Improbidade Administrativa Por Dispensa Indevida de Licitação: Sobre Os Efeitos Da Desatualização Dos Valores Limites para Dispensa de Licitação

Improbidade administrativa por
dispensa indevida de licitação:

sobre os efeitos da desatualização
dos valores limites para dispensa
de licitação*
Administrative improbity due to
improper waiver of bidding: on the
effects of the devaluation of limit
values for waiver of bidding
José Sérgio da Silva Cristóvam**

Eliza Maria da Silva***
Artigo recebido em 11 de fevereiro de 2018 e aprovado em 22 de maio de 2018. DOI: hĴǱȦȦ

¡ǯǯȦŗŖǯŗŘŜŜŖȦǯŘŝŝǯŘŖŗŞǯŝŜŝŗŖ.
ȱȱ ȱȱȱȱǰȱàǰȱǰȱǯȱȬǱȱjscristovam@gmail.
com.
Professor adjunto de direito administrativo no Curso de Graduação em Direito e no
ȱȱȱȱ ȦǯȱȱȱȱȱȱȱǻŘŖŗŚǼǰȱ
ȱ¤ȱȱȱÇȱȱ¥ȱȱȱȱȯȱȱǻŘŖŗŘǼǯȱ
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ǻŘŖŖśǼǯȱ ȱ ȱ ȱ ȱ
pelo Cesusc (2003). Membro fundador e presidente do Instituto Catarinense de Direito
Público (ICDP). Membro fundador do Instituto de Direito Administrativo de Santa Catarina
(Idasc) e da Academia Catarinense de Direito Eleitoral (Acade). Membro efetivo do Instituto
dos Advogados de Santa Catarina (Iasc). Conselheiro Estadual da OAB/SC. Presidente da
Comissão de Acesso à Justiça da OAB/SC. Membro da Comissão de Direito Constitucional
e da Comissão da Moralidade Pública da OAB/SC. Coordenador do Grupo de Estudos em
ȱøȱȱȦȱǻ ȦȦǼǯ
Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

212 REV I S T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O
RES UM O
O presente estudo pretende analisar o conceito de dispensa de licitação
em razão do valor ante o fator de instabilidade econômica a ela inerente,
observando as normas constitucionais e infraconstitucionais vigentes.
ȱǰȱȬȱȱ¦ȱȱȱȱę³¨ȱȱȱ
de improbidade por dispensa indevida de licitação (ante a necessidade de
atualização dos valores limites das modalidades licitatórias), bem como as
sanções e penalidades dela decorrentes. Prima-se, nessa análise, pelo de-
ȱȱȱ¦ȱȱȱ£ȱȱȱǰȱ
segundo os quais são incluídas, necessariamente, a análise conjunta das
ȱ ȱ ȱ ȱ Çȱ ȱ ǻȱ ·ȱ ęȱ ȱ
ordenamento jurídico), bem como a valoração da lesividade da conduta —
£ȱ ȱ ȱ ȱ Çȱ ȱ ę¦ǯȱ ȱ ·ȱ
£ȱ·ȱȱȱȱ¤ęǰȱȱȱ·ȱȱȱ·ȱ¤ęǯ
PALAV RAS- C HAVE

Dispensa de licitação — improbidade administrativa — defasagem de
ȱȯȱ£ȱȯȱȱȯȱę¦
AB STRACT
ȱ¢ȱȱȱ¢£ȱȱȱȱ ȱȱȱȱȱȱ
value under the light of its inherent fact of economic instability, observing
the constitutional and infra-constitutional current regulations. For so, it
ȱȱȱȱȱȱȱęȱȱȱ¢ȱ
ȱȱȱ ȱȱȱǻ ȱȱȱȱȱȱȱ
actualization for bidding modalities), and its stemming sanctions and
ǯȱȱ¢ȱ¡ȱȱȱȱȱȱȱ
ȱ ¢ȱ ǰȱ ȱ ȱ ȱ ǰȱ ¢ǰȱ ȱ
joint analysis of the norms that prescribe the ilegal administrative (by the
ęȱȱȱȱ¢Ǽǰȱȱ ȱȱȱȱȱȱ¢ȱȯȱ
ȱ¢ȱȱȱȱȱȱȱęǯȱȱȱȱ
ȱȱȱȱȱǰȱàǰȱǰȱǯȱȬǱȱ£ŗşşŚȓ
gmail.com.
ȱȱȱȱȦǯȱȱȱ ȱȱȱȱȱȱȱ
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Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

JOSÉ SÉRGIO DA SILVA CRISTÓVAM, ELIZA MARIA DA SILVA | Improbidade administrativa por dispensa indevida ... 213
technique used are, respectively, the deductive and monographic, and the
bibliographic research.
KEY WORD S
Waiver of bidding — administrative improbity — gap of values —
ȱȯȱ¢ȱȯȱę
1. Introdução
O presente estudo tem por objetivo a discussão acerca do instituto da

dispensa de licitação a partir da hipótese de contratação direta em razão do
ȱȱǻ¡³¨ȱȱȱȱȱȱȱǼȱ
ȱȱ¹ȱȱȱȱ¥ȱ³¨ȱǰȱȱęȱ
de caracterização de ato de improbidade administrativa, notadamente sob
ȱ àȱ ȱ ȱ £³¨ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ
noȱŞǯŜŜŜǰȱȱŘŗȱȱȱȱŗşşřȱǻȱ ȱȱ³äȱȯȱ Ǽǰȱȱȱ³¨ȱ
£ȱȱȱȱo 9.648, de 27 de maio de 1998.
Para tanto, parte-se da análise da hipótese de dispensa de licitação em
razão do valor sob o viés da razoabilidade e da proporcionalidade, observadas
as limitações constitucionais e infraconstitucionais a ela inerentes.
Com efeito, se vista de uma perspectiva meramente formalista, a dis-
pensa indevida de licitação, por constituir violação aos ditames legais vincu-
lativos à administração pública, teria inequívoco potencial fático-normativo
para caracterizar ato de improbidade administrativa, a reclamar as conse-
quentes penalizações dos responsáveis (esferas cível, administrativa e cri-
minal). Contudo, e este é o problema central do presente estudo, para os
ȱȱȱȱȱ³¨ȱȱ£¨ȱȱǰȱȱ¦ȱ
enseja uma consistente análise crítica, principalmente se enfocado o fator
âȱ¡ȱȱ£³¨ȱȱȱȱĚȱȱ
ȱę³¨ȱȱàȱȱȱǰȱȱǰȱȱàȱ
caracterização do ato ímprobo.
ȱ ęȱ ȱ ¡ȱ ȱ ȱ ¤ȱ ȱ ȱ
encontra respaldo principalmente no vultoso número de ações de improbidade
administrativa e condenações com a aplicação de graves sanções (tanto a
agentes públicos como a particulares) pela conduta de dispensa indevida de
³¨ǰȱ ȱ ³äȱ ȱ ȱ ¡ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ

ǻȱȱȱȱȱǯȱŘŚȱȱ Ǽǰȱȱȱȱȱȱȱȱ

permanecem congelados há cerca de duas décadas sem receber qualquer
atualização monetária.
A par dessa constatação, admitida a inequívoca defasagem monetária
dos valores limites da dispensa de licitação, reveste-se de invulgar relevo o
debate sobre a (des)caracterização do ato de improbidade administrativa,
por dispensa indevida de licitação, naqueles casos de contratações diretas
ȱ ȱ ȱ ¥ȱ ę¡ȱ ȱ ³¨ǰȱ ȱ ȱ ȱ
impacto do cenário de desatualização econômica, bem como dos efeitos dessa
omissão legislativa na esfera de direitos e garantias dos acusados em ações de
improbidade administrativa.
Entrevendo uma série de desproporções e inconsistências, necessária a
análise mais aprofundada da efetiva caracterização do ato de improbidade
administrativa nesses casos, tudo compreendido sob um viés principiológico
ȱ ¹ǰȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ¤¡ȱ ȱ £ȱ ȱ ȱ Ȭ
cionalidade,1ȱ ·ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ¦ȱ ȱ ȱ ǯȱ ȱ
tanto, o debate inicia a partir de breves considerações sobre o instituto jurídico
da dispensa de licitação.
2. Breves considerações sobre a noção constitucional da

licitação pública dispensável
Anteriormente ao advento da atual obra constitucional, que inaugurou

a constitucionalização do dever de licitar, o regime jurídico das contratações
ȱȱȱȱȱȱ¡ȱàȱǰȱ
albergando, até por conta disso, um regramento normativo que lembrava uma
verdadeira “colcha de retalhos” costurada por atos, decretos e resoluções,
que de forma difusa e assistemática buscavam a construção de um regime de
procedimentos e critérios voltados à obtenção da contratação mais vantajosa
ao erário.
Em verdade, em meio à instabilidade decorrente da diversidade de
formas e atos até então vigentes, a Constituição de 1988 tratou de inserir a
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ £ȱ ȱ ȱ ȱ ¤¡ȱ ȱ ¨ȱ ȱ Çȱ
1
ǰȱ Ǳȱ Xǰȱ ·ȱ ·ȱ ȱ ǯȱ Princípios constitucionais:

razoabilidade, proporcionalidade e argumentação jurídica. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2016. p. 213-
215.

