/2010) nu au putut fi utilizate până în prezent
pentru a fructifica/maximiza bunele relații existente între aceste sectoare. Mai mult, având în
vedere problemele de mobilizare a resurselor financiare la nivel local parteneriatul între
organizații publice și private (sau non-profit) ar fi putut să reprezinte (și încă poate să reprezinte)
o alternativă viabilă pentru finanțarea unor servicii publice sau a unor elemente de infrastructură.
[2.9]
În viziunea Legii române nr. 178/2010, PPP cărora le era aplicabilă aceasta aveau ca și
obiective publice: „proiectarea, finanțarea, construcția, reabilitarea, modernizarea, operarea,
întreținerea, dezvoltarea și transferul unui bun sau serviciu public” (art. 1). Din perspectiva
acesteia (art. 3, alin. 2), proiectul de parteneriat public-privat are următoarele caracteristici:
„a) cooperarea dintre partenerul public și partenerul privat (individual sau în asociere);
b) modul de finanțare a proiectului de parteneriat public-privat este privat;
c) în cazul unui proiect public-privat, rolul partenerilor este de a finanța și de a pune în
aplicare obiectivele de interes public, precum și de a respecta prevederile contractului de
parteneriat public-privat; și

55
 d) alocarea riscurilor unui proiect de parteneriat public-privat se face în mod proporțional
și echitabil între partenerul public și cel privat”. [2.26, pag.61]
În elaborarea proiectului de lege privind PPP, Parlamentul a avut la dispoziție o serie
exemple de bune practici privind astfel de demersuri la nivelul Uniunii Europene (Parlamentul
României, 2009). Prin urmare, existau o parte din premisele necesare unei legiferări adecvate.
Totuși, o primă problemă care poate fi sesizată în cadrul prevederilor Legii nr. 178/2010
este aceea că partenerul privat este responsabil cu finanțarea PPP (sau cel puțin așa rezultă dintr-
o primă interpretare a textului), limitând astfel numărul potențialilor parteneri privați care s-ar
angaja într-un astfel de contract. Mai mult, la nivelul UE există posibilitatea de a utiliza fonduri
structurale pentru a finanța (parțial) aceste parteneriate, chiar dacă doar un număr redus de state
membre au adoptat această soluție/ practică [2.29, pp. 56-57].
Conform art. 5 al actului normativ menționat anterior, PPP se pot stabili prin (a) contracte
de lucrări, (b) contracte de bunuri și (c) contracte de servicii, iar implementarea acestora se
realizează prin intermediul companiei de proiect (înființată ca și societate pe acțiuni), căreia îi
sunt transferate o serie de obligații (art. 6, alin. 1), cum ar fi: proiectarea, începând cu faza de
proiect tehnic; construcția/ realizarea; dezvoltarea; reabilitarea/modernizarea; operarea/derularea
de operațiuni comerciale; întreținerea/ managementul; și/sau finanțarea.
Pentru bunuri și servicii, contractele de parteneriat public-privat trebuie să nu depășească
echivalentul în lei al sumei de 125.000 Euro (fără TVA), iar pentru lucrări echivalentul în lei al
sumei de 4.845.000 Euro (fără TVA) (art. 51 ). Pragurile maximale stabilite au creat un alt
impediment în calea utilizării PPP, mai ales în ceea ce privește lucrările mari de infrastructură.
Luând ca exemplu autostrăzile, Consiliul Concurenței prezintă costuri5între 8,83 milioane
Euro /km autostradă (fără TVA) și 17,6 milioane Euro /km6 (inclusiv TVA), ceea ce înseamnă
că, în condiții optime, un PPP ar acoperi construirea a doar jumătate de kilometru de autostradă.
[2.26, pag.71]
Mai mult, derularea proiectelor în parteneriat public-privat trebuia coordonată și
monitorizată la nivel central, de către Guvern, prin diferite departamente intermediare (unități de
management a PPP, Secretariatul General al Guvernului etc.), conducând astfel la crearea unui
nou nivel birocratic (național), precum și la centralizarea proiectelor (deși PPP poate ar fi fost
mai eficient la nivel local).
Conform art. 3 al Legii nr. 178/2010, PPP au la bază următoarele principii:
• Nediscriminarea: „asigurarea condițiilor de manifestare a concurenței reale pentru ca
orice investitor privat, indiferent de naționalitate sau cetățenie, să poată participa la procedura de
selecție pentru atribuirea unui contract de parteneriat public-privat și să aibă șansa de a deveni
contractant”;
56
 • Tratamentul egal: „stabilirea și aplicarea oricând pe parcursul procedurii de încheiere a
contractului de parteneriat public-privat de reguli, cerințe, criterii identice pentru toți investitorii
privați, astfel încât aceștia să beneficieze de șanse egale de a participa la procedura de selecție și
de a deveni contractant”;
• Transparența: „aducerea la cunoștința publicului a tuturor informațiilor referitoare la
aplicarea procedurilor de încheiere a contractului de parteneriat public-privat”;
• Proporționalitatea: „asigurarea corelației juste între scopul urmărit de partenerul public,
obiectul contractului de parteneriat public-privat și cerințele solicitate, în sensul existenței
echilibrului între obiectivul urmărit a se realiza prin contractul de parteneriat public-privat și
cerințele reale, între cerințele reale și condițiile impuse investitorului privat, precum și între
criteriile de selecție și clauzele contractuale”;
• Eficiența utilizării fondurilor: „aplicarea procedurilor de încheiere a contractelor de
parteneriat public-privat și utilizarea de criterii trebuie să reflecte avantajele de natură economică
ale ofertelor în vederea obținerii rezultatului urmărit, luând în considerare și efectele concrete
preconizate a se obține în domeniul social și în cel al protecției mediului și promovării
dezvoltării durabile”; și
• Asumarea răspunderii: „determinarea clară a sarcinilor, responsabilităților părților
implicate în procesul de încheiere a contractelor de parteneriat public-privat, urmărindu-se
asigurarea profesionalismului, imparțialității, independenței deciziilor adoptate pe parcursul
derulării acestui proces”. [2.26, pag.71]
Principiile menționate anterior sunt similare celor dezvoltate de Organizația Internațională
a Muncii (ILO, 2008), UNECE (2008) sau alte instituții internaționale. Principiile stabilite de
Legea nr. 178/2010 sunt în concordanță cu cele dezvoltate/acceptate în acest domeniu la nivel
internațional și pot fi văzute ca și prevederi menite să limiteze potențialele efecte
adverse/negative ale PPP. În esență, principiile menționate anterior sunt printre puținele elemente
pozitive ale acestui act normativ (și prezintă potențial în a limita dezavantajele existente din
punct de vedere teoretic în astfel de demersuri), dar din nefericire nu compensează aspectele mai
puțin pozitive ale acestei prime legiferări a PPP.
Implementarea PPP în România conform Legii nr. 178/2010
Pentru a încheia un contract de parteneriat public-privat era necesară parcurgerea a patru
etape (Unitatea Centrală pentru Coordonarea Parteneriatului Public Privat UCCPPP, nedatat):
[2.26, pag.72]

