Modulo de Governo e Administracao Publica

MANUAL DO CURSO DE LICENCIATURA EM
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
3º Ano
Disciplina: GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Código: ISCED32-CPOLCFE014
Total Horas/2o Semestre:115

Créditos (SNATCA): 5
Número de Temas: 6
STITUTO SUPER
INSTITUTO SUPERIOR DE CIÊNCIAS E EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA - ISCED

ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública
Direitos de autor (copyright)
Este manual é propriedade do Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED),

e contém reservados todos os direitos. É proibida a duplicação ou reprodução parcial ou
total deste manual, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (electrónicos, mecânico,
gravação, fotocópia ou outros), sem permissão expressa de entidade editora (Instituto
Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED).
A não observância do acima estipulado o infractor é passível a aplicação de processos

judiciais em vigor no País.
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED)

Direcção Académica
Rua Dr. Almeida Lacerda, No 212 Ponta - Gêa
Beira - Moçambique
Telefone: +258 23 323501
Cel: +258 82 3055839
Fax: 23323501
E-mail: isced@isced.ac.mz
Website: www.isced.ac.mz
i
Agradecimentos
O Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) e o autor do presente manual

agradecem a colaboração dos seguintes indivíduos e instituições na elaboração deste
manual:
Autor Benedito Manjate, Licen. em Administração Pública (UEM)
Coordenação Direcção Académica do ISCED
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED)

Design
Instituto Africano de Promoção da Educação a Distancia (IAPED)
Financiamento e Logística
Loide Cuminguena, Licen. em Administração Pública (UEM).
Revisão Científica e
Linguística
2016
Ano de Publicação
ISCED – BEIRA
Local de Publicação
ii
Índice
Visão geral 1
Benvindo ao Módulo de Governo e Administração Pública ..................................................... 1
Objectivos da Disciplina/Módulo
.................................................................................................................................................... 1
Quem deveria estudar este módulo? ........................................................................................ 2
Como está estruturado este módulo? ....................................................................................... 2
Ícones de actividade ................................................................................................................... 4
Habilidades de estudo ................................................................................................................ 4
Precisa de apoio? ....................................................................................................................... 7
Tarefas (avaliação e auto-avaliação) .......................................................................................... 8
Avaliação .................................................................................................................................... 9
TEMA I: CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 11
UNIDADE Temática 1.1 - Noção e diferentes sentidos (orgânico e material);

EXERCÍCIOS deste tema
UNIDADE Temática 1.2 - Fim da Administração Pública e Formas da actividade
administrativa;
- EXERCÍCIOS deste tema
UNIDADE Temática 1.4 - Modelos de Administração;
- A administração pública e as funções do Estado;
TEMA II: – CONCEITOS FUNDAMENTAIS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

UNIDADE Temática 2.1 - As Pessoas Colectivas Públicas;
2.1.1 Conceito de organização pública;
2.1.2 Preliminares;
2.1.3 Conceito de Pessoas Colectivas Públicas;
2.1.4 Espécies;
2.1.5 Regime jurídico das Pessoas Colectivas Públicas;
2.1.6 Atribuições e missões das Pessoas Colectivas Públicas: fins;
2.1.7 Órgãos das Pessoas Colectivas Públicas;
2.1.7.1 Noção.
2.1.8 Classificação dos órgãos.
UNIDADE Temática 2.2 - Serviços Públicos

2.2.1 Noção do serviço público;
2.2.1.1 Serviço público no sentido orgânico;
2.1.1.2 Serviço público no sentido material;
2.2.2 Classificação dos serviços públicos;
2.2.3 Princípios fundamentais do serviço público;
iii
2.2.4 Organização dos serviços públicos.

UNIDADE Temática 2.3 - Centralização e Descentralização administrativa; concentração e

desconcentração; delegação de poderes.
2.3.1 Centralização e descentralização: generalidades;
2.3.2 Conceito de descentralização;
2.3.3 As vantagens da descentralização;
2.3.4 As desvantagens da descentralização;
2.3.5 Centralização;
2.3.5.1 As vantagens da centralização;
2.3.5.2 As desvantagens da centralização;
2.3.6 Concentração e desconcentração;
2.3.7 A delegação de poderes.
TEMA III: A ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO GOVERNO

3. A Organização e Funcionamento do Governo
3.1 O Governo: caracterização;
3.1.1 Estrutura e funções do Governo;
3.1.2 Funcionamento do Governo;
3.1.3 Primeiro-Ministro e seu Gabinete
3.1.4 Ministérios.
TEMA IV:A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PERIFÉRICA DO ESTADO

4. A Administração Pública Periférica do Estado
4.1 A Administração Pública Periférica do Estado: noção e composição;
TEMA V: A ADMINISTRAÇÃO DIRECTA E INDIRECTA DO ESTADO

5.1 Conceito de Estado;
5.2 Administração Directa do Estado;
5.3 A Administração Indirecta do Estado;
5.3.1 Âmbito e objectivos da administracão indirecta do Estado;
3.3.2 Os Institutos Públicos;
5.3.2.1 Tipologia de institutos públicos e formas de sua extinção
5.3.3 Empresas Públicas
iv
Visão geral
Benvindo à Disciplina/Módulo de Administração

Pública Comparada
Objectivos do Módulo
Ao terminar o estudo deste módulo de Governo e Administração

Pública, o estudante deverá ser capaz de compreender o estudo
do sistema de governo e administração pública, considerando os
seus princípios e conceitos fundamentais, bem como a sua
estrutura institucional e organizatória, com especial enfoque para
Moçambique.
De forma específica, deverá:
 Compreender as diferentes acepções da Administração

Pública, tendo em atenção a sua inserção no tempo e
espaço;
 Abordar os conceitos fundamentais da organização
Objectivos
administrativa;
Específicos
 Conhecer o domínio científico das Pessoas Colectivas
Públicas, descentralização e desconcentração
administrativas;
 Explicar os princípios fundamentais do sector público e a
sua organização;
 Dominar e relacionar os modelos de descentralização e
enquadrá-los no contexto moçambicano.
 Descrever a organização e funcionamento do Governo no
contexto moçambicano.
1
Quem deveria estudar este módulo
Este Módulo foi concebido para estudantes do 3º ano do curso de

licenciatura em Administração Pública do ISCED. Poderá ocorrer,
contudo, que haja leitores que queiram se actualizar e consolidar
seus conhecimentos nessa disciplina, esses serão bem vindos, não
sendo necessário para tal se inscrever. Mas poderá adquirir o
manual.
Como está estruturado este módulo
Este módulo de Governo e Administração Pública, para estudantes

do3º ano do curso de licenciatura em Administração Pública, à
semelhança dos restantes do ISCED, está estruturado como se
segue:
Páginas introdutórias
 Um índice completo.
 Uma visão geral detalhada dos conteúdos do módulo,

resumindo os aspectos-chave que você precisa conhecer para
melhor estudar. Recomendamos vivamente que leia esta
secção com atenção antes de começar o seu estudo, como
componente de habilidades de estudos.
Conteúdo desta Disciplina / módulo
Este módulo está estruturado em Temas. Cada tema, por sua vez
comporta certo número de unidades temáticas ou simplesmente
unidades,. Cada unidade temática se caracteriza por conter uma
introdução, objectivos, conteúdos.
No final de cada unidade temática ou do próprio tema, são
2
incorporados antes o sumário, exercícios de auto-avaliação, só

depois é que aparecem os exercícios de avaliação.
Os exercícios de avaliação têm as seguintes caracteristicas: Puros

exercícios teóricos/Práticos, Problemas não resolvidos e
actividades práticas, incluíndo estudos de caso.
Outros recursos
A equipa dos académicos e pedagogos do ISCED, pensando em si,

num cantinho, recóndito deste nosso vasto Moçambique e cheio
de dúvidas e limitações no seu processo de aprendizagem,
apresenta uma lista de recursos didácticos adicionais ao seu
módulo para você explorar. Para tal o ISCED disponibiliza na
biblioteca do seu centro de recursos mais material de estudos
relacionado com o seu curso como: Livros e/ou módulos, CD, CD-
ROOM, DVD. Para elém deste material físico ou electrónico
disponível na biblioteca, pode ter acesso a Plataforma digital
moodle para alargar mais ainda as possibilidades dos seus
estudos.
Auto-avaliação e Tarefas de avaliação
Tarefas de auto-avaliação para este módulo encontram-se no final

de cada unidade temática e de cada tema. As tarefas dos
exercícios de auto-avaliação apresntam duas caracteristicas:
primeiro apresentam exercícios resolvidos com detalhes. Segundo,
exercícios que mostram apenas respostas.
Tarefas de avaliação devem ser semelhantes às de auto-avaliação

mas sem mostrar os passos e devem obedecer o grau crescente de
dificuldades do processo de aprendizagem, umas a seguir a outras.
Parte das terefas de avaliação será objecto dos trabalhos de
3
campo a serem entregues aos tutores/doceentes para efeitos de

correcção e subsequentemente nota. Também constará do exame
do fim do módulo. Pelo que, caro estudante, fazer todos os
exrcícios de avaliação é uma grande vantagem.
Comentários e sugestões
Use este espaço para dar sugestões valiosas, sobre determinados

aspectos, quer de natureza científica, quer de natureza diadáctico-
Pedagógica, etc, sobre como deveriam ser ou estar apresentadas.
Pode ser que graças as suas observações que, em goso de
confiança, classificamo-las de úteis, o próximo módulo venha a ser
melhorado.
Ícones de actividade
Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas

margens das folhas. Estes icones servem para identificar
diferentes partes do processo de aprendizagem. Podem indicar
uma parcela específica de texto, uma nova actividade ou tarefa,
uma mudança de actividade, etc.
Habilidades de estudo
O principal objectivo deste campo é o de ensinar aprender a

aprender. Aprender aprende-se.
Durante a formação e desenvolvimento de competências, para

facilitar a aprendizagem e alcançar melhores resultados, implicará
empenho, dedicação e disciplina no estudo. Isto é, os bons
resultados apenas se conseguem com estratégias eficientes e
eficazes. Por isso é importante saber como, onde e quando
estudar. Apresentamos algumas sugestões com as quais esperamos
4
que caro estudante possa rentabilizar o tempo dedicado aos

estudos, procedendo como se segue:
1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de

leitura.
2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida).
3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e

assimilação crítica dos conteúdos (ESTUDAR).
4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua

aprendizagem confere ou não com a dos colegas e com o padrão.
5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou

as de estudo de caso se existirem.
IMPORTANTE: Em observância ao triângulo modo-espaço-tempo,

respectivamente como, onde e quando...estudar, como foi referido
no início deste item, antes de organizar os seus momentos de
estudo reflicta sobre o ambiente de estudo que seria ideal para si:
Estudo melhor em casa/biblioteca/café/outro lugar? Estudo
melhor à noite/de manhã/de tarde/fins de semana/ao longo da
semana? Estudo melhor com música/num sítio sossegado/num
sítio barulhento!? Preciso de intervalo em cada 30 minutos, em
cada hora, etc.
É impossível estudar numa noite tudo o que devia ter sido

estudado durante um determinado período de tempo; Deve
estudar cada ponto da matéria em profundidade e passar só ao
seguinte quando achar que já domina bem o anterior.
Privilegia-se saber bem (com profundidade) o pouco que puder ler

e estudar, que saber tudo superficialmente! Mas a melhor opção é
juntar o útil ao agradável: Saber com profundidade todos
conteúdos de cada tema, no módulo.
5
Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por

tempo superior a uma hora. Estudar por tempo de uma hora
intercalado por 10 (dez) a 15 (quinze) minutos de descanso
(chama-se descanso à mudança de actividades). Ou seja que
durante o intervalo não se continuar a tratar dos mesmos assuntos
das actividades obrigatórias.
Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalhjo intelectual

obrigatório, pode conduzir ao efeito contrário: baixar o rendimento
da aprendizagem. Por que o estudante acumula um elevado
volume de trabalho, em termos de estudos, em pouco tempo,
criando interferência entre os conhecimento, perde sequência
lógica, por fim ao perceber que estuda tanto mas não aprende, cai
em insegurança, depressão e desespero, por se achar injustamente
incapaz!
Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma

avaliação. Aprenda a ser estudante de facto (aquele que estuda
sistemáticamente), não estudar apenas para responder a questões
de alguma avaliação, mas sim estude para a vida, sobre tudo,
estude pensando na sua utilidade como futuro profissional, na área
em que está a se formar.
Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que

matérias deve estudar durante a semana; Face ao tempo livre que
resta, deve decidir como o utilizar produtivamente, decidindo
quanto tempo será dedicado ao estudo e a outras actividades.
É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será

uma necessidade para o estudo das diversas matérias que
compõem o curso: A colocação de notas nas margens pode ajudar
a estruturar a matéria de modo que seja mais fácil identificar as
partes que está a estudar e Pode escrever conclusões, exemplos,
vantagens, definições, datas, nomes, pode também utilizar a
6
margem para colocar comentários seus relacionados com o que

está a ler; a melhor altura para sublinhar é imediatamente a seguir
à compreensão do texto e não depois de uma primeira leitura;
Utilizar o dicionário sempre que surja um conceito cujo significado
não conhece ou não lhe é familiar;
Precisa de apoio?
Caro estudante, temos a certeza que por uma ou por outra razão, o
material de estudos impresso, lhe pode suscitar algumas dúvidas
como falta de clareza, alguns erros de concordância, prováveis
erros ortográficos, falta de clareza, fraca visibilidade, páginas
trocadas ou invertidas, etc). Nestes casos, contacte os seriços de
atendimento e apoio ao estudante do seu Centro de Recursos (CR),
via telefone, sms, E-mail, se tiver tempo, escreva mesmo uma carta
participando a preocupação.
Uma das atribuições dos Gestores dos CR e seus assistentes

(Pedagógico e Administrativo), é a de monitorar e garantir a sua
aprendizagem com qualidade e sucesso. Dai a relevância da
comunicação no Ensino a Distância (EAD), onde o recurso as TIC se
torna incontornável: entre estudantes, estudante – Tutor,
estudante – CR, etc.
As sessões presenciais são um momento em que você caro

estudante, tem a oportunidade de interagir fisicamente com staff
do seu CR, com tutores ou com parte da equipa central do ISCED
indigetada para acompanhar as sua sessões presenciais. Neste
período pode apresentar dúvidas, tratar assuntos de natureza
pedagógica e/ou admibistrativa.
O estudo em grupo, que está estimado para ocupar cerca de 30%

do tempo de estudos a distância, é muita importância, na medida
em que permite lhe situar, em termos do grau de aprendizagem
7
com relação aos outros colegas. Desta maneira ficar’a a saber se

precisa de apoio ou precisa de apoiar aos colegas. Desenvolver
habito de debater assuntos relacionados com os conteúdos
programáticos, constantes nos diferentes temas e unidade
temática, no módulo.
Tarefas (avaliação e auto-avaliação)
O estudante deve realizar todas as tarefas (exercícios, actividades e

autoavaliação), contudo nem todas deverão ser entregues, mas é
importante que sejam realizadas. As tarefas devem ser entregues
duas semanas antes das sessões presenciais seguintes.
Para cada tarefa serão estabelecidos prazos de entrega, e o não

cumprimento dos prazos de entrega, implica a não classificação do
estudante. Tenha sempre presente que a nota dos trabalhos de
campo conta e é decisiva para ser admitido ao exame final da
disciplina/módulo.
Os trabalhos devem ser entregues ao Centro de Recursos (CR) e os

mesmos devem ser dirigidos ao tutor/docente.
Podem ser utilizadas diferentes fontes e materiais de pesquisa,

contudo os mesmos devem ser devidamente referenciados,
respeitando os direitos do autor.
O plágio1 é uma viloção do direito intelectual do(s) autor(es). Uma

transcrição à letra de mais de 8 (oito) palavras do testo de um
autor, sem o citar é considerado plágio. A honestidade, humildade
científica e o respeito pelos direitos autoriais devem caracterizar a
realização dos trabalhos e seu autor (estudante do ISCED).
1
Plágio - copiar ou assinar parcial ou totalmente uma obra literária, propriedade
intelectual de outras pessoas, sem prévia autorização.
8
Avaliação
Muitos perguntam: Com é possível avaliar estudantes à distância,

estando eles fisicamente separados e muito distantes do
docente/turor!? Nós dissemos: Sim é muito possível, talvez seja
uma avaliação mais fiável e concistente.
Você será avaliado durante os estudos à distância que contam com

um mínimo de 90% do total de tempo que precisa de estudar os
conteúdos do seu módulo. Quando o tempo de contacto presencial
conta com um máximo de 10%) do total de tempo do módulo. A
avaliação do estudante consta detalhada do regulamentada de
avaliação.
Os trabalhos de campo por si realizaos, durante estudos e

aprendizagem no campo, pesam 25% e servem para a nota de
frequência para ir aos exames.
Os exames são realizados no final da cadeira disciplina ou modulo e

decorrem durante as sessões presenciais. Os exames pesam no
mínimo 75%, o que adicionado aos 25% da média de frequência,
determinam a nota final com a qual o estudante conclui a cadeira.
A nota de 10 (dez) valores é a nota mínima de conclusão da

cadeira.
Nesta cadeira o estudante deverá realizar pelo menos 2 (dois)

trabalhos e 1 (um) (exame).
Algumas actividades praticas, relatórios e reflexões serão utilizados

como ferramentas de avaliação formativa.
Durante a realização das avaliações, os estudantes devem ter em

consideração a apresentação, a coerência textual, o grau de
cientificidade, a forma de conclusão dos assuntos, as
9
recomendações, a identificação das referências bibliográficas

utilizadas, o respeito pelos direitos do autor, entre outros.
Os objectivos e critérios de avaliação constam do Regulamento de

