SEDATU |} svi. an af eo: =? cositsalSictiwo, |) Aiea? Registro Agrano Nacional CIRCULAR NUMERO 09/2017, RELATIVA A LOS CRITERIOS PARA LA CALIFICACION REGISTRAL DE LAS ACTAS DE ASAMBLEA EN LAS QUE SE ACUERDE LA SEPARACION DE EJIDATARIOS O COMUNEROS. FROYLAN R. HERNANDEZ LARA, Director en Jefe del Registro Agrario Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los articulos 27 fraccién VII de la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos; 10, 23 fracci6n Ily 148 de la Ley Agraria, y 14 fraccién Vil, 22 fraccién Ill, inciso k) y 52 del Reglamento Interior del Registro Agrario Nacional, y considerando que: EI articulo 23 fraccién II de la Ley Agraria sefiala que la asamblea de ejidatarios tiene competencia exclusiva para decidir sobre la separacién de ejidatarios, pero en ningin otro articulo se vuelva a hacer mencion de esta institucién y, en consecuencia, no hay articulo alguno en el que se determine su significado, causas 0 efectos. Por Io tanto, es importante esciarecer su alcance a partir de la interpretacién juridica mas adecuada a la materia de que se trata, |. En tesis aislada XIX.10.A.C.30 A', el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito, sostuvo el criterio de que la asamblea de ejidatarios tiene la facultad de establecer en el reglamento interno que la comunidad agraria apruebe la separacion de sus miembros por incumplimiento de las obligaciones establecidas en él. Por lo que las causas de separacién contenidas en el mencionado regiamento son independientes de las que contempla el articulo 20, sin que ello signifique exceder lo previsto en la ley de la materia. Si el articulo 20 de la Ley Agraria establece los supuestos en Ics que el ejidatario pierde tal calidad, entonces, la tesis sefialada sostiene: a) implicitamente, que la separacién de ejidatarios se equiparaba a la pérdida de su calidad y, b) expresamente, que la asamblea de ejidatarios tiene la facultad de establecer en ei reglamento interno que la propia asamblea pueda acordar la separaciin de sus miembros por incumplimiento de las obligaciones establecidas en él a) Con respecto al primero de los criterios sustentados hay que sefalar que separacién de ejidatarios y pérdida de su calidad no pueden significar lo mismo. Con base en el argumento interpretativo de la no redundancia” y acorde con la técnica legislativa (que no acepta el uso de sinénimos) cada término debe tener un significado propio. De esta forma, mientras la figura de la pérdida de la calidad de ejidatarios quedé expresamente regulada y definida por el legislador en los articulos 20 y 83 de la Ley Agraria, que opera por la mera verificacién de los supuestos ahi establecidos, * Semanario Judicial de Ia Faderacion y su Gaceta Novena Epoca. Tomo XXVI. Octubre de 2007. Pagina: 8104, bajo el rubro ASAMBLEA GENERAL DE EJIDATARIOS. LA FACULTAD PARA SEPARAR DEL NUCLEO'A SUS INTEGRANTES, PREVISTA EN EL ARTICULO 23, FRACCION Il, DE LA LEY AGRARIA, NO SE LIMITA A LAS CAUSAS QUE AL RESPECTO CONTEMPLA SU PRECEPTO 20, SINO QUE TAMBIEN COMPRENDE LAS CONTENIDAS EN EL REGLAMENTO INTERNO DEL EJIDO. Parte de la idea de que cada norma juridica es auténoma y tiene un significado particular, por lo que #2 rechazan aquellos significados que saan redundantes o repetitives en relacién a otra disposicién normativa. Fu 7" \k— SEDATU aR AN Registro Agrario Nacional sin que se requiera para que surta sus efectos legales de la aceptacién o declaracién de la asamblea (ver circular NUMERO 003/2016 de 15 de noviembre de 2016) la figura de la separacién de ejidaterios no fue regulada. Ahora bien, si se interpreta a la figura de separacién de ejidatarios como privacién de sus derechos, se estaria permitiendo que la asamblea de ejidatarios pudiera, via aplicacién de una sancién, afectar la esfera juridica del ejidatario, aun cuando asi no lo prevea la ley, contrario a lo sefialado por el principio de legalidad que exige que las infracciones y las sanciones deben estar plasmadas en una ley, tanto en sentido formal como material® b) Por lo que hace al criterio que sostiene que la asamblea de ejidatarios tiene la facultad de establecer, en el reglamento