57
 • Inițierea proiectului de parteneriat public-privat: prin publicarea anunțului de selecție și a
documentului atașat de către partenerul public în Sistemul Electronic de Achiziții Publice
(SEAP) și Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE);
• Selecția investitorilor privați: prin „procedura deschisă” sau prin „procedura de dialog
competitiv”;
• Semnarea acordului de proiect: cu investitorii privați selectați, în cazul procedurii de
dialog competitiv; sau
• Negocierea: cu investitorii privați selectați ce au semnat acordul de proiect, în cazul
procedurii de dialog competitiv.
La finalizarea activității descrise în contract, bunul public este transferat (cu titlu gratuit)
partenerului public, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație (art. 6, alin. 2), în timp ce
eventualele drepturi de proprietate intelectuală rămân la dispoziția partenerului privat (art. 43).
Un alt potențial dezavantaj/risc pentru partenerul privat este acela de a nu își amortiza/recupera
investiția în PPP7 (sau, în situația mai fericită, de a nu obține profituri satisfăcătoare), caz în care
acesta nu poate valorifica bunul rezultat în urma PPP; în această situație, partenerul public este
avantajat de condițiile Legii nr. 178/2010, iar riscurile nu par a fi împărțite echitabil între cei doi
actori.
Unitatea Centrală pentru Coordonarea Parteneriatului Public Privat (UCCPPP, nedatat) a
identificat și utilizat patru stagii în analiza și evaluarea implementării PPP în România, respectiv:
[2.26, pag.73]
• Intenția: o instituție publică (partenerul public) manifestă intenția de a demara un PPP;
• Demararea proiectului PPP reprezintă etapa următoare intenției de realizare a unui proiect
PPP. Decizia (hotărârea) de demarare a proiectelor PPP luată de către partenerul public, se
concretizează prin aprobarea de către UCCPPP a oportunității de demarare a proiectului;
• Lansarea proiectului prin publicare în SEAP și JOUE pentru a atrage parteneri privați; și •
Contractarea proiectului (semnarea contractului și stabilirea companiei de proiect).
Conform datelor oficiale (Tabelul 2) puse la dispoziție de UCCPPP (nedatat), din 2010
(anul adoptării Legii nr. 178/2010) până în luna iunie 2013, chiar dacă există intenții de a utiliza
PPP, nici un astfel de proiect nu a fost lansat sau contractat în mod oficial. [2.26, pag.73]
În esență, nici un PPP nu a fost implementat în România până în anul 2016 , conform
declarației secretarului de stat din Ministerul Finanțelor Publice, Gabriel Biriș: „Noi până acum
nu avem parteneriate public-private, dar acest lucru nu este din cauza faptului că nu avem
legislație. La un moment dat se semnase un astfel de PPP, care urma să fie implementat, care nu
a fost implementat din cauza faptului că nu a trecut testul de bancabilitate” [2.9]. Având în

58
vedere reglementările legale stabilite prin Legea nr. 178/2010 în domeniul PPP din România,
precum și caracteristicile generale ale PPP comparate cu contextul politic și economic, o serie de
explicații pentru reticența utilizării PPP în perioada 2010-2016 pot fi identificate:
a) caracterul relativ limitat al activităților pentru care PPP putea fi folosit;
b) limitele de finanțare/valoarea contractelor de PPP;
c) aspecte culturale și politice (potențialii parteneri publici și privați nu au încredere
reciprocă sau nu au depășit modurile anterioare de gândire cu privire la rolul, scopul și
activitățile celor două sectoare);
d) lipsa capacităților instituționale specifice PPP (atât în mediul public, cât și în cel privat
sau non-guvernametal); și
e) cadrul legal încă ambiguu și nefavorabil potențialilor parteneri privați.
Posibile cauze ale lipsei de proiecte majore PPP în România
O.U.G. nr. 39/2018 privind parteneriatul public-privat [1.11], cea mai recentă reglementare
legislativă a acestui domeniu în România, definește implicit PPP ca mecanism ce „are ca obiect
realizarea sau, după caz, reabilitarea şi/sau extinderea unui bun sau a unor bunuri care vor
aparţine patrimoniului partenerului public şi/sau operarea unui serviciu public […]” – art. 1 alin.
(2) și distinge între PPP și concesiune (de lucrări și servicii) specificând că „Prevederile
prezentei ordonanţe de urgenţă se aplică de către partenerul public pentru implementarea unui
proiect, în cazul în care studiul de fundamentare a proiectului demonstrează, pe lângă elementele
principale prevăzute la art. 19, faptul că mai mult de jumătate din veniturile care urmează să fie
obţinute de către societatea de proiect din utilizarea bunului/bunurilor sau operarea serviciului
public ce formează obiectul proiectului provin din plăţi efectuate de către partenerul public sau
de către alte entităţi publice în beneficiul partenerului public” – art. 2.
Stricto sensu, România nu are în prezent niciun proiect de PPP în procedura de licitație și
nu a atins niciodată închiderea financiară cu vreun proiect PPP, deși începând cu anii 2000 au
fost mai multe tentative în acest sens.
La o analiză mai atentă, cauzele acestei situații de fapt sunt multiple și dintre cele mai
diverse și dintre ele putem aminti: sprijinul politic, cadrul normativ și de reglementare, modul în
care sunt formulate politicile publice în domeniul investițiilor publice, capacitatea administrativă
a autorităților publice de a pregăti, atribui și implementa proiecte PPP, disponibilitatea sectorului
privat de a se implica în astfel de proiecte atât la nivel de livrare, cât și de finanțare, procedurile
complicate de atribuire, limitările impuse de tratamentul contabil al Eurostat în materia
proiectelor PPP etc.