Avaliação.
10
TEMA – I: INTRODUÇÃO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .
UNIDADE Temática 1.1 - Noção e diferentes sentidos (orgânico e material);
UNIDADE Temática 1.2 - Fim da Administração Pública e Formas da actividade

administrativa;
UNIDADE Temática 1.3 - Modelos de Administração.
UNIDADE Temática 1.1. Noção e diferentes sentidos (orgânico e material)
Introdução
Compreender a Administração, de forma geral, se afigura tarefa de todos nós,

visto que ela se insere no contexto do nosso quotidiano. Todavia, ao
acrescentar-lhe a expressão “Pública” remete-nos a uma amplitude na sua
abordagem. Senão vejamos:
A administração consiste na função de se conseguir alcançar certos e
determinados objectivos, através de uma organização, cooperação,
responsabilização e combinação de meios humanos, materiais e financeiros, o
que pressupõe fazer as coisas por meio de pessoas e de maneira eficiente e
eficaz. Ora, a acepção Administração Pública nos vai remeter a análise de
aspectos positivos de determinada gestão pública e sua possível aplicação em
outras realidades, regiões, países. A realidade de cada país e sua situação
deve ser um dos critérios a ser levado
11
em consideração na análise da aplicabilidade de programas, projectos e

serviços em diferentes contextos.
Ao completar esta unidade, o estudante deverá ser capaz de:
o Compreender as diferenças existentes entre a função administrativa

do Estado e Administração Pública;
Objectivos
o Explicar o conceito de Administração Pública nos vários sentidos
específicos
(orgânico ou subjectivo e material ou objectivo);
o Entender e aplicar na prática as funções da Administração pública.
1.1.1 Administração Pública – os vários sentidos
O foco da administração pública encontra-se na prestação de serviços

públicos. Além dos serviços tradicionais (municipal, cuidados de saúde, escola,
serviços de transporte etc.), eles também incluem algumas actividades de
administração "clássicos" em países avançados, como a emissão de licenças,
autorizações, documentos, certificados, fornecendo informações etc. Um
número de essas actividades não são mais vistos como um domínio exclusivo
do Estado. Algumas experiências mostram que muitas tarefas operacionais,
profissionais de tomada de decisão, execução de supervisão, testes, etc.
podem ser descentralizadas e transferidas para o auto-governo ou entidades
privadas.
A complexidade da organização social e da vida em colectividade torna

urgente a criação de organismos cuja finalidade seja a de proporcionar a cada
um de nós os meios adequados à satisfação das nossas necessidades,
individuais e colectivas. Estes
12
organismos podem estar na dependência directa do Estado ou, não o

estando, prosseguirem, mesmo assim, a satisfação das necessidades da
colectividade. Deste modo, e de acordo com CARVALHEDA (1992), a
Administração Pública seria, em sentido lato, o conjunto de actividades
conduzidas pelo Estado e por outros organismos públicos que,
directa ou indirectamente visam o emprego racional dos meios adequados à

satisfação das necessidades colectivas. Assim considerada, a Administração
Pública englobaria toda a actividade do Estado.
De forma mais restrita, a Administração Pública reside, apenas, nas

actividades conduzidas pelo Estado e pelas restantes entidades públicas, com
o objectivo de satisfazer as necessidades colectivas de segurança e bem-estar.
Portanto, objectivando o conceito de Administração Pública, há que ressalvar

a ambiguidade nele existente, donde se pode aferir que, a Administracão
Pública será:
o A actividade conduzida pelo Estado e pelos outros orgãos, no sentido

de assegurar a satisfação das necessidades colectivas, ou
o O conjunto de órgãos cuja actuação permita a satisfação daquelas

necessidades.
Desta dicotomia, resultam os conceitos de Administração Pública em sentido

material e em sentido orgânico.
Assim sendo, fala-se de Administração Pública em sentido material, quando

se atende às actividades desenvolvidas com o objectivo de satisfazer as
necessidades colectivas.
Por sua vez, o conceito de Administração Pública em sentido orgânico

contempla o conjunto de entidades e organismos cuja actividade permite a
satisfação das necessidades colectivas.
13
A Administração Pública será, portanto, “ou o conjunto de serviços,

organismos e entidades – administração pública em sentido orgânico ou
subjectivo – que actuam por forma disciplinada, regular e contínua para cabal
satisfação das necessidades colectivas – administração pública em sentido
material ou objectivo...”2
1.1.2 Administração Pública em Sentido Material
Anteriormente, referimo-nos ao que se podia designar Administração Pública:

o O conjunto de operações e decisões desenvolvidas por diversas
entidades, públicas e privadas, com o objectivo de satisfazer
necessidades colectivas; nisto consistirá a Administração Pública em
sentido material;
o O conjunto de órgãos e instituições que desenvolvem aquelas
actividades; este aspecto corresponderia à Administração Pública em
sentido orgânico.
Ora, de acordo com MACIE (2012), a Administração Pública corresponde à
actividade desenvolvida pelos órgãos, serviços e agentes do Estado mediante
a emanação de actos concretos e executórios para a prossecução directa,
indirecta, contínua, regular e imediata do interesse público. Se se assumir que
a Administração Pública é desenvolvida não só pelo Estado, como também
por outras entidades públicas diferentes dele em termos jurídicos, e/ou pelas
entidades privadas que exercem poderes públicos para tal conferidas por
concessão.
Portanto, a Administração Pública, em sentido material refere-se a actividade

típica dos organismos e indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do
poder político, desempenham em nome da colectividade a tarefa de
promover à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem estar económico e social, nos termos estabelecidos
2
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 3ª edição, 2008.
14
pela legislação aplicável. Isto pressupõe dizer que a administração pública se

vincula à lei e a técnica.
1.1.3 Administração Pública em Sentido Orgânico

Quando se fala de Administração Pública pensamos, imediatamente, no
conjunto de tarefas que, coerentemente relacionadas, asseguram a segurança
e o bem-estar, social e material, das populações de um país ou região.
Todavia, não é possível dissociar tais tarefas dos órgãos que as desempenham
e, pensar nos órgãos que desempenham aquelas funções é pensar no sentido
orgânico que a Administração Pública pode assumir.
Desta feita, tal como Diogo Freitas do Amaral (2008: 34) se refere, podemos
entender a Administração Pública em sentido orgânico como o sistema de
órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas
colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação
regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-
estar.
É importante referir que este sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado

distingue-se dos órgãos, serviços e agentes do poder legislativo e judicial, que
também tem a sua administração, neste caso, administração parlamentar 3 e
administração da justiça, respectivamente.
Em suma, a Administração Pública é o conjunto de órgãos e serviços públicos

que asseguram a realização de actividades administrativas, visando a
satisfação de necessidades colectivas.
3
A administração parlamentar é regida pela Lei número 31/2009, de 29 de Setembro, que
regula a orgânica geral da Assembleia da República.
15
Sumário
Nesta Unidade temática 1.1 estudamos e discernimos o contexto de

abordagem da Administração Pública, nos sentidos material e orgânico, em
que a sua essência se volta ao conjunto de órgãos e serviços públicos que
asseguram a realização de actividades administrativas, visando a satisfação de
necessidades colectivas.
Vimos, igualmente, que a concepção de administração pública como serviço

ao público não significa, por outro lado, uma negação do poder, componente
autoritária da administração pública. Este compreende tarefas no domínio da
segurança e ordem interna, regulação e aplicação do cumprimento de
obrigações legais, a aplicação de ferramentas de supervisão administrativa, a
imposição e execução de sanções dentro dos limites da autoridade
administrativa etc.
O conteúdo material e extensão das tarefas e dos serviços públicos dependem

de como a importância de automatismos sociais e a extensão da intervenção
do Estado é vista em um período específico, como o equilíbrio entre a
liberdade de um indivíduo e sua responsabilidade para si mesmo, por um lado
e cuidado solidário da comunidade humana para um indivíduo e
responsabilidade para ele, por outro lado operar. Esta é uma questão de
protecção e execução de interesses e valores reconhecida pela maioria
decisiva dos cidadãos.
As características básicas da administração pública compreendem o

conhecimento dos objectivos heterogéneos e muitas vezes contraditórias que
ele é obrigado a defender. No presente período, de principais mudanças
sociais e as novas exigências que devem ser garantidos apesar dos recursos
financeiros e humanos limitados, a política pública é exposta muito mais à
pressão, para fazer a selecção responsável dos objectivos prioritários e
16
redefinir tarefas e funções da administração pública em conformidade com o

interesse geral. Um diálogo profissional e política permanente são
fundamentais para o processo de definição dessas tarefas e funções, levando
a novas soluções económicas, legais e outras.
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO
1. Defina a Administração Pública nos dois sentidos (material e orgânico).

2. Distingue e caracterize os dois sentidos, dando exemplos.
3. A Administração Pública serve o interesse público e na sua actuação respeita os
direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos. Fundamenta.
4. Refira-se à necessidade de criação de organismos cuja finalidade seja a de
proporcionar a cada um de nós os meios adequados à satisfação das nossas
necessidades, individuais e colectivas;
UNIDADE Temática 1.2. Evolução e Fim da AdministraçãoPública
Introdução
A Administração Pública se liga ao interesse público e às necessidades sociais,

valendo-se, para tanto, de toda a sua estrutura administrativa, directa ou
indirecta, bem como das ferramentas que a legislação lhe permite utilizar.
Assim, para cumprir a função administrativa, sempre direccionada ao
interesse público, o Estado se vale de certas prerrogativas que lhes são
asseguradas pela lei. Todavia, tais prerrogativas instrumentais devem ser
utilizadas no limite suficiente para o cumprimento dos fins a que se destinam
17
o Descrever as fases da evolução da Administração Pública;
o Entender o fim prosseguido pela Administração Pública;

Objectivos
específicos o Explicar os fins da Administração Pública na sua relação com os
interesses sociais.
1.2 A Evolução da Actividade Administrativa
Tendo assumido que a Administração Pública é a máquina que visa a

prossecução das actividades do Estado, de certeza que você concluiu que os
dois termos têm evoluído de forma paralela. É nesta tendência que a
Administração Pública assumiu diversas configurações e actuações ao longo
do tempo, acompanhando a dinâmica e a natureza dos Estados.
Fazendo uma análise desse percurso histórico vai entender que o dinamismo
da vida foi coberto em três fases essenciais, a saber:
1ª Fase: Administração Pública da Discricionariedade

Esta fase remonta desde o surgimento dos Estados até ao fim das
Monarquias absolutas, nos finais do século XIX, e apresenta as seguintes
características:
 Era uma administração fortemente centralizada, reflectindo a

natureza do poder político então vigente, que eram as monarquias
absolutas já citadas, que se baseavam, fundamentalmente no
princípio de Subserviência e lealdade, portanto:
 Os súbditos deviam pagar tributos regulares ao rei;
18
 Os agentes administrativos do Rei eram designados por servos do Rei

e gozavam de um estatuto especial;
 O acesso aos bens e ou serviços públicos era uma retribuição

merecida aos súbditos bem comportados, isto é, àqueles que
demonstravam lealdade ao Rei e pagavam tributo com regularidade.
Como pode notar, com as características aqui apresentadas, facilmente se

conclui que, rigorosamente, nesta fase não havia Administração Pública, mas
sim, uma Administração Real.
2ª Fase: Administração Pública da legalidade

Esta surgiu nos finais do Século XIX, com a queda das monarquias absolutas e
o advento das repúblicas. Apresenta as seguintes características:
 A Administração Pública passa a ser regida por normas próprias,
(normas administrativas), resultantes do surgimento de um Estado de
direito, isto é, ultrapassando a fase em que a lei era o Rei;
 Passam a existir funcionários públicos, que devem lealdade às normas
e ao Estado e jamais ao Rei,
 Os antigos súbditos evoluem para a categoria de cidadãos e, como tal,
passam a usufruir de direitos, incluindo políticos, dentre os quais se
destacam os direitos de eleger e ser eleito,
 Os cidadãos passam a pagar impostos ao Estado, em vez dos
anteriores tributos, pagos ao Rei.
3ª Fase: Administração Pública Sociedade Anónima (SA)

Esta é a fase mais moderna e altamente avançada da evolução da
Administração Pública, apresentando as seguintes características:
19
 A satisfação das necessidades públicas deixa de ser uma recompensa

tal como foi na 1ª fase, deixando de ser um direito como foi na 2ª e
passa a ser uma exigência dos cidadãos. Estas exigências resultam do
alto nível de consciência cívica dos cidadãos, que sabem que o Estado
e a Administração Pública foram criados para satisfazer as
necessidades públicas (dos cidadãos).
 São igualmente os cidadãos que elegem os governantes, estes para os
servirem e pagam impostos para financiar as actividades da
Administração Pública e por último, são também eles os clientes que
adquirem os bens e serviços produzidos pela Administração Pública.
É por estas razões que os cidadãos, nesta fase, sentem-se como sendo uma
espécie de accionistas e simultaneamente clientes da Administração Pública;
daí se justifique a razão de fazerem exigências,
 É uma Administração Pública voltada para o alcance dos resultados

que satisfazem as exigências dos cidadãos, de forma eficiente e eficaz,
 É uma Administração que, em princípio, deve ser menos
burocratizada, para simplificar os procedimentos, com uma estrutura
simplificada e altamente profissionalizada.
1.2.1 Fim da Administração Pública (a prossecução do interesse público) e

formas da actividade administrativa
Tal como dissemos atrás, ao falarmos em administração pública tem-se

presente todo o conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é
assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços
organizados e mantidos por esta. É por esta e outras razões que onde quer
que exista e se manifeste uma necessidade colectiva, aí irá surgir um serviço
público destinado a satisfazê-la, em nome e no interesse da colectividade.
Da assumpção acima e, tal como se refere FREITAS DO AMARAL (2008:27) a

Administração Pública prossegue o
20
interesse público, como fundamento de toda e qualquer actividade sua.
Por esta via, olhando para o nosso contexto moçambicano e à luz do artigo
249, n◦s 1 e 2 da Constituição da República de Moçambique (2004) “A
Administração Pública serve o interesse público e na sua actuação respeita os
direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos.
Os órgãos da Administração Pública obedecem à Constituição e à lei e actuam
com respeito pelos princípios da igualdade, da imparcialidade, da ética e da
justiça”.
Isto, quer em outras palavras dizer que a acção da actividade administrativa é

neutra e desinteressada, com responsabilidade técnica e legal pela execução,
colocando em prática as opções fundamentais pela função política. Neste
contexto, o interesse público é absolutamente indissociável a qualquer
actividade administrativa, independentemente de quem for a levá-la a cabo,
deixando o interesse público superior a qualquer interesse privado. Ademais,
fica claro que a Administração Pública é detentora de meios de acção
administrativa para a prossecução do interesse público de segurança, cultura
e bem-estar, diferentemente dos privados:o poder administrativo.
A administração pública que funcione bem deve proporcionar condições para

a prosperidade público e privada através da criação de uma infra-estrutura
ideal e racional por meio da modernização de redes de comunicação, sistemas
de serviços de informação para os cidadãos e das empresas, através do
fornecimento de assistência profissional para autoridades de governo próprio
bem como através do apoio aos investimentos em interesse público etc.
Assim, uma forma racional e eficaz para o funcionamento da administração

moderna (pública) é um pré-requisito substancial e insubstituível para o
crescimento económico e desenvolvimento social.
Outra função importante da administração pública é assegurar e fortalecer as

instituições e os mecanismos
21
democráticos. Duas principais direcções do desenvolvimento da democracia

política podem ser mencionados aqui:
a) para o fortalecimento de instituições e mecanismos da democracia

representativa, e também
b) para o desenvolvimento de instituições e mecanismos de democracia

participativa, ou seja, a participação directa dos cidadãos e suas organizações
na gestão e na administração do Estado.
A avaliação da administração pública depende do cumprimento das suas

tarefas e funções, isto é, como ele contribui para assegurar tarefas sociais e
objectivos. O que é importante são os resultados de suas actividades (ou não-
actividades). Em seguida, há uma questão de como adequada é a sua
organização interna para o desempenho das suas funções, bem como para o
suporte da sua eficácia externa.
1.2.2 Orientação para proteger os interesses públicos como o ponto de

partida
Assumimos que as funções e tarefas da administração pública podem e

devem ser derivadas de interesses públicos identificados e reconhecidos
desde os de proteger que são a razão de sua própria existência. A maneira em
que os interesses gerais ou públicos são aceites e satisfeitos é uma secção
transversal de tradições históricas, a fase de desenvolvimento concreto da
respectiva sociedade, a estrutura institucional existente da administração
pública, bem como a ênfase política aplicada.
A orientação da administração pública no sentido de garantir o interesse

público pode ser entendida como a sua direcção para a solução de problemas
concretos dos cidadãos individuais e grupos populacionais e no sentido de
garantir o funcionamento da sociedade como um todo. A este respeito, a
administração pública está interligada com a ordem pública, cujo objectivo é
identificar, expressar e reconhecer os interesses públicos e de escolher os
22
meios adequados de satisfazê-las. Naturalmente, o processo de identificação,

reconhecimento e os interesses públicos satisfatórios é sempre influenciada
pela interpretação política e ideologicamente afectada.
Os interesses públicos identificados e reconhecidos podem se tornar uma boa

base para diferenciar as funções da administração pública. Neste sentido,
mudanças significativas ocorrem, regra geral, em conexão com a reforma
económica, democratização política e com a protecção dos direitos humanos
e liberdades fundamentais.
1.2.3 Distinção entre administração pública e administração privada
Tanto a Administração Pública, quer a privada consistem numa acção humana

visando prosseguir certos e determinados objectivos definidos com vista ao
alcance de certos resultados, o que implica a adopção de certos princípios à
busca de eficiência. Porém, conhecem dissemelhanças.
A expansão do sector público em empresas industriais tem sido, na prática,

por algum tempo, um pouco mais de meio século aos dias hodiernos. As
organizações do sector público, a fim de funcionar de forma eficiente tem
estado a fazer uso do conhecimento do negócio, administração e processo de
orientação das organizações privadas. No entanto, continua a existir uma
diferença considerável entre estas duas práticas administrativas.
Seria interessante para aprender sobre as semelhanças e diferenças entre

estes dois para chegar a uma melhor compreensão. Vamos primeiro entender
as diferenças e ver o que os autores e especialistas no assunto têm a dizer
sobre isso.
De acordo com Paul H. Appleby a administração pública é diferente de

administração privada em três aspectos importantes, o primeiro é o caráter
político, em segundo lugar a amplitude de alcance, impacto e consideração
e responsabilidade pública. Estas diferenças parecem muito fundamentais e
23
muito válidos na linha de nossa própria exploração do assunto em abordagens

acima feitas.
Josia Carimbo (2000) foi para além das diferenças acima referidas e
identificou quatro aspectos, dos quais o único semelhante é o da prestação
pública de contas ou responsabilidade pública. Os outros três são os
seguintes:
 Princípio de uniformidade
 Princípio do controlo financeiro externo
 Princípio da motivação do serviço
Herbert Simon referiu, de forma prática e fácil de entender, diferenças

baseadas em crenças populares e imaginação e, portanto, pode parecer mais
atraente. Ele disse que a administração pública é burocrática enquanto a
administração privada é negócio. A administração pública é política, enquanto
a administração privada é apolítico. E finalmente; o aspecto mais saliente é o
de que a administração pública é caracterizada pela burocracia enquanto a
administração privada é livre dela.
O guru da administração Peter Drucker resume a diferença de forma mais