intemo, las causas y consecuencias de la separacién de sus miembros por incumplimiento de las obligaciones establecidas en él, se considera que dicho criterio carece de fundamento legal que asi lo autorice. Por el contrario, el articulo 10 de la Ley Agraria, dispone que los ejidos ‘operan de acuerdo con su reglamento interno, sin més limitaciones en sus actividades que las que dispone la ley. Con base en esta disposicién y de acuerdo con las consideraciones efectuadas se concluye que el reglamento interno del ejido no puede colmar las lagunas legales de la figura de la separacién de ejidatarios, ni mucho menos establecer la figura como una sancién consistente en la privacién de derechos de los ejidatarios, por contravenir diversas disposiciones no solo de la Ley Agraria, sino otras normas de ® Tesis aplicable por mayorie de razén, DERECHO ADVINISTRATIVO SANCIONADOR. EVOLUCION DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD A LA LUZ DE SUS FINES. El derecho administratvo sencionador participa de la naturaleza del derecho punitivo, por lo que cobra aplicacién el principio de legalidad contenido en el articulo 14 de la Constitucién Polltca ‘do los Estados Unidos Mexicanos, que exige que las infracciones y las sanciones deben estar plasmadas en una ley, tanto en sentido formal como material, 1o que implica que Salo ‘95a fuente democratica es apta para le produccién luridiea de ese tipo de-normas. De ahi quo el logislador {deba definir los elementos normativos de forma clara y precisa para permitir una actualizacién de las hipétesis| previsible y controlable por las partes. Ahora bien, para determinar el alcance de su aplicacién, hay que considerar que el fin del principio es doble, ya que, en primer lugar, debe garantizarse la seguridad juridica de las personas en dos dimensiones: i) para permit a previsiblidad de las consacuoncias de los acios propios y, por tanto, a planeacion de la vida cotidianay, li) para proscrii la arbltrariedad de la autoridad para sancionar a las personas, y, en segundo lugar, preservar al proceso legislativo como sede de creacién de los marcos regulatorios generales y, por endo, de la politica punitive administrativa, Ahora bion, esta Primera Sala de la ‘Suprema Corte de Justicia de le Nacién adopté un entendimiento evolutive concluyendo que ninguna de las dos finalidades cancela la posiblidad de que la autoridad administrativa desarolle ciertas facullades de ‘apraciacion al ejercer sus potestades de ereacion normativa en este 4mbito, cuyo alcance se determina de ‘aouardo can las nocesidades de la funcién regulatoria del Estado on cada época. Ast, lo relevante dasde la perspectiva de la seguridad juridica, es adoptar un parametro de control material y cualtativo que Dusque ‘constatar que le conducta infractora, como esti regulada, offace una predeterminacién inteligible; desce ol Principio democratice de reserva de ley, se reconoce la posibiided dol logisiador da prover formas da participacién de érganos administrativos 0 del Ejecutivo para desarrollar una ragulacion espocializada y ‘técnica sobre tomas constitucionalmente relevantes, siempre que el proceso democratico haga explicita esa voluntad de dalegacién y preserve su control mediante la generacién de lineamientos de politica legislativa {quo la autoridad administratva debe cumplir, tanto en la emisién de normas, como en los actos do aplicacién, Jo que permite al racanacimiento de un Ambito de proyeccién de espacios regulatorios adaptables a cada ‘@poca. Consultable en Gaceta de! Semanerio Judicial de la Federacién, Décima Epoca. Libro 10. Septiembre dde 2014, Tomo I. Tesis: ta. COCXVI2014 (10a.) Pagina: 573. 