obrigatoriedade de licitar como pilar do direito administrativo brasileiro, na

busca pela transparência nas compras públicas e na defesa do patrimônio
øȱȱǯȱȱ¡ǰȱȱȱȱȱȱȱ³äȱ
públicas surge como regime que se propõe a assegurar a lisura de proce-
dimentos,2 passando a privilegiar critérios e valores constitucionais como meios
idôneos à garantia da defesa e promoção do interesse público,3 afastando-se
ȱ ȱ ȯȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȯȱ ȱ ³¨ȱ ¡ȱ
como ato vinculado à obtenção da melhor proposta (vantagem pecuniária ao
erário).4
Assim, no cenário da contratação pela via do regime licitatório desponta
de modo evidente, ao lado da obrigatoriedade constitucional, a preocupação
ȱ ȱ ȱ ȱ ¡ȱ ȱ ¦ȱ ȱ Ȭ
pensável cinturão de princípios norteadores da isonomia, legalidade, im-
ȱǰȱ ǰȱ ǰȱ ǰȱ ę¹ȱ ȱ ȱ
administrativa, uma espécie de sistema normativo constitucional fundado em
seus respectivos princípios básicos.5
Tal anseio guarda relação direta com aquela vinculação estrita da admi-
nistração pública ao primado da lei, infenso a um universo de desmedida
discricionariedade na burocracia estatal e na atuação dos agentes públicos,
corolário típico do princípio da legalidade administrativa.
2
ȱ
ǰȱȱȱ£ǯȱDispensa e inexigibilidade de licitação pública. 4. ed. rev. e ampl. Belo
Horizonte: Fórum, 2015. p. 47.
3
ȱ ȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱøȱȱȱȬ
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ¦ǰȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ¥ȱ ¨ȱ
em torno do chamado princípio da supremacia do interesse público e a crítica que lhe é
endereçada. Pode-se dizer que o “conceito de interesse público confunde-se com os valores
indisponíveis assegurados pela Constituição, sob o signo inafastável dos direitos fundamentais
e da centralidade do princípio da dignidade da pessoa humana (personalização da ordem
constitucional)”. Sobre esse debate e a construção do regime jurídico-administrativo comum
ao paradigma da administração pública democrática, a partir dos princípios constitucionais
estruturantes da dignidade da pessoa humana, do estado democrático de direito e do princípio
ǰȱ Ǳȱ Xǰȱ ·ȱ ·ȱ ȱ ǯȱ Administração pública democrática
e supremacia do interesse público: novo regime jurídico-administrativo e seus princípios
constitucionais estruturantes. Curitiba: Juruá, 2015. p. 117.
4
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ęȱ ¤ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ³äǰȱ Ǳȱ ȱ

ǰȱ³ǯȱComentários à lei de licitações e contratos administrativosǱȱȱŞǯŜŜŜȦŗşşřǯȱŗŝǯȱǯȱ
rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.
5
ȱ ȱȱȱȱȱÇǱȱȃȱȱȱȱÇȱ¨ȱȱęȱ£ȱ¥ȱȱ
ę³¨ȱȱȱȱȱÇǰȱȱȱ³ȱȱȱȱȱǯȱ
Faz-se necessário, portanto, o reconhecimento da normatividade e do conteúdo material
vinculante dos princípios constitucionais, que servem como elemento informador do orde-
namento jurídico, uma continuidade do sistema da ciência jurídica para o sistema não teórico
da realidade jurídica, um modelo de sistema normativo fruto do movimento dialético entre o
Direito e a realidade”. José Sérgio da Silva Cristóvam, Princípios constitucionais, op. cit., p. 85.

ȱǰȱȱ¦ȱȱȱȱȱàȱ
ȱ ³¨ȱ ȱ ȱ ȱ àȱ ęȬȱ ȱ Ȭ
missa de que é ínsita à própria essência da administração pública e sua
atuação voltada à satisfação do interesse público, com desempenho concreto
sob os ditames da legalidade e a promoção do bem-estar da coletividade.6
Contudo, em que pese o legítimo interesse anteriormente consignado,
ȱȱȱǻȱ£Ǽȱȱàȱ¡¹ȱȱȱàȱ
acaba por obstaculizar a concretização daquela dimensão de interesse público,
em contradição à própria vontade constituinte originária. Isso porque, apesar
de almejar a garantia de igualdade de condições/competição entre os lici-
tantes, a burocracia funcional-normativa licitatória está longe de ser um
ȱȱȱę¹ȱȱǱȱȱ¨ȱȱÇȱ¥ȱǰȱȱȱ
procedimentos conformadores do regime de licitação pública brasileira.
Ciente dessas fragilidades, e prevendo que apenas a regra geral não
serviria para abranger todos os casos, a maturidade constituinte originária
pautada pela ínsita dimensão da razoabilidade primeiramente indicou a
ȱȱȱȱę¡³¨ȱȱȱàȱȱ¡³¨ȱȱȱ
geral de licitação, conforme assegura a parte inicial do inciso XXI do artigo 37
da Constituição de 1988.
Essa escolha do legislador constituinte originário, certamente sem perder
de mira a concretização do interesse público, busca assegurar o necessário
tratamento impessoal e isonômico aos licitantes, mas sem descuidar daqueles
ȱ ȱ ·ǰȱ ęǰȱ ę£ȱ ȱ ȱ ³¨ȱ øǰȱ ȱ ȱ
equilíbrio entre todos os importantes valores e interesses que igualmente
gravitam em torno do contrato administrativo.7
ȱ³¨ȱȱ¡³äȱȱȱȱȱȱȱȱ
¨ǯȱȱȱȱǰȱȬȱȱàȱȱȱȱ³¨ȱ
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ŘŚȱ ȱ ǰ8 ao preverem os casos de
contratação direta em razão do valor.9
6
Joel de Menezes Niebuhr, Dispensa e inexigibilidade de licitação pública, op. cit., p. 44.
7
Id., p. 38.
8
ȱ ȱ ę³¨ȱ ǰȱ ȱ ȱ ȱ ³¨ȱ ȱ £¨ȱ ȱ ȱ ·ȱ ÇǱȱ ȱ ȯȱ ȱ ȱ ȱ
³ȱȱȱȱȱ·ȱŗŖƖȱǻ£ȱȱǼȱȱȱȱȱÇȱȃȄǰȱȱ
ȱȱȱȱǰȱȱȱ¨ȱȱęȱȱȱȱȱȱȱȱ³ȱ
ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
ȱȱǲȱȱȯȱȱȱ³ȱȱȱȱȱ·ȱŗŖƖȱǻ£ȱȱ
cento) do limite previsto na alínea “a”, do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos
ȱȱȱǰȱȱȱ¨ȱȱęȱȱȱȱȱȱ³ǰȱȱ

Releva assentar que a ideia geral de dispensa de licitação foi concebida

9
com o objetivo de assegurar a efetividade, economicidade e razoabilidade das

³äȱøǯȱȱǰȱȱȱ³¨ȱȱøȱȱȱ
ȱ·ȱ£ǰȱȱ£ǰȱȱǰȱȱȱȱȃǽǳǾȱȱ³¨ȱ
ǰȱȱȱȱÇȱ¡Çǰȱȱȱȱǰȱȱȱǰȱ
venham a recomendar a contratação direta”.10
Em síntese, as hipóteses de dispensa de licitação trariam (em tese)
a melhor solução para aqueles casos em que, embora plenamente viável a
competição e possível a realização do certame, sua concretização seria legal-
mente desaconselhada porque culminaria em possíveis gravames a outros
ȱȱȱęǰȱȱȱ£¤ȱȱȱȱ
administrativa, como sói ocorrer nos casos de dispensa de licitação em razão
do valor.
ȱ³¨ȱȱȱȱȱȱȱ£ȱȱȱàȱ£ǯȱǯȱLei no 8.666, de 21

ȱȱȱŗşşř. Regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas
para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em:
ǀ ǯǯǯȦȏŖřȦȦŞŜŜŜǯǁǯȱȱǱȱŘŖȱǯȱŘŖŗŞǯ
9
ȱ ·ȱ ȱ ę³äȱ ȱ ȱ ǰȱ Ȭȱ ȱ ȱ ¨ȱ ȱ ¥ȱ ·ȱ ȱ Ȭ
tação pública (e, consequentemente, de dispensa de licitação) os atos normativos previstos
ȱȱȱoȱŗŘřȦŘŖŖŜȱǻǯȱLei Complementar no 126/06, de 14 de dezembro de
2006. Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte; altera
ȱȱȱosȱŞǯŘŗŘȱȱŞǯŘŗřǰȱȱȱŘŚȱȱȱȱŗşşŗǰȱȱ³¨ȱȱȱ
ȱȱȯȱǰȱȱȱȬȱo 5.452, de 1oȱȱȱȱŗşŚřǰȱȱȱo 10.189,
ȱŗŚȱȱȱȱŘŖŖŗǰȱȱȱȱoȱŜřǰȱȱŗŗȱȱȱȱŗşşŖǲȱȱȱȱȱ
nosȱşǯřŗŝǰȱȱśȱȱ£ȱȱŗşşŜǰȱȱşǯŞŚŗǰȱȱśȱȱȱȱŗşşşǯȱÇȱǱȱǀ ǯ
ǯǯȦȏŖřȦȦȦŗŘřǯǁǯȱȱǱȱśȱȱŘŖŗŞǼǰȱȱȱo 12.462/2011
ǻǯȱ Lei no 12.462, de 4 agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de Contratações
øȱȯȱǲȱȱȱȱo 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização
da Presidência da República e dos Ministérios, a legislação da Agência Nacional de Aviação
Civil (Anac) e a legislação da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero);
cria a Secretaria de Aviação Civil, cargos de Ministro de Estado, cargos em comissão e cargos
de Controlador de Tráfego Aéreo; autoriza a contratação de controladores de tráfego aéreo
¤ǲȱȱȱȱos 11.182, de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de dezembro
de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de 1992, 11.526, de 4 de outubro de 2007, 11.458, de 19 de
março de 2007, e 12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a Medida Provisória no 2.185-35, de 24
ȱȱȱŘŖŖŗǲȱȱȱȱȱȱo 9.649, de 27 de maio de 1998. Disponível em:
ǀ ǯǯǯȦȏŖřȦȏŘŖŗŗȬŘŖŗŚȦŘŖŗŗȦȦŗŘŚŜŘǯǁǯȱȱǱȱśȱȱŘŖŗŞǼȱ
ȱȱȱoȱŗřǯřŖřȦŘŖŗŜȱǻǯȱLei noȱŗřǯřŖřǰȱȱřŖȱȱȱȱŘŖŗŜ. Dispõe sobre o estatuto
Çȱȱȱøǰȱȱȱȱȱȱȱȱȱ¤ǰȱȱ¦ȱ
ȱ¨ǰȱȱǰȱȱȱȱȱȱÇǯȱÇȱǱȱǀ ǯǯ
ǯȦȏŖřȦȏŘŖŗśȬŘŖŗŞȦŘŖŗŜȦȦŗřřŖřǯǁǯȱȱǱȱśȱȱŘŖŗŞǼǯ
10
ȱ ǰȱ ȱ ǲȱ ǰȱ ǯȱ Dispensa e inexigibilidade de licitação. 3. ed. rev.
ampl. e atual. São Paulo: Malheiros, 1994. p. 36.