abrangente. Ele diz que a própria intuição que regula os dois tipos de
administração é diferente um do outro. Enquanto as funções da
administração pública centram-se sobre o serviço de instituição, a
administração privada segue a intuição de negócios. Eles também têm efeitos
diferentes para servir, com diferentes necessidades, valores e objectivos.
Ambos fazem diferentes tipos de contribuição para a sociedade também. A
forma como o desempenho e os resultados são medidos é diferente em uma
administração pública do que a de um privado.
Vamos agora entender as semelhanças entre os dois e ver em que medida e

em que áreas eles são semelhantes.
24
Qualquer um ficaria surpreso ao saber que existem muitas semelhanças

entre as formas pelas quais um público é e uma série de funções de
administração de particulares. As semelhanças são muitas que alguns
especialistas no assunto e autores como Henry Fayol, MP Follet, Lyndall
Urvick não os tratam como diferentes. Fayol disse que todos os tipos de
função de administração apresentam um princípio geral, independentemente
de serem públicos ou privados. O planeamento, organização, comando e
controle são semelhantes para todas as administrações.
Os argumentos acima e vários outros pontos sugeridos e ilustradas por outros

autores também apontam claramente que há mais semelhanças entre as duas
administrações.
 Os aspectos gerenciais de planeamento, organização, coordenação e

controle são as mesmas para a administração pública e privada;
 Os aspectos contábeis, como manutenção de contas, arquivamento,
estatísticas são os mesmos;
 Ambos têm uma cadeia hierárquica de comando ou de divulgação que
a estrutura organizacional;
 Ambos podem se influenciar, adoptar e reformar suas práticas à luz
das melhores práticas dos outros. Eles também compartilham o
mesmo circuito de mão de obra;
 E, por último que partilham tipos semelhantes de pessoal e problemas
financeiros.
Em suma, quer isto dizer que a Administração pública prossegue funções

públicas, isto é, assuntos da colectividade e dos seus membros – o interesse
público. Por exemplo, a segurança, ordem pública, cultura, possibilidade de
transporte público acessível. Quem administra coisa pública age em nome
alheio, isto é, a Administração Pública é determinada por terceiros e para a
utilidade destes. Todavia, a Administração privada prossegue fins pessoais ou
particulares: tanto podem ser fins lucrativos ou altruístas, sem vinculação ao
25
interesse geral da colectividade.
É verdade que até pode haver actividade privada que, visando a busca de
lucros, se confunda com a prestação de interesse público, como fim essencial.
Administração Pública Vs Administração Privada
Administração Pública Administração Privada

incide sobre as necessidades incide sobre necessidades
Quanto ao
colectivas assumidas como individuais ou de grupo, com
Objecto
tarefa e responsabilidade da ou sem fins lucrativos, mas
comunidade. que não dizem respeito à
comunidade globalmente
considerada.
prossegue sempre o interesse prossegue sempre fins
Quanto ao
público, respeitando princípios particulares, pois não têm
Fim
rígidos de actuação legalmente uma vinculação directa ao
previstos. interesse geral da
colectividade, podendo ser ou
não lucrativos
desigualdade entre os impera o princípio jurídico da
Quantos
intervenientes, havendo poder igualdade entre as partes e a
aos Meios
de comando unilateral por liberdade contratual. Os
parte das entidades públicas, particulares são iguais entre si
de forma a prosseguirem o e não podem impor aos
interesse público definido por outros a sua própria vontade,
lei (seja através de actos salvo acordo entre as partes -
normativos: os regulamentos o contrato é assim o
administrativos; seja através de instrumento jurídico típico
decisões individuais e das relações privadas.
concretas: os actos
administrativos).
26
1.2.4 Formas da actividade administrativa

A Ciência da Administração nos têm mostrado que determinados serviços são
de exclusiva competência administrativa e outros, de natureza privada, pese
embora ambos prosseguirem o interesse geral.
Quer isto dizer que o estudo da actividade administrativa de gestão pública
ou privada, consiste numa acção humana tendo em vista prosseguir certos
objectivos definidos para o alcance de determinados resultados, implicando
por via disso adoptar certos princípios à busca da eficiência. Não obstante
esse facto, a administração pública visa prosseguir funções públicas (assuntos
da colectividade e dos seus membros – o interesse público). São casos
elucidativos desse interesse, a segurança, ordem pública, saúde, transporte
público, etc.
A administração pública funciona mediante o interesse público, agindo em

nome alheio (terceiros). Em contraparte, a Administração privada prossegue
fins particulares ou pessoais, voltados para o lucro e sem vinculação ao
interesse geral da colectividade. Mas vezes há, em que esse interesse pode
ser confundido com a prestação de serviços de interesse público, tal como
sucede com os operadores privados de fornecimento de água. Este papel
(prestação de serviço de interesse público) caberia à Administração Pública.
Todavia, aqui temos uma aparente prestação pública visto que na mesma, os
fornecedores privados de água procuram buscar ganhos pessoais ou lucro,
através de cobranças feitas aos utentes pelo fornecimento de água.
1.2.5 A administração pública e as funções do Estado:

A administração pública constitui também uma função – a função
administrativa, merecendo, desta feita, um estudo distintivo com as outras
funções do Estado.
a) Política e Administração Pública:
27
De acordo com DIOGO FREITAS DO AMARAL (2008) a Política, enquanto

actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse geral
da actividade. A Administração Pública existe para prosseguir outro objectivo:
realiza em termos concretos o interesse geral definido pela política.
O objecto da Política, são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os

rumos do seu destino colectivo. O da Administração Pública, é a satisfação
regular e contínua das necessidades colectivas da segurança, cultura e bem-
estar económico e social.
A Política reveste carácter livre e primário, apenas limitada em certas zonas

pela Constituição, ao passo que a Administração Pública tem carácter
condicionado e secundário, achando-se por definição subordinada às
orientações da política e da legislação.
Toda a Administração Pública, além da actividade administrativa é também

execução ou desenvolvimento de uma política. Mas por vezes é a própria
administração, com o seu espírito, com os seus homens e com os seus
métodos, que se impõe e sobrepõe à autoridade política, por qualquer razão
enfraquecida ou incapaz, caindo-se então no exercício do poder dos
funcionários.
b)Legislação e Administração:
A função Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nível, que a função

Política.
A diferença entre Legislação e Administração está no facto de, nos dias de

hoje, a Administração Pública ser uma actividade totalmente subordinada à
lei: é o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa.
Há, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas

actividades que convém desde já salientar brevemente.
De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contêm
28
decisões de carácter administrativo.
De outra parte, há actos da administração que materialmente revestem todos

o carácter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficácia da lei, para já
não falar dos casos em que a própria lei se deixa completar por actos da
Administração.
c) Justiça e Administração Pública:
Estas duas actividades têm importantes traços comuns: ambas são

secundárias, executivas, subordinadas à lei: uma consiste em julgar, a outra
em gerir.
A Justiça visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administração Pública

visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justiça aguarda
passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de pronunciar-se; a
Administração Pública toma a iniciativa de satisfazer as necessidades
colectivas que lhe estão confiadas. A Justiça está acima dos interesses, é
desinteressada, não é parte nos conflitos que decide; a Administração Pública
defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, é parte interessada.
Também aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto de ser

por vezes difícil distingui-las: a Administração Pública pode em certos casos
praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais Comuns, podem
praticar actos materialmente administrativos. Mas, desde que se mantenha
sempre presente qual o critério a utilizar – material, orgânico ou formal – a
distinção subsiste e continua possível.
Cumpre por último acentuar que do princípio da submissão da Administração

Pública à lei, decorre um outro princípio, não menos importante – o da
submissão da Administração Pública aos Tribunais, para apreciação e
fiscalização dos seus actos e comportamentos.
29
Sumário
Nesta Unidade temática 1.2 ficou claro que pese embora “Administrar” ser,
em geral, tomar decisões e efectuar operações com vista à satisfação de
determinadas necessidades. É pois uma actividade que se concretiza na
junção de meios humanos, materiais e financeiros no seio de uma
organização, sendo que a Administração Pública prossegue o interesse
público, como fundamento de toda e qualquer actividade sua. Ademais, a
administração pública e a administração privada distinguem-se pelo objecto
sobre que incidem, pelo fim que visam prosseguir e pelos meios que utilizam
Outrossim, a Administração pública pauta-se pelo respeito de princípios

jurídicos especialmente consagrados e que regem a sua actuação.
Uma das características fundamentais do Estado moderno é a sujeição da

administração pública ao Direito. Esta sujeição consubstancia a ideia de
legalidade, ou seja, a Administração necessita de habilitação legal para agir,
ao contrário dos privados que apenas estão impedidos de fazer aquilo que a
lei proíba, para tudo o resto vale a liberdade de actuação e de autonomia
privada.
Igualmente, a Administração Pública em sentido material ou objectivo ou

funcional pode ser definida como, a actividade típica dos organismos e
indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do poder político,
desempenham em nome da colectividade a tarefa de promover à satisfação
regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-
estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e
sob o controle dos Tribunais competentes.
A função Administrativa é aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob a

direcção dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades
necessárias à satisfação das necessidades colectivas.
30
Para além da função administrativa o Estado tem outras funções:
• Política;
• Legislativa;
A função política do Estado tem como fim a definição do interesse geral da

comunidade, o seu objecto são as grandes opções para o País, tem uma
natureza criadora. A política tem um carácter livre e primário.
A função administrativa tem como objectivo a realização do interesse geral da

comunidade, a satisfação das necessidades colectivas, tem uma natureza
executiva consistindo em pôr em prática as orientações políticas, o seu
carácter é condicionado e secundário, está subordinado às orientações
políticas e da legislação.
Assim, a função política pertence aos órgãos superiores do Estado, enquanto

a administração pública está normalmente entregue a órgãos secundários, no
entanto está sujeita à fiscalização e à direcção dos órgãos superiores.
A função legislativa também define opções, objectivos, normas. Hoje, a

administração pública é uma actividade totalmente subordinada à lei. A lei é o
fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa.
A função de justiça é tal como a função administrativa, secundária, executiva

e subordinada à lei. A diferença está em que a uma (justiça) cabe julgar,
enquanto à administrativa cabe gerir.
Em suma:
1. A questão básica é como a administração pública cumpre o seu papel,

como e quão eficazmente o cumprimento das suas tarefas e funções e
como ela é avaliada pelos cidadãos a este respeito.
2. No entanto, um pré-requisito para a acção orientada da administração
pública é que ele deve saber o seu papel e as suas funções e que deve
ser motivado o suficiente para cumpri-las, e que os cidadãos devem
31
ser familiarizados com eles de uma forma compreensível.

3. A restrição de espaço para a burocracia estatal é ligado em
declarações políticas com a esperada redução dos serviços públicos,
com várias formas de privatização dos serviços públicos, com a
operação de mecanismos de mercado, com a descentralização em
favor de auto-governo (mas também não precisa ser livre da
burocracia, como mostra a experiência) ou com a restrição radical do
número de funcionários administrativos.
Mas, o real remédio só pode ser alcançado por meio de um sistema bem
desenvolvido de "medidas combinadas" no organizacional, pessoal e campos
legais (materiais, normas processuais e organizacionais), com apoio eficaz de
tecnologias de informação e comunicacao
32
33
1. Descreva as fases da evolução da Administração Pública.

2. Administração Pública assumiu diversas configurações e actuações ao longo do
tempo, acompanhando a dinâmica e a natureza dos Estados.
- Diga em que fase se insere a dinâmica da actual AP moçambicana
3. Qual é o fim prosseguido pela Administração Pública?
4. Como é definido o fim da Administração Pública no contexto da Constituição da
República de Moçambique (2004)?
5. Distingue a Administração pública da privada quanto ao:
 Objecto;
 Meios; e
 Fins.
6. Refira-se a Administração pública e as principais funções do Estado.
34
TEMA – II: CONCEITOS FUNDAMENTAIS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA.
UNIDADE Temática 2.1 - As pessoas colectivas públicas; distinção entre

pessoas colectivas públicas e privadas; Tipologia das pessoas colectivas
públicas;
UNIDADE Temática 2.2 – Serviços Públicos: conceito, distinção e tipologia;

Classificação; princípios fundamentais do serviço publico; e organização dos
serviços públicos.
UNIDADE Temática 2.3 – Centralização e Descentralização administrativa;

Concentracão e desconcentração; Delegação de poderes.
- EXERCÍCIOS deste tema;
UNIDADE Temática 2.1 - As Pessoas Colectivas Públicas
Introdução
Partindo do pressuposto de que Administração Pública é o sistema de órgãos,

serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas
públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e
continua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar
(Amaral 1994), a AP torna - se uma organização, na medida em que esta
constitui um sistema de actividades, áreas ou sectores que agrupam
conscientemente pessoas e
35
tecnologias, agindo para atingir determinados objectivos previamente

estabelecidos.
É também um sistema de actividades conscientemente coordenadas de duas
ou mais pessoas. A cooperação entre elas é essencial para a existência da
organização. As organizações permitem satisfazer diferentes tipos de
necessidades dos indivíduos: emocionais, espirituais, intelectuais, económicas
etc. Tal como acontece na AP.
Em toda a pessoa colectiva tem de haver órgãos – Assembleia Geral,

Presidência, Conselho Consultivo etc. A pessoa manifesta-se através do órgão.
A pessoa não pode existir sem órgão; Os actos do órgão são actos da própria
pessoa, daí que nesta unidade temática precisamos compreender que órgãos
do Estado são centros autónomos institucionalizados, de que este se serve
para realizar as suas funções, visando a prossecução dos seus fins. São
permanentes e contínuos no tempo, possuem um complexo de poderes
funcionais.
o Compreender o conceito de Organização, espécies e regime jurídico

de Pessoas colectivas;
o Explicar o conceito, a classificação e o âmbito de actuação dos

Objectivos
Órgãos de Pessoas Colectivas;
específicos
2.1.1 Conceito de Organização Pública
De acordo com Marcelo CAETANO (1997) Organizar “é dispor os elementos

necessários para prosseguir determinados objectivos segundo uma ordem
estável que assegure a adequada integração e coordenação de actividades
36
humanas empregadas sobre a base da divisão de trabalho. No entanto, a

organização pública é um grupo humano estruturado pelos representantes de
uma comunidade com vista à satisfação de necessidades colectivas
predeterminadas desta.
O conceito de organização pública integra quatro elementos:
a) Um grupo humano;
b) Uma estrutura, isto é, um modo peculiar de relacionamento dos vários

elementos da organização entre si e com o meio social em que ela se insere;
c) O papel determinante dos representantes da colectividade do modo como

se estrutura a organização;
d) Uma finalidade, a satisfação de necessidades colectivas predeterminadas.
2.1.2 Preliminares
Em relação às pessoas colectivas públicas, e de acordo com FREITAS AMARAL

(2008) importa fazer três observações prévias.
A primeira consiste em sublinhar que as expressões pessoa colectiva pública e

pessoa colectiva de Direito Público são sinónimas, tal como o são igualmente
entre si pessoa colectiva privada e pessoa colectiva de Direito Privado.
Em segundo lugar, convém sublinhar desde já a enorme importância da

categoria das pessoas colectivas públicas e da sua análise em Direito
Administrativo. É que, na fase actual da evolução deste ramo de Direito e da
Ciência que o estuda, em países como o nosso e em geral nos da família
Romano-germânica, a Administração Pública é sempre representada, nas suas
relações com os particulares, por pessoas colectivas públicas: na relação
jurídico-administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, é em regra uma pessoa
37
colectiva.
Enfim, cumpre deixar claro que, ao fazer-se a distinção entre pessoas

colectivas públicas e pessoas colectivas privadas, não se pretende de modo
nenhum inculcar que as primeiras são as que actuam, sempre e apenas, sob a
égide do Direito Público e as segundas as que agem, apenas e sempre, à luz
do Direito Privado; nem tão-pouco se quer significar que umas só têm
capacidade jurídica pública e que outras possuem unicamente capacidade
jurídica privada.
2.1.3 Conceito de Pessoas Colectivas Públicas
Em conformidade com FREITAS AMARAL (1994), Pessoas Colectivas Públicas

são entes colectivos criados por iniciativa pública para assegurar a
prossecução necessária de interesses públicos, dispondo de poderes políticos
e estando submetidos a deveres públicos.
Vejamos em que consistem os vários elementos desta definição:
a) Trata-se de entidades criadas por iniciativa pública. O que significa que as

pessoas colectivas públicas nascem sempre de uma decisão pública, tomada
pela colectividade nacional, ou por comunidades regionais ou locais
autónomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas colectivas públicas já
existentes: a iniciativa privada não pode criar pessoas colectivas públicas. As
pessoas colectivas públicas são criadas por“iniciativa pública”, expressão
ampla que cobre todas as hipóteses e acautela os vários aspectos relevantes:
b) As pessoas colectivas públicas são criadas para assegurar a prossecução

necessária de interesses públicos. Daqui decorre que as pessoas colectivas
públicas, diferentemente das privadas, existem para prosseguir o interesse
público – e não quaisquer outros fins. O interesse público não é algo que
possa deixar de estar incluído nas atribuições de uma pessoa colectiva
pública: é algo de essencial, pois ela é criada e existe para esse fim.
38
c) As pessoas colectivas públicas são titulares, em nome próprio, de poderes e

deveres públicos. A referência à titularidade“em nome próprio”serve para
distinguir as pessoas colectivas públicas das pessoas colectivas privadas que
se dediquem ao exercício privado de funções públicas: estas podem exercer
poderes públicos, mesmo poderes de autoridade, mas fazem-no em nome da
Administração Pública, nunca em nome próprio.
2.1.4 Espécies
As categorias de pessoas colectivas públicas no Direito moçambicano actual,

são cinco:
a) O Estado;
b) Os institutos públicos;
c) As empresas públicas;
d) As associações públicas;
e) As autarquias locais;
Quer isto dizer que as pessoas colectivas de direito público classificam-se em:
o Estado-administração – que é uma pessoa colectiva de tipo territorial e

populacional;
o Pessoas colectivas de natureza institucional (institutos públicos);
o Pessoas colectivas de natureza empresarial (empresas públicas);
o Pessoas colectivas do tipo associative (corporações e associações
públicas);
o Pessoas colectivas públicas de população e território(autarquias locais, no
caso moçambicano e regiões autónomas no caso português – Madeira e
Açores).
A distinção acima feita, tem como base, de acordo com MACIE (2012) o grau
(maior ou menor) de dependência das pessoas colectivas públicas em relação
ao Estado.
39
Agora, a questão que se coloca prende-se em saber:
Quais são os tipos de pessoas colectivas públicas a que essas categorias se

