28la Historia Del Crédito Agrícola en México Web

ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
LA HISTORIA DEL CRÉDITO AGRÍCOLA EN MÉXICO
Sergio Reyes Osorio

Emiliano Reyes Rives
Historia del crédito.indd 2 03/10/2016 21:50:25
LA HISTORIA DEL CRÉDITO AGRÍCOLA EN MÉXICO

Primera edición impresa, septiembre de 2016
Primera edición pdf (en línea), julio de 2018
La historia del crédito agrícola en México

Sergio Reyes Osorio y Emiliano Reyes Rives
D.R. © Honorable Cámara de Diputados

LXIII Legislatura / Congreso de la Unión
Av. Congreso de la Unión, núm. 66
Col. El Parque, 15960 México, D.F.
ISBN ( pdf en línea): 978-607-9423-97-7
ISBN edición impresa: 978-607-9423-96-4
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable

y la Soberanía Alimentaria
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de los autores y no representan necesariamente la opinión del cedrssa .
Impreso en México / Printed in Mexico

LA HISTORIA DEL CRÉDITO
AGRÍCOLA EN MÉXICO
Sergio Reyes Osorio

Emiliano Reyes Rives
Colección: Estudios e Investigaciones
CENTRO DE E STUDIOS PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE

Y LA S OBERANÍA A LIMENTARIA . C ÁMARA DE DIPUTADOS, LXIII L EGISLATURA
México, 2018

C ámara de D iputados LXIII L egislatura
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C entro de E studios para el D esarrollo R ural

S ustentable y la S oberanía A limentaria
Director general: Héctor Hugo Olivares V.
ÍNDICE
Prólogo 13
Introducción 17
1. Los primeros bancos 23

Antecedentes 23
2. Las primeras leyes generales de instituciones de crédito 29

Ley General de Instituciones de Crédito de 1897 29
Los Almacenes Generales de Depósito 33
Ley General de Instituciones de Crédito de 1908 35
3. Factores de influencia 39
Baja productividad agrícola 39
Debilidad demográfica 40
Tenencia de la tierra 42
Carencia de capital 43
Comunicaciones 45
4. La caja de préstamos para obras de irrigación

y fomento de la agricultura 47
Ley del 17 de julio de 1908 47
La Caja de Préstamos para Obras de Irrigación
y Fomento de la Agricultura 48
Periodo revolucionario 52
5. El sistema bancario durante la revolución 59

6. Los bancos refaccionarios
y la Ley de Instituciones de Crédito 65
Ley sobre Bancos Refaccionarios del 29 de septiembre de 1924 65
Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos
Bancarios del 24 de diciembre de 1924 66
7. La Comisión Monetaria 71
8. El Banco de México 75
9. La primera Ley de Crédito Agrícola,

el Banco Agrícola y los bancos ejidales 85
El Banco Nacional de Crédito Agrícola 88
Las sociedades regionales de crédito agrícola 91
Los antiguos bancos ejidales 95
10. La Ley General de Instituciones de Crédito

y Establecimientos Bancarios del 31 de agosto de 1926 99
11. Las sucesivas leyes de crédito agrícola 103

La Ley de Crédito Agrícola del 2 de enero de 1931 103
Ley de Crédito Agrícola del 24 de enero de 1934 106
Ley Reformatoria del Crédito Agrícola
del 2 de diciembre de 1935 109
12. La Ley General de Instituciones de Crédito

de 1932 y las leyes sobre asociaciones agrícolas 115
La Ley General de Instituciones de Crédito del 28 de junio de 1932 115
Ley sobre Asociaciones Agrícolas del 19 de agosto de 1932 118
13. Organismos de apoyo 121

Nacional Financiera 121
Los Almacenes Nacionales de Depósito 124

14. Algunos aspectos del crédito agrícola (1930-1942) 125
El Banco de México 125
Los bancos provinciales 127
El crédito directo del gobierno a la agricultura 128
El crédito de los bancos privados a la agricultura 129
15. El Banco Nacional de Crédito Ejidal 135

Organización 137
Crédito operado 138
Productores atendidos 139
Las sociedades locales de crédito ejidal 141
Los fideicomisos 143
Otras actividades y servicios del Banco Ejidal 144
Gastos de operación y financiamiento 145
Recuperaciones y seguro agrícola 147
16. Los fideicomisos del Gobierno Federal

y el Fondo Nacional de Garantía Agrícola 153
Los fideicomisos 153
El Fondo Nacional de Garantía Agrícola 157
17. El Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura,

Ganadería y Avicultura 161
Antecedentes 161
Fundación 162
Fundamento legal 167
Primera fórmula operativa 170
Los recursos para crédito ganadero 177
Actividades conexas 180
18. El crédito bancario a partir de 1942 185

Influencia del Banco Central 185
El crédito agrícola bancario durante el periodo de 1942-1960 190

19. Fideicomisos Instituidos en Relación
con la Agricultura 201
Antecedentes 202
Fundación 203
Objetivo 204
Operación 204
Servicios y apoyos 208
Actualidad 214
Logros 216
20. El Banco Nacional Agropecuario

y la Ley General de Crédito Rural 221
Antecedentes 221
El Banco Nacional Agropecuario 222
El Sistema Nacional de Crédito Rural 225
Ley General de Crédito Rural 225
Evolución de la ley 235
21. Sistema Alimentario Mexicano

y el Programa Nacional de Alimentación 237
Antecedentes 237
El Sistema Alimentario Mexicano 240
El Programa Nacional de Alimentación 247
La Comisión Nacional de Alimentación 252
22. Nacionalización y privatización

de la banca en México 255
Nacionalización 255
Privatización 261
23. Banco Nacional de Crédito Rural 271

Antecedentes 271
Marco legal 271
Operación 273
Evolución del crédito en Banrural: 1976-1982 275

Crisis 277
Liquidación 279
24. La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio

y las políticas neoliberales, 1994 283
25. Programa de Apoyos Directos al Campo 295

Arranque y operación 295
Recursos del Procampo 307
26. Alianza para el Campo 313

Creación 315
Recursos de la Alianza para el Campo 320
27. La Financiera Rural 323

Antecedentes 323
Marco legal 324
Operación 324
28. La evolución del crédito al sector agropecuario,

tanto de la banca comercial como la de desarrollo,
en los últimos 20 años 335
El marco nacional 335
El Procampo 336
La producción y la demanda nacional de granos básicos 338
El financiamiento al sector 339
La banca comercial y su apoyo al sector agropecuario 341
El crédito de la banca de desarrollo 343
Conclusiones 349
Bibliografía 355
Siglas y acrónimos 363

PRÓLOGO
El campo mexicano es un sector con reducido acceso al sistema financiero,

y esto no es reciente, es un problema histórico. El recuento sobre la evolu-
ción del crédito agrícola a través de las diversas etapas del devenir econó-
mico del país que se presenta en esta obra, ilustra sobre las instituciones
y esfuerzos creados por el Estado mexicano para canalizar al campo los
recursos financieros que requiere la actividad agrícola.
Se trata de una profunda investigación desarrollada por Sergio Reyes
Osorio, reconocido maestro, agrónomo especialista en economía agríco-
la, promotor apasionado e incansable del desarrollo rural, con una vasta
obra publicada sobre la materia; destaca particularmente su labor como
funcionario público al servicio de los hombres y mujeres del campo y cuya
biografía se identifica con las transformaciones que durante las últimas
décadas ha experimentado el agro mexicano.
El análisis de las instituciones y mecanismos creados para que fluya
el crédito hacia el campo se relaciona directamente con el desarrollo his-
tórico de la actividad agrícola, es decir, existe una relación directa entre
producción y disponibilidad de recursos financieros, puesto que el crédito
constituye un insumo determinante para limitar o impulsar la produc-
ción agrícola.
Como lo describe y explica el maestro Reyes Osorio en su obra, desde
mediados del siglo XIX la importancia del crédito agrícola se manifies-
ta mediante la creación de instituciones y figuras jurídicas que responden
a las condiciones económicas y políticas del momento histórico en que fue-
ron creadas y que luego se fueron adaptando a las exigencias que plantea-
ba la dinámica social, económica y política del país.
Las sucesivas leyes e instituciones que se ocuparon del crédito agrícola
constituyen el hilo conductor para conocer la amplitud de acciones oficia-
les tendientes a fortalecer la producción en el campo. Elemento sustantivo,
en algunas de ellas, fue la promoción de las organizaciones de productores

14 LA HISTORIA DEL CRÉDITO AGRÍCOLA EN M ÉXICO
para tener acceso al crédito, a los insumos y a la infraestructura de apoyo

a la producción y a la comercialización.
Como consecuencia de la evolución del cuerpo normativo regulatorio
de la cuestión agraria, se propició un aparato institucional que fue ad-
quiriendo cada vez mayor complejidad y nuevos objetivos acordes con las
necesidades agrarias, una de estas fue la descentralización institucional
para llevar el crédito a todo el país y facilitar su acceso a través de una
mayor cobertura.
Más adelante y como consecuencia de las crisis económicas por las
que atravesó el país, se optó por desincorporar del ámbito público la in-
fraestructura estratégica que apoyaba al campo, para trasladarla hacia
instituciones privadas nacionales e internacionales, con lo cual cambió
radicalmente el papel del Estado frente a los productores.
Estos fueron los prolegómenos de la estrategia económica conocida
como neoliberal, en la cual se reduce la participación del Estado y se pro-
pician mecanismos de apoyo al campo desde la óptica de regulación por
parte del mercado, aunque la orientación del crédito a los productos de
mayor rentabilidad no es un fenómeno surgido a partir de la globalización,
existió desde antes con productos como el algodón, el café, la caña de azú-
car, el tabaco, las semillas oleaginosas y el jitomate, ligados a la industria
nacional y al mercado internacional.
La transformación de los esquemas comerciales y crediticios, y la par-
ticipación de instituciones privadas cuya exigencia no es sólo la recupe-
ración sino la competitividad que exige la globalización, acentuaron la
tendencia a que el crédito se orientara de manera prioritaria hacia pro-
ductos de alta rentabilidad y a productores notoriamente capitalizados.
En poco más de dos décadas –nos explica Reyes Osorio– se desarro-
llaron programas de apoyo para fomentar la producción, no obstante se
abrió una etapa que plantea problemas de persistencia de pobreza en el
medio rural, migración acentuada y abandono de tierras y, en consecuen-
cia, una mayor dependencia alimentaria en productos estratégicos para
la canasta alimentaria de los mexicanos.
El monto del crédito agrícola otorgado, la superficie sembrada y el
volumen de producción fueron –y continúan siendo– aspectos relevantes
que interesan a la sociedad y constituyen la mejor expresión de la política

P RÓLOGO 15
pública agropecuaria, como lo fue en su momento la superficie relacio-

nada con el reparto de la tierra. En efecto, la disponibilidad de recursos
hacia el sector agropecuario se ha reducido, pues desde hace varios años
tanto la banca comercial como la de desarrollo han disminuido en térmi-
nos relativos su apoyo a las actividades relacionadas con la agricultura,
ganadería, silvicultura y pesca; en 1950 era el 11 por ciento, en 1970 fue
del 9.1 por ciento, en el 2000 del cuatro por ciento y en 2015 es apenas del
1.4, en tanto que la aportación del sector al PIB es de cuatro por ciento.
Si bien se trata de un tema complejo y no resuelto económica y social-
mente como lo señala la obra, es necesario y oportuno el examen histó-
rico del crédito agrícola para entender cuáles han sido las experiencias
positivas para fortalecerlas y, en su caso, reconocer las deficiencias ins-
titucionales y de política pública a las que no se les dio continuidad ni se
aprendió suficientemente de ellas.
Ante esta realidad, el libro replantea el esquema productivo del país,
y pone el énfasis en los apoyos crediticios para la producción en el medio
rural a fin de abatir la pobreza, el hambre, la marginación y la migración.
La obra de Reyes Osorio constituye una valiosa contribución para co-
nocer y tener presente el largo y complejo trayecto del crédito agrícola en
nuestra historia y dimensionar el compromiso que aún persiste con los
productores del campo.
Héctor Hugo Olivares V.

Director general del CEDRSSA

INTRODUCCIÓN
El papel que desempeña la agricultura dentro del sistema económico de

un país es de tal trascendencia que ningún Estado que se encuentre en
proceso de desarrollo o altamente desarrollado puede descuidarlo sin su-
frir un grave impacto económico y social, especialmente en la producción
de sus alimentos. Es cierto que ningún país goza de una completa autar-
quía, aun los mejor dotados de elementos naturales. Sin embargo, buscar
no depender de otros en la alimentación de su población siempre represen-
ta un elemento de seguridad.
Elevar la productividad de la agricultura y el ingreso per cápita de
la población dedicada a esta actividad primaria, en particular por su
sujeción a fenómenos naturales y biológicos (clima, ciclos productivos,
dispersión, etcétera, sobre los cuales no puede intervenir), es una de las
principales metas que deben fijarse los gobiernos que propugnen por de-
sarrollarse, pues de otra manera es probable que se enfrenten a un
desarrollo virtual que puede ocasionarles –en cualquier situación, como
sequías o tempestades, u otras perturbaciones climática o de mercado–,
graves perjuicios económicos o naturales, sobre los cuales poco o nada
pueden influir.
En este propósito, el crédito agrícola desempeña un papel de pri-
mordial importancia, pues es una forma de aumentar rápidamente la
capitalización y productividad de esta actividad; debido a que por la con-
formación de su estructura productiva, le es difícil capitalizarse en forma
natural, sin apoyo de ahorros externos y sólo financiada por la inversión
de los propios agricultores que, por las características particulares de
este sector productivo, sería un proceso sumamente lento y perjudicial,
en nuestro caso para las necesidades de la demanda insatisfecha de ali-
mentos y materias primas que plantean el incremento demográfico, el
proceso de urbanización y el desarrollo económico. El crédito, bien orien-
tado, tiene un efecto promotor que facilita y apoya los adelantos técnicos

de producción y permite tener un desarrollo agrícola que pueda servir de

base a un progreso sano y equilibrado.
El financiamiento por medio del crédito a la producción agropecua-
ria tiene características especiales tanto económicas como biológicas y
sociales que hacen difícil su operación, tales como la pequeñez relativa
y real de las unidades productivas, su dispersión, la falta de garantías
fácilmente negociables, etcétera, que hacen necesaria y aun obligada la
intervención del Estado en diversas formas de apoyo a esta actividad.
Sin embargo, los recursos que este sector productivo requiere y el he-
cho de formar parte fundamental de la estructura económica, obliga a
conjugar los recursos y esfuerzos del Estado con los del sector privado
(sean éstos los propios productores organizados o sistemas financieros
privados), para buscar en la labor conjunta de éstos el impulso necesa-
rio a la agricultura para conseguir el desarrollo económico y social del
sector.
Una operación de crédito tiene como característica fundamental su
recuperabilidad dentro de determinados límites previsibles de seguridad.
Así, la función del crédito a la producción consiste en otorgarle al produc-
tor recursos que, combinados con los suyos, puedan generar un producto
con valor igual o mayor a los costos incurridos, de manera que el pro-
ductor pueda reintegrar el crédito y obtener un beneficio por el uso de
sus recursos y de los que el crédito le permite utilizar. De la capacidad
de generar este producto depende si éste es o no sujeto de una operación
normal de crédito.
El financiamiento a la producción agrícola es quizás una de las ope-
raciones financieras más complejas, máxime cuando va orientada a apo-
yar a pequeños productores agrícolas. La pequeñez y dispensación de las
operaciones, la necesidad de brindar asistencia pública, de supervisar y
vigilar las distintas operaciones, el control sobre las garantías, el nivel
cultural de recipientes, etcétera, se unen a las vicisitudes de una acti-
vidad cuya producción y resultados están sujetos a un azar productivo,
como lo son todas las actividades ligadas a procesos naturales, sobre los
cuales el hombre tiene muy poca influencia para manejarlos a su favor, lo
que hace que este tipo de financiamiento no sólo sea complicado, sino muy
costoso.

I NTRODUCCIÓN 19
Esta situación, y el hecho de que en los países en desarrollo haya una

carencia general de capital, hacen que los ahorros captados por las insti-
tuciones bancarias o financieras, destinados al financiamiento, encuen-
tren una relativa abundancia de campos alternativos de inversión, con
mayores facilidades en su manejo y mayores seguridades en su recupe-
ración.
Las instituciones, siguiendo la línea del menor esfuerzo, generalmen-
te destinan estos recursos a operaciones más seguras y controlables y
rehúyen las operaciones complicadas y riesgosas como son las orientadas
a la agricultura. Sin embargo, el acceso al capital y al financiamiento
resultan fundamentales para el desarrollo del sector; por ejemplo, el pe-
queño productor de temporal de una sola cosecha tiene acceso a recursos
monetarios sólo una vez al año, cuando recoge y vende su cosecha, mien-
tras recurre a fuentes de dinero que le permitan subsistir o afrontar gas-
tos que no tiene cómo cubrir, a menos que haya ahorrado, o tenga otras
actividades productivas u otras fuentes de ingreso. Sin embargo, general-
mente no puede ahorrar por la muy pequeña magnitud de sus ingresos,
que apenas le alcanzan para afrontar las deudas acumuladas.
Entre más pequeño es el productor, es mayor su necesidad de apoyo
crediticio ágil y oportuno, como el del usurero, que puede tener un papel
de suma importancia. En él, la “confianza”, la sencillez, la seguridad y la
oportunidad a nivel local, y a falta de otras fuentes, hace que la oferta de
crédito a las actividades agrícolas se presente en forma de agio, operado
por el comerciante o prestamistas locales; éstos generalmente tienen el
doble carácter de oferentes de crédito y mercancías, y compradores de
productos agrícolas.
En su reducida órbita de acción, logran la imposición de precios e
intereses que les aseguran elevadas ganancias a costa de los pequeños
productores. Lo reducido de sus operaciones, la supervisión y el contacto
personal, les evita tener altos costos de administración, y sus elevadas
ganancias cubren con creces los riesgos que implica este tipo de operación.
Este crédito no sólo está ligado a las necesidades del ciclo productivo,
que son inexorables, sino que generalmente constituye una combinación
de crédito para la producción y para el consumo, y aun para cubrir gastos
ocasionales como una boda o enfermedad, por ejemplo. Las características

generales de este crédito son fundamentales para el productor, sea cual

fuere el costo del mismo, éstas son:
a) Siempre está disponible y se basa en un conocimiento de las perso-

nas. No importa que se llegue a media noche a solicitarlo, puede ser
por necesidad de una enfermedad. El solicitante tiene la seguridad
de que puede disponer de él, siempre que no rebase su capacidad de
pago, por cierto bien conocida por el prestamista.
b) Es excesivamente simple en su operación, pues no requiere de fir-
mas ante notario o autoridad alguna, quizás un papel firmado es
todo lo que se requiere. La base es un conocimiento personal desa-
rrollado por años de interrelación.
c) La no disposición de oficinas de crédito o financieras en la localidad
y el rechazo normal que tiene un pequeño o mediano productor de
llegar a una oficina en donde el criterio de actuación de los funcio-
narios es la desconfianza absoluta hacia el nuevo o viejo acreditado.
Pero este tipo de financiamiento, si bien aporta capital a la agricul-

tura, es con frecuencia un importante medio de transferencia de capital
de la agricultura hacia otros sectores de la economía, lo que baja las
posibilidades de ahorro y capitalización interna del sector e impide su
desarrollo.
Las consecuencias que para el sistema económico tienen una deficien-
te política de crédito para la producción agrícola, la carencia de crédito
y la explotación descritas obligan al Estado a intervenir en el financia-
miento de la producción, tanto en el aspecto de coaccionar, promover o
apoyar la canalización de ahorro del sistema financiero hacia la agricul-
tura, como al intervenir directamente en el financiamiento productivo
para mantener un flujo financiero creciente que permita el desarrollo de
la actividad agrícola.
Mediante su intervención en el crédito, el Estado busca ejercer una
acción complementaria tendiente a cubrir aquellas necesidades no satis-
fechas por los canales normales del financiamiento organizado institucio-
nalmente. Esto, por lo general, lleva a que su acción se oriente hacia los
pequeños y medianos productores.

I NTRODUCCIÓN 21
La participación del Estado en el financiamiento le permite intervenir

en la organización de la producción agrícola y ejercer una acción regu-
ladora, convirtiendo el crédito en un eficaz instrumento de la política
agrícola gubernamental.
Sin embargo, el carácter económico político que esta acción reviste,
no sólo en México, sino en la generalidad de los países del mundo, donde
el Estado toma participación en esta actividad (con el hecho de que por lo
general es una actividad cuyos costos de operación deben ser subsidiados),
hacen que dicha acción sea fácilmente confundida con una de subsidio y
sostenimiento de ciertos sectores de la producción, o bien resulte influida
de manera importante por criterios políticos.
En el proceso de la reforma agraria y del desarrollo agrícola de Méxi-
co, la intervención del Estado ha desempeñado un papel importante, tan-
to en el otorgamiento de crédito a los pequeños productores como en el
apoyo a la agricultura altamente comercial.
Por tanto, surgen las siguientes preguntas: ¿cuáles han sido los es-
fuerzos realizados por el Estado para conseguir que la banca privada
coopere en el financiamiento de la agricultura?, ¿cuáles han sido sus re-
sultados?, ¿cuál será su tendencia?
Estas son las preguntas a las que se busca dar respuesta en el pre-
sente trabajo, esperando que sea un grano de arena más en la montaña
de esfuerzos técnicos y económicos, sinceridad y buenas intenciones que
necesita nuestro país para su progreso.

1. LOS PRIMEROS BANCOS
ANTECEDENTES
Antes de iniciarse el proceso revolucionario de 1910, y no obstante el sis-

tema de grandes explotaciones que existía en México, ya era palpable la
necesidad de que el Estado interviniera para ampliar la disponibilidad de
crédito para el sector agrícola. La carencia de este crédito era manifiesta,
a pesar de la existencia, por aquellas fechas, de numerosas instituciones
bancarias privadas que, con el carácter de bancos de emisión, hipoteca-
rios, refaccionarios y aun agrícolas, funcionaban en el país. Al respecto,
es ilustrativo citar algunas opiniones de esa época. Alberto García Gra-
nados (1903) expresa:
Hay muchísimos agricultores en el país que gozan de crédito personal debi-

do a su fortuna y honorabilidad, y sin embargo el día que esos agricultores
se encuentren faltos de metálico, les es casi imposible, les cuesta encontrar
préstamos de menos del 12 por ciento de intereses, pues los establecimien-
tos de crédito acostumbran prestar sólo sobre firmas de comercio y cuando
llegan a hacerlo con garantía hipotecaria prefieren hacerlo sobre fincas
urbanas.
Andrés Molina Enríquez (1909), a su vez, expresa en su libro Los

grandes problemas nacionales: “Sorprende desde luego ver la enorme
desproporción que existe entre el capital que representan los bancos dedi-
cados a operaciones de crédito comercial y el que representan los bancos
dedicados a operaciones hipotecarias”.
El primer antecedente histórico, en cuanto a instituciones de crédito
de tipo bancario, lo encontramos en el Banco de San Carlos (Mendieta,
1933), con origen en España, que se fundó a fines de la época colonial y
cuya existencia fue efímera, pues afectaba muchos intereses ligados al

crédito, especialmente los del clero, principal fuente de crédito para aque-
lla época, por lo que se le pusieron una serie de obstáculos que lo obli-
garon a quebrar. Algunos historiadores consideran su fracaso como una
de las causas que violentaron la guerra de independencia; entre ellos, el
licenciado Alfonso Toro expresa: “Una de las disposiciones que despertó
más antipatías contra el gobierno, fue la creación del Banco de San Carlos,
para cuya fundación se recogieron los fondos de comunidad de los pueblos
indígenas, los que se perdieron en la quiebra de la institución”.
Posteriormente, y en virtud de un decreto del entonces presidente
Anastasio Bustamante (Manero, 1957), se fundó el 16 de octubre de 1830
el Banco de Avío, que encontró su origen en un proyecto de don Lucas
Alamán y cuyo objeto era fomentar la industria textil mediante la impor-
tación de maquinaria, para vendérsela al costo a los industriales. Este
banco operó durante 12 años y fue extinguido por el decreto del 23 de
septiembre de 1842, expedido por el presidente López de Santa Anna.
El 17 de enero de 1837 se fundó el Banco Nacional de Amortización
de la Moneda de Cobre, cuyo objeto va implícito en su nombre, pues la
moneda de cobre había alcanzado una circulación excesiva, aumentada
por constantes falsificaciones y que hacía que éste fuera perdiendo su
valor, con el consiguiente perjuicio a sus poseedores; para evitar esto, la
moneda en circulación debía recogerse y fundirse, creando una nueva mo-
neda que no debía sufrir alteraciones en su valor. El banco fue extinguido
por decreto del presidente López de Santa Anna, el 6 de diciembre de 1841.
Se realizaron otros esfuerzos buscando el establecimiento de distin-
tas instituciones bancarias; en abril de 1853 el señor Manuel Escandón
presentó al Congreso un proyecto para fundar el Banco Nacional, dentro
de los lineamientos de un Banco de Estado, que administraría las rentas
públicas y abriría créditos al Estado.
El apellido Escandón, al lado de otras familias como De la Torre,
Barrón y Limantour, están presentes en la historia de los grupos em-
presariales de México a lo largo de casi todo el siglo XIX. En su primera
generación, las cabezas de estos clanes familiares formaron un grupo de
comerciantes que se levantó frente a los intereses dominantes de la eco-
nomía colonial y, en las décadas que siguieron de la independencia, esos
personajes forjaron sus capitales en el comercio con Inglaterra y Francia.

1. L OS PRIMEROS BANCOS 25
Estas familias se beneficiaron de su cercanía con el poder para acrecen-

tar su fortuna no sólo como comerciantes, sino como contratistas, pres-
tamistas y especuladores en bienes raíces, lo que les permitió canalizar
inversiones hacia los transportes, la agricultura y aun la banca, con base
en los conocimientos adquiridos en sus relaciones con el viejo mundo (Pé-
rez, 1993). La situación política del país impidió la realización de este
proyecto. Por otra parte, el 29 de julio de 1857 el Ejecutivo, encabezado
por el presidente Ignacio Comonfort, expidió un decreto autorizando una
concesión a los señores Ligart y Libessart y socios para establecer un
Banco de Emisión bajo la denominación de Banco de México y con el
privilegio de emitir billetes durante 10 años. El capital del banco sería
de cinco millones de pesos y la institución estaría exenta de toda clase de
impuestos por ese lapso. Esta autorización no llegó tampoco a cristalizar,
por los disturbios político-religiosos que sufría el país.
Se mencionan estos bancos como meros antecedentes históricos desde
el punto de vista de las instituciones bancarias, pues en lo referente al
crédito agrícola, no tuvieron en realidad ninguna trascendencia.
El 22 de junio de 1864, durante la intervención francesa, se estableció
el primer “Banco de Emisión, Circulación y Descuento” en México, con
lo que se abrió definitivamente el campo al crédito organizado en el país, lo
que sin duda fomentó la actividad productiva, agrícola e industrial, y el
comercio, ampliando sus fuentes de financiamiento, hasta esa época re-
presentadas generalmente en la forma de usura por el clero, principal
capitalista, y por los comerciantes.
Se instalaron posteriormente otros bancos del mismo tipo en algu-
nos estados de la República: el Banco de Santa Eulalia se estableció en
Chihuahua el 25 de marzo de 1875 y se transformó en 1889 en el Banco
Comercial de Chihuahua; el Banco Mexicano se fundó el 8 de marzo de
1878; el Banco Minero de Chihuahua, que como los anteriores era banco
de emisión, fue fundado el 31 de julio de 1882.
El 23 de agosto de 1881, el representante del Banco Franco-Egipcio
celebró un contrato con el gobierno de México encabezado por Manuel
González, a fin de establecer un Banco de Depósito, Descuento y Emisión,
con un capital de 20 millones de pesos y con la facultad de emitir bille-
tes con denominaciones de uno a mil pesos, con 33 por ciento de garantía

metálica. Este banco inició sus operaciones el 25 de febrero de 1882 con

el nombre de Banco Nacional Mexicano; en 1884, y a raíz de la fusión
con el Banco Mercantil Agrícola e Hipotecario fundado en 1883, surgió
como Banco Nacional de México. En virtud de que abrió al gobierno una
cuenta corriente hasta por ocho millones de pesos al seis por ciento anual,
quedó como depositario de los fondos oficiales, además de que hizo los
servicios de la deuda pública y tesorería y sus billetes eran los únicos que
podían ser recibidos en pago de impuestos, es decir, desempeñó en forma
incipiente las funciones de un Banco Central, hasta antes de la fundación
del Banco de México.
Estos bancos surgieron en forma desordenada, sin ninguna ley que
regulara su actuación, sino que cada uno se regía por la concesión con
base en la cual se había establecido; concesiones otorgadas por el gobierno,
pero muchas de ellas con condiciones tales que el gobierno mismo perdía
todo control sobre las instituciones que se creaban.
Aun cuando la principal actividad en el país era la agricultura, para
seguir el comercio derivado principalmente de ella, los bancos citados ope-
raron con el comercio y no con la agricultura, por lo que se puede afirmar
que el crédito agrícola bancario organizado no existió en toda la época re-
visada, ni de hecho ni de derecho. La falta de crédito agrícola, la alta con-
centración de las propiedades territoriales en un pequeño grupo, mismas
que habían recibido en parte del antiguo gran terrateniente, el clero, y un
sistema de alcabalas muy arraigado, frenaban el desarrollo agrícola y
comercial derivado, retardando el progreso del país y manteniéndolo en
una situación semifeudal.
No fue sino hasta 1895 y principios de 1896 cuando, después de distin-
tas tentativas, se consiguió la supresión de los impuestos alcabalatorios
y de las oficinas que los recaudaban. El 1 de julio de 1896 se suprimieron
constitucionalmente las alcabalas en la República, y se creó un verdadero
sistema fiscal.1
Resuelto este punto, el Estado se ocupó de la preparación de leyes
que complementaran dicha acción y propiciaran el desarrollo del comer-
cio, de la agricultura y de la industria. Entre otras cosas se procedió a la
1
Informe del secretario de Hacienda al Congreso de la Unión, 15 de noviembre de 1897.

1. L OS PRIMEROS BANCOS 27
reglamentación de crédito para estas ramas de la economía, pues las ins-

tituciones que debían otorgarlo no habían tenido más ley que sus propias
concesiones y algunas disposiciones que se habían incluido en el Código
de Comercio del 20 de abril de 1884. Estas disposiciones, por contener una
serie grande de anomalías, fueron suprimidas en el Código de Comercio
de 1889, dejando al gobierno en una situación difícil, sin más control so-
bre las concesiones. El Ejecutivo solicitó al Congreso autorización para
expedir una ley general sobre la concesión, establecimiento y operaciones
de bancos de emisión, hipotecarios o de otro género, y para modificar las
concesiones otorgadas a los bancos ya existentes (Limantour, 1909); di-
cha autorización le fue otorgada el 3 de junio de 1896.

2. L AS PRIMERAS LEYES GENERALES
DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO
LEY G ENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO DE 1897
En virtud de que en 1892 había sido suspendida toda autorización para

la creación de bancos, y como se consideraba que era urgente la fundación
de éstos en una forma más o menos ordenada, no era prudente tratar de
expedir una ley muy perfeccionada y detallada, cuya elaboración reque-
riría más tiempo, sino que se optó por expedir una en forma por demás
general, que propiciara el desarrollo agrícola, industrial y comercial. Así,
el 19 de marzo de 1897 se expidió la primera Ley General de Institucio-
nes de Crédito, la cual no define las instituciones de crédito en general, y
para defectos de la misma ley sólo considera como instituciones de crédito
a los Bancos Refaccionarios, sin pensar aún en mayor especialización ni
en instituciones auxiliares del crédito, como los Almacenes Generales de
Depósito.1
Como características generales de esta ley deben citarse principal-
mente: primero, el imperio absoluto de la doctrina liberal de la no in-
tervención del Estado en los asuntos internos de la empresa, como lo
era su administración y sus operaciones, limitándose la intervención
del Estado a una sobrevigilancia, tratando de preservar a estas insti-
tuciones contra toda influencia extraña y particularmente contra de la
política, asumiendo así el Estado el papel clásico en la política liberal de
état gendarme.
Otra característica principal de la ley fue permitir el otorgamiento
legal de concesiones para bancos de emisión en los estados y territorios
de la República, para lo que hubo que entrar en arreglos con el Ban-
co Nacional de México, cuya concesión lo ponía en condiciones de ser el
1
Ley General de Instituciones de Crédito.

único banco emisor. Aun cuando las características de esta concesión no

creaban legalmente ese privilegio, la situación por la que se atravesaba
sí lo dejaba en condición de monopolizar la emisión, monopolio con el cual
no estaba de acuerdo el gobierno, pues se tenía en mente la formación
de bancos locales, con justicia se consideraba que éstos, por estar for-
mados generalmente por capitales locales y personas con intereses en la
localidad, conocedores del medio ambiente y de las necesidades, podrían
desarrollar una labor de promoción económica superior a la que podría
realizar un banco con residencia en el Distrito Federal y con muchas
sucursales en los estados, mismas que difícilmente pospondrían las ur-
gencias del centro por las de su propia localidad.
Con el fin de propiciar el desarrollo del sistema bancario, la ley eximía
de impuestos al primer banco que se estableciera en cada uno de los es-
tados o territorios de la República, sirviendo esto al mismo tiempo como
un regulador del número de instituciones en cada lugar (pues el Estado
consideraba que no era deseable una gran multiplicación de los bancos),
debido a que el segundo o tercer banco que se estableciera en una locali-
dad se encontraría en situación de inferioridad con respecto al primero,
lo que restringiría la operación de los demás bancos al estricto límite del
negocio producido por el movimiento económico del lugar.
Las características que esta ley imponía a los distintos bancos y que
se refieren al tema de nuestro estudio, son en forma general las siguientes:
a) Bancos de emisión. Les permitía otorgar, en ciertos casos y previa

autorización de la Secretaría de Hacienda, créditos hipoteca-
rios; autorización que no podría darse al exceder el total del monto
de las hipotecas a favor del banco de la cuarta parte del capital
efectivamente pagado, y siempre que estas obligaciones vencieran
en un plazo no mayor de dos años. Esto llevaba como fin no privar a
los agricultores e industriales de las facilidades que pudieran pro-
porcionarles estas instituciones de crédito, pues sólo tenían autori-
zación para operar otros créditos a plazos menores de seis meses.
Si bien es cierto que, por otra parte, la misma ley autorizaba la
creación de bancos hipotecarios y refaccionarios, con miras a que
fueran éstos los que atendieran el desarrollo de la agricultura e

2. L AS PRIMERAS LEYES GENERALES DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO 31
industria, era de esperarse que tales instituciones no se habrían

de multiplicar rápidamente, por desconocerse en forma práctica su
funcionamiento y debido a otras circunstancias a las que habremos
de referirnos posteriormente.
b) Bancos hipotecarios. Los préstamos con garantía hipotecaria que
estaban autorizados a ejercer estos bancos eran de dos clases:
I. Préstamos con interés simple, pagaderos en días fijos y capi-

tal reembolsable a plazo corto, entendiéndose por esto aquellos
que deben pagarse en uno o más abonos, pero a 10 años como
máximo.
II. Préstamos reembolsables a largo plazo, mediante anualidades
que comprenden los créditos y la parte del capital que se amorti-
za, y cuyo plazo sería mayor de 10 años pero menos de cuarenta.
Como característica general de ambos tipos de préstamos, sólo podían

otorgarse al propietario del inmueble afectado en garantía, lo que debido
a la alta concentración de la propiedad reducía fuertemente el grado de
acción de estos créditos en el campo.
La concesión de que gozaba el Banco Hipotecario Mexicano, estable-
cimiento que se fundó en la capital de la República en 1882, especifica-
ba que el gobierno no haría ninguna concesión para el establecimiento
de bancos hipotecarios en la República durante el término de 20 años,
computados a partir de la fundación del banco, con la condición expresa
de que éste cubriría a satisfacción los fines para los que fue creado, lo
que nunca fue cumplido ni remotamente. Por ello el Estado no vaciló en
incluir este tipo de bancos dentro de la Ley, pues si para la emisión de
billetes no se permitió la centralización, con mayor motivo consideraba
necesario impedirla tratándose del crédito territorial, destinado primor-
dialmente a la agricultura, ramo en el cual era absolutamente necesaria
la creación de bancos locales que, por medio de la venta de bonos que la
ley les autorizaba, fueran apropiados para el desarrollo agrícola.
c) Bancos refaccionarios. Quedaba, sin embargo, un vacío entre

los préstamos a corto plazo que harían los bancos de emisión y los

préstamos a largo plazo otorgados por los bancos hipotecarios;

el vacío se refería a los créditos destinados a la agricultura y a
financiar gastos directos de explotación, para ser reintegrados a la
realización de la cosecha, para lo cual un préstamo a corto plazo
no sería de utilidad, pues obligaría al agricultor a no cumplir con
su compromiso o a malbaratar su cosecha por la premura del
plazo; por otra parte, el crédito hipotecario no le serviría, por
su plazo demasiado largo, porque podía conducir a que hiciera
gastos inútiles, o porque el agricultor se desharía prácticamen-
te de una probable fuente de capital para necesidades futuras,
representada por la opción a hipotecar posteriormente la propia
finca.
Este vacío trató de llenarlo la ley con instituciones de crédito
cuyos préstamos podrían ampliarse hasta dos años con la garantía
del privilegio sobre los frutos de la finca. Estos créditos eran desig-
nados por la legislación civil y comercial de entonces como refaccio-
narios y de éstos tomaron su nombre los mencionados bancos. Sus
operaciones tenían las siguientes características:
Hacer préstamos en numerario a plazos que no excedieran de los

dos años a las negociaciones mineras, industriales y agrícolas.
Préstamos a negociaciones industriales o agrícolas tendrían
garantía prendaria de los productos, máquinas o aperos de la-
branza.
No sería necesario que la prenda se entregara al banco, sino que
podía permanecer en poder de la negociación y su dueño sería
considerado como depositario.
La Ley, al igual que en la actualidad, prohibía a todas las institucio-

nes de crédito adquirir, por cualquier título, bienes raíces, con excepción
de los necesarios para establecer sus oficinas o dependencias, y los que
tuvieren que adjudicarse al ejercitar los derechos que les confirieran las
operaciones que llevasen a término; en este último caso los bancos queda-
ban obligados a enajenar dentro de un plazo de tres años, si eran bancos
hipotecarios, o de dos años si eran de emisión o refaccionarios, los bienes

antes expresados. Esta medida llevaba la sana intención de impedir que

el crédito se pudiera utilizar como un medio de adquisición y concentra-
ción de bienes raíces.
Sólo siete bancos operaban en los estados cuando se promulgó el de-
creto del 3 de junio de 1896, todos con concesiones diferentes; por ejemplo,
mientras unas concesiones fenecían en 1904, otras vencían en 1939; para
unos su emisión se regulaba por su capital social, para otros por el triple,
etcétera. Con el fin de hacer desaparecer esta anarquía, la Ley, en su
segundo artículo transitorio, fijaba un plazo para que los bancos estable-
cidos en los estados se sujetaran a la misma, renunciando a los términos
de sus concesiones y ofreciéndoles a cambio el carácter de primer banco
en su estado, con las exenciones de impuestos y franquicias a que ya se ha
hecho referencia.
Firmaron los convenios (no sin bastantes dificultades) renunciando a
su concesión y apegándose a la nueva ley: el Banco Minero de Chihuahua,
el Banco Mercantil de Yucatán, el Banco Yucateco, el Banco Comercial de
Chihuahua y el Banco de Durango; posteriormente el Banco de Zacatecas,
y finalmente el Banco de Nuevo León, aun cuando éste en condiciones un
poco diferentes, pues conservó ciertos derechos de su anterior concesión.
Por otra parte, es necesario hacer alusión al Nacional Monte de Pie-
dad, el que desde 1879 orientó muchas de sus operaciones al auxilio de
la agricultura otorgando créditos hipotecarios (Fernández, 1954) y a re-
faccionar a bajo interés a los agricultores; esto absorbió gran parte de su
capital, dejándolo sin numerario, lo que casi provocó su ruina.
Otra fuente de crédito para aquellas fechas lo fue el Ministerio de Fo-
mento, el cual otorgó crédito agrícola a fin de promover algunos cultivos
en especial; estos créditos de muy relativa importancia se otorgaban en
especie, como semillas, sarmientos, etcétera, y en efectivo.
LOS ALMACENES G ENERALES DE D EPÓSITO
Otro aspecto de gran interés desde el punto de vista legislativo y en re-

ferencia al crédito agrícola, fue la ley dictada con fecha 16 de febrero de
1900, en que el Ejecutivo, haciendo uso de las facultades que le fueron

conferidas por el Congreso, el 3 de junio de 1896 dictó la Ley sobre Alma-

cenes Generales de Depósito.
Esta ley, en forma extractada, expresa: se designa con ese nombre a
los establecimientos cuyo principal objeto es el depósito, conservación y
custodia de mercancías y efectos de procedencia nacional o extranjera,
y que estén autorizados para expedir documentos de crédito, transferi-
bles por endoso y destinados a acreditar ya sea el depósito de la mercancía
o bien el préstamo hecho con garantía de la misma. Serían considerados
los almacenes como instituciones de crédito, y se les aplicarían las leyes
correspondientes en lo relativo a su creación, franquicias y demás preven-
ciones.
Se dividirían en dos clases: los que reciban mercancías nacionales y
extranjeras nacionalizadas mediante el pago de los derechos fiscales, y los
que, además de éstas, podrán recibir mercancías extranjeras que no ha-
yan satisfecho los derechos de importación, y a los que se denominó pos-
teriormente almacenes fiscales.2 Los del primer tipo podrían establecerse
en cualquier parte de la República y los segundos sólo en la Ciudad de
México y en los litorales y fronteras donde existieran aduanas. Su capital
mínimo en ambos casos será de 500 mil pesos y la concesión será por 40
años como máximo; la emisión de certificados de depósito y bonos de pren-
da se sujetarían al Código de Comercio en vigor.
A todas luces esta ley llevaba como fin facilitar el comercio y la reali-
zación de mercancías, con todas las ventajas que esto representa para la
agricultura; sin embargo, su función principal se derivó hacia el comercio
internacional.
Retornando a la Ley de Instituciones de Crédito de 1897, ésta en rea-
lidad no tenía aplicación verdadera en beneficio de la agricultura, pues los
bancos creados por ella, incluso los refaccionarios, no podían operar más
que con los propietarios de las fincas, lo que excluía a la casi totalidad de
la gente dedicada a la explotación agrícola, ya que para esta época la con-
centración de la propiedad en unas cuantas manos se había recrudecido,
realizando los productores sus explotaciones sobre predios que alquila-
ban, tenían a medias, o simplemente explotaban por aparcería.
2
Ley sobre Almacenes Generales de Depósito.

Durante 1901 se fundó la primera institución definida para opera-

ciones de crédito agrícola, el Banco Agrícola Hipotecario de México, con
un capital de dos millones de pesos y a cuya actuación nos referiremos
posteriormente, con el fin de no perder de vista, por ahora, el aspecto
legislativo.
LEY G ENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO DE 1908
En la iniciativa de reformas y adiciones a la Ley de 1897, presentada por

el Ejecutivo a la Cámara de Diputados en 1908 (Limantour, 1909), se
plantea la situación general del sistema bancario a que dio origen esta ley
11 años atrás. En 1897 el capital efectivamente pagado y las reservas de
los bancos eran de 47 millones de pesos, y el monto total de su activo de 139
millones, mientras que en 1908 el capital y reservas de los bancos eran de
234 millones, y el total de su activo de 761 millones, lo que indica un rá-
pido progreso del sistema bancario, pues quintuplicó sus recursos en ese
lapso. Sin embargo, en 1908 era muy significativa la gran desproporción
entre el número de bancos de emisión y el de las demás instituciones de
crédito.
Los capitales nacionales y extranjeros, principalmente estos últimos,
que ingresaron a este ramo, se aplicaron a multiplicar los documen-
tos de crédito pagaderos a la vista o al portador, con preferencia muy
marcada sobre los otros títulos de crédito, como eran los bonos de caja,
los bonos hipotecarios, certificados de almacenes de depósito, etcétera.
Eran muchos los bancos de emisión creados, y muy pocos los refacciona-
rios e hipotecarios, sobre todo aquellos organizados especialmente para
dar préstamos a mediano plazo a la agricultura y a la industria, mis-
mos que se vieron obligados a hacer, debido a determinadas exigencias,
los bancos de emisión, lo cual trajo consigo la inmovilización de parte de
su cartera.
La Secretaría de Hacienda buscó, por medio de la modificación de
algunos artículos de la Ley de 1897, resolver esta situación, tratando
de dar un incentivo a la multiplicación de los bancos refaccionarios e hipo-
tecarios y de permitir un mayor alcance de sus servicios a la agricultura e

industria, y tratando, al mismo tiempo, de sanear la cartera de los bancos

de emisión, para lo cual propuso:
Como coronamiento de esta medida, la creación de uno o más establecimien-

tos especialmente constituidos para absorber los créditos que están hoy
inmovilizados en la cartera de los bancos de emisión, y para hacer nuevos
préstamos a la agricultura y a la industria, daría feliz y pronto término al
periodo de escasez de fondos disponibles y de embarazo en los negocios por el
que está atravesando la República (SHCP, 1909).
Es aquí, en este argumento, donde encontramos el origen de una ins-

titución que posteriormente habremos de estudiar, la Caja de Préstamos
para Obras de Irrigación y Fomento de la Agricultura, y que también
puede interpretarse como síntoma de la incipiente necesidad de un banco
central.
La modificación de la ley no se hizo de una manera espontánea por
el gobierno, sino que, sin abandonar su posición liberal de no intervenir
en las operaciones de las empresas privadas, y buscando no molestarlas,
convocó a una conferencia de representantes de los bancos establecidos en
la República, con el fin de aclarar y “modificar” las proposiciones del Es-
tado. De esta conferencia se originaron las modificaciones de la antigua
ley, promulgándose la nueva Ley General de Instituciones de Crédito el
19 de junio de 1908.
La generalidad de estas modificaciones llevaba como fin garantizar
una banca firme y segura, para evitar cualquier fracaso o situación em-
barazosa, que hiciera al público perder la confianza en los bancos. Aquí
no haremos mención más que de aquellas modificaciones que interesan a
nuestro tema.
Referente a los bancos de emisión, un punto importante en la modi-
ficación de esta ley es aquel que establece que, cuando hayan adquirido
alguna garantía hipotecaria (éstas debían tener un plazo máximo de dos
años) no podrían en ningún caso otorgar nuevas prórrogas en favor de
sus deudores al vencimiento, y se les daba el plazo de un año para proce-
der a realizar la garantía hipotecaria, con lo cual se pretendía terminar
con el vicio de algunos bancos de tener en prórrogas constantes aquellos

créditos cuyos acreedores se consideraban de amplia solvencia moral y

económica, o que simplemente eran puntuales en cubrir el servicio de
intereses.
A los bancos refaccionarios se les permitía ampliar el plazo de sus
préstamos de dos a tres años, y podrían, además, hacer operaciones de
crédito no sólo con los dueños de fincas o explotaciones, sino también con
quienes las estuvieran explotando, lo que hacía esta legislación más ape-
gada a la realidad. Asimismo, se permitía a los bancos de emisión con-
vertirse en bancos refaccionarios, tratando así de multiplicar el número
de éstos sin tener que esperar a la organización de nuevas instituciones;
esto último no dio resultado, pues casi ningún banco solicitó ese cambio,
ejemplo de ello es que dos de los bancos más poderosos, el de Londres y
México y el Nacional de México, no solicitaron la autorización para actuar
también como refaccionarios sino hasta 1926.
En la práctica el sistema fracasó rotundamente. Francisco Barrera
Lavalle en su Estudio sobre el origen, desenvolvimiento y legislación
de las instituciones de crédito dice: “Los préstamos con garantía pren-
daria de productos, cosechas, ganados y aperos de labranza, que resul-
tarían de utilidad para los agricultores pobres, o no se practican por los
bancos incluyendo al Agrícola, o son de tan poca importancia que no me-
recen siquiera ser tomados en cuenta”.
Molina Enríquez, a su vez, expresa:
[...] aunque algunos de los bancos comerciales hacen operaciones de crédito

territorial, lo hacen a plazos tan cortos que deben ser considerados como cré-
ditos comerciales, y éstos se hacen, en su mayor parte, bajo la forma de prés-
tamos de carácter mercantil, con garantías personales o prendarias (Molina,
1909).
Para terminar, debemos hacer mención de la afirmación hecha por

la Cámara Central de Agricultura al contestar el cuestionario de la Co-
misión Especial de Crédito Agrícola, nombrada por la Secretaría de Ha-
cienda. Demostró con datos numéricos irrecusables que los préstamos
refaccionarios, que hasta 1909 habían hecho los bancos refaccionarios,
eran verdaderamente insignificantes, y se dedicaban a otra clase de

operaciones bancarias, no teniendo por tanto de refaccionarios más que

el nombre.
Si la gran propiedad territorial padecía hambre de capital por la au-
sencia de un verdadero crédito agrícola, consideremos en qué condiciones
se encontraría la pequeña propiedad individual, y peores aún serían las
de las propiedades comunales de los pueblos, pues si bien los pequeños
propietarios podían contar con el crédito y en especie no precisamente
agrícola, del tendero, y sobre los terrenos respectivos, crédito consistente
en pan, maíz, manta, aguardiente, etcétera, a precios escandalosos, los
usufructuarios de terrenos comunales probablemente ni se imaginaban
que existiese el crédito.

3. FACTORES DE INFLUENCIA
A pesar de toda la legislación y buenas intenciones al respecto, el sistema,

en cuanto al crédito agrícola, fracasó. Trataremos de explicar las razo-
nes exponiendo una serie de factores que influyeron en forma directa o
indirecta sobre el desarrollo agrícola y, por tanto, sobre el propio crédito
agrícola, sin pretender enumerarlos todos ni establecer un orden de im-
portancia, pues no podríamos precisar con certeza cuáles fueron los que
ejercieron mayor influencia.
BAJA PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA
En un país semiárido, como el nuestro, la casi totalidad de la producción

agrícola nacional se encontraba sujeta a las eventualidades del clima; en
general la producción era de temporal, practicándose principalmente
en los valles altos, pues la insalubridad de las costas repelía a la agri-
cultura. El área regada, donde se podía considerar la existencia de una
agricultura con buenos rendimientos, era una porción pequeña del total
en explotación, aun cuando se hicieron algunos esfuerzos privados en ma-
teria de regadío, como los canales de la Comarca Lagunera, la desecación
de Chapala, etcétera. La superficie considerada entonces bajo riego alcan-
zaba sólo un millón de hectáreas, practicándose fuera de esta área una
agricultura de carácter extensivo que no permitía la absorción de nue-
vas técnicas de cultivo ni la mecanización, pues el factor limitante era el
agua. Se calcula que se cosechaban cinco millones de hectáreas, con una
producción que no alcanzaba a cubrir las necesidades de nuestra exigua
población, por lo que había que recurrir frecuentemente a la importación
de productos agrícolas.
La baja productividad de la agricultura no tomó caracteres alarman-
tes ante la vista del Estado, pues se ocultaba en gran parte el bajísimo

salario que recibía el trabajador agrícola, a quien no se daba ninguna

importancia social y se le consideraba poco más que una bestia de trabajo.
Desde este aspecto el desarrollo nacional tenía un carácter dramático de
injusticia social, bajo el régimen de “La paz y el orden”. Bastaba que la
productividad de una explotación diera un remanente en efectivo suficien-
te para mantener a la familia propietaria en situación acomodada, sin
buscar que la explotación rindiera beneficio alguno para el trabajador ni
ahorros suficientes para generar los capitales que necesitaba el país para
financiar su progreso.
D EBILIDAD DEMOGRÁFICA
Uno de los más graves problemas que sufrió el país, y al que, sin incu-
rrir en exageración, se le puede considerar como el origen de gran parte
de nuestros males pasados, fue la debilidad demográfica con que entró
México a su vida como nación autónoma, y que se mantuvo hasta princi-
pios de este siglo. México, al lograr su independencia política, tenía una
población no mayor de ocho millones de habitantes1 y para 1910, después
de casi un siglo, sólo alcanzaba 15.5 millones de habitantes, lo que indica
una muy baja tasa de crecimiento demográfico (menos del uno por ciento
anual) lo cual hablaba mal de nuestra política de salud, pues era muy
elevada la mortalidad infantil, especialmente en el medio rural, donde
poco importaba la salud del peón, a quien se le daba un trato esclavista.
Fue nuestra debilidad demográfica la causa verdadera de la pérdida de
California, Nuevo México y Texas.
Desde un principio el Estado se dio cuenta de la gravedad que este
aspecto revestía para el desarrollo en general del país, tratando de re-
mediarlo a base de colonización con extranjeros, siendo esto de esperarse,
pues se contaba con el ejemplo de los países del norte, Estados Unidos
y Canadá, que se desarrollaban rápidamente apoyados por una fuerte
1
“Bien puede gloriarse el pueblo mexicano de que, puesto en sus derechos, es árbitro para
fijar la suerte y los destinos de 8 millones de habitantes”. Arenga de Iturbide al instalar
el Congreso el 24 de febrero de 1822 (Loyo, 1935).

3. FACTORES DE INFLUENCIA 41
inmigración; se buscó en esta colonización la panacea a nuestros males.

Sin embargo, a pesar de ser ésta la preocupación general de los gobiernos,
la inmigración casi no llegó, y se convirtió en una verdadera obsesión
para Porfirio Díaz en el tiempo que ocupó el poder en México, pues aun
en las postrimerías de su gobierno, en su informe al Congreso del 1 de
abril de 1911 expresaba: “Se creó una agencia general de colonización en
Europa para preparar y dirigir más tarde y de un modo conveniente la
inmigración de colonos al país”.
El lema del Porfiriato de “Orden y Paz” llevaba como fin ganar de-
terminado prestigio para el país ante los ojos del mundo y atraer así la
inmigración extranjera, dando a los inmigrantes toda clase de facilidades
y seguridades para que se desenvolvieran en el país, aun a costa de los
propios nacionales.
El 15 de diciembre de 1883 se dictó un decreto sobre colonización y
compañías deslindadoras, el cual tuvo como fin original repartir la pro-
piedad por medio de la colonización de terrenos baldíos o de propiedades
nacionales, ya fuera entre los nacionales, extranjeros, y aun entre los pro-
pios indígenas, con el fin de hacer progresar la producción agrícola. Sin
embargo, la actuación de las compañías deslindadoras tomó un rumbo
completamente opuesto, convirtiéndose en uno de los factores más fuertes
de la concentración de la propiedad territorial en unas cuantas manos.
Según datos publicados (Loyo, 1935), a principios de 1891, las adjudi-
caciones a los indígenas de los pueblos, gratuitamente y por distribución
de ejidos, durante 1890, ascendieron a 59 772 hectáreas, amparadas con
1 131 títulos, y las adjudicaciones de terrenos baldíos hechos de acuerdo
con la ley de 1863 dieron una suma de 373 277 hectáreas, amparadas con
297 títulos expedidos a favor de particulares; asimismo, en los márgenes
del río Yaqui se fraccionaban y repartían tierras entre los indígenas, otor-
gándose durante ese año 6 711 títulos de tierras de sembradura y lotes
urbanos.
No es posible negar que estos planes tenían ya una relativa visión; sin
embargo, el desprecio profundo con que se veía a la población indígena
hacía más crítica nuestra debilidad demográfica, pues a dicha población
se le seguía considerando como una clase inferior, manteniéndola en un
estado de incultura y sumisión que anulaba su espíritu de empresa. Al

mismo tiempo, la gran propiedad buscó la inmovilización de las hacien-

das de una gran masa de población indígena, con lo que trataba de ase-
gurar una mano de obra barata, agravando así la escasez de operarios y
nuestra pobreza demográfica.
TENENCIA DE LA TIERRA
El sistema de latifundio era un fruto natural de nuestra debilidad demo-

gráfica y de nuestro sistema social, y recrudecía la baja productividad de
nuestra agricultura, creando una estructura que por su propia naturale-
za repelía al progreso agrícola, al igual que al propio crédito, pues las ne-
cesidades de inversión de capitales del latifundio estaban en razón directa
de su tamaño y productividad, y los bancos no se encontraban dispues-
tos a financiar dichas necesidades más que en su mínima parte; existía,
además, como una situación general, una titulación de la propiedad que
adolecía de fuertes defectos, pues no había un verdadero registro, y los tí-
tulos que la acreditaban eran de muy diversa índole, que iban desde las
mercedes reales con documentos otorgados por los reyes de España, hasta
los que asignaban tierras a los indígenas en forma de ejidos. Las tierras
mejor tituladas eran aquellas recibidas o compradas a las congregaciones
religiosas durante la desamortización de los bienes eclesiásticos; sin em-
bargo, aun dentro de éstas, las extensiones y límites eran muy confusos,
y siempre se tenía el temor de que los títulos fueran invalidados o no se
les reconociera validez, como efectivamente sucedió con la labor de las
compañías deslindadoras. Hay que agregar la ocultación deliberada que
se hacía de los títulos de propiedad, con el fin de no poner en claro que la
concentración de la misma, en muchas haciendas, se había hecho sobre
la base de despojo y la absorción de las tierras comunales o de las peque-
ñas o medianas propiedades colindantes.
Estos hechos condujeron a que el sistema de tenencia de la tierra no
diera seguridad a los bancos para operar con crédito hipotecario, por lo
que preferían para ese tipo de crédito la garantía urbana, la cual era más
fácil de definir y les evitaba viajes penosos y localizaciones de la propiedad
aún más penosas. Se presentaba, por otro lado, un grave inconveniente

para la operación del crédito hipotecario, el aspecto legal, en lo cual con-

sidero que la opinión de García Granados en su multicitado estudio nos
puede dar una mayor claridad:
Lo que motivaba el poco deseo del prestamista a otorgar un crédito hipote-

cario, era su temor, en el caso de incumplimiento, a un juicio lento y costo-
so, lo que no sucedía cuando un comerciante o industrial, con otro tipo de
garantía, incurría en incumplimiento, pues el procedimiento en este caso
era sumario, ya que los códigos de comercio lo facilitaban; en cambio, aun
cuando un acreedor ganara un juicio hipotecario, su realización era costosa
y lenta, pues a más de los defectos de titulación, las contribuciones sobre
translación de dominio eran muy fuertes; en fin, todos aquellos defectos
originados por leyes que tenían la mira de proteger al propietario contra la
usura. Los legisladores han inscrito en nuestros códigos artículos con el fin
de proteger al agricultor; pero si éste comprende bien su interés, debe pedir
que esos artículos sean borrados de los códigos y que la ley deje de conside-
rar al agricultor como menor de edad y le permita dar garantías reales a sus
acreedores, como se le permite al comerciante o al industrial, permitiendo
que las operaciones de crédito agrícola se asimilen a los usos y costumbres
del crédito mercantil (García, 1903).
C ARENCIA DE CAPITAL
Para esa época el capital nacional era raquítico, pues en un país tan poco
desarrollado como lo era a la sazón el nuestro, el único lugar de donde
podía surgir el capital era de las actividades primarias, como la mine-
ría y la agricultura; la primera, en manos extranjeras y orientada hacia
el extranjero, no podía dar origen a capitales que se pudieran conside-
rar nacionales; la segunda, en poder de nacionales pero bajo un sistema
feudal con bajos rendimientos por superficie y por hombre, orientada al
autoconsumo, con lo que impedía la circulación y comercialización de los
bienes producidos, y sometida a un proceso de desinversión motivado por
el ausentismo de los propietarios, impedía la formación de los capitales
que necesitaba el país para apoyar su desarrollo.

Se pensaba, como en todo, que la inmigración de capitales extranje-

ros resolvería el problema de nuestro desarrollo, por lo que se dieron a
éstos toda clase de facilidades y seguridad para que se establecieran en
el país, poniéndolos en situación de privilegio con respecto a los propios
nacionales; grave error de concepción, pues los capitales que vinieron no
reinvertían aquí sus ganancias y se dedicaban a aquellas actividades que
beneficiaban a su país de origen, sin propugnar nuestro desarrollo, sino
conservándonos dentro del papel de país proveedor de materias primas
para los países en franco desarrollo. La escasez de capitales en circula-
ción permitía a éstos exigir fuertes condiciones. Casi todos los bancos ma-
nejaban capital extranjero; son ejemplos, el Banco Nacional de México y el
Banco de Londres y México; en el primero su capital estaba formado en 70
por ciento por capital de origen francés y el resto por alemán y norteame-
ricano, y en el segundo el capital se componía en 47 por ciento de capital
francés y el resto casi totalmente norteamericano; de aquí la importancia
que revestía para ellos la liquidez de su cartera y su temor a los créditos
a largo plazo.
Alberto García Granados expresa, refiriéndose al crédito hipotecario
y a uno de los principales factores que impedían este tipo de crédito, y a la
falta de un mercado de valores:
Las cédulas hipotecarias que expidiera cualquier establecimiento, no encon-

trarían compradores ni en los estados ni en la capital de la República, pues
no existen en el país capitales que se conformen con un rédito moderado. El
Banco Hipotecario y el Banco Agrícola no han logrado poner en circulación
sino una limitadísima cantidad de bonos, no obstante que pagan un interés
doble del que pagan los establecimientos de su género en Europa, lugar don-
de estas obligaciones tienen un amplio mercado (García, 1903).
Otro factor fue la práctica viciosa en que incurrieron algunos bancos,

cuando, después de colocar algunos créditos refaccionarios o hipotecarios
en manos de latifundistas que les inspiraban confianza, los prorrogaban
constantemente, inmovilizando su cartera y restringiendo los beneficios
del crédito a unos cuantos productores. En fin, éste era para el gran propie-
tario, dejando a la mediana y pequeña agricultura a la acción especulativa

del usurero, y el crédito sobre la base de compras al tiempo de los almace-

nistas, dos formas tradicionales de explotación del trabajo humano.
COMUNICACIONES
Las comunicaciones revisten una gran importancia para el desarrollo

de la agricultura, y durante el Porfiriato tuvieron una fuerte expansión
mediante los ferrocarriles. Pero éstos fueron construidos por empresas
extranjeras, que no siempre pensaron en el beneficio nacional, sino que
los orientaron hacia los centros de producción de materias primas para
la exportación, facilitando así el traslado de éstas a los grandes centros
industriales en el extranjero y de ahí que la agricultura fuera favorecida
en una forma indirecta con el auxilio de los transportes.
***
Recapitulando, durante el periodo en estudio fue hasta el gobierno de Por-

firio Díaz cuando el Estado consideró la necesidad de impulsar la pro-
ducción agrícola mediante el crédito, y de contar al mismo tiempo con
un sistema de instituciones bancarias ordenado y de origen privado, que
otorgara dicho crédito. Se trató de conseguir esto mediante el control le-
gislativo y respetando la política liberal que, como filosofía económica, se
consideraba la más acertada, pues al liberalismo económico se atribuía
el rápido desarrollo industrial del siglo XIX y el progreso económico de los
países europeos y de Norteamérica.
El Estado mexicano no consideró que dicho progreso tenía su origen
en economías nacionales sanas de por sí, originadas de una agricultura
próspera, con elevados ingresos de la población rural, que apoyaba como
mercado cualquier desarrollo industrial, en contraste con la miseria eco-
nómica y social de nuestra población rural y con nuestra bajísima produc-
tividad agrícola. El estancamiento provino fundamentalmente de que el
régimen de Porfirio Díaz no se avocó a la resolución del problema de la
baja productividad agrícola, que afectaba principalmente a las grandes

masas de población rural, que constituían el 80 por ciento de la población

total del país (Fernández Hurtado, 1960).
La aridez nacional, la debilidad demográfica, los sistemas extensivos
y el régimen semifeudal de la hacienda mexicana, repelían cualquier polí-
tica de financiamiento a la agricultura, originando que se desenvolvieran
muy lentamente la industrialización y la economía en general del país,
pues la depresión agrícola frenaba el desarrollo de las demás ramas de
la economía. El régimen no se dio cuenta de que el problema agrícola y el
económico no se resolvían sólo con colonización y crédito, sino que muchos
otros eran los factores, tanto exógenos como endógenos, que había que
romper.
En estas circunstancias se creó un sistema bancario útil para el de-
sarrollo del comercio nacional, pero de poca o muy poca utilidad para la
agricultura.

4. L A C AJA DE PRÉSTAMOS PARA O BRAS
DE IRRIGACIÓN Y FOMENTO DE LA AGRICULTURA
LEY DEL 17 DE JULIO DE 1908
Frente al fracaso que bajo el sistema tenía el crédito agrícola, y conside-

rando imperativo el impulso financiero a la agricultura, el Estado tomó
una decisión que, dentro del sistema económico del país, tiene una gran
importancia, pues marca el inicio del fin de la política liberal del état
gendarme y el principio del intervencionismo del Estado en el financia-
miento del desarrollo económico; esta decisión se encuentra plasmada en
la ley del 17 de julio de 1908, que por su importancia vamos a transcribir
en sus artículos principales (Escalante, 1909).
Artículo 1. Se faculta al Ejecutivo de la Unión para invertir, por ahora,

hasta 25 millones de pesos en obras que tengan por objeto el aprovecha-
miento de aguas para la agricultura y ganadería, ya sea que el mismo
gobierno se encargue de la ejecución de dichas obras, o que preste su ayu-
da a empresas particulares por medio de subvenciones u otros auxilios
pecuniarios, en la forma que estime más adecuada. Asimismo, podrá otor-
garse por un plazo máximo de diez años, la libre importación de los aperos,
útiles de labranza, herramientas, materiales de construcción, máquinas,
semillas y ganado reproductor, que la Secretaría de Fomento especifique
en las concesiones, después de haber oído el parecer de la Secretaría de
Hacienda, especialmente sobre si es posible conseguir en la República, en
condiciones aproximadamente iguales, efectos similares a los que se trate
de importar.
Las obras a que este artículo se refiere son de utilidad pública y, por lo
mismo, podrá otorgarse a los concesionarios el derecho de expropiar, confor-
me a las reglas establecidas por el Código de Procedimientos Federales, los
inmuebles que fuere necesario adquirir para la ejecución de dichas obras.

Artículo 2. Se faculta asimismo al Ejecutivo para empeñar la garan-

tía de la Nación, mediante las condiciones y compensaciones que considere
conducentes y equitativas, por el principal y réditos de las obligaciones que
emitan uno o más establecimientos especiales que hagan préstamos a plazo
largo y con crédito moderado, a las empresas nacionales, agrícolas, ganade-
ras, explotadoras de combustible mineral y metalúrgicas.
Artículo 3. Se faculta, por último, al Ejecutivo de la Unión para otorgar
por el término de diez años, las franquicias de impuestos de que disfrutan
las instituciones de crédito, por la ley de la materia, a las sociedades finan-
cieras que se organicen en la República con el preferente objeto de ayudar al
desarrollo de las empresas agrícolas e industriales en general, o bien encar-
gándose de encontrarles mercado para sus productos y valores; la cuota del
timbre para la constitución de esas sociedades, se reducirá a la décima parte.
Como se ve, esta ley encierra ya una visión clara del desarrollo con
injerencia estatal, y marca el inicio de una política de riegos por parte
del Estado, tratando de romper así uno de los principales factores que
impedían el desarrollo agrícola. Con base en esta ley, el gobierno creó una
Caja de Préstamos para Obras de Irrigación y Fomento de la Agricultura,
interviniendo con el sector privado en el financiamiento de los riegos y de
la agricultura. Su fin inmediato era hacer frente a la difícil situación
por la que atravesaban los bancos de emisión durante ese año, haciendo
venir al país una fuerte suma de dinero extranjero para aligerar sus car-
teras de créditos a largo plazo; y de acrecentar la producción agrícola
mediante el crédito y las obras de riego.
L A C AJA DE PRÉSTAMOS PARA O BRAS

DE I RRIGACIÓN Y FOMENTO DE LA AGRICULTURA
La Caja de Préstamos fue producto de una concesión otorgada en 1908

por el Gobierno Federal a los bancos Nacional de México, de Londres y
México, Central Mexicano y Mexicano de Comercio e Industria. Se le dio
la forma de una sociedad anónima, en la que el gobierno se reservó deter-
minadas formas de control.

4. L A CAJA DE P RÉSTA MOS PARA O BRAS DE I RRIGACIÓN Y F OMENTO... 49
En la exposición de motivos que habla del paso dado por el gobierno

del general Díaz (Torres, 1937) al fundar la Caja de Préstamos, se dice
que dicha institución estaría llamada a:
1. Descargar la cartera de los bancos de emisión de todas las hipote-

cas de propiedades agrícolas que han tenido necesidad de aceptar
en garantía de sus préstamos y que hoy inmovilizan sus fondos.
2. Facilitar la explotación de las propiedades donde se ejecuten obras
de irrigación.
3. Servir a las empresas agrícolas, ganaderas, etcétera, cuando solici-
ten préstamos a largo plazo por mediación de los bancos hipoteca-
rios o refaccionarios.
4. Proveer a los bancos refaccionarios y a los hipotecarios de los ca-
pitales necesarios, tomándoles los bonos que emitan, a condición
de que su valor se invierta en operaciones neta y exclusivamente
agrícolas.
Se trataba, en suma, de una institución semiestatal, o auspiciada por

el Estado, principalmente de segundo piso, que apoyaría la acción de los
bancos privados en favor de la agricultura. Hay pues en este proyecto
un germen de banca central, y un antecedente remoto de lo que en la ac-
tualidad son los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura
(FIRA), que maneja el Banco de México.
En el Convenio, firmado el 3 de septiembre de 1908 entre los bancos
antes mencionados y el Estado, por el que se creaba la Caja, el Estado se
reservaba determinadas formas de control, como el derecho a elegir tres
consejeros de los 15 que comprendían el Consejo de Administración y un
Comisario Propietario, facultado para imponer veto suspensivo o definiti-
vo en el Consejo a las resoluciones de préstamos o adquisición de créditos.
El capital social era de 10 millones de pesos, representado por 100 mil
acciones de 100 pesos cada una, divididas en tres series: Serie “A” com-
puesta por una acción nominativa perteneciente al Gobierno Federal,
con la que la aportación de capital del gobierno quedaba reducida a 100
pesos; Serie “B” formada por 25 mil acciones nominativas, pertenecien-
tes a los cuatro bancos concesionarios, los que no podían enajenarlas o

ignorarlas sino con permiso de la Secretaría de Hacienda o entre los mis-

mo bancos concesionarios, y la Serie “C” integrada por las 74 999 acciones
restantes, que eran al portador y los bancos concesionarios se obligaban a
poner a disposición de los demás bancos de concesión federal y del público.
En el artículo 3 de la concesión se expresa que la Caja de Préstamos
sólo podrá llevar a cabo las operaciones siguientes.
a) Hacer préstamos con garantía hipotecaria o prendaria o bajo la

responsabilidad de algún banco de concesión federal, o de alguna
de las sociedades de que habla el artículo tercero de la ley del 17 de
junio de 1908.
b) Emitir obligaciones o bonos con o sin la garantía del Gobierno Fe-
deral, cuando el mismo gobierno dé previamente su permiso, desti-
nándose el producto a llenar los fines para los cuales se autoriza la
creación de la Caja de Préstamos.
c) Comprar y vender bonos hipotecarios y bonos de caja emitidos por
razón de operaciones concertadas entre la Caja y los bancos emiso-
res, y llevadas a cabo con empresas o negociaciones a que se refiere
la ley del 17 de junio de 1908.
d) Invertir sus fondos, provisionalmente, en la compra de títulos de
inmediata realización. Los títulos comprados se realizarán tan
pronto como se presente a la Caja la oportunidad de emplear sus
fondos en los préstamos que son su objeto.
e) Recibir en cesión o traspaso de los bancos, pero con su garantía,
escrituras o documentos de crédito otorgados en virtud de présta-
mos hechos con anterioridad a la fecha en que la Caja comience sus
operaciones.
Artículo 4. El plazo de los préstamos nunca será mayor de quince años

para los hipotecarios, ni de tres años para los demás, y en ningún caso se
cobrará un rédito mayor del 7 por ciento anual.
Artículo 5. Los préstamos hipotecarios no excederán del 60 por ciento
del valor de la propiedad que trate de hipotecarse.
Artículo 7. Las empresas que, mediante los respectivos contratos
otorgados por la Secretaría de Fomento, se obliguen a ejecutar obras de

aprovechamiento de aguas, con las únicas que podrán obtener directa-

mente de la Caja, mediante hipoteca o prenda, los fondos que necesiten
para llevar a cabo las mencionadas obras. Ningún otro préstamo se hará
por la Caja, sino bajo la responsabilidad de un banco de concesión federal
o de algunas de las sociedades ya mencionadas.
Artículo 8. El Gobierno Federal se obligaba a garantizar incondicional-
mente los bonos que emitiera la Caja y cuyo monto total no excedería de
cincuenta millones. La indicada garantía se haría constar en cada bono.
De las 74 999 acciones al portador (Basave, 1916) que se ofrecieron al
público, sólo se colocaron las que los presuntos consejeros y comisarios
de la Caja debían depositar en ella para cumplir con los estatutos y unas
pocas más entre el público, cuyo número resultaba insignificante. Ante
esta situación, los banqueros concesionarios tuvieron que hacerse cargo
de ellas, pues los encargados de colocar en el extranjero los bonos de la
Caja exigieron que el capital de esta institución estuviera íntegramente
pagado, con lo que vinieron a quedar los bancos concesionarios práctica-
mente como dueños de la institución, y de ahí la gran influencia que estos
bancos tuvieron en el Consejo de Administración de la Caja.
Haciendo uso del inciso e) de la concesión, los bancos concesionarios
traspasaron a la Caja de créditos que tenían inmovilizada su cartera, los
cuales en su gran mayoría quedaron sin cobro.
En circunstancias normales, la colocación de los bonos de la Caja de-
bió hacerse en forma paulatina, con emisiones sucesivas y proporcionales
a la colocación de los préstamos; pero la crisis por la que atravesaban los
bancos y la ambición de manejar el dinero, hizo que la emisión de bonos
se hiciera de inmediato, permitiendo, al colocarlos, la entrada al país de
25 millones de dólares (50 millones de pesos en aquel tiempo), con el re-
sultado de que estos fondos no tenían una colocación segura y, para no
tener ese dinero improductivo, se invirtió en la compra de acciones, bonos
y otros valores de seguridad incierta, que produjeron posteriormente fuer-
tes pérdidas a la Caja; asimismo, parte de ese dinero se entregó en depó-
sito a algunos bancos con un interés menor al que la Caja pagaba por sus
bonos; además, en la premura de invertir el dinero, se otorgaron créditos
sin tomar las debidas precauciones y garantías con la consecuencia lógica
de la no recuperación de los mismos.

El balance de la Caja efectuado en junio de 1909, es decir, cuando ha-

bía transcurrido menos de un año de su funcionamiento, dio a conocer la
siguiente distribución del activo que se muestra en la tabla 1:
Tabla 1. Balance de la Caja de Préstamos, junio de 1909
Concepto Pesos mexicanos

Préstamos con garantía hipotecaria y prendaria 16 500 000
Préstamos con garantía bancaria 16 500 000
Depósitos en otras instituciones bancarias y en caja 22 000 000
Total 55 000 000
Fuente: Escalante (1909).
En el informe rendido por el Consejo de Administración el 21 de fe-

brero de 1910, se calculaba que los bonos emitidos por la Caja se habían
colocado a un interés real del cinco por ciento anual (colocación hecha por
la firma bancaria Speyer & Co.); por tanto, se consideraba que, haciendo
los préstamos con un interés del siete por ciento anual y con el interés de
los fondos invertidos o depositados por la Caja, tendría ésta recursos su-
ficientes para su operación; sin embargo, no se tuvo en cuenta la lentitud
con que se operan estos préstamos y que obligó a tener improductivos
gran parte de los fondos los primeros años.
Poco tiempo después los créditos estaban repartidos entre 98 mutua-
tarios, de los cuales 11 por ciento tenía 60 por ciento del total del crédito,
y lo había destinado, en la generalidad de los casos, a negocios ajenos a
la agricultura. Para esta época, la nación se encontraba en plena revo-
lución.
PERIODO REVOLUCIONARIO
El 18 de diciembre de 1911 se promulgó una ley en virtud de la cual el

gobierno adquirió la casi totalidad de las acciones de la Caja, definiéndose
así ésta como una institución netamente estatal; se reformó la concesión

original y los estatutos; se fijó el tipo de interés de los préstamos en 6 por

ciento anual, y se amplió a 30 años el plazo para los créditos hipotecarios.
Se permitió a los mutuarios apegar sus créditos a las nuevas bases, situa-
ción que aprovecharon los deudores para convertir sus créditos de 7 a 6
por ciento.
Mientras estuvo en vigor la concesión de 1908, no fueron operables
por parte de la Caja los créditos pequeños, debido a que, al exigirse la
garantía de los bancos de concesión federal por los réditos de quinque-
nio, estos bancos fijaban una retribución mínima de 500 pesos anuales
por tal servicio, y a esto había que agregar los altos honorarios que
cobraban los peritos de la Caja por practicar los avalúos, los gastos de
escritura, de registro, etcétera; de esta manera, resultaba elevado y one-
roso el costo al cual los pequeños propietarios podían obtener dinero de
la Caja.
La garantía de los bancos tenía por objeto asegurar el pago puntual
de los réditos a favor de la Caja, pues ésta debía pagar los réditos de sus
bonos en el extranjero; esta garantía, sin embargo, tuvo que ser supri-
mida al reformarse la concesión, pues a más de onerosa resultaba inútil.
Según palabras de Carlos Basave y del Castillo (1916), “Los bancos ja-
más aceptaron que al agricultor debían concedérsele plazos largos para
el pago de réditos y, cuando se atrasaban éstos en el pago de un semestre,
exigían que la Caja los ejecutara, para evitar así responsabilidades di-
rectas”.
El hecho de que era potestativo de los bancos dar o no su garantía ha-
cía que éstos tuvieran en realidad derecho a veto de los créditos otorga-
dos por la Caja. Los créditos con garantía bancaria al 31 de diciembre de
1915 se elevaban a sólo 639 305 pesos, mientras que los créditos totales
con garantía hipotecaria se elevaban a 54 565 829 pesos. Este sistema de
garantía directa del crédito de los bancos volvería a fallar muchos años
después, con el Fondo de Garantía.
Aun teniendo el gobierno el control de la Caja, su estado no mejoró
y se continuó con la política de los grandes préstamos. Los 99 prés-
tamos hipotecarios otorgados en 1914 se clasificaban en la siguiente
forma.