3. Sobre a dispensa de licitação em razão do valor e a

defasagem dos valores limites previstos nos incisos I e II do
artigo 24 da Lei Geral de Licitações
Entre os diversos cenários em que foi prevista a dispensa de licitação,

Ȭȱȱȱȱȱȱȱ¨ȱ·ȱ¡ȱȱȱȱ
ȱȱàȱȱ¡ȱȱ·ȱȱȱȱàȱ
contratação. Assim, como preocupação prioritária do legislador, a licitação
dispensável em razão do pequeno valor foi incluída nos dois incisos do
ǯȱŘŚȱȱ ǯ
A dispensa de licitação por pequeno vulto tem previsão para aquelas
situações em que o legislador federal entendeu que o valor a ser contratado
ȱęȱȱâȱȱàȱǯ11 Tal hipótese de contratação
direta colhe fundamento no princípio da economicidade,12 a partir do
equilíbrio entre os benefícios e gastos inerentes ao próprio procedimento
àȱȱȱȱ·ȱ¡ȱ¥ȱ¨ȱȱǯ
ȱ ¦ȱ ȱ ³¨ȱ ȱ ȱ ǰȱ ǰȱ ȱ
ȱ ȱ ȱ ę£ȱ ȱ ȱ ȱ ³¨ȱ ȱ
da dispensa de licitação por menor preço, traduzindo-se, num primeiro mo-
mento, no princípio da economicidade (e sua valorização a partir de um maior
ȱȱę¹ȱǼ13 e, diretamente ligado a esse último, na
ideia de proporcionalidade (busca pela proporção entre critérios de gastos e
benefícios com a realização do certame).
11
ȱ ǰȱȱǯȱCurso de licitações e contratos administrativos. 6. ed. rev., atual. e ampl.
Belo Horizonte: Editora Fórum, 2015. p. 135.
12
ȱ ȱǯȱŝŖȱȱ³¨ȱȱŗşŞŞȱ£ȱȱȱȱȱȱę£³¨ȱȱȱøȱ
o princípio da economicidade, o que restou ampliado a partir da inserção do princípio da
ę¹ȱȱcaput do art. 37 pela Emenda Constitucional noȱŗşȦŗşşŞǯȱǰȱ³¨ȱ
Federal (1988). Emenda constitucional noȱŗşȱȱŖŚȱȱȱȱŗşşŞǯȱęȱȱȱȱäȱ
sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle
ȱ ȱ ȱ ę³ȱ øȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ǰȱ ȱ ¤ȱ
ȱ ¹ǯȱ Çǯȱ Çȱ Ǳȱ ǀ ǯǯǯȦȏŖřȦȦ
Emendas/Emc/emc19.htm>. Acesso em: 20 jan. 2018.
13
ȱ ȱ ȱ Çȱ ȱ ȱ ę¹ȱ ǰȱ Ǳȱ ȱ qǰȱ
Onofre Alves. Çȱȱȱę¹ȱ. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum,
2012; GABARDO, Emerson. ę¹ȱ ȱ ȱ ȱ : uma análise das estruturas
àȱ ȱ ȱ Çǯȱ Ǳȱ ǰȱ ŘŖŖřǲȱ
ǰȱ ǯȱ Ě¡äȱ ȱ
ȱ ȱ Çȱ ȱ ę¹ǯȱ Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 217,
ǯȱ ŗśŗȬŗŜŗǰȱ ǯȦǯȱ ŗşşşǲȱ ȱ ǯǰȱ ȱ ǯȱ Çȱ ȱ ȱ ę¹ȱ
administrativa: (des)encontros entre economia e direito. Florianópolis: Habitus, 2009.

ȱ ǰȱ ȱ ȱ ȱ ę¡³¨ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ
realização da licitação é medida inegavelmente salutar, porquanto o bem
visado para contratação, se de valor irrisório, pode inclusive representar ônus
ȱ¥ȱ³¨ǰȱȱȱȱ¡ȱȱ
à operação. Por vezes, as despesas com o certame muitas vezes mostram-
se onerosas, já que abarcam, além dos custos decorrentes da própria rotina
administrativa, aqueles gerados pela necessária publicidade dos atos da
licitação.14
Do ponto de vista monetário, a licitação é dispensável para obras e ser-
³ȱȱȱȱ¨ȱ¡ȱȱȱȱǞȱŗśǯŖŖŖǰŖŖȱǰȱȱȱ
ȱ³ȱȱǰȱȱ·ȱǞȱŞǯŖŖŖǰŖŖȱǻ¦ȱȱȱ
ȱȱȱȱȱǰȱȱę³¨ȱȱàȱǯȱŘŚǼȱȯȱ
valores que, na visão do legislador, não justificariam a mobilização de todo o
aparato burocrático para o certame.
ȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱo 9.648/1998,
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ǯȱ ȱ ȱ ³¨ȱ ǰȱ ȱ ȱ
no 8.666/1993 previa a correção automática dos valores “na mesma periodi-
cidade e proporção da variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor
ǻǼȄǯȱȱǰȱȱȱȱȱȱo 9.648/1998, aquela obrigação
ȱȱ³¨ȱ¤ȱ¤ȱȱ¡ǰȱȬǰȱȱ
art. 120, a “possibilidade” de revisão anual dos valores por meio de decreto
ȱ ȱ ȱ ȱ ¡ȱ ǰȱ ȃȱ ȱ ȱ ȱ ȱ
variação geral dos preços do mercado, no período”.
A grande motivação da valoração atual deriva da implantação positiva
do Plano Real e consequente estabilização da economia brasileira, o que
£ȱ¥ȱȱȱ¨ȱȱęȱȱ·ȱȱ£³¨ȱ
dos valores limites das modalidades licitatórias, mas também de alterar os
percentuais relativos à dispensa de licitação por pequeno valor. Contudo,
mesmo após quase duas décadas desde aquela última mudança legislativa,
ȱęȱȱ£³¨ȱȱȱȱǻȱ³¨ȱ
original equivale a menos de um terço do atual valor corrigido), o governo
federal omite-se na aplicação do referido dispositivo, mantidos os mesmos
ȱàȱęȱȱŗşşŞǯ15
ȱ ȱ
ǰȱǯȱContratando sem licitação. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000. p. 67.
14
ȱ ȱȱȱȱǰȱȱȱȱȱ¤ȱȱȱÇȱęǰȱȬȱ
15
ȱȱĚ¤ȱȱȱȱȱŘŚŗƖȱȱ³¨ȱȱȱȱ
ȱ ŗşşŞǰȱ ȱ ȱ ęȱ ȱ ȱ ¦ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ
Ǟȱ śŗŘǯŖŖŖǰŖŖȱ ȱ ȱ ȱ ³ȱ ȱ ȱ ȱ Ǟȱ ŘŝřǯŖŖŖǰŖŖȱ ȱ ȱ ȱ ³ȱ

ȱǰȱęȱ£ȱȱȱȱ¡ȱȱȱ
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ Ȭȱ àǯȱ ȱ ǰȱ ȱ ȱ
·ȱȱȱ¡ȱȱȱȱȱ³¨ȱǰȱ¤ȱ
ȱ³ȱȱȱȱȱȱ¦ȱȱȱȱȱ
de promover a correção daqueles valores, seja pelo estabelecimento de novos
ȱ¥ȱȱàǰȱȱȱę³¨ȱȱȱȱ¥ȱ
dispensa de licitação por pequeno valor propriamente dita, ou, ainda, pela
garantia da atualização monetária automática.16
Contudo, o fato é que a tramitação legislativa é consideravelmente morosa
e, enquanto os distintos projetos de lei seguem a lenta e descontínua via legis-
lativa, a desatualização monetária dos valores limites da dispensa de licitação
por menor preço continua a crescer, de forma a paulatinamente reduzir o
potencial concreto da aplicação dessas hipóteses de contratação direta.
Afora as tentativas legislativas já apontadas, que tramitam no plano
federal, cabe fazer referência ao julgamento da ADI no 460/2016 pelo Tribu-
nal de Justiça do Mato Grosso,17 que concluiu pela possibilidade de atuali-
£³¨ȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱǯȱŘŚȱȱ ǯȱ
Destaca-se que, logo após a referida decisão, o próprio estado do Mato Grosso
e compras. Para o cálculo foi usada a ferramenta Calculadora do cidadão, disponibilizada pelo
ȱȱȱǯȱȱ¦ȱȱ£³¨ȱȱȱȱȱÇȱȱȱȱȬ
ȱȱśȦŗşşŞȱȱşȦŘŖŗŝǯȱȱȱȱǯȱCalculadora do cidadão. Correção de
valor por índices de preços. 2017.
16
ȱ Ȭȱȱȱȱȱȱȱ³¨ǱȱȱȱȱoȱŘŝŞȦŘŖŗřȱǻǯȱ
Senado Federal. ȱȱȱoȱŘŝŞǰȱȱŘŖŗřǯȱęȱȱȱȱȱȱȱǯȱŘŚȱȱȱo 8.666,
de 21 de junho de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui
normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências, para
estabelecer novos limites para dispensa de licitação por valor da contratação. 2013); Projeto
ȱ ȱ oȱ śśşȦŘŖŗřȱ ǻǯȱ ȱ ǯȱ ȱ ȱ ȱ oȱ śśşǰȱ ȱ ŘŖŗř. Institui normas
para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. 2013); Pro-
ȱȱ ȱ ȱ oȱ ŚŞŚȦŘŖŗśȱ ǻȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ o 484/2015, que previa a alteração do
ǯȱŘřȱȱȱoȱŞǯŜŜŜȦŗşşřȱȱȱ¥ȱȱȱȱ³¨ȱȱǞȱŚśŖǯŖŖŖǰŖŖȱ
ȱ³¨ȱȱ³ȱȱȱȱȱȱǞȱŘŚŖǯŖŖŖǰŖŖȱȱȱȱȱ
³ǰȱȱȱȱȱȱ³¨ȱȱȱȱȱȱȱo 559 de
ŘŖŗřǼǲȱȱȱȱoȱŜǯŞŗŚȦŘŖŗŝȱǻǯȱ¦ȱȱǯȱȱȱȱo 6.814,
ȱ ŘŖŗŝ. Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e revoga a
ȱoȱŞǯŜŜŜǰȱȱŘŗȱȱȱȱŗşşřǰȱȱȱo 10.520, de 17 de julho de 2002, e dispositivos
ȱȱoȱŗŘǯŚŜŘǰȱȱŚȱȱȱȱŘŖŗŗǯŘŖŗŝǼǲȱȱȱȱoȱŜŖŚȦŘŖŗśȱǻǯȱȱ
Federal. ȱȱȱoȱŜŖŚǰȱȱŘŖŗśǯȱȱȱǯȱŘřȱȱȱo 8.666, de 21 de junho de 1993,
para atualizar os valores de que trata o dispositivo. 2015).
17
MATO GROSSO. Tribunal de Justiça. Ação Direta de Inconstitucionalidade no 460. Relator:
Sebastião de Moraes Filho. Cuiabá, MT, 21 de junho de 2016. Diário de Justiça Eletrônico, Cuiabá,
ŘŘȱ ǯȱ ŘŖŗŜǯȱ Çȱ Ǳȱ ǀĴǱȦȦǯǯǯȦȦȦǯ
¡ǁǯȱȱǱȱŘŖȱǯȱŘŖŗŝǯ

£ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ o 10.534,18ȱ ǰȱ ȱ Çȱ ȱ ȱ ¦ȱ
estadual, os valores das modalidades licitatórias19ȱǻȱȱȱ¦ȱ
de dispensa de licitação), na contramão da quase totalidade do país, que
ȱ ȱ ¦ȱ ęȱ ȱ ȱ o 8.666/1993 (em coerência com o
ȱ ¤ǰȱ ȱ ȱ ¥ȱ ¨ȱ ȱ ¹ȱ ȱ ȱ
legislar sobre normas gerais de licitação), e, consequentemente, se sujeita a
todas as consequências advindas da defasagem monetária.
A situação inspira atenção. O desequilíbrio decorrente da corrosão mone-
¤ȱ·ȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱę³¨ȱ
das atuais bandas de valores, incluindo-se: (i) propositura de diversos pro-
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ¥ȱ ę³¨ȱ ȱ ¦ǰȱ
em tramitação; (ii) normas municipais para atualização dos valores; (iii) re-
conhecimento judicial da constitucionalidade de leis que acabam, ainda que
indiretamente, legitimando formas próprias de dispensa de licitação (sem
falar em toda a problemática das modalidades licitatórias como um todo), e,
ǰȱȃȄȱ³¨ȱȱȱȱȱ¦ȱǯ
Tudo isso demonstra a necessidade de maior abrangência que a da
ȱ¤ȱȱę³¨ȱȱȱȱ³¨ǰȱȱȱȱ³ȱ
o estudo da própria responsabilização pela dispensa indevida de licitação
nesses casos.
Conforme sabido, para sua regularidade, a contratação direta por meio
ȱȱȱ³¨ȱ¡ȱȱȱȱ·ȱȱȱ
pela legislação. Se realizada de forma indevida, com a violação aos limites
18
ȱ ȱ ǯȱȱo 10.534, de 13 de abril de 2017. Dispõe sobre correção monetária dos
ȱ ȱ ȱ àȱ ȱ ¦ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ǯȱ ¤ȱ ęȱ ȱ
Estado de Mato Grossoǰȱ ¤ǰȱ ŗřȱ ǯȱ ŘŖŗŝǯȱ Çȱ Ǳȱ ǀ ǯǯǯǯȦȦ
ȦȦȬŗŖśřŚȬŘŖŗŝǯǁǯȱȱǱȱŘŖȱǯȱŘŖŗŝǯ
19
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ Ǳȱ ȃȱ ȱ ȱ ȱ ¦ȱ
do Estado de Mato Grosso, na Administração Pública Direta e Indireta, os valores previstos
ȱǯȱŘřǰȱȱȱȱǰȱȱȱȱo 8.666/1993, pelo Índice Geral de Preços de Mercado
(IGP-M/FGV), a partir de junho de 1998 até março de 2016, segundo cálculo do Banco Central
do Brasil, nos termos seguintes: I — para obras e serviços de engenharia: a) convite — até
ǞȱŜŚŚǯŜŗŘǰŚşȱǻȱȱȱȱȱǰȱȱȱ£ȱȱȱȱȱȱ
ǼǲȱǼȱȱȱ³ȱȯȱ·ȱǞȱŜǯŚŚŜǯŗŘŚǰşŖȱǻȱäǰȱȱȱȱ
e seis mil, cento e vinte e quatro reais e noventa centavos); c) concorrência — acima de
ǞȱŜǯŚŚŜǯŗŘŚǰşŖȱǻȱäǰȱȱȱȱȱȱǰȱȱȱȱȱȱȱȱ
noventa centavos); II — para compras e serviços não referidos no inciso anterior: a) convite —
·ȱǞȱřŚřǯŝşřǰřřȱǻ£ȱȱȱȱ¹ȱǰȱȱȱȱȱ¹ȱȱȱȱȱ
¹ȱǼǲȱǼȱȱȱ³ȱȯȱ·ȱǞȱŘǯŝşřǯřŘŖǰŝşȱǻȱäǰȱȱȱȱ
e três mil, trezentos e vinte reais e setenta e nove centavos); c) concorrência — acima de
ǞȱŘǯŝşřǯřŘŖǰŝşȱǻȱäǰȱȱȱȱȱ¹ȱǰȱ£ȱȱȱȱȱȱȱ
ȱǼȄǯȱȱ ǰȱȱo 10.534, de 13 de abril de 2017, op. cit.

impostos pela legislação, submete os responsáveis às respectivas medidas

punitivas, inclusive na esfera da improbidade administrativa, debate que será
aprofundado na sequência.
4. Improbidade administrativa por dispensa indevida de

licitação
³ȱ ȱ ¤ȱ ǰȱ ¤ȱ ȱ ȱ ęȱ ȱ ȱ ȱ
responsabilização pela indevida contratação direta, notadamente da pers-
ȱ ȱ ę³¨ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ǰȱ ȱ ȱ
ȱęȱȱȱȱȱȱȱ¤ȱȱȱȬ
reza penal das sanções.20
ȱę³¨ȱȱȱȱÇȱȱȱȱȱ
ȱ³¨ȱ¤ȱȱȱǯȱŗŖǰȱǰȱȱȱoȱŞǯŚŘşȦŗşşřȱǻȱȱȱ
ȱ ȯȱ Ǽǰȱ ȱ àȱ ȱ ȱ ȱ ¤ǯȱ ȱ ³¨ȱ ȱ
ȱȱȱȱ³ȱȱ³¨ȱȱȱo 13.019, de
31 de julho de 2014, para prever o seguinte tipo infracional: “frustrar a licitude
de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias
ȱȱȱęȱǰȱȱ¤ȬȱȄǯ
Cabe, desde logo, registrar a crítica atinente à hiperinclusividade da
norma (quando atribui a qualquer hipótese de dispensa indevida o status de
conduta ímproba), uma abrangência alargada que deve ser complementada
ȱȱȱ ǰȱȱȱȱ¤ȱȱȱȱȱȱȱȱ
ȱȱȱǯȱŘŚȱȱȱȱȱĚȱȱ¨ȱȱ
instabilidade/estabilidade econômica nacional, o que acaba por aprofundar
de modo acentuado aquelas já denunciadas hiperinclusividade e abrangência
alargada.
ȱ ǰȱ ȱ ęȱ ȱ ǰȱ ȱ ȱ ³¨ȱ ȱ ȱ
administrativa vem traduzida a partir da dimensão da “desonestidade”, a
¡ȱȱȱȱȱàȱ¤ȱȱÇȱȱȱȱ¤Ȭ·Ȧȱ
ȱ¡Çȱȱȱȱǯ21
20
ȱ ȱ ȱ ęȱ ¤ȱ Çȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ǰȱ Ǳȱ

ǰȱǯȱȱǱȱ¤ȱ¥ȱȱo 8.492/92. In: NOHARA,
ȱ Çǲȱ ȱ
ǰȱ ȱȱ ¡ȱ ȱ ǻǯǼǯȱ Coleção direito adminis-
trativo positivoǯȱ ¨ȱ Ǳȱ ǰȱ ŘŖŗśǯȱ ǯȱ ŝǲȱ ȱ ǰȱ ǯȱ Improbidade
administrativa e violação de princípios. Belo Horizonte: Del Rey, 2005.
21
Eurico Bitencourt Neto, Improbidade administrativa e violação de princípios, op. cit., p. 105.

Portanto,ȱȱȱę³¨ȱȱȱȱǰȱ¨ȱȱȱȱ
atuação administrativa imoral ou até em desconformidade com os preceitos
legais (atividade ilegal); sendo necessária, ao invés disso, a presença de dolo
do agente, com a atuação tingida de desonestidade ou inidoneidade no
desempenho das atividades funcionais.
¨ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ
ȱȱ·ȱȱÇȱȱ³¨ǰȱȱęȱ¹ȱ
ȱȱǰȱȱ·ǰȱ¦ȱȱ¹ȱ¤ȱȱ³¨ȱ
ȱȱȱøǰȱȱ¡ȱȱȱȱȱȱȱȬ
mente determina, de modo a acarretar prejuízo aos cofres públicos.22
Contudo, sobre esse tema, cumpre registrar que parte da doutrina espe-
cializada acertadamente sustenta ser inadmissível a caracterização de ato
de improbidade por culpa,23ȱ ȱ ȱ ȱ ¡ȱ ¨ȱ ȱ ȱ
contrário, acolhida quase sem reservas pelos tribunais.
Nessa esteira, a partir de uma leitura normativa, a improbidade adminis-
trativa restaria caracterizada a partir do momento em que o agente acaba
por indevidamente dispensar o procedimento licitatório (fora das balizas
legais). A ilegalidade da conduta funcional torna-se conditio sine qua non para
£³¨ȱȱȱÇǰȱȱȱ¨ȱǻ¦ȱȱ·ȱ
Çȱȱ³¨ȱǼȱȱȱȱęȱǻȱȱøȱȱ
norma).24
Mas não é somente o agente público que pode responder pela dispensa
ȱ ȱ ³¨ǰȱ £ȱ ȱ ȱ ȱ ·ȱ ǰȱ ȱ ȱ ǯȱ řo, o
alcance do diploma legal aos particulares (pessoas físicas ou jurídicas) que,
ainda que não incluídos no conceito de agente público, induzam, concorram
ȱȱęȱȱ¤ȱȱȱȱÇǯ25
ȱȱÇȱȱȱÇǰȱ£ȱȱȱȱ·ȱ¡ȱȱ
indicar a necessidade de dano ao erário (o que dependeria de comprovação),
tem tomado corpo o entendimento de que, para os casos de contratação direta
22
ȱ ȱ
ǰȱǯȱLei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitu-
ǰȱǰȱǰȱǰȱȱȱȱȱęǲȱ³¨ȱȱ
jurisprudência atualizadas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 78.
23
Sobre o tema, consultar: Marcelo Harger, Improbidade administrativa, op. cit., p. 94;
ǰȱ Çȱ ·ǯȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ¦ȱ ȱ Çȱ
ȱȱȱȱȱę¹. 2012. 133 f. Dissertação (mestrado) — Programa de
àȬ ³¨ȱȱǰȱȱȱȱȱǰȱàǰȱŘŖŗŘǯȱǯȱşŘǯ
24
Marino Pazzaglini Filho, Lei de improbidade administrativa comentada, op. cit., p. 79.
25
Eurico Bitencourt Neto, Improbidade administrativa e violação de princípios, op. cit., p. 110.