reconduzem?
São três:
a) Pessoas colectivas de população e território, ou de tipo territorial – onde se

incluem o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais;
b) As pessoas colectivas de tipo institucional – a que correspondem as

diversas espécies de institutos públicos que estudamos, bem como as
empresas públicas;
c) As pessoas de tipo associativo – a que correspondem as associações

públicas.
2.1.5 Regime Jurídico das pessoas colectivas
O regime jurídico das pessoas colectivas públicas não é um regime uniforme,

não é igual para todas elas: depende da legislação aplicável, cabendo a sua
formatação ao legislador de cada país ao criar a pessoas colectiva. No caso
das autarquias locais, todas as espécies deste género têm o mesmo regime,
definido basicamente na Constituição. Mas quanto aos institutos públicos e
associações públicas, o regime varia muitas vezes de entidade para entidade,
conforme a respectiva lei orgânica.
Da análise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas públicas,

podemos concluir que os aspectos predominantes do seu regime são os
seguintes:
1) Criação e extinção das pessoas colectivas públicas – são criadas por acto
do poder central; mas há casos de criação por iniciativa pública local. Elas não
se podem extinguir a si próprias, ao
40
contrário do que acontece com as pessoas colectivas privadas, uma pessoa

colectiva pública não pode ser extinta por iniciativa dos respectivos credores
só por decisão pública; A razão de ser o Estado – Administração a criar ou
reconhecer as outras pessoas colectivas de direito público tem a ver com o
facto do Estado-Administração exercer por direito próprio, a função
administrativa do Estado-colectividade, que deriva necessariamente do poder
soberano (as suas atribuições e serviços são determinados pelo poder
legislativo) e é o cerne da Administração Pública.
2) Capacidade jurídica de Direito Privado e património próprio – ao falar-se

da capacidade jurídica se pretende exprimir a aptidão para ser titular de um
acervo de direitos e obrigações. Nesse contexto, todas as pessoas colectivas
públicas possuem estas características, cuja a importância se salienta
principalmente no desenvolvimento de actividade de gestão privada. Destaca
-se, nesse particular, a capacidade jurídica de direito público. A pessoa
colectiva pública tem poderes públicos: poderes de autoridade sobre os
particulares, poderes de lançar taxas, de fazer regulamentos, confiscar, de
autonomia administrativa e financeira, celebração de contratos
administrativos, como também pode assinalar-se um conjunto de deveres,
como o de responsabilidade civil. Contudo, há que sublinhar que à pessoa
colectiva pública é atribuído um leque de poderes para o exercício cabal das
suas atribuições, porém, tal capacidade conhece limites, nomeadamente, o de
exercer tais poderes com vista ao alcance daqueles fins institucionais, sem
que deles se desvie.
3) Capacidade de Direito Público – as pessoas colectivas públicas são titulares

de poderes e deveres públicos. Entre eles, assumem especial relevância os
poderes de autoridade, aqueles que denotam supremacia das pessoas
colectivas públicas sobre os particulares e, nomeadamente, consistem no
direito que essas pessoas têm de definir a sua própria conduta alheia em
termos obrigatórios para terceiros, independentemente da vontade destes, o
que naturalmente não acontece com as pessoas colectivas privadas.
41
4) Autonomia administrativa e financeira – as pessoas colectivas públicas

dispõem de autonomia administrativa e financeira. Aqui, diz-se autonomia
administrativa ao poder conferido aos órgãos de uma pessoa colectiva de
direito público de praticar actos administrativos definitivos, que serão
executórios desde que obedeçam a todos os requisites para tal efeito exigidos
por lei. Por outro lado, a autonomia financeira existe quando os rendimentos
do património da pessoa colectiva e os outros a que a lei lhe permite cobrar
sejam considerados receita própria, aplicável livremente, Segundo o
orçamento privativo, às despesas ordenadas por exclusive autoridade dos
seus órgãos.
5) Isenções fiscais – é um traço característico e de maior importância.
6) Direito de celebrar contratos administrativos – as pessoas colectivas

privadas não possuem, em regra, o direito de fazer contratos administrativos
com particulares, no entanto, têm capacidade jurídica de celebrar os
contratos administrativos, submetidos ao regime de direito administrative,
except as empresas públicas.
7) Bens do domínio público – as pessoas colectivas são ou podem ser,

titulares do domínio público e não apenas de bens domínio privado.
8) Funcionários públicos – o pessoal das pessoas colectivas públicas está

submetido ao regime da função pública, e não ao do contrato individual de
trabalho. Isto por via de regra: as empresas públicas constituem importante
excepção a tal princípio.
9) Sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil – pelos

prejuízos que causarem a outrem, as pessoas colectivas públicas respondem
nos termos da legislação própria do Direito Administrativo, e não nos termos
da responsabilidade regulada pelo Código Civil.
10) Sujeição à tutela administrativa – a actuação destas pessoas colectivas

está sujeita à tutela administrativa do Estado. Portanto, a lei permite que uma
42
certa pessoa colectiva pública possa intervir na gestão de outra pessoa

colectiva, com vista a ssegurar a legalidade ou mérito da sua actuação.
11) Sujeição à fiscalização e controlo externo dos Tribunais administrativos –

as contas das pessoas colectivas públicas estão sujeitas à fiscalização do
Tribunal Administrativo (Terceira Secção), incluíndo as empresas públicas e
sociedades com capitais maioritariamente públicos (alínea e) do artigo 3 da
Lei 26/2009, de 29 de Setembro).
12) Fórum administrativo – as questões surgidas da actividade destas pessoas

colectivas pertencem à competência dos Tribunais do contencioso
administrativo, e não à dos Tribunais Judiciais, except quanto às empresas
públicas. Importa referir que a excepcão, quanto às empresas públicas, não
vale, quando se tartar de control financeiro, pois, nos termos do artigo 3 da
Lei 26/2009, de 29 de Setembro, atinente ao regime relative à organização,
funcionamento e processo da 3a Secção do Tribunal Administrativo, estão
sujeitos à jurisdição administrative e dos Tribunais Administrativos, alíne e)
“as empresas públicas e as sociedades de capitais, exclusive ou
maioritariamente, públicos”.
2.1.6 Atribuições e missões das pessoas colectivas públicas: fins
Os fins das pessoas colectivas públicas prendem-se com a prossecução de fins

ou atribuições do Estado. O Estado-Administração há-de criar pessoas
colectivas públicas especialmente para aqueles fins em razão dos quais a
personalidade lhes foi reconhecida: tal é o princípio da especialidade das
pessoas colectivas. As atribuições do Estado como pessoa colectiva pública
não estão definidas numa lei específica. Portanto, encontram-se dispersas por
vária legislação.
43
2.1.7 Órgãos das pessoas colectivas públicas
2.1.7.1 Noção
De acordo com CAETANO (1997) compreendem o elemento da pessoa

colectiva que consiste num centro institucionalizado de poderes funcionais a
exercer pelo indivíduo ou pelo colégio de indivíduos que nele estiverem
providos com o objectivo de exprimir a vontade juridicamente imputável a
essa pessoa colectiva.
Todavia, existe uma outra perspectiva que considera o órgão como indivíduo
ou titular, ou melhor, como pessoa física que, em cada momento, encarna a
instituição e forma a vontade da pessoa colectiva.
Para além destas perspectivas, há a acrescentar a que vê no órgão um cargo

ou mandato, no sentido de função do titular, isto é, o papel institucionalizado
que é lhe atribuído.
Nesta toda querela doutrinária, há a referir que tudo depende da perspectiva

em que nos colocamos e sob a qual pretendemos analisar o problema.
Na teoria geral administrativa, o conceito de órgão pode ser abordado em

três perspectivas: o da organização administrativa; o da actividade
administrativa e das garantias dos particulares.
Na perspectiva da organização administrativa (Administração pública no

Sentido Subjectivo), os órgãos devem ser tidos como instituições;
Na perspectiva da actividade administrativa o conceito de órgão deve ser

tomado no sentido de indivíduo, ou pessoa física que encarnou a instituição,
pois interessa quem tomou uma determinada decisão, uma vez que a vontade
functional é manifestada, em termos práticos, por indivíduos.
Nestes termos, vamos assumir que os Órgãos são os centros de imputação de

poderes funcionais e manifestam a vontade funcional que a lei imputou às
44
pessoas colectivas públicas. Portanto, a estes cabe tomar decisões em nome

da pessoa colectiva ou, noutra terminologia, manifestar a vontade imputável
à pessoa colectiva - São centros de imputação de poderes funcionais.
A respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas debatem-se duas

grandes concepções:
a) A primeira, que foi defendida por Marcelo Caetano, considera que os

órgãos são instituições, e não indivíduos.
b) A segunda, que foi designadamente defendida entre nós por Afonso Queiró
e Marques Guedes, considera que os órgãos são os indivíduos, e não as
instituições.
Há fundamentalmente três grandes perspectivas na teoria geral do Direito

Administrativo – a da organização administrativa, e da actividade
administrativa, e das garantias dos particulares. Ora, pondo de lado a terceira,
que não tem a ver com a questão que se está a analisar, tudo depende de nos
situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas.
Se nos colocarmos na perspectiva da organização administrativa – isto é, na

perspectiva em que se analisa a estrutura da Administração Pública – é
evidente que os órgãos têm de ser concebidos como instituições.
O que se analisa é a natureza de um órgão, a sua composição, o seu

funcionamento, o modo de designação dos seus titulares, o estatuto desses
titulares, os poderes funcionais atribuídos a cada órgão, etc. Por conseguinte,
quando se estuda estas matérias na perspectiva da organização
administrativa, o órgão é uma instituição; o indivíduo é irrelevante.
Mas, se mudar de posição e nos colocarmos na perspectiva da actividade

administrativa – isto é, na perspectiva da Administração a actuar, a tomar
decisões, nomeadamente a praticar actos, ou seja, por outras palavras, se
deixar-mos a análise estática da Administração e passar-se à análise dinâmica
–, então veremos que o que aí
45
interessa ao Direito é o órgão como indivíduo: quem decide, quem delibera,

são os indivíduos, não são centros institucionalizados de poderes funcionais.
Para nós, os órgãos da Administração (isto é, das pessoas colectivas públicas

que integram a Administração) devem ser concebidos como instituições para
efeitos de teoria da organização administrativa, e como indivíduos para
efeitos de teoria da actividade administrativa.
2.1.8 Classificação dos Órgãos
Podem-se classificar de várias maneiras, mas as mais importantes são:
a) Órgãos singulares e colegiais: são órgãos“singulares”aqueles que têm

apenas um titular; são“colegiais”os órgãos compostos por dois ou mais
titulares. O órgão colegial na actualidade tem, no mínimo, três titulares, e
deve em regra ser composto por número ímpar de membros.
b) Órgãos centrais e locais: órgãos“centrais” são aqueles que têm

competência sobre todo o território nacional; órgãos“locais”são os que têm a
sua competência limitada a uma circunscrição administrativa, ou seja, apenas
a uma parcela do território nacional.
c) Órgãos primários, secundários e vicários: órgãos“primários”são aqueles que

dispõem de uma competência própria para decidir as matérias que lhes estão
confiadas; órgãos“secundários”são os que apenas dispõem de uma
competência delegada; e órgãos“vicários”são aqueles que só exercem
competência por substituição de outros órgãos.
d) Órgãos representativos e órgãos não representativos:

órgãos“representativos”são aqueles cujos titulares são livremente designados
por eleição. Os restantes são órgãos“não representativos”.
e) Órgãos activos, consultivos e de controle: órgãos“activos”são aqueles a
46
quem compete tomar decisões ou executá-las. Órgãos“consultivos”são

aqueles cuja função é esclarecer os órgãos activos antes de estes tomarem
uma decisão, nomeadamente através da emissão de pareceres. Órgãos“de
controle”são aqueles que têm por missão fiscalizar a regularidade do
funcionamento de outros órgãos.
f) Órgãos decisórios e executivo: os órgãos activos, podem por sua vez

classificar-se em decisórios e executivos. São órgãos“decisórios” aqueles a
quem compete tomar decisões. São órgãos“executivos”aqueles a quem
compete executar tais decisões, isto é, pô-las em prática. Dentro dos órgãos
decisórios, costuma-se reservar-se a designação de órgãos“deliberativos”aos
que tenham carácter geral.
g) Órgãos permanentes e temporários: são órgãos“permanentes”aqueles que

segundo a lei têm duração indefinida; são órgãos“temporários”os que são
criados para actuar apenas durante um certo período.
h) Órgãos simples e órgãos complexos: os órgãos“simples”são os órgãos cuja a

estrutura é unitária, a saber, os órgãos singulares e os órgãos colegiais cujos
os titulares só podem actuar colectivamente quando reunidos em conselho.
Os órgãos“complexos”são aqueles cuja estrutura é diferenciada, isto é,
aqueles que são constituídos por titulares que exercem também
competências próprias a título individual e são em regra auxiliados por
adjuntos, delegados e substitutos.
Sumário
Nesta Unidade temática 2.1 ficamos a saber que a organização pública é um

grupo humano estruturado pelos representantes de uma comunidade com
vista à satisfação de necessidades colectivas predeterminadas desta.
Ficou, igualmente, claro que Pessoas Colectivas Públicas são entes colectivos
criados por iniciativa pública para assegurar a prossecução necessária de
interesses públicos, dispondo de
47
poderes políticos e estando submetidos a deveres públicos
Em face do acima exposto, há a considerer que as pessoas colectivas de

direito público classificam-se em cinco categorias, nomeadamente:
o Estado-administração – que é uma pessoa colectiva de tipo territorial e

populacional;
o Pessoas colectivas de natureza institucional (institutos públicos);
o Pessoas colectivas de natureza empresarial (empresas públicas);
o Pessoas colectivas do tipo associative (corporações e associações
públicas);
o Pessoas colectivas públicas de população e território(autarquias locais, no
caso moçambicano e regiões autónomas no caso português – Madeira e
Açores).
Os fins das pessoas colectivas públicas prendem-se com a prossecução de fins

ou atribuições do Estado.
A respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas debatem-se duas

grandes concepções:
a) A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que os

órgãos são instituições, e não indivíduos.
b) A segunda, que foi designadamente defendida entre nós por Afonso Queiró
e Marques Guedes, considera que os órgãos são os indivíduos, e não as
instituições.
Há fundamentalmente três grandes perspectivas na teoria geral do Direito

Administrativo – a da organização administrativa, e da actividade
administrativa, e das garantias dos particulares. Ora, pondo de lado a terceira,
que não tem a ver com a questão que se está a analisar, tudo depende de nos
situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas.
48
Se nos colocarmos na perspectiva da organização administrativa – isto é, na

perspectiva em que se analisa a estrutura da Administração Pública – é
evidente que os órgãos têm de ser concebidos como instituições.
O que se analisa é a natureza de um órgão, a sua composição, o seu

funcionamento, o modo de designação dos seus titulares, o estatuto desses
titulares, os poderes funcionais atribuídos a cada órgão, etc. Por conseguinte,
quando se estuda estas matérias na perspectiva da organização
administrativa, o órgão é uma instituição; o indivíduo é irrelevante.
Mas, se mudar de posição e nos colocarmos na perspectiva da actividade

administrativa – isto é, na perspectiva da Administração a actuar, a tomar
decisões, nomeadamente a praticar actos, ou seja, por outras palavras, se
deixar-mos a análise estática da Administração e passar-se à análise dinâmica
– então veremos que o que aí interessa ao Direito é o órgão como indivíduo:
quem decide, quem delibera, são os indivíduos, não são centros
institucionalizados de poderes funcionais.
Para nós, os órgãos da Administração (isto é, das pessoas colectivas públicas

que integram a Administração) devem ser concebidos como instituições para
efeitos de teoria da organização administrativa, e como indivíduos para
efeitos de teoria da actividade administrativa.
49
1 Refira-se à noção de organização pública, explicitando os seus elementos.
2 Explique porque é que as organizações públicas não detêm personalidade jurídica.
3 Explicite de forma distintiva as Pessoas colectivas p’ublicas e privadas.
4 Faça a classificação das pessoas colectivas de direito público no contexto

moçambicano.
5 O Estado dispõe da Administração Pública para satisfazer as necessidades da

colectividade. É inimaginável a existência da AP numa sociedade sem Estado.
Comente.
UNIDADE Temática 2.2 – Serviços públicos
Introdução
Hodiernamente, tem crescido bastante o interesse e a exigência pelos

Serviços Públicos. O mesmo (serviço público) é visto como um conjunto de
actividades e serviços ligados à administração do Estado, através de seus
agentes e representantes do governo, mas também exercida por outras
entidades, mesmo que particulares, sempre visando promover o bem-estar à
disposição da população. São considerados tão importantes para a nossa vida
que alguns desses serviços precisam ser garantidos por questões morais e que
muitas vezes estão associadas com os direitos humanos.
50
o Compreender a noção de serviço público e nos seus mais variados

sentidos;
Objectivos
o Classificar e explicitar o regime jurídico dos serviços públicos
específicos
o Explicar os princípios fundamentais do serviço público e a sua
organização;
2.2.1 Noção de serviço público

A noção de serviço público pode ser vista em várias perspectivas e para o caso
em concreto, vamos utilizer dois critérios para define-lo, nomeadamente: o
critério orgânico e o critério material.
2.2.1.1 Serviço público no sentido orgânico
A Lei de Base da Organização da Administração pública define serviço público

como sendo “organização de meios humanose materiais integrados no seio
das pessoas colectivas públicas, encarregues de executar materialmente a
actividade administrativa”.
Assume-se, igualmente, como serviço público “o conjunto de agentes e de

meios que uma pessoa pública afecta a uma mesma tarefa. Quer isto dizer
que são as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva
pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos
respectivos órgãos.
Pode-se dizer, igualmente, que os serviços públicos correspondem às

estruturas organizativas encarregues de preparer e executar as decisões dos
órgãos das pessoas colectivas que prosseguem uma actividade administrativa
pública.
Por seu turno, CAETANO (1997) entende que os serviços públicos são o modo
51
de actuar da autoridade pública afim de facultar, por modo regular e

contínuo, a quantos deles careçam, os meios idóneos para a satisfação de
uma necessidade colectiva individualmente sentida.
Em face do acima exposto, pode-se assumir que no conceito de Marcelo