Tabla 2. Distribución de préstamos hipotecarios 1914
Porcentaje del número Porcentaje del monto

Cantidad de pesos Número de créditos
total de créditos total de los créditos
10 000 a 50 000 18 18.1 1.15
50 001 a 100 000 20 20.2 2.88
100 001 a 500 000 39 39.4 22.39
500 001 a 1 000 000 10 10.1 14.04
1 000 001 a 5 000 000 12 12.1 59.54
Fuente: Informe rendido el 24 de junio de 1920 al Consejo de Administración de la
Caja.
La situación era similar a la existente cinco años atrás, durante la

administración del Porfiriato. Con el fin de facilitar los créditos al pe-
queño propietario, evitando las trabas de la lenta tramitación de la Caja,
se ensayó hacerles préstamos por medio de los bancos locales y con la
garantía de éstos, es decir, la Caja depositaba su dinero a bajos intereses,
con el fin de que éstos tuvieran capital para facilitar créditos hipoteca-
rios a los productores. El resultado fue desastroso, pues aun con los depó-
sitos que tenían de la Caja no quisieron hacer préstamos hipotecarios en
los que tuvieran que empeñar su garantía, y ni siguiera pagaron muchos
de los réditos de los depósitos que tenían de la Caja.
Por la inmovilización de gran parte de sus fondos en préstamos ajenos
al fomento directo de la agricultura, en inversiones en valores irrealizables
y en depósitos hechos en los bancos, “mismos que se prorrogaban constan-
temente y que terminaron por volverse incobrables”, la Caja se vio obligada
a suspender sus préstamos. El gobierno de Francisco I. Madero facilitó a
la Caja ocho millones de pesos con el fin de aumentar su capital social y
permitir una nueva emisión de bonos, y así poder atender las solicitudes de
crédito que, por 56 millones de pesos, estaban pendientes; poco después se
vio obligado el gobierno a retirar esos fondos, que ya habían sido en parte
utilizados, y la Caja tuvo que reconocer un adeudo de tres millones de pesos
a la Comisión de Cambios de Moneda, organismo gubernamental.
El estado de la Caja se fue tornando cada vez más difícil, pues mu-
chos de sus deudores cesaron el pago, aprovechando la situación del país

y la falta de tribunales establecidos ante quien presentar las deman-

das, y la disposición en esa época de no admitir demandas judiciales en
operaciones con intereses superiores al seis por ciento. Tal situación se
agravó y tornó más desastrosa al tener la Caja que asumir el pago de
las contribuciones de las fincas que había intervenido, pago que tenía
preferencia sobre el de la hipoteca; además, tenía que cubrir los gastos
de administración, cuando se llegaba a realizar ésta, lo que en aquel en-
tonces era casi imposible, por lo cual las fincas quedaban generalmente
abandonadas.
Durante 1915, el papel circulante empezó a depreciarse rápidamente,
y muchos deudores se presentaron a pagar sus atrasos con papel depre-
ciado y aun a liquidar todos sus adeudos. Los hacendados, productores de
artículos de primera necesidad, obtenían a la sazón precios excesivamen-
te altos por sus productos, aunque en papel depreciado, y de ahí que se
encontraran en condiciones de pagar sus adeudos. La Caja tuvo que
sostener una verdadera lucha por impedir esto; sin embargo, distintas
presiones políticas la obligaron a admitir el pago de los réditos y exhibi-
ciones vencidas en el papel circulante, cobrándose así alrededor de tres
millones de pesos, mismos que la Caja, con el fin de cubrirse, destinó a
liquidar a su vez adeudos a la Comisión de Cambios y Moneda, además de
hacer algunas inversiones en acciones bancarias.
Los estatutos de la Caja experimentaron varias reformas, siendo
una de ellas la de limitar los créditos a un máximo de 100 mil pesos
y un mínimo de 10 mil, con lo que buscó multiplicar el número de ope-
raciones y orientar el crédito hacia el mediano propietario, considerán-
dose con justa razón que los créditos cuantiosos venían a fortalecer el
latifundio, cuando lo que se buscaba era propiciar su división. Con esto
prácticamente se eludía el financiamiento de las grandes obras de riego,
pero para entonces la operación de la Caja había demostrado que tal
financiamiento era importante, pues las obras que se llegaron a finan-
ciar casi siempre quedaron incompletas. Son ejemplos de obras finan-
ciadas la presa del Pilón, las obras de riego de San Carlos, Coahuila, en
la Hacienda de Carrizos, la desecación de la laguna de la Magdalena,
etcétera. Se restringió el plazo de los créditos hipotecarios a 10 años
como máximo.

La Caja se convirtió prácticamente en un banco dedicado esencial-

mente a liquidar los numerosos créditos vencidos e insolutos de su cartera
y a administrar y fraccionar las numerosas propiedades que fueron cayen-
do bajo el dominio de la Caja por incumplimiento de las obligaciones. Para
1920, la Caja tenía bajo su administración (Basave, 1920) 36 empresas y
fincas diversas, unas en propiedad y otras por convenios especiales con
sus deudores, teniendo además entabladas 40 demandas de pago, respal-
dadas por otras tantas empresas o predios agrícolas.
Con la idea de propiciar el fraccionamiento de los latifundios, la Caja
subdividió la mayoría de las haciendas que había adquirido y las vendió
por fracciones, son ejemplos las haciendas de Rinconada, en Zamora, Mi-
choacán, el Plan, en Jalisco, San Cristóbal, en Guanajuato, etcétera.
Las fincas y empresas administradas por la Caja se podrían separar
en tres grupos, a saber:
a) Propiedad de la Caja.
b) Bajo intervención o administración judicial.
c) Bajo administración o intervención convencionales.
Posteriormente, la Caja hizo una nueva emisión de bonos con el fin de

adquirir el latifundio “Terrazas” en el estado de Chihuahua, buscando
fraccionarlo y convertirlo en propiedades de mediana extensión. Sobre
esta operación opina el doctor Pedro de Alba (1925):
Fue una operación a todas luces inconveniente para el gobierno, antieconó-

mica e inoportuna, pues la Caja de Préstamos disponía de millares de hectá-
reas con buena localización y que no podía trabajar y beneficiar debidamente.
Resulta un absurdo haber adquirido este latifundio sin un estudio detenido,
sin siquiera saber su extensión precisa, ni estudiar a fondo la autenticidad de
los títulos, y pagando precios que no se hubieran pagado si sólo se hubieran
aplicado las leyes federales o del estado de Chihuahua.
El 16 de junio de 1922, el convenio De la Huerta-Lamont incorporó a

la deuda pública exterior de México el adeudo de la Caja por la emisión de
sus bonos, siendo calculado éste en la siguiente forma:

Tabla 3. Bonos emitidos por la Caja
Tipo de bono Pesos

Bonos emitidos por la Caja de Préstamos, suscritos en el extranjero.
Capital e intereses insolutos hasta el 1 de enero de 1923 70 250 000
Bonos emitidos por la Caja para la adquisición del latifundio Terrazas,
capital e intereses 11 500 000
Total 81 750 000
Fuente: Proyecto de ley para la fundación del departamento nacional de colonización,
crédito y fraccionamiento agrícola, en relación con la liquidación de la Caja de Présta-
mos, 1925.
Más adelante, el 23 de octubre de 1925 y como resultado de la enmien-

da Pani, el gobierno hizo una emisión de obligaciones directas, compro-
metiéndose a depositarla en el Comité de Banqueros para ser canjeada
por los bonos de la Caja, y a entregar cinco millones de dólares oro, en
certificados de la Tesorería de la Nación a la New York Trust Company
(fideicomisaria de los bonos de la Caja), los que no devengarían intereses
y vencerían a razón de 50 mil dólares mensuales a partir del 1 de febre-
ro de 1926. El producto de estos certificados se dedicó a la compra en el
mercado libre, por cuenta del gobierno, de los bonos de la Caja o de las
obligaciones emitidas a cambio de ellos, a un precio no mayor a 56 por
ciento de su valor nominal e intereses. En consideración a dicho canje, la
Caja de Préstamos renunciaría en favor del gobierno a sus derechos sobre
terrenos, hipotecas y cualesquiera otras propiedades que poseyera.
La Asamblea General de Accionistas de la Caja, del 15 de abril de
1926, acordó finalmente liquidar esta institución, por lo que se nombró
una comisión liquidadora. Esta comisión quedó facultada para efectuar
determinadas operaciones ligadas con la liquidación, las cuales ya no tu-
vieron ninguna importancia significativa.
Por decreto del 30 de septiembre del mismo año, se determinó que las
fincas rústicas no litigiosas que existieran en poder de la Caja fueran en-
tregadas para su venta a comisión al Banco Nacional de Crédito Agríco-
la, así como las que se adquirieran sucesivamente por juicios pendientes
y cuyo producto sería entregado al gobierno. En virtud de este decreto
fueron entregadas al mencionado banco fincas por valor de 8 millones de

pesos, iniciándose así una peregrinación de éstas, que habrían de pasar de

institución a institución, convirtiéndose en un verdadero problema por las
características que tenía su propiedad. La liquidación de la Caja de Prés-
tamos se concluyó hacia 1936, terminando así una institución que, aun
cuando no cumplió en la forma esperada con sus funciones, marcó el inicio
de una política gubernamental progresista, dirigida a romper los factores
que impedían o retardaban el desarrollo económico nacional.

5. EL SISTEMA BANCARIO DURANTE LA REVOLUCIÓN
El sistema bancario legado por el régimen Porfirista comprendía 25 ban-

cos de emisión, dos bancos hipotecarios y seis bancos refaccionarios, todos
los cuales tenían concesión federal1 y los bancos y establecimientos banca-
rios y las sucursales de bancos extranjeros sin concesión federal y que se
regían por circulares de la Secretaría de Hacienda.
Este sistema se prolongó, casi sin cambio alguno, durante los primeros
años de la revolución, conservó los mismos vicios de que adolecía el sistema
en el régimen derrocado, y su beneficio lo seguían gozando casi exclusiva-
mente los grandes terratenientes y los nuevos favoritos de la política nacio-
nal. Poco después la situación nada tranquila que se sentía en el país y la
tensión que se vislumbraba en Europa, por los conatos de la Primera Gue-
rra Mundial, provocaron la desconfianza de muchos inversionistas, quienes
por ser en su mayoría extranjeros empezaron a disminuir sus inversio-
nes causando una baja sensible dentro del movimiento financiero del país.
La lucha armada que se desató con motivo de la usurpación huertista
requirió de fuertes cantidades de dinero para su sostenimiento, por lo que
se recurrió a muy diversas formas, casi ninguna legal, para financiar los
fuertes y constantes gastos de las campañas militares, desde la ocupación
de los bienes del enemigo y los “préstamos” forzosos, hasta el robo directo,
pasando por la emisión de papel moneda sin ningún apoyo metálico.
1
Bancos de emisión (Nacional de México, de Londres y México, de Aguascalientes, de
Coahuila, Minero de Chihuahua, de Durango, de Guanajuato, de Guerrero, de Hidal-
go, de Jalisco, del Estado de México, Mercantil de Monterrey, de Morelos, de Nuevo
León, Occidental de México en Sinaloa, Oriental de México en Puebla, Peninsular
Mexicano en Yucatán, de Querétaro, de San Luis Potosí, de Sonora, de Tabasco, de
Tamaulipas, Mercantil de Veracruz, y de Zacatecas); bancos hipotecarios (de Crédito
Territorial e Internacional Hipotecario); bancos refaccionarios (de Campeche, de La
Laguna, de Michoacán, de Chihuahua, Mexicano de Industria y Comercio, y Central
de México).

Ante la rápida baja que sufrió el valor del papel moneda de los ban-
cos de emisión, debido a la resistencia del público para aceptarlo y su
exigencia a los bancos para obtener su cambio por metálico, el gobierno
de Victoriano Huerta (Ortiz, 1960) decretó de aceptación y circulación
forzosa los billetes de los bancos de emisión, asimismo recurrió en 1913
a la contratación de empréstitos interiores, a base de la emisión de bo-
nos, siendo el primero por 20 millones de pesos y el segundo por 25 mi-
llones, con intereses de cinco y seis por ciento anual, respectivamente;
estos bonos fueron colocados principalmente en los bancos, que por lo
regular se vieron obligados a comprarlos. Más tarde, buscando con-
graciarse con los bancos, el mismo gobierno de Huerta decretó, el 7 de
enero de 1914, la disminución de la garantía metálica de los billetes
de los bancos de emisión, de 50 a 33 por ciento y la inconvertibilidad de
los billetes de banco.
Estas providencias y la natural zozobra que causaba en el público la
situación del país hicieron que los depositarios de los bancos procedieran
a exigir la reintegración de sus efectivos, acelerándose así el desquicia-
miento que se le presentaba en forma fantasmal al sistema bancario.
Muchos bancos, sin embargo, aprovechando la situación, y otros en
forma obligada, empezaron a emitir billetes en forma desordenada, lle-
gando los billetes en circulación, para mediados de 1914, a cerca de 222
millones de pesos, los que en su mayoría no tenían garantía metálica;
por otro lado, el Fondo Regulador, creado en 1905 y que tenía 18 millones
de pesos en 1909, quedó extinguido para 1913, iniciándose un verdadero
derrumbe del sistema monetario.
El ejército constitucionalista emitió a su vez, durante 1913, papel mo-
neda por el valor de cinco millones de pesos, que fue conocido como papel
de Monclova. Para finalizar ese mismo año y a principios de 1914, este
ejército hizo una nueva emisión de 25 millones de pesos, con el fin de su-
fragar los gastos crecientes de la campaña que día a día aumentaba sus
necesidades de dinero, y de ahí que en noviembre de 1914 se emitieran
otros 42.6 millones, para culminar con la emisión hecha por el gobierno
provisional de Veracruz por cerca de 600 millones de pesos.
La circulación monetaria no sólo se veía afectada por estas emisiones,
pues los distintos líderes de la revolución como Villa, Obregón, González,

5. E L SISTEMA BANCARIO DURANTE LA REVOLUCIÓN 61
Murguía, etcétera, emitían por su parte papel moneda, a fin de financiar

sus campañas; no faltaron, por otro lado, compañías mineras e indus-
triales, extranjeras principalmente, que, ante tal situación, emitieron con
toda tranquilidad su propio papel moneda.
Tal situación monetaria, que se fue generalizando en todo el país, ori-
lló a que las operaciones comerciales se realizaran a base de trueque, y a
la desaparición del crédito bancario, con el consecuente florecimiento
de la especulación y el agio.
Al triunfo del movimiento constitucionalista se trató de normalizar la
circulación monetaria y, por decreto del 20 de septiembre de 1915 (Ortiz,
1960), se dio a los bancos de emisión un plazo de 45 días para que regu-
larizaran su situación. De esto se derivó que el 26 de octubre del mismo
año se creara la Comisión Reguladora e Inspectora de Instituciones de
Crédito, para verificar la situación de los bancos. En el desempeño de su
labor, la Comisión encontró que sólo nueve bancos de emisión de los 24
existentes se ajustaban a lo establecido por la ley, siendo declarados en ca-
ducidad los 15 restantes. Asimismo esta Comisión informó que los billetes
en circulación emitidos por los bancos de emisión para 1915 se elevaban
a 225 millones de pesos, mientras que las existencias en metálico sólo
alcanzaban a 78 millones de pesos.
Buscando reorganizar la circulación monetaria, se crearon por decre-
to del 3 de abril de 1916 la Comisión Monetaria y el Fondo Regulador
de la Moneda Fiduciaria. Posteriormente, y con el mismo fin, el 15 de
septiembre de dicho año se expidió un decreto por medio del cual se daba
a los bancos de emisión un plazo de 60 días para que regularizaran sus
reservas metálicas, a fin de cubrir sus billetes en circulación de acuerdo
con la ley, con la advertencia de que, en caso de negarse, el gobierno pro-
cedería a su liquidación. El 14 de diciembre de 1916 se expidió el decreto
sobre la liquidación de los bancos emisores.
El gobierno de Venustiano Carranza, a fin de dotar con fondos al era-
rio, hizo una nueva emisión de papel moneda, pero sobre la base de tomar,
en calidad de préstamo las existencias en metálico de los bancos incauta-
dos, lo que representaba una cantidad aproximada de 54 millones de pe-
sos, misma que vino a constituir lo que fue conocido posteriormente como
la deuda bancaria a que tanta referencia hicieran los bancos.

El Congreso Constituyente de 1917 dejó plasmada dentro de la Consti-

tución cuál sería la política a seguir para la cuestión monetaria, al expre-
sar el artículo 28 constitucional entre otras cosas: “En los Estados Unidos
Mexicanos no habrá monopolios ni estancos de ninguna clase exceptuán-
dose únicamente los relativos a la emisión de billetes por medio de un solo
banco que controlará el Gobierno Federal”.
La situación en que se encontraban los bancos al advenimiento del pe-
riodo constitucional era poco menos que desastrosa. El gobierno buscaba
por todas las formas regularizar esta situación, por lo que el decreto del
31 de enero de 1921, buscando la devolución de los bancos emisores, clasi-
ficó a los bancos incautados en tres categorías:
a) Aquellos cuyo activo fuese superior al pasivo, cuando menos en 10

por ciento.
b) Aquellos cuyo activo excediera al pasivo en menos del 10 por ciento.
c) Aquellos cuyos activos no bastaran para cubrir el pasivo.
Los comprendidos en primer lugar podían seguir operando, aun cuan-

do ya no como bancos emisores; los segundos seguirían funcionando sólo
con el fin de liquidar su activo y pasivo, y finalmente los terceros serían
consignados a las autoridades competentes para su liquidación judicial
(ningún banco se encontró en esta situación).
Los plazos señalados por este decreto y el del 30 de noviembre de 1921
relativos al canje de billetes y demás títulos de crédito de los bancos de
emisión se empezaron a vencer a fines de julio de 1924; pero las condicio-
nes económicas en que se encontraban esos bancos hacían casi imposible
que pudieran cubrir esas obligaciones, pues habría orillado a estas insti-
tuciones a una situación ruinosa que hubiera perjudicado a los intereses
afectos a ellos.
Los bancos hipotecarios, que no fueron sujetos de incautación, al igual
que los bancos refaccionarios no incautados, atravesaban a su vez por
una situación extremadamente difícil, debido a la desastrosa situación
monetaria.
A esta situación, que perjudicaba grandemente el sistema económico
general, se aunaba el hecho de que la Ley General de Instituciones de

5. E L SISTEMA BANCARIO DURANTE LA REVOLUCIÓN 63
Crédito de 1908 comprendía sólo a los bancos de concesión federal, dejan-

do a un lado a algunas sucursales de bancos extranjeros que no tenían
concesión y que se regían sólo por disposiciones y circulares directas de la
Secretaría de Hacienda. El gobierno trató de buscar una solución a esta
situación convocando a la Primera Convención Bancaria Nacional, para
cambiar impresiones con los representantes de los bancos, en igual forma
que se había hecho durante el Porfiriato 16 años atrás, al promulgarse la
ley de 1908. La Convención sesionó del 2 al 20 de febrero de 1924 y a ella
concurrieron 36 delegados con las representaciones de 41 instituciones
privadas, seis delegados de la Secretaría de Hacienda y dos de la Secreta-
ría de Industria y Comercio (Pani, 1951).
Las discusiones entre los sectores estatal y privado sobre los proble-
mas que afectaban al sistema bancario dieron como resultado las bases
generales sobre las que habrían de promulgarse después: la Ley sobre
Bancos Refaccionarios del 20 de septiembre de 1924; la Ley General de
Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios del 24 de diciem-
bre del mismo año, y poco después el decreto del 29 de diciembre que
constituía la Comisión Nacional Bancaria.

6. LOS BANCOS REFACCIONARIOS
Y LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO
LEY SOBRE BANCOS R EFACCIONARIOS DEL 29 DE SEPTIEMBRE DE 1924
Esta ley no tuvo al parecer gran impacto dentro del conjunto bancario del
país, que como hemos visto atravesaba por una situación extremadamen-
te difícil; sin embargo, su contenido revestía una gran importancia para
el crédito agrícola, hacia el cual estaba orientada en gran parte.
Esta ley expresa en su artículo primero:
Bajo la denominación de bancos refaccionarios se designa a las instituciones

de crédito destinadas especialmente a facilitar las operaciones agrícolas, in-
dustriales y mineras, por medio de préstamos privilegiados en forma diversa
de la hipoteca, y emitiendo títulos de crédito a corto plazo, que causan rédi-
tos y son pagaderos en día fijo (SHCP, 1957).
Estos bancos, cuyo capital social nunca sería menos de un millón de

pesos para los establecimientos en el Distrito Federal y de 500 mil pesos
para los que se establecieran en los estados, podían hacer las siguientes
operaciones:
I. Hacer préstamos en numerario, con garantía de bienes inmuebles

y un máximo de 25 por ciento del valor real de la propiedad otorga-
da en garantía, a las negociaciones ganaderas, agrícolas, mineras,
etcétera, para ser invertidos en pago de jornales, materias primas,
aperos, ganados o cualesquiera otras que tengan por objeto direc-
to el fomento y conservación de la negociación. El plazo de estos
préstamos no excedería de tres años cada vez.
II. Hacer a los dueños de las negociaciones agrícolas, ganaderas o
industriales, o a quienes las exploten, préstamos en numerario,

de habilitación o avío, a plazo máximo de un año, con garantía

prendaria de los productos, cosechas, materias primas, ganado,
etcétera, para ser invertidos en pago de jornales, materias primas,
semillas, abonos, gastos de administración, etcétera. El importe
máximo de este crédito era de 50 por ciento del valor en que se
estimaran las cosechas o productos que se afectasen; el plazo de
estos préstamos era prorrogable hasta un año y por una sola vez,
salvo el caso de fuerza mayor que determinaría la pérdida de la
cosecha o de los ganados, en cuya situación se podían conceder
una o más prórrogas.
III. Emitir bonos de caja con causa de réditos y reembolsables a plazos
que no fueran menores de tres meses, ni excedieran de tres años.
Podían practicar, además, toda clase de operaciones bancarias, ex-
cepto las propias de los bancos hipotecarios.
La ley procuraba dar toda clase de garantías a las instituciones que

se formaran en la operación de sus créditos, garantías que iban desde el
cobro preferente de sus réditos, hasta dar el carácter de ejecutivos mer-
cantiles a los juicios que promovieran los bancos, para hacer efectivos sus
préstamos. En esto consistía el apoyo oficial.
Los bancos refaccionarios podían recibir depósitos reembolsables a la
vista o con un aviso previo no mayor a 30 días, los que serían garantiza-
dos por 33 por ciento en existencia en caja y en oro, y por 67 por ciento en
préstamos o descuentos de inversiones a plazo no mayor de seis meses;
letras de cambio o libranzas a plazo no mayor de seis meses, y acciones,
bonos o valores de realización inmediata. Esta medida permitía ampliar
el crédito de estos bancos en aquellas inversiones o créditos de corto plazo
que continuamente se necesitan en la operación del crédito agrícola.
LEY G ENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO

Y E STABLECIMIENTOS BANCARIOS DEL 24 DE DICIEMBRE DE 1924
Esta ley trató de actualizar la legislación bancaria y de llenar determi-

nados vacíos dejados por las leyes de 1897 y 1908, así como organizar,

6. L OS BANCOS REFACCIONARIOS Y LA L EY DE I NSTITUCIONES DE C RÉDITO 67
unificar y mejorar la situación del sistema bancario nacional, que, como

hemos expresado, era caótica por entonces (Ley General de Instituciones
de Crédito, 1909).
La ley comprendía a las instituciones de crédito en primer lugar, a los
establecimientos que tienen por objeto exclusivo y principal practicar ope-
raciones bancarias, y por último a aquellos establecimientos que asimilan a
los bancarios para practicar operaciones que afecten al público en general.
Las instituciones de crédito se distinguen entre sí por la naturaleza
de los títulos que ponen en circulación o por las características de los ser-
vicios que prestan al público. De esta manera el Estado trata de encauzar
los capitales invertidos en el crédito hacia determinados fines, es decir, no
se concreta a que los títulos pasivos emitidos por las instituciones de cré-
dito estén bien garantizados, sino que los capitales obtenidos se orienten
hacia determinadas ramas de la producción.
La ley perseguía, a más de los fines expresados, orientar los recursos
bancarios hacia determinadas fuentes de producción, como la agricultura
y la industria, mediante la creación de instituciones específicas como lo
eran los bancos agrícolas y los industriales.
La ley consideraba siete tipos de instituciones de crédito:
1. Banco Único de Emisión y Comisión Monetaria: se constituiría de

acuerdo con las leyes especiales que se expidieron con esos objetos.
2. Bancos hipotecarios: estaban autorizados para hacer préstamos
con garantía hipotecaria a corto plazo (uno a diez años) y a largo
plazo (10 a 30 años), especificándose que donde estuviese estable-
cido un banco agrícola, sólo podrían operar a plazos mayores de
cinco años; se les permitía emitir bonos hipotecarios, los cuales no
podrían exceder del importe de los préstamos efectuados.
3. Bancos refaccionarios: se seguirían guiando por la ley respectiva
del 20 de septiembre de 1924, sólo que donde funcionaran bancos
agrícolas, deberían concretar sus créditos refaccionarios a can-
tidades mayores de ocho mil pesos y los de habilitación o avío a
sumas mayores de cinco mil pesos.
4. Bancos agrícolas: se designan con esta denominación las insti-
tuciones de crédito especialmente destinadas a facilitar las

operaciones agrícolas, por medio de préstamos privilegiados, y que

emiten títulos de crédito a corto plazo con causa de réditos y paga-
deros en día fijo.
Estos bancos se regían por las mismas disposiciones que los
bancos refaccionarios expresados en la ley del 29 de septiembre,
pero con las modificaciones siguientes:
I. Sólo harían préstamos a los agricultores.

II. En sus préstamos de habilitación o avío, el plazo sería de 10
meses máximo y su importe no mayor de cinco mil pesos.
III. En sus préstamos refaccionarios el plazo sería de dos años y su
importe no mayor de ocho mil pesos.
Estaban autorizados, además, para hacer operaciones con ga-

rantía hipotecaria, no mayores de 10 mil pesos, y a un plazo máxi-
mo de cinco años.
Debían limitar sus operaciones al municipio donde estuvieran
establecidos y a los municipios colindantes; estaban autorizados,
por otra parte, a emitir títulos que serían llamados bonos agrícolas
de caja, y a los que se les daría el mismo tratamiento que a los bo-
nos de caja de los bancos refaccionarios, con valores de 20, 50 y 100
pesos, y a un plazo no mayor de un año.
5. Bancos industriales: eran instituciones de crédito destinadas es-
pecialmente a facilitar las operaciones de la pequeña industria,
por medio de préstamos privilegiados, y estaban capacitadas
para emitir títulos de crédito a corto plazo, al igual que los ban-
cos agrícolas.
En estos bancos se seguía el mismo criterio de crear un siste-
ma numeroso de instituciones pequeñas, similar al seguido en los
agrícolas, siendo en realidad iguales las disposiciones para ambos,
con la única diferencia de su clientela, que para unos eran agricul-
tores y para otros pequeños industriales.
6. Bancos de depósito y descuento: los créditos que otorgaran estos
bancos no podrían ser mayores de seis meses, y debían concretarse
exclusivamente a operaciones comerciales.

6. L OS BANCOS REFACCIONARIOS Y LA L EY DE I NSTITUCIONES DE C RÉDITO 69
7. Bancos de fideicomiso: sólo se enunciaban, expresándose que eran

de utilidad para el público y que habrían de regirse por una ley es-
pecial.
En general, las instituciones de crédito sólo podían operar por conce-

sión otorgada por el Ejecutivo federal y únicamente en forma de sociedad
anónima.
Por disposición del artículo 133 de esta ley, se creaba la Comisión
Nacional Bancaria, organismo que se encargaría entre otras funciones
de vigilar que las instituciones de crédito cumplieran con las disposicio-
nes legales en materia bancaria; proponer a la Secretaría de Hacienda
los medios que estimasen convenientes para el mejor desarrollo de las
operaciones bancarias; vigilar las remesas de los bancos al exterior del
país, sus depósitos y sus inversiones en el extranjero, y obtener, recopilar
y publicar anualmente las estadísticas bancarias y todos los datos que
pudieran ser de utilidad para el conocimiento de la situación del sistema
bancario.

7. L A COMISIÓN MONETARIA
Se ha considerado conveniente hacer mención de la Comisión Monetaria,

porque tiene interés para el tema, tanto por el hecho de haber sido fuente
de crédito agrícola, como por haber constituido la base original del Banco
Central.
Esta Comisión nació durante el régimen del general Porfirio Díaz, en
forma de una dependencia de la Secretaría de Hacienda, y tuvo en un
principio un carácter de consultora o asesora del gobierno en cuestiones
monetarias; posteriormente, por ley del 3 de abril de 1905, se crearon el
Fondo Regulador y la Comisión de Cambios y Moneda, los que siguieron
siendo conocidos generalmente como Comisión Monetaria.
El 3 de abril de 1916 el gobierno de Venustiano Carranza expidió en
la ciudad de Querétaro un decreto mediante el cual se creaba una nueva
Comisión Monetaria, también dependiente de la Secretaría de Hacienda,
y cuyo objeto fundamental era reorganizar la circulación de la moneda
fiduciaria en el país. Tenía entre sus atribuciones conservar y admi-
nistrar los fondos asignados por el gobierno para regularizar y garanti-
zar la circulación monetaria; hacer emisiones y retiros de moneda de la
circulación, y efectuar todas las operaciones bancarias y de cambio de
moneda que fueran conducentes a los fines de la Comisión. Este decreto
dejó algunas atribuciones a la Comisión de Cambios y Moneda ya existen-
te, la que fue posteriormente suprimida por decreto del 30 de agosto del
mismo año.
La actuación de la nueva Comisión Monetaria no fue muy acertada,
pues, por motivos de política y favoritismo, se desvió de sus principios
esenciales; el licenciado Fernando de la Fuente expresó al respecto: “Por
demás está decir que los vicios y corruptelas tales como los préstamos a
favor, dádivas, embutes y demás granjerías fueron, si no el pan de cada
día, cuando menos el pan de cada tercer día en la antigua dependencia de
la Secretaría de Hacienda” (Excélsior, 18 de abril de 1950).

La Comisión Monetaria fue reformada nuevamente por decreto del

30 de diciembre de 1924; se le dio forma de sociedad anónima, buscan-
do una corporación con personalidad y vida propias, independiente de
la burocracia gubernamental, con capital propio, pero “controlada” me-
diante la aportación de la mayor parte del capital, por el Estado, lo que
daba a éste la mayoría de representantes en el Consejo de Adminis-
tración.
El artículo 28 constitucional nos indica el resabio liberal que tenían
los constituyentes en materia económica, pues no pretendían organizar
un banco oficial o de Estado, sino que éste controlara aquella institución
que tuviera a su cargo la emisión de billetes, y así fue expresado por Ra-
fael Nieto en el Congreso Constituyente:
Sería absurdo que el gobierno ni impartiera su ayuda al Banco emisor

de billetes, es decir, a la institución que lanza la moneda a la circulación
legal, pues el gobierno debe tener el mayor interés en la circulación mone-
taria del país señores diputados, deseo hacer simplemente algunas acla-
raciones sobre el asunto que está en debate; en mi iniciativa únicamente
pretendo que se establezca en la Constitución Política el principio de un
banco único de emisión y no precisamente un banco de Estado (Decreto
relativo, 1925).
Se trató de avenir a la nueva Comisión Monetaria a las normas que,

en cuanto al banco único de emisión, establecía el artículo 28 de la Cons-
titución. Se instituía la sociedad con una duración de 15 años y un capital
de 15 millones de pesos, con domicilio en la Ciudad de México y el dere-
cho de establecer en el país las sucursales o agencias que considerara con-
venientes. El decreto de creación, la escritura constitutiva y los estatutos
le atribuyeron dos tipos de funciones: las bancarias de depósito y descuen-
to, y las que en nombre y representación del tesoro federal desempeñaba
la antigua Comisión Monetaria, de acuerdo con los artículos 27 al 32 de la
Ley Monetaria del 25 de marzo de 1905.
La Comisión tomaba para sí muchas de las atribuciones que tendría
posteriormente el Banco de México como banco central, pues el artículo
14 del mencionado decreto expresaba:

7. L A C OMISIÓN MONETARIA 73
Mientras no se funde el banco de emisión único, a que se refiere el artículo

28 de la Constitución Política vigente, la sociedad desempeñará las funciones
siguientes: será la depositaria de todos los fondos del gobierno federal; se en-
cargará de la situación y concentración de los fondos de todas las oficinas de
Hacienda, así como del servicio de la Deuda Pública en el interior y en el ex-
tranjero; será el agente del gobierno para todos los cobros y pagos que hayan
de hacerse en el extranjero, y en general para cualquier operación bancaria
que el servicio público requiera.
En la actuación de esta Comisión se adquirieron valiosas experiencias

en el funcionamiento de una institución pública descentralizada, y du-
rante su corta vida sirvió de campo de experimentación sobre el cual se
elaboraron la Ley constitutiva, la escritura social y los estatutos del que
habría de ser el Banco de México.
El 1 de septiembre de 1925 fue sustituida la Comisión Monetaria por
el Banco de México, aportando aquélla los 55 millones de pesos que, a
cuenta del capital social de 100 millones del nuevo banco, concedió el Go-
bierno Federal.
La Comisión Monetaria, al ser reorganizada, había tomado a su favor
y cargo el activo y pasivo de la antigua Comisión, encargándose de liqui-
dar las operaciones hipotecarias y refaccionarios pendientes de saldar; de
ahí que pasaran a su poder algunas propiedades rústicas, mismas que
al entrar ésta en liquidación y por decreto del 30 de septiembre de 1926,
fueron entregadas para su venta al Banco Nacional de Crédito Agrícola.
No obstante que la Comisión entró en liquidación el 31 de agosto de
1925 por acuerdo de su asamblea general de accionistas, la Comisión Li-
quidadora quedó autorizada a seguir haciendo determinadas operaciones
de crédito,1 muchas de las cuales se orientaron hacia el crédito agrícola,
operando además como intermediaria del Banco de México, en la opera-
ción de este tipo de crédito.
La Comisión operó en gran parte de la República, especialmente
en las regiones agrícolas más desarrolladas. La Comisión Monetaria en
1
Ingeniero José R. Calderón, ingeniero Francisco A. Salcido y licenciado José Aspe
Suinaga.

Liquidación, hizo préstamos refaccionarios e hipotecarios a los grandes

agricultores de la Comarca Lagunera, a los que en 1931 abrió créditos
refaccionarios por 1.5 millones de pesos por conducto del Banco Refac-
cionario de Torreón. En 1932 fundó, con base en créditos concedidos con
anterioridad a los agricultores, el Banco Algodonero de La Laguna, cuyo
capital de tres millones de pesos fue aportado en partes iguales por la
Comisión Monetaria y el Banco de México. Durante 1933 se lograron muy
buenas cosechas que permitieron a muchos deudores de la Comisión cu-
brir sus adeudos y que otros deudores, representados por la Unión La-
gunera de Crédito, celebraran un acuerdo a fin de entregar a la Comisión
seis mil pacas de algodón en pago de sus adeudos. Sin embargo, la falta de
pago de muchos créditos hizo que se tomara posesión de distintas fincas
hipotecadas (Torres, 1937) y que dejara la actuación de la Comisión en
la Comarca Lagunera, un adeudo no cubierto a ésta, que en principal e
intereses ascendía a 27 millones de pesos.
En 1933 la Tesorería de la Nación entregó a la Comisión un millón
de pesos, a fin de que ésta facilitara 500 mil pesos para la fundación del
Banco de Sinaloa; asimismo, el gobierno de Sonora fundó en 1933 con fon-
dos de la Comisión Monetaria, del propio gobierno y de los agricultores, el
Banco Agrícola Sonorense, en Ciudad Obregón, Sonora.
La Comisión Monetaria en Liquidación, al igual que la Caja de Prés-
tamos, traspasó finalmente sus bienes raíces a la Nacional Financiera
como aportación del Gobierno Federal a la fundación de ésta en 1933. Es-
tas fincas eran distintas de las traspasadas por la Comisión Monetaria,
al Banco Nacional de Crédito Agrícola, en 1926, como se señaló.

8. EL BANCO DE MÉXICO
Aun cuando son múltiples los antecedentes que del Banco Único de Emi-
sión encontramos en México, sólo habremos de referirnos en este trabajo
a aquellos que mayor importancia tuvieron.
El 24 de septiembre de 1913 en el salón de cabildos del municipio de
Hermosillo, el primer jefe, Venustiano Carranza, pronunció un tras-
cendental discurso en el que, al referirse a la situación bancaria, ex-
presaba:
Cambiaremos todo el actual sistema bancario, evitando el monopolio de las

empresas particulares, que han absorbido por largos años las riquezas de
México; aboliremos el derecho de emisión de billetes, o papel moneda, por
bancos particulares. La emisión de billetes debe ser un privilegio exclusivo
de la nación. Al triunfo de la revolución se establecerá el banco único de emi-
sión, el banco del Estado, propugnándose, de ser preciso, por la desaparición
de toda institución bancaria que no sea controlada por el gobierno (Manero,
1957).
Posteriormente, el 25 de julio de 1917, se expidió el decreto que autori-

zaba al Ejecutivo a conseguir en el interior o en el exterior un empréstito
por 100 millones de pesos, para la fundación del Banco Único de Emisión;
con base en esto el gobierno inició una serie de negociaciones infructuosas
en el extranjero sin conseguir el mencionado empréstito.
En la exposición de motivos de la iniciativa para el establecimiento del
Banco Único de Emisión, enviada por el gobierno de Venustiano Carranza
a la Cámara de Diputados en 1917, se expresa la necesidad de la creación
del banco único para normalizar la circulación monetaria y el restableci-
miento del crédito en el país, exponiéndose las ventajas y desventajas que
tendría esta institución en el sistema de sociedad anónima y en el de un
órgano netamente estatal y para lo cual se expresa:

Se ha estudiado detenidamente la conveniencia o inconveniencia de dar

al banco una organización sobre la base de sociedad anónima, con partici-
pación directa de los accionistas en su manejo, o bien establecerlo en for-
ma netamente oficial, manejado exclusivamente por conducto del Estado.
Ambos sistemas presentan más o menos serios inconvenientes y ofrecen
ventajas de mayor o menor consideración, pero teniendo en cuenta que bajo
la organización primeramente enunciada, la principal ventaja, que consis-
tiría en una rápida aportación del capital, no se obtendría en la actualidad
por las anómalas circunstancias a que antes se ha hecho referencia; y
como, por otra parte, puede considerarse como una tendencia en consonan-
cia con los principios revolucionarios, el que la nación opere directamente
por conducto de su gobierno, las principales empresas de servicios públicos
–y el servicio bancario de hecho viene a ocupar el primer rango entre ellos–
el Ejecutivo a mi cargo ha estimado conveniente proponer la organización
del nuevo banco de emisión sobre bases estrictamente nacionales (SHCP,
1958).
En la iniciativa de ley se fijaba para este banco, que se denominaba

Banco de la República Mexicana, un capital de 200 millones de pesos, que
se constituiría por aportaciones del gobierno de la federación, por el pro-
ducto de suscripciones del público y por donativos especiales.
La iniciativa de la ley mencionada fue aceptada en términos genera-
les, mas no en lo referente a su tendencia de institución netamente es-
tatal, pues en el dictamen de la ley se alude al pensamiento liberal en
cuestiones económicas que privó en el Congreso Constituyente al legislar
sobre el artículo 28 constitucional, por lo que se expresa al respecto:
En nuestro sentir, el espíritu del artículo constitucional consta en la discu-

sión que hubo en el Congreso Constituyente de Querétaro. Las palabras del
C. Subsecretario de Hacienda (Rafael Nieto) en aquella asamblea, fueron las
de que no podía resolverse por el momento, si el banco se establecería con
capital oficial o capital privado. La reforma revolucionaria consistió esen-
cialmente, en llevar el monopolio de la emisión de una sola institución y no
de varias, como existían en el país y además, esto como parte esencial de la
reforma, que la nación recibiría los beneficios, y no fueran exclusivamente

8. E L B ANCO DE M ÉXICO 77
las instituciones privadas, como en otros tiempos existieron; pero hay otra
razón que es muy de tomarse en cuenta, y es lo que se refiere a que, tomando
parte del capital privado en la organización del banco, la presencia de los ac-
cionistas en el cuerpo directivo de la institución, constituye a la vez que una
garantía moral de gran importancia, aportar mayor crédito al banco, pues-
to que por medio de tales accionistas puede hacerse sentir eficazmente la
opinión y necesidades de las colectividades. Por otra parte, es sin duda esta
organización la que más se ajusta al espíritu democrático de nuestro país y
ha querido dar a nuestras instituciones. La presencia del capital privado no
es un obstáculo para que el gobierno ejerza un control casi absoluto de esta
institución.
Se aviva en esta forma la lucha que, iniciada en nuestro país a princi-

pios del siglo XX, ha tomado vigor en el transcurso de éste: la lucha entre
el liberalismo económico y el intervencionismo del Estado.
El Estado, ante la imposibilidad de fundar el banco y buscando en-
contrar otra solución, retira su iniciativa de ley el 12 de septiembre de
1919 sin haber logrado ningún paso adelante en el ordenamiento del
artículo 28 constitucional y, por el contrario, el 9 de febrero de 1921,
Álvaro Obregón, basándose en la dificultad de obtener el capital nece-
sario para su fundación, dio marcha atrás y envió a las Cámaras una
iniciativa de ley para la constitución de ocho bancos de emisión y el
aplazamiento de la fundación del Banco Único de Emisión; sin embargo,
las Cámaras encontraron improcedente la mencionada iniciativa de ley,
aduciendo con justificada razón la necesidad que tenía para la economía
del país la rápida unificación de la emisión fiduciaria bajo el control del
Estado.
El 30 de diciembre de 1916 se fundó la Comisión Monetaria, que, como
ya hemos expresado, fue un verdadero ensayo sobre lo que sería el Banco
Único de Emisión.
Finalmente, el 25 de agosto de 1925, más de ocho años después de ha-
berlo ordenado la Constitución, y bajo la presidencia del general Plutarco
Elías Calles, es promulgada la ley constitutiva del Banco de México. En la
exposición de motivos se expresa que el pensamiento que dio origen a este
banco es que funcionara en forma de sociedad anónima, organizarlo con

la necesaria individualidad e independencia, que le permitieran desen-

volverse dentro del medio al cual iba a servir, administrándose conforme
a los métodos financieros y no conforme a los métodos administrativos,
controlado por el Estado en cuanto a su política ligada al interés público.
A fin de mediar el interés privado y el interés público dentro de esta insti-
tución, que por el enorme poder que se le daba al disfrutar del monopolio
de la emisión podía resultar perjudicial si quedaba en manos de uno u
otro sectores, se decidió dividir su capital y por tanto su control, en dos se-
ries de acciones y con una mayoría mínima por parte del Estado, dejando
abiertas las puertas a la aportación del capital privado.
El Banco fue fundado –artículo 6– para ocuparse de:
a) Emitir billetes.
b) Regular la circulación monetaria en la República, los cambios en el
exterior y la tasa de interés.
c) Redescontar documentos de carácter genuinamente mercantil.
d) Encargarse del servicio de la Tesorería del Gobierno Federal.
e) En general, con las limitaciones de la ley, efectuar las operaciones
bancarias que competen a los bancos de depósito y descuento.
La ley, en su artículo 1, daba al banco la representación bancaria del

Gobierno Federal, al considerarlo depositario de todos los fondos de que
éste no hiciere uso de inmediato, de la situación y concentración de fondos
de las oficinas gubernamentales, del servicio de la deuda pública y de la
representación del gobierno para todos los cobros y pagos que hubiere de
hacer en el extranjero, así como para las operaciones bancarias que requi-
riera el servicio público.
Al establecerse el banco como sociedad anónima, se le daba una
duración de 30 años prorrogables a su vencimiento. Su capital, de 100
millones de pesos, estaría representado por dos series de acciones nomi-
nativas con valor de 100 pesos cada una; la serie “A” representaría en
todo tiempo por lo menos 51 por ciento del capital social y sólo podría ser
suscrita por el gobierno de la República con el carácter de intransferible
en la serie “B”, que podría ser suscrita indiferentemente por el gobierno
o por el público.

El Consejo de Administración estaba integrado por cinco representan-

tes de la serie “A” y por cuatro de la serie “B”; la vigilancia de la sociedad
se confiaba a dos comisarios que serían nombrados por la serie “B”.
De acuerdo con el artículo 30 de esta ley, el secretario de Hacienda
y Crédito Público tenía el derecho de vetar las resoluciones del Consejo
de Administración, siempre que a su juicio dichas resoluciones pudieran
afectar el equilibrio económico de la República, como:
a) Cuando se refirieran a inversiones en valores extranjeros o a depó-

sitos constituidos en el exterior.
b) Cuando se refirieran a nuevas emisiones.
c) Cuando se refirieran a operaciones que el banco debiera realizar en
relación con la regulación de la circulación monetaria.
d) Cuando se refirieran a operaciones relacionadas con la deuda pú-
blica o con los títulos respectivos.
Los establecimientos bancarios organizados de acuerdo con la ley del

24 de diciembre de 1924 no estaban obligados a asociarse al Banco de
México, y se dejaba al libre albedrío de éstos el hacerlo, pero sólo podían
hacer operaciones de descuento con él aquellas instituciones asociadas al
mismo, y al respecto expresa el artículo 14 de la ley constitutiva:
Los bancos o establecimientos bancarios que previa comprobación de su buen

estado financiero sean autorizados al efecto por la Comisión Nacional Ban-
caria, podrán hacer operaciones de descuento con el Banco de México, si sus-
criben o adquieren acciones de la serie “B”, por una cantidad no menor del
seis por ciento de su capital social y de sus reservas.
Cuando, al solicitar asociarse con el Banco de México, no encontrasen en
el mercado el número necesario de acciones, podrá dársele el carácter de aso-
ciado para los fines de redescuento, si deposita en oro, en éste, el valor de las
acciones que debería suscribir, el que variará según aumente o disminuya su
capital o sus reservas.
Por medio de esta ley se obligaba a los bancos asociados a conser-

var en depósito oro, en el banco, 10 por ciento del importe total de sus

depósitos. Esta cantidad se computaría en su totalidad como parte de las

reservas del banco depositante en cumplimiento de la Ley General de
Instituciones de Crédito.
Las operaciones de descuento que la ley marcaba al banco se basaban,
entre otras, en lo siguiente:
a) Sólo se redescontarían efectos a la orden, procedentes de operacio-

nes genuinamente comerciales, pagaderas en oro y a un plazo no
mayor de 90 días.
b) No podrían redescontarse créditos refaccionarios ni hipotecarios.
c) El tipo de redescuento debería ser, por lo menos, inferior en dos
puntos al tipo que el banco apruebe para las operaciones directas
que celebre con el público o con otros bancos o, a elección del con-
sejo, dos puntos inferior al tipo pactado en los documentos que se
redescuenten.
El artículo 18 de la ley en cuestión autorizaba al banco, aun cuando

limitado al cinco por ciento de su capital, a desatar los bonos de caja
que emitieran los bancos refaccionarios, agrícolas e industriales aso-
ciados, y los bonos de prenda que expidieran los almacenes generales de
depósito, también asociados, con lo cual se apoyaba la política que, en
beneficio del crédito agrícola y de la producción en general, marcaba la
Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios
de 1924.
La Ley permitía al banco hacer operaciones bancarias propias de los
bancos de depósito y descuento, prohibiéndosele las operaciones reserva-
das a los demás bancos, buscando en esta forma asegurar a dicho banco
central la liquidez de sus operaciones. Se le prohibía, además, hacer in-
versiones en títulos o valores no cotizados en las bolsas oficiales, o de se-
guridad dudosa. Con el fin de fomentar el crédito en el país, se le permitía
suscribir acciones de otras instituciones nacionales de crédito y siempre
que éstas no representasen más de 10 por ciento del capital de las institu-
ciones relativas, limitándose esta operación a 5 por ciento del capital exhi-
bido, previo consentimiento de la Secretaría de Hacienda y la aprobación
de siete consejeros por lo menos.

En términos generales, hemos examinado la ley constitutiva del Ban-

co de México, inaugurado el 1 de septiembre de 1925. Así quedó estable-
cida una institución de gran valor para el sistema bancario y del crédito,
tanto interior como exterior; este último a la sazón en mala situación
debido a la suspensión del servicio de la deuda exterior en 1924.
Como se ve en las características que la ley daba al banco, se persiste
en cierta forma en la política liberal en cuestiones económicas, pues no
se perseguía el propósito definido de llevar la intervención del gobierno
a extremos que menoscabaran la iniciativa privada, sino que la propia
ley manifestaba el propósito definido de limitar la intervención guberna-
mental a lo estrictamente necesario, y de acuerdo con el pensamiento que
privó al redactar el artículo 28 constitucional, se buscaba que el Banco de
México fuese un auxilio y una ayuda del poder público a la iniciativa pri-
vada, para reanimarla y fortificarla, pero se cerraba la puerta al tutelaje
oficial directo.
En los primeros años de su fundación, el banco cumplió modesta-
mente con su labor, lo que era justificable debido al medio ambiente en
que pretendía desarrollarse; así, por ejemplo, en lo relativo a la circula-
ción de billetes emitidos por el banco, ésta ascendió de 875 845 pesos en
septiembre de 1925, a 3 291 530 pesos en agosto de 1926, cifra ésta no
muy acorde con las necesidades de circulante de la economía nacional;
pero no hay que olvidar que aún estaban frescas las amargas experien-
cias que sufrió el público con el papel moneda durante las etapas críticas
de la revolución. Siendo voluntaria para los particulares la circulación de
los billetes, obligó al Gobierno Federal, a los gobiernos de los estados
y a los ayuntamientos a recibirlos ilimitadamente en pago de impuestos y
de todos sus créditos, a fin de propiciar su aceptación. Los billetes eran
imprescindibles, pagaderos a la vista en oro (75 miligramos) y la falta
de pago de un billete producía acción ejecutiva, previo requerimiento
ante notario.
Las instituciones bancarias asociadas al Banco de México en 1926,
eran el Banco Nacional de Crédito Agrícola, el Banco Nacional de México,
el Banco de Londres y México, el Occidental de México, las compañías
bancarias denominadas Del Pacífico y la Cía. Mercantil y Agrícola de So-
nora. Con estas instituciones el banco efectuó operaciones de redescuento

a tipos no mayores de cuatro por ciento anual, lo que reducía la tasa de

interés de los préstamos, en beneficio de la agricultura, la industria y el
comercio del país. En este aspecto (Pani, 1926) el Banco consiguió reducir
en forma muy sensible el tipo de interés que se encontraba vigente antes
de su fundación, al operar directamente con el público con tipos de ocho y
12 por ciento anual, muy inferiores al interés promedio con que operaban
las demás instituciones.
Posteriormente el banco empezó a desatender las funciones para las
que había sido creado principalmente. Se empezó a dedicar con mayor
empeño a las funciones encaminadas al lucro y, en vez de buscar la aso-
ciación de los bancos privados, les comenzó a hacer una guerra peligrosa,
mediante una competencia privilegiada, manteniendo cerrados los ca-
nales de descuento, necesarios para la emisión de billetes, y dedicándose
a las operaciones comerciales y de lucro, ya que la ley permitía actuar
como banco de depósito.
Agustín Rodríguez, primer director de la Comisión Nacional Banca-
ria y posteriormente del propio Banco de México, expresa:
A mí me tocó ejercer la vigilancia e inspección de todas las instituciones de

crédito del país y por consiguiente la del propio Banco de México. La Co-
misión comprobó en aquel entonces, que el Banco se había apartado com-
pletamente de su objetivo principal y se había dedicado exclusivamente a
operaciones comerciales, lo que se asentó en diversos informes que produjo la
Comisión respecto a esa institución (Excélsior, 16 de marzo de 1950).
El hecho de que el Banco de México realizara cuantiosas operaciones

de favor, apartándose de sus funciones y de las prácticas bancarias, ha-
cían de él otro banco cualquiera del conjunto y lo llevaban rápidamente a
la congelación de su cartera.
Durante esta época, el banco fue una importante fuente de crédito
agrícola, como institución de primer piso, y concedió un cuantioso cré-
dito al ingenio El Mante, por 10 millones de pesos, el que hubo de ser
traspasado posteriormente a la Comisión Monetaria en Liquidación, y
por mediación de ésta, concedió fuertes préstamos a los agricultores de
La Laguna; aportó 1.5 millones de pesos para la fundación del Banco

Algodonero de La Laguna, prestó 10 millones de pesos durante 1930 a los

henequeneros de Yucatán, etcétera.
Para 1932 la situación que presentaba el banco obligó a reorganizarlo
y a descongelar su cartera, descongelamiento que lo llevó a reducir a
la mitad su capital social. El 12 de abril de 1932 se promulgó la nueva
Ley Constitutiva del Banco de México, orientando ya firmemente a éste
a constituirse en un verdadero Banco Central, por lo que le quedaban
prohibidas las operaciones con particulares.
Esta reorganización fue redondeada casi un mes después, al ser expe-
dida, el 19 de mayo, una ley complementaria que determinaba la obliga-
ción de asociarse a él para todas las instituciones privadas que recibieran
depósitos del público, a 30 días o menos, y que practicaran operaciones de
crédito mercantil a corto plazo, así como las sucursales de bancos ex-
tranjeros que se encontraran en condiciones semejantes, agregándosele
además la función de centralizar las reservas bancarias y fungir como
cámara de compensación. Hasta aquí dejamos por el momento el tema del
Banco de México, a fin de no perder de vista otros importantes esfuerzos
que en materia de crédito fueron realizados en aquella época.

9. L A PRIMERA LEY DE CRÉDITO AGRÍCOLA,
EL BANCO AGRÍCOLA Y LOS BANCOS EJIDALES
La Revolución mexicana, iniciada sobre principios netamente sociopo-

líticos, no pudo permanecer indiferente ante las fuertes presiones que
ejercían las clases sociales económicamente débiles, que con el movimien-
to revolucionario habían tomado por las armas un poder político y que
veían en el movimiento armado una forma de superación económica y so-
cial, y a la postre hicieron que tuviera un sentido completamente social;
que buscara, como principal fin, una distribución más equitativa de los
derechos sociales, así como de la riqueza, que en un país eminentemen-
te agrícola como el nuestro, estaba representada principalmente por la
tierra. Esta aspiración, convertida en ordenamiento legal de la más alta
jerarquía, al ser considerada como uno de los puntos fundamentales de
la Constitución Política de la nación, dio por resultado que se desenca-
denara la Reforma Agraria, convirtiéndose ésta en el principal puntal de
nuestra revolución.
La Reforma Agraria, iniciada por Emiliano Zapata, con el Plan de
Ayala y su lema “La tierra es de quien la trabaja” fue aceptada con ca-
racteres legales por el gobierno de Venustiano Carranza en la ley del 6
de enero de 1915, y afirmada en el artículo 27 de la Constitución de 1917;
no tenía, sin embargo, una base económica firme sobre la cual desarro-
llarse. El crédito agrícola, incluso el oficial, como hemos visto en el curso
de nuestro estudio, se destinaba a los grandes propietarios, dejando a los
medianos y pequeños productores, así como a los ejidatarios, en condición
de desamparo económico desde el punto de vista del crédito necesario
para hacer producir la tierra repartida.
Era prácticamente imposible hacer que el capital privado fuera en
auxilio de los productores agrícolas surgidos de la revolución, pues el
Estado, a base de legislación protectora y de facilidades económicas en
épocas de relativa estabilidad política, apenas había conseguido que el

capital privado, en una mínima parte, acudiera en apoyo de la producción

agrícola, y eso con los grandes terratenientes, que ofrecían las más am-
plias y holgadas garantías.
Esta situación se agravaba por el hecho de que aún había una serie
de indefiniciones en la política agraria y la presión que ejercían sobre el
gobierno los hacendados y el propio gobierno de los Estados Unidos, al
defender las propiedades de estadounidenses y los enormes terrenos que
tenían las grandes compañías petroleras. Esta enorme coacción inclusive
había logrado que por apremio del gobierno de Álvaro Obregón la Supre-
ma Corte declarara la inaplicabilidad de la Constitución (artículo 27, por
no poder ser aplicada en forma retroactiva).
El gobierno de Obregón tenía una preocupación real por la organi-
zación y el desarrollo tecnológico del campo, pues el 11 de octubre de
1922 emite la Circular No. 51, que es considerada como la única que
marca una política clara de organización para el ejido, con un carácter
netamente cooperativo. Crea las Agencias de Agricultura de la Secre-
taría de Agricultura y Ganadería (SAG); la Dirección de Irrigación, las
Estaciones Agrícolas Experimentales (primer antecedente de la inves-
tigación agrícola en el país), la Escuela Nacional de Agricultura (1924),
la zonificación del país para asuntos de aguas y la Dirección General de
Cooperación Agrícola, con el fin de fomentar la organización cooperativa
en el ejido y las pequeñas propiedades que iba creando la Reforma Agra-
ria; así como de la institución de crédito que se encargara de refaccionar,
de dirigir y unificar la acción de todas las nuevas cooperativas. Obregón
solía referirse al éxito asombroso que el esfuerzo cooperativo ha tenido
en otros países, como la mejor garantía del que indudablemente obtendrá
entre nosotros.
Obregón creó también la Dirección Forestal de Caza y Pesca; al igual
que manifestó su preocupación por la preparación de los agrónomos, lo que
le llevó a reorganizar la Escuela Nacional de Agricultura además de per-
feccionar sus planes de estudios.
El Estado, al asumir que el capital privado, por las circunstancias es-
peciales en que se encontraba el país y por las condiciones naturales de
que adolece la producción primaria frente a otros sectores de la actividad
primaria y comercial, difícilmente acudiría en auxilio de los pequeños

9. L A PRIMERA L EY DE C RÉDITO AGRÍCOLA , EL B ANCO AGRÍCOLA ... 87
productores agrícolas y se retraería aun de los grandes, tomó para sí la res-

ponsabilidad de organizar un sistema que facilitara y propiciara el apoyo
del capital privado para satisfacer las necesidades económicas de los pro-
ductores agrícolas en general.
El primer problema que se presentó fue la organización de un Sistema
Nacional de Crédito Agrícola que agrupara en forma ordenada a los futu-
ros beneficiarios del crédito y fundara organismos auxiliares de crédito;
éstos, al mismo tiempo que debían cumplir sus funciones propias de apo-
yo y organización de la producción agropecuaria, podrían vincularla con
el mercado de capitales, a fin de canalizar hacia esta producción no sólo
los recursos del Estado, sino los recursos privados necesarios.
Manuel Gómez Morín, uno de los principales coautores de esta ley,
expresa lo siguiente refiriéndose a la organización que crea:
Esta organización tiene que llenar dos aspectos, el que pudiera llamarse ex-
terno, en cuanto se refiere a hacer de la organización un instrumento para
vincular a los agricultores y a sus instituciones peculiares, con las institu-
ciones ordinarias de crédito, y el que puede llamarse interno, por referirse a
la estructura misma de la organización, a sus componentes, a la ordenación
que deba establecerse entre ellos, y a los procedimientos que la organiza-
ción debe seguir para procurar a los agricultores los beneficios que de ella
se esperan (Gómez, 1928).
Desde el punto de vista de nuestro trabajo, el aspecto externo reviste

el mayor interés, pues enmarca las relaciones de los sectores público y
privado en la operación del crédito agrícola. No se puede decir que tales
relaciones fueran descuidadas en la ley; por el contrario, expresa el propio
Gómez Morín: “Quizá más que en una acción legislativa, hay que esperar
en los frutos de una acción privada, a la que la ley misma deja un amplio
campo”.
Los escollos que se presentaban para el desarrollo del crédito agrícola
eran la falta de una organización de los productores, grandes y peque-
ños, que facilitara la operación de este tipo de crédito y ligara a éstos con
las fuentes de capital; la ausencia de verdaderas instituciones de crédito,
adecuadas para servir a la agricultura, con los préstamos y plazos que

este tipo de crédito requiere; la defectuosa titulación de la propiedad, así

como los procedimientos traslativos de dominio complicados y onerosos,
etcétera. Estos escollos se trataron de salvar al expedirse la primera Ley
de Crédito Agrícola, del 10 de febrero de 1926.
La ley creaba un centro coordinador de los aspectos externos e in-
ternos del crédito, el Banco Nacional de Crédito Agrícola ( BNCA), y creaba
por otra parte diferentes organizaciones auxiliares, que al mismo tiempo
que facilitaban la operación del crédito al organizar a los agricultores
pequeños y grandes, les ponía en contacto con las fuentes de capital y con
los individuos directamente ligados al beneficio, distribución y venta
de los productos agropecuarios.
EL BANCO NACIONAL DE CRÉDITO AGRÍCOLA
La ley mencionada expresa en su artículo primero: “Para la organización

y fomento del crédito agrícola en la República, se crea el Banco Nacional
de Crédito Agrícola, y se autoriza la organización y el funcionamiento de
sociedades locales y regionales de crédito y de otras instituciones simila-
res, en los términos de esta ley.”
El BNCA se constituía en forma de sociedad anónima, pues aun cuando
nace como una institución netamente estatal, reconoce las ventajas que
en este tipo de personalidad jurídica se habían encontrado al fundar el
Banco de México. Su capital social estaba representado por tres series de
acciones: la serie “A”, que sólo podía ser suscrita por el Gobierno Federal,
con un carácter de inalienable y el derecho de nombrar cinco de los 11 con-
sejeros que componían el Consejo de Administración; la serie “B” que sólo
podía ser suscrita por los gobiernos locales, con el derecho a nombrar dos
consejeros, y la serie “C” que podía ser suscrita por particulares y por las
sociedades regionales o locales de crédito, con el derecho de nombrar cua-
tro consejeros. Esta última serie venía a representar la puerta de entrada
del capital privado en la institución. Sin embargo, aun cuando el monto
total de esta serie llegara a ser mayoritario, la ley mantenía dentro del
Consejo de Administración de la institución el predominio de las acciones
del Estado, perpetuándose así el carácter estatal de la institución. Esto

venía a repeler, en forma casi natural, el capital privado, medroso de por

sí, que veía en esto síntomas de malas influencias políticas y preferencias
perjudiciales.
Los objetivos principales del BNCA eran:
a) Fomentar, reglamentar y vigilar la constitución y funcionamiento

de las sociedades regionales y locales de crédito agrícola.
b) Hacer préstamos de avío, refaccionarios e inmobiliarios, para fines
agrícolas, para obras de mejoramiento territorial y para la adquisi-
ción, el fraccionamiento y colonización de tierras.
c) Emitir obligaciones, bonos agrícolas o de caja, bonos hipotecarios, y
autorizar y garantizar las emisiones de bonos de caja agrícolas que
hicieran las sociedades regionales de crédito.
d) Practicar las operaciones bancarias y comerciales, celebrar contra-
tos y ejecutar los actos conducentes a las finalidades del instituto.
El BNCA en su aspecto interno, es decir, en su operación con las socie-

dades locales y regionales, podía otorgarles créditos en cuenta corriente
y créditos a plazo fijo, a fin de que dichas sociedades a su vez otorgaran a
sus asociados créditos de avío y créditos refaccionarios respectivamente;
por otra parte, podía otorgar a las sociedades regionales préstamos re-
faccionarios con garantía prendaria o hipotecaria, según fuere el fin de
éstos, pues podían dedicarse al establecimiento de industrias agrícolas,
mejoras territoriales, etcétera.
La ley autorizaba al BNCA para hacer préstamos de avío refaccionarios
e inmobiliarios, a individuos o colectividades distintas de las institucio-
nes de crédito agrícola y de sus asociados, lo que venía a ser un verdadero
golpe al espíritu de organización de la ley, y a la postre permitió que se
desvirtuaran sus funciones.
El BNCA nunca podría tener los suficientes recursos para satisfacer las
necesidades de una agricultura tradicionalmente olvidada por el crédito;
de ahí que sus funciones, que se llamaron externas, pretendían, haciendo
uso de la garantía y vigilancia del banco, canalizar hacia la agricultura,
por distintos medios y conductos, los recursos de las instituciones de cré-
dito extrañas al sistema y del público en general.

Los Bancos Agrícolas, los Refaccionarios y los Almacenes Generales

de Depósito, consignados por la Ley General de Instituciones de Crédito de
1924, podían operar con el BNCA y con las sociedades locales y regionales
de crédito, como instituciones asociadas. El banco estaba capacitado para
operar con las instituciones privadas que se asociaran, ya fuera otorgán-
doles créditos en cuenta corriente con garantía prendaria, o descontando
efectos a la orden procedentes de operaciones agrícolas y con vencimien-
tos no mayores de 180 días, con lo que se pretendía otorgarle un carácter
de banco central del crédito agrícola, pues asumía el carácter de banco de
segundo piso ante las instituciones de crédito privadas que se asociaran
al sistema.
El BNCA, en su carácter de asociado del Banco de México, podía acudir
al redescuento de sus documentos que tuvieran los requisitos exigidos
por la institución central, es decir, de índole netamente comercial; por
otra parte, podía emitir bonos agrícolas de caja o hipotecarios, a fin de
transformar su cartera en efectos que fueran susceptibles de colocarse
entre las instituciones privadas o el público en general. Los bonos agríco-
las serían emitidos con la garantía de todas sus operaciones de refacción,
pero limitando el valor de las emisiones a 60 por ciento del valor total de
las operaciones refaccionarias, y quedando así estos bonos garantizados
por los créditos refaccionarios del banco y un margen de seguridad de
40 por ciento. Los bonos hipotecarios limitaban el valor de su emisión
a 70 por ciento del importe de las operaciones inmobiliarias, debido a que
éstas reúnen una mayor seguridad. Estos bonos eran redimibles por sor-
teos anuales. Desgraciadamente estas emisiones se habían de encontrar
con que, en aquel entonces, no había en el país un verdadero mercado de
valores, pues no existía un hábito de ahorro e inversión, ni una educación
adecuada de los inversionistas para llevar a buen fin los propósitos que
estos planes, en sí certeros, encerraban.
La ley permitía al BNCA el sistema de crédito por aceptación y el aval,
como un medio importante de multiplicar sus operaciones. El crédito por
aceptación convierte el crédito en dinero en un mero otorgamiento de
garantía, permitiendo asignar créditos sin hacer uso de efectivo, pues
el banco asume el papel de mero intermediario o fiador entre el comer-
ciante, industrial, banquero, etcétera, que proporciona el efectivo y el

agricultor. La ley restringía sus créditos por aceptación al triple de su

capital exhibido.
Se prohibía al BNCA, entre otras cosas, hacer préstamos al Gobierno
Federal, a los gobiernos de los estados, y a los ayuntamientos. Al plan-
tearse la organización general del sistema, la ley buscó a los productores
agrícolas, de manera que sus fines y necesidades fueran uniformes den-
tro de sus asociaciones, separando grandes y pequeños, pues resultaba
ilógico asociar a un ejidatario, sin más bien que su derecho al usufructo
de una porción de tierra, y a un propietario capitalista, que lógicamente
se negaría a compartir responsabilidades. El fin esencial de esta organi-
zación era que los capitales nacidos en la agricultura se movilizaran e in-
virtieran en la propia producción agrícola, mediante instituciones locales
formadas por los mismos agricultores y apoyadas por el banco.
L AS SOCIEDADES REGIONALES DE CRÉDITO AGRÍCOLA
Las sociedades regionales de crédito agrícola se organizaron como socie-

dades anónimas, y su objeto principal era realizar préstamos de avío, re-
faccionarios o inmobiliarios a sus asociados. Estas sociedades no podían
constituirse ni funcionar con menos de 10 socios, y éstos podían ser, ade-
más de los agricultores, individuos ligados con la producción agrícola de
una u otra manera, pues, como ya se ha expresado, se buscaba que estas
organizaciones pudieran propiciar con el tiempo el desarrollo agrícola no
sólo desde el punto de vista del crédito, sino también de los transportes,
la irrigación, el mercadeo, etcétera. El capital inicial mínimo de estas so-
ciedades debía ser de 500 mil pesos. Al buscar la ley que estas sociedades
tuvieran su capital particular, trataba de forzar al propio capital de los
agricultores a ingresar al sistema de crédito agrícola y, aun cuando no
cubrieran en un principio sus necesidades, representaría una garantía
atractiva para el Banco Agrícola y para las fuentes de capital ajenas al
sistema, iniciando al mismo tiempo una descentralización del crédito
al crear instituciones manejadas por capitalistas regionales conocedo-
res del problema, es decir, serían verdaderos bancos locales privados,
cuyo apoyo principal era el Banco Agrícola oficial.

Las sociedades regionales estaban autorizadas a emitir acciones de

acuerdo con su asamblea general, las cuales serían nominativas y sólo las
podían poseer quienes, conforme a la ley, pudieran ser miembros de
la sociedad; estas acciones tenían el derecho a nombrar íntegramente el
Consejo de Administración de la misma; el Banco Nacional se reservaba
el derecho de presentar, a consideración del Consejo de Administración,
una terna para la elección del comisario, y el derecho de oponerse a la
admisión de socios que considerase fueran perjudiciales para la sociedad.
Las sociedades regionales podían, al igual que el Banco Agrícola, ha-
cer emisiones de bonos de caja o hipotecarios; pero estas emisiones debían
ser aprobadas por el Consejo de Administración del Banco de México y
garantizadas posteriormente, en forma irrestricta, por el Banco Nacional
de Crédito Agrícola.
La ley trataba, por otra parte, de asociar a los pequeños agricultores
y ejidatarios mediante las sociedades locales de crédito agrícola, cuya ins-
piración fueron las Cooperativas de Crédito Raiffeisen, de esta manera se
buscaba concentrar las pequeñas necesidades dispersas de crédito y así
ampliar la cuantía de las solicitudes a fin de hacerlas atractivas ante las
distintas fuentes de capital y el propio banco, ya que contribuía a concen-
trar las responsabilidades, a reducir los gastos de operación del crédito,
etcétera.
Estas asociaciones, por el tipo de productores que agrupaban: peque-
ños propietarios, aparceros, arrendatarios, ejidatarios, no podían contar
con un capital inicial propio que respondiera por sus obligaciones; de ahí
que se supliera esa falta de capital inicial con una organización adecua-
da que apoyara las obligaciones de la sociedad, la responsabilidad solida-
ria e ilimitada.
Las sociedades locales, por su organización de carácter eminente-
mente cooperativo, tenían distintos fines, pero su función principal era
obtener el crédito del BNCA para concederlo a su vez a sus asociados,
haciéndose responsable, además de la organización, de la explotación
agrícola de sus asociados. Podían operar, como ya se dijo, con institucio-
nes ajenas al Banco Agrícola, pero siempre con la autorización de éste.
Estas agrupaciones de pequeños agricultores, por sus propias necesida-
des y características, no podían operar sino localmente, en tanto que

las organizaciones de grandes agricultores, las sociedades regionales,

podían extender su acción a ámbitos mayores.
El funcionamiento de estas sociedades en forma aislada, por su dis-
persión, su pequeñez y debilidad económica, representaba para la opera-
ción del crédito problemas similares aunque en grado desde luego menor a
los que presentaban los individuos aislados, por lo que la ley buscó darles
una organización superior, la Unión de Sociedades Locales de Crédito
Agrícola; se trataba así de facilitar la operación del crédito y un movi-
miento económico y productivo coordinado.
Estas uniones podían formarse con un mínimo de 10 sociedades lo-
cales; funcionarían en forma cooperativa con responsabilidad limitada,
y tenían como objeto fomentar el desarrollo de sus asociados, ser inter-
mediarios con el BNCA para la distribución del crédito, y operar como
cooperativas para la adquisición, producción o venta de aperos, semillas,
maquinaria y toda clase de implementos, así como frutos y productos de
la explotación agrícola.
Desde el punto de vista del crédito individual (Gómez, 1928), la ley
permitía al agricultor hacer sus propias emisiones de bonos con la garan-
tía hipotecaria de sus tierras, con base en el principio de la divisibilidad
de la hipoteca y de su representación por títulos o la orden, en virtud de
la posibilidad de crear hipotecas con acreedor innominado. Los bonos
tenían como límite la cantidad que el agricultor podría obtener en un
préstamo inmobiliario de una institución de crédito, y pagarían un in-
terés semejante al de un préstamo inmobiliario. Estas emisiones debían
ser garantizadas por la sociedad regional a la cual estuviese asociado el
agricultor.
Parece que esta magnífica ley no fue entendida por quienes debían
llevarla a la práctica, pues soslayaron su aspecto externo, que buscaba
coordinar los intereses de los sectores público y privado en el financia-
miento de la agricultura, y orientaron las operaciones por la línea del
menor esfuerzo, la de crear una institución oficial de crédito que, más
que formar una verdadera política de crédito agrícola, formó políticos con
crédito agrícola.
El capital inicial del banco, de poco más de 20 millones de pesos,
fue suscrito casi en su totalidad por el Gobierno Federal, que aportó 18

millones de pesos, de los cuales diez fueron en efectivo y ocho en fincas

que habían pertenecido a la Caja de Préstamos; las aportaciones que
se esperaban de los gobiernos de los estados fueron de poca cuantía, ya
que la ley no les ofrecía un estímulo verdadero para hacerlo. Sólo los
estados de Tamaulipas, Yucatán y Guanajuato cooperaron al respecto,
con una cantidad total de 55 mil pesos. Las aportaciones particulares,
aun cuando sólo alcanzaron poco más de dos millones de pesos, fueron
hechas casi en su totalidad por el Banco de México, que contribuyó con
un millón 995 mil pesos y el Banco de Londres, que aportó 195 mil pe-
sos (Torres, 1947).
Prácticamente no hubo aportación de capital privado, pues, como he-
mos visto, cualquiera que fuera la aportación de éste, el Estado quedaba
controlando el manejo de la institución, repelía en forma casi automática
el capital privado, que tenía pánico a la influencia que los políticos pu-
dieran ejercer sobre la nueva institución. Esto era lógico, pues no habían
pasado muchos años de que los movimientos armados y los cambios en las
responsabilidades gubernamentales de carácter meramente político eran
una realidad; como lo era la ayuda gubernamental a veces en el otorga-
miento de favores como el crédito.
El Banco justificó en su operación estos temores, pues operó en baja
proporción con los medianos y pequeños agricultores y ejidatarios asocia-
dos, dedicando gran parte de sus recursos a financiar a grandes propie-
tarios en forma individual y, lo más grave en una institución de Estado
que inicia, destinó fuertes sumas a ayudar económicamente a políticos,
quienes recibieron una cantidad superior a 12 millones de pesos, que fue-
ron dedicados, por lo general, a fines distintos de la explotación agrícola.
La ley duró vigente cinco años y durante este lapso (Fernández, 1956)
se formaron 86 sociedades locales de crédito agrícola, de las que única-
mente llegaron a operar 68 en promedio por año, con 1 322 socios también
en promedio. Las sociedades regionales, por su parte, no tuvieron el éxito
esperado, pues durante la vigencia de esta ley sólo una llegó a fundarse, y
de esto se culpó íntegramente al individualismo tradicional, a la falta de
espíritu de cooperación y a la falta de anhelos de progreso de los capita-
listas rurales; pero en realidad gran parte de la responsabilidad de este
fracaso recae sobre el Banco, que en su afán de operar y colocar su capital,

se repetía la historia de la Caja de Préstamos: no tomó ningún interés

en la organización de quienes podían formarlas y operó con ellos indivi-
dualmente, desvirtuando así uno de los aspectos de capital importancia
dentro de la ley.
De 1926 a 1930 el Banco hizo préstamos por 39 millones 490 mil pe-
sos de los que solamente seis millones 606 mil pesos se operaron con so-
ciedades locales, es decir, 83 por ciento del crédito total se operó en forma
individual, y en créditos que mucho tenían que ver con las influencias de
los políticos actuantes y cuya recuperación, por lo mismo, fue irregular.
Hemos pretendido dar una imagen con caracteres generales del signi-
ficado que, para el crédito agrícola nacional, tuvo la primera Ley de Cré-
dito Agrícola, cuyos rasgos, no obstante las continuas reformas que ha
tenido, prevalecieron en esencia durante muchos años y cuyo espíritu,
aun cuando fue soslayado en su aplicación, constituía el paso más impor-
tante dado por el Estado en las relaciones de los sectores público y privado
con respecto al crédito agrícola.
Por otra parte, se hace necesario hacer referencia a otras institucio-
nes creadas al mismo tiempo que la banca a que se ha hecho referencia, y
que, aunque al parecer eran independientes del mismo, le constituían un
sabio complemento.
LOS ANTIGUOS BANCOS EJIDALES
Para 1926 había en el país 347 933 ejidatarios (Torres, 1947) en posesión
definitiva de una superficie de tres millones tres mil 333 hectáreas; estos
ejidatarios en su inmensa mayoría carecían de los elementos necesarios
para hacer producir sus tierras, pues lo mismo carecían de capital que de
cultura, organización y espíritu de responsabilidad propia. Esta situación
que se pretendía resolver creó la necesidad de formar paralelamente un
sistema de crédito destinado en particular al sector ejidal.
El 16 de marzo de 1926 se dictó la ley que autorizaba a la Secretaría
de Agricultura y Fomento formar los Bancos Agrícolas Ejidales, que se-
rían fundados en diversos estados de la República, a fin de que, en forma
local, proporcionaran a los distintos núcleos ejidales el crédito necesario

para hacer producir la tierra del ejido, buscando, al mismo tiempo que
educarlos en la operación del crédito, desarrollar su espíritu de coope-
ración, pues se le organizaba en forma cooperativa, y dichos bancos sólo
podían operar con ejidatarios asociados en cooperativas de crédito.
Desafortunadamente, para esas fechas no se habían definido las
formas de organización económica que debía tener el ejido, bien sea por
medio de cooperativas u otros elementos de organización. Esto llevó a im-
provisar formas de organización que fácilmente se prestaban a ser mane-
jadas por líderes y caudillos ejidales.
La fundación de los bancos y la suscripción de su capital inicial, que
era de 200 mil pesos, correspondió íntegramente al Gobierno Federal, el
cual debía suscribir la totalidad de las acciones de cada banco, y cederlas
en venta a las cooperativas ejidales conforme éstas se fueran consolidan-
do. Esta compra se haría con base en la mitad de las utilidades líquidas
de la cooperativa. Cuando las sociedades cooperativas llegasen a poseer
en acciones más de 50 por ciento del importe de sus operaciones mensua-
les de avío o refaccionarias, se transformarían en sociedades locales de
crédito, pasarían a depender del Banco Nacional de Crédito Agrícola y se
regirían por la Ley del 10 de febrero.
Al respecto, el ingeniero Ramón Fernández y Fernández (1956) ex-
presa:
En la mente de los organizadores estaba que los Bancos Ejidales prepara-

ran el terreno para posteriores operaciones del Banco Nacional de Crédito
Agrícola. Los Bancos Ejidales habrían de impulsar las posibilidades de cré-
dito, habrían de desarrollar la capacidad de pago, y, ya logrado esto, ten-
drían cumplida su función y los créditos provendrían en adelante del Banco
Nacional de Crédito Agrícola.
Funcionaron bancos ejidales en Chihuahua, Durango, Guanajuato,

Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos y Puebla. Para 1928 habían
sido fundadas por estos bancos 262 cooperativas con 18 900 socios, y para
1930 el número de cooperativas se elevaba a 681, con 37 740 socios, núme-
ro que indica que, dentro de sus modestos límites económicos, los bancos
habían cumplido en el aspecto de impulsar la organización cooperativa.

