124 EL MoDELO DENOGRATICN Es dilicil profundizar en el andlisis del lenémeno pues las reforiias electora: ley han-coineidido a menudo con una extension del derecho de voro (sufragig tiniversal voto femenino, ete.) 0 con grandes acontecimientos politicos (guerra dle 1914 o de 1988). Sin embargo, se puede estudiar Ia influencia del abandong del sistesna mayoritanio por el proporcional en Suiza, en Dinamatca y en No. reya. En estos tes paises el cainbio provocd escrutinios con muy pocos aos de interalo [clos 0 tes aios) sin modifieacién sensible del derecho de voto: en lay} tres, la R. P. sucedid a un régimen mayoriario atenviado (por la segunda vuelta} en Suiza y Norueza, y por elementos proporcionales en Dinamarca); finalmente se wvata de naciones bastante tranguilas donde la opinién manifiesta general. mente una estabilidad relativa. El repareo de sulragios y no solamente de escafioy yarlamentarios, entre los cistintos particos ite profuridamente roctlieado por Ervetorna electoral: en cera medida, sta transformacion depende dela en rada en escena de nuevos electores «jue abandonan su anterior postura de abs. tencidn: pero la rebasa ampliamnente ili. 8). En los wes paises, la adopcign de a R.P. dlisminuye los sufragios del partido central y aumenta los de los extrernog Secci6w II La separaci6n del gobierno y det Parlamento estructura de las instituciones politicas en las democracias liberales, descansa en un principio célebre, el de la separacion de poderes. Se le monta al autor inglés John Locke, en su Tratado de gobierno civil (1690), ya Montesquieu en su Espiritu de las eyes (1748). Todos los regimenes polit cos conocen una divisién. entre varios Srganos gubernamentales, cada, Un mds o menos especializado en una funcion, La separacién de pode- res, en el sentido preciso del término, no solamente consiste en esta divi- sion del trabajo: implica también que los distintos organos gubernamen. tales sean iiidependientes unos de otros. La teoria de la separacién de poderes fundamenta esta independencia reciproca de los érganos gubernamentales en el hecho de que existéan dentro del Estado “funciones” fundamentales, distintas por naturaleza, ‘que solamente podrian ejercerse por separado. El Estado estaria natural- mente dividido en varios “poderes”, designando con este término, ala ver, el organo y la fncién que ejerce. Locke y Montesquieu formularon las primeras definiciones de estos “poderes’” det Estado. La definicion que la ieoria’ liberal ha retenido, finalmente, se separa un poco de las suyas. Distingue lajgunciGnilegislativa; que consiste en hacer las leyes y, estd confiada al Parlamento; la funcion Na, que consiste.en aplicar., las leyes.y esta confiada al gobierno, y ish mela jusedicdadlll qua con; ELEMENTOS DEL MODELO 125, siste en ditimir los litigios ‘esta confiada a los jueces. Esta concepcién filosofico-juridica de tres ““poderes” que estarian, jor naturaleza y por esencia, separaclos, es discutible, En realidad, esta teoria abstracta constituye una justificacién ideologica para un objetivo mnuy.conereto: debilitar a los.gohernanies en, su conjunto, haciendo que, 4c limiten reciprocamente. Bajo esta perspectiva, la Separacion de pode- res lleva consigo clos aspectos muy distintos que se sitan en planos muy diferentes: 1.° la separacion del Parlamento frente al gobierno, quie alecta a los gobernantes, en el sentido amplio del término, y 2.° la separacién cle las julseclones con relacion a esos gobernantes, que pert st con- teol por jueces independientes. Se estudiar cada uno de ellos sucesiva- inente, cl segundo en la seccion tercera de este capitulo. provocados por la aplicacién de las leyes y que 1. La ORGANIZACION DEL PARLAMENTO Se llama Parlamento a una ins in politica formada por una o va- riasasambleas, o cdmaras”, compuesta cada una cle un numero bastante , elevado de miembros, cuyo conjunto dispone de podleres de decision mas {6,menos importantes. Es necesario distinguir de esta manera el Parla- inento de: los comités 0 comisiones, instituciones formadas por un pe- guefio numero de miembros, y de las asambleas consultivas, que carecen de poderes de decision,» La palabra gobiernd es més dificil de precisar, pues tiene varios senti- dos: 1.° puede designar el conjunto de drganos cos del Estado, in- cluyendo al Parlamento;.2.” puede designar un organo «le gobierno par cular, que corresponde a la nocién deypoder ejecutivg en ia teoria libe- ral, en oposicién al Parlamento, que encarna el poder legislativo; 3. también puede designar s6lo.un elemento de este ejecutivo, el yninis ‘ogabinete ministerial, por oposicion al jefe del Estado. Esta imprecisi del término es enojosa, pero, dada la fuerza de la costumbre, es imposi ble evitarla, En la practica, el contexto evita, generalmente, toda cont sin, Cuando se habla de gobierno en relacién con el Parlamnento, como se hace aqui, se trata evidentemente del segundo sentido, uk AUTONOMIA DEL:PaRLAMENTO. — Para.que el. Parlamento pueda ha- cer contrapeso al gobierno eficazinente, y que el conjuinto esté equi ‘rado, es necesario, que,el Parlamento sea independientesen el ejercicio de sus poderes y que a la ver éstos sean bastante importantes. 1. La independencia, de. los. miembros del Parlamento. — El primer cle- mento de Independencia del Parlamento esiriba en ld forma de recluta Iniento y en el estafuto de sus, miembros. ‘126 EL MODELO DEMOCRATICO El relutamiento de los parlamentaries. — Al principio,'los Parlamentos no fueron solamente creados para hacer contrapeso al gobierno, sino tani. bien para representar.a los.ciudadanos. Siendo el drgano.esencial del. equilibrio entre los poderes, también es el organo esencial de la represen. caci6g (ef. mas adelante, p. 148); pero en el régimen presidencial 0 semi; presidencial.es s6lo.una de sus expresiones. EL hecho. de que-los-parlamentarios sean. elegidos les atribuye tung gran independencia frente.al.gobierno.en.dos aspectos, Primero, no de. penden de él ni para su investidura ni para su revocacion, excepto en la disolucion, que constituye un caso de revocacién colectiva (sera estudiada, en el parralo siguiente). Para.llegar-a ser-y continuar siendo. parlamen rio, basta obtener. y-conservar la. confianza de jos electores de una. cunscripcion. Apoyado en ellos, es posible desafiar a todos los gobiernos, demas, los mecanismos electorales permiten lograr una gran estabilidad en la confianza de los electores, bien a titulo personal, bien en el marco de un partido. ‘En el escrutinio uninominal, algunas circunscripciones constituyen verdaderos feudos individuales. En la representacion prop ional, los partidos estén seguros de-conservar un margen de escatios. Cualaquiiera que sea el régimen electoral, disponen de un nacleo de repre sentacion estable. En segundo lugar, Ja eleccién atribuye a los parlamentarios_un,gran prestigio en un, régimen politico basado en la soberania del. pueblo” Cuanto mas directa es la representacién, més validamente el represen- tante puede pretender que encarna la voluntad de los ciudadanos. Los arlamentarios estan mas cerca de la fuente del poder que los ministros, lo que les concede importancia respecto a aquéllos. Fn los parlamentos con dos asambleas, si una se elige por sulragio directo y la otra por sulra- gio indirecto, la primera tiene mas prestigio e influencia. Y con mayor ra 76n atin si la segunda es designada o hereditaria, como la Camara de los. | lores inglesa: una institucién semejante, vestigio de un régimen anterior, sélo puede tener un papel oscuro en una democracia liberal EI estatwto personal, de. los parlamentarias. — El estatuto personal de los parlamentarios asegura su independencia frente al gobierno. Gracias al sistema de “inmunidades parlamentarias”, que son i lades de j risdicci6n, estan protegidos contra las persecuciones judiciales que el g bierno pudiera cjercer contra ellos. La primera, llamada “irresponsabil dad, pone alot parlamentarios a cublerto de toda persecucion por ac tos realizados en el cumpliiniento de su mandato: discursos, opiniones, votos, etc, Para