8.-FUNCIONES DEL PODER DROMI, José Roberto “Institueiones de Derecho Administrative” Editorial Asivea Paginas: Del 73 al 87. LA DISTRIBUCION DEL EJERCICIO DEL PODER EN LOS DIVERSOS REGIMENES POLITICOS La diferencia basica etre los diversos sistemas politicos, radica en el hecho de la concentracién o distribucién del ejer- cicio del poder, La distribueién del mismo comprende diver- sos Grdenes normativos; en primer lugar, a nivel fundamental ‘© supremo, confiado 2 la CONSTITUCION, y en segundo lu- gar un orden secundario que importa un reparto ulterior, a los érganos en los mas diversos niveles, El reparto constitucional requiere otros ulteriores que se efectivizan a tenor suyo con jerarquia de ley o decreto (descen- tralizacion, delegacién o desconcentracion). Cada reparto contiene un deber ser real, que materializa el formulado légicamente a nivel normativo, con lo que se des- cxibe la vigencia del mismo de una manera concreta y con moda- lidades especiales, , Estos repartos normativos de poder, a nivel constitucional © infraconstitucional, estén (ntimamente ligados a la estructura politico.gubernamental de los diversos regimenes ‘Todo sistema politico est4 compuesto de dos principios cestructurales, que mutuamente se confieren sus calidades y pro- piedades: poder y derecho, fntimamente codeterminados en una unidad llamada régimen politico. Ademés de estos principios estructurales todos los regrme- nes politicos tienen diversos elementos, que segin Pablo LU- CAS VERDU son: a) Un techo ideoldgico (liberal, socialista, comunista, demoeratico, ete,); b) Un modo concreto de orga: 18 hizacion (Estado unitario, regional, federal, centralizado, des- centralizado, desconcentrado, etc.); y c) Una estructura social, en cuanto modo arquitectonico que configura la sociedad pol tica, De la correlacién entre principios junidicos y principios de! poder que componen el régimen, depende la variacién axio- I6gica del factor ideolégico, que es quien en iiltima instancia va a determinar la diversa estructura politica del Estado y el sistema distributivo del ejercicio del mando, Es distinta su distri bucién en un régimen liberal, o intervencionista, © corporative ©, en su caso, totalitario, Los repartos del poder se imponeri en el proceso guber. namental desde dos fases: a) La designacién de los titulares y ») Hi gericio, En cuanto a la designacién de los titulares se da la distribucién cuando se obtiene el mando en elecciones libres. y la concentracién tiene lugar cuando el titular accede al cargo por la fuerza o el fraude, Por lo que hace al ejercicio del poder existe distribucién cuando entre variados érganos entre sf independientes, se ejercen las diversas funciones; y Ja concentracién cuando un érgano absorbe la competencia es- pecifica de los restantes y la titulariza monopolicamente. MI, LA UNIDAD DEL PODER. LA LLAMADA DIVISION DEPODERES ‘ La fonmulacién doctrinaria de Ia teor’a de la division de poderes fue expuesta en el Estado moderno por LOCKE (Two Treatises of Government, 1690) y MONTESQUIEU (L'Bsprit des Lois, 1748), fraccionando el poder estatal, con diversos matices, en: Ejecutivo, Legislative y Judicial, Es notorio que en Ia divisién de poderes el término no co- rresponde exactamente al contenido, pues propiamente no es tal, sino mas bien una distribucién de facultades de los érganos Jerarquizados del Bstado. Tomando la expresin en un sentido literal no existe ni podra existir jamds division de poderes. Como sefala Jorge TRISTAN BOSCH, “la terminologia de MONTESQUIEU es confusa porque sus ideas eran confu- sas: no distinguis bien conceptualmente el poder del Estado, sus érganos y funciones y por ello no se le planteé la necesi. dad de usar tres expresiones distintas para nombrarlos, Bajo el vocablo genérico “poder” confundis el poder del Estado propiamente dicho con las funciones, y en algunos casos, tam- bién con los érganos del mismo (.. } llevado por la confusinconceptual a que se viene haciendo referencia empleé las ex- presiones genéricas Poder Legislativo, Poder Bjecutivo y Po- Ger Judicial para denominar con ellas sucesivamente cada una de las tres series de poderes, de Grganos y de funciones respec- tivamente, Esta desgraciada ocurrencia ha cegado a muchos comentaristas y ha sembrado tal grado de confusién en esta materia, que resulta casi imposible tratar de eliminarla. . .” (. ) El poder es uno, garantiza Ia organizacion unitaria y je- rérquica del Estado, fumdiendo en una inmensa sfntesis total todas sus parcialidades. La diversidad de érganos y funciones