En el aspecto del crédito otorgado, el saldo por préstamos para fines

de 1929 se componía de:
Tabla 4. Crédito otorgado, 1929
Tipo de crédito Total

Avío 724 596
Refacción individual 483 125
Refacción colectiva 215 915
Prendarios 8 695
Total $1 432 421
Fuente: Fernández (1956).
En su operación los bancos tuvieron muchos defectos, que los llevaron

a tener pérdidas aproximadas a 76 por ciento de su capital suscrito, cifra
que sirvió de base a muchos ataques en contra del crédito ejidal. En estos
últimos se aludía a la irresponsabilidad del ejidatario para manejar el
crédito; pero todo esto se originaba más en una mala administración que
en la falta de cultura y responsabilidad del ejidatario, a quien, por otra
parte, políticos a caza de simpatías, les sugerían a no cumplir con sus
compromisos con su institución bancaria.
Las pérdidas de los bancos y la idea de centralizar el crédito agríco-
la oficial en una sola institución hicieron que, por la Ley de Crédito
Agrícola del 2 de enero de 1931, se ordenara la liquidación de los Bancos
Ejidales, así como de las propias cooperativas ejidales.

10. L A LEY GENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO
Y ESTABLECIMIENTOS BANCARIOS DEL 31 DE AGOSTO DE 1926
No hemos considerado conveniente profundizar en los múltiples aspectos

de esta ley, por lo que, siguiendo los lineamientos trazados, habremos de
referirnos sólo a aquellos aspectos que revisten determinado interés para
nuestro tema.
Esta ley comprendía a las instituciones de crédito, a los establecimien-
tos o casas de comercio que tienen por objeto exclusivo o al menos princi-
pal, practicar operaciones bancarias, y a las sociedades que se asimilan a
las bancarias, por recibir depósitos reembolsables a la vista o a plazo no
mayor a 30 días.
En esta ley desaparece la Comisión Monetaria, que se encontraba en
liquidación, y a los bancos agrícolas e industriales se les considera con la
categoría general de bancos refaccionarios, apareciendo por otra parte
dentro de la ley los bancos o cajas de ahorros, los almacenes generales de
depósito y las compañías de finanzas.
Se consideraban como instituciones de crédito:
1. Banco Único de Emisión: se regiría por su ley especial.

2. Bancos hipotecarios: autorizados a hacer préstamos con garantía
hipotecaria, a corto plazo de uno a 10 años, y a largo plazo de 10
a 30 años; podían, además, emitir bonos amortizables en circuns-
tancias o fechas determinadas; el valor nominal de estos bonos no
podía exceder del importe de los préstamos hipotecarios.
3. Bancos refaccionarios (comprendiendo los industriales y las insti-
tuciones de crédito agrícola): instituciones de crédito destinadas
especialmente a facilitar las operaciones agrícolas, industriales y
mineras. Estos bancos eran de tres clases: los bancos refacciona-
rios generales, los bancos industriales y las instituciones de crédito
agrícola. Estos bancos estaban autorizados a emitir bonos de caja a

plazos entre tres meses y tres años, pudiendo además practicar las
operaciones correspondientes a los bancos de depósito y descuento.
Los bancos refaccionarios generales podían hacer préstamos de
dos tipos:
a) Préstamos con garantía de bienes inmuebles para ser invertidos

en pago de jornales, materias primas, maquinaria, aperos de la-
branza, obras de irrigación o cualesquiera otras que tengan por
objeto directo el fomento de la negociación ganadera, agrícola,
minera, industrial o comercial, así como gastos de administra-
ción. El plazo de estos préstamos no podía exceder de tres años y
podían ser prorrogables una o más veces, pero sin exceder a tres
años.
b) Préstamos de habilitación o avío, jornales, materias primas,
aperos de labranza, semillas, gastos de administración, etcétera.
El plazo de estos préstamos era prorrogable hasta por un año y
por una sola vez, salvo en casos de fuerza mayor que determina-
ran la pérdida de la cosecha o de los ganados y previa autoriza-
ción de la Secretaría de Hacienda.
A los bancos industriales se les consideraba como instituciones

de crédito de carácter local, destinados a facilitar las operaciones de
la industria en pequeño, éstos podían hacer préstamos de habili-
tación a un plazo máximo de 10 meses y con importe no mayor de
cinco mil pesos; asimismo, préstamos refaccionarios con un plazo
máximo de dos años y un importe no mayor de ocho mil pesos.
En lo referente a las instituciones de crédito agrícola, sólo se
consignaba dentro de esta ley su existencia, pues se regirían por
sus respectivas leyes. Esta situación nos plantea una marcada
tendencia a dar un trámite completamente distinto a las institucio-
nes de crédito agrícola, por su carácter estatal.
4. Bancos de depósito y descuento: se les permitía otorgar créditos de
carácter comercial y cuyo plazo no excediera de seis meses.
5. Bancos de fideicomiso: su objeto principal eran las operaciones por
cuenta ajena y en favor de terceros, cuya ejecución se confiaba a la

10. L A LEY GENERAL DE I NSTITUCIONES DE C RÉDITO Y E STABLECIMIENTOS BANCARIOS 101
honradez y buena fe de la institución, y tenían como objeto secun-

dario establecer departamentos de ahorro y practicar las mismas
operaciones que los bancos de depósito y descuento.
6. Bancos o cajas de ahorro: tenían por objeto estimular el ahorro,
especialmente dentro de la clase trabajadora y la familia, ya que
podían recibir cualquier cantidad. Se les autorizaba a hacer présta-
mos sobre prenda de valores, como los certificados de depósito o los
bonos de prenda de los almacenes generales de depósito y estaban
autorizados a otorgar créditos hipotecarios, sólo que éstos debían
ser exclusivamente sobre fincas urbanas.
7. Almacenes generales de depósito: se designa así a los estableci-
mientos que tienen por principal objeto el depósito, conservación y
custodia de mercancías y efectos de procedencia nacional o extran-
jera, y que estén autorizados para expedir documentos de crédito
transferibles por endoso y destinados a acreditar, ya sea el depósito
de las mercancías o efectos, o bien el préstamo hecho con garan-
tía de los mismos.
8. Compañías de finanzas: grupos de capitalistas que optaron por
ofrecer financiamiento, por lo que la ley buscaba regularlas de al-
guna forma.

11. L AS SUCESIVAS LEYES DE CRÉDITO AGRÍCOLA
L A LEY DE CRÉDITO AGRÍCOLA DEL 2 DE ENERO DE 1931
En agosto de 1930 el Ejecutivo realizó un acuerdo colectivo entre los se-

cretarios de Estado y los jefes de departamentos administrativos, a fin de
estudiar el plan general que desarrollaría el gobierno en la organización
del crédito agrícola nacional, el cual, entre otras cosas, expresaba:
Convencido el gobierno de la necesidad imperiosa de elevar la productividad

de los ejidos y pequeñas propiedades, ha decidido que todos los recursos del
Estado en materia de crédito agrícola se dediquen a refaccionar y proteger
económicamente a los ejidatarios y pequeños agricultores. El crédito para
la gran propiedad rural no se impartirá con recursos del Estado, sino que
serán los capitales privados los que podrán invertirse con esa finalidad (El
Economista, 1930).
Se reconocían así las dificultades para financiar a la pequeña propie-

dad y al ejido, tanto por el elevado costo de la operación como por los ries-
gos de no tener una respuesta productiva adecuada; tanto por la pequeña
dimensión de la propiedad como por la falta de tecnología y organiza-
ción, que respondiera por los compromisos que implicaba la operación
del crédito.
Este proyecto sugería que el crédito no se limitara a las funciones
tradicionales mercantilistas, sino que interviniera en todo el proceso de
la producción y en la educación del campesino.
Manuel Mesa A. (1930) expresa al respecto:
No se trata, pues, de meras instituciones de crédito, cuyo interés primordial

sea la recuperación de sus préstamos y el cobro de intereses; se trata de
organismos de Estado cuya función esencial consistiría en la rehabilitación

económica de los pequeños agricultores, y en la organización agraria de

México de una manera definitiva.
Este proyecto no hace sino reconocer una realidad, pues el capital

privado nunca fue en auxilio del productor agrícola económicamente dé-
bil; pero en lugar de hacer efectiva la organización que daba al crédito
agrícola la ley de 1926, insistiendo en una verdadera aplicación de ésta,
incentivando mediante diferentes medidas al capital privado a acudir en
su apoyo, da por sentado su fracaso y cambia el rumbo de la ley, divorcian-
do, hasta cierto punto, al Estado del capital privado en la operación del
crédito agrícola, y asumiendo totalmente la responsabilidad del crédito
para los pequeños productores, desde un punto de vista más político que
real, pues el Estado sabía que no podría satisfacer las necesidades de cré-
dito agrícola de éstos.
El 2 de enero de 1931 fue promulgada la nueva ley de crédito agrícola,
expresaba en su artículo 1:
Para la organización y fomento del crédito agrícola destinado exclusivamen-

te a ejidatarios y agricultores en pequeño, se modifica la finalidad del Banco
Nacional de Crédito Agrícola a que se refiere la ley del 10 de febrero de 1926,
se crean los Bancos Regionales de Crédito Agrícola, y se autoriza la organi-
zación y funcionamiento de sociedades cooperativas agrícolas y demás insti-
tuciones similares en los términos de esta ley.
El Banco Nacional de Crédito Agrícola ( BNCA) se convertía en el ins-

tituto central de un sistema de crédito que ya no incluía la participación
de las instituciones privadas, y asumía una postura que le apartaba de su
carácter financiero y lo colocaba en una situación de un instituto de capa-
citación cultural, social, económica, etcétera, pues lo mismo se le daba el
carácter de colonizador que de educador o de organizador.
Desaparecían, en virtud de esta ley, los bancos ejidales y las socieda-
des regionales, siendo sustituidos, sin la participación del capital privado,
por los bancos regionales. Éstos serían los nuevos centros de localización
del crédito; asimismo, desaparecen las sociedades locales y aparecen las
sociedades cooperativas que en esencia venían a ser lo mismo.

11. L AS SUCESIVAS LEYES DE CRÉDITO AGRÍCOLA 105
Para poder operar con un Banco Regional, la ley establecía, en forma

obligada, la organización de los ejidatarios y pequeños propietarios en
sociedades cooperativas de responsabilidad solidaria e ilimitada.
Ante la necesidad de que el BNCA contara con un mayor capital, se
planteó la conveniencia de que el Gobierno Federal pusiera en venta
las propiedades de la extinta Caja de Préstamos, que ascendían a ocho
millones de pesos y representaban un capital inmovilizado que el Banco
había recibido del Estado como pago de acciones de la serie A; además,
se consideró que podía obtener casi todo el capital disperso de los ban-
cos ejidales que esta ley suprimía. Asimismo, el gobierno propuso que
recibiera por un periodo indefinido seis millones de pesos anuales del
presupuesto federal, a fin de ampliar su capital; se calculó que su capi-
tal se incrementaría, además con más de medio millón de pesos anuales,
por el producto que se obtuviera de los sistemas de riego creados por el
gobierno.
El BNCA se encontraba en situación similar a la que afrontó al iniciar
de sus operaciones en 1926 (Martino, 1943) al no tener un capital fluido
para operar, pues el Gobierno Federal no consiguió hacer efectivos los
ocho millones de pesos que se tomarían del presupuesto federal, ni hubo
tampoco ingresos de los sistemas nacionales de riego. En cuanto a la
recuperación que se tendría de los bancos ejidales, no se tuvo el éxito
esperado y el Banco quedó en una situación tan precaria como antes de
su reorganización.
Las operaciones del Banco, debido a los bajos réditos, la tutela conti-
nua de los ejidatarios a base de personal numeroso, y a la no recuperación
de parte de los préstamos, no permitieron obtener las utilidades; por el
contrario, saldó sus ejercicios con pérdidas, que se disculpaban aduciendo
el servicio social que se prestaba.
El Banco, obligado por circunstancias especiales, operó con particu-
lares, no obstante la prohibición de la ley; sin embargo, estos préstamos
tampoco tuvieron una recuperación aceptable.
La ley trató de dar al crédito agrícola una tendencia netamente social,
al pretender mejorar no sólo el aspecto productivo de la agricultura, sino
en general la vida rural, dejando en un plano secundario el aspecto finan-
ciero que debía caracterizar al crédito.

Es necesario expresar que esta ley asignó una finalidad equivocada

al crédito, al considerarlo un factor organizador de por sí, lo cual venía a
ser un error de apreciación, pues si bien el crédito, que representa úni-
camente al factor capital, propicia el rápido desarrollo de otros factores
productivos y sociales, esto no quiere decir que su sola presencia organice
y haga funcionar los sistemas productivos y sociales. Lo que consiguió
esta equivocación fue que el capital dedicado efectivamente a la función
crediticia se apartara aún más del sistema de crédito agrícola.
Otra interpretación de la actitud que llevó a la expedición de esta ley
es la de que, en vez de un Sistema Nacional de Crédito Agrícola comple-
to, en que se vincularan los sectores público y privado, como el establecido
en 1926, se bajó todo al nivel de una sola de las ramas de ese sector: los
bancos ejidales. El BNCA había de sustituir a los recién abolidos bancos
ejidales, con el agregado de la atención de los agricultores en pequeño no
ejidatarios.
LEY DE CRÉDITO AGRÍCOLA DEL 24 DE ENERO DE 1934
La prohibición de la ley de 1931 para operar con agricultores particula-

res no asociados dejaba a éstos, ya fueran pequeños, medianos o grandes,
en una situación extremadamente difícil, pues los bancos refaccionarios
tenían verdadero pánico de realizar operaciones de crédito a largo plazo,
debido a que las hipotecas sobre fincas rurales habían dejado amargas
experiencias, y siempre encontraban dificultades para realizarlas, máxi-
me en una época de fuertes movimientos agrarios, en que la propiedad no
tenía la estabilidad suficiente para ser objeto de crédito.
Esta situación motivó una serie de movimientos a favor de la modifi-
cación de la ley; así, la Cámara Agrícola de Querétaro inició en 1933 una
campaña secundada por la casi totalidad de las cámaras agrícolas del
país, que se encontraban formadas por agricultores particulares, bus-
cando presionar a las autoridades para que modificaran la ley. Por otra
parte, el propio gerente del BNCA, Ángel Silva, en la convención de ban-
queros que tuvo lugar en Monterrey en 1933, sugería, si no es que solici-
taba, que se autorizara al Banco para operar directamente con medianos

propietarios en forma individual o con aquellos que, “por trabajar pre-

dios aislados”, no podían asociarse, o que temían asociarse por medio de
contribuir con su pequeña hacienda para formar la garantía solidaria y
mancomunada que se exigía. En esta misma convención se buscó que el
Banco de México aceptara en redescuento operaciones de avío y refacción
agrícolas.
El 24 de enero de 1934 se promulgó la nueva Ley de Crédito Agrícola,
que venía a sustituir a la de 1931. Ésta extendía el beneficio del crédito a
los agricultores no asociados, y sacaba al Banco de la postura “heroica”
a que se había referido con anterioridad el ingeniero Marte R. Gómez,
cerebro principal de esta nueva ley.
El sistema de crédito agrícola creado por el nuevo ordenamiento esta-
ba compuesto por:
El Banco Nacional de Crédito Agrícola.

Bancos Regionales de Crédito Agrícola.
Sociedades Locales de Crédito Agrícola.
Uniones de Sociedades Locales de Crédito Agrícola.
Sociedades de Interés Colectivo Agrícola.
Instituciones auxiliares que, de acuerdo con la ley, se formasen.
Instituciones privadas de crédito organizadas de acuerdo con la Ley
General de Instituciones de Crédito.
La nueva ley venía a ser una rectificación a medias de la de 1931,

pues le seguía dando al Banco funciones de organizador, colonizador,
etcétera; pero al mismo tiempo se trataba de revivir el espíritu de la ley
de 1926, al resucitar las sociedades locales, las uniones de éstas, etcétera,
y volvía a englobar a las instituciones de crédito privadas que quisieran
operar en la agricultura. Por otra parte, la nueva ley permitía al Banco
extender el beneficio del crédito al pequeño y mediano agricultor, aunque,
por diversas razones, no le fuera posible asociarse, pero estableciendo un
máximo para estas operaciones de 25 mil pesos, una tasa más elevada de
interés y el pago de gastos de inspección.
En esta ley aparece un nuevo tipo de asociaciones, las Sociedades de
Interés Colectivo Agrícola, que tendrían un carácter temporal y el objeto

exclusivo de canalizar el crédito necesario para la ejecución de obras cos-

tosas de beneficio colectivo. Estas sociedades, en compañía de las Uniones
de Sociedades Locales, venían a suplir en forma más amplia las funcio-
nes de las originales Sociedades Regionales de la ley de 1926.
Las Sociedades Locales podían ser de responsabilidad limitada, ili-
mitada o suplementada, según las características de sus componentes;
por ejemplo, cuando se tratara de ejidatarios, estas sociedades estarían
ligadas invariablemente por la cláusula de responsabilidad limitada.
El capital del Banco estaba formado por tres series de acciones: las
series A y B en poder del Gobierno Federal y de los gobiernos locales en
igual forma que en 1926, y la serie C que podía ser suscrita por los Ban-
cos Regionales, Sociedades Locales, Uniones de Sociedades y particu-
lares, etcétera. Las acciones de esta última serie tenían un dividendo
preferente sobre las series A y B, de seis por ciento anual.
Al ser reorganizado el Banco (López, 1934), devolvió al Gobierno Fe-
deral las haciendas e ingenios que le habían sido dados como parte de
su capital inicial y cuya administración gravaba con fuertes gastos las
finanzas de la institución. Al mismo tiempo, el Gobierno Federal cubrió al
Banco de México, tres millones de pesos que el Banco Agrícola le adeuda-
ba, a fin de reducir su pasivo.
Buscando contar con un mayor número de recursos, el Banco se pro-
ponía manejar depósitos a la vista y en cuenta de ahorros, establecién-
dose además la posibilidad de emitir bonos agrícolas de caja, cédulas y
bonos hipotecarios.
Los Almacenes Generales de Depósito, que desde 1933 habían co-
menzado a funcionar como filiales del Banco en forma de Almacenes de
Depósito del Crédito Agrícola, y que se habían extendido hasta formar
verdaderas redes regionales, pero con una escasez muy fuerte de recursos,
funcionaban con fondos que a redescuento suplía el Banco de México y de
los cuales se esperaba obtener para esas fechas un margen hasta de 10
millones de pesos para esas operaciones.
Esta ley coloca al Banco en una situación conciliatoria entre quienes
se inclinan por su función social y quienes lo hacen por su función banca-
ria, situación que se habría de conservar en el transcurso del tiempo. El
ingeniero Ramón Fernández y Fernández (1956) expresa al respecto:

Por lo que hace a la posición política del Banco, se le colocó a partir de ese
momento entre dos fuegos; unos dirían que era una institución bancaria
lacrada por prácticas burocráticas y no le darían beligerancia como banco,
mientras otros dirían que, por comportarse como banco, desatendía su fun-
ción social [...] El Banco habría de alternar en condiciones desairadas con los
demás bancos del país y por cuanto a sus relaciones con el banco central, que-
dar alternativamente dentro y fuera del sistema bancario, en una búsqueda
larga e infructuosa de su verdadero y apropiado lugar.
La ley fue reformada a fines de 1935. Durante los dos años que estuvo
vigente prestó la cantidad de 25 millones 130 mil pesos, de los cuales sólo
se prestaron a particulares 354 mil pesos, y el resto a sociedades, que se
elevaban a 1 184 en promedio anual, con 121 mil 28 miembros, también
en promedio anual.
En lo referente a los Bancos Regionales, creados por la ley de 1931 y
conservados en la de 1934, llegaron a existir siete, los cuales funcionaron
en realidad como agencias del Banco, pues no tuvieron ninguna autono-
mía administrativa ni financiera.
LEY R EFORMATORIA DEL CRÉDITO AGRÍCOLA DEL 2 DE DICIEMBRE DE 1935
El sector ejidal tomaba una importancia definitiva dentro del sistema de

producción agrícola del país. Según el censo de población de 1930, las
personas dedicadas a la agricultura alcanzaban la cifra de 3 millones 626
mil 278 de las cuales 535 mil 192 eran ejidatarios, y según cifras del De-
partamento Agrario éstos alcanzaban para 1935 una cifra superior a un
millón, pues tan sólo los ejidatarios con posesiones definitivas llegaban a
976 mil 192, con una superficie de labor de poco más de 2.7 millones de
hectáreas, siendo que la superficie cultivada para esa época era de poco
más de cinco millones de hectáreas.
El numeroso sector ejidal imponía la necesidad de una atención es-
pecializada y adecuada a sus exigencias de crédito; la acción del crédi-
to agrícola en este sector, hasta el momento, no había tenido la eficacia
buscada, pues aun las propias instituciones estatales se aprovechaban de

cualquier puerta de escape en la legislación para evitar la operación de

este tipo de crédito.
En la exposición de motivos de la iniciativa de Ley enviada a las cá-
maras se dice:
Se ha observado que las instituciones de crédito dispersaban, en un doble

sentido, los esfuerzos del crédito agrícola y muchas veces dieron preferencia
a los propietarios de medianas y grandes superficies, en detrimento y per-
juicio de los ejidatarios. Por ello en su proyecto de reformas y para preferir
a los ejidatarios, el Ejecutivo trata de desvincular las dos funciones del cré-
dito, hasta ahora atendidas por un mismo organismo, a fin de que sean dos
instituciones las que impartan el crédito a los ejidatarios y a los pequeños
agricultores, reservando a cada una de ellas el ejercicio exclusivo de estas
funciones, a fin de evitar que, con menoscabo del sector ejidal, se apoye a
otros tipos de agricultura (El Universal, 1935).
Los tres primeros artículos de la ley, que vienen a ser la esencia de

ésta, dicen:
Artículo 1. Para la organización y fomento del crédito agrícola, se modifica,

en los términos de la presente ley, la del 24 de enero de 1934.
Artículo 2. El Sistema Nacional de Crédito Agrícola queda formado por
las siguientes instituciones:
El Banco Nacional de Crédito Ejidal.

El Banco Nacional de Crédito Agrícola.
Las Sociedades Locales de Crédito Ejidal.
Las Sociedades Locales de Crédito Agrícola.
Las Sociedades de Interés Colectivo Agrícola.
Las Instituciones Auxiliares del Sistema.
Artículo 3. Las instituciones a que se refiere el artículo anterior se regi-

rán, en lo que sea aplicable y en cuanto no se oponga a las disposiciones de la
presente ley, por la del 24 de enero de 1934.

Se suprimen del Sistema Nacional de Crédito Agrícola, los Bancos

Regionales, pues en realidad sólo funcionaban como agencias regionales
del BNCA, y se suprimen también las Uniones de Sociedades Locales de
Crédito, aduciendo como razón que no se había conseguido organizar nin-
guna. Posteriormente, cuando se sintió la necesidad de las uniones, se
organizaron como Sociedades de Interés Colectivo Agrícola.
El BNCA quedaba encargado del manejo del crédito para la peque-
ña agricultura, es decir, para aquellos agricultores no ejidatarios cuyas
propiedades agrícolas no excedieran de la pequeña propiedad; se vuelve,
como en 1926, a operar con agricultores en lo individual, dentro de los
límites de la inafectabilidad; se le encomendaba, por otra parte, buscar
mediante el crédito el desarrollo y fomento de la ganadería, ya fuera
por medio de pequeños, medianos o grandes propietarios, siempre y cuan-
do estos créditos mejoraran la producción pecuaria; asimismo, quedaban
a su cargo el fomento y mejoramiento de las explotaciones comerciales de
propiedad comunal.
El BNCA conservaba, en general, las funciones que ya tenía en virtud
de la ley de 1934, con las modalidades del crédito ganadero y forestal
anteriormente mencionadas, y tendría también la función de fomentar el
crédito territorial a partir de:
a) Facilitar la movilización por enajenación, fraccionamiento o colo-

nización de los predios rústicos que aporten el Gobierno Federal,
los gobiernos de los estados, los particulares o las instituciones de
crédito, a las que por la ley les estaba prohibido poseer inmuebles.
b) Financiar proyectos de riego, bonificación, fraccionamiento y colo-
nización, en forma que permita el acceso a la tierra de los campesi-
nos deseosos de constituirse un patrimonio.
Podía recibir, por cuenta ajena, o adquirir y conservar bienes inmue-

bles para su bonificación, fraccionamiento y colonización, de acuerdo con
la Ley General de Instituciones de Crédito.
La ley en cuestión venía a quitarle las mencionadas funciones a
la Nacional Financiera, y así, las propiedades que formaban parte del
patrimonio de dicha institución, así como su activo y pasivo afectos a

estas actividades, pasaron a poder del BNCA, lo que representaba una

cifra aproximada de seis millones de pesos.
Otro aspecto de importancia era la modificación del sistema implan-
tado por la ley de 1934, referente a la intervención del Banco en la coloni-
zación y manejo de los sistemas de riego, creados por el Gobierno Federal,
pues su intervención no se consideraba en dicha ley obligatoria y necesa-
ria; dentro de esta nueva ley deja de ser discrecional la entrega de los sis-
temas de riego, y se coloca al Banco como centro de la colonización de éstos,
declarándose que la tarea propia de la Comisión Nacional de Irrigación
termina al concluirse las obras de ingeniería correspondientes.
Las Sociedades de Interés Colectivo Agrícola permanecían en una po-
sición indiferente, pues podían depender tanto del BNCA como del Banco
Nacional de Crédito Ejidal, o de un común acuerdo entre ambos, depen-
diendo esto de que desarrollaran sus actividades en servicio de organis-
mos ejidales, de particulares, o de ambos grupos.
El Banco Nacional de Crédito Ejidal, encargado exclusivo del crédito
destinado a los ejidatarios, funcionaría como Sociedad Anónima, con un
capital de 120 millones de pesos, suscrito en tres series de acciones: la se-
rie A, propiedad del Gobierno Federal, con valor de 115 millones de pesos;
la serie B, por 2.5 millones de pesos, propiedad de los gobiernos locales y
el Departamento del Distrito Federal; y la serie C, también por 2.5 mi-
llones de pesos, suscrita por las Sociedades Locales de Crédito Ejidal, las
Sociedades de Interés Colectivo Agrícola y los particulares.
La estructura y funciones de este Banco eran muy semejantes a las
que habían sido fijadas al BNCA por la ley de 1934, y también se le encomen-
daba la organización económica y social de los ejidatarios en las comu-
nidades agrarias que fueran atendidas por el Banco.
Las Sociedades Locales de Crédito Ejidal se regirían por la ley de
1934. Para que éstas se integraran era imprescindible la participación
de 51 por ciento de los ejidatarios que disfrutaban de la parcela y un
mínimo de 15 socios, disponiéndose, por otra parte, siempre que fuera
posible, que el crédito sería aprovechado en forma colectiva por las socie-
dades, que tratarían de funcionar cooperativa y económicamente, pues
hasta el momento, debido a que se había extremado el concepto parcela-
rio del ejido, se habían soslayado las ventajas de la explotación colectiva

de la tierra, que hacen más eficaz el aprovechamiento de la maquinaria

agrícola, las herramientas, los animales de trabajo, el almacenamiento,
la venta en común de los productos y el aprovechamiento también colecti-
vo del crédito mediante tiendas cooperativas, y permiten el desarrollo de
un sentimiento de solidaridad, provechoso para las comunidades ejidales
del país.
Las modificaciones posteriores que tuvo la Ley de Crédito Agrícola
no fueron de trascendencia en lo referente a nuestro tema; debido a esto y
principalmente a que sobre la actuación posterior de las instituciones que
esta ley encierra se han hecho análisis más serios que el presente, nos
permitimos abandonar el tema para abordarlo exclusivamente en cuanto
a sus relaciones con el crédito agrícola.

12. L A LEY GENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO
DE 1932 Y LAS LEYES SOBRE ASOCIACIONES AGRÍCOLAS
L A LEY G ENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO DEL 28 DE JUNIO DE 1932
Mediante esta ley, se buscaba crear un verdadero sistema de instituciones

de crédito cuyo eje sería el Banco de México, que para entonces comenza-
ba a asumir su carácter esencial de banco central, al quedar obligados los
bancos de depósito y sucursales de bancos extranjeros a asociarse a él y a
establecer un verdadero régimen de descuento.
La ley comprendía a las instituciones de crédito y a las auxiliares,
pero aun cuando contemplaba dentro de las primeras a las instituciones
nacionales de crédito, dejaba a éstas, así como al Banco de México, regir-
se por sus leyes especiales.
Una característica principal de esta ley es evitar la especialización
de instituciones crediticias buscada por la legislación anterior, y que
había ocasionado que, aun cuando existiesen bancos hipotecarios, re-
faccionarios, etcétera, esta especialización no pasara de ser puramente
nominal, pues una misma institución practicaba por lo general ope-
raciones que correspondían a otras. La ley reconoce esta realidad y
permite a estas instituciones practicar operaciones pasivas y activas de
crédito de distinta índole, siempre y cuando se operen en renglones es-
peciales, es decir, con un departamento y un manejo particular para
cada rama.
La ausencia de un verdadero mercado de valores y los pocos hábitos
de inversión y ahorro del público dejaban a la banca en situación de no
contar con otra manera importante de canalizar los capitales del público,
más que los depósitos en cuenta de cheques, lo que restringía enormemen-
te las posibilidades de crédito, pues hasta cierto punto obligaba a operar
estos recursos en colocaciones mercantiles de corto plazo, de ahí que, du-
rante esta época, la gran mayoría de los créditos otorgados por la banca

privada a la agricultura tuvieran la forma de pignoración de cosechas en

almacén u otro tipo netamente comercial.
Los bancos también realizaban operaciones de crédito con comercian-
tes y con agricultores bajo la forma de descuento o de préstamos mercan-
tiles a 90 días, que en realidad eran operaciones a largo plazo, debido al
antiguo sistema de renovaciones constantes, que mantienen al acreditado
en la continua zozobra de tener que reintegrar en cualquier momento su
crédito. La ley trató de evitar esta irregularidad, permitiendo a los ban-
cos la apertura, con los fondos mencionados, de créditos al descubierto y
la realización de operaciones similares que venían, de hecho, siendo prac-
ticadas en forma de descuento o de ficticios préstamos mercantiles; con
esto se le permitía al banco planear sus créditos y se le evitaba al deudor
el riesgo de hacer sus inversiones sobre la insegura base de las renovacio-
nes convencionales.
La ley trata de dar mayor elasticidad a los demás sistemas de con-
centración de recursos del público, sistemas que, por sus características,
resultan en un mayor beneficio para el crédito; así, da al bono de caja el
carácter de un simple certificado de depósito bancario, redimible a plazo o
con previo aviso y con causa de intereses, permitiendo de esta manera que
el público haga una inversión segura, sin necesidad de una disponibilidad
inmediata, y evitaba una inmovilización a largo plazo, facilitando a los
bancos otorgar préstamos a plazos mayores. Al bono hipotecario, si bien
se le mantiene con sus características generales, se le otorga toda clase
de garantías. Se reglamenta, por su parte, la Bolsa de Valores buscando
crear un verdadero mercado de valores.
Con este propio objeto de la Ley del Banco de México creó la posibilidad para
dicho instituto, de ser no sólo centro para la actividad bancaria comercial,
traducida en préstamos y descuentos a corto plazo, sino aun para la activi-
dad propiamente financiera de los bancos, traducida en operaciones de crédi-
to a largo plazo y en la emisión o circulación de papel comercial o de valores
(Diario Oficial, 29 de junio de 1932).
Las instituciones auxiliares de crédito consideradas por esta ley,

son:

12. L A L EY GENERAL DE I NSTITUCIONES DE C RÉDITO DE 1932 117
Almacenes Generales de Depósito.

Bolsa de Valores.
Cámara de Compensación.
Sociedades Financieras.
Uniones o Asociaciones de Crédito.
Se buscaba, mediante la reglamentación, ampliar el campo de opera-

ción de las instituciones auxiliares del crédito y hacer de los títulos que
éstas emitieran, un valioso punto de apoyo para las operaciones de la
banca.
Un aspecto que reviste importancia para el crédito agrícola y que en-
cuadra esta ley, es el de fijar las bases para la constitución y el funciona-
miento de las Uniones de Crédito, mediante las cuales se buscaba hacer
llegar el crédito privado a aquellos grupos de población que, por sus carac-
terísticas particulares, eran inaccesibles a las formas simples del crédito
bancario. El Estado, con base en la experiencia adquirida en la aplicación
de la Ley de Crédito Agrícola, traslada una de las unidades básicas de
ésta y la introduce con las modificaciones pertinentes en la estructura del
sistema bancario privado, a fin de permitir a éste una mayor penetración
hacia los grupos de pocas posibilidades económicas o cuya dispersión, et-
cétera, dificultasen las operaciones de crédito.
Las uniones o asociaciones pueden tener dos formas: como sociedades
de capital o como sociedades de mutua garantía. Las primeras se crean
como sociedades de capital variable, a fin de permitir un incremento de
los capitales bancarios, pero conservando siempre un capital fijo sin dere-
cho a retiro, que constituye el fondo de trabajo de estas instituciones y una
garantía marginal de sus operaciones activas de crédito. Las segundas
se establecen como sociedades de responsabilidad ilimitada o mutualis-
tas y, aun cuando no se establece un capital forzoso, sí debían mantener
un fondo proporcional a sus operaciones, que se originará en las mismas
operaciones de la sociedad y cuyo fin será cubrir los riesgos de las ope-
raciones mismas.
Las Uniones aparecen como simples agrupaciones para obtener colec-
tivamente el crédito para sus miembros y operan directamente con los
bancos. Estas organizaciones no quedaban bajo la vigilancia del Estado,

salvo cuando garantizaran la emisión de cédulas que hicieran sus socios

para ser colocadas dentro del público en general.
Este tipo de organización, de gran interés para el crédito agrícola, ha
tenido un éxito considerable, pues en la actualidad existen 57 uniones
de crédito agrícola y ganadero, con un capital pagado de 99 millones 768
mil 148 pesos, agrupando a 13 mil 757 socios, quienes poseen una super-
ficie de labor de aproximadamente un millón 832 mil hectáreas (Crédito
y Técnica Agrícola, s/d). Su capacidad de crédito es amplia, ya que la le-
gislación se los limita a 20 veces su capital pagado, es decir, casi dos mil
millones de pesos, los cuales para 1960 operaron 481 millones.
La Ley de Instituciones de Crédito era complementada por la Ley Ge-
neral de Títulos y Operaciones de Crédito, originada por la imperiosa ne-
cesidad de crear la estructura jurídica necesaria para la existencia de las
operaciones y de los instrumentos exigidos por la nueva organización que
se le pretendía dar al crédito; esta ley fue promulgada el 26 de agosto de
1932 y continúa, esencialmente, en vigor hasta la fecha.
LEY SOBRE A SOCIACIONES AGRÍCOLAS DEL 19 DE AGOSTO DE 1932
Al amparo de la antigua Ley sobre Cámaras Agrícolas Nacionales del 21

de diciembre de 1909, se habían organizado en el país muchas de estas
cámaras, cuyo fin principal era propiciar una ayuda mutua entre los agri-
cultores con cierto aspecto cooperativo. En 1932 se les cambia de nom-
bre y se les reglamenta en una forma definida, mediante la Ley sobre
Asociaciones Agrícolas del 19 de agosto del mismo año (DOF, 1932). Se
les denomina asociaciones agrícolas y quedan definidas como uniones
voluntarias de productores agrícolas, destinadas a promover el desarrollo
en general de la actividad agrícola nacional, ya que sus finalidades van
desde organizar la producción agrícola de sus asociados, mejorar la cali-
dad de los cultivos, promover cualquier medida que beneficie a la produc-
ción agrícola, a la conservación de los recursos, a la mejora de mercadeo
de productos, hasta la obtención de concesiones de crédito para sus aso-
ciados, con las mejores facilidades económicas, es decir, asumían el papel
de promotores de crédito, mas no el de intermediarios como en el caso

12. L A L EY GENERAL DE I NSTITUCIONES DE C RÉDITO DE 1932 119
de las uniones de crédito. Se trata, en suma, de organismos gremiales,

distintos de los destinados, como las cooperativas, a realizar funciones de
producción o de comercio.
Otra de sus finalidades era fomentar, cuando las condiciones sociales
y económicas de los productores lo permitiesen, el establecimiento y desa-
rrollo de organizaciones cooperativas de distintos tipos.
Las asociaciones podían tener el carácter de locales, regionales y na-
cionales, ordenadas en la forma jerárquica acostumbrada y con la obli-
gación de asociarse mutuamente. Estos organismos quedaban bajo el
amparo y vigilancia de la Secretaría de Agricultura y Fomento.
Bajo ese mismo molde surgen, en virtud de la ley del 3 de abril de 1936
(DOF, 1936), las asociaciones ganaderas, las que siguen los lineamientos
generales de las asociaciones agrícolas y, a la postre, se habían de desen-
volver con mayor efectividad que estas últimas.
Este tipo de asociaciones, entre cuyos fines se encontraba la promo-
ción del crédito agrícola y ganadero, han tenido poca injerencia en este
aspecto, pues han orientado principalmente su actuación hacia la protec-
ción mutua de sus intereses y a la organización de servicios conexos a la
producción agropecuaria.

13. O RGANISMOS DE APOYO
NACIONAL FINANCIERA
Uno de los problemas (Ley y Escritura, 1985) más difíciles que tenía el
gobierno para dar al sistema bancario una organización ágil y hacerlo
más eficiente era el tratamiento que se debía dar a los inmuebles y cré-
ditos hipotecarios que se encontraban en los activos de los estableci-
mientos de crédito, tanto de carácter nacional, particular o de sucursales
de bancos extranjeros. Los trastornos ocasionados por la revolución y por
la crisis económica por la que se atravesaba obligaron a las instituciones
de crédito a adjudicarse los inmuebles dados en garantía y de los cuales
no podían deshacerse con facilidad, de modo que, al mismo tiempo que
inmovilizaban sus recursos, no podían dar cumplimiento a los preceptos
legales sobre enajenación de inmuebles a que se refería la Ley General de
Instituciones de Crédito.
La solución se encontró en la fundación de una sociedad financiera
que, con carácter nacional, estuviera preparada para llevar a cabo con
rapidez y eficacia la realización, el fraccionamiento o la colonización de
los inmuebles que figuraban en los activos de los bancos, en condiciones
que fueran ventajosas tanto para los deudores como para los interesados
en adquirir esos bienes.
De esta manera se facultaba a las instituciones de crédito privadas,
a las nacionales y semioficiales, que aportasen a la nueva sociedad todos
aquellos bienes y créditos que, de acuerdo con la ley, no pudieran poseer.
La sociedad aludida fue creada en virtud del decreto del 24 de abril de
1934, con el nombre de Nacional Financiera, con un capital de 50 millones
de pesos, representados por dos series de acciones, la serie A suscrita por el
Gobierno Federal y que representaría la cantidad de 25 millones de pesos, y
la serie B suscrita por particulares e instituciones privadas o nacionales de
crédito que representarían el resto del capital social.

Los objetos que la ley marcaba a esta sociedad eran, principalmente:
I. Fomentar el crédito territorial por los siguientes medios:
a) Facilitar la movilización, por enajenación o fraccionamiento,

de los predios rústicos que aporten el Gobierno Federal, los
particulares o las instituciones de crédito a las que, por ley,
les está prohibido poseer inmuebles.
b) Financiar proyectos de riego, fraccionamiento o colonización,
en forma que permita el acceso a la tierra, de los elementos
campesinos deseosos de constituirse un patrimonio.
II. Adquirir los inmuebles necesarios para la formación de compa-

ñías o empresas en cuya constitución y organización intervenga,
y recibir por cuenta ajena o adquirir y conservar bienes inmue-
bles para su bonificación, fraccionamiento y colonización.
III. Hacer préstamos inmobiliarios para fines de mejoras territo-
riales.
IV. Suscribir o contratar empréstitos públicos o privados.
V. Comprar, vender o recibir en depósito, acciones, bonos y valores
de cualquier clase, y hacer sobre ellos operaciones activas de prés-
tamos, reparto o anticipo.
VI. Girar, aceptar y descontar letras y efectos de comercio así como
emitir obligaciones en los términos de la Ley General de Institu-
ciones de Crédito.
VII. Actuar como agente financiero de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, interviniendo en las transacciones que ésta in-
dique, pudiendo conceder créditos anuales al Gobierno Federal,
hasta un máximo que no exceda de dos por ciento del presupuesto
de dicho gobierno para el año anterior.
Como fin secundario de la sociedad aparece la facultad para suscribir

y contratar empréstitos, para intervenir en el mercado en actividades de
compra, venta o custodia de títulos y valores, buscando consolidar un ver-
dadero mercado de valores.

13. O RGANISMOS DE APOYO 123
Reviste gran importancia también el carácter de agente financiero

del Gobierno Federal que se le confería; se marcaba un paso de indistin-
guible significación que, dentro del campo económico, daba el gobierno,
pues de esta manera podía apoyar la emisión de sus valores hasta ese
momento basados exclusivamente en su fuerza moral.
La aportación del gobierno al capital de esta institución estaba repre-
sentada por numerario y créditos de primera clase, así como por inmue-
bles que después de haber sido castigados hasta un valor de inmediata
realización, podrían ser enajenados rápidamente y en condiciones atracti-
vas para los compradores, transformándose así en numerario que permi-
tiría impulsar a esta sociedad.
En lo referente a su capital inicial, las aportaciones del Gobierno Fe-
deral se pueden resumir en la siguiente forma:
Tabla 5. Capital inicial: aportaciones Gobierno Federal
Inmuebles
Caja de Préstamos predios rústicos $717 059
Comisión Monetaria predios rústicos $2 440 454
Comisión Monetaria predios urbanos $10 063
Gobierno Federal predios rústicos $614 000
Banco Agrícola $15 000
Créditos hipotecarios y valores
Comisión Monetaria $7 535 389
Caja de Préstamos $139 876
Banco Agrícola $150 000
Créditos y valores “Comisión Monetaria” $801 681
Valores Comisión Monetaria $532 955
Valores Caja de Préstamos $1 500 000
Valores Gobierno Federal $3 750 000
Muebles y útiles “Comisión Monetaria” $66 707
Productos agrícolas “Comisión Monetaria” $450 000
Efectivo “Comisión Monetaria” $1 276 713
Total $20 000 000
Fuente: Campos (1960).

No obstante que la creación de esta sociedad estaba ligada íntima-

mente al desarrollo del crédito agrícola mediante el fomento del crédito
territorial, tanto de las instituciones nacionales como privadas, parece
no haber tenido éxito en el desempeño de este tipo de funciones, ya que
en virtud de la ley del 2 de diciembre de 1935, devolvió estas funciones al
Banco Nacional de Crédito Agrícola, junto con las propiedades que había
recibido, así como su activo y pasivo afectos a estas actividades. A partir
de esta fecha la Nacional Financiera asumió su papel de institución pro-
motora del desarrollo económico e industrial del país.
LOS ALMACENES NACIONALES DE D EPÓSITO
Para complementar la acción de las instituciones nacionales de crédito

agrícola que habían sido fundadas de acuerdo con la ley reformatoria de
la del crédito agrícola de 1935, el gobierno fundó en abril de 1936 (Cam-
pos, 1960) los Almacenes Nacionales de Depósito, los cuales tenían como
fin almacenar los productos de los agricultores y ayudarlos en la con-
secución de préstamos prendarios mediante los certificados de depósito,
evitándose así que el agricultor se viera obligado a realizar ventas forza-
das, con la consiguiente disminución de su ingreso; los recursos obtenidos
mediante créditos prendarios en los bancos nacionales o en los privados
le permitían solventar sus necesidades inmediatas y esperar a vender su
grano a mayor precio.
Los Almacenes Nacionales de Depósito complementaban a los existen-
tes que prevenía la legislación bancaria, y fueron éstos uno de los principa-
les conductos que utilizó la banca privada para canalizar recursos hacia el
sector agrícola, al grado que durante mucho tiempo la gran mayoría de las
operaciones de ésta hacia los agricultores fue bajo este sistema.
Los Almacenes Nacionales de Depósito han evolucionado de manera
importante y para 1960 se encontraban incorporados a un consorcio en el
que participan en forma coordinada la Compañía Nacional de Subsisten-
cias Populares, el Banco Nacional de Crédito Agrícola y el Banco Nacio-
nal de Crédito Ejidal. Su capacidad de almacenamiento estaba calculada
para 1960 en 1 millón 200 mil toneladas.

14. ALGUNOS ASPECTOS
DEL CRÉDITO AGRÍCOLA (1930-1942)
EL BANCO DE MÉXICO
La intervención del Banco de México en la canalización del crédito ha-

cia la agricultura tiene para esta época distintas modalidades; entre
ellas encontramos una intervención significativa en el establecimiento
de instituciones de crédito mediante préstamos a los futuros accionistas
(Banco de México, 1934) como en los casos del Banco Refaccionario y
Fideicomisario de Coahuila, el Banco Algodonero Refaccionario, el Ban-
co de Sinaloa, el Banco Platanero de la Huasteca Veracruzana, etcéte-
ra, instituciones destinadas principalmente al crédito agrícola. Con la
fundación de estos bancos se trataba de dar una localización al crédito,
evitando el establecimiento de sucursales, que en el aspecto de calidad
y eficiencia del crédito quedaban en condición de inferioridad junto a los
bancos locales, ya que su administración y dirección se integraba gene-
ralmente con personas de la localidad, conocedoras de los clientes y de
sus necesidades, y no estaban sujetos a las resoluciones de centrales que
difícilmente podían, a la distancia, darse cuenta de las verdaderas nece-
sidades, y que aunaban a esto la consiguiente lentitud en los trámites de
las operaciones.
Se esperaba que estas instituciones, por su propia orientación hacia
la agricultura, operaran el crédito agrícola a las tasas de interés y a los
plazos adecuados; sin embargo, la mayoría de ellas orientaron sus opera-
ciones hacia el comercio, las que operaron con la agricultura lo hicieron
sobre las bases del corto plazo y la pignoración de las cosechas, que evi-
taban en cierta forma la realización precipitada de éstas y permitían al
agricultor esperar mejores condiciones de venta.
En 1933 fue reformada la ley del Banco de México, extendiéndose a
seis meses el plazo para las operaciones de descuento, que en virtud de la

legislación anterior no podían exceder de 90 días. Entre los títulos suscep-

tibles de descontarse se incluían los procedentes de créditos de avío, con
lo cual se abrieron a la banca privada las puertas para una operación más
correcta del crédito agrícola.
El 28 de agosto de 1936 se expidió una nueva Ley Orgánica del Ban-
co de México, en virtud de la cual éste se afirmó definitivamente en
su carácter de Banco Central, acentuando su función reguladora de la
economía del país. Se le prohíbe pagar intereses por los depósitos a
la vista; se le amplía el plazo para descuento de operaciones agrícolas
hasta nueve meses, y aun cuando estos plazos son en forma restringida,
se busca ofrecer a los bancos que operen avíos agrícolas, una garantía
de apoyo en cualquier situación en que se vean obligados a dar liquidez
a su cartera.
En la práctica (Fernández, 1940) el Banco fijaba a cada institución
una línea de crédito para redescuentos en cada ejercicio. En dicha fijación
se hacía una clasificación gruesa de los documentos de acuerdo con su
índole y plazo, asignándose a cada grupo una parte del monto total de la
línea, aunque frecuentemente se concedían transferencias o amplificacio-
nes. De esta manera el Banco puede perseguir ciertos fines conforme a su
política general.
Esta misma ley autorizaba al Banco para operar con valores (acepta-
ciones, bonos de caja, obligaciones, cédulas y bonos hipotecarios) y títulos
bancarios, siempre y cuando no consistieran en acciones de sociedades
mercantiles, quedando así abierto a dicho instituto el acceso de todas las
formas de crédito que había estado atendiendo sólo por la vía del redes-
cuento.
Para 1937, el Banco descontaba efectos provenientes de créditos de ha-
bilitación o avíos agrícolas y cuyo vencimiento podía tener término de un
año, pero siempre y cuando éstos fueran pagaderos a un plazo no mayor de
270 días a partir de la fecha del descuento.
Otro aspecto de importancia para el crédito agrícola fue el apoyo que
en distintas formas dio el Banco de México a las Instituciones Nacionales
de Crédito; así, desde 1932, el Banco Nacional de Crédito Agrícola rea-
lizaba con aquél operaciones de descuento de letras de cambio, bonos de
prenda y pagarés comerciales. Los Almacenes de Depósito del Crédito

14. A LGUNOS ASPECTOS DEL CRÉDITO AGRÍCOLA (1930-1942) 127
Agrícola que se fundaron para estas fechas como instituciones, pero casi
sin contar con capital, podían operar gracias a líneas de crédito para redes-
cuentos concedidas por el Banco de México.
La ley limitaba las operaciones del Banco de México con el Banco
Agrícola a un máximo de cinco por ciento de su capital, límite que rá-
pidamente fue agotado por el Banco Agrícola; pero ante la necesidad de
nuevos recursos, éste se vio obligado a operar con el Banco de México por
el conducto indirecto del Gobierno Federal. En 1937 el Banco de México
le otorgó, por cuenta del gobierno, un crédito por siete millones de pesos,
que a fines del propio año hubo necesidad de convertir en aportación de
capital; en ese mismo año logró por primera vez descontar las operaciones
de su cartera de avío en el Banco de México, lo que vino a significar la
obtención en este solo año de poco más de tres millones de pesos. En 1938
le abrió el banco central una línea de crédito de 11 millones 200 mil pesos
para el redescuento de efectos comerciales como bonos de prenda, letras
de cambio y pagarés comerciales.
El Banco Nacional de Crédito Ejidal no estaba asociado con el Ban-
co de México; de ahí que encontrara sus puertas cerradas al tratar de
obtener fondos, y tuviera que recurrir a las instituciones de capital priva-
do, las cuales a su vez se basaban en redescuentos con el Banco Central,
es decir, los documentos que llevaban la garantía del Banco Ejidal y de
los productos agrícolas a los que los préstamos se habían dedicado, eran
redescontados por el Banco de México a la institución privada, dejando al
Banco Ejidal en una situación injusta y que sólo nos indica que el propio
Estado no le reconocía el carácter de un verdadero banco a esta nueva
institución. Con lo anterior se colocaba a las instituciones privadas en un
nivel superior al del Banco Ejidal.
LOS BANCOS PROVINCIALES
Durante la segunda parte del periodo en estudio, la Secretaría de Hacien-

da, con apoyo del Banco de México y otras instituciones oficiales, estuvo
alentando la creación de bancos “provinciales” (Martínez, 1940), con los
que se pretendía impulsar el crédito bancario privado hacia la agricultura,

pues se planeaban como instituciones privadas de crédito agrícola y así

lo expresaban sus escrituras constitutivas al referirse a sus operaciones
activas de crédito.
Hasta 1940 se habían fundado tres instituciones de este tipo, el de
Sinaloa, el de Guadalajara, y el de Zamora. En todos ellos sus recursos se
componían por aportaciones del Banco de México, el Banco de Comercio
Exterior, la Cía. Exportadora e Importadora Mexicana y capital privado.
Se buscaba, en esta forma, localizar el crédito bancario privado en las
zonas eminentemente agrícolas; sin embargo, algunos de estos bancos
se dejaron llevar por la corriente netamente comercial igualándose a los
demás bancos y frustrando así un sano esfuerzo del Estado en favor del
crédito agrícola privado.
EL CRÉDITO DIRECTO DEL GOBIERNO A LA AGRICULTURA
El periodo a que nos referimos es significativo por los esfuerzos realiza-

dos por el Gobierno Federal y aun por los propios gobiernos locales para
canalizar recursos hacia la agricultura, esfuerzos a los que haremos refe-
rencia, sin pretender abarcarlos todos y sólo a modo de ejemplificar, pues
muestran la inquietud del Estado en este aspecto.
En mayo de 1931 (Diario Oficial del Estado de Guerrero, 1931) la le-
gislatura del estado de Guerrero expidió un decreto disponiendo el estable-
cimiento de un departamento refaccionario dependiente de su tesorería
general, que cubriera los fines de un banco agrícola refaccionario, y para
constituir su capital se debió aplicar el producto total de los certificados
de inscripción catastral.
Por decreto local del 20 de noviembre de 1931 (Diario Oficial del Go-
bierno de Zacatecas, 1931) se creó en Zacatecas la Caja Central Agrícola
del Estado, que tenía como fin otorgar préstamos exclusivamente a ejida-
tarios, fraccionistas (tenedores de tierras de acuerdo con la ley local de
fraccionamiento de latifundios) y agricultores en pequeño. Tendría la for-
ma de sociedad anónima y su capital estaría integrado por suscripciones
del gobierno del estado, por las cajas regionales y locales, así como por las
cooperativas agrícolas de responsabilidad solidaria e ilimitada.

El gobierno de Tabasco financiaba desde 1932 (Memoria, 1934), con

sus propios fondos, un sistema de cajas rurales destinadas a fomentar
la agricultura, principalmente la ejidal y para las cuales se creó un im-
puesto adicional de 10 por ciento sobre las propiedades rústicas y urba-
nas. Por otra parte, el propio gobierno del estado concedía préstamos
refaccionarios a los colonos que se establecieran en los predios de su
propiedad.
En 1933 el gobierno de Sonora funda, con su aportación, la de los
agricultores y la del Gobierno Federal, el Banco Agrícola Sonorense, el
cual queda establecido en Ciudad Obregón.
El gobierno del estado de Veracruz, por su parte, sostenía una institu-
ción refaccionaria agrícola, cuyo capital se incrementaba con descuentos
que se hacían de sus sueldos a los empleados públicos.
La propia Secretaría de Agricultura y Fomento mantenía en esos
años una agencia comercial que podía ser considerada como institución
de crédito, pues proporcionaba créditos a los agricultores en forma de ma-
quinaria agrícola.
EL CRÉDITO DE LOS BANCOS PRIVADOS A LA AGRICULTURA
Como hemos visto, el crédito bancario privado se otorgaba a la agricul-

tura, principalmente en forma de pignoraciones de cosechas; pero, al po-
nerse en vigor la ley reglamentaria del artículo 28 constitucional, que
contenía entre otras algunas medidas restrictivas contra los monopolios,
consideró como acciones monopolísticas las operaciones bancarias de
pignoración de artículos de primera necesidad. Esto puso a los bancos
en una situación anormal (Excélsior, 1931), ya que, por otra parte, la
Ley General de Instituciones de Crédito les autorizaba ese tipo de ope-
raciones. La Secretaría de Industria, aun en contra de la opinión de la
Secretaría de Hacienda, aplicó a los bancos las sanciones marcadas por
la ley, y finalmente fue modificada la Ley Reglamentaria, con lo que
se restableció la tendencia ya acostumbrada del crédito bancario priva-
do hacia las operaciones de pignoración de cosechas en almacén, prés-
tamos comerciales con garantía prendaria, préstamos quirografarios a

los agricultores y excepcionalmente créditos de avío y refacción a plazos

aceptables.
De 1930 a 1934 (Rosado, 1942), los préstamos a corto plazo de los ban-
cos privados ascendieron a 863 millones 691 mil pesos, mientras que los
de avío y refacción agrícola sólo representaban la cifra de 91 millones 587
mil pesos, es decir, 9.5 por ciento del total de créditos otorgados, lo que,
en un país eminentemente agrícola, como era entonces el nuestro, hacía
aparecer a la producción agrícola como desamparada.
Para septiembre de 1933 funcionaban en el país 76 instituciones de
crédito, siete sucursales de bancos extranjeros, 11 almacenes generales
de depósito, tres uniones de crédito y seis sociedades financieras. Las ins-
tituciones de crédito en el país controlaban, para fines de 1934, recursos
por la suma de 656 millones 576 mil pesos.
Como en casos anteriores y sólo a fin de ejemplificar la forma de ope-
ración del crédito agrícola de la banca privada, nos permitiremos citar
algunas operaciones realizadas entonces.
Por los años de 1930 y 1934 (Fernández, 1940), el Banco Nacional de
México concedía préstamos pignoraticios sobre cosechas en almacén a
los agricultores; el importe de estos préstamos nunca rebasaba de 60 por
ciento del valor del grano depositado, y la garantía se constituía prime-
ramente por el grano pignorado, y después por pagarés colectivos, ya que
este tipo de crédito rara vez se concedía en forma individual, y finalmen-
te por el pagaré individual que firmaba cada interesado. Estas opera-
ciones, en las que también participaba el Banco de Londres y México, se
hacían principalmente con trigo en el Bajío y en la Laguna, y con arroz
en Sonora.
El Banco Mercantil con sucursal en Tijuana, otorgaba, por esas
fechas, préstamos de avío para siembras de cebada, malta y avena, a
agricultores en pequeño, y en igual forma lo hacía el Banco Mexicano
Refaccionario en la Laguna.
Un aspecto de gran importancia del financiamiento del crédito agrícola
por la banca privada fue el que realizó ésta mediante la intervención de los
bancos nacionales.
El Banco Nacional de Crédito Ejidal, cuyo capital era reducido para
las necesidades tan grandes que se proponía cubrir, pensó en servir de

conducto para canalizar créditos de la banca privada hacia el sector eji-

dal. En 1938 (Fernández y Acosta, 1961) comenzó a hacer este tipo de
operaciones, destinando los recursos que obtenía a los ejidos de mayor
capacidad de pago; estas operaciones no eran, en realidad, operaciones
pasivas, ya que el Banco servía como conducto, fiador, distribuidor, ins-
pector y cobrador de créditos agrícolas de fuentes privadas, las que a su
vez descontaban estas operaciones en el Banco de México, asumiendo
así, la banca privada, un papel de intermediaria entre éste y el Banco
Ejidal. El monto de dichas operaciones fue significativo, pues mientras
en 1938 se elevaba a poco más de tres millones de pesos, para 1940 al-
canzaba casi 18 millones de pesos, cifra que representaba 27 por ciento
de los préstamos del Banco Ejidal en ese año. Este capital se obtenía en
los bancos privados o en firmas privadas como la United Sugar Com-
pany o la Anderson Clayton and Co., pero éstas nunca compartían en
realidad los riesgos del crédito agrícola, pues el Banco debía devolverlos
íntegramente. El Banco no perseguía con esto ningún fin lucrativo, pues
no obtenía intereses de estas operaciones y, por el contrario, absorbía los
gastos de operación.
El Banco Nacional de Crédito Agrícola, que se encontraba en mejor
situación al estar asociado con el Banco de México, también tuvo que re-
currir a financiamientos privados para suplir lo exiguo de su capital; por
ejemplo, en 1939, a fin de atender a agricultores de la Comarca Lagunera,
hizo un convenio con la Secretaría de Hacienda y el Banco Nacional de
México, mediante el cual el agricultor recibiría su crédito compuesto en 20
por ciento con recursos del Banco Agrícola, otro 20 por ciento con recursos
de la Secretaría de Hacienda y el 60 por ciento restante con recursos del
Banco Nacional de México (El Siglo de Torreón, 20 de enero de 1939).
El hecho de estar el Banco Agrícola asociado al Banco de México dio
distintas modalidades a sus operaciones con recursos privados, siendo la
principal la que se hacía sobre la base de aceptaciones comerciales,1 pues
el Banco Agrícola giraba letras a favor de una firma o institución con
quien previamente había hecho un contrato de crédito con base en acep-
taciones comerciales; ya aceptados estos efectos, el Banco los descontaba
1
Datos de la Comisión Nacional Bancaria; se refiera a monto total, no a saldos de cartera.

en el Banco de México, que los tomaba en virtud de la garantía que re-

presentaba la firma privada. El importe de estos descuentos se aplicaba
a refaccionar a pequeños agricultores, quedando los productos agrícolas
afectados al pago del crédito.
Los vencimientos se hacían coincidir con la venta de las cosechas, pues
el Banco se comprometía generalmente a entregar al aceptante el importe
de las letras con anticipación a la fecha en que el Banco de México las pre-
sentara para su cobro; de esta manera, el capital privado se convertía en
una ficción que permitía, como en los casos anteriores, la canalización de
recursos del Banco de México hacia los productores agrícolas.
Para fines de 1940, la banca privada, compuesta por 66 bancos, tenía
préstamos otorgados en la siguiente forma:2
Tabla 6. Préstamos otorgados por la banca privada, 1940
Concepto Monto Porcentaje

Préstamos agrícolas $154 928 400 9.7
Préstamos industriales $498 161 100 31.4
Préstamos comerciales $857 393 900 54.3
Otros préstamos $72 558 100 4.6
Total $1 583 041 500 100
Fuente: Datos de la Comisión Nacional Bancaria; se re-
fiere a monto total, no a saldos de cartera.
Los dos bancos agrícolas nacionales otorgaron en ese mismo año prés-
tamos por 161 millones 274 mil 486 pesos y, aun cuando la cifra de crédito
agrícola operado por la banca privada aparece como semejante, esto sólo
es aparente debido a que los financiamientos privados son generalmente
a corto plazo o bajo el sistema de renovaciones, permitiendo que unos mis-
mos recursos aparezcan varias veces como créditos otorgados durante un
ejercicio.
Durante los años de 1939 y 1940 se hizo sentir en México una fuerte
restricción del crédito (Banco de México, 1934) y una baja sensible en
2
Datos de la Comisión Nacional Bancaria; se refiera a monto total, no a saldos de cartera.

la inversión capital, debido a la salida del país de fuertes capitales que

temían a la tendencia social que estaba tomando el Estado, o que resul-
taban afectados por la expropiación petrolera; esta fuga de capitales se
calcula que de 1935 a 1939 había alcanzado la fantástica suma de 1 145
millones de pesos y que, de no haber sido por un programa ininterrumpi-
do de inversión en obras públicas, hubieran provocado un fuerte colapso
económico.
Sin embargo, para fines de 1940 la situación internacional, de plena
guerra mundial, provocó el regreso de la mayor parte de esos capitales y
de otros extranjeros que buscaban refugio en el país. La actividad econó-
mica y el crédito aumentaron rápidamente, obligando al Banco de México
a tomar medidas enérgicas con el fin de restringir una expansión peligro-
sa de las operaciones bancarias, pues podía propiciar la inflación.
Una de esas medidas fue la originada por la reforma a su Ley Orgáni-
ca del 31 de diciembre de 1941, en la cual le facultaba para elevar, en caso
necesario, el depósito obligatorio que por ley tenían en el propio Banco de
México las instituciones autorizadas para recibir depósitos a la vista, a
plazo o en cuenta de ahorros; dicho depósito (Encaje Legal) se elevó hasta
50 por ciento de sus obligaciones de esa clase, el cual estaba antes estipu-
lado que no debía ser menos de cinco ni mayor de 20 por ciento.
En 1942 el Banco de México aplicó un control cualitativo del crédito,
fijando al mismo tiempo una tasa única de redescuento, y proyectando su
política de crédito a estimular la producción y todos aquellos renglones
que el Estado considerara necesarios de promover, en vista a facilitar el
desarrollo nacional.

15. EL BANCO NACIONAL DE CRÉDITO E JIDAL
Este Banco tuvo relevancia durante la época más importante del Reparto
Agrario, pues su financiamiento a los nuevos ejidos fue primordial al evi-
tar que la tierra de muchas de las grandes haciendas; así como de gran-
des zonas agrícolas y ganaderas que se afectaron durante y después de la
época Cardenista, y que pasaron a manos del ejido y los ejidatarios dejara
de producir; por el contrario, la producción nacional creció a ritmos ele-
vados y satisfactorios para la necesidades de un país que se desarrollaba
rápidamente.
El Banco, con procedimientos financieros no siempre ortodoxos,
desempeñó su papel y fue cimiento de un crecimiento que demandaba el
país, tanto para justificar su Reforma Agraria como para satisfacer sus
necesidades de alimentos y materias primas. Por esta razón es que nos
detendremos un poco más en la descripción de su actuación a través de la
historia del crédito agrícola en el país, llevándola inclusive a un periodo
más amplio (1935-1974) con el fin de tener una mayor visión de su impor-
tancia dentro de la política agropecuaria.
Como se ha expresado, las características propias de la tenencia
de la tierra ejidal, la resistencia de la banca privada y aun de la oficial
para operar con los productores ejidales y la importancia creciente de
estos dentro de la estructura productiva nacional, llevó al Estado a
fundar una institución especializada en la atención de este tipo de pro-
ductores.
El Banco Nacional de Crédito Ejidal, como hemos visto, surgió al am-
paro de la modificación que en 1935 se hizo a la Ley de Crédito Agríco-
la, con los mismos postulados de organización del Banco Agrícola, y sólo
adecuada a las características de la tenencia de la tierra y organización
del ejido. Así el sistema crediticio ejidal quedó integrado por el Banco
Nacional de Crédito Ejidal, las Sociedades Locales de Crédito Ejidal y las
Sociedades de Interés Colectivo Agrícola.

Al ser modificada la ley se suprimen los Bancos Regionales, que pos-

teriormente volverían a aparecer tanto en el sistema del Banco Agríco-
la como del Ejidal, para tomar finalmente, en éste, la denominación de
Bancos Agrarios.
Para la organización de las Sociedades Locales de Crédito Ejidal
era requisito, como ya se mencionó la participación de 51 por ciento de
los ejidatarios que en el ejido disfrutaran de parcela, y un mínimo de 15
socios. Posteriormente se abolió la proporción forzosamente mayorita-
ria dentro del ejido y se estableció que podían fundarse sociedades con
un mínimo de 10 socios. Todavía más, los grupos solidarios se organi-
zan con menos de 10 miembros, pero carecen de personalidad jurídica y
se les considera temporales. Así, en un mismo ejido podía haber varias
organizaciones.
El fuerte incremento que tuvo el reparto agrario en la época Carde-
nista y la necesidad de atender la producción de zonas eminentemente
agrícolas que habían sido afectadas (La Laguna, El Yaqui, Nueva Ita-
lia, Yucatán, etcétera) y en las cuales no podía correrse el riesgo de de-
jar a la agricultura ejidal sin el financiamiento adecuado, pues podía
dislocarse seriamente la producción, hicieron que la actividad de esta
nueva institución crediticia se desarrollara rápidamente. En su primer
año de operación prestó más del doble de los créditos otorgados por
el Banco Agrícola y en el segundo año esta proporción era 7.5 veces
mayor.
La acción de esta institución fue definitiva en eliminar el peligro que
un proceso agrario acelerado significaba para la producción agrícola. El
Banco no sólo actuó como fuente de crédito, sino que participó activamen-
te en la organización, administración y vigilancia de las nuevas unidades
de producción que la Reforma Agraria iba creando a elevado ritmo. Para
aquella época, el Banjidal desempeñó un papel importante en los distin-
tos aspectos que había que emprender en forma paralela al proceso de
afectación y reparto agrario.
Posteriormente, debido a un cambio en la orientación del proceso
agrario, el Banco limitó su acción de organización y promoción a nivel
de ejido, concretándose más en su acción crediticia. Este cambio en la
política de acción del Banjidal fue demasiado temprano para dejar una

15. E L B ANCO N ACIONAL DE C RÉDITO E JIDAL 137
organización sólida dentro de las unidades que había ayudado a organi-

zar y que, lógicamente, se empezaron a desmoronar.
O RGANIZACIÓN
Al igual que el Banco Nacional de Crédito Agrícola, el Banco Ejidal

estaba dentro del área de influencia de la Secretaría de Agricultura
y Ganadería, cuyo titular era el presidente del Consejo de Adminis-
tración.
Treinta y siete años después, en 1972, el Sistema del Banco Ejidal
estaba integrado por tres Bancos Agrarios (a semejanza de los Bancos
Regionales del Agrícola), 23 agencias, tres sucursales, una Dirección de
Sociedades Ejidales Colectivas Ganaderas y cuatro Jefaturas de Zona
con dependencia directa de la oficina matriz. En la base de esta orga-
nización se encontraban las Sociedades Locales de Crédito Ejidal, los
grupos solidarios y los núcleos comunales.
Los Bancos Regionales de Crédito Ejidal (que para entonces ya se de-
nominaban Bancos Agrarios), obedecían a una política descentralizadora
del crédito cuyo germen ya aparece en la ley de 1926 y fueron implantados
por la Ley de Crédito Agrícola de 1955. Se fundaron tres de estos bancos
en lugar de las tres más importantes agencias que el Banco Ejidal tenía:
La Laguna, Michoacán y Yucatán.
Estos bancos filiales tenían el carácter de sociedades anónimas y su
capital estaba representado por dos series de acciones: la serie A suscrita
por el Banco Nacional de Crédito Ejidal, y la serie B, que podía suscribir-
se libremente. Su capital no podía ser menos de 10 millones de pesos. La
autonomía de estas instituciones es relativa, puesto que en su Consejo de
Administración tienen gran influencia los representantes de la serie A,
ya que dos consejeros de esta serie, entre cinco que integran el Consejo,
podían vetar sus resoluciones.
En la práctica, estos bancos dependían para su operación casi exclu-
sivamente de los recursos que les otorgaba el Banco Nacional de Crédito
Ejidal, con lo que la acción descentralizadora que se perseguía con su
instauración se perdía en parte.

CRÉDITO OPERADO
Los préstamos operados por este sistema mostraron una tendencia más
o menos uniforme de crecimiento y se muestra mucho más firme su incre-
mento que en el Sistema Banco Agrícola. Entre 1936-1938 y 1966-1971,
la cantidad de crédito operado (a precios constantes) se expandió a una
tasa media anual de 2.16 por ciento, cifra inferior nuevamente al creci-
miento del producto agrícola bruto estimado para el mismo periodo. Esto
nos indica que el crecimiento experimentado quizá sólo haya sido capaz
de afrontar las mayores necesidades que una agricultura tecnológicamen-
te más desarrollada requiere, y que su cobertura, como se verá adelante,
no se amplió, no obstante que el número de explotaciones ejidales aumen-
taron fuertemente de 1937 a 1972.
La composición del crédito operado por el Banco Nacional de Cré-
dito Ejidal es más constante en cuanto se orienta en forma primordial
a otorgar préstamos de sostenimiento, vía la operación de créditos de
avío, dando poca importancia a los créditos de capitalización para las
unidades ejidales. En el mejor de los casos (excepción hecha de los años
1936 y 1937) los créditos refaccionarios alcanzan al 20 por ciento de su
operación.
Lo anterior seguramente ha tenido serios efectos sobre la eficiencia
con que operó el Banco y su propia clientela, pues no sólo no existió un
aumento significativo en su cuantía de operaciones, sino que ha otorgado
poco crédito refaccionario, no obstante haber sido una institución cuyo
objetivo fundamental debería ser la capitalización y elevación de la capa-
cidad productiva de los grupos ejidales cuya atención le fue encomendada.
Éstos, por los reducidos recursos con que fueron dotados y el nivel del cual
deben partir, era difícil que consiguieran incrementar las inversiones.
Por otra parte, no sólo la cuantía de su operación fue insuficiente para
atender a un sector ejidal creciente en número y necesidades, sino que
una gran parte de sus recursos se canalizaron tradicionalmente a de-
terminadas regiones del país, lo cual hace más ostensible la carencia
de recursos del sector ejidal en el resto del país. La Laguna, el Valle del
Yaqui y Yucatán, generalmente absorbían cerca de 50 por ciento de las
operaciones del Banco.

PRODUCTORES ATENDIDOS
La variación que su clientela tenía, pues no obstante que las sociedades

“organizadas” se fueron incrementado constantemente, hasta llegar a ser
alrededor de 9 600, y que el número de sociedades en operación también
aumentó sensiblemente, el número de ejidatarios atendidos descendió, de
un promedio de 300 mil en 1936-1938, a casi 242 mil en 1967-1969, pasan-
do por un máximo de 340 mil en el bienio 1954-1956. La mayoría de los eji-
dos existentes en la actualidad fueron alguna vez atendidos por el Banco
Ejidal, mientras en un cierto año no atendió sino a 20 por ciento (ejidos con
sociedad local o grupo solidarios) y a 13 por ciento del total de ejidatarios.
Concretamente, para 1969 el número de ejidatarios beneficiados con la tie-
rra se estimaba en 2.5 millones, con lo cual el Banco Ejidal apenas atendía
a 10 por ciento de su clientela potencial.
Sin embargo, hablar en este caso de clientela potencial es incurrir en
una falacia, pues mientras esta institución tenga la organización y los
objetivos de un Banco y sus normas de operación sean de carácter banca-
rio, no debe afirmarse que todos los ejidatarios eran potencialmente sus
clientes. La realidad es que, dentro de la masa ejidal existen numerosos
campesinos dotados con tan pobres recursos que no pueden ser sujetos
de una política ortodoxa de crédito. Su problema no es tanto la falta de
capital, como el recurso tierra (o agua) con que combinar dicho capital. Es
decir, se trata de unidades o empresas agropecuarias económicamente
submarginales; algunas de estas tienen potencialidades de mejoramiento
y otras no. La parte con potencialidades requiere, para desarrollarlas, de
una acción compleja y costosa que escapa o rebasa la operación bancaria.
Esto mismo puede expresarse en referencia a la clientela “potencial” del
Banco Agrícola.
Con anterioridad el propio Banco Ejidal realizó un estudio con el fin
de clasificar a su clientela dentro de los siguientes renglones:
a) Con capacidad actual y potencial de pago.

b) Sin capacidad actual, pero potencial de pago, con ayuda del crédito.
c) Sin capacidad actual ni potencial de pago, aun con el auxilio del
crédito.