los actos realizados fuera del ejercicio de sus funciones, | decir, para las infraeciones penales de derecho comin, los parlament rios se benefician de la “inviolabilidad’.: su objetivo es evitar que el go- bierno realice persecuciones injustificadas contra sus adversarios, para ian ELEMENTOS DEL MaDELO 127, impedirles tomar parte en los debates..En Francia, la inviolabiliclad slo se aplica a las persecuciones penales en materia de crimenes y delitos, salvo el caso de delito flagrante, Acemés, el Parlamento siempre puede. mediante una votacién, levantar la inmunidad que protege al parlanien- tapi delincuente, Para impedir que el gobierno pueda corromper a los parlamentarios concediéndoles puestos ventajosos (como lo hicieron especialmente Wal jole en Gran Bretaha y Guizot en Francia) existe generalmente una in- compatibilidad entre ef mandato y la funcidn publica, Al mismo tempo, fos.parlamentarios reciben una “indemnizacion''.bastante.alta,.a.lin ds wrotegerios de tentaciones financieras y de cjue puedan consagrarse total mente sus funciones: si las funciones parlamentarias fueran gracwitas, 610 la gente rica, 0 algunos pagados por ellos, podrian ejercerlas Al mismo tiempo, esto permite establecer ciertas incompatibilidades entre la funcién parlamentaria y las prolesiones privadas. 2, La independencia en ef funcionamiento del Parlamento, — Otvas insite iones permiten al Parlamento luncionar de una manera independiente. En Europa, fueron objeto de una larga lucha durante el siglo xix, en kt que los gobiernos se esforzaban en frenar, el desarrollo de las asambleas con procedimientos que las colocaban bajo su control. Las sesiones parlamentarias, — Primero, los gobiernos intentaron ser los tinicos titulares del derecho a convocar el Parlamento: de esta manera podian reducir su influencia convocandolo lo menos posible. La evolu- cidn consistio en dar a los mismos parlamentarios la decision en este tema, y ahora el Pariamento es duefio de reunirse cuando quiera. Pero en este terreno no se ha llegado al final, porque entonces habria sido dema- siado pesado el control del Parlamento y el gobierno habria estado de- mmasiado embarazado. Se ha llegado a un sistema bastante elastico, con el mecanisino de las “reuniones’: distintas de las sesiones. Se.llama “reunién” et perigdo de tiempo durante el cual una asa blea.parlamentaria puede reunirses es. detir, tener sus “sesiones”. La asamblea es siempre duefia de sus sesiones: ella misma fija su fecha, su comienzo, sus interrupciones y su final. Pero.no es totalmente. dueiia.cle sus.reuniones. General mente, la.duracion y el ritmo de sus reuniones es- tdn.fijados por la constitucién, que ordinariamente prevé una o clos reu- niones al afo, llamadas “ordinarias”. Frecuentemente, existe una cierta élasticidad en la duracién de estas reuniones ordinarias: ya exista un maximo que el Parlamento no puede superar (pero puede concluir la reunién antes), ya exista un minimo que el gobierno debe respetar (pero después puede él mismo cerrar la reunién), Euera de.estas reuniones or- dinarias. pueden convocarse reuniones ékitaardiniariae’. bien par el128 EL MODELO DEMOCRATICO gobiemo, bien por la voluntad de un cierto mimero de parlamentarios. ‘Las Grganos. interiors. del-Parlamento.— El trabajo parlamentario precisa: Ja creacion de ciertos érganos interiores: lamesa, (presidente, vicepresi- dentes,.secretarios) que asegura el desarrollo y la disciplina de los deba- tes, las comisiones que preparan las cuestiones debatidas, etc. Si estos ér- anos reciben su estatuto del gobierno, y si sus miembros son nombrados por él, éste adquiere una influencia considerable sobre el Parlamento; por esto, todos los érganos interiores del Parlamento son constituidos por él. mismo, que también nombra a sus miembros. De esta manera, cada asamblea vota su régimen interior, que define su organizacién, ero existe tambien el riesgo de ver al Farlamento dominado por su mayoria, es decir, por el partido o partidos gubernamentales. No, basta proteger al. Parlamento contra los medios de presion.juridicos.del.go- bierno; es necesario igualmente protegerle contra los medios de presion politicos de éste que ejercita por medio de la mayoria. Garantizar los de- rechos de las minorias es igualmente asegurar un verdadero pluralisino, que constituye uno de los fundamentos de la democracia liberal (cf p. 199). De una manera general, se espera este resultado componiendo la tesa y las comisiones en proporcién a los partidos representados en el Parlainento, De esta forma, se esta obligado a dar'a los partidos una or- ganizacion parlamentaria: constituyen “grupos parlamentarios” que tie nen un estatuto oficial u oficio en la mayoria de las democractas occiden. tales modernas. - Las debates y los volas, — Para que los debates parlamentarios sean inde- tes, e5 necesario que el Parlamento tenga el dominio de su orden ia, que sus miembros tengan el derecho de iniciativa y de reforma de los textos que,discuten y que los votos sean libres. E] "Grden del dia” es el programa de Jos debates del Parlamento. Si cs fijado por el gobierno, éste podra evitar todos los debates que le inoles- ten ¢ impedir que se discutan y voten las leyes que no le gustan, Al mismo resultado se puede llegar con el actual sistema francés del “orden del dia prioritario”, que permite al gobierno colocar en primer lugar del orden del dia los temas y los proyectos que quiere discutir primero: asi se pue- den aplazar indefinidamente los demés. La fijacién del orden del dia es, pues, un problema importante. En general, los Parlamentos occidentales. tienen el dominio de su orden del dia: por tanto, fijan como prefieren el programa de sus trabajos. Pero puede temerse entonces que la mayoria imponga su ley a la minoria, lo que conduciria de nuevo a restituir al go- bierno el control del orden del dia, en la medida en que es expresion de la mayoria. Por esto algunas veces se prevén garantias para la minoria. La.“iniciativa” es el derecho:de depositar un texto,—de ley, de presu- puesta, de resolueldn, etk— para qie sea discutida y vatado par el Parla-, ial | ELEMENTOS DEL MODELO 129 nemo, La “enmiendaY es el derecho de pedir modificaciones en los tex: {5s propilestos de esta manera. Primero, los gobiernos intentaron mono. liza la iniciativa y prohibir las enmiendas lo que le concedia enorine Fuerza sobre los Parlamentos. Después, las teorias liberales condujeron en general aun reparto entre el gobierno y los parlamentarios en este as pesto. Normalrente, el gobierno tiene la iniiativa de ls leyes (los texton fue propone se llaman “ proyectos") conjuntamente con los diputados ils textos que proponen se jlatian “iproposiciones”), Sin embargo, en materia presupuestaia el gobierno ha Conservado la iniciativa, Gobierno y parlamentarios tienen igualinente el derecho de pener enmiendas lox textos propuestos! sin embargo, el derecho de los diputados esta a veces limitado, bien para evtar el estancamiento de los debates bien para pro. teger las finanzas piblicas(limitacion del derecho de enmienda que iin plique aumento de gastos o restriccién de ingresos). El mismo Parlamento organiza sus debates y decide la clausura dle ellos con excepcién de ciertos plazos inmpuestos por razones de elicacia Entonces se pasa a la votacion, Los gobiernos preferian al principio el voto secreto Que permitéa a los parlamentarios sostenerle sin que se die- ran cuenta sus electores. En tcorla, sto podia justiicarse por la teorta del tmandato representativo y de Ia soberania parlamentaria: Pero bajo la presion de los ciudadanos, el voto piblico se ha impuesto en todas par {es s6lo para ciertos nombrainientos subsisten los votos secretos. Sine. bargo, el procedimiento del voro a mano alzada condue a un semise- creto. Ademés, con el desarrollo de los partidos politicos, los gobiernos tienden a preferir el voto publica, que les permite controlar mejor si ae : Eladcance de fa decisién parlamentaia, ~ Para.que-el Parlamento sea in- dependientees necesario que la decision tomnada por