no determina de manera alguna la fragmentacién del poder. Bs uno solo, pero diferenciadas son sus funciones ‘Toda funcién es una actividad destinada al cumplimiento de un fin, Consecuentemente, las funciones del poder son las formas diversas bajo las cuales se manifiesta la actividad domi- nante del Estado, los diversos modos de ejercicio de la activi- dad estatal, que titularizados porérganos diferenciados, no per miten la concentracion autoritaria de la suma del poder pabli- co que la mayoria de los ordenamientos constitucionales prohiben, la frase divisién de poderes esté viciada de falsedad, por ellos su empleo debe hacerse con reservas sefialando siempre el fendmeno de Ja separacion de funciones, como. diversas formas 0 facetas ‘de definicién o realizacién jurvdica del po- der. Il, PLURALIDAD DE FUNCIONES Y DIVERSIDAD DE COMPETENCIAS Los 6rganos del Estado ejercen y titularizan las diversas funciones del poder, con la inteligencia necesaria para hacerlo efectivo ¢ impulsarlo, En otros términos, son los que van a hacer funcionar el poder, manifestando su actividad y su vo. luntad. Es imposible separar al Estado de sus Srganos por los que actiia y pone a descubierto el poder politico; por ello se dis- tingue entre el ORGANO JURIDICOANSTITUCIONAL y OR- GANO FISICO-INDIVIDUO que es la persona llamada a ejer- cer la competencia del primero, manifestando su voluntad or- ganica en cuando desempefia la competencia estatal Bl propésito fundamental del constitucionalismo ha sido instrumentar en una ley suprema la desconcentracién de les funciones del poder y_asignarle a diversos érganos su ejer- 80 cicio, Las funciones del poder, lejos de aparecer como actos inco- nexos, guardan entre st relaciones necesarias que les permiten limitarse y compiementarse mutuamente. Toda Ia actividad funcional del Estado es una estructura unitaria superior, que refleja la unidad del poder estatal . En sintesis, el poder es uno y las funciones son varias, “gubernativa, legislativa, jurisdiccional y administrativa”, sien- do también diversos los étganos a los que la norma constitucio- nal en el reparto de competencias les confia su ejercicio. IV. FUNCIONES DEL ESTADO Y FUNCIONES DEL PODER La problemética del poder politico exige el tratamiento de las funciones o medios juridicos por los que se encauza la acti vVidad estatal, en procura del cumplimiento de sus fines, Por sobre las ambigllas y censuradas terminologias, que in- curriendo en verdaderas desviaciones conceptuales desconocen el carécter unitario del poder, siguiendo a Jean DABIN, habla- remos de FUNCIONES DEL’ ESTADO y FUNCIONES DEL PODER, cuyas notas distintivas seialamos a continuacién abre- viadamente: Funciones del Estado de carécter material funciones sociales, funciones juridicas, fines de la actividad esta- procedimientos 0 medios tal, de accién’esiatal. 4, objetivos de la tarea po. 4, actuacién del poder, por litiea del Estado: seguri- cuyo conducto el Estado dad, orden, derecho, paz, llena los fines que se le armonia, asistencia, pros- asignan. Esas vias de ac- peridad ‘moral y material tuacién del poder son las del Estado, funciones: gubernativa, legislativa, “jurisdiccional y administrativa, son estudiadas por Ja’Teo- 6, on estudiadas por Ja Teo- ria Politica, Ciencia Poli- rfa Juridiea 0 Dogmética tica y Ciencia de la Ad- juridico-constitueional, ministracion, Funciones de! Poder de cardctér formal. BLLas significativas diferencias sefialadas precedentemente, Ro suponen una incomunicacién tajante entre las funciones del poder y los fines del Estado, pues Ia nota finalista es informan- te de ia realidad politica en’ todas sus dimensiones, no pudien- do radicarse su deslinde en planos totalmente separados o mol- des conceptuales rigidos e incomunicables. Como explica Posa- da, no se concibe ‘“funcién sin actividad, ni actividad sin fin, que especifique y determine los caracteres y la naturaleza de la actividad y la funcién”. Las funciones det poder se ofrecen como el conjunto de actividades que le confieren al Estado su propia realidad; son una singular actividad suya. Las funciones del Estado o fines de tipo econémico-politico-social, de carécter material, se cana- lizan a través de las funciones juridico-formales del poder. El concepto de funcién es inseparable de la idea de fin, La fun- ccion debe concebirse como el puente de enlace entre el poder y el fin. El poder del Estado se divide en funciones (una o varias), que integran la competencia de los érganos como attibucién de una poreién de poder hecha a un