59
 În cuprinsul acestui editorial ne vom limita la a analiza doar una dintre cauzele identificate
și enunțate mai sus, respectiv cadrul normativ și de reglementare național în vigoare, precum și
relaționarea acesteia cu celelalte cauze, urmând ca în viitor acest exercițiu să fie extins.
În general se admite ca pentru asigurarea succesului oricărui mare proiect de infrastructură,
deci în mod automat și pentru proiectele PPP, este nevoie de existența unui cadru normativ de
reglementare și instituțional stabil și proceduri clare. Principalele aspecte ce necesită o strictă
reglementare sunt determinarea atribuțiilor, responsabilităților și limitărilor autorităților
contractante în inițierea, atribuirea și implementarea proiectelor de PPP, procedurile de atribuire
specifice și principalele prevederi ce trebuie să se regăsească în cuprinsul contractelor PPP.
⇒ Tipuri de contracte, conform legislației din România, ce presupun implicarea sectorului
privat
În acest moment sunt definite în legislația românească următoarele tipuri de contracte ce
presupun o relație între sectorul public și cel privat și care îndeplinesc – într-o măsură mai mare
sau mai mică – caracteristicile unui PPP:
Contractul de achiziție publică (reglementat de Legea nr. 98/2016 privind achizițiile
publice [2.31, pag.114]) (cu subdiviziunile sale – contractele de achiziție publică de lucrări,
produse, servicii, contractele de achiziții publice sectoriale) reprezintă „contractul cu titlu oneros,
asimilat, potrivit legii, actului administrativ, încheiat în scris între unul sau mai mulţi operatori
economici şi una ori mai multe autorităţi contractante, care are ca obiect execuţia de lucrări,
furnizarea de produse sau prestarea de servicii” – art. 3 alin (1) lit. l).
Un tip special de contract de achiziție îl reprezintă contractul de achiziție publică pe termen
lung (reglementat de aceeași Lege nr. 98/2016), respectiv „contractul de achiziţie publică
încheiat pe o durată de cel puţin 5 ani care cuprinde durata de execuţie a lucrărilor ori a
construcţiei, dacă acesta are o componentă care constă în execuţie de lucrări ori a unei
construcţii, precum şi durata de prestare a serviciilor, stabilite astfel încât contractantul să obţină
un profit rezonabil” – art. 3 alin (1) lit. p). [2.31, pag.114]
„În orice situaţie în care o autoritate contractantă intenţionează să realizeze un proiect prin
atribuirea unui contract pe termen lung care să cuprindă fie executarea de lucrări şi operarea
rezultatului lucrărilor, fie prestarea, gestionarea și operarea de servicii, autoritatea contractantă
are obligaţia de a elabora un studiu de fundamentare prin care se va demonstra necesitatea și
oportunitatea realizării proiectului în acest mod” – art. 229. Prin studiul de fundamentare,
„autoritatea contractantă are obligaţia să analizeze dacă atribuirea contractului implică transferul
unei părţi semnificative a riscului de operare către operatorul economic”, astfel cum este definit
în Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii. În cazul în care,
ca urmare a acestei analize, „autoritatea contractantă constată că o parte semnificativă a riscului
60
de operare nu va fi transferată operatorului economic, contractul respectiv va fi considerat
contract de achiziţie publică” – art. 230. [2.31, pag.115]
În cazul contractului de achiziție publică pe termen lung este reglementată inclusiv
posibilitatea ca autoritatea contractantă să plătească plăți de disponibilitate pe bază de criterii de
performanță. Astfel, în cazul unui contract de achiziţie publică pe termen lung, care cuprinde atât
executarea de lucrări, cât și operarea rezultatelor acestora, având în vedere că riscul de operare
nu este transferat într-o măsură semnificativă contractorului, se va asigura rambursarea de către
autoritatea contractantă, prin plăţi periodice pe durata contractului, atât a contravalorii lucrărilor
executate, cât și a prestaţiilor efectuate de respectivul contractor pentru operarea rezultatelor
acestora, utilizându-se criterii obiective și cuantificabile prevăzute atât în cadrul documentaţiei
de atribuire, cât şi în cuprinsul contractului, cu menţionarea inclusiv a perioadelor de remediere a
neconformităţilor înregistrate pe perioada de operare, cât şi a mecanismelor de monitorizare a
performanţei contractorului şi a metodelor de calcul a penalităţilor în caz de neîndeplinire a
nivelurilor impuse pentru respectivele criterii.
Astfel, dacă în cazul contractelor de achiziții publice tradiționale, companiile private
angajate în proiecte de infrastructură mare sunt plătite în perioada de construcție pe baza
costurilor evidențiate de devize și situații de lucrări, autoritățile publice fiind, prin urmare,
obligate să asigure resurse bugetare suficiente într-o perioadă relativ scurtă de timp, în cazul
contractului de achiziție publică pe termen lung, care cuprinde atât executarea de lucrări, cât și
operarea rezultatelor acestora, plata prestațiilor executate, atât costuri de construcție, cât și de
operare, se va realiza pe o perioadă mult mai lungă cu respectarea unor criterii de performanță.
Contractul de concesiune de lucrări/servicii (reglementat de Legea nr. 100/2016 privind
concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii [2.31, pag.116]) reprezintă contractul cu titlu
oneros încheiat în scris, prin care una sau mai multe entităţi contractante încredinţează
executarea de lucrări sau prestarea şi gestionarea de servicii, altele decât executarea de lucrări,
unuia sau mai multor operatori economici, în care contraprestaţia pentru lucrări este reprezentată
fie exclusiv de dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor care fac obiectul contractului, fie de
acest drept însoţit de o plată – art. 5 alin. (1) lit. g) și h).
Obligația unei entități contractante este de a analiza, prin intermediul unui studiu de
fundamentare, dacă atribuirea contractului implică transferul unei părţi semnificative a riscului
de operare către operatorul economic, caz în care contractul va fi considerat contract de
concesiune. În cazul în care, ca urmare a analizei realizate în cuprinsul studiului de
fundamentare, entitatea contractantă constată că o parte semnificativă a riscului de operare nu va
fi transferată operatorului economic, contractul respectiv va fi considerat contract de achiziţie
publică conform Legii achizițiilor publice nr. 98/2016 – art. 8. Există, de asemenea, o
61
reglementare expresă a contractului de concesiune pe termen lung – în corespondență cu
prevederile art. 230 din Legea nr. 98/2016 – respectiv, contractul de concesiune încheiat pe o
durată de cel puţin 5 ani, care cuprinde durata de execuţie a lucrărilor ori a construcţiei, dacă
acesta are o componentă care constă în execuţia de lucrări ori a unei construcţii, precum şi durata
de prestare a serviciilor, stabilite astfel încât contractantul să obţină un profit rezonabil – art. 5
alin. (1) lit. i). [2.31, pag.116]
În măsura în care se constată că exploatarea bunului ce face obiectul concesiunii implică în
mod necesar și executarea unor lucrări și/sau prestarea unor servicii, acesta se va clasifica ca un
contract de concesiune în baza legislației specifice – art. 11 și art. 59 alin. (4). Din acest motiv se
consideră că sfera de aplicare a acestui tip de contract se va limita în timp, intervențiile asupra
unui bun public sau utilizarea acestuia în furnizarea de servicii fiind inerentă.
Contractul de parteneriat public-privat (PPP) (reglementat de O.U.G. nr. 39/2018) are ca
obiect realizarea sau, după caz, reabilitarea şi/sau extinderea unui bun sau a unor bunuri care vor
aparţine patrimoniului partenerului public şi/sau operarea unui serviciu public, având
particularitatea că mai mult de jumătate din veniturile care urmează să fie obţinute de către
societatea de proiect din utilizarea bunului/bunurilor sau operarea serviciului public ce formează
obiectul proiectului provin din plăţi efectuate de către partenerul public sau de către alte entităţi
publice în beneficiul partenerului public.
⇒ Cadrul legislativ primar în domeniul PPP (2010-prezent). Privire de ansamblu.
Legea nr. 178/2010 nu a fost niciodată funcțională, paralelismul cu celelalte reglementări
în vigoare la acel moment creând confuzie și atrăgând reticența autorităților contractante și a
mediului de afaceri. Se introduceau concepte, cum ar fi „nonactive” (art. 4), cu impact asupra
aspectelor referitoare la contabilitatea publică, iar una din cerințele din etapa de pregătire (mai
precis studiul de prefezabilitate) privea demonstrarea faptului că proiectul beneficiază de
închidere financiară – art. 33 lit. d), în contradicție cu buna practică internațională [2.31,
pag.117]. În plus, legea stabilea și aspecte legate de influenţa proiectelor de tip PPP asupra
deficitului bugetar şi datoriei guvernamentale, precum și clasificarea activelor ce fac obiectul
acestor proiecte ca active neguvernamentale (art. 16), fără a mai ține cont de reglementările
EUROSTAT.
Nici procedura de revizuire a legislației PPP inițiată de Departamentul pentru Proiecte de
Infrastructură și Investiții Străine (ulterior transformat în Departamentul pentru Investiții Străine
și Parteneriat Public-Privat) în anul 2013 nu a avut o soartă mai bună, fiind de două ori
retransmisă Parlamentului pentru reexaminare, o dată la solicitarea Președintelui României și
apoi ca urmare a unei decizii de neconstituționalitate a Curții Constituționale. Parcursul sinuos al