224 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O
indevida, embora não comprovado efetivo dano aos cofres públicos, haveria
uma espécie de prejuízo presumido (in re ipsa), ante a impossibilidade de
contratação da melhor proposta pelo poder público em decorrência da dispensa
indevida de licitação. Essa parece ser a posição atualmente preponderante
no Superior Tribunal de Justiça (STJ), pela ocorrência de dano presumido
ȱȱȱȱȱȱȱęȱȱȱȱȱ
escolher, por meio do certame, a contratação mais vantajosa.26
A inclusão da dispensa indevida no rol de atos de improbidade admi-
nistrativa atrai ao agente público três distintas esferas de incidência, pela
mesma conduta. A primeira, de cunho administrativo. A segunda, na esfera
criminal, decorre da caracterização da conduta como crime pelo art. 89 da
ȱ ǻȱ ȱ ³¨ǰȱ ȱ ¹ȱ ȱ ȱ ǰȱ ȱ Ǽǯȱ ȱ ęǰȱ ȱ ¦ȱ
da improbidade administrativa, o rol de consequências jurídicas poderá
alcançar a anulação do ato ímprobo, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil, afora a
³¨ȱȱȱȱȱȱøȱȱȱȱȱęȱȱ
creditícios.27
Nada obstante, sobreleva frisar que, por conta da natureza penal das
consequências sancionatórias dos atos de improbidade, não se pode afastar
a incidência da interpretação jurídico-penal — com a aplicação concreta
dos direitos e garantias a ela inerentes — para sua apuração, caracterização
e sancionamento, dado o caráter em geral punitivo daquelas respectivas
cominações.
26
ȱ ȱȱǰȱǱȱǯȱȱȱȱ³ǯȱȱȱo 1376524.
Relator: ministro Humberto Martins. Brasília, DF, 2 set. 2014. Diário de Justiça eletrônico,
Çǰȱ şȱ ǯȱ ŘŖŗŚǲȱ ǯȱ ȱ ȱ ȱ ³ǯȱ ȱ ȱ o 1280321.
Relator: ministro Mauro Campbell Marques. Brasília, DF, 6 mar. 2012. Diário de Justiça
eletrônicoǰȱ Çǰȱ şȱ ǯȱ ŘŖŗŘǲȱ ǯȱ ȱ ȱ ȱ ³ǯȱ ȱ ȱ
no 1190189. Relator: ministro Mauro Campbell Marques. Brasília, DF, 10 de agosto de 2010.
Diário de Justiça eletrônicoǰȱÇǰȱŗŖȱǯȱŘŖŗŖǲȱǯȱȱȱȱ³ǯȱȱ
Especial no 1357838. Ministro Herman Benjamin. Brasília, DF, 12 de agosto de 2014. Diário de
Justiça eletrônico, Brasília, 25 set. 2014.
27
Fabrício José Cavalcanti, ȱȱȱȱȱ¦ȱȱÇȱȱ
ȱȱȱȱę¹, op. cit., p. 102.

5. Sobre os efeitos da desatualização dos valores limites da

dispensa de licitação para fins de improbidade administrativa
ȱȱǰȱȱȱ¤ȱȱ³ǰȱȱ¦ȱȱ
coibir “a prática desenfreada e impune de atos de corrupção”,28 a aplicação
ȱȱ¨ȱȱȱȱȱȱȱ£³¨ȱȱàȱ
ato ímprobo: a desatualização dos valores limites para a dispensa de licitação.
ȱ £³¨ȱ ȱ ȱ ¥ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ
racional/razoável.
ȱ ȱ ȱ ȱ ·ȱ ȱ ¦ȱ ȱ ǻǼȱȬ
ǰȱȱȱȱ¦ȱȱȱȱȗŚo do art. 37 da Constituição
de 1988 prescreve que as sanções aos atos de improbidade administrativa
seriam cominadas “na forma e gradação previstas em lei”, ou seja, sem sub-
¨ȱ ȱ ȱ ¡Ȧ¨ȱ ȱ ȯȱ ȱ ȱ ȱ âȱ ȯǰȱ
a incidir diretamente na caracterização e consequente penalização do ilícito
de improbidade.
ȱ ¤ȱ ǰȱ ·ȱ ȱ àȱ ȱ ȱ ȱ Ě¤ȱ ȱ
ŗşşŞȱ ·ȱ ȱ ¡ȱ ȱ ¤ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ £¤ǰȱ
ȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱęȬ
guração ou não de uma drástica conjugação apenadora — a improbidade
ǯȱȱÇǰȱȱȱȱ³¨ȱȱȱ¨ǰȱ
ȱ ęȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ¥ȱ ȱ âȱ ȱ ȱ Çǰȱ
é certo que o dever legislativo resta desobedecido, subsistindo lacuna na
ę³¨ȱȱ£³¨ȱȱÇȱȱȱȱǯ29
ȱǰȱȱȱȱęȱȱȱȱȬ
secamente a dispositivo constitucional, “deve-se colhê-la do sistema, que
apresenta o sentido e as opções assumidas pela Constituição como uma
totalidade”,30 não se podendo permitir que a omissão legislativa (incons-
titucional) gere efeitos tão nefastos quanto aqueles destinados a coibir as
condutas ímprobas.
28
ȱ ǯȱ ¡³¨ȱ ȱ ȱ o EM.GM/SAA/0388, de 14 de agosto de 1991, do Senhor
Ministro de Estado da Justiça. Diário do Congresso NacionalǱȱȱ¡ǰȱÇǰȱŗŝȱǯȱ
1991.
29
ȱ ȱȱǰȱȱȱȱȃ¤ȱȱ¥ȱęȱȄǰȱȱȱ
¨ȱ¤ȱȬǰȱȱȱȱ£ȱȱȱ¹ȱȱęȱȱàȱ
constituinte. Sobre o tema, consultar: Joel de Menezes Niebuhr, Dispensa e inexigibilidade de
licitação pública, op. cit., p. 97.
30
Ibid., p. 98.

Isso (nem de longe) equivale a defender uma espécie de salvo-conduto

ȱ ȱ ȱ ȱ ¦ȱ ȱ ȱ ǯȱ Ȭ
se, isso sim, que haja parcimoniosa e racional análise da conduta apurada
em cotejo com as normas incidentes sobre a suposta situação de improbidade
administrativa,31ȱȱȱȱ¦ȱȱȱȱȬ
tucional e infraconstitucional.
Com efeito, até pela gravidade das cominações legais e para evitar certa
£³¨ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ǰȱ Ȭȱ
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ³¨ȱ ¥ȱ ¤¡ȱ ȱ £ȱ ȱ ȱ
proporcionalidade,32ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ǻǼȱ ³¨ȱ ¦ȱ ȱ
indiscriminada daquelas cominações por improbidade.33
ǰȱ ǰȱ ȱ ȱ ¡Çȱ ȱ ³¨ȱ ȱ àȱ ȱ ȱ
ȱ¤ǰȱȱ¡ȱȱ¤ȱøȱȱǯȱŗŘȱȱȱȱȱ
ȱ ȱ ȱ ę¡³¨ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ
ȃ¡¨ȱȱȱȄȱȱȱȃȱȱȱȱȄǰȱ
uma clara e inequívoca assimilação das dimensões normativas da razoa-
bilidade e da proporcionalidade.
Essa valoração do razoável e do proporcional não é somente impres-
cindível porque basilar ao estado democrático de direito,34 mas também para
proteger a efetiva conjugação da própria legalidade em sentido amplo.35
31
Marcelo Harger, Improbidade administrativa, op. cit., p. 124.
32
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ¹ȱ ¥ȱ £ȱ ȱ ǰȱ ȱ ¦ȱ
normativos de relevo para aferição da racional aplicação das disposições legais afetas à
improbidade administrativa, não pode vir desacompanhada de uma análise crítica acerca da
¡ȱ¨ȱàȱȱȱ³ȱȱȱȱȱĚȱȱȱ
tem acarretado, na esteira de uma acentuada banalização da ideia de ponderação de princípios.
ȱ ȱ ǰȱ Ǳȱ Xǰȱ ·ȱ ·ȱ ȱ ǯȱ ȱ ȱ ȱ ³¨ȱ ȱ
princípios na encruzilhada do decisionismo judicial: limita-me ou te devoro! ȱ¹,
àǰȱ ǯȱ ŝśǰȱ ǯȱ ŘŗşȬŘŚśǰȱ ǯȱ ŘŖŗŝǯȱ Çȱ Ǳȱ ǀĴǱȦȦǯǯȦ¡ǯ
ȦȦȦ ȦŘŗŝŝȬŝŖśśǯŘŖŗŝřŞŝśŘŗşȦřŚŖŘŞǁǯȱȱǱȱŗŖȱǯȱŘŖŗŞǯ
33
ȱ ǰȱ·ȱ£ǯȱȱÇȱȱȱȱȱ³¨ȱ
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ o 8.429/92.
Revista de Direito Administrativo, n. 238, p. 246, 2004.
34
Sobre o modelo de estado democrático de direito e a democracia na contemporaneidade,
consultar: BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Tradução
de Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986; GARCIA DE ENTERRIA,
Eduardo. ǰȱȱ¢ȱȱȱȱà. 4. ed. Madri: Civitas, 1998. p. 31-163;