érgano. La competencia de un érgano resulta de resumir la frac- cién de poder asignada al mismo, pudiendo comprender mas de una funcién, . La unidad del poder, repetimos, pone de manifiesto el error en que incurren quienes hablan en plural de los Poderes Publicos concebidos como diversas modalidades de aquél. Se trata de Competencias que surgen de la atribucién del poder a los distintos érganos del Estado. SINTESIS ESQUEMATICA El poder constituyente estructura al Estado, estableciendo a esos fines un ordenamiento juridico calificado, encargado de distribuir el ejereicio del poder constituido, por intermedio de un complejo sistema organizativo de érganos y funciones. . Funciones del poder Criterios de diferenciacion Variados son los criterios o puntos de vista desde los que se puede distinguir y.conceptualizar a las distintas funciones for- males del poder, Todos ellos son en sf relativos, pues la realidad institucional y ias constituciones modernas aplican indistinta- a2 mente uno u otro criterio 0 varios simultgneamente, No obstan- te consideremos los criterios basics de especializacin fun. ional: me 4) Sustancial, material u objetivo; b) Orgénico 6 subjetivo; ©) Formal. _ 1 Griterio sustancial: Tiene en cuenta Ia naturaleza j dica ¥, el contenido erencial del acto estatal, su misma sustan- ividad. No tiene en cuenta ni quien lo produce, ni la forma que re- te, sino que se reduce a la consideracién puramente esencial del acto, Asf Posada, en una primaria caracterizacién de las fun- ciones, atendiendo a Ja direccién finalista de las mismas y al momento funcional de realizacién del derecho, distingue las funciones det poder de la siguiente forma: __Legislacién: claboracién normativa, a través de un juicio I6gico, que cristaliza en reglas juridicas abstractas y generales; en normas juridicas que reguian una pluralidad de casos 0 hechos, Administraci6n: aplicacién del orden juridi my las normas generales o particulares. ee Judicial: declaraci6n, interpretacién e imposicién de las reglas legales a través de un juicio l6gico, que cristaliza en nor. ‘mas jurrdicas coneretas y singulares, Bl] Estado desarrolla una actividad permanente y de inme- diata determinacién pasa’ la realizacién del derecho, a través de tres operaciones 0 fases sucesivas: 1— Fase definitoria del derecho (legislacion); 2— De realizacion o cumplimiento (ad- ministracién); 8 De acomodamiento de las conductas perso- nales a la norma cuando se produce conflicto (jurisdiccién De este modo, las funciones del Estado resultan ser idén- ticas a las funciones esenciales del derecho. 2. Criterio orginico: Se considera a la funcién por el ér- gano que la cumple o ejercita sin atender al contenido. A esos fines se les atribuye a cada una de las tres funciones un deter- minado érgano, correlacionando ol carécter sustancial de la funeién con cada uno de los érganos creados por el ordenamien- to jurfdico, En sintesis, se identifica actividad funcional con actividad orgdnica, a través de la simple y seductora formula: Una fun- 83cion, un drgano. . 3. Criterio formal: Desde un punto de vista estrictamente formal, sin tener en cuenta la naturaleza de las funciones ni Jos érganos que las ejercen, se considera legislativo a todo acto expedido en forma de ley, aunque su contenido sea de otra indole, y consecuentemente las demas funciones. Los érganos legislativos realizan su funcién a través de leyes formales, los ‘rganos ejecutivos por medio de decretos, actos administrati- ¥08 y los judiciales mediante sentencias. 4. Nuestro criterio: Seguiremos el criterio orgénico-sus- tancial, © sea una combinacién de los eriterios a) y b), para la conceptualizacién de las funciones gubernativa, legislativa y jurisdiccional y, en cuanto a la funcién administrativa, adhe- Timos a la tesis residual. . En una primera aproximacién conceptual, y el cuadro de. finitorio de las funciones del poder es el siguiente: Funci6n gubernativa: a) Sustancial: ejecucién directa de una norma constitucional para la seguridad y orden del Estado. b) Orginico: Organos especializados: Grgano ejecutive y ér- Gano legislativo, . Funcién legislativa: a) Sustancial: normas generales, abstractas e impersonales, ) Orgdnico: érgano especializado: Parlamento. Funcion judicial: 8) Sustancial: norma individual, conereta, personal. b) Orgdnico: érgano imparcial e independiente (0.4.). Funcion Administrativa Residual: e resto de ta actividad estatal que no es espe- cificamente,desde un punto de vista sustancial y orginico, fun- cién gubernativa, legislativa o judicial”,