4 we 2 uySEDATU | <@e aRAN Beara ami ty Registro Agrario Nacional nuestro orden juridico federal incluso normas constitucionales como las contenidas en el articulo 14 y 16. Por otra parte, con tal criterio se estarian otorgando indebidamente facultades legislativas a la asamblea cuando son propias del poder legislativo, a quien, en todo caso, le corresponde establecer los casos y las consecuencias de sanciones que tengan por efecto la afectacién juridica de los ejidatarios, especialmente cuandc la sancién consiste en la privacién de los derechos de un ejidatario. I. Por otra parte, tampoco existe fundamento legal alguno para sustentar que la “separacién de ejidatarios” es igual a la suspensién del ejercicio de sus derechos para participar en las asambleas ejidales. a) Existe la practica de inscribir reglamentos internos en los que se establecen como causas de la separacién de los ejidatarios, por ejemplo, la inasistencia a las asambleas por més de tres veces consecutivas, 0 la falta de cooperacién econémica acordada en la asamblea para un fin determinado y, como consecuencia de su incumplimiento, la suspensi6n del ejercicio del derecho del ejidatario para participar en las asambleas, En tanto que la figura de la separaci6n no esté regulada por la ley, no es factible determinar legalmente si la separacién puede tener como causas las sefialadas en los reglamentos intemos, si puede consistir en la suspensiin de los derechos para participar en las asambleas o si la suspensién de derechos puede ser de tres 0 seis meses 0 10 aftos, b) En cualquier caso, suspender los derechos de los elidatarios para participar en las asambleas, implica una afectacién en la esfera juridica de los sujetos agrarios, por lo que son aplicables los razonamientos realizados para considerar como ilegal la interpretacion de que la separacién de los ejidatarios equivale a la privacion de sus derechos ejidales. Ill. Conforme a lo anterior, las interpretaciones dadas hasta ahiafa“a la SopirteidiNde ejidatarios carecen de sustento legal. Asimismo, de acuerdo con las’ siguientes consideraciones, contravienen la Constitucién y no son conformes a los derechos humanos de los ejidatarios. En efecto, con la reforma constitucional de junio de dos mil once en materia de derechos humanos, se introdujo en nuestro orden juridico la figura de la “Interpretacion Conforme” que ordena realizar una interpretacién de las normas juridicas de acuerdo con la Constitucién y los tratados internacionales. Esta interpretacién conforme se complementa con el principio Pro Persona, que obliga, a preferir Ia interpretacion juridica que mas favorezca a la persona y que menos perjuicios le cause, es decir, obliga a maximizar la interpretacion conforme en aquellos escenarios en los cuales, dicha interpretacion permita la efectividad de los derechos FDL > 3 kSEDATU |) BRAN DESARROLLO AGRANIO, ie Registro Agrario Nacional fundamentales de las personas frente al vacio legislative que puede provocar una declaracién de inconstitucionalidad de la norma * Por lo anterior, y con base en una interpretacién juridica que mas favorezca a la persona y que menos perjuicios le cause, “la separacién de ejidatarios" solo puede nificar e! acto por el que la asamblea informa a sus integrantes que determinada persona ha perdido su calidad de ejidatario, por lo que, de ser el caso, deberdn adoplarse los acuerdos correspondientes a su situacién juridica respecto a los haberes y deberes del ejido. Esto es, cuando determinada persona pierde su calidad de ejidatario, por verificarse algunos de los supuestos del articulo 20 0 por no conservar derechos agrarios conforme al articulo 83 de la Ley Agraria, la asamblea podré reunirse para verificar si dicha persona tiene adeudos con el ejido 0 si éste los tiene con aquél. En los acuerdos se podra establecer, entre otros aspectos, la forma o los plazos para su liquidacién. “ Véase la tesis INTERPRETACION CONFORME. NATURALEZA Y ALCANCES A LA LUZ DEL PRINCIPIO PRO PERSONA, A juico de esta Primera Sala de le Suprema Corte de Justicia de la Nacién, la supremacia normativa dela Gonsttucién no se manifesta solo en su apltud de servir como pardmetro de valdez de todas tas demés normas juridicas, sino también en la exigencia de quo tales normas, ala hora de ser aplcadas, se interpretan da acuerdo con los preceptos constitucionales; de forma que, en caso de que exisian vatias posibiidades de Interpetacién dela norma en cuestén, se elja aquella que mer se ajuste ao dispuesto en fe Constiuctn, En otras palabras, esa supremacta intrinseca no sélo opera en el momento de la creacién de les normas inconstucionales, cuyo contenido