ǰȱȱǯȱȱ·ȱȱǱȱȱȱȱ³¨ȱ
ǯȱ Ǳȱ 2ǰȱ ¸ȱ ǲȱ ǰȱ ȱ ǲȱ ǰȱ
¡ȱ ȱ ǻǯǼǯȱ Direitos humanos e democracia. Rio de Janeiro: Forense, 2007.
ǯȱ ŚŘşȬŚŚŖǲȱ ǰȱ ·ȱ ǲȱ ǰȱ ǯȱ ȱ ȱ ȱ Ǳȱ
Ȧǯȱ Ǳȱ ¸ȱ ȱ ¸ǰȱ ȱ ȱ ȱ ȱ
¡ȱȱȱǻǯǼǰȱDireitos humanos e democracia, op. cit., p. 169-186.
35
ȱ ȱ ȱ Ǳȱ ȃȱ ¤¡ȱ ȱ ȱ £ȱ ·ȱ ȱ ³¨ǰȱ ȱ ȱ
interpretativa que permite a aferição acerca da legalidade substancial dos atos administrativos

A proporcionalidade, portanto, “é fundamental à garantia do direito

individual da justa aplicação da lei (devido processo legal substantivo) e à
àȱ¤ȱȱȱȱȱȄǯ36
ȱǰȱÇȱȱȱęȱȱȱ³¨ȱ·ȱȃǰȱ
sensata, coerente em relação ao ato ímprobo cometido pelo agente público
ȱȱ¦ǰȱȱǰȱȱǰȱÇǰȱǰȱȬ
ȱȱȱȱȱȱ¡¨ȱȱȱȱȱȄǯ37
ȱ ǰȱ ȱ Ě¡äȱ ·ȱ ȱ ǰȱ ¤ȱ ȱ ¹ȱ
decorrente da própria ofensa à dimensão da proporcionalidade,38 na caracte-
rização do ilícito de improbidade para casos de dispensa indevida de
licitação em razão do valor, se desconsiderada a desatualização dos valores
ȱę¡ǰȱȱȱȱȱȱȱȱȱ³¨ȱ
objetiva daquela previsão legal sancionatória.
Portanto, a aplicação das sanções ao ato de improbidade deve subordinar-
se, por óbvio, às balizas normativas da razoabilidade e proporcionalidade.
ȱ£ȱȱȱǰȱȱȱȱȱȱȱǻ¡Çȱ
ȱ³¨ȱȱȱǼȱ¤ȱ¥ȱę³¨ȱ
do ato de improbidade, vedada a “mera aplicação objetiva e automática de
sanções em bloco”.39 Até porque a improbidade, justamente por vir prenhe
daquela essencial noção de desonestidade, importa sensíveis consequências
morais e políticas, afora os desdobramentos de cominações apenatórias.
Esboçadas algumas considerações, em especial a partir da razoabilidade
ȱȱǰȱȱȱȱȱȱ¥ȱę³¨ȱ
da improbidade administrativa por dispensa indevida de licitação em razão
ȱ ǰȱ ¨ȱ ȱ ȱ ȱ Çǯȱ ȱ ³ȱ ȱ ȱ ęÇȱ ȱ
norma, a conformidade teleológica entre o ato praticado e o mandamento normativo. Não
a simples legalidade formal, em sentido estrito, mas a legalidade material — ou melhor —, a
juridicidade das leis e dos atos administrativos”. José Sérgio da Silva Cristóvam, Princípios
constitucionais, op. cit., p. 224.
36
ȱ ǰȱ·ȱ£ǯȱȱÇȱȱȱȱȱ³¨ȱ
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ o 8.429/92.
Revista de Direito Administrativo, n. 238, p. 246, 2004.
37
38
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ǰȱ Ȭȱ ȱ ȃȱ ¤¡ǰȱ ȱ ¦ȱ
valorativo que permite aferir a idoneidade de uma dada medida legislativa, administrativa
ou judicial. Pelos critérios da proporcionalidade pode-se avaliar a adequação e a necessidade
de certa medida, bem como se outras menos gravosas aos interesses sociais não poderiam
ser praticadas em substituição àquela empreendida pelo Poder Público”. José Sérgio da Silva
Cristóvam, Princípios constitucionais, op. cit., p. 232.
39

do valor, se submetido o ilícito àqueles valores históricos corroídos pela

defasagem inflacionária, cumpre agora aprofundar sobre a possibilidade
de incidência das garantias do direito penal ao direito administrativo
sancionatório.40
Para tanto, ainda que a responsabilização por improbidade administra-
ȱȱĚ¡ȱȱȱÇǰȱȱȱǰȱ·ȱȱ¤ȱ-
rá-la na perspectiva essencialmente punitiva, até porque “a ilicitude jurídica
é uma só, do mesmo modo que um só, na sua essência, é o dever jurídico”.41
ȱȱȱǰȱ¡ȱȱ³ȱȱǻȱ¹Ǽȱȱ
o conceito de ilícito administrativo e ilícito penal, bem como entre as próprias
ǰȱȱ£ȱȱȱȱȃȱȱǰȱȱȱĚȱȱȱȱ-
quência de um ilícito e, por outro lado, um meio de intimidação ou coação
psicológica na prevenção contra o ilícito”.42
Assim, imperiosa a valoração, quando da aferição da conduta ímproba, a
partir dos princípios da coerência e não contradição, que permitem a análise
ȱȱȱęȱȱȱàȱȱȱȱȱȱȱÇȱ
dela formadores. Dessa forma, encarada de uma perspectiva penalista, a tipi-
ę³¨ȱ ȱ ȱ àȱ ȱ ȱ ęȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ³ȱ
proibitivo da norma, inaferível isoladamente e sim de forma conglobada com
a integralidade do ordenamento jurídico vigente.43
ȱ ȱ ȱ ¤ȱ ȱ ę³¨ȱ Çęȱ ȱ Çȱ ȱ ȱ
ȱȱȱǯȱŗŖȱȱǰȱȱ¨ȱȱȱȱȱȱȱ³¨ȱȱ
conduta ímproba apenas pela análise dos dispositivos legais daquele estatuto
legal, porquanto o cerne da questão tem ligação direta com os incisos I e II do
ǯȱŘŚȱȱ ȱȱȱȱ¨ȱȱǯ
ǰȱȱȱȱȱȱȱ³¨ȱ¡ȱȱ
ȱȱȱȱ¡ȱȱǯȱŘŚȱȱ ǰȱȱȱ³¨ȱȱȱ
ambos os dispositivos para compreensão/caracterização da conduta proibida.
ȱ ·ǰȱ ȱ ǯȱ ŗŘŖȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ·ȱ ¡ȱ ·ȱ
impacto no dimensionamento objetivo dos incisos I e II do art. 24, em especial
40
Sobre o tema, consultar: NIETO, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Madri: Tecnos,
ŘŖŖŘǲȱXǰȱ¤ȱǯȱDireito administrativo sancionador. 2. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005.
41
ȱ
ǰȱǯȱÇȱȱȱÇȱǯȱSeleção Histórica da Revista de Direito
ǱȱśŖȱȱȱȱȱȱ, Rio de Janeiro, v. 1-150, p. 1945-1995,
1995. p. 24.
42
Ibid., p. 17.
43
ȱ ǰȱȱǲȱ ǰȱ·ȱ
ǯȱManual de direito penal brasileiro.
9. ed. rev. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 400.

ȱ³¨ȱȱȱȱȱ³ȱȱęȱȱ£³¨ȱȱȱ
ímprobo.
Com efeito, as normas que disciplinam a licitação pública são compostas
por um verdadeiro “cipoal” de legislações, decretos e portarias.44 Impossível,
ǰȱ ȱ ȱ ę³¨ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ¨ȱ
leve em consideração esse emaranhado de dispositivos legais inerentes ao
entendimento conglobante da vontade legislativa.
Por esse aspecto, o sentido conglobante do tipo normativo deve ser
considerado fundamento primeiro da disposição do ato de improbidade,
uma vez que, se assim não o fosse, a dispensa de licitação por menor preço
ǻȱę³¨ȱâȱǼȱȱȱȱǰȱȱȱȱ
violação à própria norma prescrita pela parte inicial do inciso XXI do art. 37
da Constituição de 1988.
De uma perspectiva objetiva, afora situações fáticas determinantes (com
o potencial de por si já afastarem a incidência da norma), cabe inventariar o
bloco de preceitos que impõem a análise conglobada da tipicidade do ato ím-
probo, quais sejam: (i) o inciso XXVII do art. 22 da Constituição de 1988 prevê
a determinação de regulamentação (e, por analogia, atualização) das normas
ȱȱ³¨ȱȱ³äǲȱǻǼȱȱǯȱŗŘŖȱȱ ȱ·ȱȱ
ȱȱ¡ȱȱ¤ȱȱȱ·ǰȱęȱȱ
¨ǲȱǻǼȱȱȱȱȱȱȱǯȱŘŚȱȱ ȱȱȱȱȱ
¦ȱ ȱ ȱ ³¨ȱ ȱ ǯȱ ŗŘŖǰȱ £ȱ ȱ ¨ȱ ¤ȱ ȱ ȱ
ȱ ȱ Ě¤ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ øȱ ·ǲȱ
ǻǼȱȱǯȱŗŖȱȱȱȱȱȱȱȱȱ¤ȱøȱȱ
seu art. 12, que atrai a incidência da razoabilidade e da proporcionalidade na
caracterização/punição do ato ímprobo.
Em síntese, em uma análise conjugada do ordenamento jurídico, se
ȱȱȱȱȱȱȱȱȱ¥ȱȱǻę³¨ȱ
da conduta como ímproba), então referida conduta não pode ser considerada
Çǯȱ ǰȱ ȱ ȱ ȱ ¡ȱ ¥ȱ ȱ ȱ ȱ
licitação por desobediência aos valores limites decorrentes dos incisos I e II
ȱ ǯȱ ŘŚȱ ȱ ǰȱ ȱ ³¨ȱ ȱ ǯȱ ŗŘŖȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ
por atrair o substancial descumprimento daquela ressalva trazida pela parte
inicial do inciso XXI do art. 37 da Constituição de 1988 (ressalva aos casos de
³¨ȱ ȱ ęȱ ȱ ³¨Ǽȱ ȱ ·ȱ ¥ȱ àȱ ȱ
44
Joel de Menezes Niebuhr, Dispensa e inexigibilidade de licitação pública, op. cit., p. 47.