Las conclusiones fueron desalentadoras, no obstante que se trataba

de la clientela con la que ya operaba el Banco: dentro de la categoría
sin capacidad actual ni futura de pago, quedaban cerca de 35 por ciento
de los ejidatarios que recibían o habían recibido créditos de esta ins-
titución. En otras palabras, a pesar del reducido grupo de ejidatarios
que resultaron beneficiados con el crédito, el Banco encontró dentro de
su clientela una elevada proporción de ejidatarios que no podían ser
sujetos de una política de crédito normal, es decir, que no son “sujetos
de crédito”.
Este último término (sujetos de crédito) se ha manejado con los más di-
versos fines y ha provocado enconados debates, pues bastaba que el Banco
tuviera una operación exitosa de crédito para que se proclame que “el
ejidatario” sí es sujeto de crédito, en contra del argumento esgrimido por
algunas instituciones privadas de que “el ejidatario” (así, en general) no
es sujeto de crédito.
Esta generalización que sobre el conjunto del estrato ejidal se suele
hacer, resulta absurda, pues sabemos que, dentro del estrato ejidal, los
recursos con que han sido dotados los ejidatarios varían enormemente: de
15 ha de riego en Mexicali, por citar un ejemplo, a menos de una hectárea
de mal temporal en algunas zonas del centro del país.
Este tipo de generalizaciones encubre un serio problema de la estruc-
tura agraria del país y ha impedido que se enfrente eficazmente con las
medidas e instrumentos necesarios, una realidad presente: mientras un
grupo numeroso de ejidatarios no sólo son clientes sanos del Banco Ejidal,
sino aun de la banca privada más estricta en sus operaciones, una parte
importante del sector ejidal no es sujeto de crédito de ninguno de los tipos
de crédito existentes actualmente y requiere de la creación de otros siste-
mas e instituciones que afronten en forma adecuada los problemas de su
desarrollo.
No definir la situación descrita hizo que al Banco Ejidal se le enco-
mendaran tareas que era incapaz de cumplir, a no ser con la pérdida de
los recursos otorgados para el crédito. Esto trajo su desprestigio ante
quienes esperaban que trabajara bancariamente, sin incurrir en pérdi-
das; asimismo se ha provocado el desprestigio del sector ejidal cuya aten-
ción se le tenía encomendada.

L AS SOCIEDADES LOCALES DE CRÉDITO EJIDAL
Llama la atención el hecho de que el Banco haya organizado un número

elevado de Sociedades Locales de Crédito Ejidal y la relativamente baja
proporción de éstas con que llegó a operar, pues en algunos años se llega
apenas a 50 por ciento. En igual forma, el número de sociedades en opera-
ción varía significativamente de un año a otro; de 1964 a 1965, por ejem-
plo, dejó de operar con más de tres mil sociedades. Esta situación podría
explicarse por la carencia general de recursos que el Banco tenía ante las
necesidades que debía hacer frente, en las fuertes fluctuaciones que sus
recursos experimentan de un año a otro, así como en la insolvencia de
muchas de las sociedades organizadas.
La falta de recuperaciones de muchas sociedades hacía que el Banco
les dejara de otorgar crédito y quedaran “en recuperación”, es decir,
con los préstamos suspendidos. Esta situación no sólo les cerraba el fi-
nanciamiento, sino el acceso a otras fuentes de crédito, pues la “prela-
ción” que el Banco se reservaba de cobrar el total o parte de sus adeudos
de la producción que se obtenga mediante otro financiamiento, reduce
la capacidad de pago de estas sociedades y hace que las posibles fuentes
de crédito se resistan a correr el riesgo de prestar a quienes se sabe ya
se han endeudado y tienen reducida su capacidad de pago. Un numero-
so grupo de ejidatarios en el país se enfrentaba a este problema; lo que
frecuentemente propiciaba el arrendamiento de tierras ejidales, pues los
ejidatarios en esta forma encontraban salida al hecho de tener cerradas
las puertas del financiamiento.
Una situación que influyó en los resultados del Banco Ejidal ha sido la
falta de funcionamiento real de las sociedades. Hecho a un lado el aspecto
de simplificación de trámites administrativo-burocráticos y el ahorro en
gastos de administración que la operación de las sociedades puede dar a
este banco, la asociación de pequeños productores es, en muchos casos, el
único medio para que éstos que individualmente carecen de capacidad de
absorción y reintegración del crédito, lo puedan obtener por medio de la
asociación. Sin embargo, el Banco no pudo impulsar y consolidar la orga-
nización cooperativa de propósitos múltiples en su base, al grado de que
un gran número de sociedades no tenían de ello más que el nombre.

Esta situación encontraba su origen en varias razones, entre ellas:
a) La formación cooperativa de los grupos es una labor conjunta de

educación, práctica, convencimiento, desarrollo de potencialidades,
creación de incentivos comunes, orientación hacia objetivos cuya
consecución represente beneficios tangibles para el grupo, etcétera.
En esta labor el crédito es un valioso auxiliar o en todo caso un
ingrediente necesario, pero no suficiente, o es apenas un punto de
partida. Por tanto, es difícil que su sola acción cree un verdadero
espíritu cooperativo y una conciencia de metas dentro de los miem-
bros de la sociedad, si no va acompañado de una labor de educación,
planeación, administración y asistencia técnica que el Banco no
pudo proporcionar en forma adecuada.
b) La tendencia general a operar créditos de avío que tuvo el Banco
hizo que se emplee poco uno de los incentivos más importantes
que la sociedad podría tener para su operación: la mayor capaci-
dad que la asociación le otorga para capitalizar la explotación y
elevar sus rendimientos generales. El mayor interés hacia la aso-
ciación surge cuando la unión de un individuo con el grupo le da
la oportunidad de hacer inversiones, de una capitalización que
individualmente no puede lograr (perforación de un pozo, me-
joras a las tierras, construcciones, industrialización o beneficio,
compra de maquinaria, etcétera) y, al ser reducidas las oportuni-
dades de obtener tal tipo de crédito, el interés por la asociación se
debilita; por el contrario, ésta se toma como una imposición para
tener acceso al crédito, con la desventaja de que debe compartir
responsabilidades con personas de las cuales muchas veces des-
confía.
c) Aun entre los propios funcionarios locales del Banco se observaba,
por lo general, una actitud de que la sociedad era un simple for-
mulismo que debía cubrirse para otorgar el crédito y, de hecho, las
cuentas se llevaban individualmente; la responsabilidad solidaria
no funcionaba, no se crea un capital propio, un patrimonio; no hay
negocios propios de la sociedad, ni encauzamiento del ahorro, y son
pocos los casos en que se da una adecuada atención a la operación

de la sociedad como tal. Esto, naturalmente, redunda en los cos-

tos de operación del crédito a este sector.
d) En aquellas sociedades el Banco había dado especial atención a la
organización. Era frecuente que la falta de orientación adecuada
al personal encargado de su vigilancia, asesoría y administración,
ocasionaba que se incurriera en un paternalismo exagerado, en se-
rio detrimento de la iniciativa del grupo y de sus posibilidades de
evolución como tal. Esto mina los incentivos de la asociación y la
consolidación del grupo como unidad de intereses afines. Una so-
ciedad sin iniciativas y sin poder de decisión de abajo hacia arriba
es una sociedad débil, expuesta a morir, o a degenerar en formas
viciosas de supeditación respecto al Banco.
Una de las salidas que se pensó podría facilitar la operación de la

organización cooperativa para el crédito fue reducir el tamaño de las so-
ciedades mediante la integración de grupos más reducidos, con intereses
más concretos, denominados “grupos solidarios”, a veces hasta formados
por miembros emparentados, los cuales, de acuerdo con la Ley de Crédito
Agrícola, podían ser organizados con cualquier número de campesinos
inferior a 10 y superior a tres. En la práctica estos grupos dieron, en ge-
neral, un resultado adecuado, pues simplemente multiplicaron el número
de grupos en operación. En el caso de la Comarca Lagunera la multipli-
cación de estos grupos, ahí llamados sectores, llegó a ser exagerada y no
siempre su formación correspondió a intereses de grupo, sino a intereses
personales. La multiplicación de sectores llegó al extremo de que el Banco
se vio obligado en un tiempo a reconsiderar su actitud y buscar la reagru-
pación de los sectores.
El Banco no pudo consolidar la organización de su clientela, por lo que
no consiguió que sus problemas desaparecieran.
LOS FIDEICOMISOS
Uno de los medios que permitió incrementar el volumen de operación

del Banco, pero que a su vez facilitó que éste desempeñara funciones no

específicamente bancarias, fueron los fondos en fideicomiso; es decir,

recursos otorgados en fideicomiso por el Gobierno Federal para fines
específicos.
Para el 31 de diciembre de 1955 el Banco Ejidal manejaba 66.6 millo-
nes de pesos de recursos fideicomitidos. Para el 31 de diciembre de 1964
el monto de estos fideicomisos era de cerca de 270 millones de pesos. En
1971 únicamente se manejaron 15 millones.
Muchos de estos fideicomisos iban orientados hacia aspectos comple-
mentarios de la política de crédito del Banco, pero otros se apartaban
completamente de esta función y se orientaban hacia actividades ligadas
a situaciones de emergencia u otorgamiento de subsidios a determinados
sectores. La operación de estos recursos creó desconcierto entre la clien-
tela normal, pues apartaba al Banco de sus funciones y, muchas veces, lo
obligaba a distraer personal y sus propios recursos en el cumplimiento de
un determinado fideicomiso.
Sin embargo, a falta de una institución ad hoc para afrontar estas
situaciones, el Banco se vio precisado a desempeñar este tipo de funciones
extrañas al crédito.
O TRAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS DEL BANCO E JIDAL
El Banco no sólo cumple una función de crédito escueta, sino que reali-
za actividades paralelas a su acción normal, así como el otorgamiento
de servicios a su clientela, todo ello con el objetivo de incrementar la
capacidad productiva de la misma, así como fortalecer su capacidad de
pago y asegurar la recuperación de sus créditos. Entre ellas se tienen las
siguientes.
1. Adquiere, por cuenta de su clientela, fertilizantes, insecticidas, se-

millas mejoradas, maquinaria agrícola, equipo industrial, etcétera.
2. Interviene en numerosas operaciones de venta de productos obte-
nidos por sus acreditados, pero en condiciones de árbitro; es decir,
reúne vendedores y compradores a fin de obtener el mejor precio
para su clientela.

3. Opera diversas plantas industriales, como empacadoras de fruta,

molinos de aceite, ingenios azucareros, etcétera, las cuales funcio-
nan como empresas filiales del Banco y tienen como fin procesar
algunos productos de su clientela. En los últimos años se ha segui-
do la política de traspasar, en propiedad, todas estas plantas a las
sociedades locales; para esto se otorgan las facilidades de crédito y
asistencia técnica necesarias a los ejidatarios.
4. Durante mucho tiempo el Banco manejó distintas centrales de ma-
quinaria agrícola. En 1961 llegó a operar 16 unidades de servicios
de maquinaria agrícola, con cerca de 500 tractores y 250 trillado-
ras, además de los implementos necesarios. Sin embargo, con es-
tas centrales o unidades se ha seguido la misma política que con
las plantas industriales y han pasado a poder de las sociedades
locales mediante operaciones de crédito del propio Banco. En 1971
esta institución ya sólo maneja una central de maquinaria agrícola,
aunque queda mucha maquinaria del Banco dando servicio de ma-
quilas.
5. El Banco administra 17 distritos de riego por bombeo con una su-
perficie total de 42 500 hectáreas y cerca de ocho mil productores,
jefes de familia ejidales. La operación de estos distritos representa
pérdidas netas para el Banco, pues tiene que subsidiar el bombeo.
Se está organizando el traspaso a la Secretaría de Recursos Hi-
dráulicos.
El desempeño de las actividades anteriores no siempre ha sido positi-

vo, pues, si bien esas unidades fueron creadas con fines no lucrativos, su
operación frecuentemente ha representado pérdidas para el Banco, mu-
chas veces por deficiencias en su administración.
GASTOS DE OPERACIÓN Y FINANCIAMIENTO
Debido al tipo de clientela con la que debe actuar, la falta de consolida-

ción de la organización de los receptores del crédito y la multiplicidad de
funciones que debe cumplir, el costo de operación del crédito del Banco

resulta sumamente elevado. En 1961 (año del último informe publicado)

los gastos de operación alcanzaron la suma de 114 millones de pesos, fren-
te a un crédito otorgado de 968 millones de pesos; es decir, por cada peso
prestado el Banco gastaba casi 12 centavos, cifra que no se alcanza a
cubrir con el producto de los intereses cobrados, aun cuando su volumen
de recuperaciones fuera normal. El alto costo de su atención crediticia
ha hecho que el Gobierno Federal otorgue un voluminoso subsidio para
sostener su operación; en 1961 alcanzaba 50 millones de pesos anuales
(El Banco Nacional, 1972).
Sin embargo, los gastos en que incurre el Banco no sólo comprenden
los normales de la operación crediticia, sino el pago de intereses de re-
cursos que le son prestados por otras instituciones (algunos provenían de
bancos extranjeros) para financiar sus operaciones; el gasto de operación
de las plantas y servicios que mantiene y que son sumamente cuantio-
sos; los gastos por depreciación. Además, se registran castigos de cartera,
amortizaciones, etcétera.
El estado de pérdidas y ganancias para 1961 fue el siguiente:
Tabla 7. Banco Nacional de Crédito Ejidal: pérdidas y ganancias, 1961
Conceptos Mdp
Productos
Intereses cobrados 71 349
Beneficios y productos diversos 134 113
Otros 39 329
Total productos 244 791
Gastos
Intereses pagados 36 595
Gastos de operación crediticia 114 400
Gastos diversos 97 977
Depreciaciones, castigos y amortizaciones 230 194
Otros 21 146
Total gastos 500 309
Resultados -255 518
Fuente: El Banco Nacional (1972).

El resultado anterior es un indicador objetivo de la situación en que

operaba el Banco. Infortunadamente, a partir de 1962 ya no se han pu-
blicado los informes que pudiesen permitir una visión actualizada de su
operación, y se suspendió por entonces también la publicación del Boletín
de Estudios Especiales, donde aparecían interesantes análisis de la situa-
ción financiera de la institución.
La situación planteada por las pérdidas elevadas en la operación de
esta institución recae en el Gobierno Federal, que mediante aumentos
de capital u otra forma de aportaciones cubre el renglón de pérdidas, con
el fin de que el Banco siga operando. Las erogaciones realizadas consti-
tuyen un subsidio a la producción agrícola, y no muy diferente a la forma
en que la mayoría de los países subsidian a sus agricultores débiles. Es-
tos recursos tienen efectos indirectos importantes, pues incrementan la
actividad económica de los lugares en que se aplican, lo mismo para los
productores de insumos que en el beneficio multiplicado que la producción
ejidal genera al entrar en el mercado, etcétera. La pregunta surge sobre
si el crédito es el medio más apropiado para otorgar este subsidio, y si no
existen otras formas más adecuadas para subsidiar al sector agrícola con
mayores beneficios económicos y sociales que los que ahora se obtienen
por el crédito.
R ECUPERACIONES Y SEGURO AGRÍCOLA
Uno de los principales conceptos que integran el resultado negativo de

la operación del Banco es la baja recuperación que obtiene de su acción
crediticia. El nivel general de recuperaciones en el periodo comprendido
de 1936 a 1961 fue de 73.2 por ciento aproximadamente (recuperaciones
entre préstamos, sin tomar en cuenta los saldos del año final).
La falta de informes recientes nos impide hacer un juicio sobre el nivel
de recuperaciones de los últimos años. Sin embargo, existen indicios de
que la recuperación se ha elevado, en parte por la operación del Seguro
Agrícola y Ganadero; por lo demás, el Seguro también opera con pérdidas.
La Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera (ANAGSA), fue funda-
da en acatamiento de la Ley del Seguro Agrícola Integral y Ganadero

del 31 de diciembre de 1961, y tiene como objeto resarcir al agricultor de

las inversiones que requiere el cultivo, cuando éste se pierde total o par-
cialmente como consecuencia de sequía, helada, granizo, vientos huraca-
nados, incendios, enfermedades e inundación. En lo referente al ganado,
asegura por muerte, enfermedad o accidente.
La Aseguradora Nacional tiene entre sus funciones reasegurar los
riesgos que cubran en seguro directo las sociedades mutualistas y las
instituciones mexicanas de seguros, por la operación de otros tipos de
seguros agrícolas.
Es requisito para obtener el servicio apegarse a las normas técnicas
(fechas de siembra, labores de cultivo, fertilización, etcétera) que fije con
la debida anticipación la Secretaría de Agricultura y Ganadería. La co-
bertura se calcula por hectárea y no puede exceder al total de las inversio-
nes necesarias y directas para obtener la cosecha esperada, ni tampoco
70 por ciento del valor medio de la cosecha, que se calcula conforme a los
rendimientos y precios medios regionales. En otras palabras, no es la co-
secha el objeto del seguro, sino los gastos directos efectuados en el cultivo,
es decir el avío, con lo cual viene siendo, en realidad, un seguro de crédito.
De acuerdo con el capítulo IV de la Ley de Crédito Agrícola, las insti-
tuciones nacionales de crédito no pueden otorgar créditos de habilitación
o avío ni créditos refaccionarios sin que previamente haya solicitado el
seguro agrícola o ganadero para las explotaciones a que están destinados
sus financiamientos.
Esta restricción en cierta forma ha supeditado el ejercicio del crédito a
la de la propia Aseguradora, pues los bancos nacionales, para asegurar su
recuperación, deben ceñirse a las normas y programas de esta institución.
La superficie asegurada es reducida si se le compara con la superficie
en explotación del país. En 1967, la ANAGSA aseguró 2.2 millones de hec-
táreas, 260 mil bovinos y 40 mil equinos, con un monto de 4 895 millones
de pesos; calculándose, para dicho año, un volumen de indemnizacio-
nes pagadas de 445 millones de pesos.
Para 1969-1970 se aseguró una inversión total, agrícola y ganade-
ra, de 5 815 millones de pesos, correspondiendo 4 893 al ramo agrícola
y 832 millones de pesos al ganadero. La superficie cubierta fue de 3 mi-
llones 342 mil hectáreas y de 510 mil cabezas de ganado. El número de

asegurados fue de 607 mil 748, de los que 492 mil fueron ejidatarios, 103
mil 220 pequeños propietarios y 12 528 ganaderos. Se cubrieron indemni-
zaciones por 681 millones de pesos (Villegas, 2002).
En la operación del Seguro Agrícola, el Gobierno Federal cubre una
parte de las primas con el fin de beneficiar a los ejidatarios. No obstante,
esta aportación que es diferencial de acuerdo con los cultivos y las zonas,
no siempre ha sido suficiente para cubrir el monto de las indemnizaciones
y las pérdidas de esta institución.
Diversos factores han influido en el curso de la historia del Banco en
las bajas recuperaciones; algunos han sido esbozados en renglones an-
teriores. A nuestro criterio, éstos pueden ser clasificados de la manera
siguiente:
1. Por características de la clientela
I. Ésta generalmente cuenta con reducidos recursos productivos,

bajos ingresos y, por tanto, poca capacidad de ahorro y de pago.
II. Debido a lo anterior, las posibilidades de capitalización indivi-
dual son bajas. Éstas sólo se logran obtener mediante la asocia-
ción de intereses y recursos productivos.
III. Frecuentemente, la clientela tiene un bajo nivel cultural.
IV. Existen deficiencias importantes en la posesión de la tierra eji-
dal que provocan incertidumbre en la operación del crédito y en
la organización de los productores.
2. Por la política operativa del Banco
I. Poco interés, cuando no negligencia a nivel local, para impulsar

y consolidar las asociaciones de productores que hagan posible
una operación real de las sociedades.
II. Supremacía absoluta de los créditos de avío, que a ese nivel
frecuentemente resultan de sostenimiento puro, sobre los di-
ferentes créditos refaccionarios o promotores. Esto impide in-
crementar la capacidad de pago de los productores y, en parte
importante, es causa y efecto del punto anterior.

III.Cuotas de crédito establecidas con criterios no acordes con las

necesidades de productores de subsistencia, obligándolos fre-
cuentemente a operar líneas divididas de crédito (vía el comer-
ciante o prestamista local) que reducen su capacidad de pago.
En otras ocasiones, la necesidad de subsistencia o la falta de
honradez han hecho que el productor venda insumos producti-
vos que proporciona el Banco, con la consiguiente reducción de
su capacidad productiva y de pago.
IV. Burocratización y centralización excesiva de la operación del
crédito, que frecuentemente ocasionan decisiones equivocadas
con respecto a las mejoras alternativas para el crédito a nivel
local, o retraso en las ministraciones, afectando seriamente la
eficiencia productiva de la clientela.
V. Inercia en la operación administrativa.
3. Por factores externos
I. Inexistencia, dentro del aparato administrativo gubernamen-

tal, de una institución de promoción y desarrollo de zonas
agrícolas deprimidas, que tenga, entre otras funciones, la de
ser fuente de crédito agrícola no bancario (de capacitación) y
de emergencia a zonas de desastre. Esto ha ocasionado que al
Banco se le utilice como canal de subsidios para sectores de-
primidos y sin capacidad de pago, en desmedro de su operación
bancaria y de su responsabilidad administrativa.
II. Lo anterior ha dado lugar a interferencias de carácter político,
lo mismo a nivel local que nacional, sobre los criterios adminis-
trativos respecto al crédito.
III. Los dos últimos puntos han producido cierta degradación de la
responsabilidad del aparato administrativo y permitido que, en
ocasiones, se llegasen a presentar serios problemas de corrup-
ción administrativa, que han permeado hasta la propia clientela.
Al hablar del crédito agrícola se ha examinado más detenidamente lo

que atañe al Banco Nacional de Crédito Ejidal, debido a la importancia

que esta institución ha tenido dentro del proceso de reforma agraria (El
Banco Nacional, 1972).
El papel que el Banco ha desempeñado como elemento de apoyo al
sector ejidal ha sido destacado. Infortunadamente su función dentro de la
estructura económica ejidal parece no haber sido entendida cabalmente,
al igual que en ciertas épocas parece no haberlo sido el papel que debía
desempeñar el recipiente de su acción: el ejido. A éste en ocasiones algu-
nas esferas de la administración lo han considerado como un fruto de cri-
terios y acciones que deben mantenerse por necesidad política, pero sin fe
en su potencialidad y en la función que dentro de la estructura económica
debe desempeñar.
El Banco inició su acción como una institución de fomento, promotora
y organizadora de la actividad productiva de su clientela, y, no obstante
sus pocos recursos técnicos y reducida experiencia, su acción apuntaba ya
como eminentemente benéfica y acorde con las circunstancias de un es-
trato de productores que iba creando la reforma agraria. Posteriormente
su acción se vio restringida a una mera operación crediticia, con ciertos
visos de fomento y promoción de organización, y sólo en casos ha actuado
vigorosamente como institución promotora y de fomento.
Su campo de acción hace que su labor tenga fuertes implicaciones po-
líticas, lo que ha ocasionado que se incurra en la confusión de considerar
su operación como un problema político y no como técnico-administrativo,
como en realidad es. Esto ha hecho que su dirección se encomiende a polí-
ticos de carrera, más receptivos a las presiones de grupos o de circunstan-
cias que al cumplimiento de programas y planes concretos. Por lo mismo,
las acciones se tornan casuísticas y sin continuidad, con el consiguiente
desperdicio de recursos y esfuerzos, y el perjuicio de los recipientes de su
acción.
Por otra parte, a falta de otro conducto mejor, el Estado se ha visto
obligado a utilizar frecuentemente al Banco para el otorgamiento de sub-
sidios a sectores deprimidos, disfrazados como crédito que de antemano
se sabe será de difícil recuperación, en desmedro del prestigio del Banco
y de su buena clientela.
La inconsistencia en su operación y la falta de continuidad en su ac-
ción han hecho que poco a poco se relegue el objetivo fundamental de

organizar y apoyar la organización productiva de su base, es decir el eji-

do. Y en todo esto el Banco ha incurrido (forzado por las circunstancias)
en una grave responsabilidad, pues dentro del aparato gubernamental
ligado a la reforma agraria era el único que podía haber actuado eficien-
temente como elemento de perfeccionamiento, reestructuración, organi-
zación y promoción de la institución ejidal. Son contados los ejidos que el
Banco ha conseguido organizar e impulsar como grupos productivos, de
intereses afines y acción conjunta. Es en estos aspectos donde la acción
del Banco arroja un saldo negativo y no, como comúnmente se cree, en los
números rojos que presenta su operación crediticia.
Si bien es cierto que el Banco no ha podido conservar e incrementar
su capital y que requiere de cuantiosas ayudas del Estado, esto se debe
fundamentalmente a la función que con frecuencia se le ha asignado de
canal de subsidio a sectores agrícolas deprimidos. Todos los países subsi-
dian su agricultura deprimida, pero generalmente lo hacen por otros con-
ductos diferentes al crediticio, y en forma tal que resulten promotores y
no un simple sostenimiento. Estos subsidios, por otra parte, difícilmente
podrían ser considerados como pérdidas netas para el sistema económico,
pues si bien no vuelven a las cajas del Banco, ni directamente a las arcas
del gobierno, el efecto multiplicador que sobre la actividad económica crea
el producto agrícola logrado por esos recursos, el aumento en la capacidad
de compra que estos créditos generan en un amplio estrato de la pobla-
ción, etcétera, seguramente rinden dividendos mayores para el sistema
económico que los recursos que en ellos se emplean.
Pero estos recursos serían más benéficos si se canalizaran por con-
ductos diferentes al crédito, pues la acción de un banco agrícola como
instrumento de desarrollo de sectores deprimidos es necesariamente li-
mitada; difícilmente puede ir más allá de medidas agrícolas que no siem-
pre son la solución.
Actualmente existe una fuerte corriente de opinión sobre la necesidad
de hacer una revisión a fondo de los objetivos, modus operandi, y, sobre
todo, de las posibilidades futuras de esta importante institución, a la que
le ha tocado desempeñar un difícil papel dentro del desarrollo agrícola de
México.

16. LOS FIDEICOMISOS DEL GOBIERNO FEDERAL
Y EL FONDO NACIONAL DE GARANTÍA AGRÍCOLA
LOS FIDEICOMISOS
Uno de los aspectos más importantes dentro de los sistemas seguidos

por el Estado al promover el desarrollo económico nacional ha sido el
apoyo financiero dado a algunos sectores clave de nuestra economía, me-
diante fideicomisos otorgados por el Gobierno Federal por medio de la
Secretaría de Hacienda, principalmente, y depositados en diversas ins-
tituciones, para que éstas sean las encargadas directas de promover el
desarrollo de los sectores que previamente ha fijado el Estado. Entre
éstos han ocupado un lugar preponderante los relativos a la producción
agropecuaria.
Los fideicomisos representan diversas ventajas (Sanabria, 1956) como
la transmisión de la titularidad de derechos a favor del fiduciario y el
desprendimiento por el fideicomitente de esos derechos, conservando ex-
presamente aquellos que se hubieran conservado en el acto constitutivo;
el carácter de obligatoriedad en el ejercicio de los derechos a favor del
fiduciario para la realización del fin, y la autorización legal, únicamente
a instituciones de crédito, para actuar como fiduciarias. Todas estas ven-
tajas aseguran al Estado, como fideicomitente, el cumplimiento de esas
operaciones necesarias para la persecución de determinados fines, clara-
mente establecidos en el fideicomiso.
Sin embargo, la ejecución de fideicomisos reviste algunos peligros
cuando son operados con fines crediticios, pero encubriendo en realidad
planes de ayuda social y no verdaderos planes de financiamiento. A este
aspecto de los fideicomisos nos habremos de referir posteriormente.
El primer antecedente de esta forma de apoyo financiero otorgada por
el gobierno se encuentra en 1936, al celebrarse la primera operación de fi-
deicomiso entre la Secretaría de Hacienda y el Banco Nacional de Crédito

Agrícola. Su fin era efectuar préstamos a diversas personas por cuenta y

riesgo del Gobierno Federal.
En 1943 la Secretaría de Hacienda otorgó, entre otros, un fideicomi-
so al Banco de México, a fin de fundar el Fondo Nacional de Garantía
Agrícola.
Los fideicomisos otorgados por el Estado se desarrollaron rápidamen-
te, orientándose hacia los aspectos básicos de nuestra economía: fomento
de la producción agrícola por diversos conductos, financiamiento de in-
dustrias, desarrollo de comunicaciones, etcétera, al grado que para 1953
el Estado tenía otorgados 322 fideicomisos y para el 31 de diciembre de
1955 éstos se elevaban a 463, con un patrimonio en fideicomiso por valor
de 1 840 millones de pesos, que para esa fecha se clasificaban en:
Tabla 8. Distribución de los fideicomisos, 1955
I. Crédito Total (pesos)

a) Producción agropecuaria 645 545 348
Agricultura 535 641 740
Ganadería 28 000 000
Pesca 23 003 545
Silvicultura 26 424 094
Garantía de crédito agrícola 32 475 968
b) Industria 147 222 248
c) Electricidad 44 000 000
d) Comunicaciones y transportes 159 348 233
e) Comercio 14 538 358
f) Educación, salubridad y asistencia 14 222 132
g) Diversos 590 707 351
II. Administración y adquisición
a) Valores 123 789 912
b) Inmuebles 23 176 183
c) Diversos 16 372 836
III. Irrecuperables 21 574 271
Total 1 840 496 877
Fuente: Sanabria (1956).

16. L OS FIDEICOMISOS DEL G OBIERNO F EDERAL Y EL FONDO NACIONAL DE GARANTÍA 155
Dentro de este rubro están considerados aquellos destinados a adqui-

sición de escuelas, sostenimiento del patrimonio indígena del Valle del
Mezquital, fondo de seguro de vida militar, etcétera.
Las instituciones que han desempeñado el papel de fiduciarias han
sido principalmente las de carácter estatal, que por su propio carácter es-
tán más conscientes que una institución privada de los fines que persigue
el Estado al formar los distintos fideicomisos. Excepcionalmente estos
fideicomisos se han otorgado a instituciones privadas y, cuando esto ha
llegado a ocurrir, generalmente se procura orientar a estas instituciones
a operar en determinados renglones productivos, con lo cual prácticamen-
te el Estado financia el aprendizaje de una institución en la operación en
ramas productivas.
Tabla 9. Resumen por fiduciarios
Fiduciario Total (pesos)

Nacional Financiera 650 096 304
Banco de México 374 473 423
Banco Nacional de Crédito Agrícola y Ganadero 181 509 110
Banco Nacional de Crédito Ejidal 66 678 050
Banco Nacional Hipotecario, Urbano y de Obras Públicas 343 077 277
Banco Nacional de Comercio Exterior 119 607 693
Banco Nacional de Fomento Cooperativo 16 553 545
Banco Nacional del Ejército y la Armada 2 179 756
Financiera Nacional Azucarera 51 385 274
Banco Nacional de Transportes 28 432 898
Banco del Pequeño Comercio del Distrito Federal 205 281
Banco Nacional de México 4 510 626
Banco Internacional 1 790 000
Total $ 1 840 496 977
Fuente: Sanabria (1956).
Como se desprende de los datos para 1955, el gobierno ha realizado

una gran parte de su política de desarrollo agrícola mediante los fidei-
comisos, pues para esa fecha los fideicomisos dedicados directamente a

financiar la producción agropecuaria mediante crédito e inversiones re-

presentan el 35 por ciento del total de recursos fideicomitidos.
Dentro de los demás fideicomisos, al parecer destinados a sectores
ajenos a la producción agropecuaria, hay muchos que por sus fines bene-
fician en forma indirecta al crédito agrícola, pues sirven para desarrollar
la agricultura mediante la construcción de grandes obras de riego, in-
vestigación agrícola, financiamiento de industrias cuya base es netamen-
te agrícola como la azucarera, y manejo de fondos para apoyar sistemas
creados por el Estado, en beneficio del crédito agrícola, como es el Fondo
del Seguro Agrícola, que maneja el Banco de México, mediante el cual se
cubrían al Consorcio del Seguro Agrícola y a las Mutualidades de Seguro
Agrícola, Integral y Ganadero, parte de sus gastos de administración y la
diferencia entre primas cobradas e indemnizaciones pagadas.
La operación de los fideicomisos, cuando se otorgaban a las institu-
ciones nacionales de crédito con fines más sociales que financieros, han
influido perjudicialmente en estas instituciones, como es el caso del Ban-
co Nacional de Crédito Ejidal, que llegó en una época a abusar de este
sistema. Los fondos recibidos no ingresaban a la contabilidad del Ban-
co, quedando ocultas así muchas malas operaciones que después de todo
venían a ser menos operaciones de crédito. De esta forma se inducía a
las instituciones a hacer malas operaciones (no crediticias) por cuenta y
orden del Gobierno Federal, y buenas con los recursos propios, abatiendo
de esta manera su propio prestigio y maleducando a su clientela, ya que
ésta no distinguía al operar con las instituciones si trabajan con recursos
propios o fideicomitidos. En general, si no se tiene el debido cuidado, los
fideicomisos en los bancos nacionales deforman las funciones de éstos y
atentan contra su autonomía, pues los convierten en simples agentes del
gobierno, en operaciones que llevan poco beneficio a las instituciones.
Como hemos dicho, algunos fideicomisos se han otorgado a bancos
privados, a fin de que colaboren con el Estado en algún campo de la eco-
nomía. De estos últimos pondremos como ejemplo el fideicomiso que ma-
nejaba el Banco Nacional de México, a fin de dar crédito a ejidatarios con
quienes no operara el Banco Nacional de Crédito Ejidal. El convenio de
este fideicomiso, destinado a otorgar préstamos a ejidatarios por cuenta y
riesgo del Gobierno Federal, fue celebrado en marzo de 1944 y se destinó

principalmente a habilitar ejidatarios para cultivos de maíz, frijol, ca-

cahuate y ajonjolí.
Las cifras destinadas a estos créditos oscilaron entre dos y 2.8 millo-
nes de pesos anuales y su recuperación nunca fue satisfactoria, cargando
el gobierno con las pérdidas en que incurría la operación del fideicomiso.
Aun cuando, según el convenio celebrado, el Banco Nacional de México no
percibía ganancias en la operación de los créditos, éstos se otorgaban me-
diante agentes de crédito que nombraba el propio Banco y que sí recibían
comisión por sus operaciones.
Este fideicomiso tomó posteriormente (1953) la forma de un fondo
revolvente depositado en el Banco de México y manejado por el Banco
Nacional, el que finalmente en junio de 1956 solicitó a la Secretaría de
Hacienda se le relevara de esa responsabilidad, pasando dicho fondo, en
forma de un nuevo fideicomiso, al Banco Nacional de Crédito Ejidal, con
el fin de otorgar préstamos de avío para cultivos de maíz, frijol, cacahua-
te y ajonjolí a ejidatarios que no estuviesen acreditados con recursos del
mismo fiduciario.
Otros fideicomisos establecidos en bancos privados pasaron en 1955 a
engrosar el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura.
EL FONDO NACIONAL DE GARANTÍA AGRÍCOLA
En 1943 el país atravesaba por una época sumamente difícil, ya que su

producción agrícola había sido fuertemente abatida, primero por desas-
trosas heladas, después por una prolongada sequía y finalmente por
lluvias excesivas de tipo ciclónico, todo lo cual hizo que ese año fuera con-
siderado como el peor año agrícola de lo transcurrido del siglo.
El Estado, auxiliado por el Banco de México y algunas otras institucio-
nes de carácter estatal, tomó una serie de medidas buscando superar la cri-
sis de escasez de alimentos, la cual se veía agravada por el estado de guerra
que vivía el mundo y que hacía difícil la importación de productos alimenti-
cios. Una de las medidas fue tratar de impulsar el crédito privado hacia las
operaciones agrícolas, con base en la garantía de la recuperación de los
préstamos. Para esto, se creó por decreto del 15 de junio de 1943 el Fondo

Nacional de Garantía Agrícola, el cual, ante la premura de la situación y

aun corriendo el riesgo de perder su capital,1 operó en forma por demás sim-
ple y liberal, a reserva de modificarse de acuerdo con la experiencia que su
propia operación le proporcionara.
El Fondo se inició con un capital de cinco millones de pesos, siendo
manejado en fideicomiso por el Banco de México, y su función era la de
garantizar a los bancos privados: primero, la recuperación parcial de sus
colocaciones cuando éstas no fueran cubiertas por la pérdida de cosechas
originada por causas de carácter aleatorio y, segundo, la recuperación
total de sus préstamos cuando su pérdida se originara por afectaciones
agrarias. Esta última causa era el principal argumento que en esa época
esgrimían los bancos privados para justificar su poco deseo de prestar
a la agricultura, y a ejemplo de ello, transcribimos unas declaraciones
hechas a la prensa por un grupo de financieros en la Bolsa de Valores en
las que, refiriéndose a la urgencia de establecer una ley reglamentaria del
crédito agrícola, expresaban:
Por una parte, la falta de seguridades que ha prevalecido en los últimos lus-
tros en el sector agrícola de la economía nacional, y por otra parte la in-
certidumbre originada en los medios que se han empleado para eliminar
los latifundios, han determinado el alejamiento del capital privado de las
operaciones de crédito que tenía a su cargo en otras épocas. La falta de re-
glamentación adecuada para esas operaciones de crédito, seguirá alejando
a los particulares de esta clase de inversiones, en las que tanto necesita de
garantía el inversionista como el refaccionado para fijar condiciones, tipos
de interés y demás características de esta clase de préstamos (Novedades,
18 de enero de 1943).
Durante su existencia, el Fondo fue tomando las características que lo

llevaron a aparecer como una modalidad de un seguro mixto, con carac-
terísticas de seguro agrícola por un lado y de un seguro de crédito para
el otro, que lo hicieron aparecer confuso y le restaban operabilidad. Las
operaciones se realizaban sobre las siguientes bases:
1
Informes del Fondo Nacional de Garantía Agrícola a la Secretaría de Hacienda.

1. La garantía se otorgaba exclusivamente a los préstamos de avío

que operara la banca privada.
2. La garantía otorgada cubría del 18 al 24 por ciento de las cuotas de
avío ejercidas. Esta cobertura se calculaba sobre el 30 por ciento
del “préstamo tope”, término que correspondía a 60 u 80 por cien-
to de las cuotas de avío ejercidas.
3. Los daños que cubría la garantía eran aquellos originados por
causas incontrolables, bien fueran meteóricas o biológicas, con lo
cual se estableció un símil con el seguro agrícola integral.
4. Se cobraba una prima de 1.5 por ciento sobre el monto del crédito
que proporcionaba la banca y no sobre el importe que se garanti-
zaba, con lo cual lo reducido de la prima resultaba sólo aparente y
siempre superior a 4.5 por ciento del capital que se ofrecía reponer
a la banca. Esta prima era única para toda la República.
5. La cuantificación de los daños se realizaba mediante avalúos que
tenían como base un “rendimiento agrícola tope” establecido en
las pólizas, el cual generalmente era inferior al rendimiento medio
normal en la región. Estos ajustes los hacían agricultores recomen-
dados al Banco de México por la propia banca y que en la genera-
lidad no percibían retribución alguna.
En su operación, el Fondo no dio nunca un resultado que se pudiera

considerar satisfactorio, pues la banca privada mostró una significativa in-
diferencia hacia su existencia, al grado que en el año que mayor número
de créditos llegó a garantizar, que fue el de 1946, el volumen de crédito ga-
rantizado fue de nueve millones 895 mil 370 pesos, y la garantía otorgada
de dos millones 958 mil 611 pesos; no pasó del capital del Fondo, es decir,
que aun cuando el Fondo era reducido en comparación con el crédito que
otorgaba la banca privada a la agricultura, nunca consiguió éste operar a
su máxima capacidad. Un número reducido de bancos acudieron al Fondo
en busca de garantía para sus créditos, y sólo operaron una o dos veces, a
excepción del Banco Nacional de México, que fue un suscriptor constante
y en realidad absorbió la mayoría de las garantías otorgadas por el Fondo.
El Fondo, a pesar del poco éxito de sus operaciones, sirvió para des-
pertar en las autoridades la inquietud de formar un verdadero sistema

de seguro agrícola, y en cuanto al seguro del crédito, permitió obtener

una relativa experiencia, que fue aplicada al planear la nueva institución
que habría de sustituirlo y a la cual habrían de ingresar sus recursos. El
Fondo Nacional de Garantía Agrícola desapareció en virtud de la ley que
creó el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y
Avicultura.

17. EL FONDO DE GARANTÍA Y FOMENTO
PARA LA AGRICULTURA , GANADERÍA Y AVICULTURA
ANTECEDENTES
El Gobierno Federal inició programas tendientes al aumento de la pro-

ducción agropecuaria y a mejorar las condiciones de miseria que vivían
millones de campesinos mexicanos; pero no hubo uniformidad ni conti-
nuidad en las políticas establecidas con este fin, tampoco hubo recursos
económicos y técnicos suficientes para alcanzar las metas.
Las considerables pérdidas que tuvo el Gobierno Federal desde la
creación del Banco Nacional de Crédito Agrícola y después el Banco Na-
cional de Crédito Ejidal indujeron a pensar en un mecanismo operativo
capaz de contribuir al crecimiento de la producción agropecuaria, canali-
zando hacia el ejido y la pequeña propiedad una proporción considerable
de los recursos del ahorro nacional, manejado por las instituciones de
crédito privadas, pero asegurando su recuperación tanto en capital como
de los intereses.
Los bancos nacionales citados realizaron esfuerzos encomiables en sus
complejas actividades, con los escasos recursos que formaron sus capitales,
y entonces los problemas latentes del Banco Ejidal se acentuaron, al ges-
tarse la creación de una nueva estructura que fortaleciera esta debilidad
económica frente a las necesidades del campo para poder otorgar présta-
mos a largo plazo, que son la base de la tecnificación agrícola.
Por otra parte, las cuantiosas pérdidas que afectaron al Gobierno
Federal, no previstas en el presupuesto de egresos, por fracasos en las
operaciones de crédito practicadas por el Banco Nacional de Crédito Agrí-
cola, como por el Ejidal, fueron detectadas por el secretario de Hacienda,
licenciado Ramón Beteta.
El ingeniero Lira López explicó al secretario Beteta que la mayor
parte de las pérdidas del Banco Nacional de Crédito Ejidal provenían de

operaciones realizadas por órdenes superiores ineludibles, que muchas

de esas malas operaciones eran promovidas por funcionarios de gobierno
que lograban obtener acuerdos del Consejo de Administración del Banji-
dal, y también por funcionarios de los bancos nacionales, las cuales fue-
ron las principales causantes de las pérdidas; en el caso del Banjidal un
mal fondo político que lo obligaba a efectuar compras o celebrar contratos
donde había claras inmoralidades por encarecer los insumos y a efectuar
ventas a bajos precios que hacían irrecuperables los créditos.
Explicó también que el Banjidal había realizado operaciones de cré-
dito con recuperaciones íntegras, utilizando pequeñas líneas de redes-
cuento del Banco de México; pero que el manejo de esas líneas se llevó a
cabo sin influencias adversas ni políticas. Los planes de operación fueron
elaborados por los mejores agentes del Banco Ejidal, revisados por téc-
nicos expertos de la oficina matriz y realizados por personal de campo
selecto, tanto por su preparación y experiencia, como por su honestidad.
Que este tipo de operaciones se habían llevado a efecto con éxito, utilizan-
do financiamientos de la banca privada, principalmente del Banco Na-
cional de México, y también líneas de redescuento del Banco de México,
liquidándolas íntegra y oportunamente junto con sus intereses. Esto fue
muy significativo, tanto para el Banco de México y especialmente para
Rodrigo Gómez, subdirector de esa institución, como para la Secretaría
de Hacienda.
FUNDACIÓN
El Banco de México invitó al ingeniero Lira López para desempeñar el

puesto de delegado fiduciario especial, en la creación del Fondo de Ga-
rantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura (Fondo),
con la función de organizar, reglamentar y realizar sus operaciones, bajo
el control del Banco de México y de acuerdo con las disposiciones legales
correspondientes.
El Fondo se constituyó el 31 de diciembre de 1954, expedido por ini-
ciativa del presidente de la República, Adolfo Ruiz Cortínez, y refrendada
por el secretario de Hacienda, Antonio Carrillo Flores, así como por los

17. EL FONDO DE GARANTÍA Y FOMENTO PARA LA AGRICULTURA , GANADERÍA ... 163
secretarios de Agricultura y Ganadería, Gilberto Flores Muñoz, y de Go-

bernación, Ángel Carbajal.
El Fondo era un fideicomiso constituido en el Banco de México, y su
objetivo medular era canalizar recursos de la banca privada hacia la pro-
ducción agropecuaria e industrias derivadas, es decir, las agroindustrias.
En la exposición de motivos de la ley que crea el Fondo de Garantía y
Fomento se expresa que:
Uno de los objetivos del Ejecutivo consiste en incrementar la pro-

ducción del campo para contribuir así al mejoramiento de las con-
diciones de vida en que se encuentra el 70 por ciento de la población
mexicana que se dedica a actividades agropecuarias.
El desarrollo de la agricultura mexicana, además de mejorar los
ingresos de esta población, se traducirá en un aumento de la oferta
de bienes disponibles tanto para la alimentación del pueblo como
para la exportación y, por tanto, en el fortalecimiento de la balanza
de pagos. Un complemento necesario del desarrollo de la agricultura
consiste en estimular también la ganadería para satisfacer el consu-
mo nacional con la producción interna, dejando de importar o dismi-
nuyendo las compras al exterior en algunos artículos agropecuarios
importantes.
Uno de los medios más eficaces para estimular la producción sería
proporcionar a los agricultores y ganaderos los recursos financieros
para atender sus actividades productivas.
El Ejecutivo a mi cargo ha venido atendiendo en parte el financia-
miento del agro mexicano a través de las instituciones nacionales
de crédito, pero esta tarea, por su considerable magnitud, requiere
también el auxilio de los recursos de la iniciativa privada y en par-
ticular los que manejan los bancos privados.
La iniciativa tiende a vincular estrechamente la banca privada con
las necesidades de la agricultura y la ganadería mexicana, procu-
rando generalizar las prácticas crediticias hacia el fomento de la
producción y la formación de capitales del sector campesino.
El objeto fundamental de la presente iniciativa consiste en estimu-
lar una mayor participación de las instituciones de crédito privadas

en el financiamiento de la agricultura, ganadería y avicultura del

país.
El Fondo (Diario Oficial, 31 de diciembre de 1954) se crea en forma de

un fideicomiso manejado por el Banco de México, constituido por:
I. Los recursos que integraban el Fondo Nacional de Garantía

Agrícola.
II. El importe de los fideicomisos o de los fondos constituidos por el
Gobierno Federal para el otorgamiento de créditos a la agricultu-
ra operados a través de las instituciones de crédito privadas.
III. La aportación inicial de 100 millones de pesos hecha por el Gobier-
no Federal.
IV. El producto de las operaciones que se realicen con recursos del
Fondo, el producto de las primas del servicio de garantía y los
demás recursos con que resuelva aumentarlo el Ejecutivo federal.
El fiduciario (Banco de México) queda autorizado por la Ley citada,

y por su reglamento del 6 de mayo de 1955 para realizar las siguientes
operaciones:
a) Garantizar a las instituciones de crédito privadas la recuperación

de los préstamos de habilitación o avío y refaccionarios que otor-
guen a la agricultura, ganadería y avicultura.
b) Descontar en casos necesarios a las instituciones de crédito priva-
das, títulos de crédito provenientes de préstamos de avío o refac-
ción, otorgados a la agricultura.
c) Abrir créditos y otorgar préstamos a las instituciones de crédito
privadas, con objeto de que éstas a su vez abran créditos a los agri-
cultores.
d) Todas las operaciones que se fijen en las reglas de operación, pero
siempre por conducto de las instituciones de crédito privadas.
El 24 de agosto del mismo año, el fiduciario recibió la cantidad de 25

millones de pesos como primera aportación del Gobierno Federal para

iniciar operaciones. Los criterios que aprobó el Comité Técnico del Fondo
para iniciar operaciones eran los siguientes:
I. La enumeración de los artículos que se consideran como básicos

para la alimentación no tiene carácter limitativo; pero se estima
que son dichos productos los que mejor justifican el inicio de la
operación del Fondo, en vista de las necesidades nacionales más
urgentes en cuanto a la producción de alimentos.
Se ha juzgado conveniente considerar al garbanzo, la papa y
otros productos agrícolas que intervienen o deben ser incluidos
en la alimentación, pero dejándolos pendientes hasta en tanto se
conozcan las demandas de crédito que se presenten al Fondo
y se encaucen debidamente las resoluciones de los problemas de
consumo interno o de conservación de los productos aludidos.
II. Las operaciones del Fondo deberán efectuarse preferentemente en
las zonas que ofrezcan las perspectivas más propicias para la pro-
ducción de los artículos básicos antes señalados y donde existan
condiciones de financiamiento insuficientes para dicha producción.
III. Las operaciones de crédito, descuento y garantía que el Fondo au-
torice deberán en todo caso traducirse en beneficios directos para
el productor genuino. “En dichas operaciones el Fondo dará prefe-
rencia a las solicitudes que tiendan a auxiliar a los ejidatarios y
pequeños productores agrícolas, ganaderos y avícolas”.
IV. En el caso de las operaciones de crédito que el Fondo celebre en
relación con la producción ganadera, se dará preferencia al finan-
ciamiento de actividades que tiendan a beneficiar a los criadores
de ganado y a mejorar las condiciones productivas de las peque-
ñas fincas ganaderas, mediante inversiones en sementales, diver-
sificación y mejoramiento de pastizales, acotamiento y limpia de
potreros, construcción de silos, baños garrapaticidas, abrevaderos
y otras instalaciones destinadas a aumentar los rendimientos, la
calidad de los productos y el mejoramiento económico de los pro-
ductores referidos.
La engorda de ganado sólo deberá ser financiada por el Fondo
cuando la realicen los criadores para aumentar el valor de los

animales producidos en su propia explotación, con tendencia a

proteger a la pequeña producción ganadera frente a los interme-
diarios.
V. Como regla general, se dará preferencia en las operaciones del
Fondo a aquellas que permitan canalizar la mayor proporción de
recursos a las instituciones de crédito privadas hacia la realiza-
ción de planes especialmente orientados a lograr un aumento im-
portante en la producción de artículos básicos. En estos casos, y
cuando dichas instituciones operen con sociedades ejidales o de
pequeños agricultores, podrá autorizarse que los préstamos máxi-
mos individuales que señala el contrato de fideicomiso se eleven
al doble, en relación con las normas establecidas en la cláusula
cuarta del referido contrato de fideicomiso.
Con el objeto de que las operaciones del Fondo faciliten el de-
sarrollo de un crédito agrícola genuino, financiado en la mayor
proporción posible con recursos de la banca privada, se impondrá
como norma que los contratos de apertura de crédito que las ins-
tituciones celebren con sus habilitados deberán especificar cla-
ramente los conceptos de inversión que forman el costo directo
del cultivo, evitando de este modo que las operaciones se desvíen
hacia finalidades comerciales o de otra índole que, en todo caso,
deben clasificarse y ser financiadas independientemente de la pro-
ducción agrícola.
VI. A través de sus operaciones, el Fondo estimulará a las institucio-
nes de crédito privadas que cooperen con la mayor amplitud en la
realización de los fines que constituyen el espíritu de la legisla-
ción sobre la materia y que auxilien preferentemente a los ejida-
tarios y pequeños productores que, por la eficiencia de su trabajo
y sentido de responsabilidad, puedan aprovechar el apoyo finan-
ciero para lograr un positivo mejoramiento en sus explotaciones,
contribuyendo de este modo al desarrollo económico y social del
país.

FUNDAMENTO LEGAL
Algunos aspectos de la legislación bancaria

relacionados con la operación del Fondo
El Fondo, al operar con las instituciones privadas de crédito, debe ape-
garse a los ordenamientos que marca la Ley General de Instituciones de
Crédito y Organizaciones Auxiliares, así como a los de la Ley General
de Títulos y Operaciones de Crédito.
A fin de fijar, con una mayor claridad, los límites dentro de los cuales
la legislación de este periodo permite la operación del Fondo, se exponen
algunos aspectos que a nuestro juicio revisten mayor importancia.
En la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxi-
liares se consideran como instituciones privadas de crédito:
1. Los bancos de depósito: tienen como actividades las de recibir del

público en general depósitos bancarios de dinero, a la vista y a pla-
zo; efectuar descuentos y otorgar préstamos a corto plazo, hacer
préstamos de habilitación o avío y en algunos casos refaccionarios.
Estas instituciones tienen obligación de mantener una reserva ban-
caria proporcional a sus depósitos en el banco central. Los bancos
de depósito están autorizados por la ley a efectuar, entre otras, las
siguientes operaciones:
a) Descuentos, préstamos y créditos de cualquier clase, reembol-

sables a plazo que no exceda de 180 días, renovables por una
sola vez.
b) Préstamos y créditos de habilitación o avío reembolsables a un
plazo que no exceda de un año.
c) Préstamos y créditos de habilitación o avío a plazo de un año,
pero que no exceda de dos, así como refaccionarios a plazo no
mayor de cinco años.
En lo referente a la composición del pasivo de los bancos de depósito, el

artículo 11 expresa que no excederá del 20 por ciento del pasivo exigible a
la vista la suma de:

a) Los préstamos y créditos de habilitación o avío a plazo superior

a un año, sin que exceda dos.
b) Los préstamos y créditos refaccionarios a plazo no mayor de cin-
co años.
Los mencionados créditos refaccionarios de estos bancos deben tener

las siguientes características:
a) Sólo se concederán para el fomento de las actividades económi-

cas que, mediante acuerdos generales, señale periódicamente la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, después de conocer
la opinión del Banco de México.
b) No se otorgarán a plazo mayor de cinco años, debiendo pactarse
el reembolso por amortización proporcional en plazos no mayo-
res de un año cada uno.
c) Quedarán garantizados con las fincas, construcciones, edificios,
maquinaria, instrumentos, muebles y útiles, así como con los
frutos o productos futuros de la empresa a cuyo fomento se des-
tina el préstamo.
2. Los bancos de ahorro, las sociedades de capitalización y las institu-

ciones fiduciarias: las sociedades de capitalización y las institucio-
nes fiduciarias, por su carácter especial, revisten poco interés para
nuestro tema y sólo se enuncian.
3. Las sociedades financieras: entre las operaciones que realizan, las
de mayor importancia son las de promover la organización o trans-
formación de toda clase de empresas o sociedades mercantiles, sus-
cribir o colocar acciones y obligaciones emitidas por terceros; operar
en valores; conceder préstamos de habilitación o avío y refacciona-
rios; abrir créditos a la industria, a la agricultura o a la ganadería,
con garantía hipotecaria, fiduciaria, etcétera.
4. Las sociedades de crédito hipotecario: tienen autorización para rea-
lizar en general las operaciones de crédito hipotecario; emiten bo-
nos hipotecarios, garantizan la emisión de cédulas representativas
de hipotecas, y negocian cédulas hipotecarias.

En lo referente a las características de los créditos básicos para la

agricultura, que son los de habilitación o avío y los refaccionarios, se dis-
tinguen de los créditos ordinarios principalmente por el destino del crédi-
to y por las garantías.
Crédito de habilitación. Consiste en proporcionar a las empresas acre-
ditadas fondos para realizar los trabajos propios de las mismas, como son
la adquisición de materias primas y materiales, el pago de jornales y
salarios y todos aquellos gastos directos de explotación indispensables
para los fines de la empresa, cuyo plazo de circulación no exceda el plazo
de estos préstamos.
El acreditante tiene la obligación de cuidar que el crédito se invierta
precisamente en la forma convenida en el contrato, y para ello tiene el de-
recho de designar a un interventor que vigile la actuación del acreditado.
Créditos refaccionarios. A estos créditos se aplican, en términos ge-
nerales, las disposiciones referentes a los créditos de habilitación o avío,
principalmente en lo que respecta a la forma del contrato, registro, vigi-
lancia del acreditado y garantía prendaria. Se diferencian del crédito de
avío en el destino del importe del crédito, en las garantías y en el plazo
más amplio.
Para el contrato de crédito refaccionario, el artículo 323 de la Ley Ge-
neral de Títulos y Operaciones de Crédito expresa:
El acreditado queda obligado a invertir el importe del crédito precisamente

en la adquisición de aperos, instrumentos, abonos, ganado o animales de
cría, en la realización de plantaciones o cultivos cíclicos o permanentes, en
la apertura de tierras para el cultivo, en la compra o instalación de ma-
quinaria, en la construcción o realización de obras materiales necesarias
para el fomento de la empresa del acreditado el crédito refaccionario puede
concederse a empresas que van a iniciar cierta explotación o a introducir
mejoras técnicas que requieren de inversiones semifijas o fijas, o a reponer
esas inversiones. La garantía del crédito refaccionario, además de la pren-
daria, de los bienes indicados para el crédito de avío, consistirá en las fincas,
construcciones, edificios, y demás bienes de la empresa, sobreentendiéndose
que en primer lugar quedan los bienes muebles durables adquiridos con el
préstamo.

Los créditos de habilitación, debidamente registrados, son preferentes a

los refaccionarios, y los créditos de habilitación y los refaccionarios son prefe-
rentes a los créditos hipotecarios inscritos con posterioridad.
PRIMERA FÓRMULA OPERATIVA
Al buscar que las operaciones que llevase a cabo tuvieran una orientación
acorde con los distintos intereses que se ponían en juego, la ley que crea
al Fondo constituye el Comité Técnico del Fideicomiso, con nueve miem-
bros que son designados: tres por el Ejecutivo federal por conducto de la
Secretaría de Agricultura, para representar a los ejidatarios, pequeños
agricultores y ganaderos, los seis restantes son nombrados respectiva-
mente por la Secretaría de Agricultura y Ganadería, el Banco de México,
el Banco Nacional de Comercio Exterior, la Asociación de Banqueros y el
Consorcio del Seguro Agrícola.
Las primeras reglas de operación que rigieron el Fondo (Fondo de Ga-
rantía, 1958) se orientaron principalmente a las funciones que éste tenía
en relación con las operaciones de garantía del crédito agrícola otorgado
por la banca privada. Se sentaron las bases para proteger hasta el 60 por
ciento de los créditos concedidos con recursos propios de las instituciones,
cobrando por este servicio uno por ciento como mínimo y dos por ciento
como máximo, sobre la cobertura o suma garantizada. La Ley establecía
una incompatibilidad absoluta entre este servicio y el que prestaba para
esas fechas el Seguro Agrícola Integral (mutualidades y consorcio), pues
los créditos susceptibles de ser asegurados por este último no podían ser
garantizados por el Fondo en cuanto a su recuperación.
Respecto a los financiamientos que el Fondo podía dar a las institu-
ciones de crédito, a fin de que éstas operasen crédito agrícola, se otorga-
rían hasta por 50 por ciento de las cantidades en que las instituciones
solicitantes aumentaran sus préstamos a la agricultura, y sólo cuando
éstos fueran de habilitación o avío y de refacción. Con esto se perseguía
evitar sustituciones de recursos propios por recursos del Fondo, en el otor-
gamiento de créditos a la agricultura. Las tasas de interés de los créditos
y descuentos se fijaron entre 5.5 y nueve por ciento anual, según fuera la

aportación del Fondo. Ésta podía variar desde el 30 hasta el 50 por ciento
del financiamiento total de los créditos. Dichas tasas podían reducirse en
uno por ciento cuando los créditos otorgados fueran menores de 20 mil pe-
sos, buscando alentar en esta forma a las instituciones de crédito a operar
con medianos y pequeños agricultores. Con este mismo fin se estableció
que el Fondo debe dar preferencia en todos los aspectos a aquellas solici-
tudes orientadas a beneficiar a ejidatarios, uniones de crédito, o pequeños
productores agropecuarios, con lo que se trata de marcar, sin llegar a un
carácter de obligatoriedad, una tendencia social al crédito agrícola priva-
do. A este respecto, se expresa:
A través de sus operaciones, el Fondo estimulará a las instituciones de cré-

dito privadas a que cooperen con la mayor amplitud en la realización de los
fines que constituyen el espíritu de la legislación sobre la materia y para que
auxilien preferentemente a los ejidatarios y pequeños productores que, por la
eficiencia de su trabajo y sentido de responsabilidad, puedan aprovechar el
apoyo financiero para lograr un positivo mejoramiento en sus explotaciones,
contribuyendo de este modo al desarrollo económico y social del país (Fondo
de Garantía, 1958).
El Fondo, a más de haberse creado con el fin principal de estimular la

participación de la banca privada en el financiamiento de la producción
agrícola, tiene también la función de ser un valioso instrumento del cual
se puede servir el Estado para apoyar su política agrícola; al ser apro-
badas las reglas de operación, la actuación del Fondo se orientó, además,
hacia la producción de artículos básicos para la alimentación, los cuales
fueron fijados por el Comité Técnico en la siguiente forma:
a) Agrícolas: maíz, frijol, trigo, arroz, ajonjolí y cacahuate.

b) Pecuarios: carne de res, manteca y carnes de cerdo y ovicaprinos.
c) Avícolas: huevo de gallina.
d) Agropecuarios: hortalizas y forrajes, como ramas de producción
complementarias o suplementarias de explotaciones diversificadas
cuyo producto principal sea uno o varios de los productos enume-
rados.

En la primera fórmula operatoria se establece que el Fondo debe pro-

mover solicitudes de financiamiento fundadas en planes agrícolas que fa-
ciliten el desarrollo económico de aquellas zonas cuyas condiciones sean
propicias para la producción de artículos básicos y donde el crédito sea
escaso, lo que da oportunidad al Fondo de convertirse, además, en un
instrumento valioso catalizador que es el crédito.
Dentro de las reglas de operación indicadas, se nota el espíritu de
buscar una capitalización del sector agrícola, a base de dar preferen-
cia en sus créditos a aquellas inversiones que, con un plazo aceptable
de recuperación, permitan una capitalización de las empresas agrícolas,
y evitar aquellas inversiones que se traducen en meras transacciones
comerciales; éste es uno de los principales aspectos que reviste el Fon-
do, pues, como hemos visto en el desarrollo de nuestro trabajo, la banca
privada otorgaba la gran mayoría de sus financiamientos a la agricul-
tura en forma de préstamos que, por su plazo, tenían todo el carácter
de comerciales, y si bien facilitaban a los agricultores realizar algunas
operaciones, estos recursos no podían contribuir de una manera direc-
ta a la capitalización de las empresas agrícolas y al incremento de su
eficiencia productiva, mediante la compra de maquinaria, perforación
de pozos, construcción de acequias, desmontes, etcétera, inversiones que
requieren de crédito a plazos más o menos largos, y que el Fondo propicia
de una manera directa.
Prácticamente el Fondo inicia sus operaciones con la banca privada
el año de 1956. Desde un principio su servicio principal, el de garantía
del crédito agrícola, resultaba casi inoperante por la incompatibilidad de
este servicio con el que otorga el seguro agrícola, y principalmente por-
que, al igual que aconteció con el Fondo Nacional de Garantía Agrícola,
la banca privada no mostró interés en este servicio, lo que denota:
1. Que la banca privada otorga sus créditos agrícolas en condiciones

de garantía tales, que la hace considerar al seguro del crédito como
algo superfluo y oneroso.
2. Que no hay un verdadero crédito agrícola por parte de la banca
privada, que se apegue a las condiciones de plazo e interés que este
servicio requiere, razón esta última que considero la principal.

Durante el año de 1956 el Fondo otorgó financiamientos por sólo 8.3

millones de pesos, con lo que atendió 14 solicitudes que le fueron hechas
por distintos bancos de depósito y sociedades financieras; sin embargo,
de éstos únicamente operaron 6.2 millones, ya que el resto se canceló.
La banca privada recibió con frialdad la creación del nuevo Fondo,
pues con él se abría un campo poco conocido para la gran mayoría de los
bancos privados: el del crédito agrícola. Aun cuando para esas fechas apa-
recen en las estadísticas cantidades muy fuertes como créditos privados
al sector agropecuario, esto no significa que el agricultor los haya recibi-
do a plazos e intereses de acuerdo con un verdadero crédito agrícola. Las
pocas solicitudes que se presentaron al Fondo se concretaban a pedir la
apertura de líneas de crédito, sin presentar ningún plan de financiamien-
to, ya que sólo se buscaba obtener la línea para posteriormente ofrecerla
a sus propios clientes como un servicio adicional. El Fondo no rechazó
las solicitudes, pues de esta manera iniciaba su labor de educación sobre
crédito agrícola dentro de la banca privada, haciendo ver a los bancos que
se acercaban a solicitar sus servicios cómo habían de planear y organizar
sus créditos agrícolas, y el porqué de la necesidad de hacerlo así. Se bus-
caba, por otra parte, despertar un mayor interés de éstos en el financia-
miento a la agricultura.
Ante la indiferencia de la banca privada, el Fondo tuvo un intercam-
bio de impresiones con la Asociación de Banqueros de México, por media-
ción de su comisión de crédito agropecuario, la cual había sido creada ex
profeso para esta reunión. En virtud de estas pláticas, el Comité Técnico
del Fondo modificó, en febrero de 1957, sus reglas de operación, asignán-
dose, como función principal, la de familiarizar a los bancos privados con
la operación del crédito agrícola, mediante mayores facilidades que les
otorgaría para operar con el Fondo. Se consideraba que las instituciones
privadas, al familiarizarse con el crédito agrícola, tendrían la necesidad
de conocer más este campo y de contar con personas o departamentos
especializados en esta rama, lo que a su vez les permitiría ampliar sus
operaciones agrícolas.
No se olvidaba, por otra parte, el papel que en la promoción del de-
sarrollo económico correspondía al Fondo, y se establecía como norma
que, por cada crédito destinado a grandes o medianos productores, se

concediese por lo menos una cantidad igual para ejidatarios o pequeños

productores. Asimismo, se establecía la conveniencia de auxiliar las ope-
raciones de la banca privada mediante asociaciones de los prestatarios,
como las uniones de crédito agrícola, las cooperativas, etcétera, pues ésta
es una de las maneras más seguras de facilitar y hacer atractiva para los
bancos privados la operación del crédito agrícola.
Las modificaciones a las reglas de operación surgidas de este nuevo
enfoque fueron:
1. Autorizar a la banca privada líneas de crédito hasta por el 100 por

ciento de los préstamos y a la tasa del cinco por ciento anual, cuan-
do dichos préstamos beneficien a ejidatarios, pequeños productores
o uniones de crédito, y siempre y cuando la tasa de interés que se
les cobre no sea mayor del 11 por ciento en los créditos de habilita-
ción o avío, y del nueve por ciento en los refaccionarios.
2. Conceder financiamientos a las instituciones de crédito privadas,
a la tasa del seis por ciento anual, hasta por el 90 por ciento de
sus préstamos agrícolas individuales que no rebasaran los límites
máximos establecidos (Banco de México, 1959) con la condición de
que abrieran o mantuvieran líneas de crédito destinadas a ejida-
tarios o productores en pequeño, en la proporción que el Comité
Técnico determinase. La tasa de interés que se les permitía cobrar
en este caso no sería mayor del 12 por ciento en los créditos de ha-
bilitación o avío y del 10 por ciento en los créditos refaccionarios.
Estos límites y tasas se aplicarían en igual forma a los descuentos

concedidos que a los créditos otorgados por el Fondo.
Al buscar el Fondo hacer más accesibles sus operaciones de garantía,
modificó las reglas de operación de éstas, concediendo mayores facilida-
des, como la de pagar las recuperaciones garantizadas al vencimiento de
los pagarés amparados, y no después de 12 meses como se establecía ante-
riormente; se disminuía la cuota por el servicio, haciéndola variable y no
mayor del 2.5 por ciento y se facilitaban aún más y se daban preferencias
a aquellas operaciones que la banca privada hiciera con ejidatarios y pe-
queños productores.

Con las nuevas reglas de operación, el Fondo toma una nueva actitud
que lo inclina completamente hacia una institución de descuento, es de-
cir, por el momento parece apartarse de su objetivo original de estimular
una mayor participación de las instituciones de crédito privadas en el
financiamiento de la producción agropecuaria, puesto que absorbe con
sus recursos una parte considerable de tal incremento; pero la realidad
es que, sin perder de vista este objetivo, se fija una meta más cerca-
na, la de familiarizar a los bancos privados con la operación del crédito
agrícola, pues como institución de fomento, el Fondo se aboca primero a
despertar un nuevo espíritu de empresa en los banqueros y a desarrollar
capacidades técnicas nuevas en aquellas instituciones que tradicional-
mente se han mantenido alejadas del sector agrícola; lo importante, por
el momento, es demostrar y enseñar a los bancos privados que existen
otros campos de inversión tan lucrativos y seguros como los del estrecho
marco urbano.
Para este proceso, el Fondo ofrece sus recursos mediante el descuento
casi íntegro, y líneas de crédito en condiciones de lucro atractivas para la
banca privada; pero con la sana característica de dejar la responsabilidad
y los riesgos de los créditos, que cuidadosamente se vigila sean verda-
deramente agrícolas, sobre las espaldas de las instituciones de crédito
privadas que operan con el Fondo, con lo cual las instituciones privadas
vienen a garantizar los créditos de éste. El Fondo en todo momento se
muestra dispuesto a orientar y resolver cualquier duda que sobre la ope-
ración de este tipo de crédito se presentase a las instituciones privadas;
pero sin que esto disminuya la responsabilidad que éstas tienen en la
operación del propio crédito.
Dichas modificaciones rompieron la indiferencia con que la banca pri-
vada había visto al Fondo, pues durante el año de 1957 se recibieron 46
solicitudes de crédito por un valor de 118.7 millones de pesos, autorizán-
dose sólo 91.8 millones de pesos, de los cuales fueron operados 73.1 millo-
nes por 27 bancos de depósito y ahorro, y 18.7 millones por 15 sociedades
financieras.
En lo referente al servicio de garantía o seguro del crédito, éste si-
guió sin tener aceptación, pues durante 1957 sólo dos solicitudes fueron
concedidas y contratadas; estas operaciones fueron las únicas que hizo el

Fondo. Su destino fue garantizar, una de ellas, la recuperación parcial de

un préstamo de 750 mil pesos, concedido para la compra de ganado ovino;
y la otra garantizaba la recuperación parcial de un crédito mixto de avío y
refacción, que se otorgó para establecer una explotación tipo granja, en la
Escuela Doméstica Rural del estado de Zacatecas.
En los años subsecuentes el Fondo amplió ininterrumpidamente el
volumen de sus operaciones y el número de instituciones bancarias y fi-
nancieras servidas, al grado de verse obligado, por el agotamiento de sus
recursos, a sólo aprobar en parte algunas de las solicitudes que se le pre-
sentaban.
Las solicitudes que se hacen al Fondo por las instituciones de crédito
han mejorado en el transcurso del tiempo en forma general. Muchas de
ellas se presentaban bajo la forma de verdaderos planes de financiamien-
to para el desarrollo de algunas zonas agrícolas del país, lo cual es un
indicio de la educación en interés en el crédito agrícola despertado por el
Fondo dentro de la banca privada.
Considerando los puntos anteriores, la primera fórmula del Fondo
puede resumirse como sigue:
I. Condicionar los financiamientos a que las instituciones de crédito

privadas aumentarán sus préstamos a la agricultura, sobre el ni-
vel de sus operaciones normales en esta actividad.
II. Canalizar una proporción igual o mayor de recursos de la banca
privada, con el estímulo de iguales o menores aportaciones al
Fondo.
III. Preferir las operaciones de garantía que ampararán créditos con-
cedidos íntegramente con recursos propios de las instituciones.
IV. Promover solicitudes de financiamiento fundadas en planes agríco-
las que facilitaran el desarrollo económico de las zonas cuyas fun-
diciones fueran propicias para la producción de alimentos básicos
destinados a la alimentación y en donde el crédito fuera escaso.
V. Preferir los financiamientos que beneficiaran a ejidatarios y pe-
VI. Vigilar el destino de los préstamos financiados con recursos del
Fondo, cuidando que fueran al genuino productor agrícola y que

no se desviaran en finalidades ajenas a la producción propiamente

dicha.
Debe comprenderse que las primeras reglas de operación fueron ten-

tativas para observar la reacción y conocer mejor las ideas de la banca
privada. En otras palabras, como se trataba de un sistema operativo en
formación que se creaba por primera vez en México y también único en el
mundo, era necesario moldearlo gradualmente, observando las reacciones
de los dirigentes de los bancos privados, suponiendo que no serían unifor-
mes, pues hay banqueros conservadores y otros progresistas, capaces de
aceptar el otorgamiento de préstamos a los agricultores, con el estímulo y
financiamiento del Banco de México, en su carácter de fiduciario, siempre
que dicho estímulo dejara satisfechas sus aspiraciones iniciales y obtuvie-
ran recuperaciones íntegras.
Sin embargo, los bancos privados mostraron cierta desconfianza en
las formas de operación que seguiría el Fondo, por lo que se realizaron
modificaciones a las reglas de operación para empatar intereses y atraer
la participación de la banca privada.
El Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avi-
cultura, fue el esfuerzo más significativo realizado en las últimas fechas
por el Estado, y quizá el más efectivo, en la búsqueda de medios para llevar
a la banca privada a financiar y apoyar la producción agrícola nacional.
LOS RECURSOS PARA CRÉDITO GANADERO
En julio de 1959 (Banco de México, 1959) la Secretaría de Hacienda y el

Banco de México, buscando aumentar la capacidad del sistema de crédito,
redujeron de 35 a 15 por ciento el promedio sobre sus depósitos en moneda
nacional que deben mantener en efectivo, en el Banco de México, todos
los bancos de depósito del país; asimismo, se redujo en 10 por ciento el
financiamiento que estos daban al sector público, mediante la inversión
obligatoria en valores gubernamentales del 30 por ciento de su pasivo exi-
gible total para los bancos del Distrito Federal y por el 13 por ciento para
los bancos del interior del país.

El 10 por ciento en que disminuía el efectivo que los bancos de depósi-

to del Distrito Federal están obligados a conservar en el Banco de México,
debía invertirse en bonos al ocho por ciento anual, emitidos por la Finan-
ciera Nacional Azucarera.
El 10 por ciento del pasivo en que se disminuía la tenencia obligatoria
de valores del Estado, para los bancos del Distrito Federal, se podía uti-
lizar en:
a) Un cinco por ciento para la adquisición de bonos cuyo importe se

destinaría al fomento de la ganadería.
b) El otro cinco por ciento se podría emplear en créditos de cualquier
clase a la producción, dentro de los renglones de agricultura, gana-
dería, avicultura, apicultura, pesca e industria. A este mismo tipo
de créditos se podía destinar el 13 por ciento del pasivo total de los
bancos del interior, en que se disminuía su tenencia obligatoria de
valores del Estado.
El valor de los bonos para fomento de la garantía a que se refiere el

primer inciso se canalizó hacia el Fondo, lo que amplió en forma conside-
rable el volumen de sus recursos, pues se calcula un incremento por este
concepto de 250 millones de pesos.
Lo anterior, junto con una nueva aportación que por cinco millones de
pesos hizo el Gobierno Federal para fomento de la viticultura, planteaba
el problema de contar con recursos cuyos fines eran específicos. Esto obli-
gó a realizar una nueva modificación de las normas operativas del Fondo,
las que en forma simplificada quedaron como sigue:
a) Los financiamientos otorgados con los recursos originales, así

como los que se dedicarían al fomento vitícola, se siguen rigien-
do por las antiguas normas, sólo que desaparecen los financia-
mientos hasta por un cien por ciento, quedando en ambos casos la
proporción máxima en 90 por ciento del importe de los préstamos
otorgados.
b) En virtud del origen que tienen los fondos destinados al fomento de
la ganadería, éstos se cerrarán con una preferencia absoluta para

los bancos de depósito; pueden ser operados por otro tipo de insti-
tuciones cuando los bancos de depósito de una zona determinada
no tengan interés al respecto y se eleva, por otra parte, el límite
individual máximo para los créditos a la ganadería a 500 mil pesos
(Banco de México, 1959).
Se establece una tasa de descuento diferencial con base en la aporta-

ción que, con sus propios recursos, haga la institución al otorgar créditos
ganaderos, pues el Fondo puede financiar el 70, 80 o 90 por ciento del im-
porte de éstos con tasas del seis, siete y ocho por ciento respectivamente,
y siempre y cuando los intereses cobrados por las instituciones a sus acre-
ditados no sean mayores del 12 por ciento en los créditos de habilitación y
del 10 por ciento en los de refacción.
A fin de capitalizar el sector de producción ganadera y obtener un
fomento real, haciendo las explotaciones ganaderas más efectivas y pro-
ductivas, el Fondo toma como política la de dar una amplia preferencia
a aquellos financiamientos refaccionarios cuyo fin sea aumentar la pro-
ductividad y la eficiencia de las explotaciones mediante mejoras en la
sangre del ganado, en los abastecimientos de agua y forrajes, de cercos
y establos, ampliación de praderas, etcétera, y deja en segundo térmi-
no aquellos financiamientos de habilitación ganadera que, aun cuando
sean necesarios, no tengan la importancia que los primeros para un
verdadero fomento ganadero.
Finalmente, y como regla general para todas las operaciones del Fon-
do, se establece en la cláusula IV de dicha circular:
Con el fin de evitar sustitución de recursos privados por los del Fondo, para
conceder financiamientos a las instituciones de crédito privadas, se reque-
rirá, como regla general, que la proporción de su cartera agropecuaria res-
pecto a sus depósitos y obligaciones a la vista, no haya disminuido respecto
a la registrada en el año anterior a la iniciación de sus operaciones con el
Fondo.