62
reglementării legislative a domeniului părea să se încheie în anul 2016, când a fost adoptată o
nouă Lege a parteneriatului public-privat nr. 233/2016.
Totuși, în procesul de redactare a normelor de aplicare la noua lege a rezultat, în mod
evident, că aceasta ridică probleme de funcționalitate și necesită modificări substanțiale,
Guvernul preluând sarcina unei consultări cu specialiștii la nivel național și european pe această
temă. Astfel, la finele anului 2017, Legea nr. 233/2016 a fost modificată prin O.U.G. nr.
104/2017, rezolvând o parte din problemele de funcționalitate și introducând noi concepte (cum
ar fi cel de eficiență economică – „Value for Money” sau închidere financiară. Problemele de
funcționalitate ale Legii nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat priveau, în principal,
imposibilitatea partenerului public de a contribui la realizarea investiției cu alte resurse decât
cele provenind exclusiv din fonduri externe nerambursabile post-aderare și din contribuția
națională aferentă acestora (cu impact asupra creșterii complexității procesului de pregătire a
unui proiect PPP), lipsa unui concept de eficiență economică bine definit, parte a studiului de
fundamentare, lipsa unor corelări clare cu cadrul european legislativ aferent achizițiilor publice
sau al altor contracte pe termen lung (de exemplu, cel de concesiune) sau o etapizare bine
definită a parcursului unui proiect PPP, de la pregătire până la etapa de închidere financiară.
De altfel, în comunicatul de presă al Guvernului cu privire la modificarea Legii
parteneriatului public-privat [2.12] se remarcă atenția la nivel guvernamental pentru modificările
aduse în scopul protejării interesului public:
- clarificarea etapelor/competențelor de aprobare în evaluarea proiectului de PPP la nivel
central și local, din perspectiva clasificării activelor proiectului în conturile
guvernamentale/neguvernamentale (cu alte cuvinte, cu impact imediat sau pe termen lung asupra
deficitului bugetar și datoriei publice, conform prevederilor Manualului de Deficit și Datorie
Guvernamentală);
- introducerea conceptului de eficiență economică (i.e. se testează faptul că opțiunea
realizării unui proiect în regim PPP aduce beneficii mai mari comparativ cu cea a realizării în
regim de achiziție publică tradițională, din perspectiva costurilor mai scăzute pe termen lung și a
transferului de riscuri aferent);
- posibilitatea configurării unei contribuții a partenerului public rezultată în urma
modelărilor economico-financiare;
- introducerea unui prag maximal de suportabilitate aferent costului net actualizat al
realizării proiectului prin achiziție publică tradițională, ca punct de referință comparativ cu
metoda realizării în regim PPP.
Acest ultim aspect reprezintă, de regulă, unul din punctele esențiale în pregătirea temeinică
a unui proiect pentru că delimitează pragul maximal pe care o autoritate publică este dispusă să îl
63
plătească, din perspectiva resurselor financiare de care dispune (deci a suportabilității
financiare), în scenariul achiziției publice. Depășirea acestui prag de referință, concurent cu
plățile efectuate de către autoritatea publică contractantă în contrapartida serviciilor prestate, ar
da o indicație asupra nivelului de acceptabilitate a ofertelor depuse.
Totuși, încercarea de a determina o abordare prudențială în inițierea proiectelor de PPP cu
grijă sporită față de impactul bugetar al unor astfel de proiecte, a condus și la detalierea unor
aspecte care țin de natura bancabilității și care ar fi determinat o atitudine rezervată a
investitorilor față de proiectele lansate în baza acestei legi:
- răspunderea în solidar a partenerului privat care este acționar al societății de proiect,
împreună cu aceasta, pentru orice obligație, suma datorată conform prevederilor contractului,
afectând principiul de bază a finanțării de tip recurs limitat, specific proiectelor de PPP;
- lipsa unor reglementări cu privire la constituirea de garanții asupra acțiunilor sau părților
sociale deținute în societatea de proiect, în favoarea finanțatorilor (atât de către partenerul public,
cât și către partenerul privat), parte a pachetului de garanții pentru finanțatori;
- lipsa raporturilor juridice directe între autoritatea publică și finanțatori (acorduri directe),
cu impact în mod special asupra posibilității intervenției finanțatorilor pentru continuarea
proiectului în caz de încetare a contractului înainte de termen;
- detalierea mecanismului de plată a compensațiilor, cu posibil impact ulterior asupra
aplicabilității din perspectiva specificului proiectelor PPP.
În această situație și pentru a înlătura incertitudinea juridică, Guvernul a adoptat un nou act
normativ prin care a reglementat conceptul de PPP, O.U.G. nr. 39/2018 privind parteneriatul
public privat care a abrogat Legea nr. 233/2016.
Conform prevederilor legale în vigoare, în vederea demarării unui proiect de PPP, este
necesară realizarea de către partenerul public a unui studiu de fundamentare care trebuie să
stabilească eficiența economică a proiectului. Dacă în O.U.G. nr. 104/2017 pentru modificarea și
completarea Legii nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat, studiul de fundamentare se
întocmea în baza unui studiu de fezabilitate, conform O.U.G. nr. 39/2018, această referință a fost
eliminată. Mai mult, ca o componentă a studiului de fundamentare este introdusă o analiză cost-
beneficiu, aceasta însă este o analiză aferentă unei decizii investiționale (proiectul indică
beneficii mai mari în comparație cu costurile), iar studiul de fundamentare este de regulă aferent
unei decizii de atribuire (în funcție de rezultatele obținute, autoritatea contractantă ia sau nu
decizia lansării procedurii de atribuire în regim PPP).
⇒ Măsuri propuse pentru îmbunătățirea șanselor de implementare a proiectelor PPP
Din analiza cadrului normativ în vigoare putem concluziona că PPP este o formă specială
de contract de concesiune pe termen lung în care distribuirea riscurilor între partenerul public și
64
partenerul privat se realizează în funcţie de capacitatea fiecărei părţi contractante de a evalua,
gestiona şi controla un anumit risc, iar majoritatea plăților către partenerul privat urmează a fi
efectuate de partenerul public.
Un PPP diferă de achizițiile publice tradiționale în mai multe privințe, dar în special prin
faptul că se concentrează preponderent pe specificațiile de rezultat ale proiectului ținând cont de
implicațiile întregului ciclu de viață, autoritatea publică efectuând plăți către partenerul public
bazate pe performanța partenerului privat în asigurarea disponibilității activului rezultat în cadrul
proiectului sau furnizării serviciului. Această distincție nu mai este însă la fel de clară în cadrul
legislației românești de când a fost reglementat și contractul de achiziție publică pe termen lung.
Deși existența unei legislații specifice este considerată o condiție obligatorie mai ales în
sistemele de drept romano-germanice – cum este și cazul României – lipsa de experiență practică
a legiuitorului în implementarea unor astfel de proiecte complexe conduc la reglementări
defectuoase sau restrictive care limitează posibilitatea implementării unor proiecte PPP de
succes.
Situația României nu este diferită, iar intenția Guvernului de a crea, prin intermediul
O.U.G. nr. 39/2018, un cadru general suplu și flexibil care să încurajeze demararea unor proiecte
de PPP, după foarte mulți ani de reconfigurare legislativă și stoparea în ultimul moment (uneori
chiar după atribuirea contractului) a unor inițiative PPP, poate avea șanse de succes doar dacă va
clarifica următoarele aspecte: [2.31, p.121]
- procedurile de pregătire și aprobare ale unui proiect de PPP, inclusiv rolurile și atribuțiile
tuturor participanților, trebuie expres prevăzute pentru a asigura succesul implementării
proiectului. Există nenumărate situații în care proiecte inadecvate structurii de PPP sau
insuficient pregătite au fost lansate spre atribuire generând un risc considerabil pentru asigurarea
eficienței utilizării fondurilor publice;
- determinarea cu acuratețe a costurilor și veniturilor aferente proiectului, a riscurilor și a
modului de distribuire între partenerul public și cel privat, elemente cu impact deosebit asupra
gradului de suportabilitate a proiectului și a impactului bugetar din perspectiva EUROSTAT,
trebuie determinate tot în cadrul acestei proceduri. Este de preferat să existe consultări între
partenerul public (inițiatorul proiectului), direcţia de specialitate din cadrul Ministerului
Finanţelor Publice și Institutul Naţional de Statistică înainte de publicarea documentaţiei de
atribuire. Astfel, un bun instrument de evaluare este reprezentat de Ghidul EPEC [2.31, p.121] și
un exemplu de bună practică îl constituie efectuarea unei simulări pe baza acestuia;
- procesul de aprobare al unui proiect de PPP, inclusiv determinarea rolului și
responsabilităților Ministerului Finanțelor Publice în bugetarea și controlul adecvat al
cheltuielilor publice asociate proiectului;
65
 - condiții generale aferente contractelor PPP, care să poată asigura livrarea la timp și cu
respectarea bugetului a infrastructurii/serviciilor ce fac obiectul contractului. De asemenea,
determinarea unor categorii generale de indicatori de performanță, precum și procedura de
monitorizare a acestora, ar trebui să facă obiectul reglementării;
- procedurile de comunicare și consultare publică care să asigure înțelegerea conceptului de
PPP și suportul politic și public în toate fazele derulării lui – care pot excede ciclurile politice –
necesită o atentă reglementare și monitorizare. În lipsa acestora, proiectele PPP pot fi în mod
nerezonabil asimilate cu privatizarea unor servicii publice sau asociate cu mecanisme specifice
ajutorului de stat sau, mai grav, faptelor de corupție. Deși multe proiecte PPP livrează
infrastructură și servicii de calitate, la timp și cu respectarea bugetelor estimate inițial, succesul
lor este prea puțin mediatizat astfel încât să genereze încredere și acceptare la nivelul publicului
larg, piața acestui tip de proiecte fiind încă insuficient de matură.
⇒ Concluzii relevante pentru situaţia din România
România trebuie să profite de oportunitățile apărute în urma combinării dintre finanțarea
publică (de origine națională sau europeană) și capitalul privat pentru a-și realiza nevoile
imperative de dezvoltare. Totuși, o serie de măsuri sunt absolut necesare pentru atingerea acestui
obiectiv: Existența unui cadru legislativ clar, stabil și suficient de flexibil pentru a permite
combinarea finanțării publice cu cea privată. O.U.G. nr. 39/2018 răspunde în linii mari acestor
cerințe.
România trebuie să profite de asistența tehnică pe care o poate obține în special de la
organizații internaționale ca BEI/EPEC, EBRD atât în ceea ce privește elaborarea politicilor în
domeniul PPP, cât și în pregătirea proiectelor. Guvernul a întocmit un program de proiecte PPP
i.e. o listă a proiectelor prioritare de importanță națională pe care sectorul public este dispus și
capabil să le susţină. Este preferabil ca o astfel de listă să includă proiecte de care România are
nevoie, dar care să aibă impact și susținere și la nivelul UE, astfel putând fi accesate fonduri și
mecanisme de garantare precum cele puse la dispoziție de BEI prin EFSI.