CAETANO, há que tomar em consideração os seguintes elementos:
 Os serviços públicos são estruturas organizativas ou organizações

humanas que, constituídas por pessoas físicas, prestam o serviço a
cargo de certa pessoa colectiva;
 Os serviços públicos existem no seio de cada pessoa colectiva
pública e dela dependem e, como tal, não têm personalidade
jurídica;
 Os serviços públicos preparam e executam as decisões dos órgãos
das pessoas colectivas públicas actuando sob direcção destes;
 Os serviços públicos materializam o desempenho dos fins da
pessoa colectiva pública, isto é, correspondem à satisfação de uma
necessidade de interesse geral.
Em suma, no sentido orgânico, o serviço público corresponde aos agentes

administrativos que executam e contribuem na preparação das decisões a
serem tomadas pelos órgãos.
2.2.1.2 Serviço público no sentido material
Neste sentido, o serviço público designa uma actividade de interesse geral

que a Administração entende assumir, em que as actividades constituintes do
serviço público variam conforme as exigências de cada povo e de cada época.
Isto leva-nos a perceber que o serviço público pode corresponder à sua
missão numa dada época e sociedade. Igualmente, assume-se que também
não é a actividade em si que tipifica o serviço público, visto que algumas tanto
podem ser exercidas pelo Estado quanto pelos cidadãos, como objecto de
iniciativa privada, independentemente da delegação estatal, tais são os casos
52
do ensino, em que junto do oficial existe o particular, sendo aquele um

serviço público e este não.
No geral, tal como HELY LOPES MEIRELLES entende, “o serviço público é todo
aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e
controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da
colectividade, ou simples conveniência do Estado”. São exemplos de serviços
públicos: o ensino público, o de polícia, o de saúde pública, o de transporte
colectivo, o de telecomunicações, etc.
2.2.2 Classificação dos serviços públicos
A classificação dos serviços públicos é feita em conformidade com a doutrina

e a Lei Base de Organização da Administração Pública:
Serviços públicos quanto Onde temos serviços de polícia, saúde, obras públicas,
à sua finalidade transporte, educação, cultura, identificaçao civil, etc.
Serviços públicos como Tem a ver com actividade a desenvolver: teríamos

unidades de trabalho serviços de gestão patrimonial, orçamental, de
estatística.
Serviços públicos Os que a administração presta directamente à

propriamente ditos comunidade, por reconhecer sua essencialidade e
necessidade para a sobrevivência do grupo sociale e do
próprio Estado. São os casos de defesa nacional,
polícia, saúde pública, identificação civil, etc, a serem
prestados pelo poder politico.
53
Serviços de utilidade São os que a Administração pública reconhecendo sua

pública conveniência (não essencialidade, nem necessidade)
para os membros da colectividade, os presta
directamente ou de forma concessionada mas nas
condições regulamentadas e sob seu controle, embora
por conta e risco dos prestadores, mediante
remuneração dos usuários. São os casos de serviços de
portagens, de inspecção de veículos, etc.
Quanto às funções que Os serviços públicos podem ser executivos (os que
exercem garantem a prossecução das políticas governamentais
da responsabilidade de cada Ministério, prestando
serviços no âmbito das suas atribuições ou exercendo
funções de apoio técnico), de control, auditoria e de
fiscalização.
2.2.3 Princípios fundamentais do serviço público
De acordo com MACIE (2012), o serviço público deve obedecer, no seu

funcionamento, aos seguintes princípios fundamentais:
o Princípio da continuidade dos serviços públicos: sejam quais forem as

circunstâncias, os serviços públicos, em perticular, os essenciais,
devem ser mantidos de forma contínua, tendo em conta que o
interesse público é contínuo. Desta forma, o funcionamento do serviço
público não pode tolerar interrupções, o que exige do legislador a
conciliação entre a continuidade do serviço público e o direito à greve
consagrado na Constituição e no EGFAE;
o Princípio da modificação do serviço público: resulta da variação do
interesse público. Isto é, o conceito de interesse público é flexível,
devendo ser acompanhado pela necessidade de modificar o
funcionamento dos serviços públicos, sem contudo prejudicar os
direitos adquiridos;
54
o Princípio da igualdade de tratamento: qualquer particular, desde que

preenchidos os pressupostos exigidos por lei, tem o direito de obter as
prestações que o serviço público fornece, sem distinção de sexo, raça,
religiào, filiação, cor partid’aria, etnia, etc.
o Princípio da gratuitidade, sem embargo de pagamento de taxas
reduzidas somente pelos utentes: que visam atender o custo do
funcionamento ou da existência do serviço, porque os serviços
públicos não têm fim lucrativo, salvo quando se acharem integrados
nas empresas públicas.
o Princípio da concorrência ou monopólio: nada obsta a que os serviços
públicos actuem em concorrência, quer também, em regime de
exclusividade;
o O direito organiza, a favor do serviço público, um regime jurídico de
dificuldades entre pessoas envolvidas numa relação jurídica específica:
relações de desequilíbrio.
2.2.4 Organização dos serviços públicos
Os serviços públicos podem organizar-se de três formas diferentes:
i. Serviços horizontais: que se diferenciam conforme as actividades,

materiais ou tarefas a tratar;
ii. Serviços territoriais: os de âmbito nacional, que são centrais; e os de
âmbito local ou periféricos, circunscritos a uma circunscrição;
iii. Serviços verticais:que têm a ver com o princípio da hierarquia
administrativa, distribuíndo os serviços em escalões de topo à base.
Quer isto dizer que a organização interna dos serviços públicos é adequada às
respectivas funções e obedece a uma estrutura hierarquizada, que pode ser
combinada com a organização vertical de funções.
A estruturação dos serviços públicos deve observar os princípios de eficiência,

eficácia, produtividade no seu desempenho e na sua gestão, bem como a
55
racionalização dos recursos humanos, traduzindo-se na criação de unidades

orgânicas, especializadas conforme os serviços públicos a prestar.
Sumário
Nesta Unidade temática, a discussão em torno dos serviços públicos assumiu

o entendimento de que “serviço público é todo aquele prestado pela
Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para
satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da colectividade, ou simples
conveniência do Estado”. São exemplos de serviços públicos: o ensino público,
o de polícia, o de saúde pública, o de transporte colectivo, o de
telecomunicações. Os serviços públicos, conforme sua essencialidade,
finalidade, ou seus destinatários podem ser classificados em:
 públicos;
 de utilidade pública;
 próprios do Estado;
 impróprios do Estado;
 administrativos;
 industriais;
 gerais;
 individuais.
Públicos
São os essenciais à sobrevivência da comunidade e do próprio Estado. São

privativos do Poder Público e não podem ser delegados. Para serem prestados
o Estado pode socorrer-se de suas prerrogativas de supremacia e império,
impondo-os obrigatoriamente à comunidade, inclusive com medidas compul-
sórias. Exs.: serviço de polícia, de saúde pública, de segurança.
De Utilidade Pública
São os que são convenientes à comunidade, mas não essenciais, e o Poder

Público pode prestá-los diretamente ou por terceiros (delegados), mediante
56
remuneração. A regulamentação e o controle é do Poder Público. Os riscos

são dos prestadores de serviço. Exs.: fornecimento de energia elétrica,
telefone, de transporte colectivo, etc. Estes serviços visam a facilitar a vida do
indivíduo na colectividade.
Próprios do Estado
São os que relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público. Exs:

segurança, política, higiene e saúde públicas, etc. Estes serviços são prestados
pelas entidades públicas (Estado, Municípios) através de seus órgãos da
Administração directa. Neste caso, diz-se que os serviços são centralizados,
porque são prestados pelas próprias repartições públicas da Administração
directa. Aqui, o Estado é o titular e o prestador do serviço, que é gratuito ou
com baixa remuneração. Exs.: serviço de polícia, de saúde pública. Estes
serviços não são delegados.
Impróprios do Estado
São os de utilidade pública, que não afectam substancialmente as

necessidades da comunidade, isto é, não são essenciais. A Administração
presta-os directamente ou por entidades descentralizadas (Autarquias,
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista, Fundações
Governamentais), ou os delega a terceiros por concessão, permissão ou
autorização. Normalmente são rentáveis e são prestados sem privilégios, mas
sempre sob a regulamentação e controle do Poder Público. Exs.: serviço de
transporte colectivo, conservação de estradas, etc.
Administrativos
São os executados pela Administração para atender às suas necessidades

internas.
Industriais
São os que produzem renda, uma vez que são prestados mediante
remuneração (tarifa). Pode ser prestado directamente pelo Poder Público ou
57
por suas entidades da Administração indirecta ou transferidos a terceiros,

mediante concessão ou permissão. Exs.: transporte, telefonia, etc.
Gerais
São os prestados à colectividade em geral, sem ter um usuário determinado.

Exs.: polícia, iluminação pública, conservação de vias públicas, etc. São
geralmente mantidos por impostos.
Individuais
São os que têm usuário determinado. Sua utilização é mensurável. São

remunerados por tarifa. Exs.: telefone, água etc.
Regulamentação e Controle
A regulamentação e o controle do serviço público cabem sempre ao Poder

Público, o qual tem a possibilidade de modificação unilateral das cláusulas da
concessão, permissão ou autorização. Há um poder discricionário de revogar
a delegação, respondendo, conforme o caso, por indemnização.
Princípios do Serviço Público
Os requisitos do serviço público são sintetizados em cinco princípios:
 permanência (continuidade do serviço);

 generalidade (serviço igual para todos);
 eficiência (serviços actualizados);
 modicidade (tarifas módicas);
 cortesia (bom tratamento para o público).
58
59
1. Explique a relevância dos serviços públicos no contexto de gestão

administrativa do Estado.
2. Caracterize a funcionalidade dos serviços públicos tendo em conta os
princípios que regem a sua funcionalidade.
3. Assinale a opção correcta acerca dos serviços públicos.
a) São considerados serviços de utilidade pública aqueles que a

administração presta directamente, em decorrência da essencialidade da
actividade. Tais serviços são considerados privativos do poder público, no
sentido de que só a administração deve prestá-los, sem delegação a terceiros;
b) As autarquias, fundações e empresas públicas só podem ser criadas por lei

específica.
c) Considere a seguinte situação hipotética: Duas empresas públicas

pretendem criar, com capital de ambas, uma terceira empresa pública. A
providência veio a ser chancelada por autorização legislativa.
Nesse caso, a nova empresa pública não poderá ser criada da maneira
pretendida, já que o capital constitutivo dessa espécie de ente deve ser
exclusivamente público e pertencente a um só ente estatal.
d) O usuário que pretender exigir judicialmente serviço público que lhe tenha
sido negado pode valer-se de acção cominatória contra o ente estatal
concedente, que é o titular dos serviços, mas não contra a prestadora do
serviço concedido. O concedente, sim, terá legitimidade para acionar a
concessionária.
4. Quanto aos serviços públicos, não é correcto afirmar:
a) Em carácter excepcional, por motivo de segurança nacional ou relevante

interesse colectivo, o Estado pode executar actividades económicas
destinadas, originalmente, à iniciativa privada.
b) O princípio da mutabilidade do regime de execução do serviço público
60
autoriza a sua alteração sem que disto decorra violação ao direito adquirido
dos respectivos usuários.
c) A actividade económica que o Estado exerce em caráter de monopólio é

considerada serviço público.
d) O princípio da continuidade do serviço público justifica a imposição de

limites ao direito de greve de servidores públicos.
e) A actividade económica assumida pelo Estado como serviço público

somente pode ser prestada pelo Poder Público, por meio da Administração
Directa ou Indirecta.
5. Tratando-se de concessão de serviços públicos, assinale a afirmativa verdadeira

quanto à caducidade da concessão.
a) A caducidade pode ser declarada pelo poder concedente ou por acto

judicial.
b) Declarada a caducidade, o poder concedente responde por obrigações

com os empregados da concessionária.
c) A declaração de caducidade depende de prévia indemnização, apurada em

processo administrativo.
d) A caducidade pode ser declarada caso a concessionária seja condenada

por sonegação de tributos, em sentença transitada em julgado.
e) Constatada a inexecução parcial do contrato, impõe-se, como acto

vinculado, a declaração de caducidade.
61
UNIDADE Temática 2.3 – Descentralização e Centralização; Concentração e

Desconcentração
Introdução
Com a descentralização procura-se, na perspectiva da eficiência, uma melhor

ordenação de recursos ou, na de justiça, a gradual limitação das
desigualdades e, na perspectiva organizacional, uma busca de novos modelos
de organização social que não se conformam com a democracia
representativa ensaiada pela participação eleitoral.
A descentralização desenvolve-se com o Estado neo-liberal ou pós-liberal que

progressivamente assume um crescente número de variadas e complexas
funções, como forma de evitar a congestão dos canais de comunicação e tem
vindo a afirmar-se acentuadamente, não só como sintoma evidente da crise
do Estado Nacional como uma das vias de a ultrapassar4 5 assegurando,
através do regionalismo, a compatibilidade entre vários particularismos6; mas
surge especialmente ligada aos problemas do desenvolvimento e à necessária
vertente participativa do mesmo.
Não se ignora, todavia, que o processo de descentralização é complexo,

difícil, moroso e ideológica e politicamente marcado por posições extremadas
entre o descentralizador e o descentralizado, mas considera-se que a
descentralização é sempre uma forma de contrariar especiais dificuldades,
resultantes de distâncias, assimetrias, razões geográficas, económicas,
étnicas e históricas desfavoráveis.
Tem-se, por outro lado, consciência de que ainda mais complexa é a

descentralização no domínio económico e financeiro, que tem de ser feita
4
PAZ FERREIRA, Eduardo, As Finanças Regionais, Estudos gerais, Série Universitária,
Imprensa nacional – Casa da Moeda, 1985, p. 25.
5
É, neste sentido, elucidativa a seguinte declaração do Presidente DE GAULLE: “O esforço
multissecular de centralização que foi durante longos anos necessário para reduzir e manter a
unidade apesar das diferenças entre províncias, daqui em diante, já não se impõe, pelo
contrário, são as actividades regionais que aparecem como caminhos do poder económico de
amanhã” – Jean Jacques Dayries: La régionalisation, Paris, 1978.
6
ORTEGA e GASSET, España Inventebrada, 10 ed., Madrid, 1957, pp. 57 e ss.
62
garantindo que a atribuição de significativos poderes e meios financeiros aos

entes descentralizados não pode esquecer a necessidade de não destituir os
Estados de meios e instrumentos económico-financeiros essenciais.
o Dominar os conceitos de centralização versus descentralização, e

desconcentração versus concentração;
Objectivos
o Explicar as vantagens e desvantagens da descentralização e
específicos
centralização;
o Relacionar os diferentes modelos de descentralização; e
o Enquadrar a descentralização no contexto moçambicano.
2.3.1 Centralização e descentralização: generalidades

MODALIDADES E FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO
CENTRALIZAÇÃO: é a prestação de serviços directamente pela

pessoa política prevista constitucionalmente,
sem delegação a outras pessoas. Diz-se que a
actividade do Estado é centralizada quando ele
actua directamente, por meio de seus órgãos.
Obs.: Órgãos são simples repartições interiores da pessoa do Estado, e, por

isso, dele não se distinguem. São meros feixes de atribuições - não
têm responsabilidade jurídica própria – toda a sua actuação é
imputada às pessoas a que pertencem. São divisões da Pessoa
Jurídica.
 Se os serviços estão sendo prestados pelas Pessoas Políticas

constitucionalmente competentes, estará havendo centralização.
63
DESCENTRALIZAÇÃO: é a transferência de execução do serviço ou da

titularidade do serviço para outra pessoa, quer
seja de direito público ou de direito privado.
No plano politico-administrativo, a descentralização consiste na

susceptibilidade conferida por lei, de as
populações locais poderem eleger os órgãos
das autarquias locais, ao invés de serem
nomeados centralmente; quando a lei confere
às autarquias locais um certo grau de
autonomia, quer administrative, quer
financeira e patrimonial, sem prejuízo da
unidade política do Estado; ou ainda quando a
lei as submete à uma tutela, em primeira mão,
de legalidade, e de forma, mais atenuada, à de
mérito, como é o caso moçambicano.
 São entidades descentralizadas de direito público: Autarquias e

Fundações Públicas.
 São entidades descentralizadas de direito privado: Empresas

Públicas, Sociedades de Economia Mista.
 Pode, inclusive, a execução do serviço ser transferida para

entidades que não estejam integradas à Administração Pública,
como: Concessionárias de Serviços Públicos e Permissionárias.
 A descentralização, mesmo que seja para entidades particulares,

não retira o caráter público do serviço, apenas transfere a
execução.
64
2.3.2 Conceito de Descentralização
“A descentralização cria quadros adequados ao desenvolvimento de fórmulas

de participação das populações na vida pública”7 na medida em que “facilita a
institucionalização da participação destes na vida administrativa local”8, cujos
problemas estão mais ao seu alcance e compreensão.
A descentralização é um vector da democracia que garante a participação dos

citadinos, a pluralidade de expressão e a realização dos seus interesses e
opiniões de que, equilibradas, resulta a expressão verdadeira da vontade
geral9. Daqui entender-se a existência de relação constante ... que se verifica
entre os fenómenos de liberdade política ou de democracia (...) e os
fenómenos de autonomia, de descentralização, de criação de poderes
distintos do poder central10.
O termo descentralização comporta, por outro lado, várias modalidades e

graus que, combinados, resultam em inúmeras variantes.
Ele cobre um conjunto de relações intergovernamentais que podem

manifestar-se através da descentralização, da delegação ou através da
devolução11 12. A devolução pode ser parcial13 ou total.
7
MACHADO, João Baptista, Participação e descentralização, desenvolvimento e
neutralidade na Constituição de 1976, Coimbra, 1982, p. 55.
8
Ibidem.
9
SOUSA FRANCO, A., Colóquios ..., ob. cit., p. 13.
10
MIRANDA, Jorge, Colóquio – Que lições se podem tirar de uma experiência de 18 anos,
ob. cit., p. 48.
11
Richard Bird et François Vaillancount, Descentralization financière et pays en
dévéllopement: concepts, mesure et evaluation – Revue d‘ánalyse économique, Vol. 74, nº 3,
Septembre 1998, pp. 343-362.
12
A descentralização permite acelerar as tomadas de decisões e de meios, tendo em conta as
preferências locais. A delegação consiste no estabelecimento de agentes locais que exercem
funções governamentais em nome do Estado, reduzindo o número de funcionários. A
devolução é mais próxima do sentido da descentralização.. Esta pode ser no seio de um
Estado constitucionalmente unitário ou federal. Num Estado unitário a descentralização não é
65
Na verdade, embora a descentralização pressuponha sempre personalidade

jurídica das entidades beneficiárias e eleição dos órgãos dessas entidades
pelos cidadãos da área sobre a qual esses órgãos desenvolvem as suas
competências, há aspectos que não constituem seu atributo obrigatório,
dependendo a sua efectiva consagração de uma opção legislativa.
E o que acontece quanto ao tipo de descentralização: só administrativa?