ACTIVIDADES CONEXAS
El Fondo no se concreta a desempeñar el papel de banco central del cré-

dito agrícola bancario privado, ya que esta función la podría desempeñar
directamente el propio Banco de México, sino que cubre muchas activida-
des conexas al crédito agrícola y otras necesarias para realizar su papel
básico de institución de fomento. Estas actividades son:
a) Auxiliar la ejecución de la política agrícola nacional.

b) Asesorar a la banca privada en crédito agrícola.
c) Investigación agrícola.
d) Capacitación de técnicos.
e) Extensión agrícola y vigilancia.
a) El Fondo hace uso del valioso instrumento de promoción que es

el crédito, y de sus propios recursos técnicos, y así puede apoyar, en un
momento dado, la política de producción agrícola del Estado, mediante el
otorgamiento de facilidades o la imposición de restricciones en sus crédi-
tos en distintas ramas productivas.
En este aspecto, la primera intervención que tuvo el Fondo fue la refe-
rente a la producción avícola, aspecto hacia el cual no sólo se canalizaron
créditos, sino que se realizaron diversos experimentos para determinar la
eficiencia de distintas razas de aves, así como la calidad de los alimentos
avícolas de mayor aceptación en el mercado. La promoción avícola realiza-
da por el Estado, por este y otros conductos, tuvo un éxito considerable, al
grado de producirse posteriormente problemas de sobreproducción. Sería
casi imposible saber el grado de importancia que tuvo la actuación del
Fondo en este aspecto; sin embargo, nos atrevemos a afirmar que su efec-
to fue importante.
Además del apoyo que, en forma general, se da a los productos bá-
sicos en la alimentación del pueblo, se ha favorecido posteriormente la
producción de oleaginosas y la ganadera; aún es prematuro expresar
alguna conclusión acerca de esta reciente política del Fondo; sin em-
bargo, por su sesgo, se tiene la seguridad de que su éxito habrá de ser
considerable.

b) Como asesor de la banca privada en la operación del crédito agríco-

la, el Fondo ha puesto todos sus recursos técnicos al servicio de dicha
banca; sólo que últimamente se ha buscado eludir esa responsabilidad
para forzar a los bancos privados a contar con sus propios técnicos o
departamentos especializados, que aseguren la operación del crédito
agrícola.
c) En lo referente a la investigación agrícola, el Fondo ha mantenido,
de manera casi constante, experimentos en distintas ramas de la pro-
ducción agropecuaria. Esto ha permitido al Fondo, por un lado, resolver
las consultas de carácter técnico que se le presenten, y por otro, buscar
aspectos que amplíen el campo del crédito. Entre los experimentos que
realiza el Fondo, además de los avícolas, se han hecho estudios agroeco-
nómicos sobre la producción vitícola y ganadera, estudios agrostológicos
también referentes a la ganadería, experimentos sobre el valor alimen-
ticio para el ganado de algunos subproductos como la melaza de caña de
azúcar, etcétera.
d) Una de las funciones principales de una institución de fomento es
la de contar con un acervo técnico que pueda poner al servicio de la rama
que trata de fomentar; así que el Fondo ha procurado contar con espe-
cialistas en cada uno de los aspectos que cubre, con especialización en el
extranjero cuando considera que en alguna de las ramas no se tiene en
el país la capacidad suficiente.
e) El Fondo tiene como obligación fundamental evitar que las institu-
ciones de crédito desvíen sus funciones al operar el crédito, para lo cual
mantiene un constante servicio de vigilancia o inspección de los créditos
que, con sus recursos, opera la banca privada, pues su labor se vería
nulificada si estos recursos no se operan bajo la forma de un verdadero
crédito agrícola. El servicio de inspección lo realizan técnicos agróno-
mos, quienes al mismo tiempo que cumplen con su labor administrativa,
proporcionan, bajo su responsabilidad, un cierto servicio técnico a los
acreditados que visitan al resolver dudas o dando consejos que general-
mente se les solicitan referentes a algunos aspectos de las explotaciones
acreditadas.
El Fondo es ante todo una institución de fomento y por tanto sus fun-
ciones son las de auxiliar al desarrollo económico del país mediante la

movilización y canalización de recursos de la banca privada hacia la pro-

ducción agrícola; capacitar a las empresas a fin de que éstas tomen una
nueva actitud más acorde con el desarrollo agrícola, para lo cual debe
proporcionarles capacidades técnicas y darles oportunidad de ejercitarlas.
En el aspecto de movilización de recursos de la banca privada hacia el
campo, las posibilidades del Fondo son por de más amplias, si se continúa
adelante con el sistema de emisión de bonos que el Banco de México pue-
da colocar, mediante el depósito obligatorio, en los bancos privados. Estas
nuevas emisiones darán la oportunidad a los bancos no sólo de cubrir sus
obligaciones de depósito obligatorio, sino que esos mismos recursos volve-
rían a ellos mediante líneas de crédito y descuento del Fondo, permitién-
doles contar con mayores recursos para financiar un verdadero crédito
agrícola. Este sistema serviría, al mismo tiempo, para dotar con mayores
recursos a aquellos bancos interesados en realizar operaciones agrícolas
con recursos de instituciones que no están en posibilidad o no desean ha-
cer este tipo de operaciones.
El hecho de aumentar el Fondo sus recursos, le da mayores oportuni-
dades de cumplir con sus funciones de fomento, que no comprenden sólo la
canalización de recursos, sino la de auxiliar al desarrollo económico, bus-
cando, por medio de una sana política de crédito, elevar el ingreso del ma-
yor número de productores posible. Esto es, cambiar la actitud tradicional
del banquero mexicano de orientar sus financiamientos a mediano plazo
sobre la base exclusiva de operaciones fuertes y amplias garantías, lo cual
es sencillo y no requiere de personal especializado. Hacia esta nueva acti-
tud se orienta la política del Fondo. Con lo anterior no pretendo decir que
no se permita a la banca financiar a las empresas agrícolas fuertes eco-
nómicamente, pues forman una parte importante de nuestra producción
agrícola, sino simplemente que se haga efectivo cada vez más el principio
original del Fondo, y no permitir operaciones de cuantía, mientras no se
hayan realizado operaciones con medianos y pequeños productores y eji-
datarios, pues de otra manera nunca se conseguirá cambiar la actitud del
banquero y la labor del Fondo puede resultar poco efectiva en sus funcio-
nes de auxiliar del desarrollo económico.
Este cambio de actitud no puede ni debe lograrse de una manera
obligada, o derivada de la buena o mala experiencia que tome la banca

privada de sus operaciones agrícolas, en cuyo caso la actitud del Fondo

sería hasta cierto punto pasiva. Para conseguir un verdadero fomento, el
Fondo debe proporcionar a la banca las capacidades técnicas necesarias
para una real promoción, mismas que puede proporcionar en dos niveles:
el primario, en un nivel superior, por medio de conferencias y pláticas,
dadas por especialistas en la materia, a ejecutivos de las empresas banca-
rias, a fin de introducirlos en la técnica de un verdadero crédito agrícola;
el segundo, propiciar el establecimiento de cursos intensivos sobre opera-
ción y promoción de crédito agrícola, a los cuales asistirían los empleados
de los bancos privados que mostraran interés, así como aquellos técnicos
que fueran a ingresar posteriormente al personal de la banca privada.
El aspecto de capacidad técnica es básico en cualquier plan de fo-
mento y en el caso del Fondo resulta indispensable, ya que no se puede
esperar de un banquero un espíritu de aventura para realizar opera-
ciones que desconoce, pues en realidad ese no es ni debe ser su papel,
puesto que maneja recursos que no son propios.
En el aspecto de dar la oportunidad de ejercitar a la banca estas nue-
vas actitudes y capacidades técnicas, el Fondo debe orientar sus investi-
gaciones en forma principal hacia los estudios económicos regionales que
le permitan conocer los factores que influyen en la ausencia o la presencia
del crédito bancario, a fin de buscar, en coordinación con otras institu-
ciones especializadas, la forma de superar los factores que impiden la ex-
pansión del crédito de la banca privada. Estos factores son muchas veces
la falta de organización de los productores, malos sistemas de mercadeo,
carencia de servicios complementarios, etcétera, factores cuya superación
al coordinar esfuerzos no es complicada y sí le puede dar oportunidad al
crédito agrícola privado de expandirse. Las investigaciones tecnológicas
sobre producción las puede propiciar el Fondo a través de organismos es-
pecializados, los cuales generalmente carecen de recursos para realizar-
las, y a veces esos recursos pueden ser proporcionados por el Fondo.

18. EL CRÉDITO BANCARIO A PARTIR DE 1942
INFLUENCIA DEL BANCO CENTRAL
Durante la década comprendida entre 1939 y 1949, el país experimentó

un rápido crecimiento económico, pues el producto nacional real creció
con un ritmo medio anual de 6.3 por ciento, superior al de 5.4 por ciento
que se registró de 1949 a 1959. Este crecimiento permitió que el sistema
bancario se expandiera rápidamente, tanto en número de sus institucio-
nes como en el volumen de sus recursos.
En 1949 el sistema bancario privado se encontraba integrado por
105 instituciones de depósito, 20 instituciones hipotecarias, 16 de capi-
talización, 99 sociedades financieras, 76 departamentos de ahorro ban-
cario, cinco instituciones fiduciarias, 89 departamentos bancarios para
operaciones de fideicomiso y seis bancos de ahorro. Las instituciones
auxiliares de crédito comprendían 22 almacenes de depósito, 55 unida-
des de crédito, cinco cámaras de compensación y dos bolsas de valores
(Mena, 1960).
El Banco de México tenía la responsabilidad de evitar que esta rápida
expansión del sistema bancario y del crédito derivado tuviera una influen-
cia perjudicial en la economía nacional, al provocar presiones inflacio-
narias. Para esto, el Banco Central ha hecho uso de distintas medidas,
propias de su instituto, como son la variación en la tasa de redescuento;
la fijación de tasas máximas y mínimas al interés cobrado por las insti-
tuciones de crédito; el límite del porcentaje de pasivo de las instituciones,
con respecto a su capital y reservas; el manejo de las proporciones del
depósito obligatoria, etcétera. Todas estas medidas han tenido mayor o
menor eficiencia para la consecución de los fines que se ha fijado la banca
central; sin embargo, a la que habremos de referirnos en forma principal
es al manejo de las proporciones del depósito obligatorio, pues es la que ha
demostrado mayor eficiencia.

En 1942 se aplicó por primera vez el control cualitativo del crédito y

el sistema conocido como “tope de cartera”, en virtud del cual las insti-
tuciones de crédito no pueden elevar el monto de su cartera, fijado conven-
cionalmente, y quedan obligadas a depositar en el Banco de México los
depósitos que excedieran de dicho monto.
En 1949 se reformó la Ley General de Instituciones de Crédito y Or-
ganizaciones Auxiliares, a fin de capacitar al sistema bancario nacional
para otorgar en forma más eficiente créditos a mediano y corto plazo;
pero tratando de conservar al máximo la vinculación necesaria entre las
operaciones activas de las instituciones y el origen de sus recursos. Esta
reforma consistía en autorizar a los bancos de depósito a otorgar créditos
de habilitación o avío, a plazos de uno a dos años y créditos refacciona-
rios a plazos no mayores de cinco años, en favor de empresas agrícolas e
industriales.
A fin de evitar que estas operaciones pudiesen provocar una congela-
ción de sus carteras, se estableció que su importe, así como las inversio-
nes en valores privados cuyo vencimiento fuera de dos años o mayor, no
excediera de 20 por ciento de su pasivo exigible a la vista; pudiendo in-
vertir por otra parte el 80 por ciento de su pasivo exigible a plazo en este
tipo de créditos. Estas medidas contaban a su vez con la protección que el
Banco Central está obligado a dar a los bancos de depósito, en casos de un
retiro anormal de depósitos.
Quedaban autorizadas, por la propia reforma, las instituciones de
ahorro y las sociedades financieras para otorgar créditos de habilitación
o avío y refaccionarios de características similares a las expresadas.
En este mismo año se modificó el régimen del depósito obligatorio,
quedando los bancos obligados a mantener en el Banco de México un de-
pósito proporcional al monto de sus obligaciones por depósitos a la vista,
a plazo y en cuenta de ahorros, en moneda nacional y extranjera, y el
resto de su pasivo exigible; este depósito quedaba sujeto a las reglas que
dictara el Banco y no sería menor del 15 por ciento de los depósitos a la
vista y a plazo, ni inferior del cinco por ciento en los depósitos de ahorro,
y no mayor de 50 por ciento; el Banco se reservaba el derecho de aumen-
tar este máximo cuando las necesidades monetarias y crediticias así lo
exigieran.

18. EL CRÉDITO BANCARIO A PARTIR DE 1942 187
El manejo del depósito obligatorio por el Banco de México ha sido el

instrumento más efectivo para evitar un desarrollo perjudicial de la ac-
tividad bancaria, mediante la esterilización de recursos; pero en últimas
fechas, y sin descuidar esta función, tal instrumento fue de gran utilidad
para encauzar la actividad crediticia, a plazos y tasas de interés más o
menos adecuadas, hacia los sectores de mayor importancia dentro del de-
sarrollo económico del país.
A este respecto, el licenciado Mario Ramón Beteta (1960) expresa:
Cuando las presiones inflacionarias fueron menos intensas, el Banco de

México autorizó la inversión en bonos gubernamentales de un pequeño
porcentaje de las reservas esterilizadas, y otro porcentaje en obligaciones
industriales (emitidas por empresas industriales y consideradas por las
autoridades monetarias como de utilidad social); se autorizó también la in-
versión de otro por ciento en préstamos agrícolas e industriales a mediano
plazo y una proporción menos en préstamos comerciales. Nuestro propósito
al establecer estos porcentajes fue no sólo el de ir liberando poco a poco el
crédito, sino el de canalizar parte de los fondos prestables de los bancos hacia
aquellos campos de inversión más necesitados por la comunidad económi-
ca, frente a la tendencia demostrada tradicionalmente por los bancos de dar
marcada preferencia a los préstamos comerciales. Por esta razón, y como
medida complementaria se exigió, para que los bancos pudieran hacer uso
de la autorización para invertir parte de su depósito obligatorio, que mantu-
vieran en su cartera total una proporción aproximada del 70% en créditos a
actividades productivas, tales como la industria y la agricultura (se incluyen
valores gubernamentales), y sólo el 30% en préstamos comerciales.
Un aspecto fundamental del depósito obligatorio dentro de la promo-

ción del desarrollo económico del país es la canalización que se hace, por
medio de éste, hacia la adquisición de valores gubernamentales, finan-
ciando así los bancos privados las grandes obras públicas realizadas por
el Estado en las últimas décadas, y también el destino de fondos públi-
cos al crédito agrícola.
En los últimos años, los recursos y el pasivo a corto plazo de las socie-
dades financieras se elevaron en proporciones alarmantes, pues operaban

prácticamente como bancos, al recibir recursos a mediano y corto plazos,

con lo que perjudicaban el mercado de valores y la propia circulación mo-
netaria; de ahí que en 1958 se ampliara el mecanismo del depósito obli-
gatorio a estas instituciones con el fin de restringirles sus operaciones y
obligarlas a mantener una sana liquidez, que garantizara la capacidad de
reembolso de los fondos que reciben del público. Este depósito obligatorio
en el Banco Central no sería menos del cinco por ciento ni mayor del 30
por ciento de su pasivo exigible en moneda nacional y extranjera, reser-
vándose el Banco de México el derecho de elevarlo en caso de que las con-
diciones monetarias y del crédito así lo exigieran. Por otra parte, el Banco
acordó que las sociedades financieras sólo podrían tener un incremento
en su pasivo a corto plazo del uno por ciento mensual y el excedente de
este incremento debía depositarse en el propio Banco de México, sin opor-
tunidad de inversión.
Con el objeto de que los bancos de depósito y las sociedades financie-
ras (Banco de México, 1960) pudieran captar los ahorros del público para
canalizarlo hacia un financiamiento más adecuado a las actividades pro-
ductivas, se permitió a estas instituciones utilizar sus depósitos a plazo
fijo, no menos de 90 días, dentro de un régimen de inversión más amplio
y productivo, permitiéndoles elevar el rendimiento pagado a sus depósitos
hasta el seis por ciento, cuando se trata de depósitos no menores de 90
días, y hasta el siete por ciento en depósitos a más de 180 días; de esta
manera se busca ampliar el volumen de estos depósitos que, por sus ca-
racterísticas, facilitan el otorgamiento de créditos a mediano plazo.
Otro aspecto de mucha importancia de los sistemas que sigue el Banco
Central para canalizar los recursos de la banca privada hacia la produc-
ción agropecuaria es el de abrir periódicamente los canales del descuento
en operaciones que los bancos realicen directamente para la pignoración
de cosechas o las que hagan con las instituciones encargadas de hacer-
lo directamente, pues con frecuencia las empresas nacionales no tienen
los recursos suficientes para intervenir dentro del mercado de productos
agrícolas, mediante la compra de cosechas a fin de coadyuvar en la esta-
bilidad de los precios de éstas. A fin de ejemplificar, habremos de citar la
circular 1386 de mayo de 1959, en que el Banco de México comunicó a
la banca privada la aceptación en redescuento a la tasa del 4.5 por ciento

anual, del 50 por ciento de los créditos que se otorguen a la Compañía

Exportadora e Importadora Mexicana, cuyos pagarés tienen un rendi-
miento del nueve por ciento anual y un plazo mínimo de 90 días y máxi-
mo de 180 días.
Tabla 10. Tasas del depósito legal, agosto 1961

(porcentaje del pasivo exigible)
Depósitos Otro pasivo

Conceptos de inversión del pasivo
a plazo DF Interior
Efectivo en Banxico 15 15 15
Inversiones 85 85 85
1. Valores industriales y créditos 70 50 75
Medio plazo 20 20 20
1. Valores industriales 5 5 5
2. Créditos 15a 15a 15a
c
a) Créditos a la producción 25 5 25b
b) Créditos a la distribución de bienes de consumo 25c
c) Financiamiento a la exportación de manufacturas
d) Libre 25d 30
2. Valores oficiales 15 35 10
Gubernamentales del tres por ciento
Gubernamentales del cinco por ciento 15 25e 10
Del ocho por ciento 10
a
Se refiere a créditos de habilitación o avío hasta dos años y refaccionarios hasta cinco
años para la agricultura, ganadería, pesca e industrias conexas.
b
Exclusivamente a la agricultura, ganadería, silvicultura, caza, pesca, avicultura,
apicultura e industrial conexas (créditos de cualquier clase).
c
Puede ser cubierto con valores industriales aprobados.
d
Esta cifra puede ser dedicada a financiar la producción agropecuaria mediante cré-
ditos de distintos tipos.
e
Dentro de éstos, un cinco por ciento debe dedicarse a la compra de bonos para el fo-
mento de la ganadería.
Fuente: Departamento de Depósitos Legal del Banco de México.

EL CRÉDITO AGRÍCOLA BANCARIO DURANTE EL PERIODO DE 1942-1960
El análisis aislado del crédito agrícola bancario, sin tomar en cuenta al

crédito bancario en general, nos presentaría una imagen incompleta y poco
expresiva de lo que en realidad representa al desarrollo del crédito destina-
do a satisfacer las necesidades de la producción agropecuaria; de ahí que
tratemos primero de observar cuál ha sido el desarrollo del crédito banca-
rio en general durante los años comprendidos en el periodo de estudio.
Las cifras que sirven de base a este análisis han sido ajustadas a pre-
cios de 1960, con el fin de poder contar con una mejor imagen de cómo se
ha desarrollado el crédito bancario en el país.
El crédito bancario total del país ha crecido rápidamente, pues se
ha quintuplicado en términos reales en el periodo mencionado, con un
incremento medio anual de 600 millones de pesos en el periodo compren-
dido de 1942 a 1950, y de 1 862 millones en el periodo de 1950 a 1960.
Los mayores incrementos son los ocurridos en los últimos dos años, al
expansionarse de 1958 a 1960 el crédito bancario en 10 080 millones de
pesos, cifra que representa 43 por ciento del incremento total durante el
periodo.
En lo que se refiere a la composición del crédito bancario total, éste
sufrió un cambio sensible durante el periodo comprendido entre 1942
y 1960, pues ha decrecido la importancia del crédito agropecuario del
38 por ciento que tenía en 1942, al 20 por ciento en 1960; asimismo, el
crédito otorgado a otros sectores productivos ha aumentado del 32 por
ciento que ocupaba en 1942 al 52 por ciento en 1960, lo que indica una
desviación de los incrementos del crédito, del sector agropecuario hacia
otros sectores productivos, ya que la proporción de los créditos otorgados
al comercio permaneció sin cambios de importancia durante el periodo.
Lo anterior se confirma con el desarrollo que en términos relativos
han tenido estos créditos durante el periodo en cuestión. El crédito a la
producción agropecuaria se incrementó durante el periodo en 274 por
ciento, mientras que el crédito a otros sectores productivos tuvo un incre-
mento de 835 por ciento y el crédito al comercio de 483 por ciento; es de
hacerse notar que 45 por ciento del total de incremento alcanzado por el
crédito agropecuario en todo el periodo se realizó en los dos últimos años,

participando así del tremendo incremento que experimentó el crédito ban-

cario en este lapso. El crédito agropecuario bancario perdió importancia
relativa dentro del financiamiento bancario total, lo cual, si bien es un
índice de nuestra industrialización, se origina en una decreciente aten-
ción del Estado hacia el crédito agropecuario que otorgan las institucio-
nes nacionales.
En la expansión de todo el periodo, los incrementos más elevados co-
rresponden al sistema bancario nacional, el cual se septuplicó, pues se
elevó de 2 004 millones en 1942 a 15 647 millones en 1960, mientras que
el crédito bancario privado sólo alcanzó casi a cuadruplicarse, elevándose
de 3 448 a 13 249 millones. Estos diferentes incrementos de los componen-
tes del sistema bancario han ocasionado una alteración significativa en la
composición del crédito bancario total, pues la banca nacional representa-
ba en 1942 sólo 36 por ciento, con una tendencia a superar cada vez más
la importancia al crédito bancario privado.
Tabla 11. Composición del crédito bancario total (1942-1960)
Banca privada Banca nacional

Millones de pesos Millones de pesos
1942 3 448 2 004
1960 13 249 15 647
Fuente: Banco de México (1960).
Se presentó una clara tendencia de desarrollo del crédito bancario

nacional superior al desarrollo del crédito privado, pero afectado el pri-
mero fuertemente por la depresión económica en 1954, motivada por la
devaluación de nuestra moneda, la cual, al parecer, sólo afecto al crédito
nacional, pues mientras de 1954 a 1955 éste se restringió en un 16 por
ciento, lo que representa una cifra de 1 533 millones de pesos, el crédito
privado se incrementó en un 5.5 por ciento, es decir, 428 millones de 1960.
La contracción del crédito nacional fue absorbida en su totalidad por los
créditos destinados a sectores productivos no agropecuarios y por los des-
tinados al comercio, sin afectar grandemente a los créditos agropecuarios,

debido básicamente a la función social y política que estos últimos crédi-

tos revisten.
El crédito bancario nacional, dentro de su rápido desarrollo, ha cam-
biado radicalmente su estructura, pues mientras en 1942 los créditos des-
tinados a la producción agropecuaria comprendían un 78 por ciento del
total de sus créditos otorgados, para 1960 esta proporción sólo alcanza
un 23 por ciento, mientras que los créditos destinados a otros sectores
productivos, que en 1942 sólo alcanzaban una proporción de 19 por ciento,
para 1960 se elevan al 59 por ciento. El incremento relativo de los crédi-
tos otorgados por la banca nacional al sector agropecuario ha sido sólo de
229, es decir, apenas se han duplicado durante todo el periodo, mientras
que los créditos nacionales otorgados a otros sectores productivos alcan-
zan la cifra de desarrollo relativo de 2 435, lo que indica que el incremento
de estos últimos créditos ha sido 12 veces mayor que el de los agropecua-
rios. Los créditos comerciales otorgados por la banca nacional han tenido
un incremento elevado, pues para los últimos años han alcanzado un vo-
lumen casi similar a los agropecuarios.
Todo lo anterior refleja la tendencia del Estado a prestar una atención
superior a la industrialización y al comercio, y una atención relativamen-
te decreciente a la producción agropecuaria.
El crédito bancario privado, en cuanto a su composición, se ha com-
portado, dentro del periodo, de una manera más uniforme, aun cuando
en él hay una tendencia definida a restar importancia a los créditos co-
merciales, pues mientras en 1942 éstos alcanzaban 45 por ciento de los
otorgados por los bancos privados, para 1960 su proporción había bajado a
38 por ciento. En lo referente al crédito agropecuario privado la tendencia
de éste es a cobrar importancia creciente dentro de estos financiamientos,
pues mientras en 1942 representaban sólo 13 por ciento de los créditos de
la banca privada, para 1960 esta proporción es de 17 por ciento, con un
número relativo de 407, es decir, durante el periodo en estudio la banca
privada ha cuadriplicado sus financiamientos a la producción agropecua-
ria. Sus créditos a otros sectores de la producción han tenido un incre-
mento similar, pues su número relativo durante el periodo se eleva a 414,
y aumentan su importancia relativa dentro del total de crédito privado, de
43 por ciento que tenían en un principio, a 45 por ciento en 1960.

El aumento en el tiempo (número relativo) del crédito agropecuario

proveniente de fuentes privadas ha sido superior al proveniente de fuen-
tes oficiales, al grado de llegar casi a duplicarlo en números relativos, de
ahí la tendencia definida a aumentar la proporción de los créditos pri-
vados dentro del total del financiamiento a la producción agropecuaria,
proporción que se ha elevado de 25 por ciento en 1942 a 38 por ciento en
1960.
El crédito agropecuario proveniente de la banca privada ha tenido
un incremento medio anual de 8.9 por ciento durante todo el periodo; los
aumentos más fuertes los tuvo de 1958 a 1959, en que se elevó en 30 por
ciento, y de 1959 a 1960 en 19 por ciento; en otras palabras, de 1958 a
1960 la banca privada aumentó sus créditos agrícolas en 772 millones de
pesos, cifra que representa el 47 por ciento del incremento total durante
los 19 años que comprende el periodo examinado.
Tabla 12. Composición porcentual del crédito

bancario nacional y privado (1942-1960)
Crédito bancario privado Crédito bancario nacional

Año
Comercio Agropecuario Otros* Comercio Agropecuario Otros*
1942 45% 13% 43% 3% 78% 19%
1960 38% 17% 45% 18% 23% 59%
* Se refiera a créditos otorgados a sectores productivos no agropecuarios.
Tabla 13. Composición porcentual del crédito

agropecuario bancario (1942-1960)
Banca privada Banca nacional

Porcentaje Porcentaje
1942 25 38
1960 38 20

El crédito agropecuario procedente de la banca nacional tuvo un in-

cremento medio anual de 3.8 por ciento, cifra inferior a la de 8.9 por cien-
to que ha tenido la banca privada. De 1958 a 1960 el incremento de estos
créditos, tenido por la banca nacional, fue de 879 millones de pesos, lo
cual representa 43 por ciento del incremento total durante el periodo, y
resulta hasta cierto punto similar al desarrollo de la banca privada en el
mismo periodo. Lo anterior nos muestra que el crédito agropecuario total
ha recibido su mayor impulso en los últimos dos años, pues de 1958 a
1960 aumentó en 1 650 millones de pesos, lo que representa 45 por ciento
del incremento durante todo el periodo.
Un hecho relevante es el concerniente a los saldos agrícolas de la ban-
ca nacional, pues éstos se encontraban sumamente inflados por acumu-
laciones de adeudos vencidos en las carteras, hasta el punto de que se
considera que dichos adeudos vencidos representan más de 50 por ciento
del saldo total.
A fin de ejemplificar, en 1959 había un saldo de créditos agropecua-
rios en la banca nacional de 3 089 millones de pesos,1 mientras que la
cifra de cartera no vencida se eleva a sólo 1 315 millones de pesos, y así
resulta inferior a la de 1 560 millones de pesos, que representa el saldo de
crédito agropecuario de 1942. De lo anterior se puede concluir, aproxima-
damente, que el crédito agropecuario nacional no ha tenido incremento,
aunque no podemos afirmar que se haya restringido, pues no sabemos
qué parte de la cifra de 1942 correspondía a cartera vencida.
A fin de aclarar, habremos de referirnos al valioso estudio que sobre
la agricultura realizó el ingeniero Armando González Santos (1957), en
el cual, al analizar el financiamiento de la agricultura, llega a conclusio-
nes que habrán de ser sumamente valiosas en la prosecución de nuestro
análisis.
Con base en las estadísticas bancarias, el censo de 1950 y algunos
otros estudios, se denota que el crédito agrícola bancario en el año de
1949 se componía de un total de 720 millones de pesos (a precios corrien-
tes), de los cuales 303 correspondían a la banca privada y 417 a los bancos
nacionales.
1
Cifras ajustadas a precios de 1960.

Del cuadro que aparece a continuación derivamos que, para 1949, los
créditos otorgados por la banca privada representaban 42 por ciento del
financiamiento bancario total a la agricultura; sin embargo, de las obser-
vaciones hechas con base en el censo de 1950, se deriva que una porción
considerable de este crédito bancario es, en realidad, crédito comercial
prendario o crédito para consumo con disfraz de agrícola, y otra porción,
también considerable, se dedica a financiar sólo a intermediarios del cré-
dito (comerciantes, prestamistas rurales, etcétera), los que en parte se
dedican a financiar agricultores o lo desvían a otras actividades. En otras
palabras, de los 303 millones que aparecen en las estadísticas como cré-
dito agropecuario de la banca privada, 76 millones se canalizan hacia la
agricultura a través de comerciantes y prestamistas particulares, y 79
millones, es decir, 29 por ciento, se desvían a actividades diferentes de la
agricultura; y sólo 52 por ciento restante es, en realidad, crédito bancario
privado a la agricultura.
Tabla 14. Crédito agrícola 1949

(millones de pesos a precios corrientes)
Tipo de crédito Mdp Porcentaje

a
Prestamistas privados no bancarios 268.0 27
Crédito agrícola bancario total (banca nacional y privada)b 720.6 73
Banca nacional (417.2)
Banca privada (303.4)
Total 988.6 100
a
Cifras censales complementadas con cinco hectáreas o menos.
b
Saldos máximos y volumen de operaciones de crédito agrícola.
Fuente: González (1957).
El crédito agrícola de los bancos privados tenía entonces como carac-

terística la brevedad de sus plazos, los que rara vez excedían de 180 días,
de ahí que su apoyo a la agricultura fuera poco eficaz.
Para 1955 la composición del crédito agrícola encuentra una suprema-
cía definida del crédito agrícola de la banca privada sobre el de la banca
nacional, pues la primera representa el 57 por ciento del total del finan-
ciamiento bancario a la agricultura.

Tabla 15. Crédito agrícola 1955 (millones de pesos a precios corrientes)
Fuente del financiamiento Mdp Total Crédito bancario

Prestamistas privados no bancariosa 690.6 20%
Crédito bancario totalb 2 678.0 80% 100%
Banca nacional 1 152.9 43%
Banca privada 1 523.1 57%
Total 3 368.6 100%
a
Volumen total de las operaciones de crédito agrícola (movimientos durante el año).
Saldos mensuales máximos en mayo y junio.
b
Fuente: González (1957).
La supremacía de la banca privada es, nuevamente, sólo de aparien-

cia, pues se considera que de los 1 152 millones de pesos otorgados por la
banca privada en crédito agrícola, sólo se otorgaron directamente a los
agricultores 793 millones, y del resto 397 millones se desviaron hacia
otras actividades y 335 millones se canalizaron a la agricultura a través
de prestamistas particulares. En cambio, el crédito agrícola de la banca
nacional no tiene desviaciones significativas que lo aparten de su objeto.
Para 1955, y aun cuando la legislación ya le permitía otorgar présta-
mos a plazos hasta de cinco años, el crédito agrícola de la banca privada
seguía sobre la base de los créditos a corto plazo con características co-
merciales, y no se otorgaban créditos refaccionarios. El ingeniero Ramón
Fernández y Fernández (1961) calcula el volumen total del crédito agríco-
la para 1959, en la siguiente forma:
Tabla 16. Crédito agrícola 1959 (millones de pesos a precios corrientes)
Tipo de crédito Mdp Total Crédito bancario

Derrama total de crédito agrícola (movimientos, no saldos) 6 736 100%
Prestamistas privados no bancarios 1 400 21%
Crédito bancario 5 336 79% 100%
Banca nacional (no vencida) 1 863 35%
Banca privada* 3 473 65%
* Estimado duplicando los saldos de cartera de fin de año.

Del cuadro anterior se desprende una supremacía absoluta del cré-

dito privado sobre el otorgado por la banca nacional, pero seguiremos el
método de depuración del crédito privado, pues en lugar de considerar
que sólo 52 por ciento de los créditos de la banca privada se canalizan
directamente hacia la agricultura, consideramos 60 por ciento, ya que
se tiene la seguridad de que han aumentado proporcionalmente estos
financiamientos. De acuerdo con lo anterior, el crédito otorgado direc-
tamente a la producción agropecuaria por la banca privada asciende a
2 083 millones de pesos, superando todavía a la banca nacional en más
de 200 millones de pesos, sin contar aproximadamente 750 millones de
pesos que se canalizan a la agricultura a través de distintos intermedia-
rios del crédito.
Desde el punto de vista de los saldos de los préstamos agrícolas, al
finalizar 1959 se tienen los que se muestran en la tabla 17.
Tabla 17. Saldos de préstamos agrícolas bancarios al 31 de diciembre de 1959

(millones de pesos a precios corrientes)
Fuentes de préstamos Mdp Total Banca nacional

Banco nacionala 1 253 42% 100%
b
Banco ejidal 489 39%
b
Banco agrícola 559 44%
c
Bancomext 98 8%
Banco de México (Fondo de Garantía)d 107 9%
Banca privadae 1 743 58%
Total 2 996 100%
a
Se ha tomado sólo la cartera no vencida.
b
Incluye préstamos hechos con fideicomisos; adeudos de bancos regionales a banco
matriz y excluye adeudos de agricultores a bancos regionales (más o menos se com-
pensan).
c
Cartera total. La vencida es insignificante.
d
Los saldos coinciden con los préstamos, debido a los plazos a que se otorgan los
avíos y a la alta proporción de préstamos refaccionarios.
e
Se toma sólo la cartera vencida.

El cuadro anterior incurre en defectos propios de la forma en que

se llevan las estadísticas bancarias, pues deprecia la actuación de la
banca privada al dar cabida en los saldos a operaciones interbancarias,
en lugar de las finales de banco a prestatario. Así, las cifras correspon-
dientes al Fondo de Garantía y Fomento aparecen dentro de la banca
nacional, cuando en realidad quienes otorgan esos créditos y llevan la
responsabilidad son los bancos privados. En igual forma acontece con
el Banco Nacional de Crédito Agrícola y el Banco de Comercio Exte-
rior, que frecuentemente emplean como distribuidores de sus créditos
a los bancos privados (aun cuando ha ocurrido en algunas ocasiones
lo contrario) y cuyos créditos no aparecen dentro de la banca privada
sino dentro de las cifras de la banca nacional. Sin embargo, tomando en
cuenta el argumento expresado al analizar el cuadro de movimientos
referente a la fuga de una porción importante del crédito agrícola de la
banca privada hacia otros sectores no agrícolas, que en este caso serían
aproximadamente 400 millones de pesos, probablemente esto llevaría
a compensar en exceso los errores a que nos hemos referido. Por tanto,
se puede asegurar que la importancia de la banca privada dentro del
financiamiento bancario total a la agricultura es un poco menos que lo
que indica el cuadro de saldos, pero sin perder su primacía sobre la ban-
ca nacional. Esta afirmación será confirmada o refutada al publicarse
los resultados del censo de 1960.
El estímulo que el Banco Central ha dado a la banca privada para
operar en el sector agropecuario, mediante sus disposiciones referen-
tes al depósito legal, descuento, etcétera, así como la función directa
y la indirecta que podríamos llamar catalizadora 2 del Fondo de Ga-
rantía y Fomento, han conseguido que la banca privada aumentara
su proporción de préstamos a mediano y largo plazo, apegándose así a
la operación de un sano crédito agrícola. Indicio de esto último es que
2
Se le ha llamado catalizador a la actuación del Fondo debido a que al lograr éste que
un banco opere en determinada región a plazos adecuados para el crédito agrícola, se
provoca en la clientela de los demás bancos de la región una presión considerable a fin
de que se les den las mismas facilidades que las que otorga el banco que opera con el
Fondo.

mientras en 1955 prácticamente no aparecían créditos refaccionarios

dentro de los créditos de la banca privada a la agricultura, en 1959 el
12 por ciento del total de sus créditos agrícolas otorgados eran créditos
refaccionarios.

19. FIDEICOMISOS INSTITUIDOS
EN R ELACIÓN CON LA AGRICULTURA
Los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) son

fondos de fomento constituidos por el Gobierno Federal en 1954, los cua-
les contaban con el Banco de México como fiduciario, y la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público como fideicomitente. Fueron creados con el
fin de realizar operaciones de crédito, descuento y otorgar garantías de
crédito a los sectores agropecuario, forestal y pesquero; asimismo, tienen
como objetivo fomentar el otorgamiento de servicios de capacitación, asis-
tencia técnica y transferencia de tecnología a dichas actividades (Banco
de Desarrollo, s/f). Los FIRA han sido el principal intermediario finan-
ciero para los sectores agropecuario y pesquero.
La canalización de apoyos se realiza a través de cuatro fideicomisos:
Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avi-

cultura (Fondo).
Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios (FEFA).
Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos
Agropecuarios (Fega).
Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (Fo-
pesca).
Estos cuatro fideicomisos forman parte del sistema financiero mexi-

cano y operan como banca de segundo piso a través de las instituciones
financieras para que éstas otorguen créditos directamente al beneficiario
final.
Los dos primeros fideicomisos (Fondo y FEFA) redescuentan créditos
al sector agropecuario otorgados por la banca comercial, mientras que el
Fega brinda garantías parciales a la banca por créditos otorgados y le re-
embolsa los costos de asistencia técnica y evaluación de proyectos. Fopesca,

por su parte, redescuenta líneas de crédito y otorga garantías a la banca

comercial que financia actividades pesqueras.
Además, los FIRA apoyan a productores, organizaciones económicas,
empresas, intermediarios financieros y prestadores de servicios especia-
lizados para actividades de capacitación, asistencia técnica, consultoría y
transferencia de tecnología en las fases de producción, comercialización,
agroindustria y actividades conexas.
ANTECEDENTES
Hacia principios de la década de 1950 el campo mexicano representaba

65.4 por ciento de la población económicamente activa, y contribuía con
20 por ciento del producto interno bruto (PIB). Los sectores agropecuario,
forestal y pesquero eran estratégicos y prioritarios para el desarrollo del
país. Es por ello que los recursos gubernamentales destinados a su desa-
rrollo debían usarse de manera eficiente para atender la problemática de
gran parte de los productores en estos sectores (Del Ángel, 2005).
Entre los puntos a atender más importantes se encontraban bajos ni-
veles de organización y de capitalización, acceso insuficiente a servicios
financieros y tecnológicos, deterioro de los recursos naturales, baja capa-
cidad para la inserción sostenible de los productos agropecuarios en los
mercados, dificultad de reincorporarse a las actividades productivas ante
la ocurrencia de contingencias climatológicas e insuficiente profesionali-
zación de las organizaciones sociales y económicas. Aunado a lo anterior,
cabe mencionar que uno de los principales factores para el crecimiento
económico es la dimensión de los servicios financieros.
Se requería de inversiones en tecnología como infraestructura, recur-
sos humanos y acceso al crédito para poder asegurar la modernización
del agro. Sin embargo una escasa participación de la banca privada y la
desaceleración de la expansión de las tierras de cultivo en cantidad y
calidad, sumado a la pérdida de la importancia de los alimentos básicos
frente a los agroindustriales, precios internacionales, la industrialización
y una notoria falta de crédito, enmarcaban una situación desfavorable
para el futuro del campo (Del Ángel, 2005).

19. F IDEICOMISOS I NSTITUIDOS EN RELACIÓN CON LA AGRICULTURA 203
FUNDACIÓN
El sector alimentario representó más de la cuarta parte de la economía

y empleaba a más de 50 por ciento de la población durante la década de
1950. Sin embargo, se veía afectado por una escasa participación del sec-
tor privado en el financiamiento y una gran fragmentación en la orienta-
ción de los fideicomisos, así como la ausencia de medidas de evaluación y
supervisión del crédito.
Lo anterior para el Banco de México y el Gobierno Federal signifi-
caba impulsar la participación de las instituciones de crédito privadas
en el financiamiento de las actividades del campo. Razón por la cual
el 31 de diciembre de 1954 se publicó en el Diario Oficial de la Fe-
deración la “Ley que crea el Fondo de Garantía y Fomento para la
Agricultura, Ganadería y Avicultura”, la cual establecía en su artículo
1 la creación de este Fondo y le dio la personalidad de fideicomiso del
Gobierno Federal, teniendo al Banco de México como su fiduciario.
La Ley establecía que los recursos con los que se formaría el Fondo
provendrían de aquellos con los que contara el Fondo Nacional de Garan-
tía Agrícola, y aquellos fideicomisos del Gobierno Federal que en apoyo
a la agricultura eran operados a través de instituciones privadas al mo-
mento de su creación, y tendría además una aportación inicial de 100
millones de pesos por parte del Gobierno Federal.
El Fondo tenía la misión de incrementar la productividad en el sector
agropecuario y promover los servicios financieros y técnicos de la ban-
ca privada para impulsar el desarrollo del campo. Lo anterior derivado
de una política económica proteccionista, generando la necesidad de un
intermediario de fomento altamente estandarizado y riguroso, desvincu-
lado de intereses políticos, para así lograr involucrar a la banca privada
y otras fuentes de financiamiento mediante mecanismos de descuento
hacia el campo.
El 24 de junio de 1955 se firma el contrato del fideicomiso entre el
Gobierno Federal y el Banco de México, iniciando así las operaciones
de los FIRA como una institución pública que realiza operaciones bajo la
modalidad de segundo piso por conducto de las instituciones, las cuales
pueden otorgar créditos directamente al beneficiario final o bien a otro

intermediario para que éste los haga llegar a los productores, iniciando
operaciones con una cantidad inicial de 25 millones de pesos como prime-
ra aportación del Gobierno Federal.
O BJETIVO
Los FIRA se crearon con la misión de incrementar la productividad en el

sector agropecuario, promoviendo en México el mercado de servicios finan-
cieros y técnicos del campo para, de esa manera, impulsar su desarrollo.
Mejorar el nivel de vida de los productores agropecuarios a través

de proyectos productivos y rentables.
Aumentar la formación de capital del sector agrícola, donde destaca
claramente la formación de capital humano mediante la asesoría
técnica.
Generar una mayor participación de la banca privada en el financia-
miento agropecuario del país.
O PERACIÓN
Como se mencionó con anterioridad, los FIRA están integrados por los cua-
tro fondos antes descritos, los cuales marcan cuatro puntos clave en su
desarrollo y operación.
La evolución histórica de los FIRA comienza el 31 de diciembre de
1954 con la creación del Fondo de Garantía y Fomento para la Agricul-
tura, Ganadería y Avicultura (Fondo), se caracteriza por ser de experi-
mentación y arranque, con grandes retos para lograr el reconocimiento
de la banca privada (el Fondo logró crecer rápidamente en los primeros
dos años, sin embargo la banca privada requirió de una labor ardua de
convencimiento).
El 24 de junio de 1955 se firma el contrato del fideicomiso entre el Go-
bierno Federal como fideicomitente y el Banco de México como fiduciario.
En 1956 se aprueban las dos primeras solicitudes de crédito provenientes

de la Financiera Crédito Ganadero y del Banco Mercantil del Norte y los

primeros créditos de habilitación o avío se iniciaron con el Banco del No-
roeste, con 600 mil pesos para gastos en cosechas de crédito.
En 1958 se inicia el primer proyecto de investigación enfocado en la
producción avícola en colaboración con el Instituto Mexicano de Investi-
gaciones Tecnológicas y la Escuela Nacional de Agricultura, sentando las
bases para los programas de investigación y especialización del fideicomi-
so (Del Ángel, 2005).
Entre 1963 y 1971 se expandieron las actividades y consolidaron
aquellas básicas de los fideicomisos. Un cambio importante fue la am-
pliación de recursos con los que contaban los FIRA con financiamiento
internacional mediante la “Alianza por el Progreso” y posteriores prés-
tamos del Banco Interamericano de Desarrollo, lo cual desembocó en la
creación del Fondo Especial de Financiamientos Agropecuarios (FEFA)
el 26 de agosto de 1965, para apoyar los programas de crédito del Go-
bierno Federal (financiamiento de crédito y descuentos de créditos re-
faccionarios) canalizando recursos financieros a las Instituciones de
Crédito, banca de desarrollo, así como a Sociedades de Objeto Limitado
y otros intermediarios financieros no bancarios, para que éstos a su vez
lo hicieran llegar a los productores como créditos de habilitación y avío,
refaccionarios y prendarios para la agricultura, ganadería, avicultura,
agroindustria y otras actividades afines (Del Ángel, 2005). Así, en 1965
los FIRA inician operaciones con el Banco Mundial para fondear proyec-
tos productivos; en su mayoría estos créditos fueron destinados a obras
de riego.
El 30 de octubre de 1972 se crea el Fondo Especial de Asistencia Téc-
nica y Garantía para Créditos Agropecuarios (Fega), con el objetivo de
operar un sistema de prestación de servicios técnicos y garantías que
facilitaran la realización de proyectos de producción; permitiendo así
una efectiva expansión del programa de garantías y de asesoría técnica,
desencadenando numerosas innovaciones hacia el campo. Esto significó
la expansión e innovación institucional y la definición de las característi-
cas operativas de los FIRA, dentro de un contexto de una política expansi-
va del gasto público por parte del Estado, atendiendo las necesidades del
sector a través de subsidios y gasto.

A partir de 1982 se orientaron las actividades hacia los pequeños pro-

ductores. Sin embargo las actividades de los FIRA fueron marcadas por la
problemática de una transición de la protección a la apertura del sector,
además de las necesidades políticas del Estado en un contexto de crisis
económica, las cuales veían en el campo un futuro poco próspero, por lo
que se comenzaron a retirar los apoyos y hubo eliminación de organismos
(Del Ángel, 2005).
Lo anterior llevó a que el 28 de julio de 1988, se creara el Fondo de
Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (Fopesca), enfocado
a ayudar a los pescadores de bajos ingresos, canalizando recursos finan-
cieros a las instituciones de crédito y la banca de desarrollo, para estable-
cer un programa de descuentos para el sector y centrar los recursos en los
productores de bajos ingresos.
Entre 1991 y 1998 se dio un saneamiento y consolidación financie-
ra ante los cambios en la economía mexicana, sobre todo en el campo
y el sector financiero. La apertura comercial y la desregulación econó-
mica incluyeron el retiro de apoyos, así como la reforma al artículo 27
constitucional. A la par, el sector agropecuario entraría en una fuerte
crisis productiva que deterioraría las carteras agropecuarias y a que
los FIRA reestructuraran los financiamientos. Con la reprivatización
del sector agropecuario, éste dejaría de ser prioritario para la banca
comercial, lo que se vería agudizado por la crisis bancaria de 1995
(Del Ángel, 2005).
Los FIRA actúan en dos grandes líneas de acción: la primera, pro-
porcionando recursos financieros a la banca comercial (líneas de crédito,
garantías y subsidios) mediante diversas instituciones financieras como
lo son los bancos tradicionales, las Sociedades Financieras de Objeto Li-
mitado (Sofoles), las Sociedades Financieras de Objeto Múltiple (Sofomes),
arrendadoras financieras, almacenes generales de depósito, empresas de
factoraje financiero, las sociedades cooperativas, uniones de crédito, en-
tre otras. En la segunda se suministran apoyos técnicos para los produc-
tores acreditados.
Los FIRA estratifican a los productores en dos grandes sectores: por
un lado los productores con ingresos anuales de hasta tres mil sala-
rios mínimos y los productores con ingresos superiores a los tres mil

salarios mínimos (Castillo, 2011). Entre 1985 y 1989 el 47 por ciento de

los recursos operados por la institución fueron para el primer estrato y
53 por ciento para el segundo; mientras que en los dos quinquenios de la
primera década del presente siglo 40 por ciento se canalizó a los agricul-
tores de menores ingresos y 60 por ciento para los de más altos ingresos
(INEGI, 2010).
Tabla 18. Distribución de apoyos financieros FIRA

(porcentajes)
Tipo productor 1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009

PBI* 47 35 47 40 40
PMI** 53 65 53 60 60
Total 100 100 100 100 100
* Con ingresos anuales hasta de tres mil veces el salario mínimo.
** Con ingresos anuales superiores a tres mil veces el salario mínimo.
Fuente: INEGI (2010).
Para que el usuario final del crédito clasificado como de menores

ingresos pague una tasa de interés igual a Certificados de la Tesorería
(Cetes), los FIRA otorgan un subsidio a la banca participante. Además de
ese subsidio a la tasa de interés, la institución ofrece garantías a la banca
de primer piso, ya sea directamente o mediante Fondos de Inversión y
Contingencia para el Desarrollo Rural.
La banca no participa en el cofinanciamiento de las inversiones, sino
que éstas son asumidas sólo por los FIRA y por las aportaciones de los
propios productores. Ante ello, los FIRA han creado, a partir de la crisis
de 1994, diversas formas y mecanismos para hacer llegar el crédito a la
producción agropecuaria.
Las empresas de factoraje y agentes parafinancieros son unidades
de tipo comercial y empresarial (distribuidoras de insumos, maquinaria,
despachos prestadores de servicios, agroindustrias y otras) que realizan
actividades complementarias a las funciones o servicios que ofrece la ban-
ca (Fideicomisos instituidos, s/f).

Los agentes Procrea buscan incorporar el crédito a microempresas

del medio rural; participan también de un programa específico de
subsidios temporales para cubrir los costos que implica establecer
la infraestructura para realizar las transacciones crediticias de pe-
Las Sofoles son organismos financieros supervisados por la Comi-
sión Nacional Bancaria y de Valores, que cuentan con autorización
para proporcionar financiamiento en sectores específicos de la eco-
nomía.
Además los FIRA operan con intermediarios financieros formales
como uniones de crédito, arrendadoras financieras, almacenes ge-
nerales de depósito y empresas de factoraje.
SERVICIOS Y APOYOS
Servicios
Los FIRA celebran operaciones de crédito, descuento y garantías de cré-
dito a las actividades del medio rural; de igual forma otorgan apoyos a
productores, organizaciones económicas o empresas de servicios espe-
cializados para capacitación, asistencia técnica, consultoría y transfe-
rencia de tecnología.
Los objetivos generales (bancos de desarrollo) de sus operaciones se
basan en:
a) Fortalecer el desarrollo de pequeños productores del campo.

b) Complementar el financiamiento con asistencia técnica y capacita-
ción para mejorar la competitividad y calidad de los productores y
sus cosechas.
c) Formar intermediarios financieros enfocados al sector rural para
ampliar la oferta de servicios financieros.
d) Permitir el acceso al crédito a pequeños productores organizados, y
elevar sus competencias al incorporarlos como proveedores de em-
presas.

Además se canalizan recursos a las actividades de producción prima-

ria del campo a través de Intermediarios Financieros Bancarios (IFB) e
Intermediarios Financieros No Bancarios (IFNB), apoyados por organiza-
ciones auxiliares de crédito (Fideicomisos instituidos, 2011).
Los productos y servicios de los FIRA consideran el otorgar fondeo
(con tasas de interés fijas o variables), garantías con y sin fondeo, apoyos
financieros y tecnológicos, y programas especiales, para desarrollar los
mercados financieros rurales y permitir a los pequeños productores acce-
so al financiamiento. A continuación se describen las características de
los servicios mencionados (Universidad Autónoma Chapingo, 2013):
Fondeo. Se otorga en dos modalidades de operación:
El servicio de descuento: recursos crediticios al intermediario finan-

ciero para el otorgamiento de créditos, cuyo sustento son los contra-
tos y pagarés de los acreditados hacia el intermediario financiero.
El servicio de préstamos: recursos crediticios canalizados al inter-
mediario financiero para cubrir sus necesidades de crédito, cuyo
sustento son los pagarés que el intermediario financiero suscribe a
favor del Banco de México.
Garantías. Se otorga a los intermediarios financieros autorizados para

respaldar la recuperación parcial de los créditos concedidos a su clientela
y que no hayan sido cubiertos al vencimiento (manteniendo aún la obliga-
ción de pago del acreditado), ya sea con recursos de los FIRA o propios.
Canalización de Apoyos de Fomento Financiero. Recursos fiscales y
patrimoniales para fomentar el desarrollo de los sectores agropecuario,
forestal, pesquero y rural.
Canalización de Apoyos de Fomento Tecnológico. Recursos fiscales
y patrimoniales para fomentar el desarrollo mediante apoyos, cuotas o
reembolsos otorgados para el fortalecimiento de los productores, organi-
zaciones económicas, empresas e intermediarios financieros.
Esquemas o productos estructurados. Productos adecuados a las nece-
sidades financieras de cada acreditado, actividad o proyecto con la finali-
dad de identificar y mitigar los riesgos.

APOYOS POR PARTE DE LOS FIRA
Apoyos de Fomento Financiero y Tecnológico

En términos de los contratos de los fideicomisos, y de las reglas de opera-
ción de los programas que canalizan apoyos para el fomento financiero y
tecnológico a los sectores agropecuario, forestal, pesquero y rural a través
de los fideicomisos que integran los FIRA, se podrán otorgar apoyos para
el fomento financiero y tecnológico a los intermediarios financieros, orga-
nizaciones económicas y productores.
Estos apoyos están sujetos a los recursos presupuestales conforme a
lo aprobado en el presupuesto de egresos de la federación, así como a los
términos aprobados por los comités técnicos. Los FIRA destinarán recur-
sos a cada uno de los programas de fomento financiero y/o tecnológico
que cumplan estas condiciones, los cuales podrán ser redistribuidos en
función de la demanda.
En específico los programas de apoyos financieros y tecnológicos se
centran en lo siguiente:
Financiamiento con tasa de interés a los intermediarios financieros

o al productor por debajo de la observada en el mercado, con una
tasa de interés equivalente a la TIIE como la tasa de mercado para
facilitar el acceso al crédito a pequeños productores rurales y bajar
los costos del financiamiento.
Asignación de recursos a los intermediarios financieros para fa-
cilitar el financiamiento formal a productores de menor nivel de
desarrollo.
Apoyos a las primas cobradas por el Servicio de Garantía para fo-
mentar el desarrollo de los productores PD1, PD2 y PD3, para pro-
mover el otorgamiento de créditos refaccionarios y de avío, a fin de
capitalizar y ampliar el flujo de recursos a los sectores prioritarios
de los FIRA, aminorando los costos de financiamiento.
Asignación de recursos a través de un esquema de cobertura de
precios para promover que la población objetivo acceda a instru-
mentos de administración de riesgos. Este esquema consta de reem-
bolsos directos.

ESTÍMULOS, APOYOS, CUOTAS O REEMBOLSOS
Estímulos otorgados gratuitamente para la formación de sujetos de cré-

dito, fortalecimiento de los intermediarios financieros no bancarios y de
los proyectos de inversión a través de la asistencia técnica, capacitación
empresarial y transferencia de tecnología.
Estos estímulos serán aplicables para las siguientes actividades:
1. Producción primaria de los sectores agropecuario, forestal y pes-

quero.
2. Agroindustriales, tales como el manejo, beneficio, acondiciona-
miento, conservación, transformación o almacenamiento de los
productos de origen nacional derivados del sector agropecuario,
forestal y pesquero.
3. Comercialización al mayoreo de productos del sector agropecuario, fo-
restal, pesquero y los derivados de la actividad agroindustrial elegible.
4. La producción y proveeduría de bienes de capital, insumos y servi-
cios para la producción primaria, así como para las agroindustria-
les y de comercialización al mayoreo, por el monto equivalente al
valor de las ventas anuales comprobadas por empresa, sin rebasar
30 millones de UDIs de saldo de financiamiento.
5. Cualquier otra actividad económica que se desarrolle en localida-
des con población de hasta 50 mil habitantes.
APOYOS DE FOMENTO FINANCIERO
a) Apoyo para la formación de sujetos de crédito (Sieban). Apoyo para

facilitar el acceso al financiamiento a productores PD1 y PD2, a tra-
vés del otorgamiento de recursos a los intermediarios financieros
autorizados, con la finalidad de facilitar el acceso al financiamien-
to formal a productores con requerimiento de crédito de hasta 33
mil UDIs para la actividad primaria.
b) Apoyos en tasa de interés. Financiamiento a tasa de interés prefe-
rencial de acuerdo con créditos para conceptos de avío y/o capital de

trabajo y para conceptos de refaccionario para productores PD1 del

sector agropecuario, forestal y pesquero. El financiamiento podrá
ser hasta el equivalente a 160 mil UDIs por socio activo y por cada
uno de los proyectos en que éste participe.
c) Apoyo para la adquisición de cobertura de precios. Reembolsos di-
rectos para promover el acceso a instrumentos de administración
de riesgos y apoyar la contratación de esquemas de cobertura con-
tra cambios en los precios que afectan el costo de los insumos y/o
precio de venta de los bienes de los productores del sector agrope-
cuario, forestal y pesquero (hasta 50 por ciento del costo de cober-
tura, sin rebasar 15 mil UDIs, únicamente el sector pecuario hasta
55 mil UDIs).
d) Apoyos a las primas del servicio de garantías. Otorgar mediante
el Fega apoyo al precio del servicio de garantía al crédito refaccio-
nario, así como en los créditos de avío y/o capital de trabajo en la
región sur-sureste, que se otorguen a productores PD1, PD2 y PD3,
contando con un precio preferencial equivalente al 50 por ciento del
precio normal del servicio de garantía FIRA.
APOYOS DE FOMENTO TECNOLÓGICO
En este tipo de servicios se asignan recursos fiscales y patrimoniales a

los sectores agropecuario, forestal, pesquero y rural buscando fomentar
su desarrollo a través de apoyos, cuotas o reembolsos otorgados en forma
gratuita para fortalecer a sus productores, organizaciones económicas,
empresas, así como intermediarios financieros y empresas de servicios
especializados que apoyen al sector. Estos apoyos tecnológicos se compo-
nen por:
a) Programa para fortalecimiento de las competencias para interme-

diarios financieros no bancarios y empresas parafinancieras. Cons-
ta de la contratación de servicios profesionales a intermediarios
no financieros y empresas parafinancieras con la finalidad de for-
talecer las competencias financieras y empresariales, para lograr

una mayor penetración, así como la expansión de los servicios fi-

nancieros mediante la calificación corporativa de crédito y/o como
administrador de activos financieros, servicios profesionales de
consultoría y capacitación, contratación de servicios de tecnologías
de información, contratación de servicios profesionales para la for-
mulación de su plan de negocios, estrategias de mercadotecnia y de
promoción, administración de recursos humanos y materiales.
b) Apoyo para la expansión de estructuras de promoción de negocios
con los FIRA. La contratación y/o subcontratación de empresas o
prestadores de servicios especializados calificados o habilitados por
los FIRA y/o promotores ejecutivos para la puesta en marcha del
programa de operación de descuento y garantía sin fondeo en los
estratos PD1 y PD2, para conseguir una mayor penetración y ex-
pansión de los servicios financieros en los sectores
c) Capacitación empresarial y transferencia de tecnología. Eventos
de capacitación en cursos, talleres, seminarios, foros, congresos,
conferencias, diplomados y capacitación virtual, estancias de
capacitación y viajes de observación, con la finalidad de atender
las necesidades de capacitación y transferencia de tecnología, así
como la generación y fortalecimiento de empresas o prestadores de
servicios especializados. Destinado a productores PD1 y PD2 con
ventas anuales de hasta 17 millones de UDIs, estudiantes en el
último año de estudios en carreras rurales y poblaciones que par-
ticipen en la integración y ejecución de proyectos productivos en
los sectores.
d) Servicios de Asistencia Técnica Integral (SATI). Contratación del
servicio de asesoría y consultoría para la formación y operación
de unidades de negocio. Apoyar a empresas de servicios especiali-
zados para la generación de esquemas de negocio en proyectos de
inversión que involucren financiamiento para acreditados de los
estratos PD1, PD2 y PD3 con ventas anuales de hasta 17 millones
de UDIs. Expansión de la estructura y apoyos para integración y
articulación de redes de valor.
e) Programa para fortalecimiento de competencias a empresas, or-
ganizaciones económicas, empresas de servicios especializados y

organizaciones de productores. Limitado para aquellas empresas

con ventas anuales menores a 17 millones de UDIs. Consta del
desarrollo de proveedores, certificación de productos, procesos, y
competencias (productiva, tecnológica, financiera y empresarial),
investigación y desarrollo de mercados, tecnología de información,
gastos asociados a los trámites de constitución de empresas, regis-
tros de operación directa con los FIRA, diseño e implementación de
proyectos y diagnóstico de productividad y competitividad.
f) Promoción al financiamiento y desarrollo tecnológico. Apoyo a los
productores del sector agropecuario, forestal, pesquero y rural,
empresas de servicios especializados e intermediarios financieros,
para cubrir costos directos destinados a la realización de eventos
de promoción de programas y servicios financieros y tecnológicos de
los FIRA.
ACTUALIDAD
La Ley de Autonomía del Banco de México decretada en 1993 le dio un

nuevo carácter a los FIRA, ya que si el banco central continuara como fidu-
ciario, no tendría un vínculo financiero, por lo que los FIRA se rediseña-
rían hacia una institución sustentable y global, en la cual se abren nuevos
retos para el campo mexicano.
Los FIRA se convirtieron en una institución autosustentable man-
teniéndose como el banco de fomento más competitivo, adoptando como
vocación mejorar sus servicios a la población del medio rural y sus inter-
mediarios financieros, desarrollando nuevos productos más apegados a
las demandas de su población objetivo y a las necesidades de los interme-
diarios financieros, tanto bancarios como no bancarios.
A partir de 1995 el crédito se ha contraído: el agropecuario, en propor-
ción del crédito total, cayó de siete por ciento en 1993, a cuatro por ciento
en 1999, y a tres por ciento en 2002, lo que se refleja no sólo en la lenta
reactivación del crédito bancario, sino en que el sector ha tenido dificul-
tades para enfrentar la apertura comercial y el apoyo del gobierno (Del
Ángel, 2005).

A partir de 1997 los FIRA dejan de percibir recursos federales, viéndo-

se obligados a rediseñar su operación, enfocándose no sólo a financiar la
operación, sino a crear mecanismos de financiamiento.
Para los FIRA este cambio significó diversificar las vías de financia-
miento en seis mecanismos principales:
Rediseño del programa de garantías.

Redes de valor y apoyo a la comercialización y creación de pymes
agropecuarias.
Esquemas de financiamiento estructurado.
Programas de financiamiento en dólares.
Programas de apoyo a la innovación tecnológica.
Operaciones con agentes de Procrea e intermediarios financieros no
bancarios.
Un programa de financiamiento a tasa de interés fija.
En 1999 se amplió la cobertura de crédito por los FIRA de 40 a 90

por ciento mediante avales y proveedores, desarrollando una estructura
crediticia que permitió que el riesgo agropecuario se repartiera en forma
equivalente, convirtiéndolo en el riesgo de cualquier industria.
El sector evolucionó, teniendo transformaciones principalmente en:
Mayor dinamismo de las agroexportaciones.

Favorecimiento a los bienes con mayor valor agregado.
Las fuentes de ingreso de los hogares rurales cambió significati-
vamente.
Nueva configuración del sistema bancario.
En 1999 los FIRA establecieron un programa de financiamiento a

las exportaciones fondeado en dólares, lo que permitió que fuera más
barato y que el riesgo del tipo de cambio quedara cubierto, incorporan-
do el riesgo de las emisiones del Gobierno Federal en el extranjero, de-
terminando tasas de interés con márgenes de rentabilidad adecuados
y competitivos para los productores. Esto permitió proporcionar a los
productores primarios, industriales, proveedores y comercializadores

del sector, acceder a tasas de interés competitivas, potenciando la ex-

pansión del mercado.
Los apoyos otorgados a través de programas de asistencia técnica, así
como la capacitación empresarial conllevó al desarrollo de competencias y
capacidades para facilitar a los productores el acceso al crédito y fortale-
cimiento de los proyectos de inversión.
LOGROS
El éxito de los FIRA como intermediarios de fomento se debe, entre otras

cosas, al vínculo directo con el Banco de México, que ayudó a que estuvie-
ran aislados de intereses políticos y garantizó una rigurosa vigilancia a
sus operaciones. Otro componente: el conocimiento de expertos en la eva-
luación de los proyectos. Se formaron en gran escala agrónomos dedicados
a evaluar los proyectos susceptibles de crédito, lo que impulsó a la banca
comercial a formar sus propios expertos para poder otorgar los créditos.
Durante más de 60 años el trabajo de la institución ha integrado el
esfuerzo de todos los agentes que intervienen en cada etapa del proceso
productivo en torno al sector agropecuario. Al lograr la integración de la
cadena, se ha promovido tanto el desarrollo de la producción primaria
como el equipamiento tecnológico, el almacenamiento, la comercialización
y la industrialización, fomentando el desarrollo del mercado financiero.
Además, por medio del conocimiento técnico y la experiencia acumulados
es posible conocer el ciclo normal de un proyecto y su duración, el insumo
para los intermediarios en las evaluaciones, así como las mitigantes de
riesgo y garantías de los proyectos.1
El programa de garantías de los FIRA, que despegó con la creación
de Fega, dio un importante instrumento de apoyo contra la ausencia de
garantías. Las operaciones de otorgamiento de garantías de los FIRA
contaban con la ventaja de poder gestionar otros riesgos mediante la eva-
luación y la asesoría técnica, reduciendo el riesgo para quien solicitara la
garantía, además operaba a último riesgo.
1
En <www.fira.gob.mx>.

En cuanto al incumplimiento de pago, la supervisión del crédito por

los FIRA permitió monitorear a los acreditados para un correcto uso de los
recursos, además de crear una infraestructura de comunicación y moni-
toreo para los proyectos a través de un seguimiento cercano al sujeto de
crédito mediante una cobertura regional extensiva. Además, la investi-
gación y asesoría técnica representaron un importante factor en la imple-
mentación de los programas.
El número de productores beneficiados por los FIRA entre 1980 y 1989
fueron cerca de 769 mil productores en promedio cada año, entre 1990 y
1999 la cifra aumentó a más de 924 mil y en los últimos años es de más de
un millón 600 mil (INEGI, 1984-2013).
Tabla 19. Acreditados con recursos de los FIRA
Número de acreditados con recursos de los FIRA

2000 2001 2002 2003 2004 2005
1 534 971 1 412 592 1 652 350 770 983 777 987 1 030 802
2008 2009 2010 2011 2012 2013
1 909 917 1 598 346 1 646 402 1 870 580 1 720 912 1 727 086
El monto absoluto de recursos que llegó a los productores con in-

gresos de hasta tres mil veces el salario mínimo diario en 2003 (10 800
millones) fue menos de la mitad del monto de crédito recibido por los
productores del estrato superior (24 300 millones). En 2004 esa pro-
porción prácticamente se mantuvo (15 400 millones los primeros y
30 500 millones los segundos), mientras que en el periodo 2008-2013
hay un fuerte incremento en la cantidad de productores acreditados
(superior a un millón 600 mil acreditados); la proporción mantiene una
tendencia similar.

Tabla 20. FIRA. Crédito a ganadería, agricultura y pesca

(millones de pesos)
Año Crédito ganadería Crédito agricultura Crédito pesca

1968 494.63 589.19 na
1969 544.05 648.88 na
1970 816.96 542.2 na
1971 887.44 514.2 na
1972 757 636.3 na
1973 1 208.70 980.9 na
1974 2 030.30 1 518.90 na
1975 2 090.00 1 889.90 na
1976 2 803.30 3 196.90 na
1977 4 095.70 5 423.40 na
1978 6 481.70 8 852.30 na
1979 8 497.00 13 676.00 na
1980 11 223.20 20 405.80 na
1981 14 334.00 26 308.50 na
1982 23 400.00 31 420.60 na
1983 43 966.70 55 998.30 na
1984 83 428.00 109 811.00 na
1985 148 117.00 198 299.00 na
1986 158 017.70 251 300.00 na
1987 340 135.00 582 885.10 na
1988 749 438.40 1 279 163.50 158 351.90
1989 1 412 700.00 1 629 400.00 65 371.00
1990 2 440 400.00 2 511 000.00 125 544.00
1991 3 963 800.00 3 378 500.00 185 635.00
1992 4 910 953.00 4 300 706.00 220 751.00
1993 5 492.40 5 424.40 296.9
1994 6 136.00 5 932.00 325
1995 5 480.00 6 710.40 344.5
1996 4 179.90 8 191.40 392.4
1997 2 935.30 9 064.50 514.6
1998 3 033.10 11 968.50 579.1
1999 4 074.70 15 050.00 1 023.40
2000 5 046.10 18 134.00 1 358.90
2001 5 748.40 17 023.40 1 348.20
2002 8 902.10 18 315.80 1 583.70

Tabla 21. Apoyos financieros FIRA

(porcentajes en cuatrienios)
Apoyos financieros FIRA

Tipo
1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2013
productor
PBI* 47 35 47 40 40 36.5
PMI** 53 65 53 60 60 63.5
Total 100 100 100 100 100 100
* Con ingresos anuales hasta de tres mil veces el salario mínimo.
** Con ingresos anuales superiores a tres mil veces el salario mínimo.

20. EL BANCO NACIONAL AGROPECUARIO
Y LA LEY G ENERAL D E CRÉDITO RURAL
ANTECEDENTES
La primera Ley de Crédito Agrícola, publicada en 1926, establece cuatro

principios base que han sido el pilar del crédito hacia el sector agropecua-
rio en la actualidad:
El crédito rural requiere de una previa organización de los usuarios.

La naturaleza y comportamiento del crédito rural son diferentes a
las actividades de crédito comercial, por lo que son requeridas otro
tipo de garantías.
Sólo las acciones a nivel local impactarán en la vida del pequeño
productor, por lo que la organización del crédito no puede ser centra-
lizada.
El crédito rural requiere de un amplio subsidio por parte del gobier-
no, el cual debe ser bien asesorado, distribuido y vigilado.
Esta ley dio origen al Banco Nacional de Crédito Agrícola con el obje-
tivo de dotar de fondos a los pequeños productores mediante un sistema
de crédito que promoviera la organización y cooperación previa, para que
pudieran cultivar y producir en mejores condiciones y aumentar su pro-
ductividad.
Posteriormente, en 1935 se publica una nueva Ley de Crédito Agrícola
(Diario Oficial, 20 de diciembre de 1935) con la cual se crea al siguiente
año el Banco Nacional de Crédito Ejidal, constituido como sociedad civil
con el objetivo de otorgar préstamos a pequeños propietarios y ejidatarios
ya fuese como individuos o sociedad.
El Banco Nacional de Crédito Ejidal, creado especialmente para
apoyar la organización ejidal e impulsar su productividad, así como las

cooperativas, estaba sujeto a presiones de carácter político que frecuen-

temente deformaban los programas al desviar fondos para intereses
particulares y no precisamente para el apoyo de la organización y la pro-
ductividad de la propiedad social.
Después de diversidad de reformas a la Ley de Crédito Agrícola se
lleva a cabo una reforma completa, con la cual se dio origen a una nueva
Ley General de Crédito Agrícola el 30 de diciembre de 1955.
Esta ley se enfocaba en dos objetivos principales, el carácter social del
crédito agrícola y en la simplificación del ordenamiento de la propiedad
vigente.
Como uno de los resultados de la aplicación durante una década de
esta ley, en 1965 surge un nuevo banco para el sector rural, el Banco Na-
cional Agropecuario (Banagro), con el cual el sistema central del crédito
hacia el campo se constituiría por tres instituciones: Bangrícola, Banjidal
y Banagro.
EL BANCO NACIONAL AGROPECUARIO
El 8 de marzo de 1965 se publica en el Diario Oficial de la Federación,

el decreto que ordena la creación del Banco Nacional Agropecuario, el
tercer banco para el sector rural derivado de la Ley General de Cré-
dito Agrícola, con el objetivo de llevar a cabo la descentralización del
crédito agropecuario mediante instituciones regionales autónomas en
el menor tiempo posible.
En dicho decreto se plasman los siguientes objetivos y consideraciones:
La conveniencia de llevar a cabo en el menor tiempo posible la des-

centralización del crédito agrícola para que su impacto llegue hasta
los agricultores y ejidatarios en tiempo y forma.
El correcto funcionamiento y con la suficiente autonomía de los ban-
cos regionales de crédito agrícola y agrarios, para acumular conoci-
miento directamente de las localidades de forma particular.
Canalizar los recursos estatales hacia las actividades agropecuarias
para el beneficio de los agricultores, mejorando su productividad.

20. EL BANCO NACIONAL AGROPECUARIO Y LA LEY GENERAL DE CRÉDITO RURAL 223
Se requiere de un órgano financiero para otorgar apoyos y coordinar

a los bancos regionales y agrarios, para lograr la integración regio-
nal de la economía agrícola tanto en la pequeña propiedad como en
el ejido.
En el decreto de creación se establece su operación conforme a lo si-

guiente:
Art. 1. Se autoriza la creación del Banco Nacional Agropecuario con el carác-

ter de Institución Nacional de Crédito, conforme a la Ley General de Institu-
ciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares.
Art. 2. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público procederá a otorgar
la concesión para que la nueva institución funcione conforme a los siguientes
preceptos:
I. La denominación de la sociedad será Banco Nacional Agropecuario,

Sociedad Anónima.
II. Su duración será indefinida.
III. Tendrá como domicilio la ciudad de México, DF, sin prejuicio para
establecer oficinas en cualquier punto del país.
IV. Operará en los ramos de depósito, ahorro y fideicomiso, apoyando a
los bancos regionales de crédito agrícola y a los bancos agrarios, así
como a otras instituciones relacionadas, pudiendo celebrar todas
aquellas operaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines,
que autorice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
V. El capital social será de un mil quinientos millones de pesos, en dos
series de acciones: la Serie A que solamente podrá ser suscrita por
el Gobierno Federal y representará por lo menos el 51 por ciento del
capital, y la Serie B que podrá ser suscrita libremente.
Art. 3. La administración del Banco estará a cargo de un Consejo de

Administración integrado por nueve consejeros propietarios, designados en
la siguiente forma: cinco por la Serie A y cuatro por la Serie B. El núme-
ro total de los consejeros quedará comprendido por un representante de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Agricultura

y Ganadería, Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, Banco

de México, Almacenes Nacionales de Depósito y Aseguradora Nacional
Agrícola y Ganadera.
El director general del Banco de México, será el representante de esta
institución y fungirá como presidente del Consejo del Banco Nacional Agro-
pecuario.
Art. 7. La vigilancia de la sociedad estará a cargo de dos comisarios
que serán nombrados por las asambleas ordinarias de accionistas: uno por
la Serie A y otro por la Serie B.
Art. 8. Los bancos nacionales de Crédito Agrícola y de Crédito Ejidal
dejarán de dar apoyo financiero para las operaciones de crédito que deban
realizar los bancos regionales de crédito agrícola y los bancos agrarios, a me-
dida que estas instituciones reciban dicho apoyo del Banco Nacional Agro-
pecuario.
Art. 9. El Banco Nacional Agropecuario promoverá lo necesario para
que se proceda a la creación y organización de bancos regionales de crédito
agrícola y bancos agrarios, en aquellas zonas productoras donde hasta la
fecha no se hayan establecido y que constituyan territorios de operación
afines, de manera que se pueda lograr la integración regional.
Art. 10. El Banco Nacional Agropecuario tendrá las facultades nece-
sarias para vigilar que los créditos que otorgue y las operaciones que se
celebren con su apoyo se efectúen de acuerdo con las normas aplicables, la
política que señalen las autoridades y los programas aprobados.
Siendo un banco de segundo piso, supervisaría estrechamente la apli-

cación y los resultados que se obtuvieran de los créditos que se autoriza-
ran. Además el banco estaba autorizado para llevar a cabo variedad de
tareas que hasta cierto punto eran compartidas por los otros dos bancos
(Crédito Agrícola y Crédito Ejidal).