él sea una verdadera decisiony que el gobierno no pueda paralizar su electo, Tampoco en este Jinbito la democracia liberal se ha establecido sin eifcultades. En Ew. ropa occidental, el gobierno conserv primeramentecietas prerroyativas en materia legislative que le permitian hacer Iracasar la decision parla: mentaria y practicamente cortarla él misino, Las costuinbres monarul- cas hacian que todas las decisiones debieran estar finmadas por el ey, ite encarnaba al Estado, incluyendo en ells las leyes votadas por ef Panlas mento. La firma del jefe del Estado, seguida por la publicacton oficial, Constituye la “promilgacién’” de la ley. En una primera fase de evolucion, se admitia que el monarca puidiera regarse a firmar la ley. Se necesitaba que le diera su 'sancion” para que saplicara. Si negaba esta sancidn, la decision del Parlamento quedaha paralizada definitivamente. El sistema de la sancion era contrarto alos Frlncipios misinos de la teoria liberal. Mas tarde desaparedo para dejar130 EL MODELO DEMOCRATICO paso a la promulgacién obligatoria, en que la firma det jefe del Estado Polo es unt testimonio de la validez del voto parlamentario. A pesar de Gllo, existen-atin sistemas intermedios: ‘‘devolucion para segunda lec. ture? {que obliga al Parlamento a abrir de nuevo los debates y volver a yotar el texto), “veto” suspensivo (que impide un cierto plazo). ‘este nuevo Voto antes de “3. La importancia de los paderes del Parlanento, — Para. que el, Parla nento pueda servir de contrapeso al gobierno, es necésario también que poses judcses importantes. $1 no, sélo es una fachada como los pseudo- palamentos de los regimenes autoritarios. La teoria de las democracias fiverales querria, incluso, que el Parlamento poseyera el poder esencial y «que el gobierno se limitara a aplicar las leyes votadas por los parlaments- os. Por eso, el gobierno es calificado de ejecutivo. Pero este térmnino es impropio. El gobierno es nes parlamentarias. La ter mpre mucho mas que ejecutor de las decisio- ‘nologia liberal era un arma de combate con- tha os gobiernos monarquicos, que queria debititar en beneficio de los Parlamentos clegidos. Tras cl desenvolvimiento del sufragio universal, los liberales han desconfiado del Parlamento, presion de las masas populares, y se ha producido un clerto casnbio de que se convertia en Ia ex: Etitud: en ver de pensar tnicamente en reforzar el Parlamento, se han eocupado también de que no domine al “jecurivo'’. Practicaments [os parlamentos occidentales ejercen un triple poder: de delimitacién, de control. y.de. impulso. El’poder de delimitacié interior se ejerce el poder del ‘gobicino.. Los dos aspecto Los Parlamentos definen los marct rr tate poder de delimitacin son el poder legislativo y el poder presupues. tario. Igualmente se liga a él la ratificacion de El poderlegislativo consiste.en.votar las leyes, es decir, las debe observar el gobierno en su actuacion, En virtud del. pri alidad, el gobierno no puede modificar las leyes ear sit aphcacion. Mas adelante se vera la aplicacion de este principio y los tratados diplomaticos reglas. pio dele- jolamente puede pre- Sc precisaré con este propésito el concepto de ley (ef. p. 162); Asi las Leyes Gefinen los cuadros juridicos de la actividad gubernamental. Pero no so- Jainente tienen este aspecto negativo. No fijan solamente los limites que cl gobierno no debe franquear; le obligan tambien a intervenis pare &&, safdzar la aplicacion de sus disposiciones: desde este punto de vist ¢ gobierno es Fealmente un “ejecutivo”. Pero esto s6lo es una parte d¢ su euacion, El gobierno es el animador de la politica nacional, cuyos obj tivos define! posee un vasto poder de iniciativa, Por otra parte, utiliza los nedios necesarios tanto para alcarzar los objetivos ast definidos como para aplicar las leyes: no ejecuta solamente las Jeyes, sino también eu pro ELEMENTOS DEL MODELO 151 gio programa poder presupuestario consiste en fijar la cantidad de gastos anuale del Estado y en decidir los medios para eise frente, ve ae través del impuesto. Al yotar el presupuesto, el Parlamento fija tings lini. * tesfinancieros ala actuacion del gobierno. A este respecto, se desarrollé Garante el siglo x0x una larga lucha entre parlamentos y gobiernos. Los Parlamentos consiguicron una “‘especializacién” cada ‘ver, mayor en la concesion de los créditos. En vez de vorar el presupuesto en bloque, o por grandes cantidades, lo que da una gran autonomia al gobierno, jonas fuieron votar el presupuesto por “capitulos” especializados, quedando pear ies sleaepaea dere den ‘capitulo a otro: de esta forma, se ’2 limitado estrechamente al gobierno. Sin embargo, en los iiltimos afios, se ha esbozado una cierta marcha atrds en esta materia, exigida pot la enormidad de los presupuestos modernos: la especialidad de los crét «os se detalla menos, Un segundo aspecto de la evolucion consist en in si al gobierno abrirse créditos fuera del presupuesto: no puede pro- fneter ni pagar ningiin gasto fuera de los créditos que el Parlamento le ba concedido: Es un limite considerable a su actividad. " EL poder de ratificacién de los tratados fija unos limites a la actvided diplomatica del gobierno, es decir, 2 sus relaciones con los gobiernos de* itas.naciones.,No todos los acuerdos diplomaticos entre Estacios tienen fecesidad de ser ratificados por el Parlamento, sino solamente los trata dos importantes: tratados.de alianza, de-comercio, ete, En realidad, no faifica el tratado el mismo Parlamento; autoriza al presidente de la repit blica a ratificarlo, es decir, a ponerlo en vigor, La autorizacién se da tras un debate y una votacién que se desarrollan con las formas legislativas TEL poder de control, — El scgundo lugar, loz Parlamentoz tienen wa po der. de control sobre.el.gobierno. Para esto pueden emplear t inedios. La discusidn del prgsupuesco permite cribar la actuacion del go biemo: todos los servicios son blanco de critica por los créditos «ue pi den, y- son objeto entonces de atento exainen por parte de los diputados. El poder presupucstario es poder de.delimitacion en lo que afeca al afio proximo y poder de control en lo que afecta al anterior (us procedimientostenicos extn mda eopeciahnene orientaos ha A control Jas preguntas y.la Cones, las comisiones dle enc aon prepa interpelaciones, las comisiones cle encwesta, Los parlameritarios pueden preguntar a los ministros sobre los he- Be Perea su oopiiecate mialucayy a pe ner tn ShO brelos que afectan a todo el gobierno. En Gran Bretafia se abre asi cada reunidn parlamentaria con “preguntas orales", muy breves, seguicta por ha ripidia e indsiva respuesta de interlocutor: de ello resiea un Cond tlicaz y regular del gobierno, En Francia, el provediiniento es mas li: muchosELEMENTOS DEL MopELO tado, pues el gobierno Teva a cabo una seleccion en las preguntas. Por 4 contratio, son nurmerosas las “preguntas escritas” planteadas a un minis. tro por medio del Diario oficial: éstas permiten un cierto control, pero también tienden a convertirse en un medio para obtener consultas juridi. cas gratuitas. Algunas preguntas escritas, flamadas ‘con dea diglogo entre el parlamentario que pregunta y el ministro: pueden inter. venir terceros en la discusion. Esto las aproxima a las “interpelaciones”, Pero subsiste una diferencia fundamental: las preguntas no dan lugar a ninguna votacion; al contrario, las interpelaciones terminan con un voro {que expresa la satislaccion de Ja asamblea por las explicaciones sun tadas por el gobierno, o su descontento. En un régimnen parlamentaro, Jas interpelaciones constituyen un medio de poner en juego la responsa- bilidad del gobierno ante el Parlamento (cf. p. 141). “Otro. medio de control es el de las “comisiones. de encuesta 0 de con~ tuoi’ Se trata de,comisiones compuestas de parlamentarios, «ue hacen investigaciones sobre las actividades del gobierno .o de la adn ‘Algunas son regulares, como ciertas comisiones de control en Francia tras son excepcionales, es decir, constituidas por el Parlamento para un asunto particular. A menudo las comisiones dle encuesta tienen ciertos poderes judiciales: especialmente el derecho a citar testigos, que estén Sbligados a comparecer y responder. El procedimiento esta muy desarro. Tlado en los Estados Unidos, donde las cornisiones de encuesta clel Con. igreso desempefian un papel bastante importante. Esto conduce 2 veces a Ciertos abusos: por ejemplo, los de la célebre comision MacCarthy.en 1952. 