Financeira também? Ou também político-administrativa?
A descentralização será administrativa se às entidades autónomas forem

atribuídas apenas competências para tomar decisões definitivas em matéria
administrativa.
A descentralização será também financeira se, para além da tomada da

decisão administrativa, a entidade autónoma dispuser de meios financeiros
próprios, património próprio e orçamento próprio, capazes de sustentar a
execução dessa decisão administrativa.
A descentralização terá natureza político-administrativa se à entidade

autónoma forem reconhecidas competências para tomar decisões de política
geral atinentes ao território sob a sua jurisdição, eventualmente expressas
através de leis regionais que rivalizam com, ou que excluem a lei nacional em
aspectos de interesse específico da região.
A descentralização político-legislativa resulta normalmente na criação de

regiões autónomas, possuidoras de mini-estatutos constitucionais próprios,
senão um meio de partilha de poderes e responsabilidades entre o governo central – principal, e

o governo local – agente, numa perspectiva de cima para baixo.
No federalismo, uma perspectiva de baixo para cima, são os governos locais que criam um
Estado.
No domínio das relações financeiras, pode falar-se do federalismo financeiro ou de finanças
federais. No primeiro o Estado define as regras operacionais e financeiras e supervisa. No
segundo existe autonomia influenciada pela diversidade etnolinguística e económica.
13
Sendo comparável com a regionalização, esta entendida como autonomia
constitucionalmente conferida a entes públicos territoriais em ordem à prossecução de
interesses próprios das respectivas populações, com dimensão de antagonismo de base electiva,
isto é, governo próprio e com funções políticas e legislativas.
66
como as que existem, apenas para citar alguns exemplos, em Espanha, na

Itália, na França e em Portugal14.
2.3.2.1 Problemas da descentralização
A descentralização, com as suas variantes, cria problemas de natureza vária,

tais como saber
(i) Das formas de controlo, decisão e responsabilização,

(ii) dos recursos financeiros a disponibilizar,
(iii) do património,
(iv) das dívidas,
(v) da(s) política(s) económica(s)15,
(vi) da democracia interna a instalar nas instituições,
(vii) dos direitos do homem no que toca à liberdade e à prestação
ou participação são efectivadas em cada nível descentralizado,,
(viii) dos conflitos decorrentes da inter-relação e coordenação,
(ix) dos conflitos de poderes financeiros,
(x) da insuficiência da articulação do sistema jurisdicional.
A estes problemas acresce ou pode acrescer o risco de sobrecarga de pesos

financeiros sobre o cidadão e a desarticulação de estruturas burocratizadas
que podem conduzir a uma associalização16, resvalar num estatismo
dissimulado, anárquico e difuso ou na simples dissolução do Estado-Nação,
das identidades nacionais conducentes ao afogamento das diferenças
14
Em Moçambique, a Constituição veda este terceiro tipo de descentralização, na medida em
que, para além de expressamente declarar o Estado moçambicano um Estado unitário (artº 1),
é taxativa na entrega dos poderes legislativos aos órgãos de soberania, maxime a Assembleia
da República.
15
Preferimos falar de políticas económicas na medida em que existirão mais do que uma em
virtude dos níveis de decisão que serão, também, mais do que um.
16
Uma “socialização” que não traz consigo a rica cadeia de articulações sociais.
67
autonomizantes, à estruturação do Estado, risco que, aliás, também se corre

com o excesso de Estado.
2.3.2.2 Descentralização financeira
I. Por descentralização financeira entende-se a repartição de

serviços públicos e a organização de rendimentos17 financeiros entre o Estado
e as colectividades locais18.
A par das motivações políticas subjacentes em decisões de descentralização,

há razões de índole económica ao reconhecer-se que com ela se criam níveis
adequados de prestação de serviços públicos acompanhados de um aumento
de bem-estar das populações vizinhas.
A opção por um determinado tipo de descentralização tem, pois, a ver com o

princípio de compound19 económico e político que permite, ademais, uma
competição financeira entre os vários entes descentralizados, no interesse do
Estado e uma interpretação mais fácil das preferências dos membros da
comunidade20.
Se é certo que este princípio do compound justifica a tendência para a

descentralização financeira, também a ele são apontadas razões da
centralização21 22.
17
Em muitos países incluem-se os rendimentos do campo fiscal.
18
Este conceito sobrepõe, pois, à definição de um campo de recursos próprios das
colectividades locais e a identificação de um campo de recursos partilhados entre o Estado e as
colectividades locais e as transferências de recursos do orçamento do Estado para o das
colectividades locais.
19
Princípio pelo qual “um colectivo só consegue utilizar receitas restritas de uma maneira
efectiva, se os que utilizam, pagam, decidem e oferecem os bens públicos são conhecidos e
estão ligados entre eles de maneira judiciosa (Federalisme, Premiers Resultats et une Analyse
Empirique, in Étude de Finances Publiques Offerts a Paul Marie Gaudemet, cit) apud Eduardo
Paz Ferreira, ob. cit., p. 21.
20
Até porque se estará em face de uma situação de homogeneidade de preferências, tanto mais
marcadas quanto se verifique o efeito “voting with the feet”, ou seja, de transferência dos
eleitores para as comunidades em cujo padrão de despesa mais se reconhecem, teorizado por
Charles Tiebout, “An common theory of desecentralization”, in Public Finance, Needs,
Nources and Utilization, Princetown, 1961, “A pure Theory of Local Expediture”, Journal of
Political Economy, n.o 64, 1956.
21
Neste sentido, escreve Mario Rey: “O Estado keynesiano, o Estado Social, configura-se
sobretudo como um Estado centralizador. Nas concepções keynisianas, o governo central,
transformado em banqueiro do sistema económico, assumiu a tarefa da manutenção do
equilíbrio social e económico, tornando-se o promotor, o regulador e também o arquitecto de
68
A descentralização, em particular a financeira, não tem configurações e

caracterizações estanques e precisas, sendo enriquecida por novas
experiências, nem todas conhecidas com êxito, e outras que desembocam
em soluções híbridas, verdadeiras negações da dicotomia municipalismo-
federalismo, traçado pelas geometrias constitucionais, ou verdadeiras
soluções compromissórias.
Com a existência ou emergência de um forte e afirmado Direito Comunitário,

os Estados, eles próprios, exercerão não só no domínio jurídico-financeiro,
um poder descentralizado pelos super ou supra-Estados – União Europeia,
União Africana -, para citar estes exemplos de verdadeira descentralização
exterior ao Estado diferente da regionalização, federalização ou do poder
local23 e iniciada pela integração financeira supra-estadual ou supra-nacional.
2.3.3 As vantagens da Descentralização

Se assumirmos que o princípio que rege a descentralização se baseia na ideia
de que a autoridade para tomar ou iniciar a acção deve ser delegada tão
próxima da cena quanto possível, teremos as seguintes vantagens:
- Assegura as liberdades locais na escolha dos seus dirigentes e escolha das

opções para a concretização do interesse local;
- Limita o poder central na sua tentativa de intromissão na gestão local;
bem estar da Nação. Com as amplas intervenções sobre a carteira dos indivíduos e com a
responsabilidade de lhes assegurar trabalho, instrução, saúde e segurança, o Estado central
encarnou a visão de Jeremy Bentham de um governo cuja tarefa é promover a felicidade da
sociedade com prémios e penas” (in “Il Finanziamento degli enti sub-centrali di Governo verso
una revisione della teoria del federalismo fiscale”, Revista di Diritto Finanziario e Scienza
della Finanze, Ano XLIX (1990), nº 1).
22
A afirmação do Estado de Bem Estar Social com as suas funções extra-financeiras
determinaram que o Estado avocasse para si o papel de (re)distribuição da riqueza e
estabilização económica, para o que aos entes descentralizados, infra-estaduais, transferiu as
receitas devidas.
23
Estes conceitos nem sempre exprimem as mesmas realidades. Sobre isso, diz o Professor
Paz Ferreira, ob. cit., pp. 21 e 22: “... sendo evidente que quando a Comunidade Económica
Europeia utiliza a palavra regionalização para designar uma unidade administrativa distinta,
levanta problemas económicos específicos, está longe do sentido dado à expressão em Itália,
onde se contempla com a mesma palavra certas pessoas colectivas públicas de base territorial e
dotadas de um certo grau de autonomia política (...) não são, portanto, pequenas as dificuldades
terminológicas com que se depara o investigador destas matérias ...”.
69
- Permite maior participação da comunidade local, exprimindo as suas

sensibilidades junto dos seus legítimos representantes, que não arriscarão,
fazendo ouvidos de mercadores, sob pena de nas eleições subsequentes não
merecerem confiança local;
- Rapidez e acerto nas decisões: as decisões são tomadas mais rapidamente
pelos próprios executores da acção.
- Tomadores de decisão são os que têm mais informação sobre a situação;
- Maior participação no processo decisório promove motivação e moral
elevado entre os administradores médios;
- Proporciona excelente treinamento para os administradores médios;
2.3.4 As desvantagens da Descentralização:
o Pode ocorrer falta de informação e coordenação entre os departamentos

envolvidos;
o Maior custo pela exigência de melhor selecção e treinamento dos
administradores médios;
o Risco da subjectivação: os administradores podem defender mais os
objectivos departamentais do que estratégicos de toda organização;
o As políticas e procedimentos podem variar enormemente nos diversos
departamentos.
o Maior necessidade de controle e de coordenação.
o Maior dificuldade de normatização e de padronização.
o Pouca flexibilidade da organização frente a situações excepcionais.
o Necessidade de contar com dirigentes treinados para a descentralização.
o O custo das comunicações tende a aumentar.
o Maior dificuldade de coordenação de actividades que envolvem alto nível
de interdependência.
70
Pode-se dizer que a descentralização deve ser considerada como os demais

problemas organizacionais, em termos de conveniência administrativa.
Sempre que uma decisão puder ser mais bem tomada ao nível operativo, com
maior rapidez e favorecendo o completo exame dos vários fatores em causa,
pode-se proceder logo a uma descentralização da função respectiva.
A descentralização está intimamente associada à idéia de se alterar o

regimento interno da organização e os documentos decorrentes, para que a
decisão relativa aos assuntos descentralizados passe a ser competência dos
níveis inferiores.
A descentralização tem caráter permanente e é impessoal, onde a autoridade

passa para o nível subordinado as atribuições e responsabilidades.
2.3.5 Centralização
A organização é desenhada dentro da premissa de que o individuo no topo

possui a mais alta autoridade e que a autoridade dos demais indivíduos é
escalada para baixo, de acordo com a sua posição relativa no organograma.
Portanto, no plano politico-administrativo, centralização só faz sentido
existindo a descentralização administrativa, baseada nas autarquias locais.
Deste modo, a centralização consistirá em que os órgãos das autarquias locais
(presidente e Assembleia autárquica) sejam livremente designados ou
exonerados pelos órgãos do Estado; quando estes órgãos se encontrarem
sujeitos ao dever de obediência ao governo ou Partido único; ou quando as
suas decisões se encontram sujeitas ao control de mérito mais intenso.
2.3.5.1 As vantagens da centralização:
- Assegura a unidade do Estado e homogeneidade da acção política e
71
administrativa; bem como permite uma melhor coordenação do exercício da

função administrativa e uniformidade das posições, evitando que os órgãos
locais resolvam os problemas segundo as circunstâncias que os caracteriza.
- As decisões são tomadas por administradores que possuem visão global da

empresa;
- Os tomadores de decisão no topo são mais bem treinados e preparados do

que os que estão nos níveis mais baixos.
- As decisões são mais consistentes com os objectivos empresariais globais;
- A centralização elimina esforços duplicados de vários tomadores de decisão

e reduz custos operacionais;
- Certas funções – como compras e tesouraria – permitem maior

especialização e vantagens com a centralização;
2.3.5.2 As desvantagens da centralização:
- Ela gera a hipertrofia do Estado, o gigantismo do poder central, a ineficácia

da acção administrative;
- Inibe a participação das populações locais na gestão da vida local e na

escolha dos seus dirigentes locais;
- As decisões são tomadas na cúpula que esta distanciada dos factos e das
circunstancias.
- Os tomadores de decisão no topo têm pouco contato com as pessoas e
situações envolvidas;
- As linhas de comunicação ao longo da cadeia escalar provocam demora e
maior custo operacional;
- As decisões passadas pela cadeia escalar, envolvendo pessoas intermediarias
e possibilitando distorções e erros pessoais no processo de comunicação das
decisões.
72
2.3.6 Concentração e Desconcentração
De acordo com PINTO et al (2008) o sistema de administração concentrada

existe quando o órgão do escalão hierárquico mais elevado é o único
competente para tomar as decisões, cabendo aos subalternos tão-só prepará-
las e executá-las.
Ao contrário, o sistema de administração desconcentrada existe quando o

poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos
subalternos, embora estes permaneçam sujeitos à direcção daquele.
Vê se, assim, que os sistemas de concentração ou desconcentração têm a ver

com a organização vertical ou hierárquica dos serviços.
Em regra, não há qualquer um dos sistemas em estado puro, embora haja a

prevalência de um em relação ao outro, variando isso com a história e a
tradição administrativa dos países, ou mesmo com as especificidades dos
vários serviços.
A desconcentração tem vantagens:
o Aumenta a eficiência dos serviços;

o Acelera as respostas da Administração às solicitações;
o Aumenta a especialização;
o Liberta os superiores dos assuntos menores para que se dediquem aos
temas mais complexos.
Mas a concentração também tem vantagens:
© Um só centro decisório permite uma actuação harmoniosa, coerente e

concertada da Administração;
© A participação de todos os agentes administrativos na tomada de uma
única decisão por um só órgão quebra
73
a rotina, aumenta os conhecimentos de todos e permite decisões mais

participadas e elaboradas.
No entanto, as vantagens da desconcentração são mais relevantes. Por isso, a

tendência geral é de os serviços se desconcentrarem.
Desvantagens da concentração e desconcentração
Combate-se a concentração, alegando-se a diminuição da eficiência dos

serviços, demora na resposta às solicitações endereçadas à Administração
Pública, não permite a especialização nas funções, leva a que os superiores se
ocupem de tarefas menos relevantes em prejuízo de questões
preponderantes e de maior responsabilidade.
Por outro lado, apontam-se como desvantagens da desconcentração, a

multiplicação de centros decisório sem prejuízo à harmonia desejada na
função administrativa, desmotivação dos agentes subalternos, pois reduzem-
se as actividades destes, e maior possibilidade de conferir poderes decisórios
a funcionários menos preparados.
2.3.7 A Delegação de poderes
A desconcentração pode ser originária ou derivada: aquela resulta

imediatamente da lei, que reparte a competência entre o superior e os
subalternos. Esta só se efectiva mediante um acto praticado para o efeito
pelo superior.
A desconcentração derivada consiste, assim, na delegação de poderes.
Segundo FREITAS DO AMARAL(2004:663) a delegação de poderes ou

delegação de competência é o acto pelo qual “um órgão da Administração,
normalmente competente em determinada matéria, permite, de acordo com
a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a
mesma matéria”
É assim necessário que:
74
a) Haja uma lei – lei de habilitação – que preveja a faculdade de um

órgão delegar poderes noutro;
b) Haja dois órgãos, da mesma pessoa colectiva pública – delegante e
delegado;
c) Que o delegante pratique o acto de delegação.
Sumário
Nesta Unidade temática foram abordadas matérias ligadas à teoria geral de

organização administrativa, mormente, dos sistemas de organização
administrativa, nomeadamente, a centralização e descentralização
administrativa; concentração e desconcentração e ainda a delegação de
poderes.
Ficou claro que a centralização só faz sentido existindo a descentralização
administrativa, assente nas autarquias locais. Daí que, a centralização
consistirá em que os órgãos das autarquias locais (presidente e Assembleia
autárquica) sejam livremente designados ou exonerados pelos órgãos do
Estado; quando estes órgãos se encontrarem sujeitos ao dever de obediência
ao governo ou
Partido único; ou quando as suas decisões se encontram sujeitas ao controlo
de mérito mais intense.
Já a descentralização se trata de um fenómeno de “descongestionamento”

externo, saindo-se do centro para situar-se na periferia, em que há
susceptibilidade conferida por lei, de as populações locais poderem eleger os
órgãos das autarquias locais (president e assembleia) ao invés de serem
nomeados centralmente; portanto, a lei confere às autarquias locais um certo
grau de autonomia, quer administrative, quer financeira e patrimonial, sem
prejuízo, da unidade política do Estado; ou quando a lei submete à uma
tutela, em primeira mão, de legitimidade, e de forma, mais atenuada, à de
75
mérito, como é o caso moçambicano.
Por outro lado, ficou claro que a concentração e desconcentração

administrativa dizem respeito à organização administrativa interna de uma
dada pessoa colectiva pública, respectivamente, na ausência e existência,
respectivamente, de distribuição vertical de competência entre diversos graus
ou escalões de hierarquia. Isto quer dizer que, contrariamente, à
centralização e descentralização, a concentração e desconcentração de
competências são sistemas internos e àqueles externos.
1. Dê a noção de centralização e descentralização administrativa.
2. Refira-se às tipologias de descentralização.
a) Caracterize cada uma das tipologias.
3. “A descentralização consiste na outorga de alguns poderes a entidades

menores que o Estado, a sua actuação deve conhecer alguns limites
para que não perturbe a unidade do Estado e da acção governativa”
- Argumente, focalizando os limites da descentralização.
4. Moçambique vem implementando o processo da descentralização

administrativa. Decorridos vários anos, que elementos de realce
podem ser apontados e que acções carecem de melhoria para o seu
sucesso.
TEMA III: A ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO GOVERNO
UNIDADE Temática 3 - A organização e funcionamento do Governo
Introdução
A satisfaçao das necessidades colectivas implica a existência de um poder

superior que defina os fins a atingir e escolha dos meios a utilizar. No entanto,
76
como os meios são escassos e supõem, regra geral, um sacrifício dos

cidadãos, aquele poder superior terá de possuir a necessária força (legítima),
para coagir os cidadãos a participar de algum modo na prestação dos meios
para a realização dos fins. Portanto, cabe ao Estado estabelecer o equilíbrio
entre necessidades e meios, ter’a ele de dispôr de uma competência extensiva
a todo o território nacional, agindo sem intermediários, abarcando todos os
meios e todas as necessidades.
o Sumariar os órgãos que compõem a Administração Pública Central