66
 Concluzii
Prestarea serviciilor publice prin intermediul structurilor private a fost mereu considerată
ca fiind o alternativă a gestiunii directe. Implicarea sectorului privat, care dispune întotdeauna de
resurse şi le operează în baza principiilor de eficienţă şi promptitudine, este percepută în prezent
ca fiind o modalitate de îmbunătăţire a serviciilor publice, principalul argument invocat fiind că
sectorul public este degrevat de responsabilitatea de a investi resurse.
Însăşi ideea unei astfel de implicări nu este una nouă. Astfel, odată cu dezvoltarea societăţii
a apărut necesitatea de a înfiinţa servicii publice noi sau de a le moderniza pe cele existente.
Neavând întotdeauna resursele necesare pentru a satisface aceste necesităţi, sectorul public a
găsit soluţia de a delega gestiunea unor servicii publice agenţilor privaţi. În acest sens, se
porneşte de la premisa că sectorul privat este mai eficient decât cel public datorită disciplinei
financiare, promptitudinii şi competitivităţii.
Această implicare a sectorului privat şi reprezintă esenţa gestiunii delegate a serviciilor
publice, care conform cadrului normativ în vigoare, poate lua forma concesiunii sau a
parteneriatului public-privat.
Deşi relativ nou pentru Republica Moldova, parteneriatul public-privat are deja o anumită
pondere pe arena internaţională. Astfel, autorităţile publice ale statelor-membre ale Uniunii
Europene de multe ori au recurs la parteneriatul public-privat pentru a realiza proiecte de
infrastructură, în special, în sectoare cum ar fi transporturile, sănătatea publică, educaţia etc. La
nivel european, este recunoscut faptul că recurgerea la parteneriatul public-privat ar putea ajuta
la dezvoltarea reţelelor transeuropene de transport, care au rămas mult în urma programului, în
principal, din cauza lipsei de finanţare adecvată.
În Republica Moldova, legea conţine prevederi clare cu privire la procedura iniţierii
parteneriatului public-privat, încheierea şi desfacerea acestuia, responsabilităţile administraţiei
publice de diferit nivel, etc. Aceste prevederi sunt clar şi detaliat stipulate în lege.
Așadar, parteneriatul public-privat reprezintă:
• un acord între sectorul public și cel privat în scopul elaborării unui proiect ori furnizării
unui serviciu, care în mod tradițional este furnizat de sectorul public;
• o înțelegere/contract între o autoritate publică și o persoană pentru a proiecta, construi un
bun împreună cu operarea serviciilor legate de acel bun sau numai pentru unele din aceste
operațiuni legate de exploatarea acelui bun, fie pentru a transfera un interes sau părți pe interes
cu privire la un bun de către o persoană privată;
• o relație pe termen mediu și lung între sectorul public și cel privat (incluzând sectorul
comunitar și voluntar) ce implică împărțirea riscurilor și câștigurilor și utilizarea funcțiilor
multisectoriale, expertizei și finanțelor pentru furnizarea unui serviciu;
67
 • prelucrarea de către sectorul privat a activităților din sectorul public prin orice forme
(parteneriat ori prelucrarea acțiunilor), utilizarea „Inițiativelor de Finanțare Privată” (Private
Finance Initiative – PFI) ori a altor aranjamente, precum concesiunea serviciilor publice,
menținerea, construcția de infrastructuri necesare, inclusiv vânzarea serviciilor publice sau alte
forme de parteneriat.
Generalizând cele expuse mai sus, ajungem la concluzia că pentru statul nostru,
parteneriatul public-privat reprezintă o soluţie reală de a îmbunătăţi, într-un timp relativ scurt,
calitatea serviciilor prestate populaţiei şi de a moderniza infrastructura de stat moştenită din
perioada sovietică. În acelaşi timp, experienţa Republicii Moldova atestă că parteneriatele
publice-private sunt solicitate în sfera prestării serviciilor publice (apă şi canalizare, gaze
naturale, energie termică, energie electrică, iluminare a străzilor, transport public şi servicii de
telecomunicaţie), lucrărilor de utilitate publică (reparaţia blocurilor de locuit, amenajarea
terenurilor de joacă pentru copii, parcărilor) şi dezvoltarea infrastructurii publice (reparaţia
drumurilor, colectarea deşeurilor, amenajarea parcurilor şi zonelor de odihnă).
Parteneriatul public-privat în Republica Moldova comportă riscuri financiare
considerabile, motiv din care a devenit puţin atractiv pentru investitorii străini.
În timp ce multe state depun efort pentru a menţine investitorii în cadrul parteneriatelor
publice-private prin diferite subvenţii, scutiri de taxe şi impozite, credite cu dobânzi reduse şi
alte facilităţi, în Republica Moldova asemenea acţiuni lipsesc, din care motiv domeniul
parteneriatelor a devenit nerentabil pentru investitori.
Multe semne de întrebare în legătură cu implementarea parteneriatelor publice-private
există la nivel local. Problema constă în nivelul redus de pregătire profesională a cadrelor, dar şi
în capacitatea joasă de cooperare a autorităţilor publice locale cu autorităţile de la Chişinău. De
multe ori, se întâmplă ca parteneriatul public-privat să nu fie luat în calcul din cauza unor
informaţii eronate bazate pe concepţii greşite, cum ar fi faptul că acceptând parteneriatul,
administraţia ar putea pierde controlul asupra prestărilor de servicii.
Suntem de părerea că parteneriatele publice-private ar avea o răspândire mai largă dacă ar
fi înlăturate o serie de formalităţi de ordin legislativ şi tehnic care în prezent creează dificultăţi
pentru investitori. În primul rând, este necesar a simplifica mecanismul de aplicare a Legii
nr.179/2008 cu privire la parteneriatul public-privat. În al doilea rând, recomandăm simplificarea
procedurilor de administrare a proprietăţii publice, de înregistrare a persoanelor juridice cu
capital mixt, de desfăşurare a licitaţiilor şi concursurilor investiţionale, de încheiere şi
înregistrare a contractelor legate de proiectele de parteneriat.
De asemenea, se cere cât mai multă transparenţă în procesul de selectare a partenerilor
privaţi.
68
 Este nevoie de a creşte numărul de PPP prin cointeresarea agenţilor privaţi. În această
direcţie se poate de recomandat aplicarea înlesnirilor fiscale speciale pentru partenerii privaţi,
care participă în proiecte de PPP, ce prevăd prestarea serviciilor social importante în scopul
menţinerii preţurilor la acestea la nivel minim.
De asemenea, considerăm necesar ca în Legea nr.179/2008 să fie enumerate în mod
exhaustiv temeiurile de încetare a contractului de parteneriat public-privat, iar în acest context
recomandăm completarea alin.(1) art.31 cu lit.c), d), e) şi f), după cum urmează: „Parteneriatul
public-privat încetează: c) în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea
unilaterală de către partenerul public, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina
acestuia; d) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către partenerul privat, prin
reziliere de către partenerul public, cu plata unei despăgubiri de către partenerul privat; e) în
cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către partenerul public, prin reziliere de către
partenerul privat, cu plata unei despăgubiri de către partenerul public; f) la dispariţia, din cauza
unei forţe majore, a bunului care formează obiectul contractului sau în cazul imposibilităţii
obiective de a-l exploata, prin renunţare, fără plata unei despăgubiri”.