1058, que desarrollo una persecucion contra los comunistas y los li- berales de izquierda. Desde hace algunos afios, se ve desarrollarse finalmerte un nuevo me- 132 EL MODELO DEMOCRATIC | | | 1946 Sien el Parlamento hay dos cimaras, la responsabilidad delog ming, | Ee ee ener sic al como lo desciben los teor- tion de confianza” propuesta expresamente por el gobierno. | “mocién de censura” depositada por un diputado. r tros sélo se exige generalmente ante una de ellas: la que es elegida EP hiiusliGabinese/aidisolvexel,Parlami I er soltagio universal reco. Durante la IT Republica fancesa seach Beer cubes deol Palarenta le core pond que el Senado pudiera obligar a dimitir al gobierno, pero se hizo mi forina, se considera la disolucién como una de las piezas maestras del\, aia ver (en particule coniyaicl eabineteide Léon Bt ea aa arlamentarismo, porque ella sola permite contrapesar la influencia del \ explica por la naturaleza de la responsabilidad politica del gabinete: re. ie Piiienie sobre bo ministros por medio dela reeponcabilidad politica naga ot Hecho deiductsl uahinete debe: contaniconEstcontiares aad El gabinete, sin la disolucién, se encuentra précticamente desarmado. presentamies de la nacién. Es l6gico que esta confianza se exprese polos “44 aan Barfamento que puede derribarle a su gusto. La disolucion restay Fepresentantes més directos de Ia naci6n. La caida del ministerio Blunren eect ecialionio de poderes: ante un yoto de desconfignea dels elimara Hed cia cairatie De porque Sloe clegidos pon aifeagio'resting a ‘@ gabinetc pronunciara la disolucisn y los electores serdn llamados a de- / hubleran enfrentado con “tos elegidos por sfragio universal”, coins Sara zoallico, Hrarbieaje del pueblo par-vaediaudelen clecaonscae!/ tonces decian los partidarios del presidente del consejo, sino porqueles | eras en sila piedra angular delrégimen parlamentafio, Un andlsis o-, clegidos por un sufragio indirecto y muy desigual se habian enfrentado | “afanie ho es inexacto, pero continta siendo demasiado formal. Se vera | contra los elegidos por un sufragio directo y més igualitario. céino la actuacion de los partidos politicos modifica profundamente las La responsabilidad politica del gabinete ante el Parlamento no.sola- Seca a ) mente implica que éste pueda obligar a los ministros a dimitir colectiva. Ba 20058 entre ef Rarlamento}y eli gabinetn (cfisda/adelante, p.it48) t | 4 1 ‘mente; también lleva consigo que el Parlamento participe en la.inw dura del nuevo gabinete. A este respecto, encontramos dos variedades régimen parlamentario, En la primera, mas extendida, la investidura par- | lamentaria del muevo gabinete se concede de forma expresa: Siena 4 que el primer ministro deba ser investido personalmente antes de.eleeiy | 2. El desarrollo histbrico del régimen. partamentario. — El régimen parla- entario Ho es el producto de'una teoria a prior, sino de una evolucion rica realizada. primero en la Gran Bretaia ¢ imitada después por otras naciones eurdpeas, que ha permitido pasar de la monarquia auso- ~ Gtatica al régimen parlamentario moderno, a través de dos etapas inter- /Mistiae: Ja monarquia limitada y cl patlanenarisino orleanista. sus ministros, bien porque el gabinete en conjunto deba obtener un voto de confianza antes de comenzar a gobernar, bien porque se de £ ie144 HL MODELO DEMOCRATICO | La monarguia limitada. — Es un régimen en el que existe un Parlamento jue posee un cierto poder legislativo y presupuestario y que ejerce tam. Brentun cero contapeso al poder real. Pero el rey condnua gobernands ' por si mismo, 0 por medio de ministros que solamente dependen ce él, es decir, que él nombra y revoca a su gusto. No existe ninguna responsabili- \ dad politica de los ministros ante el Parlamento. Sin embargo, a veces | \Parlamento puede acusar a un ministro ante un tribunal por faltas graves |cometidas en el ejercicio de su cargo; pero se trata de una responsabili- dad penal que supone infracciones penales (crimenes) y comporta una re- presién penal (prisién, muerte). Por el contrario, el rey puede disolver el Farlamento a su gusto. Se esta lejos de un gobiernv equilibrade, pues et rey y sus ministros son mucho mas poderosos que el Parlamento; pese a todo, éste limita sus_prerrogativas y El sistema se desarroll6 primero en Gran Bretafa, donde el Parla- mento subsistié mientras desaparecian las asambleas correspondientes en los demas paises de Europa (“asambleas de Estados” 0 “Estados genera- les”). Tenia el poder de vorar el impuesto, que no era permanente. Tenia el derecho,de acusar a los ministros por el procedimiento penal del impeachment, Tenia el derecho de proponer bills que el rey podia convert en leyes 0 ignorarlos . Esta monarquia limitada sera la que en parte ins pire las ideas de Montesquieu sobre la separacién de poderes. Mas tarde se extendera por los demas reinos de Europa. } El parlamertarism orteanista. — Durante el siglo xvut, los reyes ingleses | gobiernan cada ver menos por si mismos, y lo hacen por medio de un ga binete dirigido por el primer ministro. Poco a poco, el Parlamento logra establecer que los ministros deben govar de su confianza. Amenaza con evarlos ante la justicia por medio del impeachment, sin que exista delivo, si estan en desacuerdo politico con ellos: se pasa de una responsabilidad penal a una responsabilidad politico-penal. Para evitar eventuales san- ciones, los ministros dimiten a fin de no ser conducidos ante el juer. Asi se establece progresivamente la responsabilidad politica ante él Parla- mento. Se Hega al régimen parlamentario que se define por ella Pero atin no se trata del régimen parlamentario clasico tal como se ha descrito mds arriba. El jefe del Estado no estd totalmente eclipsadg. Con- serva grandes poderes y especialmente el de revocar a sus minusiros sin te- ner en cuenta ningun voto de confianza del Parlamento. El gabinete debe, pues, gozar de una “doble confianza”, la del jefe del Estado y la del Parlamento..El rey desempefia ast un papel politico importante, en lugar de anotar pasivamente las decisiones de sus ministros. Como decia Gui- 7ot, que desarrollé esta concepcién del parlamentarisino, durante el rei- nado de Luis Felipe ‘‘el trono no es un sillén vacio”, Este tipo de réginen se llama precisamente “orleanista” porque fie decarrollada en Francia herp eee ELEMENTOS DEL MODELO 145, entre 1830 y 1848, durante fa dinastia de los Orléans, La evolucién de la monarquia autocratica a la monarquia limitada, después de la monarquia limitada al parlamentarismo orleanista, y del parlamentarismo orleanista al parlamentarismo moderno més tarde, co- rresponde al desarrollo progresivo de la legitimidad democratica basada en la eleccién, y el ocaso correlativo de la legitimidad mondrquica basada en Ta herencia, que por si mismo traducen el ascenso de la burguesia y el { declinar de ta aristocracia bajo la influencia de las transformaciones eco- -némicas, aunque en el hecho intervengan otros muchos factores, En la | monarquia limitada, la legitimidad popular es todavia débil en relacién a la Iegitimidad hereditaria. tin el parlamentarismo orleanista, los dos es- tn mds o menos en igualdad de condiciones. En el parlamentarismo mo- demo, la primera ha triunfado y la otra s6lo es un vestigio que ha desa- parecido totalmente en las republicas parlamentarias. 