(moçambicana);
Objectivos
o Indicar a estrutura do Governo
específicos
o Apontar as funções principais do Conselho de Ministros, dos
Ministérios e seus relacionamentos.
3.1 O Governo:caracterização
PINTO (2004) considera que o Governo é o órgão de condução da política

geral do país e é o órgão superior da Administração Pública. Como tal, como
órgão superior da Administração Pública, compete-lhe:
- Garantir a execução das leis;
- Assegurar o funcionamento da Administração;
- Promover a satisfação das necessidades colectivas.
Todavia, ao compulsarmos a nossa Constituição da República (CRM, 2004),

sobre Moçambique, encontramos ao abrigo do artigo 200 que “O Governo da
República de Moçambique é o Conselho de Ministros”. Portanto, a mesma
CRM (2004) estabelece que cabe ao Governo:
77
“Assegurar a administração do país, garantir a integridade territorial, velar

pela ordem pública e pela segurança e estabilidade dos cidadãos, promover o
desenvolvimento económico, implementar a acção social do Estado,
desenvolver e consolidar a legalidade e realizar a política externa do país
(número 1, artigo 203);
Assim, nada obsta afirmar que o Governo é o órgão central e principal da

Administração Pública ao qual, se incumbe administrar o Estado, com funções
na execução, decisão e controlo a nível nacional (artigo 1, da Lei 14/78, de 28
de Dezembro).
3.1.1Estrutura e Funções do Governo
Seria impraticável que no Governo não houvesse alguma especialização na

sua composição, pois face ao seu enorme campo de acção, a efic’acia sairia
prejudicada. Por isso mesmo, o Governo é um órgão colegial, constituído por
vários elementos, o que é tudo definido na Constituição:
“o Governo é composto pelo Presidente da República (PR), Primeiro Ministro

e pelos Ministros”. No entanto, podem ser convocados para as sessões do
Conselho de Ministros os Vice-Ministros e os Secretários de Estado – artigo
201 da CRM.
Ora, compulsando a meesma CRM (2004) pode-se concluir que encontram-se

vários preceitos que indicam que o Presidente da República pode ser tido
como uma entidade exterior ao Conselho de Ministros, não podendo ser tido
como membro. Senão vejamos: quando se diz que o Conselho de Ministros
responde perante o Presidente da República e perante a Assembleia da
República (...) e observa as decisões do PR (...) qualquer dessas disposições
pressupõe uma relação entre duas entidades autónomas.
No que tange às funções do governo importa referir que todas podem se

traduzir, juridicamente, em regulamentos administrativos, resoluções, actos
administrativos, contratos
78
administrativos e ainda operações materiais.
Agora vejamos quais são as refidas funções:
a) Funções de garantia de execução das leis;
b) Funções de asseguramento do funcionamento normal da

Administração pública; e
c) Funções ligadas à promoção da satisfação das necessidades colectivas.
No que tange as funções de garantia de execução das leis é importante

referir é da responsabilidade da Administração Pública interpretar e
materializar o interesse público, através de actos materiais que
consubstanciem o dia-a-dia dos moçambicanos. Para tal, o Governo ‘e parte
na medida em que até elabora e submete junto da AR propostas de leis e
ainda aprova decretos-lei mediante autorização da Assembleia da república
(alíneas c) d) e g), nº1, artigo 204 da CRM).
Quanto à funções de asseguramento do funcionamento normal da

Administração pública o artigo 198 conjugado com a alínea e) nº1 do artigo
204, ambos da CRM reza que cabe ao Governo preparar o Programa
Quinquenal e submeter à aprovação da AR em cada legislatura, o Plano
Económico e Social e o Orçamento do Estado, incluíndo a execução após
aprovação.
Finalmente, as funções ligadas à promoção da satisfação das necessidades

colectivas o artigo 204 da CRM conforma que o Governo deve promover o
desenvolvimento económico e social, dirigir a política laboral, de habitação,
da educação, da saúde, segurança social, estimular e apoiar o exercício da
actividade empresarial e da iniciativa privada, bem como proteger os

interesses do consumidor e do público em geral, e apoiar o desenvolvimento
79
cooperativo e apoio à produção familiar.
3.1.2 Funcionamento do Governo
A Constituição estabelece as principais regras de funcionamento do Governo.

Num primeiro momento, pode-se notar que o Governo é constituído logo a
seguir às eleições e a seguir à sua tomada de posse, elabora o seu programa –
O Programa Quinquenal do Governo (PQG) – e apresentar-se com ele à
Assembleia da República (AR) para debate e votação.
Neste primeiro momento procede-se, pois à adopção do Programa do

Governo. Posteriormente, o Conselho de Ministros define as linhas gerais da
política governamental e estabelece as linhas gerais da sua execução.
Uma vez definidas as linhas gerais da política governamental e da sua

implementação, cabe ao Presidente da República (PR), ou por delegação ao
Primeiro-Ministro(PM) dirigir e coordenar a política do Governo e a acção de
todos os ministros (número 3, artigo 203 da CRM).
Finalmente, é da responsabilidade de cada um dos ministros executar a

política definida para o seu ministério.
Importa realçar que aos trabalhos do Conselho de Ministros podem ser

convocados os vice-ministros, os secretários de Estado, o Governador do
Banco de moçambique, os secretários permanents, os presidents dos
conselhos de administraçÃo de empresas públicas e outros quadros superiors,
quando assim for deliberado.
De acordo com o artigo 210 da CRM, em termos de eficácia, as deliberações

do Conselho de Ministros que sejam actos normativos tomam a forma de
decreto-lei e de decreto e as outras a forma de resolução. No entanto, os
decretos-lei são assinados pelo PR e publicados no Boletim da República, I
Série. Por seu turno, os decretos são assinados pelo Primeiro-Ministro. Estes,
sendo executivos, devem fazer
80
menção da lei que pretendem desenvolver minuciosamente, sendo

independents, deverão fazer referência da norma constitucional na base da
qual foram aprovados, embora todos os decretos tenham que ser publicados
na I Série do Boletim da República.
Todas as deliberações do Governo são obtidas por consenso. Não havendo

consenso, prevalence a posição do Chefe do Governo (PR), a qual se
transforma de forma automática em decisão do órgão.
Igualmente, há que notar que o executive do Conselho de Ministros é um

órgão de permanência, funcionando no interregno das sessões do Governo. O
facto de um Ministro pertencer a este órgão não lhe confere um estatuto
diferente do dos restantes.
3.1.3 Primeiro – Ministro e seu Gabinete
Em Moçambique, o Primeiro-Ministro não é chefe do Governo, mas sim

assistente e / ou Conselheiro do Presidente da república, na qualidade de
Chefe de Governo, que o nomeia e o exonera livremente. Isto quer dizer que
o Primeiro Ministro é o órgão da Administração Central do Estado que assiste
e aconselha o PR na direcção do Governo, competindo-lhe o descrito no
artigo 205 da CRM, nomeadamente:
 assistir o Presidente da República na elaboração do Programa do

Governo;
 aconselhar o Presidente da República na criação de ministérios e
comissões de natureza ministerial e na nomeação de membros do
Governo e outros dirigentes governamentais;
 elaborar e propor o plano de trabalho do Governo ao Presidente da
República;
 garantir a execução das decisões dos órgãos do Estado pelos membros
do Governo;
 presidir as reuniões do Conselho de Ministros destinadas a tratar da
81
implementação das políticas definidas e outras decisões;

 coordenar e controlar as actividades dos ministérios e outras
instituições governamentais;
 supervisar o funcionamento técnico-administrativo do Conselho de
Ministros.
Nas relações com a Assembleia da República, compete ao Primeiro-Ministro:
apresentar à Assembleia da República o Programa do Governo, a proposta do

Plano Económico e Social e do Orçamento do Estado; apresentar os relatórios
de execução do Governo; expôr as posições do Governo perante a Assembleia
da República.
No exercício destas funções, o Primeiro-Ministro é assistido pelos membros

do Conselho de Ministros por ele designados.
3.1.4 Ministérios
Em conformidade com a Lei de Base de Organização da Administração Pública

moçambicana (LBOAP), o Ministério é o órgão central do Aparelho de Estado
criado, modificado ou extinto por decisão do PR, para assegurar a realização
das atribuições do Governo decorrentes da Constituição da República. Cada
Ministério é dirigido por um Ministro que pode ser coadjuvado por um ou
mais Vice-Ministros, consoante decisão do PR.
Na sua organização e funcionamento, o Ministério funda-se nos seguintes

princípios:
i. Originalidade;
ii. Desconcentração;
iii. Especializacão de funções;
iv. Coordenação e articulação;
v. Eficiência organizacional;
82
vi. Simplificação de procedimentos;
vii. Modificabilidade dos serviços públicos.
Em conformidade com as suas atribuições principais, os Ministérios podem

ser:
a) Políticos (aquelas cujas atribuições se relacionam com o exercício das

principais funções de soberania do Estado, por exemplo: Justiça,
Interior, etc.);
b) Defesa; Segurança (aqueles que se relacionam com as forças armadas

de defesa).
c) Sociais (os que intervém em matérias de apoio social, cultura,

actividade laboral, desportiva, etc.).
d) Económicos (aqueles que no seu quotidiano lidam com matérias

económicas, financeiras e monetárias).
e) Técnicos (os que se dedicam à promoção das infra-estruturas,

exercendo funções predominantemente técnicos).
Sumário
Nesta Unidade temática, ao procuraramos perceber o Governo e seu

funcionamento, ficou notório que à luz da nossa Constituição da República
(CRM,2004) o Governo é um órgão miscigenado, exercendo funções política,
legislativa (por autorização da Assembleia da República) e administrativas.
Vimos que o Governo de Moçambique é o Conselho de Ministros, cabendo ao
Conselho de Ministros assegurar a administração do país, garantir a
integridade territorial, velar pela ordem pública e pela segurança e
estabilidade dos cidadãos, promover o desenvolvimento económico,
implementar a acção social do Estado, desenvolver e consolidar a legalidade e
realizar a política externa do país.
83
1. Recorrendo à CRM (2004) refira-se ao Governo da República de

Moçambique e ao mecanismo de seu funcionamento.
2. “O Governo é o órgão central e principal da Administração pública,

que incumbe administrar o Estado”. – Argumenta.
3. Diga como é que o Governo se relaciona com a Assembleia da

República.
TEMA IV:A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PERIFÉRICA DO ESTADO
UNIDADE Temática 4 – Administração Pública Periférica do Estado
Introdução
A Administração Pública Periférica do Estado pode manifestar-se através de

acções irradiando do centro, dos serviços centrais do Estado (Governo e
demais entidades). Mas outras vezes, tal acção é desempenhada por serviços
locais, agindo ao nível do distrito ou em representações no exterior do
Estado, dos institutos públicos e das associações públicas.
o Enunciar o conceito de Administração Pública Periférica do Estado;
Objectivos o Enunciar os órgãos da administração periférica do Estado;
específicos
4.1 Administração Pública Periférica do Estado: noção e composição
84
A Administração periférica do Estado é aquela que abrange as representaçoes

do Estado-Administração e demais pessoas colectivas não territoriais,
designadamente, os institutos públicos e associações públicas no estrangeiro,
que funcionem sob direcção dos respectivos órgãos centrais e regulados por
diplomas específicos (MACIE, 2012).
Ora, na acepção do Professor Doutor DIOGO FREITAS DO AMARAL, a

administração periférica é o conjunto de órgãos e serviços de pessoas
colectivas públicas que dispõem de competência limitada a uma área
territorial restrita, e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos
centrais.
Desta feita, podemos caracterizar a administração periférica pelos seus

órgãos e serviços, tanto locais como externos, pertencentes ao Estado ou a
pessoas colectivas públicas de tipo institucional ou associativo, de
competência limitada em função do território, não abrangendo nunca a
totalidade do território nacional e funcionando sempre na dependência
hierárquica dos órgãos centrais da pessoa colectiva pública a que pertencem.
No âmbito do Direito Administrativo, “periferia” designa as áreas territoriais

em que a Administração actua, localizadas fora de Maputo. Na capital
nacional estão instalados e funcionam os órgãos e serviços centrais, enquanto
na periferia estão instalados e funcionam os órgãos e serviços locais e os
órgãos e serviços sediados no estrangeiro.
Portanto, podemos dividir a administração periférica em quatro espécies ou

géneros: os órgãos e serviços locais do Estado, os órgãos e serviços locais de
institutos públicos e de associações públicas, os órgãos e serviços internos do
Estado e os órgãos e serviços externos de institutos públicos e associações
públicas.
85
Vamos abordar com mais profundidade as espécies de administração

periférica relativas aos órgãos e serviços locais do Estado, bem como aos
órgãos e serviços locais de institutos públicos e de associações públicas, de
outra forma designada por administração periférica interna ou administração
local do Estado.
A administração local do Estado assenta, essencialmente, na divisão do

território, nos órgãos locais do Estado e nos serviços locais do Estado. É
através da divisão do território que se demarcam as zonas que definem a
competência dos órgãos e serviços locais do Estado, recorrendo-se assim ao
elemento territorial para se delimitar a actuação da administração. Chama-se
a estas zonas “circunscrições administrativas”.
Façamos um pequeno apontamento relativo às mesmas: estas são zonas

existentes no país para efeitos de administração local mas, embora à primeira
vista pudéssemos não encontrar diferenças estre elas e as autarquias locais,
ambas se distinguem uma da outra essencialmente por duas razões.
Em primeiro lugar, a autarquia local é uma pessoa colectiva, uma entidade

pública administrativa que, não obstante tendo por base uma certa área ou
circunscrição territorial, é composta por outros elementos. Já a circunscrição
é apenas uma porção do território que resulta de uma certa divisão do
conjunto.
Em segundo lugar, a autarquia é, ao contrário da circunscrição, que se define

apenas por um elemento territorial (uma área, uma zona, uma parcela do
território), uma comunidade de pessoas, vivendo numa certa circunscrição,
com uma determinada organização, para prosseguir determinados fins.
86
Desta forma, são órgãos da administração periférica do Estado, as missões

diplomáticas e missões consulares e especiais.
Sumário
Nesta Unidade temática, ficou claro que é hoje importante discutir a

administração periférica do Estado. Para a maioria dos administrativistas, esta
administração é constituída por dois elementos, um primeiro ligado a
pertença à pessoa colectiva Estado e uma segunda à limitação territorial dos
poderes funcionais.
Para João Caupers a administração periférica é tudo aquilo relacionado com a

segurança interna, com a regulação social e económica, com a angariação de
recursos, de prestações e de desenvolvimento. A tudo isto o próprio autor dá
mesmo o nome de missões, quer a nível de toda a administração, quer ao
nível da administração periférica. Os desequilíbrios regionais, tanto a nível
populacional, como a nível económico, acentuam cada vez mais a
concentração dos serviços periféricos.
O professor Freitas do Amaral concorda em alguns pontos com João Caupers,

nomeadamente ao nível da sociologia da administração, visto que se deu um
bom retrato da má administração, excessivamente concentrada e centralizada
da administração.
1. Defina a Administração Pública periférica e faça a sua caracterização.
2. Refira-se aos principais órgãos da a Administração Pública periférica

do Estado moçambicano.
87
TEMA V: A ADMINISTRAÇÃO DIRECTA E INDIRECTA DO ESTADO
UNIDADE Temática 5– A Administração Directa e Indirecta do Estado
Introdução
Hodiernamente, torna-se importante fazer alusão a administracão directa e

indirecta do Estado, uma vez que estas compreendem um conjunto de
instituições públicas, dotadas de personalidade jurídica própria, criadas por
iniciativa dos órgãos centrais do Estado para desenvolver actividade
administrativa destinadas à realização dos fins estabelecidos no acto da sua
criação.
o Definir e Caracterizar a administração directa e indirecta do Estado;
o Descrever e Comparar os modelos de acção da Administração directa

e indirecta;
Objectivos
específicos
5.1 Conceito de Estado
Antes de se proceder a uma distinção entre administração directa e

administração indirecta convêm fazer uma acepção ao conceito de Estado.
Estado, no conceito administrativo, tem um significado diferente daquele que

é dado em direito constitucional porque numa acepção administrativa estado
é uma pessoa colectiva pública que tem como função desempenhar a
actividade administrativa.
88
Portanto a mesma é uma pessoa colectiva autônoma sendo que não se deve
confundir a pessoa colectiva estado com os governantes ou outras entidades
que fazem parte da pessoa colectiva estado.
Também não se deve confundir estado com outras entidades conexas com ele
(autarquias locais, associações públicas, institutos públicos, etc) porque as
mesmas constituem entidades distintas cada uma com personalidade jurídica
e com as suas atribuições e competências próprias.
Outra acepção que devemos fazer ao estado é que o mesmo nem sempre se
apresenta perante os cidadãos como autoridade e os mesmos como
administrados sendo que por vezes é o estado que se constitui no
cumprimento de deveres.
Em jeito de conclusão, o que qualifica estado como uma pessoa colectiva

reside no facto de existirem um conjunto de factores que leva o estado a ser
considerado uma pessoa colectiva diferente das restantes pessoas colectivas.
Como características de distinção temos que existe uma previsão
constitucional das atribuições do estado e dos seus diferentes órgãos.
Também temos a delimitação do patrimônio do estado assim como a previsão
dos actos jurídicos unilaterais do mesmo.
Estas características permitem-nos, portanto, conseguir fazer uma distinção

entre estado e as demais pessoas colectivas.
Em relação à administração do estado comporta em primeiro lugar fazer uma

distinção entre administração central do estado e administração local do
estado.
Verificamos com esta distinção que existem órgãos centrais e órgão locais do
estado. Os órgãos centrais são aqueles em que existe uma intervenção
centralizada do estado enquanto os órgãos locais são aqueles em que a
intervenção compete a órgãos ao nível da base.
89
Neste segundo tipo, verificamos que no entanto nem todos os órgãos de

administração local pertencem ao estado pois temos por exemplo as
autarquias locais que apesar de serem um órgão de administração local não
representam o estado mas sim as pessoas locais. Um exemplo de um órgão
local que representa o estado é o caso dos Municípios que representavam o
povo nas circunscrições em causa.
Recaindo agora sobre a distinção que nos interessa para o trabalho em causa,
é aquela que demarca administração directa de administração indirecta.
5.2 Administração Directa do Estado