ȱ £ȱ ȱ ȗŚo do art. 37, na parte em que remete à lei a disciplina
da forma e gradação dos casos de improbidade administrativa e respectivas
cominações legais.
ȱȱ³äǰȱȱȱȱĚ¡ȱȱȱ£³¨ȱ
daqueles valores limites à dispensa de licitação pode trazer à caracterização/
punibilidade do ilícito de improbidade, sob a ótica do princípio da insig-
ę¦ǰ45ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ę³¨ȱ ȱ ȱ
¡¨ȱȱ¨ȱȱȱǰȱȱȱȱ³¨ȱȱȱȱestatal
não ocorra de forma arbitrária ou desarrazoada.
ȱ ȱ ǻę¦ȦǼǰȱ Ȭȱ ȱ ³¨ȱ
punitiva estatal para condutas que representam violação a determinado di-
reito vigente no aspecto eminentemente formal.46 Mas, no universo da im-
probidade administrativa, até por sua ligação umbilical com a ideia da
desonestidade, impõe-se que as condutas coibidas perfaçam materialmente
ȱȱȱ³äȱȱ¹ȱȱȱȱÇȱ¡ÇȱȱȬ
dade administrativa.47
Cumpre perquirir se a própria defasagem econômica, com claros efeitos
ȱ³¨ȱ¥ȱȱȱȱȱȱȱȱȱȱǯȱŘŚȱȱ ǰȱ
que guarda suporte direto na parte inicial do inciso XXI do art. 37 da Consti-
tuição de 1988, não representa potencial danoso aos cofres públicos (ante o
ȱȱȱ³¨ȱȱ¡ȱȱȱàȱ
para valores materialmente dispensáveis) e à própria sociedade (que sofre os
efeitos da morosidade na prestação de serviços públicos que poderiam ser
ȱȱȱę¹ȦǼǯ
45
ȱ ȱȱÇȱȱę¦ǰȱȱȱȱȃȱÇȱ£ȱȱȱ
ȱȱȱ¦ȱ¨ȱȱȱȱȱ³ȱàȱȱȱȱ
ȱ¦ǯȱ¨ȱȱǰȱ¤ȱȱȱȱ¤ȱ
pelo ordenamento jurídico”. WEINMANN, Amadeu de Almeida. Princípios de direito penal.
Rio de Janeiro: Rio, 2004. p. 141.
46
ȱ ȱȱ³¨ȱȱȱÇȱȱę¦ȱȱȱȱǰȱǱȱ
CINTRA, Adjair de Andrade.ȱȱȱÇȱȱę¦ȱȱȱȱȱ
ȱÇȱǯȱŘŖŗŗǯȱŗşŝȱǯȱȱǻǼȱȯȱȱȱǰȱȱȱ
¨ȱǰȱ¨ȱǰȱŘŖŗŗǯȱÇȱǱȱǀ ǯǯǯȦȦȦŘȦŘŗřŜȦȬ
ŗřŖŜŘŖŗŘȬŗŜśŞśŖȦȬǯǁǯȱȱǱȱŘŖȱǯȱŘŖŗŝǲȱǰȱȱ
ȱ¨ȱǯȱ
ȱ³¨ȱȱÇȱȱę¦ȱȱȱȱȱ. 121 f. Dissertação
ǻǼȱȯȱȱȱǰȱȱȱ¨ȱǰȱ¨ȱǰȱŘŖŗśǯȱÇȱ
Ǳȱǀ ǯǯǯȦȦȦŘȦŘŗřŚȦȬŖŞŗŘŘŖŗśȬŗŖŚśŖŘȦȬǯǁǯȱȱǱȱ
20 nov. 2017.
47
CRESPO, Marcelo Xavier de Freitas. Do conhecimento da ilicitude em face da expansão do direito
penalǯȱŘŖŗŘǯȱȱǻȱȱȱǼȱȯȱȱȱǰȱȱȱ¨ȱ
ǰȱ ¨ȱ ǰȱ ŘŖŗŘǯȱ Çȱ Ǳȱ ǀ ǯǯǯȦȦȦŘȦŘŗřŜȦȬ
22042013-085043/es.php>. Acesso em: 20 jan. 2018. p. 146.

ȱǰȱȱȱȱȱ¹ȱȱÇȱȱę¦ȱ
na seara da dispensa indevida de licitação em razão da desatenção aos valores
limites, considerado o reduzido grau de lesividade ao erário e à sociedade.
ȱ£ȱ¥ȱȱȱȱȱǰȱȱęȱȱ
improbidade administrativa.48
Impõe-se, pois, mormente na perspectiva da improbidade administrativa,
ȱ¤ȱȱȱȱȱȱȱ¡ȱȱÇȱȱ
a reduzida lesão ao bem tutelado, uma vez que, “quanto mais incisiva for a
intervenção penal na esfera jurídica do indivíduo, mais relevante há de ser o
interesse geral da coletividade (que com tal intervenção se quer perseguir)”.49
6. Considerações finais
ȱȱȱȱȱȱ¤ȱȱȱȱĚ¤ȱ
ȱȱøȱ·ȱȱĚ¡ȱȱȱ¨ȱȱȱȱ
das modalidades de licitação, o que alcança de forma direta a dimensão da
ȱȱ³¨ȱȱ£¨ȱȱȱȱȱȱę³¨ȱȱȬ
bidade administrativa nos casos de dispensa indevida de licitação.
ȱȱ¥ȱ¨ȱȱȱ¦ȱȱȱȱȱęȬ
guração do ilícito de improbidade por dispensa indevida de licitação, em
ǰȱȱȱȱ¤¡ȱȱ£ȱȱȱǰȱȱ
como a análise conglobante das normas que prescrevem a referida conduta e
ȱàȱÇȱȱę¦ǯ
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ³¨ǰȱ ȱ ȱ ęȱ
de improbidade administrativa, é imprescindível o destaque ao impacto da
defasagem monetária dos valores limites das modalidades licitatórias e seu
potencial materialmente ampliativo dos casos passíveis de caracterização
como ato ímprobo. A omissão histórica na atualização de tais limites é reco-
nhecida pelos índices oficiais, que demonstram um aumento de cerca de
řŖŖƖȱ ȱ ³¨ȱ ǰȱ ȱ ȱ ȱ ³ȱ ȱ ȱ ȱ
legislativas de solver tal distorção.
48
Rogério Ponzi Seligman, O princípio constitucional da proporcionalidade na conformação
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ o 8.429/92,
op. cit., p. 246.
49
ȱ ǰȱ ¦ȱ ȱ ȱ ¨ǯȱ O princípio da proporcionalidade no direito penal.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 170.

Com efeito, quer submetida a uma análise a partir da aplicação das

¤¡ȱ ȱ £ȱ ȱ ȱ ǰȱ ȱ ȱ ȱ ȱ
aplicação dos preceitos advindos do direito penal ao direito administrativo
sancionador (ante o caráter punitivo da norma), a desatualização dos valores
limites da dispensa de licitação, e o consequente descumprimento material
daquela dimensão normativa original aos casos de contratação direta (plano
constitucional e infraconstitucional), impacta diretamente na descaracteri-
zação do ilícito de improbidade por dispensa indevida de licitação em razão
do valor, ante a atipicidade da conduta se analisada por um viés conglobante
dentro do ordenamento jurídico, bem como pela aplicação do princípio da
ę¦ǯ
A sensível desatualização dos valores limites da dispensa de licitação,
ȱ£ȱȱȱâȱȱȱȱĚ¤ǰȱ¨ȱ
pode ensejar a aplicação de penalidades tão gravosas por conta da ampliação
material da zona de incidência do ilícito de improbidade administrativa, se
não há substancialmente ato ímprobo a ser sancionado e nem desonestidade
a ser combatida.
Em síntese, cumpre reconhecer que a defasagem dos valores limites da
ȱ ȱ ³¨ȱ ȱ £¨ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ Ě¹ȱ ȱ ȱ
caracterização e consequente penalização da improbidade administrativa,
sendo necessária, assim, uma leitura sistemática e teleológica do conjunto
normativo impactado pela referida situação. Não se pode, pois, desconsiderar
ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ¨ȱ Ě¤ȱ ȱ ȱ ȱ ¦ȱ ȱ
abrangência da norma repressiva à dispensa indevida de licitação em razão
ȱǰȱȱȱȱęȱȱę³¨ȱȱÇǰȱȱǻȱ¨ȱǼȱ
acaba por ensejar danos maiores que os próprios bens e interesses que se
pretende ver resguardados.
Referências
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ȏȏȏȏǯȱ ³¨ȱ ǻŗşŞŞǼǯȱ Constituição da República Federativa do Brasil.
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ȱȱo 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, da Consolidação das
ȱȱȱȯȱǰȱȱȱȬȱo 5.452, de 1o de maio
ȱŗşŚřǰȱȱȱoȱŗŖǯŗŞşǰȱȱŗŚȱȱȱȱŘŖŖŗǰȱȱȱȱ
noȱŜřǰȱȱŗŗȱȱȱȱŗşşŖǲȱȱȱȱȱo 9.317, de 5 de dezembro de
ŗşşŜǰȱȱşǯŞŚŗǰȱȱśȱȱȱȱŗşşşǯȱÇȱǱȱǀ ǯǯǯȦ
ȏŖřȦȦȦŗŘřǯǁǯȱȱǱȱśȱȱŘŖŗŞǯ
ȏȏȏȏǯȱLei noȱŞǯŚŘşǰȱȱŘȱȱȱȱŗşşŘ. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos
ȱøȱȱȱȱȱÇȱȱ¡Çȱȱǰȱ
cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou
fundacional e dá outras providências. ¤ȱęȱȱ¨Ǳȱȱ¡,
Çǰȱ řȱ ǯȱ ŗşşŘǯȱ Çȱ Ǳȱ ǀ ǯǯǯȦȏŖřȦȦ
ŞŚŘşǯǁǯȱȱǱȱŘŖȱǯȱŘŖŗŞǯ
ȏȏȏȏǯȱLei noȱŞǯŜŜŜǰȱȱŘŗȱȱȱȱŗşşř. Regulamenta o artigo 37, inciso XXI,
da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da

³¨ȱ øȱ ȱ ¤ȱ ȱ ¹ǯȱ Çȱ Ǳȱ ǀ ǯ

ǯǯȦȏŖřȦȦŞŜŜŜǯǁǯȱȱǱȱŘŖȱǯȱŘŖŗŞǯ
ȏȏȏȏǯ Lei no 12.462, de 4 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de