69
 Bibliografie
I. Acte normative
1.1 Constituția RM adoptată la 29.07.1994. Monitorul Oficial al R.M. nr.1 din august
1994.
1.2 Codul civil al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.1107 din 06.06.2002, în
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.82-86.
1.3 Hotărârea Guvernului nr. 476 din 04 iulie 2012 pentru aprobarea Regulamentului
privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat. Monitorul
Oficial Nr. 143-148 din 13.07.2012.
1.4 Hotărârea Guvernului nr. 245 din 19.04.2012 cu privire la Consiliul Naţional pentru
parteneriatul public-privat. Monitorul Oficial Nr. 82-84 din 27.04.2012.
1.5 Hotărârea Guvernului nr. 419 din 18.06.2012 cu privire la aprobarea listei bunurilor
proprietate a statului şi a listei lucrărilor şi serviciilor de interes public naţional propuse
parteneriatului public-privat. Monitorul Oficial Nr. 126-129 din 22.06.2012.
1.6 Hotărârea Guvernului nr. 255 din din 11.04.2013 privind instituirea Reţelei
interministeriale de parteneriat public-privat. Monitorul Oficial Nr. 83-90 din 19.04.2013.
1.7 Legea cu privire la parteneriatul public-privat nr. 179-XVI din 10.07.2008. În:
Monitorul Ofi cial al Republicii Moldova, nr. 165-166/605 din 02.09.2008.
1.8 Legea Nr. 121 din 05.07.2018 cu privire la concesiunile de lucrări și concesiunile de
servicii. Monitorul Oficial Nr. 309-320 din 17.08.2018.
1.9 Legea privind achiziţiile publice, nr.131 din 03.07.2015. În Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 2015, nr.197-205.
1.10 Ordinul nr. 143 al Ministerului Economiei din 02 august 2013 cu privire la aprobarea
Matricei preliminare de repartiție a riscurilor de proiect. Monitorul Oficial nr.182-185/1269 din
23.08.2013.
1.11 Ordonanța de Urgență a Guvernului României nr. 39/2018 din 10 mai 2018 privind
parteneriatul public-privat. Monitorul Oficial al României NR. 427 din 18 mai 2018.