8. La influencia de las sistemas de partidos sobre el régimen parlamentario. ~ Los regimenes contemporaneos modernos funcionan de manera muy di ferente segiin los sistemas de partidos, que modifican profundamente las relaciones entre el Parlamento y el gobierno. A este respecto, es funda- mental hacer una distincién: la de sistemas de bipartidismo y sistemas de pluripartidismo. Se puede afiadir una tercera categoria: los regimenes parlainientarios con partido dominante, como la India, el tinico, 0 casi, de los paises subdesarrollados que conoce un parlamentarismo bastante! parecido al de las naciones industriales. Los regiinenes pariamentarios con bipartidismo, — Funcionan en Gran Bre- | tafia y en Nueva Zelanda, estando muy préximos # él Canadé, Australia y ‘Austria y, un poco menos, la Repiblica Federal alemana. Se trata de ver. daderos bipartidisinos, con dos grandes partidos cada uno de los cuales puede, él solo, disponer de la mayoria parlamentaria, con una disciplina de voto rigurosa en los escrutinios importantes del Parlaiento, especial- mente en los votos de confianza. La primera consecuencia del sistema es que el gabinete esta compuesto de manera homogénea, por los miembros cl partido mayoritario sometidos a su autoridad. De esta forma, el par- tido puede realizar su programa, lo que le obliga a un cierto realismo No hay posibilidad de achacar a los afiados las consecuencias de su eventual fracaso, La segunda consecuencia es que el gabinete esti seguro de contar con 'a confianza del Parlamento durante toda la duracién de la legislatura, salvo que haya una crisis interior en el partido mayoritario que conduci ria a una escision y que, casi seguro, le haria perder las elecciones. Dadas sus consecuencias, tales crisis son rarisimas: En consecuencia, el gobierno, 3 muy estable, y no son de temer las caidas de los ministerius. La disolu:\ utiliza la amenara de disolucion para disuadir a los parlamentarios de de 146 EL MODELO DENOCRATICO cin, como medio de equilibrar la responsabilidad del gabinete ante e} Parlamento, cae en desusg, El esquema clasico de un primer ministro. que rribar a su gobierno, no corresponde @ fa realidad: el primer ministro no corre e] riesgo de ser derribado en toda la duracién de la legislatara, puesto que sti partido dispone, por si solo, de la mayoria del Parlamento yes disciplinado. A este regimen se le llanna.“:patlamentarismo mayorita. io” (cf. p. 243) “Ciertamente que las relaciones entre el primer mninistro y st mayoria parlamentaria no son tan sencillas como el esquema precedente podria hacer creer. Pese a la disciphina de voto, existen resistencias de la base y, a menudo, tensiones muy fuertes. Excepcionalmente pueden llegar hasta la abstencién de algunos diputados de la mayoria, incluso a su voto en con- tra, a condicign de que éste no provoque la caida del gobierno. Porque ‘esta acarrearia graves consecuencias para todo el partido y atin nds para sus refractarios: se pronunciaria una disolucién inmediata que probable. mente conduciria al fracaso del partido, desvalorizado por esta crisis in- terna, ya la eliminacién definitiva de los ex diputados sublevados. Asi, la disolucién desempeiia el papel del arma atémica en la teoria de la distia- sion: es un “disuasor” destinado a impedir las crisis ministeriales, Tam- bien se puede utilizar desde otras perspectivas. En Gran Bretaha sive para escoger, en los iltiios afios de la legislatura, la fecha de las eleccio- nes generales, en funcion de las preférencias del gobierno. Igualmente puede deseipeiiar el papel de un referéndum, si entre los dos particlos hay un gran debate nacional. La tercera consecuencia del bipartidismo es que, tras la apariencia de, la separacién de poderes, se opera una gran concentracién del poder en Jas manos del primer ministro, El Parlamento ya no sirve de verdadero contrapeso al gobierno: al contrario, esté més o menos subordinado a él. a través de la subordinacién del partido mayoritario a su jele, que es al inisino ticmpo jefe del gobierno, La autoridad del primer tninistro sobre el partido mayoritario lleva consigo una autoridad correlativa del go- bierno sobre el Pariamento. Los tnicos proyectos de leyes discutidos y votados cmanan del gobierno o de un parlamentario del partido mayori- tario que ha obtenido el acuerdo del gobierno. La limitacion del go- bierno por las leyes y el presupuesto estd, por lo tanto, debilitada por la influencia que ejerce sobre su mayoria para obtener el voto. Sin em- bargo, la mayoria respeta los derechos de la oposicién y el Parlamento es aiin la ribuna donde pueden expresarse abicrta y puiblicamente las criti cas y las reivindicaciones. La verdadera separacién de poderes ya no es entre el Parlamento y el gobierno, sino entre el partido mayoritario que domina el Parlamento y detenta toda el gobierno, y el partido de oposi- ELEMENTOS DEL NODELO 147 cién, que ejerce las funciones de control y reivindicacién, a Ja manera de los “'triburios de la plebe” en la reptiblica romana, . La cuarta.consecuencia del bipartidismo es, que las elecciones pasta. s permiten al conjunto de los ciudadanos escoger su gobierno y ¢ los dos equipos dirigentes de los partidos. Elector vota por | el dips del pari de I circunseripeion, pero ambien, através de jutado, por el jefe del partido y su equipo. Ademés, el segundo cle- ‘nto prima sobre.el primero. Los partidos concentran la propaganda sobre sus jefes respectivos, de manera que las elecciones legislativas pare- cen elecciones presidenciales: a este respecte es tipico el ejemplo de Gra | Bretafla. El bipartidismo hace asi del parlamentarismo una democracia “directa” en el sentido moderno de la palabra, en que el gobierno esté | | directamiente designado por los ciudadanos (cf. p, 78). 3 | Los regimenes parlamentarios con multipartidismo, qe en la Eu- ropa continental del oeste, excepto en Alemania J en Austria, que estén cercanas al bipartidismo. Presentan rasgos simétricamente opuestos a los precedentes. Ningiin partido detenta por si solo la mayoria absoluta de los escafios parlamentarios, salvo de forma excepcional, excepto que se encuentte proximo a una situacién de “partido dominante” (cf, mas ade- latte p. 149). El gobierno debe, por tanto, apoyarse en una coalicion de partidos. ‘Una mayorfa semejante es siempre mas fragil que la conseguida pot tin solo partido: la estabilidad ministerial es menor, el gobierno me- nos seguro de su futuro y menos libre en sus movimientos, La necesidad de compromiso entre los partidos coaligados permite ademés a cada uno una cierta demagogia. Se pueden hacer, a los electores, promesas imposi- bles de cumnplir, porque se podra achacai a lus asuciadus la exponisalrili- { dad de no haberlas curnplido, impidiendo cada uno a los demas aplicar Ja totalidad de su programa, En regimen de bipartidisino, cada partido se arriesga a estar colocado entre la espada y la pared, si obtiene la mayoria esto obliga a presentar programas més realistas,\, Norialmente, el mismo gobierno es heterogéneo, porque es necesa rio asociar al poder a todos los partidos de la mayoria, para que compar: tan las ventajas y sobre todo las responsabilidades; de lo contrario uno de ellos podia sacar sus castafas del Tuego. Excepcionalmente se pueden constituir gobiernos homogéneos formados por un solo partido, limitin- dose sts aliados a sostenerlos con sus votos en el Parlamnento. Un apoyo semnejante rara ver es duradero; sin embargo, este sistemna de los “ gobier- ‘nos de minoria” esta bastante desarrollado en Escandinavia. La eleccion entre éstc y el sistema normal del gobierno de coalicién, lo mismo que la eleccién entre las diversas coaliciones posibles, se realiza por los Estados mayores de los partidos, que pueden modificar libremente sus posiciones urante el curso de la legisiatura. De esta forma, en el egimen parlamen-148 fl MODELO DEMOCRATICO ratio. con multipartidismo, los ciudadanos no eigen ellos mismos a-su gobierno y a su jefe. Solamente pueden posibilitar ciertas combinaciones, € imposibilitar otras, hacer que unas sean més ficiles que otras; pero la decision la toman los estados mayores de los partidos, que desempefian un papel de mediadores, No existe democracia "directq” en el sentido, inoderno. del término, sino democracia “‘mediatizada” \ef. p. 78) 2A este tipo de régimen parlamentatio se le llama “parlamentarismo no inayoritario’’. Su base esta constituida por el multipartidismo} Reviste diferentes formas segtin la estructura interna de los partidos, sitvalianzas y sus respectivas dimensiones. Si los partidos son rigidos, es decir, si prac- tican la disciplina de voto parlamentario, y si estan fuertemente estructu- rados, las coaliciones realizadas entre sus estados mayores pueden ser sdlidas. Mientras duren, y normalmente duran bastante tiempo, el go- bierno es estable, Los coaligados definen también rigurosamente el marco de su accion comin: generalmente este marco es bastante estre- cho, y las negociaciones para definirlo son largas y dificiles. Un régimen semejante conduce a una estabilidad bastante grande de gobiernos que nen poca libertad de accién: el ejemplo de los Paises Bajos es bastante tipico. Por el contrario, si los partidos son elasticos, es decir, sin s6lidas esrructuras y, sobre todo, sin disciplina de voto en el Parlamento, las coa- liciones se establecen facilmente pero también se disuelven con facilidad. Ni siquiera se trata de verdaderas coaliciones de partidos, puesto que en el momento de las votaciones cada parlamentario hace lo que quiere. Los gobiernos pueden aprovechar esta ausencia de un cuadro de coaliciones Figidas para tomar alguna libertad de accién; pero de manera muy limi- tada y, sobre todo, muy breve. En estos regimenes, la inestabilidad mini terial es muy grande: el ejemplo clasico es la IIT Repiblica francesa, La geografia de las alianzas puede modificar profundamente el es- juema del régimen parlamentario con multipartidismo. Si se constituyen dbs coaliciones estables, una de derechas y otra de izquierdas, esta "bipo- larizacion” se aproxima al bipartidismo y puede permitir un parlamenta- rismo mayoritario (cf. p. 245). La vida politica de los Paises Bajos en el siglo x1x Correspondia mas o menos a este tipo. Hoy se la encuentra en Escandinavia, donde los partidos conservadores, liberales y agrarios for- »n-contra el partido socialdemécrata, equilibrandose nds 0 menos ambas fuerzas. En el hecho desempefia un granpapel la res- pectiva dimensién de los partidos: el cemento esencial de la coalicién ‘conservadora-liberal-agraria es la necesidad de hacer de contrapeso res- pecto a los socialistas. El hecho de que un partido sea mucho mayor que ‘cada uno de sus rivales, y que por si solo pueda alcanzar la mayoria abso- luta, aproxima la situacién a la de un partido dominante, que se estudia @ continuacion, Las fronteras entre los difererites sistemas nunca estén defi~ i ELEMENTOS DEL MODELO nidas con nitider. das regimenes parlamentarios con partido dominante {edo dominante” es im Pen ea Ea, [i fee ef maliparidismo, | de los partidos socialistas eandinavos y dels dermocea wes | liana, También fue asi, en determinada época de la It Repte ee radical, te ei cedido desde entonces Hoy se tiende a dar otro sentido al eérmino de “ Gon él se designan las situaciones intermediss ca 2 situaciones intermedias entte el pluralis pattido tnico, donde una gran desproporcidn separa al partido guerra imental, que es muy fuerte, de pequefios partidos, muy debiles, ondena, pose raeén,Pracicamene a primero no puee ser separado del poder: nes y las relaciones Parlamento-gobier aii a las que existen en los reg! itarios con partido dniee, in =n en los regimenes autoritarios con partido unico, sia eubarg, os pas equeios mandienen una oposiclon, una dsc, in un pluralismo, siempre que su autonomia sean Posean medios de expresicn independienes. ne seareal ye on uy raros lo$ auténticos partidos dominantes de este segun ip enc tes Fes ti de seman sistema de partido tnico, como en las dictaduras socialists 0 lok regione, nes del Africa negra, Hay, sin embargo, una gran nacion con un sicemsa de partido dominante que funciona en el marco del regimen parlaente, vault, Desputs de a independence Partido del Congreso tena lastante margen de superioridad sobre sus tivales (el age sel . 244) pero éstos eran fuertes, jeuian una autem! es, a pesar de todo, y constitulan una auten peaepposicion. Sobre estas bases pudo funcionar un pats neh oe Pastamte real con un gobierno estable, fuerte, homagene, praia mente seguro de poder permanecer largo tiempo en el porlen a reavea de {is sucesivaselecciones, pero sometido al control ya la erica de los pars tidos dela oposicign y de los iudadanos graciasal juego de loca ns bres, De este modo, el partido dominante ha permitilo adaptarel seq tory Parfmencario a la siuacién de un pals eh vias de desafrolio, Pao India continiia en esta sitnacion: lord i 1 8 demas paises del Tercer enes parlamentarios autén.150 EL MODELO DEMOCRATICO ficos, La India se desliz6 hacia la dictadura en 1975-1977, conservando sin embargo las elecciones libres, que han provocade el fracaso del P: tido del Congreso en marzo de 1977 frente a la coalicion de todos sus, vales, y propiciado la vuelta a un régimen relativamente democratico | Los REGIMENES PRESIDENGIALES Y SENIPRESIDENCIALES, ~ El régimen | presiclencial se desarrollé en los Estados Unidos sobre la base de la Cons- titucién de 1787. No se extendié directamente en los demas paises indus. | triales: la tentativa francesa de 1848 no llegé a su fin: los presidencialis. | mos de América latina afectan a paises en vias de desarrollo y general mente estén més proximos a una dictadura que a una democracia liberal (cf. p. 152). Sin embargo, la Constitucién francésa de 1958, y sobre todo _ su reforma de 1962, han introducido en Europa occidental un sistema se- mipresidencial, que no carece totalmente de precedentes y analogias, dos constituye el régimen presidencial clésico. Es interesante compararlo 1. Los regimenes presidenciales. El sistema politico de los Estados Uni- } wan a las dictaclu listas que se aproxi con las deformaciones presidenc ELréginen presidencal clea, — Se distingue del régimsen parlamentario desde tes puntos de vista esenciales. En primer lugar, el ejecutivo no esta dividido en dos elementos separados, jele de Estado y gabinete, que a su ver est bajo la autoridad del jefe del gobierno. El presidente es a la ver jefe del Estado jefe del gobierno y ejerce efectivamente sus poderes. Los ‘ministros no tienen autoridad politica propia: son los dirigentes adn niararivos de sus departainentos ininisteriales y los consejeros y colabo radores del presidente en el plano gubernamental.,No forman en con junto un drgano colectivo. EI régimnen, presidencial fo conoce un consejo de ministros donde las decisiones se tomnan en comin, Cuando el presi- dente retine al Conjunto de los ministros —que se-llaman “secretarios” — ¢s solamente para recibir su parecer. La decision sdlo le pertenece a él. En segundo lugar, ese jefe nico del Estado y del gobierno es elegido por toda la nacién,,por medio del sulragio universal directo. Desde el punto de vista del procediiniento, el sufragio presidencial en los Estados Unidos es indirecto: los ciudadanos designan ‘electores presidenciales’ que eligen al presidente; pero, en la practica, el inico eriterio para eseoger 4 los electores presidenciales es que éstos se han comprometide a votar por un determinado candidato a la presidencia, lo que practicamente . Conduce a los mnisimos resultados que el sufragio directo, salvo algunas \ desigualdades de representacién. La eleccién por medio del sulragio u versal conliere al presidente una gran autoridad. Le coloca a la misma al- |. tira que-el Parlamento, puesto que uno y otro emanan ditectamenté cle ELEMENTOS DEL MODELO Isl la soberania popular. Pero la representacion parlamentaria esté desper- dligada entre varias. centenas. de individuos,-clegida cada uno por una Iracci6n del cuerpo electoral, en ei marco local, La representacian pr dencial, por el contrario, esté concentrada gf las manos de un solo hom. bre, elegido por el conjunto del cuerpo eléctoral,, en el marco nacional nento son independientes.uno de una tn urosa: de ahi el nombre de separacion de | poderes.'‘tajante” 0 “rigida” que los teéricos del derecho constitucional” dan a veces al régimnen presidencial. Los elementos esenciales de est jMependencia son: 1.