³äȱøȱȯȱǲȱȱȱȱo 10.683, de 28 de maio de 2003,
que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios,
a legislação da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e a legislação da
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero); cria a Secretaria
de Aviação Civil, cargos de Ministro de Estado, cargos em comissão e cargos
de Controlador de Tráfego Aéreo; autoriza a contratação de controladores
ȱ¤ȱ·ȱ¤ǲȱȱȱȱos 11.182, de 27 de setembro de
2005, 5.862, de 12 de dezembro de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de 1992, 11.526,
de 4 de outubro de 2007, 11.458, de 19 de março de 2007, e 12.350, de 20 de
dezembro de 2010, e a Medida Provisória no 2.185-35, de 24 de agosto de 2001;
ȱȱȱȱȱo 9.649, de 27 de maio de 1998. Disponível em:
ǀ ǯǯǯȦȏŖřȦȏŘŖŗŗȬŘŖŗŚȦŘŖŗŗȦȦŗŘŚŜŘǯǁǯȱ ȱ
em: 5 maio 2018.
ȏȏȏȏǯȱ Lei noȱ ŗřǯřŖřǰȱ ȱ řŖȱ ȱ ȱ ȱ ŘŖŗŜ. Dispõe sobre o estatuto jurídico
da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias,
ȱ ¦ȱ ȱ ¨ǰȱ ȱ ǰȱ ȱ ȱ ȱ ȱ ȱ Çǯȱ
Çȱ Ǳȱ ǀ ǯǯǯȦȏŖřȦȏŘŖŗśȬŘŖŗŞȦŘŖŗŜȦȦ
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ȏȏȏȏǯȱ¦ȱȱǯȱȱȱȱoȱŜŞŗŚǰȱȱŘŖŗŝ. Institui normas

ȱ³äȱȱȱȱ³¨ȱøȱȱȱȱȱo 8.666,
ȱŘŗȱȱȱȱŗşşřǰȱȱȱo 10.520, de 17 de julho de 2002, e dispositivos
ȱȱoȱŗŘǯŚŜŘǰȱȱŚȱȱȱȱŘŖŗŗǯȱŘŖŗŝǯȱÇȱǱȱǀ ǯǯ
ǯȦȦȏǲƽřŞŖŖŗŚŝŗŝŝ
şŘŞŘŖśŘŖŝŘŖŚǯ¡ŗǵƽŗśŘřŖŞřǭęƽ
ƸŜŞŗŚȦŘŖŗŝǁǯȱȱǱȱŘŖȱǯȱŘŖŗŞǯ
ȏȏȏȏǯȱȱǯȱȱȱȱoȱŘŝŞǰȱȱŘŖŗřǯȱęȱȱȱȱȱȱ
ȱǯȱŘŚȱȱȱo 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o art. 37,
inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos
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ǻǼȱ ȯȱ ȱ ȱ àȬ ³¨ȱ ȱ ǰȱ ȱ
ȱȱ ȱ ȱ ǰȱ àǰȱ ŘŖŗŘǯȱ Çȱ Ǳȱ ǀĴǱȦȦ
ǯǯȦ¡ȦȦȦŗŘřŚśŜŝŞşȦşŜŚśřȦřŖŘśŜśǯǵ
ƽŗǭ ƽ¢ǁǯȱȱǱȱŘŖȱǯȱŘŖŗŞǯ
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Xǰȱ·ȱ·ȱȱǯȱȱȱȱ³¨ȱȱÇȱȱ
encruzilhada do decisionismo judicial: limita-me ou te devoro! ȱȱ¹Ȭ
ciaǰȱ àǰȱ ǯȱ ŝśǰȱ ǯȱ ŘŗşȬŘŚśǰȱ ǯȱ ŘŖŗŝǯȱ Çȱ Ǳȱ ǀĴǱȦȦ
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ǰȱȱ

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ǰȱǯȱȱǱȱ¤ȱ¥ȱȱo 8.492/92.
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ǰȱǯȱÇȱȱȱÇȱǯȱSeleção Histórica da
ȱȱȱǱȱśŖȱȱȱȱȱȱ, Rio
de Janeiro, v. 1-150, 1945-1995, 1995.
ȱ
ǰȱ³ǯȱComentários à lei de licitações e contratos administrativos:
ȱ ŞǯŜŜŜȦŗşşřǯȱ ŗŝǯȱ ǯȱ ǯȱ ǯȱ ȱ ǯȱ ¨ȱ Ǳȱ ȱ ȱ ǰȱ
2016.
ȱ ǯǰȱ ȱ ǯȱ Çȱ ȱ ȱ ę¹ȱ Ȭ
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ȱ ǯȱȱo 10.534, de 13 de abril de 2017. Dispõe sobre correção
¤ȱȱȱȱȱàȱȱ¦ȱȱȱȱ
Mato Grosso. ¤ȱ ęȱ ȱ ȱ ȱ ȱ , Cuiabá, 13 abr. 2017.
Çȱ Ǳȱ ǀ ǯǯǯǯȦȦ ȦȦȬŗŖśřŚȬŘŖŗŝǯ
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ȏȏȏȏǯȱȱȱ³ǯȱ³¨ȱȱȱȱo 460. Relator:

Sebastião de Moraes Filho. Cuiabá, MT, 21 de junho de 2016. Diário de Justiça
Eletrônicoǰȱ ¤ǰȱ ŘŘȱ ǯȱ ŘŖŗŜǯȱ Çȱ Ǳȱ ǀĴǱȦȦǯǯǯȦ
ȦȦǯ¡ǁǯȱȱǱȱŘŖǯȱǯȱŘŖŗŝǯ

ǰȱȱȱ£ǯȱDispensa e inexigibilidade de licitação pública. 4. ed.
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ȱ
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ȱ ęǲȱ ³¨ȱ ȱ ¹ȱ £ǯȱ Řǯȱ ǯȱ ¨ȱ
Paulo: Atlas, 2005.

ǰȱ ȱ ǯȱ ȱ ·ȱ ȱ Ǳȱ ȱ
ȱ ȱ ³¨ȱ ǯȱ Ǳȱ 2ǰȱ ¸ȱ ǲȱ
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ǰȱ·ȱ£ǯȱȱÇȱȱȱȱ
na conformação e no sancionamento aos atos de improbidade administrativa
ȱȱȱo 8.429/92. Revista de Direito Administrativo, n. 238, p. 237-263,
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ǰȱ·ȱǲȱ ǰȱǯȱȱȱȱǱȱ
ȦǯȱǱȱ2ǰȱ¸ȱǲȱǰȱ
ȱǲȱ ǰȱ¡ȱȱǻǯǼǯȱDireitos humanos e
democracia. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 169-186.
ȱ
ǰȱ ǯȱ Contratando sem licitação. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2000.
WEINMANN, Amadeu de Almeida. Princípios de direito penal. Rio de Janeiro:
Rio, 2004.
ǰȱȱǲȱ ǰȱ·ȱ
ǯȱManual de direito
penal brasileiro. 9. ed. rev. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.

Improbidade Administrativa Por Dispensa Indevida de Licitação: Sobre Os Efeitos Da Desatualização Dos Valores Limites para Dispensa de Licitação

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Improbidade Administrativa Por Dispensa Indevida de Licitação: Sobre Os Efeitos Da Desatualização Dos Valores Limites para Dispensa de Licitação

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Improbidade administrativa por

dispensa indevida de licitação:

José Sérgio da Silva Cristóvam**

Artigo recebido em 11 de fevereiro de 2018 e aprovado em 22 de maio de 2018. DOI: hĴǱȦȦ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

PALAV RAS- C HAVE

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

O presente estudo tem por objetivo a discussão acerca do instituto da

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

ǻȱ ȱȱ ȱȱǯȱŘŚȱȱ Ǽǰȱȱȱȱȱȱȱȱ

2. Breves considerações sobre a noção constitucional da

Anteriormente ao advento da atual obra constitucional, que inaugurou

ǰȱ Ǳȱ  Xǰȱ ·ȱ ·ȱ ȱ ǯȱ Princípios constitucionais:

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

obrigatoriedade de licitar como pilar do direito administrativo brasileiro, na

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

Releva assentar que a ideia geral de dispensa de licitação foi concebida

com o objetivo de assegurar a efetividade, economicidade e razoabilidade das

ȱ³¨ȱȱȱȱȱȱȱ£ȱȱȱàȱ£ǯȱ ǯȱLei no 8.666, de 21

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

3. Sobre a dispensa de licitação em razão do valor e a

Entre os diversos cenários em que foi prevista a dispensa de licitação,

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

impostos pela legislação, submete os responsáveis às respectivas medidas

4. Improbidade administrativa por dispensa indevida de

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

5. Sobre os efeitos da desatualização dos valores limites da

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

Isso (nem de longe) equivale a defender uma espécie de salvo-conduto

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

A proporcionalidade, portanto, “é fundamental à garantia do direito

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

do valor, se submetido o ilícito àqueles valores históricos corroídos pela

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

Com efeito, quer submetida a uma análise a partir da aplicação das

ȱ ȱ ȱ  ǯȱ Calculadora do cidadão. Correção de valor

BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves.ȱ Çȱ ȱ ȱ ę¹ȱ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

ȱǰȱǯȱImprobidade administrativa e violação de princípios.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

³¨ȱ øȱ ȱ ¤ȱ ȱ ¹ǯȱ Çȱ Ǳȱ ǀ ǯ

ȏȏȏȏǯ Lei no 12.462, de 4 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de

ȏȏȏȏǯȱ¦ȱȱǯȱȱȱȱoȱŜŞŗŚǰȱȱŘŖŗŝ. Institui normas

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

  ǰȱȱ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio./ago. 2018.

ȏȏȏȏǯȱȱȱ ³ǯȱ³¨ȱȱȱ ȱo 460. Relator:

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 2, p. 211-237, maio/ago. 2018.

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Artigo recebido em 11 de fevereiro de 2018 e aprovado em 22 de maio de 2018. DOI: hĴǱȦȦ

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ǰȱ Ǳȱ Xǰȱ ·ȱ ·ȱ ȱ ǯȱ Princípios constitucionais:

ȱ³¨ȱȱȱȱȱȱȱ£ȱȱȱàȱ£ǯȱǯȱLei no 8.666, de 21

ȱ ȱ ȱ ǯȱ Calculadora do cidadão. Correção de valor

BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves.ȱ Çȱ ȱ ȱ ę¹ȱ

ȱǰȱǯȱImprobidade administrativa e violação de princípios.

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