EL SISTEMA NACIONAL DE CRÉDITO RURAL
El ingeniero Sergio Reyes Osorio, Subsecretario de Organización de la

Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), quien fuera el responsable de
la política de organización, enfatizaba que sin crédito la organización del
agro mexicano no podía madurar, ni consolidarse y que, para la Subse-
cretaría de Organización era un verdadero problema el lidiar con cuatro
fuentes de crédito: el Banco Nacional de Crédito Agrícola, el Banco Na-
cional de Crédito Ejidal, el Banco Nacional Agropecuario y el Banco de
México (Reyes, 2010).
El enfoque del Ejecutivo hacia los ejidos colectivos y otras formas de
organización emergentes, generaba presión y urgencia de madurar las
más de 300 uniones ejidales, asociaciones regionales y más de 400 eji-
dos colectivos. Lo anterior se vio reflejado en un fenómeno de aguerrida
disputa entre los bancos, por aquellas organizaciones que comenzaban
a madurar y dar frutos, que muchas veces terminaba por perturbar la
operación e incluso crear grandes confusiones para las organizaciones.
Sin embargo, debido al crecimiento reflejado en el sector agropecua-
rio, resultaba necesario unificar las políticas de los bancos mencionados,
ya que sus objetivos eran similares y se presentaba una duplicidad de
funciones y clientela. Esta situación llevó a la decisión de manejar el
crédito hacia el campo con criterios estandarizados.
En enero de 1975, el Ejecutivo dispuso la unificación de los bancos,
asignando a un director general para coordinar a los tres bancos exis-
tentes, para posteriormente en el mismo año, mediante decreto presi-
dencial, anunciar la sustitución de estos bancos por la integración del
Sistema de Crédito Rural, el cual estaría constituido por un banco cen-
tral de segundo piso, el cual daría apoyo a 12 bancos regionales a través
de todo el país.
LEY G ENERAL DE CRÉDITO RURAL
Al mismo tiempo que se llevaban a cabo las acciones de unificación de los

bancos, motivado por la necesidad de renovar las estructuras sociales y

económicas del país, la urgencia de apoyar al sector rural con niveles ba-
jos de vida y productividad en el campo, a principios de 1975, el presidente
Echeverría, en conjunto con la Subsecretaría de Organización de la SRA,
al mando del ingeniero Sergio Reyes Osorio, redactaron un Proyecto de
Ley de Crédito Agrario, el cual fue entregado a la Secretaría de Hacienda,
que presentaría la iniciativa de ley ante la Cámara de Diputados el 15 de
octubre de 1975.
Como resultado, el 5 de abril de 1976 se publica la Ley General de
Crédito Rural con la cual principalmente se desaparecía a los tres bancos
del sector y daba lugar al nacimiento del Sistema Nacional de Crédito
Rural, se ampliaba la definición del crédito rural, considerando ahora
dentro de su catálogo todas las actividades de la cadena productiva del
sector agropecuario, además del consumo familiar, así como aquellas
pertenecientes a la industria rural; se propició la utilización de nuevas
tecnologías, la investigación científica y tecnológica, y el desarrollo para
la producción, mediante asistencia técnica y supervisión del crédito en la
industria rural.
La Ley General de Crédito Rural se divide en seis títulos, de los cua-
les cinco son operativos y un sexto de generalidades (DOF, 5 de abril de
1976); en su primer capítulo establece la nueva definición de crédito rural
y sus objetivos:
Art. 1. Crédito Rural es aquel otorgado por las instituciones autorizadas,

destinado al financiamiento de la producción agropecuaria y su beneficio,
conservación y comercialización; así como al establecimiento de industrias
rurales y a atender las diversas necesidades de crédito del sector rural.
Art. 2. Objetivos de la Ley.
I. Propiciar la canalización de los recursos financieros hacia el sector

rural y su inversión de manera productiva y eficiente.
II. Promover la organización y la captación de los productores, ejidata-
rios y pequeños propietarios para lograr su incorporación, mayor par-
ticipación y aprovechamiento de los recursos naturales y técnicos.
III. Agilizar la operación del crédito institucional para que los recursos
se reciban en forma suficiente y oportuna.

IV. Propiciar el mejoramiento tecnológico de la producción agropecuaria

y agroindustrial mediante la asistencia técnica y el crédito supervi-
sado, para aumentar la productividad.
V. Fomentar la inversión en investigación científica y técnica agrope-
cuaria, así como el financiamiento de la educación y capacitación de
los campesinos.
VI. Establecer las normas relativas a la naturaleza y funcionamiento
de las instituciones nacionales de crédito que constituyen el sistema
oficial de crédito rural, así como su coordinación con los planes de
desarrollo rural del Gobierno Federal.
En un segundo capítulo de la ley se establece todo lo concerniente a

la integración del Sistema Nacional de Crédito Rural (Banco Nacional
de Crédito Rural, bancos regionales, Financiera Nacional de la Industria
Rural y los fondos oficiales).
Art. 3. El sistema oficial de crédito rural estará formado por el Banco Nacio-
nal de Crédito Rural, los bancos regionales de Crédito Rural, la Financiera
Nacional de Industria Rural, y los fondos oficiales de fomento a las activida-
des agropecuarias y de redescuento establecidos por el Gobierno Federal a
instituciones nacionales de crédito.
Art. 4. El sistema oficial de crédito rural en la elaboración y realización
de sus planes de operación, deberá ajustarse a los planes y programas na-
cionales de desarrollo del sector rural que establezca el Gobierno Federal, y
deberá mantener una permanente coordinación con las instituciones guber-
namentales.
Art. 5. Las entidades del sector público que operen en el sector rural y
que realicen operaciones de financiamiento directo a los productores, debe-
rán coordinar sus actividades crediticias con el sistema oficial de crédito.
Art. 6. Quedará a cargo el Banco Nacional de Crédito Rural, y de los
bancos regionales de crédito rural el financiamiento de la producción prima-
ria agropecuaria y de las actividades complementarias de beneficio, conser-
vación, industrialización y comercialización relacionadas con la producción
agropecuaria. La Financiera Nacional de Industria Rural, por su parte, ten-
drá a su cargo el financiamiento de las actividades agroindustriales y, en

general, de la explotación de los recursos naturales, así como la transforma-

ción de la producción agropecuaria cuando esta transformación constituye la
actividad principal de los sujetos de crédito.
Art. 7. El Banco Nacional de Crédito Rural, será una institución nacio-
nal de crédito, de conformidad con lo establecido por la presente ley, la Ley
General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares y sus Esta-
tutos Sociales.
Art. 8. El capital social será el que determine los Estatutos Sociales y
estará representado por dos series de acciones de igual valor, la serie A, de
la cual sólo podrá ser titular el Gobierno Federal y cuyo monto nunca será
inferior al 51 por ciento del capital social; y la serie B, que será nominativa
y podrá ser suscrita por entidades del sector público y por agrupaciones de
productores.
Art. 10. La duración del Banco Nacional del Crédito Rural, será indefi-
nida.
Art. 11. El Banco Nacional de Crédito Rural, tendrá por objeto realizar
las siguientes funciones:
I. Organizar, reglamentar y supervisar el funcionamiento de los bancos

regionales de crédito rural.
II. Auspiciar la constitución, organización y capacitación de los sujetos
de crédito en los términos de las disposiciones aplicables por sí o por
conductos de sus bancos filiales.
III. Apoyar a los bancos regionales de crédito rural y a la Financiera Na-
cional de Industria Rural, mediante el otorgamiento de líneas de cré-
dito y operaciones de descuento y redescuento de su cartera.
Art. 12. El Banco Nacional de Crédito Rural, podrá realizar, en su carác-

ter de institución fiduciaria, las operaciones que encargue al Gobierno Federal
por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Art. 15. La administración de la sociedad estará a cargo de un consejo de
administración compuesto por trece consejeros propietarios con sus respecti-
vos suplentes, correspondiendo ocho a la serie A y cinco a la serie B.
Art. 26. Los bancos regionales de crédito rural serán instituciones
nacionales de crédito, filiales del Banco Nacional de Crédito Rural, y

establecidos de conformidad con lo dispuesto por la presente ley, la Ley

General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares y sus Es-
tatutos Sociales.
Art. 28. La duración de los bancos regionales de crédito rural será indefi-
nida y sus domicilios y áreas geográficas de operación serán los que determi-
nen las concesiones y los estatutos sociales correspondientes.
Art. 29. Los bancos regionales de crédito rural tendrán por objeto reali-
zar las siguientes funciones.
I. Efectuar las operaciones pasivas previstas en la Ley General de Insti-

tuciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares y con ajuste a dicho
ordenamiento para la banca de depósito y ahorro.
II. Efectuar descuentos, otorgar préstamos, invertir en valores, llevar a
cabo las demás operaciones activas y de prestación de servicios ban-
carios que autorice la presente ley y la Ley General de Instituciones
de Crédito y Organizaciones Auxiliares para la banca de depósito y
ahorro.
Art. 30. La administración de cada banco de crédito rural estará a cargo

de un consejo de administración compuesto por un mínimo de trece conse-
jeros propietarios con sus respectivos suplentes, correspondiendo diez a la
serie A y tres a la serie B.
Art. 38. Se crea en los términos de esta Ley, la Financiera Nacional de
Industria Rural, como institución nacional de crédito encargado de otorgar el
financiamiento de las actividades agroindustriales del sector rural del país
y de todas aquellas que complementan y diversifiquen las fuentes de empleo
o ingresos de los núcleos campesinos.
Art. 42. La Financiera Nacional de Industria Rural, tendrá por objeto
las siguientes funciones:
I. Efectuar las operaciones pasivas previstas en la Ley General de Ins-

tituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares para las institucio-
nes financieras e hipotecarias.
II. Realizar las operaciones previstas en dicha ley para las institucio-
nes fiduciarias en los mínimos del artículo 12 de esta ley, además

las que correspondan como fiduciaria de los fondos comunes eji-

dales y demás recursos, de acuerdo con lo que establece el capítulo
V del libro tercero de la Ley Federal de Reforma Agraria para la
generación y el manejo de dichos fondos.
III. Otorgar préstamos para la vivienda campesina.
IV. Promover y financiar planes de fomento económico y social en bene-
ficio de ejidos y comunidades, organizaciones de pequeños propieta-
rios minifundistas, mujeres campesinas de avecindados y de hijos
de ejidatarios con derechos a salvo, para lo cual podrá efectuar des-
cuentos, otorgar préstamos, invertir en valores y llevar a cabo las
demás operaciones de prestación de servicios bancarios.
En un tercer título de la ley se describen los sujetos de crédito, reco-

nociendo únicamente al ejido, la comunidad, la unión de ejidos y la unión
de comunidades, así como las organizaciones y asociaciones de pequeños
propietarios, resaltando los siguientes artículos:
Art. 54. Para los efectos de esta ley se consideran sujetos de crédito del sis-
tema oficial de crédito rural y de la banca privada, las personas morales y
físicas que se señalan a continuación:
I. Ejidos y comunidades.
II. Sociedades de producción rural.
III. Uniones de ejidos y de comunidades.
IV. Uniones de sociedades de producción rural.
V. Asociaciones rurales de interés colectivo.
VI. La empresa social, constituida proavecindados e hijos de ejidatarios
con derechos, salvo:
VII. La mujer campesina, en los términos del artículo 103 de la Ley Federal
de Reforma Agraria, y
VIII. Colonos y pequeños propietarios.
La banca privada podrá considerar como sujetos de crédito, además de

los indicados, a todas aquellas formas asociativas previstas por otras leyes
relacionadas con la materia.

Art. 55. Las uniones de ejidos y de comunidades y las uniones de socieda-

des de producción rural, podrán tener el doble carácter de sujetos de crédito
directo para sí mismos y de sujetos de crédito para efectos de distribución del
mismo entre sus asociados cuando éstos trabajan en forma colectiva.
Art. 60. Para los efectos de esta ley se consideran colonos y pequeños
propietarios minifundistas aquellos que exploten predios equivalentes o
menores a la unidad mínima de dotación individual de los ejidos o comu-
nidades circundantes, o que no excedan de 20 hectáreas de riego o de sus
equivalentes en otras clases de tierra señaladas en las disposiciones legales
aplicables.
Art. 63. Los ejidos y las comunidades tienen personalidad jurídica.
Art. 67. Los ejidos y las comunidades, en su carácter de sujetos de crédito,
podrán tener las siguientes facultades:
I. Construir, adquirir, establecer almacenes, industrias y servicios; ex-

plotar recursos renovables y no renovables en la unidad tales como la
minería, la silvicultura, la pesca, la piscicultura, el turismo, las arte-
sanías y los campos.
II. Comercializar las materias o productos.
III. Formular los programas de inversión y producción de acuerdo con lo
dispuesto por las asambleas de programación.
IV. Organizar y administrar centros de consumo, centrales de maquina-
ria, compra de ásperos, implementos o insumos y distribuir despensas
familiares.
V. Obtener los créditos para las diversas finalidades que requiera el ejido
o la comunidad.
VI. Gestionar la venta inmediata, mediata o futura de las materias o pro-
ductos obtenidos.
VII. Adquirir o contratar los insumos, bienes o servicios que requieren los
cultivos o explotaciones.
VIII. Obtener de los bancos los créditos inmobiliarios o habitacionales.
IX. Fomentar el mejoramiento económico y el progreso material de sus
miembros.
X. En general, llevar a cabo todos aquellos actos de carácter económico
o material que tiendan al mejoramiento de la organización colectiva

del trabajo, así como el incremento de la productividad de los cultivos,

explotaciones y aprovechamiento de sus recursos.
Art. 68. Las sociedades de producción rural tienen personalidad jurídi-

ca y estarán integradas por colonos o pequeños propietarios que exploten
extensiones no mayores a las reconocidas en las leyes agrarias, siempre que
constituyan una unidad económica de producción.
Art. 69. Las sociedades de producción rural se constituirán con un mí-
nimo de diez socios y deberán adoptar preferentemente el régimen de explo-
tación colectiva. Las sociedades de producción rural podrán constituirse con
responsabilidad ilimitada, limitada o suplementada.
Art. 73. Las sociedades de producción rural constituirán su capital social
mediante aportaciones de sus socios.
Art. 82. Las uniones de ejidos o de comunidades se podrán constituir por
promoción de la Secretaría de la Reforma Agraria de quien ésta delegue sus
funciones de organización o de los propios asociados.
Art. 92. Queda prohibido a las uniones de ejidos o de comunidades la
explotación directa de la tierra.
Art. 93. Las uniones funcionarán según las siguientes disposiciones:
I. El órgano supremo será la Asamblea General, que se integrará con dos

representantes de cada uno de los ejidos o de las comunidades o miem-
bros de la unión.
II. La dirección de la unión estará a cargo de un consejo de administración
nombrado por la Asamblea General.
III. La vigilancia de la unión estará a cargo de un consejo de vigilancia nom-
brado por la Asamblea General.
Art. 94. Las uniones de sociedades de producción rural se constituirán

por dos o más sociedades.
Art. 95. La unión se constituirá por el acuerdo de voluntades de las socie-
dades expresado en la Asamblea Constitutiva que al efecto se celebre.
Art. 97. Queda prohibido a las uniones de sociedades de producción rural
la explotación directa de la tierra.

Art. 100. Las asociaciones rurales de interés colectivo tienen persona-

lidad jurídica y podrán constituirse por dos o más de las siguientes formas
jurídicas reconocidas por esta ley, ejidos, comunidades, uniones de ejidos o de
comunidades.
Art. 101. El objeto de las asociaciones será la integración de los recur-
sos humanos, naturales, técnicos y financieros para el establecimiento de
industrias, aprovechamientos, sistemas de comercialización y cualesquie-
ra otras actividades económicas que no sean de explotación directa de la
tierra.
En cuanto a las operaciones del crédito rural, el título cuarto de la ley

indica que éstas estarán basadas en principios de condiciones uniformes,
requisitos más asequibles, trámites simplificados, y que abarcan todas
las áreas de operación del sector agropecuario.
Art. 110. Para efectos de la presente ley, los préstamos al sector rural se
clasificarán como sigue:
I. Préstamos de habilitación o avío.

II. Préstamos relacionados para la producción primaria.
III. Préstamos refaccionarios para la industria rural.
IV. Préstamos para la vivienda campesina, en los términos de la fracción IV
del artículo 42 de la presente ley.
V. Préstamos predatorios.
VI. Préstamos para el consumo familiar.
Los préstamos a que se refieren las fracciones anteriores se podrán otor-

gar en forma de apertura de crédito.
Art. 111. Serán préstamos de habilitación o avío aquellos en que el acre-
ditado quede obligado a invertir su importe precisamente en cubrir los costos
de cultivo y demás trabajo agrícolas, desde la preparación de la tierra hasta
la cosecha de los productos, incluyendo la compra de semillas, materia prima
y materiales, o insumos inmediatamente asimilables.
Art. 115. Serán préstamos para el consumo familiar aquellos que se des-
tinen a cubrir principalmente necesidades de alimentación de los acreditados,

a fin de evitar que los créditos de avío o refaccionarios se destinen a cubrir

dichas necesidades.
Las operaciones especiales de apoyo al crédito rural descritas en un

quinto título, se distinguen entre los recursos otorgados directamente a
la producción, y los pertenecientes a inversiones, proyectos de desarrollo,
capacitación y asistencia técnica.
Art. 134. Se consideran operaciones especiales de apoyo a los sujetos de cré-

dito rural, las inversiones y los préstamos que se realicen conforme a pro-
gramas generales de obras de infraestructura, organización y capacitación,
asistencia técnica y capitalización rural, cuyo objeto sea complementar los
planes de crédito normales, capacitar a los sujetos de crédito y aumentar la
productividad del sector rural del país.
Art. 135. Las operaciones especiales tendrán los siguientes objetivos:
I. La formación de sujetos de crédito y su organización y capacitación

para el trabajo colectivo, preferentemente en los sectores ejidal, comu-
nal y de colonos y pequeños propietarios minifundistas, tanto en la eta-
pa de su organización como en las subsecuentes de realización de sus
trabajos.
II. La ejecución de programas de asistencia técnica que sean complemen-
tarios de los planes de crédito oficiales, conforme a las normas que dicte
la Secretaría de Agricultura y Ganadería y la Secretaría de Recursos
Hidráulicos.
III. La incorporación a la producción comercial de áreas marginales o sub-
marginales que cuenten con potencial de desarrollo agropecuario y
exista la factibilidad técnica y económica para su aprovechamiento.
IV. La realización de programas de obras de infraestructura necesarias
para incrementar la capacidad económica y de pago de los sujetos de
crédito del sistema oficial de crédito rural.
V. El financiamiento de los programas que tengan por objeto la integra-
ción y consolidación productiva de los ejidos, las comunidades, los colo-
nos y pequeños propietarios minifundistas, en unidades rentables de
producción y por lo tanto en sujetos de crédito institucional.

VI. La creación de instituciones para la investigación científica y técnica

agropecuaria.
Art. 137. El patrimonio de los fondos noticiarios se integrará con los si-
guientes recursos:
I. Las aportaciones que realice el Gobierno Federal, los estados, el Distrito

Federal, los municipios, las entidades públicas o los particulares;
II. Los financiamientos, tanto internos como externos, que contrate el pro-
pio Gobierno Federal a través del Banco Nacional de Crédito Rural, con
la autorización previa y específica de la Secretaría de Hacienda y Crédi-
to Público; y
III. Cualesquiera otros recursos que prevean las disposiciones legales, admi-
nistrativas o contractuales aplicables.
Art. 138. La administración de los fondos fiduciarios estará a cargo de

sus respectivos comités técnicos, en los cuales deberán estar representadas
las secretarías de Estado que tengan competencia en la materia objeto de los
fideicomisos.
Art. 139. La operación de los fondos fiduciarios y su recuperación deberá
ajustarse a lo establecido en los respectivos contratos de fideicomiso y a las
reglas de operación que al efecto se dicten.
EVOLUCIÓN DE LA LEY
A pesar de que durante el primer lustro de operación de la Ley General

de Crédito Rural y el Sistema Nacional de Crédito Rural se visualiza-
ron avances y transformaciones significativos, la ley se reformó el 30 de
diciembre de 1977, con lo que se agregó a la lista de sujetos de crédito a
todas las personas morales que se dedicaran a actividades agropecuarias,
para impulsar la producción en el ramo de alimentos básicos, el cual atra-
vesaba una situación de decaimiento, la cual se describe en el apartado de
los Fideicomisos Instituidos en Relación a la Agricultura.

21. SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO
Y EL PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACIÓN
ANTECEDENTES
A mediados del siglo XX ocurrieron tres sucesos significativos para el

sistema agrícola mundial:
El gran ímpetu que los países dieron a su desarrollo industrial lle-

vando a una posición secundaria las políticas en favor del sector
agropecuario.
El incremento de las comunicaciones, que hizo consciente al mundo
de lo que acontecía en diferentes países.
La aparición y toma de conciencia de las hambrunas que estaban
ocurriendo en lugares como España, África y Asia, el dramatismo y
la gravedad del problema.
El mundo intelectual tomó plena conciencia de que la situación ali-

mentaria estaba mal y que esto se debía a diferentes políticas equi-
vocadas desarrolladas en varios países. Al mismo tiempo se dieron
cuenta de que tener alimentos disponibles, les permitía hacer de su
mercado un arma de disuasión política y social, la cual empezaban a
manejar en beneficio de sus intereses políticos. Así se generó lo que
posteriormente se llamó el “poder alimentario” o Food Power que era
utilizado en su beneficio y en perjuicio de las economías subdesarro-
lladas. Este concepto del poder alimentario se fue extendiendo entre
las clases intelectuales y universidades, quienes tomaron conciencia
de la importancia que tenía y del poder que empezaba a manejarse a
escala internacional.
Durante la década de 1970 una grave escasez de alimentos surgió
en México, de tal manera que en 1972 fue necesario importar 641 mil

toneladas de trigo y para el año siguiente 719 mil toneladas, así como
más de un millón de toneladas de maíz.
Para 1973 no había autosuficiencia de maíz y había un déficit cons-
tante en la producción de productos como trigo y frijol, y para 1980 las
importaciones de alimentos alcanzaban más del 25 por ciento.
En 1978 la creciente especialización en la producción de fruta, verdu-
ra y ganado era en gran medida la causante de la erosión del sector de
productos básicos a precios bajos y la marginación de la población rural.
La superficie cosechada de maíz decreció en 4.23 por ciento anual de
1971 a 1979, llegando al nivel más bajo de 14.8 millones de hectáreas. La
composición de cultivos se modificó considerablemente, orientándose ha-
cia los cultivos de consumo animal y en más de 51 por ciento a los básicos
(Lustig y Pérez, 1982).
La crisis agrícola por la que pasaba el país, el comienzo de las impor-
taciones mayores de maíz, trigo, sorgo y soya, así como las condiciones de
pobreza de la población campesina, la estructura de la tenencia de la tie-
rra y el acceso a la misma del campesinado, aumentaron la problemática
rural como:
Pobreza rural: ingreso campesino promedio 21.37 por ciento menos

al salario mínimo vigente.
Tenencia de la tierra minifundista.
Pérdida de la autosuficiencia alimentaria: entre 1950 y 1970 el cre-
cimiento cayó a sólo 1.8 por ciento anual y la superficie no creció, los
rendimientos apenas aumentaron al 2.1 por ciento anual y la pro-
ducción se reduce a 0.3 por ciento anual (Lustig y Pérez, 1982).
Al inicio del régimen del presidente López Portillo, éste se enfrentó

con una crisis política cada vez más aguda y con un creciente déficit en la
producción de granos básicos, por lo que se anunció la fusión de la Secre-
taría de Agricultura y Ganadería con la Secretaría de Recursos Hidráu-
licos, con lo que se abarcarían todas las actividades productivas tanto de
los ejidatarios como de los pequeños propietarios y el Estado asumiría la
administración y explotación de las tierras ejidales y la pequeña propie-
dad que no se cultivaran en un mínimo del 90 por ciento.

21. SISTEMA A LIMENTARIO MEXICANO Y EL P ROGRAMA NACIONAL DE A LIMENTACIÓN 239
Un grupo de asesores del presidente López Portillo comenzó a pre-

sionar por la importancia del tema que empezaba a tomar fuerza al des-
cuidarse el apoyo y el crecimiento del sector agropecuario. Lo anterior
y la necesidad de obtener mejores resultados para el campo hicieron
que se pensara en una organización de nivel superior, que asegurara
una fuerte acción gubernamental que contemplara los diferentes as-
pectos de la problemática del campo y actuara coordinadamente en su
resolución.
Una de las preocupaciones que tuvo el entonces presidente fue el im-
pulsar seriamente el desarrollo agrícola del país, sobre todo porque se
había orientado fuertemente a terminar con el reparto agrario e iniciar
una seria política de organización desde el ámbito de la propiedad social
agraria y se hacía necesario cambiar el énfasis hacia la cuestión produc-
tiva y el desarrollo agrícola y rural.
Esta preocupación se manifestó en tres aspectos fundamentales:
En primer lugar, el nombramiento como nuevo secretario de Agri-

cultura a Francisco Merino Rábago.
El segundo fue establecer el gabinete agropecuario, con el objetivo
de materializar la coordinación que debía tener la política agro-
pecuaria. El gabinete era presidido por el propio presidente de la
República, e integraba desde el secretario de Agricultura, el secre-
tario de Hacienda, secretario de Comercio, de Industria, e incluso
los directores de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares
(Conasupo) y el Banco Agropecuario, así como todos aquellos que
tuvieran intervención en la solución de problemas importantes en
el sector agropecuario, quienes eran coordinados por el ingeniero
Sergio Reyes Osorio, quien fungió como coordinador o secretario
técnico del gabinete.
El último aspecto fue la promulgación de la Ley de Fomento Agro-
pecuario para encausar debidamente los esfuerzos del sector públi-
co y de los productores en el desarrollo del campo; la cual surgiría
de la Secretaría Técnica del Gabinete Agropecuario en conjunto
con la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República.

EL SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO
Fundación
Ante la difícil situación económica por la que empezó a pasar el país,
sobre todo en materia de problemas inflacionarios, negociaciones sala-
riales, además que para 1979 el volumen de importaciones se incrementó
de tal forma que la deuda externa en el sector rural alcanzó los 200 mil
millones de pesos y la caída de la producción en ese año dio un incremen-
to de las importaciones de más del cien por ciento, alcanzando 8.3 millones
de toneladas, se instaura el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), que
mostraba la buena voluntad del presidente hacia el campo, para recha-
zar el modelo de libre comercio basado en las ventajas comparativas, y se
prometía resucitar el sector de alimentos básicos para reducir la depen-
dencia de las importaciones. Un ambicioso proyecto que pretendía uti-
lizar los extraordinarios recursos provenientes del auge petrolero para
financiar el despegue económico del país, asegurando la buena nutrición
de la población mediante el uso de todos los recursos técnicos, financie-
ros y de infraestructura posibles.
Objetivos
La proposición central del SAM fue alcanzar la autosuficiencia alimen-
taria en los sectores agropecuario y pesquero, con base en la generación
de una mayor actividad productiva en las áreas de temporal, y de una
estrategia de producción-ingreso. Las características principales de
este programa eran el incremento de créditos, semillas mejoradas, fer-
tilizantes, equipo y maquinaria, asistencia técnica y mayor cobertura
en el combate de plagas y enfermedades. Para ello se aprobaron impor-
tantes recursos; además de un sistema bancario dispuesto a apoyar al
programa.
Los objetivos del SAM quedan plasmados de manera oficial en la pu-
blicación Sistema Alimentario Mexicano. Primer planteamiento de me-
tas de consumo y estrategia de producción de alimentos básicos para
1980-1982 (Presidencia de la República, 1980).
El SAM contó con dos cometidos principales (generales de desarrollo
y programáticos) en los que el Estado se comprometía a suministrar los

recursos para incrementar la producción de alimentos básicos y recupe-

rar la autosuficiencia en la producción de maíz y frijol, mientras que se
mejoraría la distribución de alimentos, al grado que la tercera parte de la
población “desnutrida” tuviese una dieta adecuada.
Objetivos Generales de Desarrollo.
Incrementar la producción agropecuaria y pesquera, logrando

con ello: consolidar la autosuficiencia lograda en maíz y frijol, y
avanzar hacia la autosuficiencia en el resto de la canasta básica;
generar recursos crecientes de divisas; contribuir a frenar el pro-
ceso inflacionario.
Retener la población rural en su medio, mediante el incremento
de las fuentes de empleo en el campo mejorando la calidad de
vida.
Generar y retener un mayor excedente económico para incremen-
tar los ingresos de los productos agropecuarios y pesqueros y ca-
pitalizar sus actividades.
Redistribuir los ingresos y corregir los desequilibrios entre regio-
nes y factores de la producción mediante:
Objetivos programáticos
Debido a los ambiciosos objetivos que se plasmaron en dicha publicación,
no se abundará mucho en los mismos, por lo que de una manera muy ge-
neral podemos mencionar que este programa se comprometía a:
Estimar la oferta de productos de origen agropecuario y pesquero.

Estimación de crecimiento anual mínimo de los sectores para ga-
rantizar la disponibilidad de alimentos.
Mínimos de producción y crecimiento anual en el campo para lograr
autosuficiencia agrícola.
Mínimos de producción y crecimiento anual pecuario para lograr
autosuficiencia en carne y huevo.
Mínimo de 19.2 millones de hectáreas a cosechar en 1988 y los bene-
ficios que tendría este volumen de producción obtenido (rendimiento
medio).

Incrementar la productividad media del sector agrícola.

Metas de producción para el sector agropecuario y pesquero.
Operación
El SAM funcionó de 1979 a 1982 dentro de un ámbito rural que presentó
diversos protagonistas sociales, derivados de un proceso productivo dis-
perso y polarizado, con diferentes pesos políticos y económicos.
El aspecto más innovador del SAM fue la visión de expandir la produc-
ción al incrementar el rendimiento de los pequeños productores en distritos
de temporal. Los recursos se canalizarían a los campesinos de estas áreas
y con el incremento en sus cosechas se cerraría la brecha en la producción
de alimentos. Otros objetivos del SAM son mejorar la distribución e incre-
mentar el consumo.
El SAM encausó una serie de incentivos como:
Incremento de los precios de garantía de los alimentos básicos: au-

mentando los precios de maíz, frijol y sorgo en 15 por ciento en
1980.
Programas de subsidios, entre los que se incluían accesos más fáci-
les a créditos de Banrural, menores tasas de interés (12 por ciento),
reducción de 30 por ciento en el precio de fertilizantes e insectici-
das, 75 por ciento de descuento en el precio de semillas mejoradas,
disminución en los costos de seguros para las cosechas, y un siste-
ma de riesgos compartidos para productores de básicos.
Una de las ventajas más importantes del SAM fue el firme apoyo del
presidente López Portillo, al crear un organismo independiente, cohesi-
vo y bien preparado académicamente, que reportaba de forma directa al
presidente, encargado de coordinar la producción de alimentos y de distri-
buir las actividades de distintas dependencias gubernamentales.
A partir de este esquema el gobierno estableció una estrategia de
desarrollo agrícola que abarcaba desde el ámbito nacional hasta las ac-
tividades locales, involucrando desde organizaciones nacionales, como
sindicatos y organismos patronales, oficinas gubernamentales, hasta
las estatales y municipales.

Entre las primeras medidas operativas que tomó el SAM se incluyeron

dos tipos de instrumentos, los cuales tuvieron de manera positiva un im-
pacto significativo durante ese ciclo:
I. Estímulos económicos globales hacia el conjunto nacional de la pro-

ducción de maíz y frijol.
II. Aplicación localizada de los instrumentos de corto plazo del SAM en
10 distritos de temporal en ocho estados de la República.
La Ley de Fomento Agropecuario y su apoyo al SAM

A manera de proveer al SAM de un apoyo legal, el 2 de enero de 1981 se
publica en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la “Ley de Fomento
Agropecuario” ( LFA), la cual perseguía el objetivo de incrementar en
todo lo posible la utilización plena de los recursos y fomentar la produc-
ción agropecuaria y forestal para satisfacer las necesidades alimenta-
rias del país y, por otro lado, elevar las condiciones de vida en el campo
mexicano. Estos objetivos estaban directamente relacionados con aque-
llos del SAM, el cual buscaba mejorar la situación nutrimental de la po-
blación, reactivar la productividad de los campesinos y de las tierras,
preservar la soberanía alimentaria y asegurar mínimos de bienestar
para la población; con lo que la LFA se convertiría en el instrumento
jurídico del Sistema Alimentario Mexicano.
Con la Ley de Fomento Agropecuario se introdujo un nuevo elemento
al esquema de organización, las Unidades de Producción, que eran acuer-
dos voluntarios a riesgo compartido entre ejidos, comunidades, colonos
y pequeños propietarios, lo que permitía asociaciones entre productores
privados y los ejidatarios, con la mira de facilitar la participación del
sector privado en el ejido, para incrementar la producción. Este aspecto
de la ley iba eslabonado con el SAM, ya que era un instrumento de inte-
gración para incorporar las áreas rurales aisladas al mercado nacional e
introducir tecnologías modernas y más productivas (Spalding, 1985). Adi-
cionalmente las instituciones crediticias y de fomento debían establecer
esquemas de riesgo compartido al igual que sus contrapartes.
Por otro lado, la ley buscaba activar las tierras ociosas, que eran aque-
llos terrenos aptos para la producción agrícola que se encontraran sin

explotar, buscando asegurar la producción en todas aquellas tierras sus-

ceptibles a operaciones agrícolas o ganaderas (fueran de propiedad social
o privada), mediante la consigna de permitir al gobierno expropiar dichas
tierras, si se demostraba que a pesar de tener el potencial no se estaban
trabajando, entregando la indemnización correspondiente en efectivo, es-
pecie y dinero a la elección del expropiado.
Logros del Sistema Alimentario Mexicano

Con el inicio del SAM se obtuvieron las cosechas más altas del país e in-
crementos en el ramo ganadero y pesca. Se elevó la producción global
de maíz, produciendo entre 1980 y 1982 un promedio de 12.4 millones de
toneladas y 6.9 millones de hectáreas cultivadas, gracias al paquete
de incentivos que se aplicó. De igual forma hubo una mejora significativa
en el empleo rural durante el periodo de operación del SAM, disminuyendo
el nivel de migración rural, bajando la cantidad de “movilizaciones de
emergencia” (Mathus, 2009).
Los subsidios crecieron álgidamente, ya que los fondos de este pro-
grama vendrían de los ingresos del petróleo que se encontraba en auge,
transformando la riqueza petrolera en infraestructura productiva y para
promover el desarrollo social en las áreas marginadas. Lo anterior dio
origen al famoso término “sembrando petróleo”.
El sorgo y la soya fueron identificados como productos propios del SAM
y quienes los cultivaban recibieron avíos especiales mediante mejores pre-
cios, crédito, seguros, semillas y servicios de extensión. El aumento de
la producción derivado de los programas del SAM creó trabajo, ingresos y
un mejor acceso a los alimentos, además de permitir la canalización de
divisas extranjeras hacia otros proyectos de desarrollo. Referente a las
importaciones, el país dejó de pagar 1.7 miles de millones de dólares entre
1980 y 1981.
En cuanto al SAM, en cooperación con el Banrural, el área productora
de maíz y frijol se incrementó sólo cinco por ciento de 1981 a 1982, cuando
anteriormente había crecido a una tasa promedio del 74 por ciento. La
cantidad de crédito asignado por el Banrural a los productores de maíz se
incrementó en casi 120 por ciento de 1979 a 1981, pero entre 1981 y 1982
el valor de este crédito cayó más de 50 por ciento.

Declive
Este programa no contemplaba una clara redistribución de los recursos
de las élites agrícolas hacia el campesinado, lo que produjo una asigna-
ción más amplia de una nueva fuente de recursos con la que no contaban
los productores de básicos.
Existieron cinco puntos principales que desataron el derrumbe del
SAM (Spalding, 1985):
1. La dimensión agrotécnica y la búsqueda del incremento de la pro-

ducción en zonas marginales: a pesar de la utilización de técnicas
modernas de producción, rara vez llegaban a aplicarse en las zonas
marginadas, debido a que la gente de estas regiones no podía ad-
quirirlas por los altos costos de la innovación.
2. La lucha burocrática: los administradores del SAM enfrentaban
una alta resistencia por parte de las localidades y otras entidades
del gobierno (Arteaga, 1985).
3. Alianzas entre Estado y diversos intereses de las clases: el Estado
mexicano adoptó posiciones contrarias a los intereses de una parte
de la élite industrial, por lo que resultó difícil sostener esa acción
frente a la continua desaprobación.
4. La naturaleza cambiante y los caprichos de las políticas sexenales:
las políticas varían de un sexenio a otro. Esto se ve represen-
tado en que si un presidente se enfoca en programas redistri-
butivos, el siguiente dará mayor importancia a la acumulación de
capital.
5. Excesiva dependencia fiscal por parte del Estado: de 1977 a 1982
las deudas pública y privada ascendieron de 29.9 a 81.4 miles de
millones de dólares, por lo que en el verano de 1982 había surgido
una crisis de gran proporción. Esta crisis detuvo completamente
muchos de los programas de desarrollo del gobierno y permitió que
actores internacionales se hicieran del control sobre las actividades
del Estado (Arteaga, 1985).
Esto desembocó en un sentimiento de limitación en el papel de la acti-

vidad agraria para los aparatos estatales, lo que conllevó a una reducción

de la autonomía y recursos hacia el SAM y de fuertes críticas por parte de

las entidades estatales.
La respuesta a la crisis financiera del país se enfocó en dos elementos
que perjudicaron al SAM: primero se llegó a un acuerdo para un préstamo
de emergencia con el Banco de Pagos Internacionales y posteriormente
con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el cual solicitó como condi-
ción que se adoptaran políticas económicas específicas, como reducción
del déficit mediante la supresión de subsidios gubernamentales, restau-
rando los precios de mercado y devaluando el circulante para ayudar a
mejorar la balanza mediante exportaciones, eliminando así el proteccio-
nismo.
Estados Unidos ofreció a México un programa de apoyo de emergen-
cia en crédito para 1982 y 1983, lo que le permitió al gobierno mexicano
hacerse con 1 700 millones de dólares de granos de productores estado-
unidenses, permitiendo al gobierno estadounidense aligerar su sobre-
producción agrícola, al exportar hacia México para que, por su parte, el
gobierno mexicano estimulara un sistema de distribución que canalizara
dichas importaciones (Spalding, 1985).
Hacia finales del gobierno de López Portillo el SAM fue un completo
caos, y aunado al inicio de un ataque directo por parte de la prensa, la de-
cadencia de sus recursos, la falta de apoyo de funcionarios clave y la
renovación de la dependencia alimentaria, además de la crisis petrolera,
la corrupción y la ofensiva neoliberal, llevaron a la decisión de comenzar
con el retiro de este programa hacia finales de 1982. El SAM desaparece
el 30 de noviembre de ese año, con lo que sus oficinas, programas y pro-
yectos quedaron suspendidos, y también el sistema que se elaboró para
apoyar a la agricultura de temporal.
En el Plan Nacional de Desarrollo de 1983 el gobierno se comprometió
a crear un Programa Nacional de Alimentación con base en el estímulo
de la producción interna de alimentos, principalmente en los distritos de
temporal, lo que permitiría el ahorro y la generación de ingresos externos,
la creación de empleo y la mejora de salarios, la reducción de la mi-
gración, la descentralización de la actividad económica y una soberanía
alimentaria. El Programa Nacional de Alimentación (Pronal) empezó a
instrumentarse a principios de 1984.

Tabla 22. Sectores involucrados con el SAM
Principales sectores involucrados en el desarrollo del Sistema Alimentario Mexicano

Nivel de participación Agenda Descripción
Planeación y evaluación Sistema Nacional de Evaluación
Ejecución: producción SARH Asistencia técnica a los productores que recibieron
Banrural, Firac crédito
Fertimex Crédito para la producción de semillas
Pronase Producción y comercialización de fertilizantes
Promoción de la ampliación de la red de demanda y
producción de semillas
Ejecución: comercialización Conasupo Subsidio a la producción y distribución de alimentos
y distribución Diconsa Regulación de los precios de la producción
Liconsa Regulación de los precios de los productos de consumo
Minsa
Fuente: Barquera et al. (2001).
EL PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACIÓN
La evolución de los programas y políticas alimentarias y de nutrición ha

variado su enfoque, iniciando con programas asistenciales, hasta llegar
a programas integrales de coordinación intersectorial. México tiene una
larga historia de programas y políticas orientados a mejorar la nutrición
de grupos vulnerables. Desde principios de la década de 1970, el congela-
miento de los precios de los productos agrícolas para favorecer la indus-
trialización había golpeado la producción agrícola, haciendo descender su
productividad y eficiencia al punto que no se producía el maíz que se re-
quería para cubrir las necesidades básicas del país. Este déficit dio lugar
a la importación de granos básicos, la cual alcanzó niveles sumamente
altos (en 1975 se importaron más de dos millones y medio de toneladas de
maíz y 87 mil toneladas de trigo).
Dado el hecho de que los programas y las políticas alimentarios guar-
dan estrecha relación con la estabilidad nacional, las medidas que se
tomaron no fueron suficientes ni tuvieron un impacto significativo en
el desarrollo de las zonas rurales en situación de pobreza, por lo que el

Estado buscó generar mecanismos distributivos para mejorar el bienestar

social, contener la demanda por aumentos de salario mínimo, para así po-
der mantener su legitimidad. Dentro de estos programas de distribución
de alimentos se probaron desde sistemas de subsidios a los consumidores
hasta subsidios a los productores.
El panorama alimentario, en cuanto a deficiencias y rezagos causan-
tes de desnutrición, se vio agravado por la dependencia alimentaria o in-
capacidad de producir los granos básicos del país. Aunado a lo anterior, en
1973 se perdió la autosuficiencia del maíz y comenzó a dispararse el défi-
cit en la producción de otros granos. Lo anterior llevó a que el gobierno,
como línea estratégica, otorgara cantidades importantes de recursos, lo
cual fue posible gracias al auge petrolero del momento. Sin embargo, a
pesar de esta inyección de recursos, la crisis económica y el desgaste de
la agricultura, se incrementó la pobreza y la deficiencia alimentaria en la
población.
Como medida para contrarrestar esta caída, el Estado creó en 1980 el
Sistema Alimentario Mexicano (SAM) con el objetivo de estimular la pro-
ducción de alimentos básicos (se facilitó el acceso a créditos y se mejora-
ron los precios de garantía, entre otros) para alcanzar la autosuficiencia y
expandir la distribución de alimentos. Se caracterizó por la coexistencia
de diversas agencias, sectores y secretarías, aunque su planeación y co-
ordinación recaía en el Sistema Nacional de Evaluación, mientras que
el desarrollo operativo estaba en organizaciones gubernamentales (SARH,
SPP, SRA) y no gubernamentales. Esta intervención multisecretarial y
multisectorial fue la principal razón de las dificultades de las estructuras
involucradas, lo que sumado a una fuerte crisis, llevaron a este programa
a su extinción después de sólo dos años de operación.
Durante la crisis que vivía el país en la década de 1980 los índices nu-
tricionales del pueblo mexicano decrecieron, por lo que un alto porcentaje
padecía de dificultades para acceder a una alimentación adecuada. Sin
los recursos de las ventas de petróleo, los planes para recapitalizar el
campo se desplomaron, generando una nueva situación de emergencia.
Esta situación hizo prioritaria la satisfacción de los requerimien-
tos básicos de alimentación, educación, salud y vivienda, resaltando
la alimentación adecuada un condicionante del desarrollo pleno de las

capacidades y potencial de la población. Por ello es que en el Plan Nacio-

nal de Desarrollo 1989-1994 se incluyen líneas de protección y estímulo
a los programas enfocados a los eslabones de la cadena alimentaria, con
los siguientes objetivos nacionales en materia alimentaria (Ojeda, 1989):
Fortalecer la soberanía alimentaria del país.

Asegurar el acceso de los mexicanos a niveles de alimentación satis-
factorios para elevar su desarrollo y calidad de vida.
Garantizar la capacidad de respuesta productiva a las necesidades
alimentarias de la población.
Revertir los rezagos productivos y sociales, así como las situaciones
de injusticia en materia alimentaria.
El compromiso del gobierno mexicano se convirtió en atender con la

más alta prioridad las necesidades alimentarias de su población, con
la meta de lograr una autosuficiencia en cuanto a producción de alimen-
tos básicos, que requería de esfuerzos sostenidos y una mejor utilización
de los recursos. Para ello resultaba indispensable la coordinación de las
acciones en los sectores público, social y privado, así como la mejora cons-
tante de los mecanismos de diálogo, análisis y discusión entre los sectores,
para lograr así un mayor ritmo en la generación de empleo y participación
en los sectores mencionados.
Lo anterior exigió realizar cambios en las estructuras productivas,
así como el despliegue de un esfuerzo ordenado y sistemático que en 1983
trajo como resultado de un esfuerzo colaborativo e intersecretarial la
puesta en marcha de un programa especial adaptado a la lógica neoli-
beral de combate a la pobreza: el Programa Nacional de Alimentación
(Pronal) como medida de ajuste estructural para disminuir el gasto pú-
blico mediante la reducción significativa de los subsidios relacionados con
el consumo y la producción de alimentos. El programa se basaba en los
siguientes preceptos (Ojeda, 1989):
Procurar la soberanía alimentaria.

Alcanzar condiciones de alimentación y nutrición que permitieran el
desarrollo de las capacidades de los mexicanos.

La autodeterminación alimentaria, dentro del concepto de sobera-

nía nacional.
La soberanía alimentaria involucra seguridad para el acceso de
toda la población a los alimentos que permitieran el desarrollo físico
y mental pleno.
Discernir en qué se requiere y en qué se debía ser autosuficiente.
Las metas que perseguía el Pronal eran:
Mejorar los niveles nutricionales de las familias de bajos ingresos,

dando atención a los grupos vulnerables (niños, mujeres embaraza-
das y en lactancia).
Concentrar el esfuerzo en las zonas sur y sureste del país, enfocán-
dose en un número determinado de alimentos considerados como
prioritarios (maíz, trigo, frijol, arroz, azúcar, aceites y grasas vege-
tales, carne de aves, huevo, leche y pescado).
Fortalecer los sistemas productivos regionales de alimentos, procu-
rando la autosuficiencia local.
Dentro de las líneas de acción del Pronal destacan:
El fortalecimiento de la producción primaria mediante una política

de precios equitativos.
La racionalización del gasto público, identificando los programas y
recursos destinados al proceso alimentario.
La promoción de pequeñas y medianas unidades productivas.
El apoyo a la desconcentración territorial de los ramos productivo,
agroalimentario, industrial y comercial, de manera local mucho
más eficiente.
Este programa tenía entre sus objetivos aumentar el consumo de

alimentos en zonas vulnerables, eliminando la necesidad de tener una
agencia coordinadora, recuperar la soberanía alimentaria, adecuar la
estructura productiva a las demandas de consumo, mejorar la distri-
bución de alimentos, proteger el ingreso y alcanzar las condiciones de

alimentación y nutrición que permitieran el desarrollo de las capacidades

potenciales de la gente.
La estrategia con la que se planeaba alcanzar sus objetivos se basó en
el incremento de los salarios mínimos sobre los alimentos de la canasta
básica, el estímulo a la producción de alimentos, programas de vigilancia
y orientación hacia los patrones alimentarios.
Otro de los objetivos que se trazó en el Pronal ante la falta de recur-
sos del pueblo fue hacer énfasis en la calidad nutritiva de los alimentos
disponibles para las clases de bajos ingresos, a las cuales la situación
económica del país había golpeado seriamente, lo cual se reflejaba en
una seria disminución de la cantidad y calidad de los alimentos que
consumían.
Ante una fuerte caída del ingreso, la gente empezó a castigar seria-
mente su consumo, en perjuicio de los niños, por lo que este programa
se basó fundamentalmente en orientar, con el apoyo del Instituto Nacio-
nal de Nutrición y el Instituto Nacional del Consumidor, sobre la calidad
nutritiva de los alimentos de bajo costo a fin de promover su consumo y
asegurar una buena alimentación para las clases populares, el cual tuvo
una respuesta satisfactoria. Uno de los temores que se tenían de esta
alimentación era el conocimiento de que el bajo consumo de proteínas les
causaba lesiones cerebrales a los niños de menos de tres años. De ahí que
el énfasis se puso en el consumo de proteína para los menores: leche, frijo-
les y arroz de contenido proteico acelerado.
A diferencia del SAM, el Pronal no creó tensiones administrativas en-
tre las secretarías, por lo que no se generaron elevadas pérdidas fiscales
ni desperdicio de ventajas comparativas en la producción de otros bienes.
Sin embargo, el Pronal surge en medio de una grave crisis que, más allá
de los problemas de producción y distribución de los alimentos, las necesi-
dades de alimentos no podían ser cubiertas en virtud de que los ingresos
reales de la mayor parte de la población decrecerían a lo largo del sexenio,
por tanto la desnutrición en el país se agravaría.

L A COMISIÓN NACIONAL DE ALIMENTACIÓN
Para apoyar la realización del Pronal, y ante la imposibilidad de que las

políticas sectoriales pudieran alcanzar aisladamente los objetivos del
mismo, se crea, mediante acuerdo del Ejecutivo, la Comisión Nacional de
Alimentación el 17 de octubre de 1983,1 con la misión de:
a) Definir y acordar las estrategias políticas y las acciones que en los

campos de alimentación y nutrición deben observar las diversas
instituciones del sector público.
b) Establecer los mecanismos que garanticen la adecuada coordina-
ción de las acciones que sean responsabilidad de las dependencias y
entidades en materia alimentaria.
c) Opinar sobre los programas y presupuestos de las dependencias del
sector público que prevean acciones relacionadas con el Pronal.
d) Establecer conjuntamente con los gobiernos de los estados los pro-
cedimientos de participación y consulta para la adecuada coor-
dinación de políticas y acciones en el campo de la alimentación y
nutrición.
e) Establecer criterios y lineamientos para la integración del Pronal
y los programas anuales respectivos, los cuales especificarán las
acciones obligatorias para el sector público, así como las que serán
objeto de coordinación con los gobiernos de los estados, en todas las
fases del proceso alimentario.
f) Establecer políticas y programas complementarios y acordar la eje-
cución de acciones orientadas a la atención de grupos afectados por
deficiencias alimentarias.
g) Proponer acciones de emergencia cuando así sea requerido.
h) Acordar la realización de programas de investigación y desarro-
llo tecnológico para la población en el campo de alimentación y
nutrición.
1
Acuerdo por el que se crea la Comisión Nacional de Alimentación como un órgano de
coordinación y definición de políticas, estrategias y acciones en materia de alimentación
y nutrición (DOF, 17 de octubre de 1983).

i) Evaluar periódicamente los resultados de las acciones orientadas

al proceso alimentario, en función de los objetivos y prioridades
fijados en los programas.
j) Definir las políticas que normarán la participación del país en las
reuniones y convenios internacionales, relativos a cuestiones ali-
mentarias.
La Comisión Nacional de Alimentación estaba presidida por el presi-

dente de la República y era integrada por los secretarios de Hacienda y
Crédito Público, de Programación y Presupuesto, de Comercio y Fomento
Industrial, de Agricultura y Recursos Hidráulicos, de Salud, de Reforma
Agraria, de Pesca y por el Jefe del Departamento del Distrito Federal,
así como los directores generales de la Compañía Nacional de Subsisten-
cias Populares, Instituto Nacional de la Nutrición y del Sistema Nacional
para el Desarrollo de la Familia.
Resultados y evolución
El Pronal resultó relevante en el caso alimentario. En los estudios sobre la
desnutrición de la población no se registraron retrocesos durante su vigen-
cia gracias a su vigorosa campaña de orientación nutricional que favoreció
el consumo de proteína animal por proteína vegetal (frijoles y carne) con el
apoyo del Instituto Nacional de Nutrición y el Instituto Nacional del Con-
sumidor, los cuales difundieron recetas de cocina que con igual valor nutri-
tivo costaban menos. Y para el caso de la producción de granos básicos, los
apoyos fueron insuficientes y no revirtieron la tendencia de su producción
en constante baja. Además, en la primera mitad del sexenio de Miguel de la
Madrid la tasa de crecimiento agropecuario se mantuvo por debajo del cre-
cimiento de la población, y hacia el fin del sexenio fueron valores negativos.
El primero de diciembre de 1988, al asumir la Presidencia de la Re-
pública Carlos Salinas de Gortari, se reafirmó la voluntad de establecer
un pacto de unidad nacional y el compromiso social de favorecer a los sec-
tores de menores recursos, para darles acceso a los mínimos de bienestar
que constituyen una vida digna. Se estableció el compromiso de satisfacer
en cantidad, calidad y oportunidad la demanda del abasto nacional, a
partir de los ejes de “continuidad” y “cambio”.

En su discurso, el presidente Salinas enfatizaba:
El Estado mexicano y la sociedad en su conjunto, tienen el deber y el com-

promiso de reafirmar y perseverar la soberanía alimentaria de la nación.
Acudiremos a este gran desafío, con la firme convicción de que aisladamente
poco será lo que logremos y que sólo la solidaridad en los postulados y en la
acción, nos permitirá cumplir con el ineludible propósito de generar el bien-
estar alimenticio.

22. NACIONALIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN
DE LA BANCA EN M ÉXICO
NACIONALIZACIÓN
Antecedentes
Entre 1950 y 1970 hubo un significativo avance de la centralización en
el mercado financiero mexicano, como respuesta a la tendencia mun-
dial de los sistemas financieros hacia la concentración. En 1950 ha-
bía 248 instituciones bancarias, en 1970 se redujeron a 240 y en 1981
quedaban únicamente 63. En 1950, 42 instituciones concentraban 75
por ciento de los recursos del sistema, mientras que en 1970 sólo seis
controlaban 60 por ciento de los recursos totales y para 1975 cuatro
instituciones reunían 60 por ciento o más de los recursos. En 1970 el 75
por ciento o más de los recursos se encontraban distribuidos entre 18
instituciones, pero en 1979 el mismo porcentaje lo superaban sólo seis.
Esta tendencia decreciente es importante, ya que si tenemos en cuen-
ta que la banca privada actuaba simultáneamente en el mercado local e
internacional, el Estado perdía paulatinamente el control sobre la locali-
zación física del activo financiero. Esto quiere decir que la banca privada
había entrado en un proceso creciente de independización respecto del
Estado.
En la década de 1970 la creación de la banca múltiple aceleró el pro-
ceso de concentración. En 1974 se introdujo una ley con reglamentación
posterior en 1978, pero desde 1976 los bancos empezaron a solicitar a la
Secretaría de Hacienda la conversión a la nueva forma de organización.
De esta forma las actividades de depósito, ahorro, financieras e hipoteca-
rias que hasta ese momento se llevaban a cabo por separado por medio de
la banca especializada, se reunieron en instituciones únicas.
En 1977, operaban con esta organización 17 bancos, en 1978 lle-
gaban a 27, en 1979 eran 33 y para julio de 1982 eran 35 controlando

prácticamente el total de los depósitos bancarios del país. En 1979, 30

bancos múltiples principales representaban entre 91 y 92 por ciento del
total de pasivos bancarios y cuatro de estas instituciones reunían 68 por
ciento de las sucursales en todo el país, pero sólo dos acaparaban el 45.8
por ciento. Seis instituciones representaban 75.66 por ciento de la capta-
ción interna, cuatro el 66.05 por ciento y las dos más grandes 48.16 por
ciento. Con respecto a las utilidades, seis instituciones reunían 74.04
por ciento, cuatro el 68.04 por ciento y las dos más grandes 54.6 por cien-
to de las utilidades de los 33 bancos múltiples en 1979.
La deuda privada se originó debido a la política económica suma-
mente proteccionista, de dependencia tecnológica y de bienes de capital
del exterior. La inversión extranjera producía bienes de consumo dura-
dero, las utilidades no se quedaban en el país sino que regresaban a su
país de origen y se generaba una alta concentración del ingreso. Además
la producción local no era competitiva ni innovadora y el tipo de cambio
favorecía a la importación pero perjudicaba a la competencia. El prin-
cipal sector exportador seguía siendo la agricultura, sin embargo en la
década de 1970 se registró una baja en los precios de la agricultura, por
lo que bajó el valor de las exportaciones.
Asimismo, en esa década cayó la inversión extranjera directa debido
a condiciones económicas adversas en el resto del mundo; sin embargo en
México se pretendía mantener la tasa de ganancia estimulando la acu-
mulación capitalista, es decir, se comenzó a crear infraestructura. Para
financiar la inversión pública se recaudó, mediante impuestos, encaje
legal sobre las utilidades de las empresas, etcétera; sin embargo, la re-
caudación fue menor al gasto del gobierno y por tanto el Estado tuvo que
endeudarse.
De 1973 a 1977 las empresas paraestatales registraron ahorro ne-
gativo (endeudamiento) con el fin de bajar precios para contener la in-
flación. Entre los factores externos que también podemos incluir a nivel
internacional están el derrumbe del sistema financiero que se estableció
en Breton Woods, esto significó el abandono que dio relativa estabilidad
a los mercados cambiarios y a los esquemas financieros. Aparte de esto,
la crisis se debió fundamentalmente a tres factores: la inflación alta en
Estados Unidos, la primera gran crisis del petróleo (cuando la OPEP limita

22. NACIONALIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN DE LA BANCA EN MÉXICO 257
sus exportaciones para aumentar el precio) y el creciente déficit de la ba-

lanza de pagos de Estados Unidos.
En 1982 hubo una fuga de capitales de 300 millones de dólares en un
día. En su informe de gobierno el presidente José López Portillo atribuyó
esta salida, además de pago de importaciones, intereses y deuda, a la
libertad cambiaria que existía, puesto que la gente prefería sacar su di-
nero y depositarlo en los bancos extranjeros o ahorrar en el país pero en
dólares. Según López Portillo se fugaron casi la mitad de los pasivos del
sistema bancario, de lo que culpó a la banca porque aconsejaba a la gente
sacar su dinero del país.
Como respuesta a la grave crisis económica, política y financiera que
atravesaba el país, el gobierno mexicano resolvió nacionalizar la banca el
1 de septiembre de 1982. Los mecanismos empleados por la banca fueron
una política de créditos cada vez más restrictiva, altas tasas de interés,
dolarización de los depósitos y fuga de capitales. Todo esto aceleró el pro-
ceso inflacionario y un verdadero saqueo de la economía. Esta política
vino a reforzar los problemas económicos estructurales, como falta de di-
visas, endeudamiento externo y una coyuntura desfavorable a mediados
de 1981 con la baja de los precios internacionales del petróleo.
La nacionalización de la banca
De acuerdo con lo especificado en el decreto expropiatorio correspondien-
te (Turrent, 2007), el presidente José López Portillo expropió la banca
privada por las siguientes razones: los bancos privados habían obtenido
ganancias excesivas en la prestación de un servicio público concesionado,
habían creado, de acuerdo con sus intereses, fenómenos monopólicos con
dinero aportado por el público; la expropiación también se realizó a fin de
que el crédito no siguiera concentrado en los estratos altos de la sociedad
y llegara oportuno y barato a la mayor parte del pueblo; para facilitar
salir de la crisis económica que se había agravado por falta de control
directo del Estado sobre el sistema financiero; para el mantenimiento
de la paz pública y para poder adoptar medidas necesarias orientadas a
corregir trastornos internos.
Entre esas “medidas necesarias” sobresalía claramente la implantación
de un control de cambios generalizado. Por ello, conviene citar también los

considerandos que se expusieron para justificar la adopción del control de

cambios. Las acciones de austeridad y ajuste en materia de política econó-
mica aplicadas para contener la crisis no habían dado resultado, principal-
mente por la cuantía de las fugas de capital. La crisis económica padecida
al menos desde mediados de 1981 había sido causada, entre otros, por la
contracción de los mercados externos para los productos de exportación de
México y por el encarecimiento y menor disponibilidad de crédito externo.
En cuanto al objeto expropiado, en el decreto correspondiente se esta-
bleció que se expropiaban “a favor de la nación” las instalaciones, edificios,
mobiliario, equipo, activos, cajas, bóvedas, sucursales, agencias, oficinas,
inversiones, acciones o participaciones que tengan en otras empresas, va-
lores de su propiedad, derechos y todos los demás muebles e inmuebles de
los bancos expropiados.
Cabe recordar los casos de excepción para ese acto expropiatorio. Que-
daron exceptuadas de expropiación las instituciones nacionales de crédito
y la banca mixta –en razón de que ya formaban parte del gobierno–, el
Banco Obrero –que pertenecía al sector laboral– además de Citibank y
las oficinas de representación de bancos extranjeros –en razón de que
no eran entidades propiedad de mexicanos. Esta última es la explicación
por la cual a ese acto no se le podía llamar “nacionalización”, pues no se
expropió a personas físicas y morales extranjeras.
Una vez consumada la expropiación de los bancos, se implantaron y
estuvieron vigentes hasta finales de noviembre o principios de diciembre
de 1982 las medidas anunciadas el 4 de septiembre de ese año, las cuales
fueron de dos tipos: unas relativas a la estructura de la tasa de interés y
otras respecto a la política de tipos de cambio aplicables a las operaciones
de los bancos.
En cuanto a tasas de interés se dispuso que: 1) Las tasas sobre nue-
vos depósitos disminuyeran dos puntos porcentuales por semana durante
cinco semanas; 2) El rendimiento anual para los depósitos de ahorro se
elevara de cuatro a 20 por ciento; 3) Las tasas activas aplicables a los
créditos vigentes para empresas productivas se redujeron de una sola vez
cinco puntos porcentuales; 4) Las tasas aplicables a los créditos por vi-
vienda de interés social se redujeron hasta 23 puntos porcentuales para
unificarse en 11 por ciento.

En cuanto a los créditos y a los depósitos de la banca denominados en

moneda extranjera se acordó lo siguiente: a) a los créditos se les aplicaría
el tipo de cambio “preferencial” de 50 pesos por dólar; b) a los depósitos se
les aplicaría el tipo de cambio “ordinario” de 70 pesos por dólar. Respecto
a este último punto, cabe aclarar que cuando se adoptaron estas últimas
medidas el tipo de cambio en el mercado libre se ubicaba en 100 pesos por
dólar y aun por arriba.
Según quien fuera director general del Banco de México de sep-
tiembre a diciembre de 1982, Carlos Tello, todas las medidas adoptadas
con la estatización redujeron los ingresos de la banca, disminución que
fue compensada mediante una elevación del rendimiento por el encaje
legal.
Así, mientras la denominada “conversión de mexdólares a pesos”, au-
nada a la modificación de las tasas pasivas y activas de la banca, ascendió
en el agregado a casi 32 mil millones de pesos, el efecto por el aumento en
la remuneración del encaje legal sumó poco más de 19.3 miles de millones
de pesos. El resultado neto de este balance ascendió, en términos del en-
tonces director general del Banco de México, a poco más de 12.5 miles de
millones de pesos, cantidad que se contabilizó a cargo del instituto central
como un concepto de su pasivo.
Reorganización de la banca estatizada

Según el presidente Miguel de la Madrid, la expropiación de la banca
abrió la oportunidad para racionalizar la estructura del sistema finan-
ciero. Este proyecto implicó la conclusión de tres etapas. En primer lugar,
habría que concluir con el proceso de expropiación mediante la indemni-
zación de los accionistas bancarios que habían sido expropiados. El se-
gundo paso implicó la redefinición de la figura institucional de banco y
realizar un nuevo deslinde de las fronteras entre el ámbito bancario y el
resto del sector financiero. Una tercera etapa llevó a la reestructuración
del sistema bancario para buscar mayor eficiencia y competencia conser-
vando la rentabilidad de las instituciones.
El gobierno del presidente López Portillo expropió los bancos, pero fue
el régimen sucesor del presidente Miguel de la Madrid el que tuvo que en-
cargarse de la indemnización de los banqueros expropiados y de organizar

y poner en ejecución una situación inédita en México: la de la banca en

manos del sector público. El aspecto más controvertido de la indemnización
bancaria fue el de la valuación de los bancos expropiados. Para resolver el
problema de cuánto valía un banco se tomaron en cuenta varios criterios,
pero a final de cuentas se adoptó el de valor económico, que consistió en
evaluar la capacidad de cada banco para generar utilidades en el futuro.
La indemnización de los ex accionistas de la banca se concluyó hacia
el otoño de 1985. Los dos bancos más grandes (Banamex y Bancomer) ab-
sorbieron aproximadamente 63 por ciento del importe total de la indem-
nización. En total, en ocho tramos de indemnización que se publicaron del
22 de agosto de 1983 al 23 de agosto de 1985 se indemnizó a los accionis-
tas de las 49 instituciones que habían sido expropiadas.
Es ampliamente reconocido que el entonces presidente electo, Miguel
de la Madrid, no estuvo de acuerdo con la expropiación de la banca pri-
vada, dado que no fue consultado cuando se decidió esta medida. Una vez
en el poder, aunque De la Madrid no acordó revertir la expropiación, deci-
dió que se conformara una banca mixta –con 30 por ciento de acciones en
manos de inversionistas privados– y competitiva. En buena medida fue
por esta última razón que el régimen tomó la decisión de nombrar, para
que encabezaran los bancos expropiados, a profesionales de prestigio y
capacidad financiera.
El otro asunto fue el deslinde de las fronteras entre la banca y el resto
de las actividades financieras. De este reto emanaron dos medidas de
importancia. La primera, en cuanto a la decisión de que se privatizaran
las filiales –financieras y no financieras– de los bancos expropiados. La
segunda, respecto a promover el desarrollo de un sistema financiero pa-
ralelo que pudiera competir contra los bancos ahora en poder del gobierno.
La razón legal para la privatización de las filiales de los bancos es que
el objeto del decreto expropiatorio había sido expropiar sólo a los bancos
comerciales. Otras razones invocadas para privatizar a las filiales de los
bancos fueron las siguientes: restablecer el equilibrio en las actividades
financieras diferentes a la bancaria entre sector privado y sector público;
ser congruentes con el principio de economía mixta y fomentar la inver-
sión de particulares en el sector. En lo específico, de la aplicación de esta
última política derivó la privatización de las casas de cambio de los bancos.

Durante los primeros años del régimen del presidente De la Madrid,

hubo mucho interés en restituir la confianza que había sido tan dañada
por la expropiación de la banca. Este enfoque implicó apoyar el desarrollo
de la banca paralela, en particular de las casas de bolsa. La estrategia
conllevó a que a dichas instituciones casi se les reservara el monopolio del
manejo de los títulos de la deuda pública, además de limitar la capacidad
de la banca para participar en la llamada captación no tradicional.
Y en paralelo, también se promovió que avanzara el cambio estructu-
ral de la banca. Así, de los 60 bancos que existían en 1982, mediante un
cuidadoso proceso de fusiones se llegó en 1985 a 19 instituciones: seis de
cobertura nacional, siete multirregionales y seis regionales. Todas estas
transformaciones ocurrieron en un contexto en el que la banca logró pri-
mero sobrevivir y luego fortalecerse y también crecer.
A pesar del contexto de crisis económica que prevaleció de 1983 hasta
el final del sexenio, los números de la banca en el periodo no fueron desfa-
vorables. De 1982 a 1988 la captación bancaria creció en términos reales
4.3 por ciento en promedio anual. El ahorro financiero que en 1982 repre-
sentó 32 por ciento del PIB aumentó a 40 por ciento en 1988, aunque aún
muy reducido en términos internacionales ese aumento fue de casi 25 por
ciento. Por su parte, la cartera de crédito medida como proporción del PIB
se incrementó de 17 por ciento en 1982 a 25 por ciento en 1987.
PRIVATIZACIÓN
El proceso de reducción del tamaño del sector paraestatal inició duran-

te el sexenio de Miguel de la Madrid. Sin embargo, las privatizaciones
más grandes y también más controvertidas se llevaron a cabo durante el
gobierno del presidente Carlos Salinas (1988-1994). Fue dentro de este
último programa que se aplicó la privatización de la banca comercial, lle-
vada a cabo entre 1989 y 1990, ello requirió antes que nada, de varias
reformas jurídicas (Turrent, 2007).
En el orden constitucional se modificó el pasaje correspondiente del
artículo 28 para permitir la participación de agentes privados en la pres-
tación del servicio de banca y crédito. En ese mismo orden se tuvo que

reformar el artículo 123 de la Carta Magna para adaptar las condiciones

de trabajo en la banca –ya con el permiso de sindicalización– a un régi-
men de propiedad privada.
Posteriormente se expidió la Ley de Instituciones de Crédito (publi-
cada el 18 de julio de 1990) que sustituiría a la Ley Reglamentaria del
Servicio Público de Banca y Crédito; también se expidió la Ley para Re-
gular las Agrupaciones Financieras y se hicieron varias reformas a la Ley
del Mercado de Valores. Además, a estos cambios legales les precedió la
liberación de las tasas de interés pasivas de las instituciones de crédito,
la eliminación de la canalización obligatoria y selectiva del crédito hacia
las actividades que se consideraban prioritarias, así como la eliminación
del encaje legal (instrumento de política monetaria que limita o expande
el crédito y el circulante). El proceso de venta de los bancos se determinó
con base en una serie de criterios generales que se establecieron en el
Acuerdo Presidencial, publicado en el DOF el 5 de septiembre de 1990. Así,
el proceso de licitación de los 18 bancos previamente nacionalizados ini-
ció el 7 de junio de 1991.
La privatización de la banca
La privatización de la banca en México se llevó a cabo en cuatro etapas.
En la primera se constituyó un órgano colegiado denominado Comité de
Desincorporación Bancaria a cargo de realizar el proceso de desincorpo-
ración. Durante la segunda etapa se recibieron las solicitudes para par-
ticipar en el proceso y se seleccionó a los participantes de acuerdo con
varios criterios. La tercera se dedicó a realizar la estimación del valor
de las instituciones. La cuarta cubrió la celebración de las subastas a par-
tir de las cuales se decidió la adjudicación de las instituciones a las mejo-
res posturas (Turrent, s/f).
Es importante destacar que en el proceso ningún tipo de valuación,
precio mínimo o referencia fue dado a conocer a los grupos interesados.
El precio pagado por las instituciones de crédito superaba ampliamente
el valor en libro de las mismas. Como consecuencia, en 1991 y 1992 el
gobierno obtuvo por la privatización de las 18 entidades bancarias (13 ins-
tituciones vendidas a grupos financieros, y las cinco restantes a particu-
lares), más de 12 mil millones de dólares (37 856.36 millones de pesos),

equivalentes a un promedio de 3.53 veces el valor en libros de dichas ins-

tituciones. Después de la desincorporación de la banca en 1991 y 1992, y
en un ambiente económicamente propicio, se dio un elevado crecimiento
del crédito en México.
Como consecuencia de la apertura en la cuenta de capital, de las
bajas tasas de interés y, al parecer, de la necesidad de recuperar los
elevados montos invertidos en la compra de las instituciones, los bancos
se dieron a la tarea de prestar desmesuradamente y con bajo control de
calidad en sus carteras crediticias, lo cual se reflejó principalmente en
la expansión de la cartera crediticia al consumo y a los bienes raíces.
Dicha expansión fue posible gracias a la gran cantidad de fondos pres-
tables que fueron liberados al sector privado como consecuencia de la
liberalización financiera y la mejora de las finanzas del sector público.
Esto último, aunado a la baja inflación, las bajas tasas de interés real
y la fijación del tipo de cambio, expandió no sólo la cartera crediticia,
sino la intermediación financiera en su totalidad, llegando a represen-
tar una cifra récord de 51 por ciento como proporción del producto interno
bruto (Hernández, 2001).
La crisis económica
Los desequilibrios que la literatura atribuye a la crisis en México versan
en cuatro líneas principales (Hernández, 2001). Primera, México había
experimentado apreciación en su tipo de cambio real, acompañado de un
deterioro continuo de la balanza de pagos. Sin embargo, a diferencia de
las crisis anteriores, no se encontraba en una situación de excesivo gasto
gubernamental y de elevada inflación.
Segunda, durante 1994 se había experimentado una significativa
expansión del endeudamiento nacional de corto plazo, relativo al nivel
de reservas, lo cual lo volvía vulnerable a flujos negativos de capital. En
esta situación, el elevado nivel de obligaciones de corto plazo incentivaba
comportamientos especulativos en los prestatarios foráneos, ya que éstos
percibían un aumento en la probabilidad de moratoria (default) en sus
préstamos.
El incremento en la proporción de deuda nacional de corto plazo de-
nominada en dólares (Tesobonos) enviaba la señal de que el Banco

de México no podía incrementar eficientemente las tasas de interés para

proteger el valor de la divisa, ya que debía convertir su deuda a dóla-
res para frenar la acelerada salida de capitales. Esta incapacidad se dio
principalmente por el alto grado de apoyo a las corporaciones y por el
exagerado crecimiento del crédito que se experimentó durante los años de
apreciación real de la divisa.
La debilidad del sistema bancario mexicano es otra de las causas que
repetidamente aparece en la literatura, como explicación a los continuos
ataques especulativos de los que fue víctima la divisa mexicana hacia
1994. La fragilidad de este sector provino de los altos niveles de apalan-
camiento en el sector empresarial y de la baja calidad de la cartera cre-
diticia, los cuales fueron consecuencia de la acelerada expansión en el
crédito y de burbujas en el precio de los activos, así como de fenómenos
característicos de los años de expansión económica que se dieron durante
el sexenio de Carlos Salinas.
La fragilidad del sistema bancario mexicano hacia finales de 1994
se explica en gran medida por la necesidad de estas corporaciones de
tomar riesgos excesivos, ya que la competencia que se dio en este sector
a partir de la privatización de las entidades bancarias, y de la liberali-
zación de la cuenta de capital, disminuyó para estos negocios la posibili-
dad de obtener beneficios extraordinarios. Lo anterior aunado a la falta
de transparencia en el manejo corporativo y de transacciones finan-
cieras, así como a la baja calidad en los sistemas de control de riesgos
por parte de los bancos, incentivados en parte por las deficiencias en el
marco jurídico y en las prácticas de regulación y supervisión.
Una causa fundamental del aumento de la vulnerabilidad del sec-
tor bancario en México fue el incremento del riesgo moral en dicho sector,
ocasionado en gran medida por el esquema del seguro de depósitos (Fo-
baproa). Este seguro que respalda la solvencia de los bancos creó la per-
cepción de que el gobierno mexicano no permitiría que las instituciones
bancarias se declararan en bancarrota. La citada percepción incentivó a
los banqueros, y en gran medida a los inversionistas, a tomar riesgos ex-
cesivos, dando como resultado una profunda expansión del crédito, acom-
pañada de un fuerte incremento en el precio de los activos financieros.
Sin embargo, este auge crediticio terminó al deteriorarse fuertemente la

cartera de los bancos, con lo que los administradores de dichas institucio-

nes vieron aumentar la pérdida del control de las mismas.
Por su parte, el sistema legal desempeñó también un papel preponde-
rante en la situación de la banca en México. Al contar con un frágil esque-
ma regulatorio, las transacciones financieras se llevaron a cabo sin una
completa transparencia. Los consorcios financieros realizaron negocios
que no se encontraban completamente respaldados por las empresas, uti-
lizando en diversas ocasiones la reputación para acceder a los mercados
de crédito, no dejando que los criterios generales de mercado dictamina-
sen la solvencia de los prestamistas, ni que se evaluara correctamente el
riesgo de una inversión.
Esta falta de rigurosidad en la normatividad bancaria contribuyó a
su vez a las expansiones crediticias y al aumento en el precio de los acti-
vos, ignorando la situación financiera real del sector privado al ocultarse
transacciones altamente apalancadas y de bajo rendimiento. Por tanto,
la ineficiencia de la regulación del sistema financiero y corporativo in-
centivó las transacciones y las inversiones más riesgosas, situación que
se agravó por la falta de resonancia en el sistema bancario y la escasa
información acerca del riesgo real de las carteras de inversión.
En consecuencia, la capacidad del Banco de México de elevar las tasas
de interés para detener ataques sobre la divisa se vio mermada por el
aumento en la probabilidad de quiebra de bancos y otras instituciones fi-
nancieras. Como resultado de la acelerada salida de capitales ocasionada
por el incremento en la percepción del riesgo crediticio de México, y del
aumento en la probabilidad de devaluación del peso por parte del Banco
de México, finalmente en diciembre de 1994 el gobierno se vio obligado a
ajustar la paridad de la divisa.
La crisis económica que se desató a raíz del ajuste de la paridad cam-
biaria dio inicio a un nuevo tipo de crisis financiera y de balanza de pagos.
Los efectos posteriores a una devaluación, que en la teoría clásica eran el
regreso al equilibrio, desembocaron en un aumento sistemático en la in-
certidumbre y en la vulnerabilidad de otras economías emergentes. Como
consecuencia del pánico financiero que se sobrevino en México, el gobier-
no se vio obligado a solicitar apoyo a la comunidad internacional para
poder hacer frente a sus obligaciones de corto plazo. Conjuntamente, la

autoridad monetaria subió drásticamente las tasas de interés para fondeo

interbancario, las cuales llegaron a niveles superiores al cien por ciento
hacia marzo de 1995 (Hernández, 2001).
El rescate del sistema (Fobaproa e IPAB)

El sector bancario en México entró, a tan sólo cuatro años de su priva-
tización, en su más grave crisis. Los altos índices de morosidad ocasio-
nados por las elevadas tasas de interés; la contracción de la oferta de
fondos prestables; la disminución en el nivel de intermediación finan-
ciera, manifestada en una menor profundización financiera, así como
la desaceleración económica, hicieron necesaria la intervención del Es-
tado en la capitalización de dichas instituciones. Frente al aumento en
la probabilidad de colapso del sistema financiero nacional, el gobierno
implementó un conjunto de programas destinados al fortalecimiento del
sector bancario en México, los cuales se llevaron a cabo mediante el
Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa).
Inicialmente, el fondo creó un programa de capitalización temporal
(Procapte), con la finalidad de dar pronta respuesta a los problemas de in-
solvencia y quiebra de las instituciones bancarias. En conjunción con este
programa, el Banco de México instaló una ventanilla de crédito en dóla-
res para los bancos mexicanos, con la finalidad de aligerar las presiones
de liquidez que ocasionaban sus obligaciones de corto plazo en moneda ex-
tranjera. Para complementar las medidas anteriormente citadas, y como
consecuencia del grave deterioro en la cobranza de los bancos, el gobierno
llevó a cabo un programa de compra de cartera en el cual se comprometió
a adquirir dos pesos de cartera vencida por cada peso adicional que los
accionistas aportaran a la capitalización del banco.
Estos créditos fueron adquiridos por medio de pagarés del Fobaproa,
con el aval del Gobierno Federal, mismos que no podían ser negociados
por las instituciones bancarias y que producían un rendimiento capi-
talizable cada tres meses a tasa promedio de Certificados de la Tesore-
ría (Cetes) más dos puntos porcentuales. En este programa, los bancos
mantuvieron la responsabilidad de cobrar los créditos que vendieron al
Fobaproa, obligándose a compartir las pérdidas que resulten de la car-
tera incobrable.