ha ée ser compatie con Ia Conetiucin en ol momento de su aprobacion, sino qua se projagan, ahora como parémetro interpetatho, a la fase de aplicaciin de esas Tormas, A su efcacia normatva ditecta ee afade su eficacia como mareo de referencia o ierio dominanto tenia interprotacten co las restantes norms, Este principio de intepretacion conforme de todas les noxmas del Drdenamiento a la Constiticén,releradamente ulizado por esta Suprema Core de Justice de la Nacion, es tna consecuencia etamental de Ia Concepcion del ordenamiento como una estructura coherente, como una Unidad 0 contexto, Es importante advert que esta regla inerpretativa opera con cardctor previo el juicio de invalidez. Es decir, que entes de considerar a una norma juridica como consituconalmente invaia, os nacesario agolar todas las posibildades de encontrar en ella un signfcado que la haga compabio con la Constucién y que le permits, por tanto, subsist dentro del ordenamiento; de manera que sOlo ef cago fe {que exista ura clara incompaibiidad o una contradicion insalvabe entre i nefina ordinaria y la Consfitucién, provederia declarara inconsitucional. En esta logic, ol intrprete debe evitar en la medida do lo posible esa ‘Sesoniace e Interpretar las normas de tal modo que la contradccion no se produzca y la norma pueda Salvarsa. El ez ha de procurar, siempre que sea posible, huir del vacio que so produce cuando se nioga Valdez @ uno nome y, on el 6ago conereto, do sor posiblos varias interpretaciones, debe preferirse aquella {que salve la aparents contradiccion. La interpretacion de las normas conforme a la Constitucién se ha ‘lndementado tradiconaimente en el principio de conservacion de ley, que se asionta a su vez en el principio de seguridad Juridica y en le legtimidad democratica del legslador. En el caso de la ly, fruto de la voluntad de los representantes demecraticamante elogidos, e!princpio general de consaiyacion de ls normas se ve reforzado por una més infensa presuncion de vaidez. Los trbunales, en el mateo de'sus compéterrias, stlo pueden declerer la inconstitucionaldad de una ley cuando no resulle posiblo una interpretacion conforme con fa Constivelin. En cualquier caso, as normas son validas mientras un tibunal no ciga lo conraro. Astnismo, taxi, ol neo de itorrlacin cent Tas normas dol ordenamienio ala Constiucién, 2 reforzad por el principio oro persona, contenido en el ariculo to. de la Consiucisn Polica de Ios #siados Unidos Mevicenos, ei cval bia a mazimiznr Ia interpretacién conforme en aquelos esconarios.on Ios cuales, cichainterpretaciin permila i efecivdad do los derachos funda nas Frente al slatve_que_ puede una declaration de i Geceta del Semanario Judicial dela Federacion. Décina Epoca. Primera Sala Libro 1. Diciembre de 2013, Tomo |. Tesis iereeaiasStcay ne FOL a ‘ \Conforme a las anteriores consideraciones, en la inscripoién de las actas de asamblea que tengan por objeto la separacion de ejidatarios, el registrador deberd sustentar sus resoluciones en los fundamentos y argumentos contenidos en esta Circular y deberd observar los siguientes lineamientos: PRIMERO. Se calificarén negativamente los reglamentos intemos de los ejidos, asi como las actas de asambleas en las que la separacién de ejidatarios tenga por objeto la pérdida de su calidad de ejidatario, 0 la suspensién de sus derechos para participar en las asambleas del ejido. SEGUNDO. Se calificaran positivamente las actas de asamblea cuando tengan por objeto informar sobre las obligaciones 0 derechos del sujeto que ha perdido la calidad de @jidatario, respecto a los haberes y deberes del ejido. TRANSITORIOS PRIMERG. - La presente circular entraré en vigor a partir de la fecha de su firma. Para efectos de su aplicacién y debida difusién se deberé publicar en el apartado de normativa interna del Registro Agrario Nacional. SEGUNDO. - Se abroga la Circular DJ-RAN-III-12 relative al procedimiento para la Aceptacién y Separacién de Ejidatarios, de fecha 12 de junio de 2008. Dada en la Ciudad de Mexico, el primer dia del mes de noviembre del afio dos mil diecisiete, EL DIRECTOR EN JEFE es oY UL Hog. lay sa LIC. FROYLAN R. HERNANDEZ LARA