° que el Parlainento nd puede dervibar al gobiei iio yipresidencial con un voto de desconfianza, como en el regimen parla Pario: 2° que el.presidente. no puede disolver-el.Parlamento. Estin sdenados a vivir juntos sin poderse separar: es un matrimiono on deen cio. Esto concede al gobierno presidencial una estabilidad segura, aun cuando el sistema de partidos no permita reunir una mayoria parlamen- taria, lo que sucede en los Estados Unidos, a pesar del bipartidismo apa- Fente; porque en realidad se trata de un pseudobipartidismo, en el que cada parlamentario vota como quiere, lo que en el régimen parlamenta- rio conduciria a una inestabilidad ministerial Pero esto también priva al gobierno de medios de presién eficaces so- bre el Parlamento. Plantear una cuestién de conlianza sobre un proyecto permnite a un gobierno parlamentario compeler a los diputados 4 votarlo para evitar una crisis mninisterial, bien porque seguiria una disolucion {que ellos no quieren, bien porque el estado de la opinidn publica no per- mite derribar al gobierno. La responsabilidad politica del gobierno ante el Parlamento tiene doble scutido: permite al Farlamento presionar so- bre el gobierno, pero también al gobierno presionar sobre el Parla- ‘mento. Ciertamente, el presidente tiene otros medios de accién sobre el Parlamento, especialmente por medio del partido politico del que es mas @ menos el lider, si el partido es mayoritario. Pero siel partido del presi- dente ignora la disciplina de voto ~como en los Estados Unidos este | anedio de presion es débil. Atin es mas débil si el partido del presidente es | minoritario en el Parlamento, lo que puede suceder por causa de las dis- |__ Paridades de las formas de escrutinio, del escalonamiento de las eleccio- | hes en el tiempo y del multipantidisino, | Si el régimen presidencial conduce a un gobierno estable, no conduce | necesariaimente, como se cree demasiado a menudo, a un gobierno fuerte. El presidente es libre de actuar a su gusto en el marco de sus pode- res gubernamentales y administrativos. Pero su limitacién por el cuadro elas eyes y del presupuesto es mucho mayor que en el regi smentario, donde el gobierno participa en la decision del Parlamento en ®ve terreno, cuando no lo impone, como en Gran Bretaiia. El primer mi.152 EL MODELO DEMOCRATIC nisiro briténico puede hacer votar las leyes y et presupuesto que quiera, con la tinica condicién de tener en cuenta fas reacciones de su partido, sobre el que pose muchos medios de accion. El presidente de los Estados Unidos experimenta siempre grandes dificultades para hacer aprobar sus proyectos legislativos y financieros por el Congreso americano, que es, ‘con mucho, el Parlamento mas poderoso de las democracias occidenta- les. Deahi resulta a menudo una cierta pardlisis del gobierno americano, E] sistema presidencial lleva consigo frenos muy poderosos, pero su mo. tor es débil y no tiene acelerador. , \. El praidencialismo, — El presidencialismo constituye una aplicacion de- formada del régimen presidencial cldsico, por debilitamiento de los po- deres del Parlamento ¢ hipertrofia de los poderes del presidente: cle ahi su nombre. Funcionia sobre todo en los paises latinoamericanos «jue han transportado las instituciones constitucionales de los Estados Unidos una sociedad diferente, caracterizada por cl subdesarrollo técnico, el pre- dotninio agrario, las grandes propiedades agricolas y la semicolonizacién. por la vecina y Superpoderosa economia de los Estados Unidos. Estos elementos hacen casi imposible el funcionamiento de la demo- cracia liberal. De esta manera, algunas naciones latinoamericanas cono- cen las dictaduras puras y simples, y las instituciones presicenciales son alli solamente un puro camuflaje, como las instituciones parlamentarias ‘en otros paises subdesarrollados. Otras naciones de América latina cono- cen regintenes initermedios entre la democracia liberal y la dictadura. Se std is cerca de la dictadura cuando el ejército desempefia wn gran pa- pel, sin ejercer directamente el poder, pero interviniendo cuando el ejer- Cicio del poder no le agrada, o cuando un partido dominante monopo- liza la representacion politica como en México (cf. p. $79). Se puede en- tonces hablar de presidencialismo. s Giertos autores aplican también el término a una situacidn un poco diferente, en que la balarza se inclina mas bien del lado de la democraci siendo ain las elecciones —y elecciones relativamente competitivas~ la base esencial del poder’ Las elecciones presidenciales tienen una impor- tancia esencial, siendo las elecciones parlamentarias secundarias respecto a aquéllas y muy influidas por ellas. Consecuentemente, el presidente es mucho mis poderoso que el Parlamento, sin que éste esté desprovisto de toda posbilidad de oposicién. De hecho, tales situaciones son muy préximasal régimen presidencial clasico. 7 2. Losregimenes semipresidenciales. — El régimen establecido en Francia, por la reforma constitucional de 1962, que decide la eleccin del presi- Gente dela repablica por medio del sufragio, universal, sin suprimir, por ‘otra pate, el marco parlamnentario, no es foralmente nuew. uiros re- — ' | | ELEMENTOS DEL MODELO 158 gimenes parlamentarios han practicado o practican esta forma de elec- ‘G6n presidencial, por ejemplo la Alemania de Weimar y la Austria actual A través de estas reformas se desprende un tipo original de relaciones Parlamento-gobierno que podria llamarse “regimen semipresidencial””. Las nocién de régimen semipresidencial. ~ A primera vista, el régimen ser presidencial tiene mas de régimen parlamentario que de régimen presi- dencial, En efecto, allt se encuentran los elementos fundamentales del parlamentarismo. El ejecutivo esta dividido entre un jefe de Estado y un gabinete que tiene a su cabeza un jefe de gobierno. El gabinete es respon- sable politicamente ante el Parlainento, es decir, que éste puede obligar al jefe de gobierno a dimitir, mediante tin voto de no confianza, con to- dos sus mninistros, El ejecutivo tiene el derecho de disolver el Parlamento, Jo que le concede una influencia sobre éste La diferencia esencial se refiere a la eleccién del jefe del Estado. En ver de tratarse de un monarca hereditario, o de un presidente elegid@ por Jos parlamentarios © por un nimero restringido de notables, se trata de un presidente clegido por sufragio universal, como en los Estados U: dos: esto sucede en Francia, en Austria y sucedia en la Republica de W mar. Finlandia conoce un sistema un poco diferente, mas cercano al par- lamentarismo: alli el presidente de la repuiblica es elegido en sufragio in- directo por unos electores presidenciales especialmente designados para «sta citcunstancia por el conjunto de los ciudadanos. Pero estos electores son elegidos con representacién proporcional, y se retinen en asamblea para clegir al presidente, lo que hace de ellos verdaderos “mediadores”. De esta manera el presidente de la repiblica elegido por sufragio uni- versal tiene generalimente prerrogativas juridicas mayores que las dle ust jefe de Estado parlamentario: por ejemplo, en Francia, puede recurrir al referénduin, no precisa le “firma” de un ministro para pronunciar la di- solucién del Parlamento, de la misma forma puede ublizar el procedi miento del articulo 16 de la Constitucién, etc. Aun siendo importantes, estas prerrogativas no constituyen lo esencial de los poderes presiciencia~ les, La diferencia fundamental es que la eleccién por sufragio universal convierte al jefe dei Estado en un representante del pueblo, que se en- cuentra colocado de esta manera al mismo nivel que el Parlamento y cla- ramente por encima del primer ministro y de los ministros. En el régimen parlannentario clisico, el jefe del Estado es, 0 un mo- narca hereditario, 0 un presidente designado por parlamentarios y nota- bles: uno y otro estén mas lejos de la soberania popular que el primer ministro y tienen menos que él la calidad de representantes de la nacién