Vale la pena hacer hincapié en que el valor de la cartera adquirida por

el fondo fue determinado con base en los dictámenes de diversos despachos
privados, con el fin de definir su valor neto al momento de la adquisición
(el Fobaproa adquirió 440 mil créditos, de los cuales sólo 550 representa-
ban en noviembre de 1997 el 40 por ciento de los activos del fondo). Para
aquellos casos en que los programas de capitalización fueron insuficientes,
el Fobaproa procedió a la intervención y saneamiento de las instituciones.
El Gobierno Federal llevó a cabo simultáneamente distintos progra-
mas para aligerar la carga de los deudores. Estos programas beneficiaron,
según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), a al-
rededor de cuatro millones de deudores, con lo que se buscaba detener el
crecimiento de la cartera vencida (estos apoyos equivalían a descuentos
sobre los saldos de los créditos, de 45 por ciento en el caso de créditos a la
vivienda; de 35 por ciento en el financiamiento agrario y pesquero, y de
32 por ciento en los destinados al fomento de la micro, pequeña y mediana
empresas). En abril de 1995 fue creada una nueva unidad de cuenta, de-
nominadas; Unidades de Inversión (UDI) para reestructurar los créditos
comerciales, en bienes raíces, al consumo y por parte de los gobiernos
estatales y municipales. Además, se dio marcha al Acuerdo de Apoyo In-
mediato a Deudores de la Banca (ADE), con el cual se buscaba apoyar a los
pequeños y medianos deudores.
Con este acuerdo se subsidiaban los pagos de interés en el corto plazo
y se reestructuraban los pasivos por medio de las UDI. Sin embargo, debi-
do al grave deterioro en el ingreso de las familias, a las dificultades pre-
sentadas en la ejecución de los programas de reestructuración, así como
a las elevadas tasas de interés que prevalecían en el mercado, la ayuda
proporcionada por el gobierno durante 1995 fue insuficiente, por lo que se
vio obligado en 1996 a extender nuevamente su apoyo.
Todas estas medidas adoptadas por el Gobierno Federal fueron finan-
ciadas por el Fobaproa, quien, para solventar dichas operaciones, emitió
deuda a diferentes plazos. Estos pasivos ascendían en febrero de 1998 a
552 300 millones de pesos (equivalentes a más de 60 mil millones de dóla-
res, cinco veces el monto recibido por la privatización de las 18 institucio-
nes bancarias), mismos que fueron incluidos en la propuesta del Ejecutivo
para que fuesen consolidados como deuda pública.

El 12 de diciembre de 1998 se aprobó la Ley de Egresos de la Federa-

ción, en la cual se convertían los pasivos del Fobaproa en deuda pública
(es importante destacar que los pasivos del Fobaproa fueron denomina-
dos como deuda contingente, sin previa autorización del Congreso de la
Unión, situación que a la postre estancaría las negociaciones del Presu-
puesto de Ingresos y Egresos de 1999). Dicho fondo se mantendría en fase
de liquidación, mientras se transferían al nuevo Instituto de Protección al
Ahorro Bancario (IPAB) los activos que, una vez concluidas las auditorías,
fueran producto de operaciones válidas.
Como consecuencia de esto, el rescate bancario fue cargado a la cuen-
ta de los contribuyentes. Según estimaciones del propio instituto, las obli-
gaciones contraídas representarán una proporción considerable del PIB
nacional durante los siguientes 30 años. El IPAB es, desde ese entonces,
el encargado de supervisar la recuperación de los activos y de la cartera
vencida de los bancos que fueron respaldados por el Fobaproa.
Dos factores clave en el proceso de privatización de la banca fueron
la regulación laxa post-privatización, que se dio al sistema bancario y, el
hecho de que, año con año, la totalidad de los depósitos bancarios (el cien
por ciento) fueran garantizados por el Fobaproa. De esta manera, el go-
bierno logró que los inversionistas pagaran premios altos por los bancos
subastados.
Entre las consecuencias que el proceso de privatización tuvo sobre el
sistema financiero mexicano están el saqueo de bancos por parte de 36
banqueros, la “supercompetencia” entre bancos y la necesidad de interve-
nir los bancos (Aldama, 2013).
La reforma económica y el proceso de privatización fueron hechos con
el propósito de eficientar la economía mexicana. Sin embargo, la eficiencia
no se alcanza por el solo hecho del cambio de propiedad de los activos. La
eficiencia tiene que ver con que las empresas efectivamente se dediquen a
la maximización de beneficios económicos (o lo que es lo mismo, minimizar
sus costos) y que haya competencia en los mercados. Por la forma en que
el proceso de privatización se llevó a cabo en México (en particular para el
caso de la banca) es posible pensar que los políticos no sólo tenían la eficien-
cia en mente sino: 1) la entrada de recursos provenientes de la privatización,
y 2) los beneficios y costos políticos de la privatización (Aldama, 2013).

Gráfica 22.1. Evolución de la cartera crediticia (1982-2015)

4 000 000
3 500 000
Millones de pesos corrientes
3 000 000
2 500 000
2 000 000
1 500 000
1 000 000
500 000
0
1992
2012
1982
2006
1988
1996
2002
2000
1998
1986
2008
2010
2004
1990
1984
2014
2015
1994
Cartera de crédito vigente Cartera de crédito vencida
Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores

y Banxico.
Como podemos observar en la gráfica 22.1, la evolución de la cartera

crediticia vigente a partir de la privatización (en el periodo comprendido
de 1988 a 2015) es ascendente. La cartera vencida, por el contrario, tiene
relativa estabilidad, salvo los periodos de 1994 a 2002 y de 2007 en ade-
lante, lo que marca, en el primer caso, la crisis financiera de 1994 y un
segundo momento de crisis en ascenso de 2007 a 2015.

23. BANCO NACIONAL DE CRÉDITO RURAL
ANTECEDENTES
En 1965 se crea el Banco Nacional Agropecuario (Banagro) con el objeto

de descentralizar el crédito agropecuario a partir de instituciones regio-
nales autónomas, tratando únicamente con los bancos Agrícola y Ejidal, y
supervisando los resultados derivados de los créditos otorgados. El Bana-
gro formó su propio sistema: otorgaba crédito a particulares, sociedades e
instituciones vinculadas con las actividades agropecuarias, además esta-
ba facultado para planear y ejecutar proyectos rurales específicos.
Dado que Banagro, Banagrícola y Banjidal financiaban la producción
agropecuaria, existía una duplicidad de funciones y una fuerte competen-
cia entre estas instituciones públicas. Como consecuencia de esta duplici-
dad, en enero de 1975, por disposición presidencial, se unifican los bancos y
posteriormente, en julio de ese año, se establece el Sistema de Crédito Ru-
ral, sustituyendo a los tres bancos, el cual estaría constituido por un banco
nacional de segundo piso, que apoyaría a 12 bancos regionales distribuidos
en la República. De esta manera se unificaron los siete bancos del sistema
agropecuario, los cuatro del sistema ejidal y uno de nueva creación.
El 15 de octubre de 1975 se presentaría al Congreso de la Unión una
iniciativa de Ley General de Crédito Rural, en la que se incluía la fusión
de los tres bancos nacionales de crédito, el Agrícola, el Ejidal y el Rural,
en uno solo, con el nombre del último de ellos. Esta iniciativa fue aproba-
da y publicada en el Decreto correspondiente el 5 de abril de 1976.
MARCO LEGAL
La Ley de Crédito Rural se publicó en el Diario Oficial de la Federación

el 5 de abril de 1976, y abarcó seis títulos. Sus fines: el sistema nacional

de crédito rural, los sujetos de crédito, las operaciones de crédito rural,

las operaciones especiales de apoyo, y un título final sobre disposiciones
generales (Espinosa, 1986).
La nueva ley estableció el Sistema Nacional de Crédito Rural, el cual
se integró por un banco nacional: el de Crédito Rural, por 12 bancos re-
gionales y por los fondos nacionales de fomento y redescuento, incluida
una Financiera Nacional de Fomento Ejidal e Industria Rural, creada por
la Ley de la Reforma Agraria.
Uno de los factores relevantes de esta Ley es que se amplió la defini-
ción del crédito rural, haciéndolo extensivo a todas las actividades que
conformaban el proceso de producción agropecuaria. Se agregó como ma-
teria de crédito el consumo familiar y la industria rural para así esti-
mular la integración vertical de las explotaciones agropecuarias y evitar
intermediaciones innecesarias. Además se buscaba uniformar y agilizar
las operaciones crediticias y se defendía el uso de mejores tecnologías me-
diante la asistencia técnica y el crédito supervisado.
Por lo que se refiere a los sujetos de crédito rural, se reconocieron
explícitamente las formas de organización económica de la Ley Federal
de Reforma Agraria: el ejido, la comunidad, la unión de ejidos y la unión de
comunidades. Se abría la posibilidad jurídica de su asociación con gru-
pos organizados de colonos y pequeños propietarios. Además del ejido y
la comunidad, se ordenó la transformación de las sociedades locales en la
figura jurídica que correspondiera según el régimen de tenencia de la tie-
rra, transformando a muchas de ellas en sociedades locales. Se incluyó la
creación de asociaciones rurales de interés colectivo, con fines de comer-
cialización, compra de insumos, prestación de servicios, etcétera.
El título cuarto de la ley se refiere a las Operaciones de Crédito Rural,
las cuales estarían basadas en principios de uniformidad de condiciones,
simplificación de requisitos y trámites, y sobre un concepto integral
que incorporaba las diversas actividades de los procesos productivos
en el agro.
Bajo el rubro de Operaciones Especiales de Apoyo al Crédito Rural, en
el título quinto, se distingue entre los recursos que se otorgaban directa-
mente para la producción y aquellos que formaban parte de inversiones
generales, capacitación y asistencia técnica, y proyectos de desarrollo rural.

23. BANCO NACIONAL DE CRÉDITO RURAL 273
En 1977 la ley modifica su artículo 54, agregando a “todas las perso-

nas morales que se dediquen a actividades agropecuarias, como sujetos
de crédito”. Con esto se buscó impulsar la producción en el ramo de pro-
ductos básicos.
Posteriormente, y en respuesta a cambios constitucionales, en el artícu-
lo 28 se establecía que el servicio público de banca y crédito sería prestado
exclusivamente por el Estado y que no sería objeto de concesión a particu-
lares. En la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito
se ordenaba que las instituciones de banca de desarrollo debían contar
con leyes orgánicas que determinaran su especialización en la promoción
y financiamiento de los diferentes sectores, la integración de sus órganos
de gobierno, así como las modalidades operativas que requería su especia-
lización sectorial.
Así, el 12 de julio de 1985 se publicaron los decretos presidenciales
para la transformación de las instituciones nacionales de crédito, de so-
ciedades anónimas a la nueva figura de sociedades nacionales de crédito,
y el 29 de julio se publicaron los reglamentos orgánicos respectivos para
entrar en vigor el 1 de agosto siguiente.
Esto derivó en que el 13 de enero de 1986 se publicara la Ley Orgánica
del Sistema Banrural. A partir de ello las operaciones y servicios de los
bancos del sistema se regían por lo dispuesto en esa ley, sobre todo en as-
pectos orgánicos. En general el funcionamiento en cuanto a sujetos de cré-
dito y objeto mantenía la estructura de la anterior Ley de Crédito Rural.
O PERACIÓN
Es en 1976 cuando Banrural queda oficialmente formalizado, con la ex-

pedición de la Ley de Crédito Rural; dicha ley trajo una visión nueva para
el crédito agropecuario, ya que antes las sociedades buscaban crédito
específicamente para usos agrícolas y ganaderos; pero es a partir de la
creación de esta ley que se contemplan también la comercialización y
la industrialización de los productos del campo. Esta misma ley da pie
a la transformación de las sociedades locales de crédito agrícola en socie-
dades de producción rural.

En 1985, por decreto, el Sistema Banrural deja de ser Sociedad Anó-

nima para establecerse como Sociedad Nacional de Crédito. El objetivo
principal del Sistema Banrural fue: “Intermediar recursos financieros
para promover actividades productivas, comerciales y de servicios que
realizan las unidades económicas para impulsar el desarrollo rural inte-
gral”. La Ley Orgánica del Sistema Banrural fue publicada en enero de
1986 por el presidente en turno, Miguel de la Madrid. Esta ley regulaba
a las Sociedades Nacionales de Crédito del Sistema Banrural, que fueron
las siguientes:
Banco Nacional de Crédito Rural,

Banco de Crédito Rural del Centro,
Banco de Crédito Rural del Centro Norte,
Banco de Crédito Rural del Centro Sur,
Banco de Crédito Rural del Golfo,
Banco de Crédito Rural del Istmo,
Banco de Crédito Rural del Noreste,
Banco de Crédito Rural del Noroeste,
Banco de Crédito Rural del Norte,
Banco de Crédito Rural de Occidente,
Banco de Crédito Rural del Pacífico Norte,
Banco de Crédito Rural del Pacífico Sur,
Banco de Crédito Rural Peninsular.
Todas las instituciones anteriores contaban con personalidad ju-

rídica y patrimonio propios, además formaban la banca de desarrollo
(Ley Orgánica del Sistema Banrural, 1986). De igual manera, todos
los bancos operaban bajo criterios propios que no respondían a políti-
cas centrales. Esta situación dio lugar a una serie de irregularidades
que fueron causa y motivo de muchas anomalías en su manejo, pues la
influencia que sobre ellos tenían los gobiernos locales les hizo alejarse
frecuentemente de su línea de acción, desviando fondos para propósitos
políticos.

EVOLUCIÓN DEL CRÉDITO EN BANRURAL: 1976-1982
El resultado de la creación y desarrollo inicial del nuevo sistema de crédi-

to rural permitió registrar, durante los primeros seis años, un aumento
creciente en el volumen total de recursos financieros canalizados al cré-
dito para el campo. En términos relativos, cada banco seguía sus propias
reglas o utilizaba instrumentos que les dieran libertad de manejo. Así, se
establecieron 195 fideicomisos con todas las libertades, lo que permitió
iniciar trabajo de cuya eficiencia siempre se dudó: como el Programa de
Desmontes o el de Subsuelo.
Como una proporción respecto al total de la producción agropecua-
ria, el porcentaje del financiamiento al campo pasó de 17.4 por ciento en
1976 a 25.6 por ciento en 1982 (Banrural, 1986), aun a pesar del efecto
adverso que en el último año resintió el crédito como resultado de la crisis
económica. Al principio de la década de 1970, el mismo coeficiente apenas
llegaba a 13 por ciento, lo que se entiende mejor al recordar que la limi-
tación del crédito formaba parte de la política económica del licenciado
López Portillo.
Asimismo, el número de beneficiarios acreditados por Banrural de
1975 a 1982 creció en 1.98 por ciento.
Gráfica 23.1. Evolución del monto total del programa crediticio

(1975-1982)
120 000
102 657
100 000
80 000
Monto crediticio
81 974
60 000
57 313
40 000
35 342
20 000
26 085 26 894
18 244
0
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Nacional de Crédito Rural.

Gráfica 23.2. Beneficiarios del crédito de Banrural, 1975-1982
1 800 000
1 600 000 1 631 642
1 400 000 1 534 912
Número de acreditados
1 200 000
1 242 826 1 262 247
1 000 000
800 000 987 441
823 962 825 876
600 000
400 000
200 000
0
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
Otra forma de constatar el creciente aumento de los recursos crediti-

cios destinados al campo en los primeros años de operación del sistema
Banrural, y sus efectos, es el análisis de la superficie agrícola habilitada
durante 1976-1982. En dicho periodo se canalizó más dinero, a la par que
se cultivó una mayor superficie de tierra. De 4.8 millones de hectáreas
habilitadas se pasó a un total de 10 millones, es decir, se duplicó la super-
ficie habilitada en seis años a partir del crédito.
Gráfica 23.3. Evolución de la superficie habilitada por prioridades, 1976-1982
3 500
Superficie habilitada por cultivo
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
Maíz Frijol Trigo
Sorgo Oleaginosas Otros cultivos

La estructura porcentual por tipo de actividad que se financió en el

periodo que se menciona se presenta en la siguiente gráfica.
Gráfica 23.4. Estructura porcentual de créditos otorgados

por actividad económica, 1976-1982
90
80
Porcentaje del crédito por actividad
70
60
50
40
30
20
10
0
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
Agrícola Ganadero Industrial Otros
CRISIS
El sistema Banrural tenía a su cargo canalizar créditos a los producto-
res pequeños y medianos, fundamentalmente ejidatarios, de las áreas de
riego y temporal. En ese marco, el crédito representaba un mecanismo
transmisor de subsidios al campo mediante (Muñoz, 1997):
Tasas de interés fijas y con frecuencia negativas en términos reales.

El Banrural obtenía un subsidio considerable con la recuperación
de créditos vía la transferencia del seguro agrícola. Hasta 1989 la
principal fuente de recuperación no eran los proyectos productivos
o el cumplimiento de los productores acreditados, sino el seguro. En
1983 se informó como siniestrada 50 por ciento de la superficie to-
tal asegurada, coeficiente que se elevó a 75 por ciento en el periodo
1987-1989. Muchos de esos siniestros eran ficticios, pues resulta-
ban de acuerdos entre algunos productores e inspectores de campo.

Así, el problema de cartera vencida siempre ha estado presente en el

agro mexicano, aunque la intervención de la Aseguradora Nacional
Agrícola y Ganadera (ANAGSA), permitía que parte importante
de esa cartera se denominara “índice de siniestralidad” en lugar de
índice de carteras vencidas (Muñoz y Santoyo, 1996).
El problema principal era que había un manejo discrecional en el
índice de la cartera crediticia.
Subsidios del Banrural en la forma de condonaciones y restructura-
ción de adeudos por motivos políticos.
La incapacidad de muchos productores para constituirse en sujetos de

crédito, la ineficiencia del sistema financiero, la deficiente asignación
de los recursos de inversión y la dependencia permanente respecto de los
subsidios, dieron lugar a una transformación radical del sistema financie-
ro rural mexicano, cuyos principales ejes fueron:
a) La eliminación en 1988 del “encaje legal”.

b) La desaparición de la ANAGSA y la creación de Agroasemex, con lo
que la recuperación del crédito por medio del seguro prácticamente
desapareció.
c) La instauración de tasas de interés variables, de manera que el
rédito en términos reales al fomento agropecuario siguiera siendo
de los más baratos del mercado, pero siempre positivo.
d) El establecimiento de criterios de rentabilidad en la operación de
Banrural y la libertad para financiar cualquier actividad. Las su-
cursales se redujeron de 650 en 1988 a 230 en 1994 y el número
de empleados pasó de 27 mil a nueve mil en el mismo lapso. Asi-
mismo, se liquidó el fondo de fomento que atendía exclusivamente
Banrural, dejándole como fondos para descuentos a los FIRA, Nafin
y Bancomext, es decir, los mismos que a la banca comercial.
e) Imposición de garantías adicionales a créditos del Banrural y la
eliminación de las reestructuraciones generalizadas; es decir, se
eximió al banco de la “obligatoriedad” de prestar y se le impuso la
responsabilidad de formular análisis de riesgo para cada financia-
miento.

f) Se fragmentaron las funciones de las instituciones que conforman

el sistema financiero rural, de manera que los productores ubica-
dos en zonas de siniestralidad recurrente y baja productividad se
canalizaron al Pronasol para recibir financiamiento a la palabra,
con montos bajos y a tasa cero. Los productores de bajos ingresos,
pero con potencial productivo, serían acreditados por el Banrural,
con apoyos de FIRA, mientras que los medianos y grandes produc-
tores serían atendidos por la banca comercial en coordinación con
FIRA, Bancomext y Nafin.
LIQUIDACIÓN
Las causas principales que llevaron a la liquidación de Banrural fueron

las siguientes (Lara, 2013):
Una estructura operativa ineficiente: 13 bancos regionales que ope-

raban de manera independiente que llegaron a tener más de 23 mil
empleados.
Un costo operativo superior a sus ingresos: costaba 3.9 pesos gene-
rar un peso de utilidad.
En la década de 1990 operaba con pérdidas que, en promedio, fueron
de 6 625 millones de pesos por año.
Acceso ilimitado a fondos públicos: 86 por ciento de su colocación
provenía de otras fuentes distintas a su patrimonio.
Cartera vencida insostenible: el índice de cartera vencida en la déca-
da de 1990 alcanzó el 45 por ciento. En 2002 este indicador se ubicó
en 48 por ciento.
Entre 1988 y 2002 los recursos fiscales aportados a Banrural suma-

ban más de 190 mil millones de pesos para absorber los pasivos, subsidios
y el costo de la liquidación (Financiera Rural, 2007). Banrural dejó sin
soporte al campo, justamente cuando éste transitaba por un profundo
proceso de reconversión productiva, como respuesta a la apertura comer-
cial y al nuevo contexto de competitividad internacional.

Como podemos observar en la revisión histórica del Sistema Banrural,

durante los primeros seis años de vida de la institución, se dirigían hacia
el alcance de objetivos para los que fue creado el sistema, traducido en la
atención de unidades económicas que desarrollaran actividades agrope-
cuarias. Esta evolución se presenta en un libro conmemorativo sobre los
primeros seis años de la institución. Sin embargo, observamos también que
la colocación de crédito y el aumento de las hectáreas habilitadas resulta-
ron en el cese del sistema, cuya evolución a partir de 1983 fue en detrimento.
Se han enumerado anteriormente los principales hechos que llevaron
a la quiebra del sistema Banrural; sin embargo, tales hechos responden a
un problema que hace años describió Manuel Gómez Morín, el cual se cita
a continuación:
Uno de los más graves problemas de la técnica moderna de organización so-

cial consiste en determinar la forma en que las corporaciones no formadas
por diferenciación política deben sumarse al Estado; en determinar hasta
qué punto esa suma de la corporación al Estado es posible y útil. Hasta ahora
[...] la adopción, por parte de las corporaciones, de actividades o propósitos
políticos, ha relegado a segundo término su actuación social y económica,
ha motivado dentro de ellas graves escisiones, el abandono de sus formas
propias de organización y la constitución de un liderismo y de un sistema de
selección en el que fatalmente los métodos políticos acaban por desterrar los
sanos sistemas selectivos y la orientación bien definida de las corporaciones
(Gómez, 1928).
En el quiebre del Sistema Banrural podemos decir que en algún mo-

mento se perdió el sentido original para el que fue creado. La institu-
ción, más que buscar el desarrollo de sujetos de crédito, buscaba inyectar
subsidios a las unidades económicas. Estas unidades económicas no ne-
cesariamente resultaban viables desde que se comenzaba a integrar un
expediente de crédito, sino que en el momento de destinar un recurso
crediticio al productor se entendía quién pagaría y quién no, pero muchas
de estas decisiones no se soportaron en elementos técnicos o financieros
que determinaran la viabilidad o no del crédito, sino que se vieron como
una forma de ganar clientelismo político.

En esta lógica de operación se mezclaban intereses políticos en el sen-

tido real de la institución, se abandonó la orientación que dio origen al
sistema, haciendo del Banrural un dispersor de subsidios (que no crédito,
porque no había recuperación) mediante tasas de interés por debajo del
sostenimiento de la institución: no hacer efectivas las garantías de los
deudores, no reportar la cartera vencida y a cambio reportar superficies
ficticias siniestradas. Banrural se convirtió en una fuente de recursos,
sin que los operadores o directivos, o alguno de los sobrados trabajadores
en nómina parecieran darse cuenta de que ésta terminaría agotándose.

24. L A ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE LIBRE
COMERCIO Y LAS POLÍTICAS NEOLIBERALES, 1994
El deterioro que vivió el sector agropecuario encuentra un doble origen:

primero, una política agropecuaria instrumentada a favor de implan-
tar medidas en las que predomine la acción del mercado y se retire la
intervención y fomento del gobierno en apoyo del sector agropecuario y,
segundo, un tratado comercial, negociado aceleradamente, con poca par-
ticipación e interés en dimensionar adecuadamente las consecuencias que
le acarrearía al propio sector y con una participación más formal que real
de las organizaciones productivas.
No podemos soslayar que el país contaba con un sector agropecuario
y forestal que durante muchos años sostuvo el crecimiento, con exporta-
ciones, con materias primas para la industria y con alimentos baratos
para la población. Todo esto aseguró un crecimiento con estabilidad e
independencia económica, misma que fue perturbada por problemas de
otros sectores y no del sector agropecuario. Sus progresos tecnológicos y
científicos resolvieron el hambre de enormes países de Asia y África.
La temprana apertura de nuestro mercado a la importación de pro-
ductos que se inició con nuestra adhesión al Acuerdo General sobre Co-
mercio y Aranceles (GATT, por sus siglas en inglés) en 1985, donde se
establecieron algunas salvaguardas de protección del sector agropecuario
y posteriormente con la firma del Tratado de libre Comercio de América
del Norte (TLCAN) donde se procedió a abrir en forma gradual el mercado
agropecuario, más el retiro de apoyos directos al sector y la competencia
abierta de productos extranjeros de menor costo, trajo consigo una caída
generalizada de los precios, un deterioro sostenido de la rentabilidad del
sector y de su propia dinámica productiva.
La caída en la rentabilidad del sector ocasionó una pérdida signifi-
cativa en la dinámica productiva, que le ha impedido crecer al ritmo del
crecimiento de las necesidades de alimentos que ha tenido el país.

Esto ha originado un incremento inusitado y políticamente peligroso

de las importaciones agropecuarias de los alimentos básicos al grado de
que rápidamente se perdió la soberanía alimentaria y nuestra alimenta-
ción ahora depende más de la voluntad productiva de otros países.
La situación de dependencia se hizo más delicada y políticamente pe-
ligrosa, cuando nuestras importaciones de alimentos dependen mayorita-
riamente de un solo país.
La reducción de las estructuras institucionales de apoyo al sector, más
la apertura no debidamente controlada creó una sinergia negativa en las
actividades agropecuarias que propiciaron un esquema de descapitaliza-
ción y baja rentabilidad, que ha ocasionado que infinidad de productores
se retiren para buscar mejores horizontes en otras actividades: dejando
sus tierras en manos de la señora o el padre, ocasionando una creciente y
peligrosa feminización o ancianización de la actividad.
En la operación del TLCAN hay sectores que se han beneficiado am-
pliamente, aprovechando eficientemente sus ventajas comparativas y su
integración en cadenas productivas; tal es el caso de las bebidas alcohó-
licas y la cerveza o los productos hortofrutícolas, al grado de que en el
limón, tomate, berenjena, melones, fresas, uvas, espinacas, etcétera, mu-
chas de nuestras ventas son mayores que el propio consumo y las divisas
generadas son considerables. Sin embargo, no resulta así para importan-
tes sectores de la producción, como son los ligados a cereales, frijol, oleagi-
nosas, café, ganadería, azúcar, etcétera.
Al interior del sector la negociación fue sin duda injusta, pues si bien
propició un mayor acceso a mercados externos a poco más de 100 mil
productores hortofrutícolas y otros ligados a la industria, al retirar el
gobierno sus apoyos y protección al sector agroalimentario afectó en for-
ma severa a millones de pequeños agricultores productores de alimentos
básicos.
Los productos de cereales y oleaginosas fueron los perdedores netos
del capítulo agrícola del TLCAN. De hecho la prevalencia de políticas agro-
pecuarias de corte neoliberal que fueron más allá de lo establecido por el
Tratado significó para México sacrificar rubros productivos que ocuparon
71 por ciento de la superficie sembrada y que aportan 40 por ciento del va-
lor de la producción y, lo más importante, constituyen la actividad básica

24. L A ENTRADA EN VIGOR DEL T RATADO DE LIBRE COMERCIO 285
de más de 3.5 millones de productores, en su mayoría de menos de cinco

hectáreas por parcela.
Las asimetrías o diferencias en la productividad y apoyos que existen
en varios de nuestros principales productos, especialmente los relativos a
granos y oleaginosas, por carencia de una política de apoyo, no redujeron
conforme pasaron los términos de espera para la apertura total, como
teóricamente se consideró en el Tratado. Por el contrario, parecen abrirse
cada día más: máxime cuando a las asimetrías en el clima, característi-
cas de la tierra, disponibilidad de agua, etcétera, se agregan los grandes
apoyos económicos e institucionales que sus productores reciben en sus
países de origen. Éstos se pueden ver en la propia legislación agropecua-
ria de nuestros socios, que muestra enormes diferencias con la nuestra,
que hacen imposible alcanzar una competitividad con el solo transcurrir
del tiempo.
Las diferencias no sólo se reflejan en los montos de subsidios y otros
apoyos. Nuestros socios comerciales estadounidenses, canadienses y eu-
ropeos han consolidado estructuras institucionales eficientes, amplias y
estables para la intervención de las organizaciones de productores, en su
financiamiento, en la ordenación de los mercados, la regulación de precios,
el fomento a la exportación e incluso esquemas persistentes de desarrollo
rural para remover los desequilibrios que en sus condiciones particulares
padecen, y que no son de pobreza.
Además de dicho apoyo institucional, en esos países se cuenta con una
desarrollada estructura de investigación científica y tecnológica, con
una planta industrial que les permite la generación de semillas, ferti-
lizantes, maquinaria, otros insumos y equipos, que involucrados en las
cadenas productivas impulsan permanentemente la productividad y la
racionalidad económica en la producción agrícola.
Por ello habrá de ser muy difícil alcanzar condiciones que se acerquen
a una relativa equidad en la competencia comercial, pues no podemos
igualar sus condiciones geográficas o climáticas ni tratar de competir en
materia de subsidios y apoyos, pues esto nos llevaría a una “guerra entre
tesorerías” de enormes diferencias en tamaño.
Seguir tratando de buscar equilibrios en grandes asimetrías sólo nos
va a llevar a que, con el tiempo, seamos invadidos por cereales de bajo

costo, con lo que quedarían copados la absoluta mayoría de nuestros pro-

ductores que hoy cultivan cereales, para los que no tendríamos trabajo
que ofrecerles en otras actividades, además sería imposible que nuestras
tierras cerealícolas se dediquen masivamente a producir hortalizas, flo-
res o frutas tropicales, las que por cierto en el último año nivelaron nues-
tra balanza comercial con el valor de sus exportaciones.
Existen posibilidades reales de producir una parte importante de los
cereales y oleaginosas que hoy importamos, siempre y cuando podamos
apoyar con recursos, tecnología, asistencia técnica y precios a nuestros
productores y que dispongamos del tiempo necesario para hacerlo. De
nada serviría prolongar los tiempos de apertura si no se finca una firme
política de desarrollo productivo.
En los últimos años se ha pretendido e insistido en vender la idea de
que no debe intervenir el gobierno para apoyar el desarrollo del sector
agropecuario, porque distorsiona el mercado o porque no lo permite el
TLCAN, justificando así el retiro del mismo de muchas áreas fundamen-
tales de apoyo para el sector. Mientras tanto, nos damos cuenta de que
en los diversos países, sobre todo los más desarrollados, los gobiernos
participan y dedican enormes cantidades de recursos para apoyar a su
sector agropecuario; lo mismo en Estados Unidos que en Europa y los
países orientales.
Las desventajas que para el sector agropecuario presenta el TLCAN
deberán ser cuidadosamente revisadas, pues en su propio contenido
existen numerosos elementos que nos pueden ayudar a superar muchos
de los problemas actuales. Éstos implican serios problemas futuros si no
se resuelven objetivamente en función del interés del sector agropecua-
rio y rural, de los productores, del empleo y del desarrollo del mercado
interno.
Es necesario tener absoluta claridad que de nada serviría hacer una
renegociación al TLCAN si previa o simultáneamente no se tiene un cam-
bio sustancial de la actual política agropecuaria, revalorando su papel
e importancia dentro del proceso de desarrollo nacional, que le permita
contar con apoyos, tecnología y protecciones para tomar o reajustar la
dinámica productiva que antiguamente tuvo y que se puede volver a
tomar.

Lo anterior no significa volver a esquemas ineficientes y ya supe-

rados del pasado, pero sí tomar aquellos que desempeñaron un papel
fundamental en el desarrollo agropecuario del país como son la investi-
gación, el crédito, el apoyo y transferencia de tecnología, la inversión en
obras de infraestructura productiva (riego, carreteras, transferencia de
tecnología, etcétera).
Estas consideraciones se ubican dentro de los compromisos que tá-
citamente el Gobierno Federal adquirió para con el sector al firmar el
TLCAN. Sin embargo, el trabajo ha establecido que además del Tratado
mismo, los efectos negativos para los productores y cultivos señalados
se han debido a la falta de cumplimiento de una política de Estado
que apoye el desarrollo productivo del sector agropecuario para así in-
crementar su competitividad y posibilidad dentro de una competencia
global.
Así, las respuestas de apoyo del gobierno suelen ser más fruto de pre-
siones políticas que parte de una política estructurada a mediano y largo
plazos para mejorar las condiciones de competitividad de nuestros pro-
ductores. Sin embargo, la presión de diversas organizaciones civiles y de
productores por revisar el TLCAN obliga a la Cámara de Diputados a ana-
lizar algunas alternativas y aplicar las que ofrecen las propias cláusulas
de protección que tiene el Tratado, más que una modificación del propio
acuerdo comercial. Pese a esto, deberá hacerse uso de las facultades que
la Constitución General de la República otorga al propio Congreso en su
artículo 131.
Dentro de los márgenes del TLCAN, consideramos necesario respaldar-
se en los mecanismos de “reuniones de consulta” o buscar salvaguardas,
para las cuales existen las normales y las especiales.
La cuantificación del argumento son los incrementos acumulados de
las importaciones de los alimentos básicos, entre éstos los tres granos
básicos: frijol, maíz y trigo, cuyos montos de importación eran en el perio-
do 1980-1988, en forma acumulada, de 27.7 millones de toneladas, y que
aumentaron hasta 91.4 millones en el periodo 2004-2011.
El impacto del daño serio se da en el empleo, en las cadenas produc-
tivas, en el transporte, en el ingreso para los agricultores desplazados y,
por supuesto, en la pérdida de divisas.

Los resultados actuales hacen innegable la necesidad de incorporar un

Addendum de Cooperación Trilateral para el Desarrollo, ya que si bien los
beneficios del acuerdo se han manifestado en un crecimiento significativo
del comercio, éste se ha concentrado en otros sectores, en pocas regiones y
productos y un estrado reducido de exportadores, especialmente la maquila.
La firma del TLCAN la hicimos en condiciones de igualdad absurda,
pues renunciamos a nuestros derechos como país en desarrollo que había-
mos obtenido en nuestra adhesión al GATT; firmamos más que un Tratado
de desarrollo por la vía comercial, uno de comerciantes; te vendo, tú com-
pras, perdiste, gané, etcétera.
Ante la presión de grupos y organizaciones, es necesaria la búsqueda
y promoción de un diseño que, bajo el consenso de los tres países, con
la preponderancia de sus Congresos, elabore un Addendum de Coopera-
ción y Desarrollo que se constituya en factor que propicie un verdadero
esquema de colaboración científica, financiera, de formación de recursos
humanos, de transferencia de tecnología y demás ámbitos de colaboración.
Insistimos, se tienen experiencias al respecto en la Unión Europea y en la
agrupación de países del Sudeste Asiático.
El solo inicio de las conversaciones entre los Congresos para el diseño
de este addendum contribuiría al abatimiento de las actuales tensiones
sociales y políticas, que se advierten actualmente en el campo.
Por la importancia que tiene el TLCAN, nos permitimos recomendar
que por iniciativa del Senado se considere la formación de un Comité Bi-
cameral amplio y plural, para que además de responsabilizarse del ámbi-
to internacional de las relaciones económicas trilaterales, promueva, con
la participación de la Cámara de Diputados y sus comisiones especializa-
das, el seguimiento y consolidación de las respuestas institucionales del
gobierno mexicano a los compromisos firmados en el Tratado.
Las actividades de revisión y evaluación del TLCAN, así como el po-
sible Addendum de Cooperación y Desarrollo, exigirán sin duda la con-
formación de un “Grupo Asesor de Alto Nivel” integrado por técnicos
y juristas que contribuyan a proporcionar los elementos de juicio más
sensibles a los reales, y considerando los más amplios intereses de los ac-
tores principales del Tratado, que deben ser los productores, evitando la
representación cupular y reducida que caracterizó a la Comisión asesora

que participó en forma marginal y con la premura de concluir, a la breve-

dad, la firma de dicho Tratado.
Una adecuada y eficiente política financiera para el sector no puede
funcionar en un ambiente diferente; es decir, sin la prioridad social y po-
lítica que su importancia requiere.
Es imprescindible encontrar un equilibrio mínimo en la política de
subsidios y apoyos al campo con los países firmantes del TLCAN y con la
Comunidad Económica Europea, buscando que nuestros acuerdos y tra-
tados comerciales lo sean también de cooperación y desarrollo, así como
llevar a cabo una revisión integral de propósitos y modalidades de los
apoyos otorgados al sector para convertirlos en instrumentos reales de
ayuda al productor, que le permitan su capitalización y rentabilidad y
principalmente crédito.
Dentro de la prioridad que habrá de otorgársele al campo es necesaria
una revisión integral de la política de inversiones públicas, de financia-
miento al campo, de investigación científica y tecnológica, así como apli-
car la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Por último, es absolutamente necesario que tomemos conciencia de la
importancia que tiene el sector primario en diferentes aspectos de nues-
tro desarrollo económico y social y que, por lo mismo, debemos impulsar
su desarrollo, en el cual tiene una gran relevancia el tratamiento futuro
del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
No obstante el crecimiento productivo de los últimos 40 años, el produc-
to por persona en el sector agropecuario es una tercera parte del producto
industrial y un poco menos en relación con los servicios. Por otra parte,
mientras el producto del sector primario creció entre 1960 y 2000 en 175
por ciento, la industria creció 730 por ciento y los servicios 660 por ciento.
La producción nacional de granos y oleaginosas

La producción agropecuaria está sujeta a ciclos climáticos que afectan
sus resultados anuales. Por ello en las gráficas posteriores se comparan
producciones promedio por ciclos de ocho años a fin de establecer tenden-
cias de crecimiento o decrecimiento de largo plazo, más reales y en perio-
dos comparables con los años que ha estado vigente el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte.

Tabla 23. PIB per cápita por sector de actividad*
Agropecuario Industria Servicios

PIB PEA PIB PER. PIB PEA PIB PER. PIB PEA PIB PER.
1960 30.1 6.1 4.9 51.2 2.2 23.8 133.2 2.9 45.0
1970 39.2 5.4 7.3 114.1 3.2 36.1 267.5 4.4 61.1
1980 54.5 7.9 6.8 231.4 6.2 37.1 569.3 7.3 61.9
1990 69.6 5.6 12.4 286.4 6.6 43.2 693.0 11.2 61.9
2000 82.8 5.4 15.5 425.2 9.3 45.3 1 013.2 19.0 53.3
* Valor agregado bruto de la producción.
PIB (valor en millones de pesos a precios de 1993).
PEA (millones de personas).
PIB per cápita (miles de pesos a precios de 1993).
Fuente: Elaboración propia. Banco de Información Económica, INEGI / México Social

Banamex/Accival.
Como puede observarse en la gráfica 24.1, la producción promedio

anual de los 10 productos considerados como básicos de nuestra agricul-
tura (maíz, frijol, trigo, arroz, ajonjolí, algodón, cártamo, soya, sorgo y
cebada) creció 31.1 por ciento comparando los periodos 1980-1987 previo
al TLCAN y 2004-2011 con vigencia del TLCAN, al pasar de un promedio
anual de 25.9 millones de toneladas a 33.9 millones.
Gran parte de la explicación a este crecimiento de los productos bási-
cos se origina en el incremento en la producción de maíz, la cual pasó de
un promedio anual de 12.5 millones de toneladas en el periodo 1980-1987
a un promedio anual de 21.5 millones en el periodo 2004-2011; también
contribuyeron al crecimiento de la producción los aumentos en los prome-
dios anuales de producción de sorgo y cebada, ambos de manera modesta
comparados con la aportación del maíz. El aumento en la producción de
maíz se explica por la producción alcanzada en el noroeste del país, en
virtud de los elevados rendimientos obtenidos por hectárea en este cul-
tivo, ya que una parte importante de la política agrícola se orientó fun-
damentalmente a apoyar su cultivo en las áreas de riego de esta región,
principalmente en Sinaloa, donde la superficie sembrada de riego pasó
de un promedio anual de 39 mil hectáreas en el periodo 1980-1987, a un

Gráfica 24.1. Producción promedio de los 10 granos básicos
35 000
30 000 29 970
28 813
26 159
25 000
22 693
Millones de toneladas
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1976-1984 1985-1993 1994-2002 2003-2014
Fuente: Elaboración propia con datos de SIAP, Sagarpa.
promedio de 490 mil en el periodo 2004-2011, lo cual significó un aumen-

to de más de 1 100 por ciento, áreas de riego en las que los rendimientos
son muy superiores a los obtenidos en las áreas de temporal; pero además
presentaron una tendencia creciente por la especialización que tuvieron
los productores en el cultivo del maíz y por los estímulos que significaron
los apoyos gubernamentales. En el periodo 1988-1995, cuando inicia la
promoción de la siembra en áreas de riego de Sinaloa, los rendimientos
promedio por hectárea fueron de 5.5 toneladas, los cuales contrastan con
el rendimiento promedio obtenido en el periodo 2004-2011, que es de 9.6
toneladas por hectárea.
La producción de ajonjolí, algodón hueso, arroz, cártamo, frijol, soya y
trigo, muestra una tendencia negativa; en el caso de las oleaginosas la pro-
ducción decrece en 36 por ciento comparando el periodo previo al inicio del
TLCAN con el de su vigencia, decremento similar al que se observa en arroz;
en trigo es cercano a 10 por ciento y en frijol es superior a cinco por ciento.
Estos decrementos en la producción, aunados a un aumento en el consumo
de granos y oleaginosas por cambios en los hábitos alimenticios de la pobla-
ción originaron un incremento de más del 120 por ciento en la importación
de granos y oleaginosas en el país, lo que significó que éstas representen

Gráfica 24.2. Producción promedio anual

de granos básicos con tendencia positiva
25 000
21 490
20 000 18 692
15 259
15 000
12 510
10 000
6 290
5 394 4 623 6 136
5 000
543 470 652 709

0
Cebada grano Maíz grano Sorgo grano
1980-1987 1988-1995 1996-2003 2004-2011
Gráfica 24.3. Producción promedio anual de granos

y oleaginosas con tendencia negativa
4 500
4 092.15
4 000 3 482.98
3 500
3 000
2 500
2 000
1 060.41
1 030.82
1 500
741.82
689.58
565.26
1 000
430.44
259.90
258.73
142.09
114.09
72.61
500
30.52
0
Ajonjolí Algodón hueso Arroz palay Frijol Cártamo Soya Trigo grano
1980-1987 1988-1995 1996-2003 2004-2011

Gráfica 24.4. Producción e importación promedio anual

de granos y oleaginosas
40 000
35 000 33 980.4
30 994.4
30 000
26 822.8
25 927.6
25 000
20 238.3
20 000 17 926.2
15 000
10 000 9 189.8
7 092.0
5 000
0
1980-1987 1988-1995 1996-2003 2004-2011
Producción Importación
Fuente: Elaboración propia con datos de SIAP, Sagarpa y estadísticas de la FAO.
casi 60 por ciento de la producción en el periodo 2004-2011, cuando en el

periodo previo al TLCAN representaban 34 por ciento y donde el maíz es
el producto de mayor volumen con un promedio anual de 7.7 millones de
toneladas, no obstante los incrementos en la producción de este cereal.

25. PROGRAMA DE APOYOS
DIRECTOS AL CAMPO
ARRANQUE Y OPERACIÓN
El Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) inició operacio-

nes en el ciclo otoño-invierno 1993-1994 para compensar a los produc-
tores por la eliminación de los apoyos que se daban con anterioridad en
especie e insumos (fertilizantes, semillas, agua, electricidad, financia-
miento, almacenamiento y comercialización) a partir de empresas como
Fertimex, Pronase, Banrural, Conasupo, etcétera, para cumplir con los
acuerdos exigidos por Estados Unidos a la firma del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN), y que se presentó como una
compensación a los productores mexicanos para ponerlos en igualdad de
circunstancias con los productores estadounidenses y canadienses, de los
dos países que se convirtieron en nuestros socios comerciales.
Al desaparecer todos los apoyos a la agricultura del país, el Procampo
se convirtió en el principal instrumento de política sectorial, que entre
1994 y 2013 representaron alrededor del 30 por ciento del presupuesto
de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (Sagarpa) y con el padrón más grande, pues hasta la fecha
apoya aproximadamente a 2.7 millones de campesinos.
El decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (25 de julio
de 1994) señaló que los apoyos eran por superficie y nueve los cultivos
elegibles (algodón, arroz, cártamo, cebada, frijol, maíz, sorgo, soya y tri-
go) que se hubieran sembrado en al menos tres ciclos agrícolas homólogos
anteriores a los ciclos otoño-invierno 1993-1994 o primavera-verano 1994,
como se cita a continuación:
Artículo 1. El Programa de Apoyos Directos al Campo, Procampo, tiene

por objeto transferir recursos en apoyo de la economía de los productores

rurales, que reúnan los requisitos y cumplan con las condiciones que se
establecen en el presente Decreto y en la normatividad que se expida con
base en éste.
Artículo 2. Para efectos del presente Decreto, se entenderá por:
I. Procampo: al Programa de Apoyos Directos al Campo;

II. Secretaría: la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos;
III. Productores: a las personas físicas o morales que se encuentren en legal
explotación de superficies elegibles;
IV. Apoyo: a los recursos económicos transferidos por parte del Gobierno
Federal a los productores, en virtud de la operación de Procampo;
V. Cultivos elegibles: maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, algodón, cárta-
mo y cebada;
VI. Superficies elegibles: a la extensión de tierra que hubiese sido sembrada
con algún cultivo elegible, en alguno de los ciclos agrícolas, otoño-invier-
no o primavera-verano, anteriores a agosto de 1993; y
VII. Directorio: al padrón levantado por la Secretaría, sobre productores y
superficies elegibles.
En el decreto se señala que el único requisito es demostrar la propie-

dad del predio y que es un subsidio al ingreso. Bajo esa característica se
convirtió en un subsidio altamente regresivo, pues los productores con
los predios más grandes fueron los que recibieron los mayores montos. El
subsidio anunciado fue de 300 pesos por hectárea para el ciclo otoño-in-
vierno 1993-1994 y de 350 para el de primavera-verano 1994. Así, un pro-
ductor con predios de 100 hectáreas de mal temporal obtenía una renta
superior a lo que pudiera darle una rentabilidad de esos granos. Además,
el subsidio original se estableció en el equivalente a 100 dólares, lo cual se
dijo que se mantendría en el periodo contemplado inicialmente (15 años),
promesa que nunca se cumplió.
En los tres primeros ciclos de operación del Procampo era requisito
sembrar alguno de los nueve cultivos elegibles, pero con el propósito de
promover la reconversión productiva hacia aquellos más rentables, en el
ciclo primavera-verano 1995 se permitió sembrar cualquier cultivo siem-
pre y cuando fuera lícito.

25. P ROGRAMA DE APOYOS DIRECTOS AL CAMPO 297
De acuerdo con el gobierno, el subsidio del Procampo fue diseñado

como un apoyo al ingreso, que no debiera provocar distorsiones en el precio
de mercado de los productos apoyados; sin embargo, la cobertura lograda
fue escasa para el número de campesinos de esos cultivos, calculada en
alrededor de cinco millones de productores, por lo cual hay maiceros o tri-
gueros que reciben el subsidio y otros no, especialmente porque se trabajó
con un padrón cerrado en 1995, con una cobertura de 2.8 millones de pro-
ductores y que en lugar de aumentar fue disminuyendo, debido a que al-
gunos, especialmente los más pobres, no lograron demostrar su propiedad
legal, teniendo la ocupación física. Y aunque en principio no se exigió el re-
quisito de siembra, los registrados tenían la posibilidad de aplicar el apoyo
a la adquisición de insumos, lo que representó una ventaja sobre los que no
lograron su registro. En los tres primeros ciclos esta situación sólo alcanzó
a los productores de los nueve cultivos elegibles, pero al relajar esta condi-
ción, la ventaja de recibir el Procampo se trasladó a otros cultivos.
En 1995 se puso en práctica la Cesión de Derechos al Cobro del Apo-
yo, el cual brinda al beneficiario de Procampo la posibilidad de usar el
apoyo como un instrumento de garantía que le permita realizar tran-
sacciones con bancos, intermediarios financieros, al igual que con otros
proveedores de bienes y servicios agropecuarios. Además, se perfila un
tanto la direccionalidad del apoyo, ya que se considera un atributo adi-
cional ser productor propietario; también tiene que ser usufructuario,
es decir, estar explotando la tierra para recibir el apoyo. En el Decre-
to original se define en el artículo 1 que: “Procampo, tiene por objeto
transferir recursos en apoyo de la economía de los productores rurales,
que reúnan los requisitos y cumplan con las condiciones que se estable-
cen en el presente Decreto y en la normatividad que se expida con base
en éste.”, definiéndose en el artículo 2 fracción III como productores: “a
las personas físicas o morales que se encuentren en legal explotación de
superficies elegibles” (DOF, 25 de julio de 1994).
Mientras que en las reglas de operación de 1995 se señala en el ar-
tículo 1 que: “Procampo es un Programa de Apoyos Directos que benefi-
cia a productores agrícolas de México al otorgar un apoyo por hectárea
cultivada.” Y en el artículo 2: “El apoyo se otorga al legal usufructua-
rio de predios elegibles” (DOF, 19 de junio de 1995).

Así, subrepticiamente se direcciona el apoyo a la siembra, lo cual

trasciende de un apoyo al ingreso, fuera del proceso productivo, para
orientarlo a la explotación de la tierra, es decir, obligatoriamente a la
producción.
Entonces tiene explicación la cesión de derechos que se buscó tuviera
el Procampo, al brindar a los beneficiarios la posibilidad de aplicar el
subsidio como una garantía para acceder a recursos frescos mediante
el acceso al financiamiento, para mejorar sus posibilidades de inversión
en un ciclo agrícola subsiguiente.
En 1996 se hace explícita la obligación de la siembra para continuar
dentro de la elegibilidad de los apoyos de Procampo, cerrando la pinza
mediante el anticipo de la entrega de recursos para cesionarios, teniendo
como tiempo máximo 40 días, en beneficio de los productores, permitién-
doles bajar el costo financiero de la acción, pero principalmente de los
bancos e intermediarios financieros, pues les aseguró el pago puntual de
los préstamos.
Es de destacar que este mecanismo, desafortunadamente, no se ge-
neralizó como esperaba el gobierno. De acuerdo con una evaluación rea-
lizada por el Grupo de Economistas y Asociados (GEA Consultores), la
cesión de derechos del Procampo ha sido mínima, únicamente dos por
ciento de beneficiarios manifiesta haber cedido sus derechos por antici-
pado (GEA, 2007).
Situación que concibe el gobierno hasta 2001, cuando se percata de que
sólo los grandes productores aplican este mecanismo, por lo cual establece
que la cesión de derechos del Procampo aplique únicamente para produc-
tores usufructuarios de predios mayores a cinco hectáreas. Y es que la
cesión de derechos representa una alternativa de financiamiento en con-
diciones favorables para medianos y grandes productores, especialmente
para aquellos que ya contaban con acceso a algún servicio financiero.
También en las reglas de operación de 2001 se estableció una estrati-
ficación:
III. Población objetivo...

Conforme a lo establecido en el Artículo 59, fracción II del Decreto de Presu-
puesto de Egresos de la Federación, el otorgamiento de los apoyos para los

ciclos agrícolas referidos se realizará de acuerdo a los siguientes estratos de

productores:
I. Productores del ciclo agrícola PV 2002 con unidad de producción me-

nor de una hectárea elegible: Los productores de este estrato recibirán
antes de la siembra, para el ciclo agrícola PV 2002, el monto del apoyo
equivalente a una hectárea (redondeo).
El primer estrato significó para el gobierno una reivindicación y mayor

apoyo a los propietarios con propiedad atomizada, más pobres y con meno-
res posibilidades de desarrollo. Sin embargo, lo que en realidad representó
fue una simplificación administrativa, contable y operativa, así la fragmen-
tación de tierras en mitades, cuartos o metros cuadrados desapareció, para
meterlos en un solo estadio: los productores de una y menos hectáreas.
Además, reciben el apoyo en el periodo anticipado a la siembra (Pro-
campo Anticipado) y los montos de las cuotas de apoyo. Desde 2003 y has-
ta 2009 reciben una cuota preferente y en 2010 una cuota Alianza.
En el segundo estrato se ubicaron los productores de más de una hec-
tárea y menos de cinco: “II. Productores del ciclo agrícola PV 2002 de
predios de entre una y cinco hectáreas elegibles, así como los predios con
superficie elegible mayor en las 11 entidades federativas y los que se des-
tinan a la agricultura por contrato y/o conversión productiva” (tabla 24).
Clasificación que oculta las verdaderas intenciones de un gobierno de
derecha, y que vislumbra el apoyo a la pequeña propiedad, pero con ca-
pacidad comercial y potencial productivo y a quienes se les anticipará el
subsidio. Además de recibir el Procampo anticipado, por lo menos 20 días
antes de la siembra, recibieron la cuota preferente entre 2003 y 2009 y
posteriormente la cuota Alianza.
El tercer estrato es aquel que no considera a los anteriores:
III. Productores de predios no considerados en los estratos I y II y del ciclo

agrícola OI 2002/2003.
Los productores de este estrato recibirán posteriormente al periodo ge-

neralizado de siembras para los ciclos agrícolas PV 2002 u OI 2002/2003

según corresponda, el apoyo calculado con base en la superficie elegible por

la que lo solicite, siempre y cuando esté en explotación o bajo proyecto ecoló-
gico previamente aprobado por la Semarnat, con base en el dictamen posi-
tivo del jefe del CADER y recomendación positiva del Subcomité de Control y
Vigilancia (SCCV), ambos validados por la Sagarpa y Aserca.
Tabla 24. Entidades federativas programadas para anticipo.

Ciclo PV 2002
Hectáreas programadas para

Entidad federativa
anticipo por predio elegible
Aguascalientes 6
Baja California 18
Baja California Sur 15
Colima 7
Chihuahua 10
Durango 8
Jalisco 6
Sinaloa 10
Sonora 7
Tamaulipas 10
Zacatecas 8
Fuente: Base de datos del directorio de Procampo.
La estratificación de los productores no estuvo considerada dentro del

objetivo inicial ni dentro de la operación del Procampo, donde todos eran
tratados de forma similar. Al estratificarlos se presenta una diferencia-
ción, que para el gobierno fue a favor de los productores con menores acti-
vos (tierras), es decir, una orientación más social, la cual escondía apoyos
más expeditos a los medianos productores. Quizá una estrategia mejor
hubiera sido abrir el padrón para aquellos que demostraran tener derecho,
direccionándolo hacia los menores de 2.5 hectáreas, que es el promedio de
propiedad a nivel nacional.
Otro de los supuestos equivocados del gobierno fue el Procampo An-
ticipado para los estratos I y II, donde se esperaba que los productores de

menores ingresos transitaran de los esquemas de financiamiento infor-

mal (agio), con todo lo que ello implica, para formalizarse e ingresar a los
sistemas bancarios, donde podían ser sujetos de crédito y disminuir sus
costos de financiamiento para capital de trabajo. Sin embargo, esto en la
realidad no ocurrió. Los pequeños y atomizados productores continuaron
siendo imperceptibles para el sistema bancario nacional, porque con el
anticipo de 10 años del monto recibido por hectárea no les alcanzaba ni
para una buena yunta.
Por ejemplo, un campesino con hasta una hectárea, en 1999 recibía
730 pesos. Supongamos que se le anticipa el Procampo de los siguientes
10 años, que además fue el límite; sólo podía contar con 7 300 pesos, sin
considerar el descuento adelantado de interés y apertura de crédito, cuan-
do sólo un animal de trabajo costaba 10 mil pesos.
Así que quienes pudieron beneficiarse fueron los medianos produc-
tores, de más del promedio de extensión en propiedad y con cierta repu-
tación en el sistema financiero. Y esto bajo el supuesto heroico de que
en efecto el subsidio fuera entregado con oportunidad, es decir, antes
de la siembra, como se estableció en las reglas de operación y por con-
siguiente las ventanillas abrieran con oportunidad. Pero la evaluación
que realizó GEA establece que sólo 25.2 por ciento de los beneficiarios
recibieron el apoyo en forma oportuna.
En 2004 se determina otra acción gubernamental administrativa, la
reinscripción anual automática, denominada Procampo Continuo, que
se presenta como beneficio a los productores más pobres inscritos al
programa:
Art. 1 Fracc. II. Aquellos –productores– que hayan recibido los apoyos del
programa en los dos ciclos agrícolas homólogos anteriores, ya sea primavera-
verano u otoño-invierno, cuyas solicitudes de apoyo no hayan sufrido cambio
en el nombre del productor ni en la superficie elegible respecto de la que
recibieron dicho apoyo, y que hayan acreditado o acrediten ser propietarios
o titulares de los derechos sobre la superficie elegible que explotan en su
calidad de pequeños propietarios, ejidatarios, comuneros o colonos, recibirán
el apoyo anticipado a la siembra que será generado automáticamente en cada
ciclo agrícola para el que tengan acreditada la elegibilidad de su superficie,

sin necesidad de acudir personalmente o mediante su apoderado a solicitarlo

cada ciclo agrícola.
Para los efectos del párrafo anterior, los productores deberán acudir por
única vez al CADER o ventanilla autorizada que les corresponda por la ubica-
ción geográfica de sus predios, a ratificar (con su firma o huella digital) (DOF,
24 de diciembre de 2003).
Y es que tuvieron que pasar 10 años para instrumentar este procedi-

miento, que además de simplificar los procesos administrativos, entregar
con mayor oportunidad el apoyo y abatir los costos de operación permitió
dar certidumbre a los productores, al menos hasta finalizar 2008, año en
que terminó la primera etapa del programa. Esta situación continúa con
la prórroga de vigencia, sólo para predios que no sufrieron ningún cambio
de propiedad o de superficie.
Sin embargo, las acciones del Procampo continuo y anticipado no tra-
jeron otras que pudieran ser más positivas, como abrir el padrón o ac-
tualizar las cuotas para que representaran lo originalmente propuesto,
100 dólares por hectárea. Al contrario, se presentó un aspecto un tanto
negativo, ya que al no tener reinscripción anual se perdió la posibilidad
de contar con información estadística actualizada.
En la evaluación del programa que realiza la Consultora ARAPAU y
Asociados (2011) señala que:
[...] muchos jefes de CADER y DDR , así como personal central de Aserca
señalan que con la implementación de estas modalidades ya no se tiene
información sobre lo que en realidad está pasando con el universo de bene-
ficiarios de Procampo, ni con su producción, por lo que se ha contribuido
a desmantelar una fuente de información sectorial confiable y de suma
relevancia.
Por ello, en 2007 se publicaron en el DOF algunos lineamientos:
Artículo Único: Se adiciona un último párrafo al numeral 4, Lineamientos

Generales, para quedar como sigue:

Con objeto de fortalecer la corresponsabilidad de los productores bene-

ficiarios y el Gobierno, la Secretaría incorpora al marco normativo vigente
del Procampo, que los productores beneficiarios deberán establecer compro-
misos de actividades para la conservación de los recursos naturales, de capa-
citación y de entrega de información productiva o de otra índole relacionada
con el sector, en los términos que la Secretaría publique.
Pero, como siempre, por decreto o lineamientos no se obtienen siem-

pre resultados favorables. No es esta vía la más propicia para obtener
información de lo que está pasando con la producción y la sociedad ru-
ral. Se requiere de mecanismos diversos como el fortalecimiento de las
actividades del Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera
(SIAP), estadísticas agropecuarias y pesqueras continuas del INEGI, pero
especialmente los Censos Agropecuarios y Ejidales que actualmente
se realizan de forma discontinua y no permiten saber con exactitud la
realidad vivida por los productores y sus familias en el campo y mares
mexicanos.
Se sabe que existe un padrón georreferenciado del Procampo que
realizaron en coordinación SIAP-INEGI, pero desafortunadamente no es
del dominio público y en ocasiones ni de los propios operadores del pro-
grama.
Desde 2005 se instrumentan diversos medios de pago del apoyo, lo
que permite acercar mecanismos modernos para dispersar los apoyos
entre los productores y transparentar la entrega de los recursos. Se bus-
có establecer la bancarización de los apoyos mediante depósitos en cuen-
tas a nombre de los beneficiarios. No hay duda, la intención es buena,
pero la realidad muestra que no en todas las poblaciones existen sucur-
sales bancarias y a veces para encontrar una hay que ir más lejos que
al CADER , apareciendo así los gestores o familiares que bajo la premisa
de gastar menos, reciben tarjetas de más de dos productores conociendo
sus depósitos y a veces engañando al beneficiario. Por ello, en comuni-
dades muy pobres, se siguen manejando los cheques o bien las órdenes
de pago.
Al descubrirse que existían predios, ya fuera individuales o en conjun-
ción vía renta, con extensiones mayores a las 75 hectáreas y que recibían

montos superiores a los 100 mil pesos, en 2009 se decretó que ningún
beneficiario podría recibir más de esta cantidad.
Art. 1. Monto máximo de apoyo: El monto máximo de apoyo por persona físi-
ca beneficiaria, por ciclo agrícola será de hasta $100 000.00 (cien mil pesos
00/100 M.N.) sujeto a la disponibilidad presupuestal.
Para el caso de las personas morales beneficiarias, el monto máximo de
apoyo será calculado en función de la aportación de la superficie elegible
de cada uno de sus miembros o de su posesión derivada en lo individual, sin
que en ningún caso exceda la cantidad señalada en el párrafo anterior por
cada uno de ellos.
Respecto de las tierras de uso común y en explotación colectiva de los
ejidos y comunidades, el monto máximo de apoyo será calculado por partes
iguales en función de los ejidatarios o comuneros individualmente conside-
rados en el plano interno del ejido o comunidad, o bien, de acuerdo con la
proporción que corresponda de acuerdo a los certificados de derechos sobre
tierras de uso común, sin que en ningún caso exceda la cantidad señalada en
el primer párrafo por cada uno de ellos.
Las personas morales beneficiarias que no reciban por concepto de apo-
yos previstos en estas Reglas de Operación más de $100 000.00 (cien mil
pesos 00/100 M.N.), no estarán sujetas al cálculo anteriormente señalado
(DOF, 8 de abril de 2009).
Otra vez la traviesa realidad sigue interponiéndose a las buenas in-

tenciones del gobierno, al señalarse que con esta medida se enfrentaría la
regresividad del programa, combatiendo los altos subsidios a los grandes
productores. Sin embargo, pueden ubicarse al menos dos casos muy claros
que contradicen la posición gubernamental: uno, cuando el usufructuario
(arrendador) hace que cobre el propietario (arrendatario), por ejemplo una
superficie que es laborada por un solo productor, es decir, una unidad de
producción1 con varios predios que pueden sumar más de 75 hectáreas; el
apoyo de Procampo se atomiza en sus propietarios, sin que se registre en
la operación y en la mayoría de las veces el apoyo se aplica a la renta de
1
Definición del INEGI, Censos Agropecuarios y Estadísticas Agropecuarias.

los predios. Una segunda situación son los predios familiares, donde se
trabaja como una sola unidad de producción, pero la superficie está frag-
mentada y a nombre de los diferentes miembros de la familia (hermanos,
primos, tíos u otros).
El decreto que dicta las Reglas de Operación para 2010 señala que
continuará funcionando Procampo conforme al decreto de 2002, hasta en
tanto no se publique una normatividad que las modifique.
Artículo 14. Programa de Apoyo Directo al Campo (Procampo para Vivir

Mejor).
Hasta en tanto el Ejecutivo Federal emita nuevas disposiciones aplica-
bles a Procampo para Vivir Mejor, el apoyo por hectárea continuará otor-
gándose conforme a las reglas vigentes, que podrán ser consultadas en las
páginas electrónicas <www.sagarpa.gob.mx y www.aserca.gob.mx>, por lo
que las disposiciones de las Reglas de Operación publicadas en el DOF el 20
de febrero de 2002, prevalecerán durante 2010, hasta en tanto no se modifi-
quen las mismas (DOF, 29 de diciembre de 2009).
Para 2011, Procampo se convierte en un componente del Programa de

Apoyo al Ingreso Agropecuario, junto a otros cuatro componentes. Este
agrupamiento tergiversa los principios de un apoyo al ingreso, puesto que
ninguno de los componentes cumple con el predicativo de “no aplicación al
proceso productivo”. Como se señaló anteriormente, al exigirse la siembra
para recibir el Procampo, se convierte en un apoyo a la producción, así
como los apoyos al diésel agropecuario y marino, a la gasolina para la
pesca ribereña y el fomento productivo al café. La explicación del gobierno
fue que mediante el apoyo a los insumos se reducen los costos de produc-
ción; al mantenerse los precios de los cultivos constantes, los ingresos al
productor aumentan. Sin embargo, tiene que pasar por un proceso pro-
ductivo, cuando la forma canónica del apoyo al ingreso indica que el sub-
sidio no debe pasar por un proceso productivo, que incluso en términos
netos pudiera disminuirlo.
Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario, con los componentes:
a) Procampo para Vivir Mejor;

b) Diésel agropecuario/modernización de la maquinaria agrope-

cuaria;
c) Diésel marino;
d) Fomento productivo del café, y
e) Gasolina ribereña.
En 2012 el Procampo para Vivir Mejor continúa siendo un componen-

te del Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario: Procampo para Vivir
Mejor y las reglas de operación vuelven a señalar que mientras el gobier-
no no emita nuevas disposiciones, seguirá operando de la misma forma
establecida en el DOF de 2002.
En las reglas de operación para 2013, al programa se le quita el prefijo:
Apoyo al Ingreso Agropecuario, para quedar sólo como Procampo producti-
vo y continúa su duplicidad de programa y componente. Como componente
sigue junto a los elementos: diésel agropecuario y marino, a la gasolina
para la pesca ribereña y el fomento productivo al café. La novedad es que
se separa de diésel agropecuario la modernización de maquinaria agrícola.
Programa Procampo Productivo, con los componentes:
a) Procampo productivo;
b) Modernización de la maquinaria agropecuaria;
c) Diésel agropecuario;
d) Diésel marino;
e) Fomento productivo del café, y
f) Gasolina ribereña.
A partir de 2014, el Procampo productivo se convierte en Proagro

productivo, con el objetivo de mejorar la productividad agrícola de todos
aquellos productores agrícolas, personas físicas o morales, con predios
en explotación que se encuentren debidamente inscritos en el padrón de
Proagro productivo que hubiesen recibido apoyos del Procampo en alguno
de los últimos dos ciclos homólogos anteriores y cumplan con el resto de
la normativa.
Se señala que con ello se busca transitar de los subsidios directos al
ingreso hacia los incentivos orientados a la productividad; además que

operará con reglas muy simples: evita la presentación de documentos si el

productor no requiere registrar algún cambio y se establece el pago auto-
mático, evitando que el productor tenga que trasladarse para acudir a las
ventanillas a realizar el trámite.
Establece tres estratos de productores: de autoconsumo, transición y
comercial con cuotas diferenciadas para mejorar la distribución de los
recursos entre los productores:
Estrato de Autoconsumo: predios de hasta tres hectáreas de temporal ubica-

dos en cualquiera de los 405 municipios del PNMSH, reciben 1,500 pesos. El
resto de los productores de autoconsumo con predios de temporal mayores
a tres y hasta cinco hectáreas, así como con predios de riego de hasta 0.2
hectáreas.
Estrato de Transición: predios con superficie mayor a cinco y hasta 20
hectáreas de temporal, y con superficie mayor de 0.2 y hasta cinco hectáreas
de riego.
Estrato Comercial: predios con superficie mayor a 20 hectáreas de tem-
poral, y mayor a cinco ha de riego (Segundo Informe de Labores, Sagarpa,
2015).
Asimismo, se redujo el monto máximo de 100 mil a 96.3 miles de pe-

sos, equivalente a 100 hectáreas.
R ECURSOS DEL PROCAMPO
Los recursos del Programa de Apoyos Directos al Campo, en general,

muestran una tendencial caída en términos reales de los recursos ejerci-
dos desde su creación hasta 2014, debido a que los apoyos por hectárea no
se han incrementado en la misma proporción que ha subido la inflación
en el país. Como consecuencia lógica, ha mermado los ingresos –o los apo-
yos a la producción– de los campesinos, en detrimento de la actividad y de
sus niveles de bienestar.
En la evolución de los recursos erogados en el programa pueden adver-
tirse tres etapas:

a) De 1994 a 1999 cuando los apoyos disminuyeron a un ritmo anual

de 7.6 por ciento en términos reales, excepto entre 1994 y 1995,
cuando los recursos aumentaron y alcanzaron el monto más alto
desde que dio inicio el programa.
b) Entre 1999 y 2003 se presenta un ligero repunte de los recursos, a
una tasa anual de 4.7 por ciento. El año de 2003 se ubica como el
segundo año donde mayores recursos se aplicaron, 12.2 por ciento
debajo de 1995.
c) Y de 2003 a 2014, cuando la tendencia es claramente descendente,
a un ritmo anual de 6.6 por ciento, excepto de 2013 a 2014, cuando
repunta ligeramente.
De esta forma, puede decirse que los recursos que hoy reciben los 2.7
millones de productores registrados en el padrón representan sólo el 40
por ciento de lo que eran al inicio del programa. Con esta tendencia se-
ría ilusorio pensar en un repunte de la actividad productiva en el campo,
pero sí en la pobreza de los productores que ello ha generado.
Gráfica 25.1. Recursos ejercidos Procampo

30 000
Millones de pesos constantes de 2008
27 500
25 000
22 500
4.7%
20 000
-7.6% -6.6%
17 500
15 000
12 500
10 000
2003
2005
2001
2007
2012
1994
1996
1997
1998
1999
2008
2009
2010
2014
2015
1995
2004
2006
2011
2013
2002
2000
Fuente: Sagarpa, Recursos Ejercidos por Programa, de 1994 a 2015.
En la gráfica 25.2 se presenta la participación de los recursos ejerci-

dos por el Procampo dentro del presupuesto total de la Sagarpa, donde es
posible apreciar que también en esta relación su tendencia es negativa, al

pasar de un nivel de 38.8 por ciento en 1995 a tan sólo 15.8 por ciento, es
decir, una pérdida de 22.9 puntos porcentuales. Una explicación es que
mientras los recursos ejercidos en el Procampo cayeron 40 por ciento, el
total erogado por la dependencia lo hizo en sólo 4.6 por ciento.
Gráfica 25.2. Participación de Procampo en los recursos ejercidos por Sagarpa

50
45
40
35
30
Porcentaje
25
20
15
10
5
0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Al realizar la comparación del gasto de Procampo, respecto al PIB del

sector, se identifican tendencias opuestas, ya que mientras los recursos
caen, el PIB aumenta, lo que resulta un coeficiente de correlación negativo
( 0.50077) y una elasticidad de 1.4, lo que significa que mientras el PIB
aumenta uno por ciento, los recursos del Procampo caen 1.4 por ciento (grá-
fica 25.3). De acuerdo con el estudio estadístico realizado a los recursos
erogados en el Procampo y los destinados al financiamiento, se encontró
que no existe ninguna correlación entre ambos, aun cuando los dos mues-
tran una tendencia a disminuir. Es de destacar el año 2003: cuando los
recursos de Procampo se encuentran en un segundo máximo, el financia-
miento se ubica en su mínimo histórico, en términos reales. A partir de
ese año los recursos de Procampo inician una tendencial caída, mientras
que el financiamiento comienza un repunte, dando una correlación nega-
tiva muy alta ( 0.87989). El análisis de elasticidades resulta en 2.3, esto
es, por cada punto porcentual que aumenta el financiamiento, los recur-
sos del Procampo disminuyen 2.3 por ciento.

Gráfica 25.3. Tendencia PIB frente a Procampo

30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
PIB Procampo
Fuente: Sagarpa, Recursos Ejercidos por Programa, de 1994 a 2015. INEGI, Siste-
ma de Cuentas Nacionales, Estadísticas Históricas.
Gráfica 25.4. Tendencia de recursos Procampo

frente a Financiamiento
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Financiamiento Procampo

Es importante preguntarse, ¿por qué subsiste la pobreza en el cam-

po?, cuando se habla de cuantiosos recursos aplicados por diferentes vías
a la agricultura mexicana, incluyendo subsidios directos, que se pensó
servirían para poner en iguales condiciones a los campesinos mexicanos
con los productores de los países que son nuestros socios comerciales.
Año con año han venido cambiando las reglas de operación del Pro-
campo, lo cual imprime incertidumbre a los productores. El programa
surge con un subsidio al ingreso y en años más recientes se maneja como
un incentivo a la producción, Originalmente no se discriminaba por ta-
maño de predio, para después hacer discriminaciones por estrato y régi-
men de humedad.
Los recursos ejercidos en el programa y por la Sagarpa representan
menos de 60 por ciento de los que originalmente se asignaron en 1994.
Mientras que los apoyos por hectárea, en promedio, son 35 por ciento in-
feriores a los que en principio se pensaron, y a excepción de los años 1994,
1995 y 2003, el resto de los 18 años no alcanzaron los 100 dólares por
hectárea prometidos en un inicio.