II. Literatura de specialitate

2.1 Alexandru, I. Criza administraţiei. București: Editura All Beck, 2001.
2.2 Alexandru, I. Consideraţii teoretice privind parteneriatul public-privat. În: Revista de
drept public nr.1/2004. București: Editura All Beck, 2004.
2.3 Apostol Tofan, D. Unele consideraţii privind legislaţia în domeniul parteneriatului
public-privat. Revista de drept public nr. 2/2004.

70
 2.4 Atamusov, Renata. Parteneriatul public-privat din perspectiva aprofundării participării
civice. Revista de Filozofie, Sociologie şi Ştiinţe Politice, Nr. 1(167) / 2015.
2.5 Avram, Iu. Contractele de parteneriat public-privat. În: Dreptul (România), 2004,
nr.10.
2.6 Bailey, N., Towards a research Agenda for public Private Partnerships in the 1990s in
Local Economy. Longman, Norwich, 1994.
2.7 Bâtcă, I. Natura juridică a acceptării ofertei. În: Revista Naţională de Drept, 2007, nr.5.
2.8 Beleciu, Șt., Olaru, A. Aspecte doctrinare privind definirea parteneriatului public-
privat. Administraţia publică şi buna guvernare: Materiale ale sesiunii de comunic. ştiinţifice, 27-
28 oct. 2007. Chișinău: S.n., 2008.
2.9 Cernat, F. Nu avem parteneriate public-private în România, întrucât nu au existat
proiecte bancabile”, 2016, articol publicat de Agerpress la data de 7 iulie 2016, [Online]
disponibil la adresa http://www.agerpres.ro/economie/2016/07/07/biris-nuavem-parteneriate-
public-private-in-romania-intrucat-nu-au-existat-proiecte-bancabile-13-03-12
2.10 Chiriac, L. Les contrats de partenariat entre le secteur public et les entreprises privées.
În: Revista Curentul juridic (România), 2008, nr.83.
2.11 Cimil, D. Interesul modern al calificării contractelor, în Rezumatele comunicărilor la
Conferinţa ştiinţifică internaţională „Creşterea impactului cercetării şi dezvoltarea capacităţii de
inovare”, consacrată aniversării a 65-a a USM, din 21-22 septembrie 2011, vol. I, CEP USM,
Chişinău, 2011.
2.12 Comunicat de presă – ședință de Guvern – Legea parteneriatului public-privat,
modificată astăzi de Guvern, 14 decembrie 2017 (http://gov.ro/ro/media/comunicate/comunicat-
de-presa-edinta-de-guvern-legea-parteneriatului-public-privat-modificata-astazi-de-
guvern&page=5).
2.13 Crețu, I. Implementarea parteneriatului public - privat în Republica Moldova. În:
Meridian ingineresc, 2010, nr.2.
2.14 Curtea de Conturi Europeană. Raportul special nr. 09/2018: Parteneriatele public-
privat în UE: deficiențe generalizate și beneficii limitate. Disponibil:
www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_09/SR_PPP_RO.pdf
2.15 Dragoş D., Ranţa A. Elemente de drept administrativ: Suport de curs,
http://www.apubb.ro/wp-content/uploads/2011/02/D-Contract-administrativ.pdf
2.16 Eşanu N., Comentariul Codului civil al Republicii Moldova. Chișinău: Arc, 2006, vol.
II.

71
 2.17 European Investment Bank, „PPPs and State Aid”, 2016a, The European PPP
Expertise Centre (EPEC). [Online] disponibil la adresa
http://www.eib.org/epec/resources/publications/epec_ppp_and_state_aid_en
2.18 Ghid privind inițierea și implementarea proiectelor de parteneriat public-privat și
concesiuni. Chișinău: Agenția Proprietății Publice, 2017.
2.19 Ghinea, An. Parteneriatul public-privat: soluţie pentru un mai bun management al
comunităţilor locale din România. Ghid practic pentru consiliile judeţene. București: Institutul
pentru Politici Publice, 2004.
2.20 Kloppenborg, P. The Quest for Utilization Value; Economy and Good Ordering of
Interests. Amsterdam: Progressio Foundation, 1991.
2.21 Marta, D. Regimul juridic al contractelor de voluntariat şi parteneriat public-privat.
În: Revista de Ştiinţe Juridice (România), nr.2, 2006.
2.22 Mihalache, I. Aspecte teoretico-practice cu privire la parteneriatul public-privat. În:
Revista Națională de Drept, 2012, nr.8.
2.23 Mihalache, I. Negocierea și încheierea contractului de parteneriat public-privat. În:
Revista Națională de Drept, 2013, nr.9.
2.24 Mihalcescu, A.-M. Contractul de parteneriat public-privat. București: Universul
Juridic, 2013.
2.25 McQuaid, R. Partnerships and Urban Economic development at the Eve of the XXIst
Century, paper presented at the conference. Cities, Entreprises and Society at the Eve of the
XXIst Century, Lille, 1994.
2.26 Moldovan, Oc. Parteneriatul public-privat în România – o oportunitate ratată. Revista
Transilvană de Ştiinţe Administrative, nr.1(40), 2017.
2.27 Pătulea, V. Forma de asociere a parteneriatului publicprivat. În: Dreptul (România),
nr.1, 2005.
2.28 Petrescu, R.N. Impactul adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.34/2006
asupra contractului de parteneriat public-privat. În: Revista de Drept Public (România), 2007,
nr.1.
2.29 Petrescu, M. Argumente în vederea încurajării implementării parteneriatului public-
privat (PPP)”. Revista Finanțe Publice și Contabilitate, nr. 4, 2010.
2.30 Popa, N. Drept public - drept privat. Revista de drept public nr. 1-2/1997. București:
Editura All Beck, 1997.
2.31 Puie, O. Contractul de parteneriat public privat în contextul legislaţiei actuale.
Aspecte de drept comparat. În: Revista de Drept Comercial (România), 2006.