A administração directa do estado é aquela que engloba os órgãos da
administração central e os órgãos da administração periférica ou local.
Atribuindo uma definição a administração directa, devemos dizer que a
mesma é aquela que é exercida pelos serviços da pessoa colectiva estado.
Portanto na administração directa o que se verifica é uma intervenção do
Estado como órgão concretizador da administração fazendo os seus órgãos
parte de uma pessoa colectiva única.
Em relação às suas características devemos dizer em primeiro lugar que a

mesma cria apenas um conceito para Estado que é o próprio estado criando
assim um conceito de unicidade. Em segundo lugar verificamos que o estado
não deriva de lei mas sim é anterior à mesma obedecendo deste modo a um
carácter originário, permitindo que os seus órgãos sejam de soberania.
Também verificamos que todo o território do Estado pertence ao estado
sendo que mesmo que determinada terra pertença a outra entidade a mesma
está sujeitas ao poder do estado aplicando-se o mesmo regime aos cidadãos
do país, estrangeiros e apátridas. O estado também é uma pessoa colectiva
com multiplicidade de funções e fins múltiplos onde se distingue das demais
derivado do facto das restantes pessoas colectivas só prosseguirem fins
singulares.
90
Outra característica que se identifica é o facto de existir uma pluralidade de

órgãos e serviços que compõem o mesmo sendo que ambos estão
organizados a nível central em assuntos ou matérias, os quais se identificam
como ministérios, algo que não se verifica na administração indirecta onde
existe uma estruturação mais aberta. Também se verifica que todos os órgãos
que pertencem ao estado compõem a pessoa colectiva estado não criando
entre elas pessoas colectivas distintas, logo o patrimônio do estado também é
só um.
Outra característica que se identifica é o facto de a administração ser
subordinada não permitindo desta forma administrações independentes ou
autônomas como acontece na administração indirecta, onde apenas se
verifica uma superintendência do governo e a sua administração da mesma é
controlada por um simples poder de tutela. Logo, neste tipo de administração
subordinada verifica-se que os órgãos do estado estão submetidos a uma
administração directa no governo perante os órgãos em questão, permitindo-
se deste modo a constituição de um instrumento que garante os fins do
estado.
Associada a esta característica também temos a estruturação hierárquica que

nos define que um agente do estado inferior tem de respeitar as ordens
emanadas por um agente superior concretizando-se deste modo o dever de
obediência.
No entanto, existem órgãos da administração directa do estado que tem

funções de autonomia em relação ao estado contudo, fazem parte da pessoa
colectiva estado. Como exemplo temos as escolas secundárias públicas que
tem os seus próprios órgãos de gestão mas são órgãos que pertencem ao
estado e situam-se regulados por este.
Em contraposição com este tipo de administração temos a administração
indirecta.
91
5.3 Administração Indirecta do Estado
Em relação à administração indirecta do estado verificamos que a mesma

engloba os institutos públicos, as entidades públicas empresariais, as
empresas públicas e as associações e fundações. Fazendo uma definição
muito sucinta de administração indirecta do estado devemos dizer que a
mesma é exercida por pessoas colectivas distintas da pessoa colectiva estado
que desenvolvem fins do estado.
Diogo Freitas do Amaral, considera que a Administração Indirecta do Estado

compreende o conjunto das instituições públicas, doptadas de personalidade
jurídica própria, criadas por iniciativa dos órgãos centrais do Estado para
desenvolver actividade administrative destinada à realização dos fins
estabelecidos no acto da sua criação.
As pessoas colectivas criadas no âmbito da administração indirecta do Estado

podem gozar de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, devendo,
para o efeito, o acto de sua criação fazer tal menção.
Em relação aos órgãos que prosseguem uma administração indirecta por

parte do estado, o que se verifica é que os mesmos detêm uma personalidade
jurídica (ao contrário da administração directa que são todos partes
integrantes do estado como pessoa colectiva) e portanto estão sujeitos a
direitos distintos daqueles aplicados ao estado. No entanto, estas entidades
tem como objectivo a prossecução de fins ou atribuições do estado, sendo
que essa actuação nunca é feita pelo estado mas sim por órgãos
independentes. Neste caso o que se verifica é que existe por parte do estado
uma confiança a outros sujeitos a realização de actividades que prosseguem
os fins do estado.
O que existe realmente nestes casos é uma transferência de uma actividade
92
por parte do estado à entidade em causa para a prossecução do fim estatal e

ao mesmo tempo, verifica-se necessariamente uma transferência de poderes
para a entidade em causa. Contudo, as tarefas realizadas por essas entidades
são da sua exclusiva responsabilidade porque os actos praticados a elas dizem
respeito não estando incorporados no estado sendo que caso haja a criação
de uma divida por parte de uma destas entidades o que se verifica é a
resposta do patrimônio da entidade e não do patrimônio do estado pela
divida em causa.
O papel do estado na administração indirecta centra-se na criação das

entidades em causa e a constituição de alguns poderes de intervenção,
sobretudo, no que diz respeito ao poder de fiscalização e ao controlo da
actividade em causa. Para além disso o estado também desempenha poderes
no âmbito da extinção das mesmas podendo, a todo tempo, fazê-lo por um
acto legislativo ou caso seja convencionado na lei por um decreto do governo
ou uma resolução da Assembleia da República. O estado também é
responsável no que diz respeito ao financiamento destas actividades, contudo
se a actividade gerar receitas as mesmas podem e devem utilizadas para a
prossecução dos seus fins. Caso as receitas não cubram as despesas cabe ao
estado cobrir o prejuízo.
No campo administrativo o estado não tem qualquer tipo de intervenção

cabendo às mesmas tomar as suas próprias decisões e gerir as receitas e
despesas respectivas.
A importância da criação destas entidades reside no facto de por um lado

evitar a burocracia que existiria caso as mesmas não existissem, porque os
despachos teriam de ser dados por um ministério o que atrasaria a sua
aplicação prática e pioraria a qualidade dos serviços. Por outro lado, também
se verificava em certas actividades a necessidade de existência de um sistema
de cariz mais empresarial adoptando um sistema de empresa privada que
permitisse desta forma métodos de administração mais de acordo com aquilo
93
que era necessário para o desenvolvimento da actividade.
Em análise final, verificamos que este tipo de administração indirecta permite

que estes órgãos apesar de serem externos ao estado possam ser ao mesmo
tempo um complemento deste.
5.3.1 Âmbito e objectivos da administração indirecta do Estado
Em conformidade com o artigo 62 da Lei de Base da Organização

Administrativa, a administração indirecta do Estado incumbe aos Banco de
Moçambique, institutos públicos, as fundações públicas, os fundos públicos e
o sector empresarial do Estado e quaisquer outras entidades públicas dotadas
de personalidade jurídica, desde que não integradas noutras categorias de
pessoas jurídicas.
Portanto, traduz-se no objectivo da administração indirecta do Estado, de

acordo com o artigo 63 da Lei de Bases da Organização Administrativa
“promover a descentralização administrativa não territorial, através da
transferência das responsabilidades do Estado para entes menores de modo a

tornar mais eficaz e eficiente, bem como menos oneroso o exercício da
actividade administrativa”.
O Estado ao criar uma pessoa colectiva integrada na administração indirecta

do Estado deve ter em conta a necessidade de racionalização dos recursos
humanos, financeiros e materiais na medida em que essas actividades são
transferidas para o novo ente.
5.3.2 Os Institutos Públicos
Apesar de poderem existir com diferente designação nos mais diversos países
do mundo, a verdade é que, em todas as Administrações Públicas modernas
existem Institutos Públicos. Os Institutos Públicos são uma das formas da
94
referida descentralização do Estado – descentralização institucional, que dá

origem não só aos institutos públicos, mas também às empresas públicas e às
associações públicas
Nos dias de hoje, como nos diz o Professor Diogo Freitas do Amaral, Instituto
Público é tido como uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada
para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de
carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva
pública.
No contexto moçambicano, e de acordo com o artigo 68 da Lei de Bases, os

institutos públicos podem disport de autonomia administrative, financeira e
patrimonial. É daí que podemos concluir que os institutos públicos são criados
por um acto de autoridade – Decreto do Conselho de Ministros, sob proposta
do ministro de tutela, não cabendo a nenhum outro órgão os criar (artigo 70
da Lei de Bases).
É importante referir que o pressuposto de criação de um instituto público é a

atribuição, no mínimo, de autonomia administrative; exist^encia de um
interesse público cuja a prossecução só pode ser possível pela administração
indirecta em termos de custo e eficácia.
O instituto público não pode ser confundido com uma empresa pública, uma
vez que esta é, desde o seu nascimento, detentora de todas as facetas que
corporizam o regime de uma pessoa colectiva pública e as respectivas regras
excepcionais quanto ao regime do pessoal e de rsponsabilidade civil, daí que
um instituto público pode ter um regime de pessoal sujeito ao contrato
individual de trabalho e não ao regime da função pública.
Ora, Quanto à natureza jurídica dos Institutos Públicos é de salientar a

existência de duas diferentes concepções. A mais comum, e defendida por
Marcello Caetano, que vê nos Institutos Públicos um substracto institucional
autónomo destacado do Estado ao qual a lei atribui personalidade jurídica.
95
Caracteriza-se por ser um sujeito de direito com base numa instituição

distinta do Estado. Por outro lado, por influência das técnicas de direito
canónico e do direito público britânico, aparece-nos a teoria defendida por
Afonso Queiró que realiza os Institutos Públicos como órgãos do Estado com
personalidade jurídica para efeitos de direito privado.
5.3.2.1 Tipologia de institutos públicos e sua extinção
A lei de Bases de Organização Administrativa, refere que a tipologia dos

institutos públicos é em conformidade com as funções que
desempenham, nomeadamente:
 Institutos de prestação de serviços;

 Institutos reguladores;
 Institutos fiscalizadores;
 Institutos de infra-estruturas;
 Institutos de normalização;
 Institutos de gestão;
 Serviços personalizados;
 Fundações públicas;
 Fundos públicos;
 Estabelecimentos públicos.
A extinção dos institutos públicos é feita por via de um acto de autoridade de

igual ou superior valor daqueles que lhes criou, quando o interesse público
determinante da sua criação tiver deixado de ter relevância específica; ou que
o prazo para o qual foram criados se tiver esgotado; ou ainda que eles
tenham alcançado os resultados previstos no acto constitutivo ou ainda pela
sua reestruturação e insuficiência patrimonial.
96
5.4 Empresas Públicas
Empresa pública é Pessoa Jurídica de Direito Privado, constituída por capital

exclusivamente público, aliás, sua denominação decorre justamente da
origem de seu capital, isto é, público, e poderá ser constituída em qualquer
uma das modalidades empresariais.
As empresas públicas materializam o princípio da gestão privada da actividade

administrative. É daí que decorre, segundo FREITAS DO AMARAL (2004) que
“são organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por
entidades jurídicas públicas”. Portanto, a empresa pública combina no seu
substrato, capitais públicos com a técnica e o trabalho, para a produção de
bens e serviços para o mercado, mediante venda por preços economicamente
calculados.
Ao abrigo do artigo 1, da Lei 17/91, de 3 de Fevereiro, as empresas públicas

são criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras
entidades públicas no quadro dos objectivos socio-económicos do mesmo.
Em face do acima exposto, e de acordo com a lei, as empresas públicas

sujeitar-se-ão ao control público, o que implica que os órgãos de
administração e fiscalização são nomeados e exonerados de forma livre pelo
Estado.
Historicamente, e no contexto moçambicano, as empresas públicas fundam-

se nos seguintes diplomas legais:
 Decreto-Lei nº 16/75, de 13 de Fevereiro;
 Decreto-Lei nº 17/77, de 28 de Abril;
 Decreto-Lei nº 18/77, de 28 de Abril;
 Lei nº 2/81 , de 30 de Setembro;
 Decreto nº 21/89, de 23 de Maio;
 Lei nº 13/91, de 3 de Agosto;
97
 Lei nº 15/91, de 3 de Agosto;

 Decreto nº 27/91, de 21 de Novembro;
 Decreto nº 28/91, de 21 de Novembro;
 Decreto nº 70/98, de 23 de Dezembro.
5.4.1 Tipologias e formas de criação, modificação e extinção de

empresas públicas
As empresas públicas possuem uma natureza ambivalente, pois pertencem ao

mesmo tempo ao domínio público e ao domínio privado, sem se identificar
completamente com um ou com outro. São voltadas para a exploração de
actividades económicas ou para a prestação de serviços públicos. Elas não
actuam integralmente sob regência do direito privado, possuindo um regime
jurídico determinado pela natureza de seu objecto e de suas actividades.
Submetem-se apenas às normas do direito público quando a constituição
determinar, ou quando tiver disposição legal específica. Estão sujeitas às
normas e princípios do direito pelo princípio da continuidade dos serviços
públicos.
Ora, embora a Lei nº 17/91, de 3 de Agosto, não faça a distinção, mostra-se
necessário distinguir:
© Empresa pública sob forma societária, as chamadas Sociedades
Anónimas com natureza privada. Por exemplo, a MCEL;
© Empresa pública sob forma pública, que são pessoas colectivas
públicas, portanto, regidas pela Lei nº 17/91, de 3 de Agosto;
© Empresas públicas sob forma público-mista, na medida em que são
participadas financeiramente e regidas, igualmente, pela Lei nº17/91,
de 3 de Agosto;
© Empresas públicas integradas no Estado-Administração ou
autarquias locais, sem contudo, detiverem personalidade jurídica,
muito menos qualquer tipo de autonomia.
Os nºs 1 e 2, do artigo 3 da Lei 17/91, de 3 de Agosto explicitam que as
98
empresas públicas são criadas por Decreto do Conselho de Ministros, bem

como indicar o órgão do aparelho do Estado que faz superintendência e
tutela.
O foco da criação das empresas públicas deve ser fundamentada,

demonstrando-se as vantagens de índole económica, técnica e financeira,
bem como o projecto de estruturação orgânica, acompanhados de pareceres
a serem emitidos por entidades dos ministérios de finanças e planificação (nº
3, do artigo 3).
A modificação pode se dar através de fusão, cisão e transformação (artigos

32, 33 e 44, respectivamente).
A extinção das empresas públicas dá-se por acto de autoridade, com o fim de
reorganizar as actividades, ou ainda de pôr termo à actividade anteriormente
desenvolvida por não justificar-se no quadro dos objectivos sócio-
económicos.
É importante realçar que não são aplicáveis às pessoas colectivas públicas as

regras de dissolução, insolvência e falência das sociedades comerciais.
Sumário
Nesta Unidade temática, ficou aflorada a ideia de que a administração directa

do estado é aquela que engloba os órgãos da administração central e os
órgãos da administração periférica ou local. Atribuindo uma definição a
administração directa, devemos dizer que a mesma é aquela que é exercida
pelos serviços da pessoa colectiva estado.
Em contraposição com este tipo de administração temos a administração
indirecta, que compreende o conjunto das instituições públicas, doptadas de
99
personalidade jurídica própria, criadas por iniciativa dos órgãos centrais do

Estado para desenvolver actividade administrative destinada à realização dos
fins estabelecidos no acto da sua criação. O papel do estado na administração
indirecta centra-se na criação das entidades em causa e a constituição de
alguns poderes de intervenção, sobretudo, no que diz respeito ao poder de
fiscalização e ao controlo da actividade em causa.
Em conformidade com o artigo 62 da Lei de Base da Organização

Administrativa, a administração indirecta do Estado incumbe aos Banco de
Moçambique, institutos públicos, as fundações públicas, os fundos públicos e
o sector empresarial do Estado e quaisquer outras entidades públicas dotadas
de personalidade jurídica, desde que não integradas noutras categorias de
pessoas juriídicas.
1. Refira-se à distinção da administração directa e indirecta do Estado no

contexto administrativo moçambicano e dê exemplos.
2. Explique o figurino de extinção dos institutos públicos e das empresas

públicas em Moçambique.
3. “As empresas públicas possuem uma natureza ambivalente”.
- Argumenta.
100

Modulo de Governo e Administracao Publica

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Modulo de Governo e Administracao Publica

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

MANUAL DO CURSO DE LICENCIATURA EM

Disciplina: GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Total Horas/2o Semestre:115

INSTITUTO SUPERIOR DE CIÊNCIAS E EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA - ISCED

Direitos de autor (copyright)

Este manual é propriedade do Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED),

A não observância do acima estipulado o infractor é passível a aplicação de processos

Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED)

O Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) e o autor do presente manual

Autor Benedito Manjate, Licen. em Administração Pública (UEM)

Coordenação Direcção Académica do ISCED

Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED)

TEMA I: CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 11

UNIDADE Temática 1.1 - Noção e diferentes sentidos (orgânico e material);

TEMA II: – CONCEITOS FUNDAMENTAIS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

UNIDADE Temática 2.2 - Serviços Públicos

2.2.4 Organização dos serviços públicos.

UNIDADE Temática 2.3 - Centralização e Descentralização administrativa; concentração e

TEMA III: A ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO GOVERNO

TEMA IV:A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PERIFÉRICA DO ESTADO

TEMA V: A ADMINISTRAÇÃO DIRECTA E INDIRECTA DO ESTADO

Benvindo à Disciplina/Módulo de Administração

Ao terminar o estudo deste módulo de Governo e Administração

De forma específica, deverá:

 Compreender as diferentes acepções da Administração

Quem deveria estudar este módulo

Este Módulo foi concebido para estudantes do 3º ano do curso de

Como está estruturado este módulo

Este módulo de Governo e Administração Pública, para estudantes

 Uma visão geral detalhada dos conteúdos do módulo,

Conteúdo desta Disciplina / módulo

No final de cada unidade temática ou do próprio tema, são

incorporados antes o sumário, exercícios de auto-avaliação, só

Os exercícios de avaliação têm as seguintes caracteristicas: Puros

A equipa dos académicos e pedagogos do ISCED, pensando em si,

Auto-avaliação e Tarefas de avaliação

Tarefas de auto-avaliação para este módulo encontram-se no final

Tarefas de avaliação devem ser semelhantes às de auto-avaliação

campo a serem entregues aos tutores/doceentes para efeitos de

Use este espaço para dar sugestões valiosas, sobre determinados

Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas

O principal objectivo deste campo é o de ensinar aprender a

Durante a formação e desenvolvimento de competências, para

que caro estudante possa rentabilizar o tempo dedicado aos

1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de

2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida).

3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e

4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua

5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou

IMPORTANTE: Em observância ao triângulo modo-espaço-tempo,

É impossível estudar numa noite tudo o que devia ter sido

Privilegia-se saber bem (com profundidade) o pouco que puder ler

Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por

Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalhjo intelectual

Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma

Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que

É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será

margem para colocar comentários seus relacionados com o que

Uma das atribuições dos Gestores dos CR e seus assistentes

As sessões presenciais são um momento em que você caro

O estudo em grupo, que está estimado para ocupar cerca de 30%

com relação aos outros colegas. Desta maneira ficar’a a saber se

Tarefas (avaliação e auto-avaliação)