26. ALIANZA PARA EL C AMPO
La Alianza para el Campo surgió a fines de 1995 y comenzó a operar en

1996, en un contexto marcado por la creciente influencia del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte sobre la economía mexicana.
La Alianza se concibió como un programa de participación federal, es-
tatal y de los propios productores. Fue una alternativa de subsidios para
transitar a los apoyos a la producción y productividad de la agricultura, la
ganadería y del desarrollo rural.
Los productores seleccionaban los proyectos a realizar, fueran de
infraestructura, paquetes tecnológicos, sanidad, información y hasta al-
ternativas productivas en el campo. Muy buen diseño, pero ineficiente
instrumentación y aplicación.
Los grandes componentes, asociados con los subsectores agrícola,
pecuario y de desarrollo rural, fueron una buena forma de concebir el
problema del campo. Pero hacia dentro, los componentes se fueron multi-
plicando, de ser 20 en 1997, se duplicaron para 2002 y crecieron a más de
60 cuando desapareció en 2010. Y es que conforme se adentraban en los
problemas, surgían instrumentos programáticos tendientes a resolver-
los, principalmente con esquemas donde la participación de los producto-
res fuera más activa. Ejemplos de ello son los programas de Kilo x Kilo
que desapareció o los de Equipamiento Rural, porque ni las entidades
federativas ni los propios productores estaban seguros que fueran los ade-
cuados y, por tanto, no los motivaba a participar.
Otros programas como ferti-irrigación o mecanización tenían tanta
demanda que los recursos asignados eran insuficientes para atenderla.
Pero quizá el mayor fracaso consistió en la federalización de los recursos,
que puestos en fideicomisos estatales (Fofaes), entraban a un vacío legal
donde fue imposible fiscalizarlos, incluso año con año la Auditoría Supe-
rior de la Federación hizo no menos de 100 exhortaciones para revisar la
aplicación de los recursos de los Fofaes.

Además, al ser el gobernador del estado el presidente de los Comités

Estatales, se dejó a su libre albedrío su aplicación, tanto en componentes
como en beneficiarios, aun cuando existían comisiones de técnicas de eva-
luación de los proyectos presentados por los productores.
Ya en los últimos años de operación de la Alianza, poco interesaron
a los gobiernos estatales los componentes, pues la inclinación de éstos
quizá se centraba en otros, o incluso en otro sector, donde tenían inte-
rés particular. Tal es el caso del gobierno de Veracruz, que muchas veces
señaló su intención de poder trasladar los recursos de Fomento Agrícola
a Fomento Ganadero, pues dentro de su programa estatal de desarrollo
estaba el compromiso de desarrollar la ganadería.
Los componentes que rápidamente dejaron de interesar a los gobier-
nos de los estados y a los productores fueron los generados de bienes
públicos, esto es, sanidad, capacitación, transferencia de tecnología e in-
formación, donde a partir de 2001 sólo fueron de ejecución centralizada,
sin embargo, siguieron dentro de la Alianza hasta 2006.
El poco interés de los propios estados acabó con el federalismo de la
Alianza, a pesar de que los gobiernos panistas estuvieron interesados en
impulsarlo. Y es que los gobernadores pensaron que ellos ponían los pro-
yectos y la federación los financiaba. Tal fue el problema, que de un pari
pasu de 34 por ciento federación, 33 por ciento gobierno de los estados y 33
por ciento productores, se tuvo que pasar a uno de 60 por ciento federación,
20 por ciento gobierno de los estados y 20 por ciento productores.
Lo anterior dio como resultado que la federación aumentara sus recur-
sos a un ritmo de 11.3 por ciento anual, en términos reales, donde 2002 y
2008 fueron los años en que mostraron mayor crecimiento. Es de destacar
que la participación de los recursos de la Alianza se tornó fundamental
dentro del gasto de la Sagarpa, al pasar de 6.1 por ciento en 2006 a 23.2
por ciento en 2009, lo que da cuenta de la importancia que representó en
la política agropecuaria del país.
Al mismo tiempo, los recursos de la Alianza guardan correlación posi-
tiva con el PIB agropecuario y pesquero, pero negativo con los destinados
al financiamiento, tanto que la elasticidad calculada indica que por cada
punto porcentual que aumenta el gasto en la Alianza, el dinero destinado
a financiamiento disminuye 2.9 por ciento.

26. A LIANZA PARA EL CAMPO 315
CREACIÓN
El 31 de octubre de 1995, ante productores y campesinos, ejidatarios y

jornaleros, ganaderos y agricultores, el presidente Ernesto Zedillo Ponce
de León dio a conocer el programa denominado Alianza para el Campo,
como resultado del trabajo de las mesas de la Comisión Intersecretarial
del Gabinete Agropecuario y se funda en la convicción de que recuperar la
rentabilidad del campo es un imperativo de estrategia económica y, sobre
todo, de justicia y de equidad.
Los objetivos de la Alianza fueron aumentar progresivamente el in-
greso de los productores, incrementar la producción agropecuaria a una
tasa superior a la del crecimiento demográfico, producir suficientes ali-
mentos básicos para la población y fomentar las exportaciones de produc-
tos del campo.
Así, la Alianza buscaría impactar la producción y productividad, el
ingreso de los productores, la capitalización de sus unidades producti-
vas, la innovación tecnológica y la capacitación. Se establecieron tres
grupos básicos de programas: de fomento agrícola, fomento ganadero y
desarrollo rural, además de sanidad agropecuaria, de investigación
y transferencia de tecnología, de promoción a las exportaciones y de
información.
Para 1997, año que entra en operación, se dice que la Alianza busca
estimular la capitalización de las unidades de producción agropecuarias,
mediante la incorporación de proyectos productivos, la inducción del de-
sarrollo tecnológico, la incorporación de tecnologías para elevar los rendi-
mientos, ahorrar agua, disminuir costos y elevar la productividad de los
recursos aplicados.
La Alianza en 1997 no sólo comprendió los programas de ejecución de
la Sagar, sino que tuvo la participación de cuatro programas de la Comi-
sión Nacional del Agua: Rehabilitación y Modernización de Distritos de
Riego, Uso Eficiente del Agua y la Energía, Programa de Desarrollo
de Riego Parcelario y Unidades de Riego para el Desarrollo Rural, de la
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap).
Para 1997, el Gobierno Federal asignó 2 038 millones de pesos a los
programas de la Alianza que, sumados a las aportaciones de los gobiernos

estatales y de los productores, alcanzarían una inversión total de 6 173

millones de pesos, en beneficio de 3.8 millones de productores.
La estrategia de la Alianza incluía principalmente los componentes
de Mecanización, Tecnificación de Riego, Ferti-irrigación, Recupera-
ción de Suelos Salinos, Kilo por Kilo, Café, Oleaginosas, Programa del
Hule, Transferencia de Tecnología, Ganado Mejor, Mejoramiento Ge-
nético, Programa Lechero, Establecimiento de Praderas, Reconversión
Productiva, Sanidad Agropecuaria, Programa de Equipamiento Rural,
Programa de Desarrollo Sustentable en Zonas Indígenas, Programa
Elemental de Asistencia Técnica, Capacitación y Extensionismo, entre
otros.
Para 1998, a tres años de operación, se propone un nuevo arreglo ins-
titucional caracterizado por una participación corresponsable en la solu-
ción de los problemas y en el aprovechamiento de las potencialidades. Así,
la Alianza para el Campo está plenamente federalizada, pone en manos
de los productores y los gobiernos de los estados la operación de los pro-
gramas a partir de la firma de Convenios de Coordinación. La instalación
de Fundaciones Produce en cada una de las entidades federativas permite
validar y difundir nuevas tecnologías y establecer prioridades de investi-
gación, entre otras acciones.
Un aspecto fundamental del impacto de la operación de la Alianza es
que permitió aumentar las ventas de proveedores nacionales, regionales y
locales, detonando empleo en diferentes regiones del país; sin embargo,
y debe señalarse, también elevó los precios de los insumos, principalmen-
te en comunidades alejadas, lo que aminora los impactos positivos.
Para 1999 se señala que los fideicomisos estatales de distribución de
fondos están respondiendo por la custodia y el buen manejo de los re-
cursos; y los consejos estatales agropecuarios constituidos como foros de
discusión plural y de decisión se están consolidando con la participación
de las subcomisiones de desarrollo rural, los grupos técnicos de valuación y
las Fundaciones Produce.
Con la Alianza para el Campo aumenta la eficacia del gasto público,
lográndose que, en varios programas, cada peso de gasto federal genere
la inversión de otros dos, con la aportación de los productores y de los go-
biernos estatales.

La Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagar)

conviene con los gobiernos estatales la asignación de recursos presu-
puestarios. La ejecución de los programas de la Alianza para el Campo
promueve una participación corresponsable de los productores y de los
tres órdenes de gobierno.
Con el cambio de administración pública se modifica la orientación
de algunos componentes de la Alianza: aparecen nuevos y desaparecen
otros, iniciando de esta forma la concomitancia en la política agrope-
cuaria que caracteriza al sector. Y es que se transita de una visión
estatista a otra donde el mercado tome las riendas de la agricultura
y la ganadería nacionales. Se diseñan componentes donde los produc-
tores aporten un poco más y se apoye de mejor manera a los que son
rentables y productivos.
En 2001 se ejecutaron 16 programas, nueve federalizados (Mecani-
zación, Tecnificación del Riego, Desarrollo Fuerte Mayo, Rehabilitación
y Conservación de Suelos, Kilo por Kilo, Desarrollo de la Horticultura
Ornamental, Agricultura Bajo Ambiente Controlado (ABAC), Equipa-
miento para Poscosecha de Productos Agrícolas y Cultivos Estratégicos)
y siete de ejecución nacional (Programa Algodón, Programa Soya, Cár-
tamo, Canola y Girasol, Programa Palma de Aceite, Programa Palma
de Coco, Programa Citrícola, Programa Nacional del Hule y Programa
Nacional del Cacao), todos ellos con el propósito de contribuir a la tecni-
ficación para aumentar la productividad y rentabilidad de la agricultu-
ra, promoviendo la adopción de sistemas de producción adecuados para
cada una de las regiones agrícolas del país y la capitalización de las
unidades productivas.
Para el 2002 las Reglas de Operación establecen que la Alianza para
el Campo busca impulsar el desarrollo rural con una visión más amplia a
la actividad agropecuaria y silvícola, considerando la aplicación de cuatro
líneas estratégicas:
a) Desarrollo de cadenas productivas,

b) Desarrollo de territorios regionales,
c) La promoción a grupos prioritarios,
d) La atención a factores críticos como suelo y agua.

Se hace público que se espera mayor capitalismo en el campo, defi-

niéndose como objetivos: fomentar la inversión rural de los productores,
establecer esquemas para el desarrollo de capacidades de la población ru-
ral, fortalecer la organización de las unidades de producción y aumentar
los niveles de sanidad e inocuidad agroalimentaria. Por primera vez se
establecieron objetivos generales para toda la Alianza, orientados a incre-
mentar el ingreso y diversificar las fuentes de empleo.
Se reagrupan los componentes en cinco grandes rubros: Fomento a la
Productividad, Fomento a la Inversión y Capitalización, Fomento a Culti-
vos Estratégicos, Desarrollo de los Cultivos Tropicales y Subtropicales y
el Programa de Investigación y Transferencia de Tecnología.
La Alianza de 2003 se caracteriza por la concentración de los com-
ponentes en ejes de apoyo (inversión, desarrollo de capacidades, cade-
nas de valor), en reemplazo de la dispersión en un gran número de
programas. Aun cuando se señala que la mayor parte de los recursos
se canalizarán a la población marginada y a productores de bajos in-
gresos, al desarrollo de capacidades y a la revalorización del apoyo a
actividades rurales no agropecuarias, la realidad demostró lo contrario,
debido a que los productores de bajos ingresos y marginados difícilmen-
te han tenido acceso a este tipo de apoyos, ya que carecen de su pari
passu.
La evaluación de la Alianza realizada por la FAO indica que:
A diez años de este hecho, se aprecian magros avances. De una parte, aún
no concluye el citado proceso de transferencia de los DDR y, por otra parte, el
traspaso de funciones operativas presenta fuertes contrastes entre estados.
En el primer caso, no se percibe voluntad de los gobiernos estatales por asu-
mir cabalmente la operación de las estructuras federales; en la mayoría de
los estados se utiliza a los DDR y a los Centros de Atención para el Desarrollo
Rural (Cader) sólo como ventanillas para recibir solicitudes de apoyo de los
programas que integran la Alianza. Por su parte, el Gobierno Federal tam-
poco muestra voluntad clara para transferir estas estructuras. En el fondo
subyacen restricciones que frenan el proceso; la más notoria se relaciona con
el número, perfil y capacidades de los recursos humanos en esas estructuras
federales, con pasivos laborales que los estados no están dispuestos a asumir.

En cuanto a la transferencia de funciones operativas de la ahora Sagarpa

a los gobiernos estatales, en el caso de Alianza se ha expresado en las su-
cesivas reglas de operación que la han normado a lo largo del tiempo. Sin
embargo, son apreciables los grados distintos en que los estados han ejercido
realmente las funciones que dichas reglas les confieren, en gran parte debi-
do a su propio nivel de desarrollo institucional. En realidad esta parte del
proceso de federalización o, más propiamente, de descentralización, no ha
tenido un claro referente inicial sobre cuáles procesos serían transferidos a
los estados (FAO, 2005).
En 2006 los componentes de Fomento Agrícola (FA) se constituyen

como el principal componente de inversiones físicas de la Alianza para el
Campo (38 por ciento); ahora son el fomento a la investigación y la trans-
ferencia de tecnologías modernas, la integración y consolidación de las
cadenas, lo pilares del desarrollo del campo.
Tres tipos de acciones comprende el nuevo diseño institucional: sub-
sidio a bienes de inversión física, impulso a procesos de construcción ins-
titucional, así como fomento a la generación y transferencia de nuevas
tecnologías a partir de ITT, por medio de esquemas de cofinanciamiento
entre federación-estado-productor, programas a la demanda y bolsa de
recursos concursables que atiende a los productores previa presentación
de solicitudes y proyectos.
En el caso de la ganadería, se busca:
Apoyar la capitalización de los productores pecuarios a través del otorga-

miento de subsidios [...] y acelerar la innovación tecnológica a nivel de las
unidades de producción; además de promover la inversión en proyectos eco-
nómicos que otorguen valor agregado a la producción primaria, [...], comple-
mentados con asistencia técnica, para lograr una mejor integración a las
cadenas productivas (Sagarpa, s/f).
Uno de los aspectos que siempre caracterizó a los programas de la

Alianza y que todavía permea en los programas actuales es que no se
define con claridad la población objetivo. En todas las reglas de operación
se salva esta situación señalando que comprende a todas las personas

físicas y morales que demuestren tener derechos agrarios (propietarios o

poseedores de propiedades en el medio rural).
R ECURSOS DE LA ALIANZA PARA EL C AMPO
La Alianza para el Campo operó por 15 años, en los cuales los recursos
aumentaron a una tasa de 11.3 por ciento anual. En términos reales,
el mayor crecimiento de los recursos se observa en los primeros siete
años, en los cuales su ritmo fue muy dinámico (21.5 por ciento), para
después crecer más lento (7.6 por ciento). Esto se debe a la pérdida de
interés tanto de los gobiernos de los estados como los de propios pro-
ductores.
Gráfica 26.1. Recursos, Alianza para el Campo, 1996-2010

25 000
20 000
7.6%
15 000
21.5%
10 000
5 000
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Elaboración propia con datos de informes de labores de Sagarpa, Recursos ejer-
cidos por programa de 1996-2010.
Un indicador que da cuenta de la importancia de la Alianza en la

política agropecuaria de México es la participación de los recursos ejer-
cidos por el programa en el total del presupuesto de la Sagarpa, y es que
tuvo un exponencial crecimiento de 2006 a 2009, al pasar de 6.1 por
ciento a 23.2 por ciento, es decir, casi cuatro veces. Es de precisar

que parte de este impulso se debe a que mientras los recursos de la

Alianza iban en aumento (11.3 por ciento), los de la Sagarpa mostraban
un descenso (4.6 por ciento).
Gráfica 26.2. Participación de Alianza para el Campo

en el presupuesto de Sagarpa
25
20
15
Porcentaje
10
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Elaboración propia con datos de informes de labores de Sagarpa, Recursos
ejercidos por programa de 1996-2010.
Un aspecto a destacar es que los recursos aplicados en la Alianza

guardan una alta correlación con el PIB agropecuario y pesquero (R2=
0.75484), ambos con tendencia positiva, aunque muy distante, pues mien-
tras los recursos de la Alianza aumentan a una tasa media anual de 11.3
por ciento, el PIB sectorial sólo lo hace a 0.7 por ciento, en el periodo de
análisis (gráfica 26.3.).
Asimismo, existe una correlación negativa entre los recursos apli-
cados en la Alianza para el Campo y los destinados al financiamiento
(R2= 0.42387), debido a la tendencia opuesta que ambos siguen, pues
mientras el dinero que se destina a la Alianza va en aumento (11.3 por
ciento), los del financiamiento van a la baja (3.9 por ciento), datos que
implican una elasticidad de 2.9, lo que significa que por cada punto por-
centual que aumenta la Alianza, el financiamiento cae en 2.9 por ciento
(gráfica 26.4).

Gráfica 26.3. Tendencia de los recursos de Alianza y el PIB sectorial

600 000 25 000

20 000
400 000
15 000
200 000 10 000

5 000
0 0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
200
PIB Alianza
Fuente: Elaboración propia con datos de informes de labores de Sagarpa, Recursos ejer-
cidos por programa de 1996-2010 e INEGI, Sistema de cuentas nacionales, estadísticas
históricas.
Gráfica 26.4. Tendencia de los recursos de Alianza y el Financiamiento

250 000 25 000
200 000 20 000
150 000 15 000
100 000 10 000
50 000 5 000
0 0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Financiamiento Alianza
Fuente: Elaboración propia con datos de informes de labores de Sagarpa, Recursos
ejercidos por programa de 1996-2010.

27. L A FINANCIERA RURAL
ANTECEDENTES
A finales de la década de 1980 surgen en México diversos cambios políti-

cos y económicos como son la incorporación del país al Acuerdo General
de Aranceles y Comercio (GATT), la eliminación del encaje legal, la libera-
lización comercial, la privatización y cierre de empresas públicas, el retiro
del Estado de la actividad económica y el abandono del régimen de precios
de garantía a productos agrícolas que caracterizaban al sector rural.
La banca oficial del sector agropecuario estaba integrada, entonces,
por el Banco Nacional de Crédito Rural que operaba como banca de pri-
mer piso y los Fideicomisos Instituidos en Relación a la Agricultura como
banca de segundo piso. La crisis económica de 1994-1995 debilita aún
más la economía rural y se genera una brusca contracción del financia-
miento. La cartera vencida de Banrural, el principal proveedor de crédito
para el sector en esa época, alcanza 45 por ciento en 1997.
A mediados de 2003, el Banrural es liquidado y es sustituido por la
Financiera Rural. A diferencia de Banrural, que dependía del presupues-
to nacional, la Financiera Rural opera con un patrimonio propio, lo que
significa que debe obtener ingresos suficientes y mantener bajos niveles
de cartera vencida y morosidad para garantizar su sostenibilidad. Esta
institución opera con menos de la mitad del personal y sus costos son 60
por ciento menores de los que tenía Banrural en su último año. Como se
verá más adelante, la oferta de crédito al sector por parte de Financiera
Rural no alcanza los volúmenes que solía ofrecer Banrural.
En 2002 se cambia el nombre a la Financiera Rural por Financiera Na-
cional de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero, dicho cambio obe-
deció al objetivo del organismo de incrementar el ámbito de influencia de
actividades relacionadas con el sector agropecuario hacia actividades de ser-
vicio, y pasar de zonas rurales a la colocación de crédito en zonas urbanas.

MARCO LEGAL
Financiera Rural es un organismo descentralizado de la Administración

Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, consti-
tuido conforme a su Ley Orgánica, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 26 de diciembre de 2002, su actividad preponderante es
impulsar el desarrollo agropecuario, forestal, pesquero y todas las demás
actividades económicas vinculadas al medio rural, mediante el otorga-
miento de crédito. También se apoyan actividades de capacitación y aseso-
ría a los productores para la mejor utilización de sus recursos crediticios,
así como para los intermediarios financieros rurales. Las operaciones
de la Financiera están reguladas por la Comisión Nacional Bancaria
y de Valores.
Los sujetos de crédito elegibles para Financiera Rural son los pro-
ductores e intermediarios financieros rurales que refiere el artículo 4
de la Ley Orgánica de la Financiera Rural, y que desarrollen activida-
des productivas dentro de las ramas agropecuaria, forestal, silvícola,
pesquera y todas las demás actividades económicas vinculadas al me-
dio rural, así como aquellas personas físicas o morales que desarrollen
cualquier actividad lícita en localidades menores a 50 mil habitantes de
acuerdo con la información del Instituto Nacional de Estadística Geo-
grafía e Informática.
El artículo noveno transitorio de la ley señala que para constituir su
patrimonio inicial, se autorizó al Ejecutivo federal a transferir 17 515 mi-
llones de pesos.
En 2002 se publica la nueva Ley Orgánica de la Financiera Nacional de
Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero, con el objeto de ampliar la
acción de la institución, que era limitado a actividades agropecuarias y
al sector rural y que el otorgamiento de crédito fuera más expedito y barato.
O PERACIÓN
Para llevar a cabo sus actividades, Financiera Rural inicialmente esta-

bleció seis coordinaciones regionales ubicadas en las ciudades de Torreón,
Hermosillo, Guadalajara, Querétaro, Puebla y Mérida.

27. L A F INANCIERA RURAL 325
Durante el ejercicio de 2010 se adecuó la estructura institucional con

la fusión de las coordinaciones regionales centro y occidente y el cambio
de cobertura por estado de las demás coordinaciones regionales, adicional-
mente se apertura una agencia corporativa ubicada en la Ciudad de México.
Al cierre del ejercicio 2010 la estructura de la Financiera contaba con
cinco coordinaciones regionales y 95 agencias en operación, las cuales, de
acuerdo con su cobertura estatal, se integran como sigue:
Coordinación Regional Norte, con sede en la ciudad de Monterrey,

Nuevo León, con cobertura en los estados de Chihuahua, Coahuila,
Durango, Nuevo León, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas.
Coordinación Regional Noroeste, con sede en la ciudad de Hermo-
sillo, Sonora, con cobertura en los estados de Baja California, Baja
California Sur, Sinaloa y Sonora.
Coordinación Regional Centro-Occidente, con sede en la ciudad de
Guadalajara, Jalisco, con cobertura en los estados de Aguascalien-
tes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit y Querétaro.
Coordinación Regional Sur, con sede en la ciudad de Puebla, Pue-
bla, con cobertura en los estados de México, Guerrero, Hidalgo,
Morelos, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala, Veracruz y zonas rurales del
Distrito Federal.
Coordinación Regional Sureste, con sede en la ciudad de Mérida,
Yucatán, con cobertura en los estados de Campeche, Chiapas, Quin-
tana Roo, Tabasco y Yucatán.
Con el cambio de Financiera Rural a Financiera Nacional de Desa-

rrollo, la operación se ha llevado a cabo básicamente con los mismos pro-
gramas, y orientados a una lógica de desarrollo de proyectos estratégicos
donde se involucre de forma vertical a todos los implicados en una cadena
productiva o agroclúster.
Durante 2010, el financiamiento de Financiera Rural presentó los si-
guientes resultados:
El 48.9 por ciento de los recursos (10 747.7 mdp) correspondieron a

operaciones indirectas con intermediarios financieros no bancarios

formales e informales. El 51.1 por ciento restante se colocó de mane-

ra directa al productor.
El 13.3 por ciento de la colocación (2 921.4 mdp) se otorgó en opera-
ciones con plazos mayores a un año.
El 14.3 por ciento de los recursos canalizados corresponden a crédi-
tos destinados a financiar inversión, activos fijos o bienes de capital
en el sector.
Sólo el 8.3 por ciento (1 817.6 mdp) del financiamiento se colocó en
municipios con alta marginación.
El 42.4 por ciento del financiamiento (9 303 mdp) fue otorgado a pro-
ductores cuya actividad principal es la agrícola.
En ese mismo año, Financiera Rural tuvo una colocación de recursos

por 21 965.1 millones de pesos. Ésta se realizó a partir de 30 560 opera-
ciones financieras.
En 2010, el financiamiento se destinó principalmente al sector
agrícola del país, en donde se canalizaron 9 303 mdp (42.4 por ciento);
el resto de la colocación se otorgó al sector ganadero con 1 402.6 mdp
(6.4 por ciento) y a otros sectores 11 259.5 mdp (51.3 por ciento) como son
porcícola, avícola, comercial, industrial y de servicios, por mencionar los
principales.
Durante 2010 ocho estados del país acapararon el 61 por ciento de
los créditos autorizados por Financiera Rural. Ubicados como entida-
des productoras: Sinaloa, Jalisco, Chihuahua, Sonora, Tamaulipas, Mi-
choacán, Coahuila y Durango obtuvieron 13 308.9 millones de pesos de
los 21 965.10 millones colocados en crédito ese año.
En ese mismo año se identificó que sólo 8.3 por ciento (1 817.6 mdp)
se ubicaron en los municipios de alta marginación, contrario a los que
más recursos tienen, en donde se dispersaron el 91.7 por ciento de los
créditos.
Los estados de Sinaloa, Jalisco, Chihuahua y Sonora son los que más
créditos obtuvieron en 2010 a través de la Financiera Rural. La zona nor-
te del país alcanzó la cifra de 6 408.50 millones de pesos, lo que significa
el 29 por ciento de los préstamos ejercidos.

Gráfica 27.1. Colocación de crédito por la Financiera Rural

por entidad federativa
Jalisco 10%
Sonora 8%
Otros estados 39%

Durango 5%
Michoacán 5%
Coahuila 5%
Tamaulipas 6%
Sinaloa 13% Chihuahua 9%
Fuente: Elaboración propia con datos del informe anual de Finan-

ciera Rural, 2010.
A partir de 2011 la agencia corporativa central comenzó a destinar

crédito, lo cual ha ido en aumento, y podemos analizar que en 2015 el pa-
norama de colocación crediticia respecto a 2010 se mantuvo con la misma
tendencia (gráfica 27.2).
Colocación de crédito por coordinación regional 2007-2015

El crédito colocado por Financiera Rural y Financiera Nacional de Desa-
rrollo ha ido en detrimento de 2014 a 2015, como podemos observar1 en la
gráfica 27.3. Este monto fue colocado principalmente en la zona norte del
país a partir de sus coordinaciones regionales norte y noroeste.
Las regiones norte y noroeste han sido, históricamente, las más bene-
ficiadas en la colocación de crédito de Financiera Rural. En 2010 ambas
regiones constituyeron 51 por ciento del total de los créditos colocados por
la institución y en 2015 se mantiene la tendencia, representando el 49
por ciento.
1
Reportes anuales de la Financiera Rural.

Gráfica 27.2. Colocación de crédito por coordinación regional

Centro-Occidente 22%
Noroeste 20%
Coordinación regional 8%
Agencia corporativa 2%
Sureste 8%
Norte 25%
Sur 15%
Fuente: Elaboración propia con datos del Informe anual de Financiera

Nacional de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero, 2015.
Gráfica 27.3. Evolución del crédito por Financiera Rural y FND

50 000
44 778.9
45 000
40 000
Millones de pesos
35 000
35 446.9
30 000
23 698.9 25 041.4 28 277.3
25 000
24 168.7 23 624.4
20 000
21 965.1
15 000 17 038.1
13 592.4
10 000
5 000
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Elaboración propia con datos de los informes anuales de Financiera Rural y
Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero, 2006-2015.

Historia del crédito.indd 329
Tabla 25. Histórico de colocación de crédito por coordinación regional
Coordinación regional 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Centro-Occidente 6 002.00 5 176.40 5 658.00 7 365.60 8 042.20 9 673.80 5 747.30
Centro 1 944 90 2 539.50 3 583.20
Noroeste 3 743 50 4 423.10 5 824.40 6 106.50 4 816.90 5 337.60 5 964.50 8 089.60 10 918.90 5 133.80
Norte 3 151.00 3 415.10 4 761.00 7 044.00 6 408.50 6 673.20 7 727.60 8 944.30 11 180.80 6 416.40
Occidente 1 976.40 3 213.30 4 511.40
Sur 1 464.30 1 727.50 2 756.40 4 132.30 3 623.70 4 204.70 4 470.10 6 802.70 8 329.50 3 919.70
Sureste 1 312.30 1 719.60 2 262.50 1 756.60 1 939.60 2 264.50 2 523.00 3 285.70 4 330.60 1 984.40
Agencia corporativa 30.70 176.50 282.40 345.30 422.80
Total 13 592.40 17 038.10 23 698.90 25 041.40 21 965.10 24 168.70 28 227.30 35 446.90 44 778.90 23 624.40
Fuente: Elaboración propia con datos de los informes anuales de Financiera Rural y Financiera Nacional de Desarrollo Agropecua-
rio, Forestal y Pesquero, 2006-2015.
03/10/2016 21:52:37
Esto indica que el estrato de la producción al que se dirigen la ma-

yoría de los recursos de la institución son los grandes monocultivos tec-
nificados del norte y noroeste del país, en los que el crédito se destina a
productores de los estratos más altos, y no a los pequeños productores de
bajos ingresos.
Como ejemplo podemos citar a Sinaloa, que fue la entidad con mayor
financiamiento en el país, al recibir un monto de 2 736.6 millones de pe-
sos en crédito para la actividad agrícola, principalmente. Aunque este
no es un caso nuevo, ya que se puede constatar que entre 2000 y 2008
solamente Sinaloa y Sonora captaron 30 por ciento del crédito otorgado
por Financiera Rural, mientras que Chiapas, Guerrero, Oaxaca, sólo re-
cibieron el seis por ciento en promedio cada año.
Lo anterior permite confirmar con datos de la propia institución que
los productores agrícolas de pequeña escala no cuentan con suficiente
acceso al crédito, insumos, mercados y la tecnología adecuada para au-
mentar su productividad y obtener mayores ingresos. No obstante esta
circunstancia, 63 por ciento del empleo agrícola en México se encuentra
en parcelas de menos de cinco hectáreas, de acuerdo con el Censo agrí-
cola 2007.
Según se decía, con la liberalización del mercado de dinero en el
sector rural se lograría una asignación más eficiente del ahorro, se am-
pliaría la disponibilidad de recursos para financiar el desarrollo rural,
se alcanzaría una mejor inversión y se tendría una menor disponibili-
dad de crédito a menores costos. Sin embargo, esto está muy lejano a la
realidad.
Otro aspecto a resaltar son algunas de las políticas de crédito de la
institución, las cuales desde el planteamiento dejan de cumplir con el ob-
jetivo de la creación de Financiera Rural, como respuesta a las necesida-
des financieras de los productores y habitantes del sector rural que no
fueran sujetos de crédito de la banca comercial.
Sujetos de crédito y mercado objetivo

Los sujetos de crédito elegibles son los productores e intermediarios fi-
nancieros rurales que refiere el artículo 4 de la Ley Orgánica, y que
desarrollen actividades productivas dentro de las ramas agropecuaria,

forestal, silvícola, pesquera y todas las demás actividades económicas

vinculadas con el medio rural, así como aquellas personas físicas o mo-
rales que desarrollen cualquier actividad lícita en localidades menores a
50 mil habitantes de acuerdo con la información del Instituto Nacional
de Estadística y Geografía.
Como podemos observar, los sujetos de crédito no están determinados
como productores de bajos ingresos del medio rural. Cualquier habitante
del sector rural que desarrolle una actividad económica lícita, sea cual
sea su estrato económico, es sujeto de crédito de la institución. Que los
sujetos de crédito vivan en localidades menores a 50 mil habitantes no de-
termina que tengan bajos recursos ni lo contrario; es decir, es un criterio
ambiguo que no determina un estatus específico.
Criterios de elegibilidad
Para acceder al crédito deberán cumplirse, entre otros requisitos, que los
beneficiarios cuenten con solvencia económica y moral, así como un nivel
adecuado de garantías que soporten la total recuperación del financia-
miento, y que el proyecto a financiar sea técnica, económica y financiera-
mente viable.
En cuanto al tema de garantías, es importante mencionar que para
acceder a cualquier crédito de la institución se requieren garantías que,
teóricamente, en el nivel de cobertura bajo pueden ser menores a uno, en
el nivel medio mayor o igual a uno y menor a 1.3; y en el nivel alto mayor
o igual a 1.3. En la práctica, las garantías van de dos a uno, dependiendo
del tipo de crédito, y en ocasiones el criterio de la agencia y la coordina-
ción regional, es siempre buscando el menor riesgo posible a partir de
garantías reales o prendarias.
La información anterior nos lleva a reflexionar acerca de las garan-
tías que pueden ofrecer los pequeños productores de bajos ingresos para
acceder a un crédito con la institución, sobre si cuentan con ellas o no. Si
a esto le agregamos que necesitan demostrar mediante estados finan-
cieros la solvencia de su negocio durante dos ciclos anteriores a la solici-
tud de crédito, el universo de beneficiarios que cubren los requisitos de
Financiera Rural se reduce a productores con una dinámica comercial
establecida, quienes fácilmente podrían acceder a un crédito de la banca

comercial, no así a productores de pequeñas unidades de producción di-

versificada.
Documentación requerida
Las solicitudes de crédito se acompañan con la documentación necesaria
para su evaluación, para lo cual se integra un expediente de crédito por
solicitante.
La documentación requerida para integrar un expediente de crédito
es de tres tipos: un paquete de información general del solicitante, que
depende si se trata de personas físicas o morales, cabe señalar que se
requiere el RFC activo del solicitante. Un segundo bloque de documentos
es sobre información técnica y financiera del proyecto en donde se re-
quiere, además del proyecto de inversión, los estados financieros de los
dos últimos ejercicios y parcial del año en curso, es decir, para que un
proyecto sea financiado por la institución es requisito que el proyecto
tenga por lo menos dos años de actividad y registros contables que así lo
demuestren (salvo las organizaciones de reciente creación). Finalmente,
se integra un bloque de documentos legales como permisos, licencias
y la documentación que avala los bienes en garantía, como escrituras,
avalúos, etcétera.
Análisis y decisión de crédito

Todas las solicitudes de crédito se someten a una instancia de autoriza-
ción, salvo las que se validan individualmente en las Agencias de Cré-
dito Rural, mediante facultades mancomunadas, al amparo de líneas o
programas de atención masiva previamente autorizados. El personal que
participa en la promoción del crédito no interviene en la autorización del
mismo, con el fin de evitar conflicto de intereses.
Las instancias de autorización de crédito no siempre funcionan como
un órgano colegiado con parámetros homologados, muchas veces el crite-
rio del coordinador regional o agente es suficiente para tomar la decisión
de otorgar o no un crédito. Y en ocasiones solamente se trata de un crite-
rio personal. Además, el principal factor de decisión para el otorgamiento
de un crédito es tener el expediente completo. Para una institución como
Financiera Rural, como una banca de desarrollo, de la cual se espera no

sólo el financiamiento sino además el desarrollo de capacidades para con-

vertirse en sujetos de crédito, un expediente del tipo que pretenden cubrir
no es suficiente para tomar la decisión de apoyar o no el financiamiento
de un proyecto estratégico. No si realmente se espera que el crédito sea de-
tonante de desarrollo en las comunidades marginadas del país.
Es evidente que el desempeño de Financiera Rural para promover el
desarrollo en las zonas rurales no ha sido el idóneo, debido a que 74.88 por
ciento de sus créditos históricos los ha colocado en las regiones que tienen
un menor índice de marginación, mayor ruralidad urbano-metropolitana
y que no tienen problemas de accesibilidad; con ello garantizan la recu-
peración de los recursos, pues destinan los mismos a sus clientes tradi-
cionales, por lo que no han generado nuevos clientes en el medio rural.
El desarrollo del que ya gozan los municipios donde se ha concentrado el
mayor crédito se debe ampliar a aquellos municipios que de alguna ma-
nera tienen condiciones similares, en cuanto a accesibilidad, y que nunca
han recibido préstamos por parte de Financiera Rural o Financiera Na-
cional de Desarrollo. Se puede tratar incluso de municipios con alta mar-
ginación, pero con un adecuado programa de capacitación y seguimiento
es posible conseguir que los recursos que se destinen tengan una buena
aplicación y en consecuencia buena recuperación. En este sentido las ins-
tituciones financieras pueden trabajar de manera coordinada y regulada
con intermediarios financieros que atiendan a dichas regiones aisladas,
y con ello reducir la discriminación crediticia en el medio rural.

28. L A EVOLUCIÓN DEL CRÉDITO AL SECTOR
AGROPECUARIO, TANTO DE LA BANCA COMERCIAL
COMO LA DE DESARROLLO, EN LOS ÚLTIMOS 20 AÑOS
EL MARCO NACIONAL
Durante los últimos años han ocurrido una serie de cambios de políti-
cas en el sector agropecuario que lo han afectado seriamente, así como
al campo mexicano, pues a escala nacional se consolidaron las políticas
globalizadoras y neoliberales que se habían empezado a materializar con
la adhesión de México al GATT, situación que tomó varios años y amplias
discusiones políticas el aceptarlo.
La situación de inflación y endeudamiento que vivía el país fue el
caldo de cultivo y la justificación que permitió la adopción de tales polí-
ticas que, por otra parte, eran la moda en el mundo económico mundial,
pues hablaban de un campo hacia la eficiencia y la eliminación, por
la vía del mercado, de aquellos que no pudieran participar dentro de
una competencia mercantil. Esto podía ser útil para las ramas indus-
triales, comerciales o de servicios, pero no para la producción primaria,
pues sus debilidades propias (pequeñez de las empresas, sujeción al clima,
a fenómenos biológicos y climáticos, la lentitud de respuesta a incentivos
de precios, etcétera) la ponían en incapacidad de competir con las otras
ramas.
Por lo anterior, los gobiernos siempre habían apoyado a un sector que
necesitaban, bien por sus alimentos, bien por sus materias primas. Las
largas discusiones del GATT tenían este tipo de apoyo como tema central.
Pero se ideó el convenir un tratado comercial con dos potencias econó-
micas y sobre todo en materia agropecuaria, donde son tan enormes las
diferencias en las condiciones de producción y productividad, llamadas
asimetrías, que han dejado al campo mexicano en una difícil situación
que se ha manifestado en una caída fuerte en la dinámica productiva del

campo, en un incremento en la miseria y en la emigración de la violencia,

en la pérdida de soberanía alimentaria, etcétera.
El retiro de la acción directa de apoyo del gobierno confirma su in-
terés por separarse definitivamente de una política que durante mu-
chos años había establecido en apoyo del sector, en busca de tener una
autosuficiencia alimentaria y precios bajos para el consumidor aun a
costa de gastar en servicios de asistencia técnica, inversión en obras de
infraestructura, servicios de comercialización, abastecimiento de insu-
mos baratos, aportación de maquinaria, etcétera, para lo cual durante
varios años había desarrollado un gran aparato institucional de apoyo
al sector.
Dentro de todo, en este esquema desempeñaba un papel importante el
financiamiento al sector, el cual no sólo era impulsado por la existencia de
bancos del gobierno, sino por políticas monetarias y hacendarias, como el
“encaje legal”, cuyo control manejaba el Banco de México para orientar mu-
chas de las acciones de fomento que debía llevar a cabo la banca comercial.
La situación anterior de retiro de la acción gubernamental del campo
alteró la situación del financiamiento a la producción agropecuaria, pues
se empezó a retirar el financiamiento a los pequeños productores y a los
ejidos y comunidades, especialmente después de la reforma al artículo 27
constitucional y a la Ley Agraria que, como se ha visto, dejaban en una
condición de inseguridad a la propiedad social y a la pequeña agricultura.
EL PROCAMPO
Muchos de los apoyos directos que proporcionaba el gobierno fueron susti-

tuidos por otros de carácter global, como el Procampo, que más que impul-
sar la productividad buscaban otorgar algunos ingresos a los productores,
para que no protestaran por el gran retiro institucional de los servicios o
apoyos emprendidos.
Dentro del esquema anterior se encuentran programas como los de
Solidaridad, el Crédito a la Palabra, las “Alianzas”, o el más connotado
que es el “Procampo”, al cual por su importancia en estos últimos años
nos referiremos a continuación.

28. L A EVOLUCIÓN DEL CRÉDITO AL SECTOR AGROPECUARIO... 337
La pregunta fundamental que siempre ha tenido un programa de tal

importancia es la siguiente: ¿es o no un programa de fomento a la pro-
ducción? Hay algunas cuestiones que indican que sí, como por ejemplo
el hecho de que su entrega se relacione con la superficie sembrada y que
sea para los productores de los principales cultivos básicos. Además, el
argumento de que se otorga para compensar una asimetría tecnológica y
económica con los productores de los socios comerciales (Estados Unidos
y Canadá), resulta una verdadera falacia, pues no había comparación en
lo que se retiraba, con lo que se otorgaba. En realidad se trataba de una
protección al ingreso (para que no se mueran de hambre, diría alguno
de sus creadores), y en ese contexto se pueden interpretar los niveles de
producción en los productos básicos.
Al principio de la década de 1990 el país parecía recobrar la dinámica
del crecimiento de largo plazo con los tratados comerciales que abrían
mercados a algunas exportaciones agropecuarias, pero muy especialmen-
te a las manufactureras vía la maquila y el importante número de empre-
sas extranjeras que se establecieron en México.
La población crecía a tasas descendentes con una media del 1.9 por
ciento anual en esa década que descendió a uno por ciento en 2008, según
el conteo de 2005; la urbanización del país avanzó a tasas de 4.3 por cien-
to, lo que fortalecía el mercado interno, y la rural sólo a ocho por ciento.
La economía creció en el quinquenio 1989-1993 sin presiones inflacio-
narias a una tasa del 3.8 por ciento y entre 2004-2008 al 3.2 por ciento
en promedio. Por su lado, el PIB agropecuario alcanzó una tasa media
del 1.99 por ciento; sin embargo, su importancia relativa en la economía
nacional cambió de 6.1 a 4.9 por ciento debido a la mayor expansión de los
sectores secundario y terciario. Sin embargo, las cifras de la ocupación en
el sector primario indican que la ocupación disminuyó al caer de 6.2 a 5.9
millones de personas.
Según la tendencia mostrada por estos tres indicadores, se presume
que el contexto en que surge y termina el Procampo tiene cambios signifi-
cativos; durante el periodo 1994-2007 se transita hacia un estadio de me-
nor ritmo en el crecimiento económico nacional de la economía formal, con
un mejor desempeño del agropecuario, pero con menor nivel de empleo y
la presencia de actividades informales que no ofrecen seguridad social.

El sector primario mejora la tasa de crecimiento de su producto con

un decrecimiento de la población, pero con un proceso migratorio alenta-
do por la falta de oportunidades que la economía primaria no garantiza y
por la búsqueda de mejores horizontes.
El Procampo y el gasto sectorial 1994-2008

En 1994 el gasto de la secretaría alcanzó los 48 578 millones de pesos, de
los cuales 17 498 millones eran del Procampo; sin embargo, en el trans-
curso su participación bajó de 34.9 a 20 por ciento en 2008. Esta dismi-
nución afectó la cobertura del programa. Por otra parte, se fortalecieron
los programas de la Alianza Contigo y de Apoyos a la Comercialización, los
cuales aumentaron su participación de 27.2 a 54.9 por ciento en el mismo
periodo.
Los cambios anteriores tipificaron una política de subsidio al consu-
mo con una de fomento productivo, en cuyo equilibrio se buscó disminuir
el Procampo frente a otros programas donde el apoyo fiscal fue una pa-
lanca para mejorar la productividad y la producción.
L A PRODUCCIÓN Y LA DEMANDA NACIONAL DE GRANOS BÁSICOS
A principios de la década de 1990 la demanda nacional de los cultivos bá-

sicos (nueve) era de 36.3 millones de toneladas, de las cuales se importa-
ban 8.5 millones de toneladas anualmente. Al final del periodo la demanda
alcanzo 54.6 millones de toneladas y las compras externas se elevaron a
19 millones. Lo anterior significó que las importaciones se multiplicaron
por 1.25 veces con una factura de 1 179 millones de dólares anuales.
Superficie nacional sembrada

En el periodo de análisis aumentó en 700 mil hectáreas, al pasar de 20.9 a
21.6 millones. Este hecho refleja probablemente el agotamiento de la fron-
tera agrícola (por lo menos con el nivel tecnológico aplicado), por lo que para
aumentar la producción y disminuir las importaciones alimentarias en el
futuro –si ese fuera el propósito– habrá que imaginar nuevas políticas con
una estrategia que realmente estimule la productividad.

Al comparar la superficie cosechada de los cultivos básicos por entidad

federativa y régimen hídrico en los trienios 1992-1994 y de 2003-2005 se
observa una disminución de 184 500 hectáreas, que seguramente se cam-
biaron a otros fines o se dejaron de sembrar.
Los cambios en los cultivos de arroz, frijol, maíz y trigo en las áreas
de riego indican que la superficie cosechada se redujo en 662.6 mil hec-
táreas, pero aumentó 478 302 hectáreas en temporal, particularmente en
cártamo, cebada, maíz, sorgo y soya.
EL FINANCIAMIENTO AL SECTOR
En esta época, como en las anteriores, participan en el financiamiento a

las actividades del sector agropecuario diversas instituciones bancarias
(clasificadas como banca comercial y banca de desarrollo), y otros orga-
nismos formales (uniones de crédito, sofoles, etcétera), así como una gran
cantidad de personas físicas o morales que actúan por sí o como interme-
diarias del financiamiento que reciben los productores agrícolas, ganade-
ros, forestales o pesqueros. Así se deriva de la información aportada por el
VIII Censo Agropecuario y Forestal levantado en 2007.
En el discurso político y la manifestación de las preocupaciones de los
propios de diversas ramas productivas se presentan siempre los reclamos
de falta de financiamiento, denotando una falta de recursos crediticios y de
apoyos al sector. Es más, en las estadísticas ejidales y agropecuarias publi-
cadas recientemente se observa que una de las mayores inconformidades
de los productores se refiere a las dificultades para obtener financiamiento.
La evolución del crédito hacia las actividades primarias

Para ello, se recurre a la información que genera el Banco Central sobre
el financiamiento tanto de la banca comercial como la denominada de
desarrollo, fundamentalmente a partir de su sistema de estadística en la
página de la institución. Asimismo, se suma a esta información la repor-
tada por la Financiera Rural, cuya operación se inicia a partir de 2003, y
la de los FIRA, que vienen actuando desde 1954 en el apoyo de las activi-
dades primarias, sirviendo de respaldo a la banca privada y de desarrollo.

El financiamiento total del sistema bancario, 1989-2015

La información de 1989-2015 sobre la cartera total por tipo de banca
refleja una disminución global del sistema en la canalización de recursos
a la economía, lo cual se explica por la dificultad derivada, primero, de
la devaluación de 1994-1995, y después por la crisis bancaria que llevó a
una menor participación de la banca. Aparte, debe considerarse la cues-
tión de la banca de desarrollo, la cual se vio disminuida en sus operacio-
nes tanto por las dificultades fiscales del gobierno como por la política
de retiro de la actividad de fomento por parte del gobierno y la prioridad
que se le otorgaba a la empresa privada, propio de que se estableciera un
esquema de retirar a la banca de desarrollo del financiamiento al sector
agropecuario; especialmente la participación del Banco Nacional de Cré-
dito Rural y sustituir su acción por la participación de la banca comer-
cial, lo cual empezó a funcionar, pero con una fuerte inclinación hacia los
grandes productores, actitud propia de la banca privada que busca así
una mayor seguridad en sus operaciones. Sin embargo, posteriormente
también se vino abajo su participación en apoyo del sector, lo cual se verá
al analizar los resultados de los censos y otras estadísticas.
Gráfica 28.1. Saldo total de la banca comercial

y de desarrollo para el sector agropecuario
80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
1995
1996
1997
1999
2006
2015
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2007
2008
2009
2010
2013
2012
2011
2014
Comercial Desarrollo

El resultado en el periodo de análisis indica una baja sustantiva del

sistema bancario como se muestra en la gráfica 28.1. Las cifras consoli-
dadas de las dos bancas indican que el financiamiento decreció a una tasa
media anual de 2.1 por ciento en el periodo; la banca comercial lo hizo a
1.2 por ciento y la de desarrollo a 4.5 por ciento.
El ciclo de caída en la comercial abarca el periodo de 10 años (1995-
2004), y su recuperación alcanzó hasta 2008 (cuatro años) esperando
para 2009 una baja derivada de la menor actividad económica. La banca
de desarrollo muestra un desfasamiento de la comercial en el ciclo del
financiamiento, en tanto la segunda se recupera en 2005. La primera
se recupera ligeramente hasta 2008. La ausencia de la banca estatal
no fue cubierta por la presencia de la banca privada, y no es sino hasta
después de 2005 cuando parece darse este fenómeno como se aprecia en
la gráfica 28.1.
La segmentación de la serie, en términos de la alternancia en el go-
bierno, no refleja más que una tendencia a la menor participación del sis-
tema financiero en la economía, si se comparan los tramos de 2001-2009
con los niveles alcanzados en 1989-2000; en este último tramo se obser-
van tasas medias de crecimiento positivas en el sistema (1.7 por ciento) en
la banca comercial y de sólo 0.02 por ciento en la de desarrollo.
La tendencia y el comportamiento de la cartera vigente del sistema
bancario no difiere del total.
L A BANCA COMERCIAL Y SU APOYO AL SECTOR AGROPECUARIO
En el periodo de referencia el crecimiento de los recursos crediticios que

el sistema bancario canalizó al sector primario (agricultura, ganadería,
silvicultura y pesca) se ha caído a niveles sin precedentes entre 1995 y
2004; a partir de 2005 se inicia una nueva etapa con la Financiera Rural,
que tiende a mejorar la participación. Sin embargo, en 2009 las estima-
ciones tienden a reducirlo a mitad de año.
Por otra parte, el monto de recursos que los FIRA han destinado a so-
portar el apoyo del sector primario muestra una recuperación de 1999 a
2008, después de una grave caída en el periodo 1995-1998.

Después de 1995 la banca comercial sufre una disminución derivada

de la crisis financiera que tuvo la banca en general y es hasta 2005 que se
frena su disminución, al pasar de 2 172 mil millones de pesos a solamente
910 mil 713.6 millones de pesos entre 1994 y 2004; a partir de 2005 se
reactiva el crecimiento del crédito bancario. Sin embargo, aún está por
debajo del nivel alcanzado en 1999.
Por otro lado, en el sector agropecuario, cuya cartera en 1994 fue de
154 mil 340.3 millones de pesos, se observa una baja persistente hasta
llegar en 2006 a sólo 17 mil 503.5 millones de pesos y de 20 mil 425
millones en 2009. La participación relativa del sector en la cartera total
en moneda nacional de la banca comercial disminuyó de 6.4 por ciento a
sólo 1.5 por ciento.
La crisis financiera de 1995 impactó el financiamiento a toda la eco-
nomía y más en las actividades primarias al bajar de 154.3 a 20.4 miles
de millones de pesos entre 1994-2002. En los últimos siete años (2002 y
2009) se ha estabilizado en cerca de 21 mil millones de pesos el crédito
canalizado por la banca comercial a las actividades primarias.
La entrada en vigor del TLCAN y la apertura del mercado a las tierras
ejidales que se propuso en la nueva reforma agraria no movieron al alza
el financiamiento al sector; en la agricultura los recursos crediticios dis-
minuyen drásticamente entre 1994 a 2002 y a partir de ese año se detiene
su baja, pero no para recuperar los niveles anteriores a la entrada del
TLCAN, sino para sostenerse en un monto que no supera en promedio los
21 mil millones de pesos de 2003 a 2009.
Las actividades ganaderas que absorbían 42.6 por ciento de la cartera
agropecuaria de la banca comercial alcanzan en 2001 sólo 26.9 por ciento;
sin embargo, a partir de ese año se reactivan y en 2009 alcanzan ya 58.4
por ciento. En las actividades pesqueras, a diferencia de los demás secto-
res, se observa una tendencia ascendente, al pasar de tres por ciento en
1994 a prácticamente cinco por ciento en los últimos cinco años.
En términos generales, la apertura comercial y el TLCAN no generaron
una mayor canalización de financiamiento a las actividades primarias.

EL CRÉDITO DE LA BANCA DE DESARROLLO
La banca de desarrollo la forman un conjunto de instituciones bancarias

cuyos objetivos son aportar a diversos sectores económicos, desde la vi-
vienda, las obras de infraestructura de estados y municipios, la industria,
el comercio exterior y las actividades agropecuarias, entre otros. La par-
ticipación de esta banca en el sistema bancario alcanza 29.5 por ciento
en 1994 y 15.2 por ciento en 2009. En términos absolutos su cartera total
disminuye en 997 mil 848.2 millones de pesos en 1994 a sólo 241 mil
999.5 millones en 2009. La mayor actividad económica que se nos pro-
metió con la aplicación de políticas neoliberales y la apertura comercial
no se dio, así como tampoco se manifestó en un renglón tan sensible a los
cambios económicos, como lo es el financiamiento.
En esta evolución de la banca de desarrollo el crédito canalizado a las
actividades agropecuarias disminuyó de 44 mil 976.3 millones de pesos a
sólo 12 mil 400 millones de pesos entre 1994 y 2003, año en que se extin-
gue el sistema de crédito Banrural y surge la Financiera Rural. En ese
periodo la participación del sector agropecuario en la cartera total pasó de
4.5 por ciento en 1994 a 2.5 por ciento en 2003, lo que significa una baja en
su participación de dos puntos porcentuales y en más de 32 mil millones
de pesos.
La política de retiro del gobierno de la responsabilidad de fomento a
la producción agropecuaria influye seriamente en la baja observada en la
participación de la banca de desarrollo en esta tarea; por otra parte, las
modificaciones que sufrieron la Ley de Reforma Agraria y la abrogación
de la Ley General de Crédito Rural y otras leyes secundarias, así como el
nacimiento de la Financiera Rural, afectaron seriamente la base de or-
ganización que tenía el medio rural, especialmente en las organizaciones
del sector social.
Lo anterior se ve claramente en la información recogida por los censos
agropecuarios y ejidal, que a continuación se presentan.
Unidades de producción, con financiamiento

El número de unidades financiadas, tanto por la banca institucional como
por otros agentes, ha evolucionado de manera negativa en su cobertura

de 1991 a 2007, según el reporte de los datos censales; en 1991 el número

de unidades alcanzó 19.2 por ciento del total de las organizaciones que
realizaban actividades agropecuarias; proporción que bajó violentamente
a sólo el 3.9 por ciento en 2007.
En términos absolutos, la baja fue de 744 mil 400 a 159 mil 238 uni-
dades, lo cual representó una disminución de 78.6 por ciento, incluyendo
los acreditados con recursos del Pronasol, cuya cobertura alcanzó a más
de 325 mil 588 unidades apoyadas y de 63 por ciento descontando el Pro-
nasol.
Las instituciones bancarias que en 2007 se agrupaban en el renglón
de la banca comercial, otorgaban créditos a 270 mil 871 unidades, y ac-
tualmente; sólo lo hacen a 14 mil 318, otros bancos 77 mil 233 y hoy entre
Sofoles y uniones de crédito sólo a 15 mil 939 unidades; las otras fuentes
disminuyen de 118 mil 232 a 103 mil 492.
En tanto en la banca de desarrollo, integrada por el Sistema Banru-
ral Ahorra y por la Financiera Rural las unidades organizadas con finan-
ciamiento disminuyeron de 194.2 a sólo 28 mil unidades con este servicio.
Programa Solidaridad
El sistema denominado “Créditos a la palabra”, que otorgaba el Pronasol,
tuvo una cobertura superior a las 325 mil 588 unidades de producción, y
en su conjunto para algunos estados llegó a ser más importante que todo
el servicio de la banca institucionalizada y las entidades financieras que
participaban en la canalización del crédito al campo. Otra característica
fue su monto otorgado y el sistema de garantías, que prácticamente no
existió, por lo que la mayor parte de estos recursos fueron de recupera-
ción de buena fe y voluntaria, y de ahí su denominación “A la palabra”. Se
suponía que la recuperación se destinaría a obras de beneficio colectivo. En
realidad se trataba, desde nuestro punto de vista, de un mero paliativo,
para tener en paz a la gente ante el retiro de muchos de los programas
que antes los apoyaban.
Sin embargo, el número más importante de los acreditados de este
programa se localiza en las regiones centro, sur y sureste del país, cuya
característica es de alta densidad de productores con pequeños predios y
bajos niveles de bienestar en la mayor parte de su población.

La disminución de 1991 a 2007 significó dejar sin financiamiento a

más de 259 mil 574 unidades (sin considerar el programa Solidaridad); si
se considera Pronasol, el número se incrementa a 588 162 unidades, por
lo que la caída resulta más importante.
En términos de la regionalización que actualmente tiene la Finan-
ciera Rural, la menor baja en las unidades atendidas se presenta en el
centro y occidente y las más afectadas fueron la norte, sureste y sur con
disminuciones que representan entre el 78 y 65 por ciento del número de
unidades que contaron con financiamiento en 1991.
Tabla 26. Unidades con crédito por región y variación (1991-2007)
Unidades de producción con crédito Variación 1991-2007

Región Pronasol 1991
a
PNS Total 2007 Absoluta Relativa Total 1993 b
325 588 159 238 (259 574) (62) 418 812
Centro 73 950 31 901 (26 311) (45) 58 212
Noroeste 18 842 23 619 (32 494) (58) 56 113
Norte 37 081 14 504 (52 269) (78) 66 763
Occidente 21 600 34 009 (34 348) (50) 68 357
Sur 78 629 40 168 (74 547) (65) 114 715
Sureste 95 486 15 03 7 (39 615) (72) 54 652
UP AGROP y FORES – 4 069 957 193 462 5 3 876 495
a
Programa Nacional de Solidaridad.
b
Sin Solidaridad.
Fuente: Datos censales de 1991-2007 publicados por el INEGI.
La evolución de la banca de desarrollo

Al igual que en el sistema, la participación de la banca de desarrollo (Ban-
rural/Financiera Rural) el número de unidades con crédito disminuye de
manera importante, sin embargo esta baja no es pari passu en todos los
estados. Hay, en general, una tendencia a la concentración del crédito. En
1991, siete entidades concentraban 52 por ciento del crédito de la banca

de desarrollo y en 2007 el 61 por ciento de la actividad en la financiera se

localizaba en cinco estados.
La distribución por estados se observa en la siguiente tabla:
Tabla 27. Unidades financiadas por la banca comercial

y la banca de desarrollo (1991-2007)
Conceptos 1991 Conceptos 2007 Diferencia

Total unidades con actividad 3 876 496 Total de unidades con actividad 4 069 967 193 462
agropecuaria o forestal agropecuaria o forestal
Total de unidades con crédito 744 400 Total de unidades con crédito 169 238 586 162
Instituciones bancarias 270 871 Banca comercial 14 318 256 553
Banrural 194 294 Financiera rural 28 006 166 288
Otros bancos 77 233 Sofol 1 861 75 372
Otras instituciones financieras 37 310 Unión de crédito 14 078 23 232
Programa Solidaridad 325 588 Programa Solidaridad - 325 586
Otras fuentes 118 232 Otra fuente 103 492 14 740
No utilizaron crédito 3 132 096 No utilizaron crédito 3 910 719 778 624
Fuente: INEGI. Datos de los censos generales, respectivos.
Es indudable que todos estos cambios legislativos han afectado la

estructura de organización de productores del sector agropecuario, y su
capacidad para absorber crédito en forma organizada.
Un hecho fundamental es que hay una relación directa entre finan-
ciamiento y la existencia de grupos organizados de productores. Donde
hay organización es más fácil que opere una sana actividad crediticia
y la presencia de fuentes de crédito propicia mejores formas de orga-
nización de productores y que estas generen una actividad financiera
más sana.
De lo contrario solo se pueden desprender las siguientes conclusiones:
Si queremos establecer e impulsar una sana política de organiza-

ción que sea capaz de superar las debilidades de la muy pequeña
propiedad, sea ésta privada o social, se debe asegurar la presencia
de fuentes de crédito.

Por el contrario, si se quieren establecer operaciones sanas de crédi-

to; diversificadas y fuertes dentro de los pequeños y medianos pro-
ductores, es necesario asegurar que los acreditados tengan buenas
organizaciones de base, con capacidad de emprender ordenadamen-
te nuevos y más productivos proyectos, viables y rentables. En otras
palabras: dentro de un esquema de Desarrollo Rural que atienda a
los medianos y pequeños productores, es necesario darles todos los
elementos para que puedan organizarse adecuadamente, bien sea
por programas de motivación y capacitación, en los cuales se incluya
la asesoría sobre la operación de los nuevos proyectos a financiar.

CONCLUSIONES
Se ha pretendido demostrar los más sobresalientes esfuerzos realizados

por el Estado y los de la banca privada para canalizar sus posibilidades
de financiamiento hacia la producción agropecuaria. Asimismo, hemos
observado que la mayoría de estos esfuerzos han tenido resultados meno-
res a los esperados, al grado que el gobierno tuvo que suplir la ausencia
relativa del crédito de la banca privada, sin dejar por esto de manejar
todos los arbitrios a su alcance en el financiamiento de la producción
agrícola, ya sea directa o indirecta, como la creación de bancos o la cons-
trucción de presas y caminos, cuya importancia es capital en el desarro-
llo nacional.
Este impulso se ha establecido desde hace más de 100 años a partir
de la creación de la Caja de Préstamos para la Irrigación y Fomento de
la Agricultura, la Ley General de Crédito Agrícola, los bancos ejidales,
y la consolidación del Banco de México como institución monetaria.
Durante los años posteriores a la revolución en ningún momento ha
dejado de ser preocupación del Estado atender las necesidades de crédito
agrícola, mediante la promulgación de leyes favorables al sector como
la instauración de instituciones de promoción y apoyo a los productores
rurales.
Al amparo de estas leyes y pronunciamientos se han creado dife-
rentes instituciones que han desempeñado un importante papel en las
diversas etapas de nuestro desarrollo contemporáneo. Así surgieron el
Banco Agrícola, los bancos ejidales, el Banco Ejidal, el Fondo de Garan-
tía y Fomento, el Banco Agropecuario, la Financiera Rural y otras más.
Esta afirmación pone en relieve un aspecto de gravedad para el de-
sarrollo armónico del país, pues indica que el sector agrícola que atiende
la banca nacional se ha orientado más a los grandes propietarios y aque-
llos de las zonas de riego mientras atiende con dificultades a los peque-
ños agricultores y ejidatarios, quienes por su debilidad económica tienen

mayores necesidades de crédito, y han quedado en una situación de reza-

go en el aspecto crediticio productivo, frente al sector agrícola que atiende
la banca privada, lo cual atenta en forma indirecta contra los frutos de la
Reforma Agraria, la distribución del ingreso, el combate a la miseria y
que afecta una sana política de desarrollo económico, pues el atraso de
este sector que representa cerca del 50 por ciento de nuestra población
será una limitante muy poderosa para el proceso de industrialización y
desarrollo del país.
Esta atención prioritaria, al orientarse a productos de alta demanda
de comercio exterior, ha tenido tal significancia que su producción en di-
versas áreas ha conseguido un crecimiento ejemplar, al grado que muchos
de los programas de exportación han crecido en forma tal, que han servi-
do para equilibrar algunos rubros de la balanza negativa del sector en el
comercio exterior.
En el aspecto cualitativo de estos recursos, poco en realidad es lo
que se ha conseguido, pues el carácter de estas operaciones a plazos muy
cortos y con exceso de garantías, las hacen todavía más incompatibles con
las necesidades sociales de la pequeña producción agrícola y no propician
la inversión de bienes de capital, es decir, no constituyen una ayuda real
al productor.
Por otra parte, ante la ineficacia de la operación del crédito oficial, el
gobierno se ha visto en la necesidad de crear programas paralelos que
permitan a la población de bajos ingresos acceder a ciertas formas de
apoyo monetario en lugar del crédito, así se han creado programas como
“Crédito a la palabra”, “Progresa” y otros que han venido a sustituir la
ineficiencia de los programas crediticios.
La tendencia del Estado a facilitar dentro de sus financiamientos y
programas al crédito agrícola y fomentar su operación es una tendencia
sana económicamente, pero que resultará perjudicial si no se dirige de
manera adecuada y si no se cambia la actitud de los promotores de crédito
o apoyos económicos del banquero hacia un nuevo y más eficaz concepto
del crédito, el cual no esté basado única y exclusivamente sobre la garan-
tía material, sino que considere la calidad personal y moral de la persona
o asociaciones que, a pesar de tener los elementos de iniciativa, capacidad
de trabajo, tierra y honradez, sólo les falte el crédito para aumentar su

CONCLUSIONES 351
productividad e incorporarse al desarrollo. De otra manera se acentuará

y hará más peligrosa la contrastada y mala distribución del ingreso.
En este trabajo se observa que aparece permanentemente en los
distintos programas, planes de apoyo económico o crédito, la cara de la
deshonestidad; situación ante la cual el posible beneficiario tiene pocas
oportunidades de defenderse y aun de reclamar comportamientos indebi-
dos. Esto último es quizá el aspecto más importante y negativo de toda
esta política, pues frecuentemente se encuentran quejas y malas actua-
ciones y pillerías contra las cuales el pequeño agricultor no tiene otra
salida que aceptar que se le retire una parte importante del programa
de gobierno, en beneficio de políticas, partidos políticos o funcionarios,
con lo cual se rompe cualquier esquema de eficiencia en los recursos
invertidos.
Los primeros ideólogos de la Ley General de Crédito Agrícola, a prin-
cipios de la Revolución de 1910, señalaron la gravedad que representaba
este fenómeno en las operaciones crediticias, pues rompería cualquier
esquema de desarrollo que pudiera surgir con base en el crédito a la
inversión; no obstante su combate, esta situación no ha logrado ser eli-
minada con grave perjuicio de los recursos que se destinan al desarrollo
del campo.
Es indudable la impotencia de los campesinos ante esta situación; la
única salida puede ser la organización de los productores en verdaderas y
fuertes unidades de desarrollo. Para evitar esto se requiere establecer sis-
temas contables de supervisión estrecha del manejo de los fondos y de las
operaciones, así como la creación de una Contraloría Social y Financiera.
Se debe, por otra parte, impulsar la organización de instituciones
auxiliares del crédito, como las uniones, centrales de maquinaria y al-
macenes de depósito, cuya actuación es sumamente valiosa en la ope-
ración del crédito agrícola, al facilitar la intervención tanto de la banca
oficial como de la banca privada en el crédito agrícola. Asimismo, el Es-
tado debe buscar la organización de mejores sistemas de mercado de los
productos agrícolas, propiciando la organización de productores en coope-
rativas de servicios que tengan como función el mercadeo de sus produc-
tos, elevando así sus ingresos y por tanto su capacidad de pago, esencial
en el crédito agrícola.

El Estado, al cambiar la actitud de la banca privada, debe tratar de

vincular los dos sistemas de crédito agrícola bancario, el nacional y el
privado, propiciando que los sujetos sanos de crédito de la banca nacional
sean atendidos por los bancos privados, pues la agilidad de movimientos
de recursos y el mayor volumen de éstos que tiene la banca privada le
permitiría brindar una atención con mayores recursos y mejores oportu-
nidades.
Los bancos nacionales adoptan muchas veces la actitud “social” que a
la postre resulta lo contrario, tratar de atender al mayor número de acre-
ditados, aun cuando sea en forma rudimentaria, y no permitir al acredi-
tado realizar las operaciones necesarias para obtener una cosecha con
la cual pagar el crédito, quedándole a la postre la deuda contraída con el
banco.
Lo anterior queda confirmado por el hecho de que la banca privada
ha acudido con un crecimiento sostenido al financiamiento de la agricul-
tura, al grado de ser en la actualidad una de las principales fuentes de
crédito de este sector, y no se considera equívoco afirmar que el incre-
mento real del crédito agrícola bancario en los últimos 20 años se debe,
en forma primordial, a la mayor participación de la banca privada en el
financiamiento de la agricultura más productiva, la cual ha evoluciona-
do con dificultades y se enfrenta a problemas cada vez más complicados.
Esto es atribuible a la política del Estado de financiar a la agricultura
de manera indirecta mediante los programas de apoyo no crediticios, a
las obras de infraestructura y a los estímulos de bienestar, a las comu-
nicaciones, etcétera. También obedece a la tendencia clara del Estado a
financiar la industrialización del país y a las dificultades para la buena
administración en el crédito a la pequeña y mediana agricultura.
En este aspecto, el Estado debe olvidar un poco la industrialización y
canalizar más recursos hacia sus instituciones de crédito, para que, por
medio de créditos adecuados y oportunos, puedan elevar la productividad
y el nivel económico de aquellos productores que, sin capacidad de pago
actual, por falta de créditos adecuados y organización, sean atendidos
por la banca privada, dejando el campo para estos créditos a nuevos in-
dividuos que por falta de recursos de la banca nacional no hubieran sido
atendidos.

CONCLUSIONES 353
Saldo total de la banca comercial y de desarrollo para el sector agropecuario

70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
2001
2003
2004
2006
1999
2015
1998
2000
2005
2007
2008
2009
1995
1996
1997
2002
2010
2011
2012
2013
2014
Desarrollo Comercial
Al referirse a una sana política de crédito se elimina el subsidio que

en forma de crédito se acostumbra dar a agricultores sin capacidad actual
ni futura de pago, pues este tipo de subsidio disfrazado de crédito es per-
judicial, ya que al mismo tiempo que crea en el individuo un sentimiento
de irresponsabilidad no le resuelve su problema, lo sujeta a su miseria y
esconde ante los ojos del Estado una situación anormal que se debe resol-
ver por otros conductos.
La labor de las instituciones bancarias, tanto nacionales como priva-
das, no debe ser competitiva sino complementaria, atendiendo en un prin-
cipio a la descentralización del crédito nacional en instituciones sanas
que tengan cada día mayor participación del capital privado, que actúen
como instituciones de primer piso mediante las cuales la banca nacio-
nal, en un plano superior, pueda canalizar sus recursos de acuerdo con
la política del Estado, a través de descuentos o líneas de crédito pero sin
invertir directamente en su administración interna. Por otra parte, y de
urgente necesidad, es la fundación de un organismo especializado, con el
suficiente poder económico, que se encargue de capacitar, haciendo uso
de distintos medios promotores y del crédito, a aquellos sujetos que en

la actualidad, por sus distintas condiciones, no tienen capacidad de pago,

pues de esta manera se les habrá de transformar en sujetos de crédito que
puedan ser atendidos por el sistema bancario propuesto.
La tendencia final ha de ser la integración de un solo sistema de crédi-
to agrícola, mediante el cual el Estado coordine, regule, apoye y delimite
las funciones de las instituciones de crédito agrícola o de aquellas que lo
otorguen, sin pretender hacer alusión a un inmenso sistema burocrático
que en este caso sería sumamente perjudicial, sino a un sistema coordi-
nado mediante un Banco Central de Crédito Agrícola que tenga el control,
los recursos y la influencia necesaria para dirigir, apoyar y auxiliar la
política de crédito agrícola nacional, a través de disposiciones generales,
líneas de crédito o descuento y sin la intervención directa en la adminis-
tración interna de las instituciones. Sus recursos serían tanto nacionales
como privados y actuaría de común acuerdo y como auxiliar especializado
del Banco de México, a fin de coordinar sus acciones con la política credi-
ticia y monetaria del país.
En toda operación de crédito es necesario que haya confianza entre
las partes que participan en una operación de crédito. El gobierno ha
ideado una y mil formas para hacer que estas operaciones sean sanas,
que cumplan su cometido de servir a un objetivo de bienestar y desarrollo.
Sin embargo, uno de los graves problemas que se observa es una frecuen-
te falta de claridad en las operaciones.

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VILLEGAS H ERNÁNDEZ , Eduardo y Rosa María Ortega Ochoa (2002):
Sistema financiero mexicano, México, McGraw-Hill.
LEGISLACIÓN
Decreto relativo a la reorganización de la Comisión Monetaria (1925),

México, Impresora “El Bufete”.
Ley de Crédito Agrícola, Diario Oficial de la Federación (10 de febrero
de 1926).
Ley de Fomento Agropecuario, Diario Oficial de la Federación (2 de
enero de 1981).
Ley General de Crédito Rural, Diario Oficial de la Federación (5 de
abril de 1976).
Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Banca-
rios, de 1924 (1925), México, Impresora El Bufete.
Ley General de Instituciones de Crédito (1909). México, Tipografía de
la Oficina Impresora de Estampillas.

Ley que crea el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura,

Ganadería y Avicultura, Diario Oficial de la Federación (31 de di-
ciembre de 1954).
Ley sobre Almacenes Generales de Depósito (1900), México, Tipogra-
fía de la Oficina Impresora de Estampillas.
Ley sobre Refaccionarios, Diario Oficial de la Federación (29 de sep-
tiembre de 1924).
Ley y Escritura Constitutiva de la Nacional Financiera, S.A. (1985),
Copia simple de la Notaría núm. 41. / “Nacional Financiera 1934-
1984: Medio siglo de banca de desarrollo / Testimonio de sus directo-
res generales”, México, Nacional Financiera.

SIGLAS Y ACRÓNIMOS
Ade Acuerdo de Apoyo Inmediato a Deudores de la Banca

ANAGSA Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera, S.A.
Banagro Banco Nacional Agropecuario
Bancomext Banco Nacional de Comercio Exterior
BNCA Banco Nacional de Crédito Agrícola
Cetes Certificados de la Tesorería
DOF Diario Oficial de la Federación
FA Fomento Agrícola
FEFA Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios
Fega Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para
Créditos Agropecuarios
FIRA Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura
FMI Fondo Monetario Internacional
Fobaproa Fondo Bancario de Protección al Ahorro
Fofae Fideicomiso Fondo de Fomento Agropecuario en los Estados
Fondo Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Gana-
dería y Avicultura
Fopesca Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pes-
queras
GATT Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles
IFB Intermediarios Financieros Bancarios
IFNB Intermediarios Financieros No Bancarios
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
IPAB Instituto de Protección al Ahorro Bancario
LFA Ley de Fomento Agropecuario
Nafin Nacional Financiera
Procampo Programa de Apoyos Directos al Campo
Procapte Programa de Capitalización Temporal
Pronal Programa Nacional de Alimentación

Pronasol Programa Nacional de Solidaridad

SAG Secretaría de Agricultura y Ganadería
Sagarpa Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación
SAM Sistema Alimentario Mexicano
SATI Servicios de Asistencia Técnica Integral
Semarnap Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SIAP Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera
SRA Secretaría de la Reforma Agraria
Sofoles Sociedades Financieras de Objeto Limitado
Sofomes Sociedades Financieras de Objeto Múltiple
TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte
Udis Unidades de Inversión

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ESTUDIOS E INVESTIGACIONES

LA HISTORIA DEL CRÉDITO AGRÍCOLA EN MÉXICO

Sergio Reyes Osorio

Historia del crédito.indd 3 03/10/2016 21:50:25

La historia del crédito agrícola en México

D.R. © Honorable Cámara de Diputados

ISBN ( pdf en línea): 978-607-9423-97-7

ISBN edición impresa: 978-607-9423-96-4

Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable

Subdirectora de Difusión Editorial del cedrssa

Supervisión técnica de la edición

Formación de portada e interiores

Diseño de la portada de la colección

Las opiniones y conclusiones vertidas en esta publicación son responsabilidad exclusivamente

Impreso en México / Printed in Mexico

Sergio Reyes Osorio

Colección: Estudios e Investigaciones

CENTRO DE E STUDIOS PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE

Historia del crédito.indd 5 03/10/2016 21:50:26

Junta de Coordinación Política

Cuerpo Administrativo de la H. Cámara de Diputados

Comité del cedrssa

C entro de E studios para el D esarrollo R ural

1. Los primeros bancos 23

2. Las primeras leyes generales de instituciones de crédito 29

4. La caja de préstamos para obras de irrigación

5. El sistema bancario durante la revolución 59

Historia del crédito.indd 7 03/10/2016 21:50:27

9. La primera Ley de Crédito Agrícola,

10. La Ley General de Instituciones de Crédito

11. Las sucesivas leyes de crédito agrícola 103

12. La Ley General de Instituciones de Crédito

13. Organismos de apoyo 121

Historia del crédito.indd 8 03/10/2016 21:50:27

15. El Banco Nacional de Crédito Ejidal 135

16. Los fideicomisos del Gobierno Federal

17. El Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura,

18. El crédito bancario a partir de 1942 185

Historia del crédito.indd 9 03/10/2016 21:50:28

20. El Banco Nacional Agropecuario

21. Sistema Alimentario Mexicano

22. Nacionalización y privatización

23. Banco Nacional de Crédito Rural 271

Historia del crédito.indd 10 03/10/2016 21:50:28

24. La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio

25. Programa de Apoyos Directos al Campo 295

26. Alianza para el Campo 313

27. La Financiera Rural 323

28. La evolución del crédito al sector agropecuario,

Siglas y acrónimos 363

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El campo mexicano es un sector con reducido acceso al sistema financiero,

Historia del crédito.indd 13 03/10/2016 21:50:29

para tener acceso al crédito, a los insumos y a la infraestructura de apoyo

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pública agropecuaria, como lo fue en su momento la superficie relacio-

Héctor Hugo Olivares V.

Historia del crédito.indd 15 03/10/2016 21:50:30

El papel que desempeña la agricultura dentro del sistema económico de

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de producción y permite tener un desarrollo agrícola que pueda servir de

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Esta situación, y el hecho de que en los países en desarrollo haya una