72
 2.32 Puie, O. Aspecte privitoare la reglementarea parteneriatului public-privat în contextul
noului cadru legislativ instituit prin Legea nr. 178/2010 modificată şi completată şi Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 39/2011. În: Pandectele Române, 2011, nr.8.
2.31 Stan, L., Chiriță, R. Parteneriatul public-privat: un nou început? În: Curierul Judiciar,
nr.10, 2018.
2.32 Stancu-Ţipişcă, M. Persoanele juridice de drept public, ed. a II-a. București:
C.H.Beck, 2007.
2.33 The World Bank, Public Private Partnerships Reference Guide Version 1.0,
Washington: WB, 2012.
2.34 Ţigănescu, Ana-Maria. Parteneriatul public-privat. Aspecte teoretice. În: Jurnal de
Studii Juridice și Administrative, nr. 1/2010, p. 86-91.
2.35 Ţigănescu, Ana-Maria. Definirea noțiunii de parteneriat public-privat. În: Legea si
viața, Chișinău, mai 2013, p.46-48,
2.36 Valea, D. Contractul de parteneriat public-privat. În: Curentul juridic (România), nr.1-
2, 2004.
2.37 Vasile, A. Prestarea serviciilor publice prin agenţi privaţi. București: Editura AII
Beck, Studii Juridice, 2003.
2.38 Zaharioaie, M. Analiză comparativă a utilizării parteneriatului public-privat în statele
Uniunii Europene. Studia Universitatis Vasile Goldiş, Arad - Seria Ştiinţe Economice, 2011.
2.39 Красильников, М.В. Публично-частное партнерство в России и зарубежных
странах: правовой аспект. Научные известия, 2017, №7.
2.40 Попондопуло, В.Ф. Публично-частное партнерство: понятие и правовые формы.
Арбитражные споры. 2014. № 2. С. 81-100.
2.41 Родионова, О. Зарубежный опыт и модели правового регулирования публично-
частного партнерства. Вестник РУДН, 2014, №2.
2.42. Чернышов, А. Государственно-частное партнерство: сравнительная
характеристика отечественного и зарубежного опыта. Социум и власть, 2015, №1.

III. Resurse electronice

3.1 http://www.ccrm.md/3552-1-auditul-de-performanta-privind-sistemul-parteneriatului-
public-privat
3.2 http://publications.europa.eu/webpub/eca/special-reports/ppp-9-2018/ro/
3.3http://www.justice.gov.md/public/files/transparenta_in_procesul_decizional/
coordonare/2017/aprilie/Nota_informativ_proiect_amendare_Cod_civil_xxxxxxx.pdf

73
 3.4 Portalul oficial al Serviciului electronic public „Registrul actelor locale”,
www.actelocale.md/public/primarii/9700/.../ro_2670_decizia_8-49-mold.doc

74
 ADNOTARE

Contractul. Autor: Golban Mihaela, gr.DFFn-171m. Teză pentru obţinerea titlului de

master în drept. Chişinău, 2019.
Suportul teoretic: Baza teoretico-ştiinţifică a cercetărilor o constituie lucrările savanţilor
specialişti în domeniul dreptului public, în special pe segmentul Dreptului administrativ. În acest
sens ţinem să menţionăm lucrările următorilor autori în domeniul respectiv: Mihalcescu A.-M
Contractul de parteneriat public-privat, Avram I. Contractele de parteneriat public-privat,
Atamusov R. Aspecte privind cadrul normativ-legislativ în domeniul parteneriatului public-
privat în Republica Moldova, Crețu I. Implementarea parteneriatului public-privat în RM, Puie
O. Contractul de parteneriat public-privat în contextual legislației actuale. Aspecte de drept
comparat etc.
Scopul şi sarcinile lucrării - în procesul elaborării lucrării ne-am propus drept scop
realizarea unui studiu asupra conceptelor de parteneriat public-privat, contract de parteneriat
public privat, procedură de încheiere și încetare a contractului de parteneriat public-privat,
precum și reflectarea evoluției parteneriatului public-privat în țările UE.
Sarcinile propuse şi desfăşurate în lucrare sunt: definirea conceptului de parteneriat
public-privat și relevarea tipologiilor acestuia; identificarea rolului și a principiilor guvernante
ale parteneriatului public-privat în RM; determinarea cadrului juridic național în domeniul
parteneriatului public-privat; stabilirea naturii juridice a contractului de parteneriat public-privat;
analiza etapelor specifice procedurii de încheiere a contractului de parteneriat public-privat;
cercetarea temeiurilor de încetare a contractului de parteneriat public-privat; evaluarea situației
cu privire la implementarea contractelor de parteneriat public-privat în statele UE, precum și în
alte țări ale lumii.
Metodologia cercetării ştiinţifice: Cercetarea ştiinţifică în teză s-a fundamentat pe
principiul coraportului şi interacţiunii dintre diferite metode, procedee şi tehnici de investigare.
Metodologia cercetării include nu numai tehnici, procedee de investigare ca instrumente ale
cunoaşterii, dar şi principii, teze, postulate, ce au stat şi stau la baza dezvoltării reglementării
legislative a instituției parteneriatului public-privat. Un accent aparte s-a pus asupra metodei
analitice, adică cercetarea s-a efectut prin prizma analizei doctrine juridice și a legislaţiei în
vigoare; metoda sintezei - s-au studiat conceptele, abordările savanţilor în domeniul respectiv, în
baza cărora am ajuns la concluziile din teza respectivă; metodei comparative – s-au studiat în
plan comparat, cu legislaţia Uniunii Europene.
Implementarea rezultatelor ştiinţifice: Prezenta lucrare este o investigaţie ştiinţifică
complexă consacrată elucidării anume problemelor menţionate anterior, şi găsirii modalităţilor
optime de soluţionare a lor. În baza cercetărilor întreprinse: s-a analizat conceptual instituția
parteneriatului public-privat și rolul acesteia în administrarea resurselor publice, precum și
aspectele teoretico-practice ale procedurii de încheiere și încetare a contractului de parteneriat
public-privat, s-au depistat problemele care apar în legătură cu aplicarea acestuia, s-au propus
modalităţile optime de soluţionare a problemelor constatate în cadrul cercetării.
Contribuţia personală a autorului: autorul a elaborat teza în conformitate cu cerinţele
Ghidului privind elaborarea şi susţinerea tezei de master. Ţin să menţionez atitudinea conştientă
a autorului faţă de elaborarea lucrării, care reflectă pe deplin tema cercetată.
Concluzii şi informaţii privind volulmul tezei. Lucrarea conţine concluzii şi recomandări
ştiinţifice, care pot aduce un aport considerabil în eficientizarea aplicabilității contractului de
parteneriat public-privat în sistemul administrativ din Republica Moldova. Conținutul tezei este
redat în următoarele compartimente: introducere, 3 capitole, concluzii, bibliografie, adnotare.
Teza are un volum de 75 pagini.

75
76