Los poderes que la constitucidn les atribuye son nomtinales y ejercidos de hecho por el gobierno. El dualismo del ejecutivo es mas aparente que real; la naturaieza misina del jete del Estado hace que sea un simbolo,134 EL MODELO DEMOCRATICO mas que una autoridad gubernamental. Esto es evidente en un rey, que corresponde a una legitimidad antigua, hoy superada; ya nadie cree que el poder politico se adquiera por herencia, Los presidentes de repiblicas Parlainentarias son menos contrarios al sisterna de valores democraticos; pero el gobierno y el primer ministro, actuando con la confianza del Par- Jamento que representa directamente a la nacion, son naturalmente mis poderosos que él. Ejercen, pues, en su lugar los poderes nominales que la constitucién les atribuye. Sin el “refrendo” obligatorio de un ministro, el jele del Estado no puede hacer nada, y su propia firma no es més que tina Yormalidad. La situacién se invierte si el presidente de la repuiblica es ele gido por sufragio universal y tiene por si mismo la calidad de represen tante del pueblo, Entonces, puede él mismo ejercerelectivamente ous po- deres constitucionales y convertisse en el Srgano esencial del gobierno. Pero no siempre lo hace. Las formas del régimen semipresidencial. — Los ejemplos de regimenes se- mipresidenciales son raros: Francia desde 1962, Austria, Finlandia, Por- tugal, Islandia, Irlanda, la Alemania de Weimar (cf. pp. 256 y ss.). Ade- ids, los regimenes de Austria y de Islandia no son semipresidenciales nas que en la constitucion: en la practica, el presidente apenas goza de influencia politica y se asemeja a un jefe de Estado parlamentario clasico (lo ¢s juridicamente en Irlanda, aunque sea elegido por sufragio univer- sal, ya que no puede tomar ninguna decision sin contar con el acuerdo del gobierno}. En la Alemania de Weimar no ha habido més que dos elecciones presidenciales con sufragio universal, la primera en 1928, la segunda en 1932, y el régimen acabé en 1938; en Francia no ha habido mas que tres elecciones presidenciales, en 1965, 1969 y 1974. S6lo Finlan- dia conoce una experiencia mas larga: pero es dificil de interpretar a causa de las particularidades de la eleccién presidencial y de las condicio- nes particulares det pais. Si se afiade que la personalidad de! general De Gaulle en Francia desde 1962 a 1969, y la del mariscal Hindenburg (com- plctamente diferente) en Alemania de 1928 a 1933, han modificado pro- fundamente el funcionainiento de las instituciones, se observa que es di- ficil hacer un analisis comparativo serio del régimen sernipresidencial (cf. PP: 256 y ss Aqui solamente se confronta el régimen Semipresidencial con las di- versas formas de regimenes parlamentarios. El régimen semipresidencial puede primero coincidir con un parlamentarismo mayoritario, es decir, on la existencia en el Parlamento de una mayoria estable y homogénea, a la que pertenece el presidente de la repuiblica, que es su lider supremo éste es el caso de Francia desde 1962. El régimen semipresidencial puede ser ademas un elemento que oriente hacia el parlamentarismo mayorita- rig; contribuyendo la eleccion del presidente a coagular los partidos en ELEMENTOS DEL MODELO 155 dos grandes coaliciones y a forzar hacia un juego dualista, En este primer caso, el régimen presidencial funciona bien, porque reposa sobre el acuerdo del presidente de la repiiblica y de la mayoria del Parlamento, Guie se expresa a través del primer ministro y el gobierno. Por el coni rio, el riesgo de que el régimen se paralice se produce cuando el presi- dente y la mayoria parlamentaria tienen orientaciohes politicas opuiestas, fa menos que se reduzca al presidente a un papel insignificance. Pero el régimen semipresidencial puede coincidir también con el par- lamentarismo no mayoritario. En este caso, la estabilidad del presidente rno parece ser suficiente para garantizar la estabiliad del gobierno, falro de_una mayaiia_parlamentaria. Algunos iranceses piensan que el prest- dente podria mantener gobiernos estables constituyendo gabinetes cen- iristas que se apoyarian, yaa la derecha, ya a la izquierda, por el juego cle las “mayorias alternativas”, disuadiendo a la asamblea nacional de derri- barlos, la amenaza de la disolucion. La experiencia de la Alemania de Weimar y de Finlandia conducen a conclusiones opuestas. En la primera l presidente en tiempos normales s6lo desempefié un papel oscuro, pero se convirtid en un semidictador en tiempos de crisis, gobernando con ga- binctes presidenciales que se mantenian en el poder contra el Parlamento a base de repecidas discluciones. Asi, dos aos antes de Hitler, el Reichs- tag habia perdido su influencia. En la segunda el presidente desemperia un papel bastante importante dentro del Estado, de una manera regulars papel, por otra parte, dificil de precisar; pero sin Negar realmente a esta- blecer © mantener mayorias parlamentarias. Ya que los gobiernos duran un afio, por término medio. Sobre los reimenes parlamentaios en general fa jtroneion de . LaLa ‘A. Doatcit, Li rgn patente epee 1966; R. Kensvon, Ligne paren. Pars 1824; G. Mosca, Sui fect gor sth goer peramintr, 2 ed, Mil 1925 Hasehcn, Die porlmentarice Kbit egierang stagar Berlin, 1910. dl i vegimen palamentaio, nacido en Gran Aretafa cp. 48) paso al continentc enc sigo nin Se exubleco primero en Francia, entre 1814 y [840 e deci, bajo una ona Sle; ce}. Bamrniciny, Linon gine astementaire ru Fre us Uns NVI heres 1980, Pe Basin, Les ntti plier dela monarch patementareJracase BIA 1848), 154 pp. Sty. Belgica 4dopto en 1831, fos Pits Bajos se sumaron 9 fa finales del siglonne igual que Noruega Dinanarcay Sueca To hicieron etre 1900 {O14 Franca fueen 1875 primer pais dl mundo en iteurar una replies parkaen- tia Lo hiro tas un comprorniso en tl que lon repablicanos moderados aeptaban el patlamentarismo pore republic, y Tos monrquices moderados orleanistas aceptaban soviionalinenté a republic por &pariamentarsmo, Asi el president dela repablica es Serer dle. ct le el Ena Honoris pote hase para ttantener una apariencia monargica en un reginen realmente democratic, El rgimen parlamentari, tras la guetta de 1914, s exendioa Tos nuevo» Exaclos de Europa central creados por el Tratado de Vere. Solo funciond bien en Checoslova hie Earl eww degentrd om Gisadurss. Sobre caton auenos reptnenes Y136 si MoDELO peMoceéTico cuenas tobe la evohcin del régimen pariamentario en genera, cf: C. BURDEAL le pee tenceanc dan Io Coutintow dap, 1982; Gonvon. ia rpoua du Cepia tea prague constant ee, 082, Le rowel, Contes de TE plate re Ch tel Eat, 1992, ©. Minox, Luin de rgineptenenae 1988. ~ thin uctectn ha msi ene hecho de que fan ncrasconstticionet europe wernesiee depute de 1019 habraniogentado codiiar precsarY relamensar tas nas fasta oronces consueadinai, rodiicindola en un senda sional Baie ice te Taal t parlamentsiamo racionaliado": «( B. Minxint-Gont eel Settutin de PExvope rowel, 1998 inrodvecton y Lat noma eden sare dled 22 eb 1986 “Le Yeiine palementaie das ley consations ro. srenaced'aprexegueree” Amur de sed kernal de drat pi, 198) 1p 30. Beare eu cores gernainenales trai guerra de 1914-1018, la diclad rad los prablemas sobre todo, la yran css economia de oe aos eina provo meee dia cise los segimenes partamencarios en Europa, Sobre ea crit cf. eee endo aemute Te afro. d ou exe, 18 R. CARTHY, La Gene paronentrine, 1984}, Bartntidn, acs dela demorratereprésentatve™ ete de attr de dra ube 1980, 48). Lawntnce, "Lacie des Rowe. er represen parlementates dans tes democrats modeines” hip. 160) Sobre ellinconanfent actual del einen paramentaiy cs Le gine pemeta sc Ald OE ie Cokime especial ele fet fut dH. pli. em, ab oo. ths F Guons Des patomenntite Reger ie Deatand Crasher nd Past, 880, ysobre todo la obra ante ctaéa dle. LALntbn y Denicnti ies patente erotons, 1968 ‘Sireelgabinte eM. Gauoeser, eps sui daw lo fa ident, 1906: cover eit ales partment, res, Rennes, 1930; Mavour, De Ie wlidar otbiate eats paris 1018. Sobre cl reendo intra ef arcu de, Larrening wefan gate Telransr, 1908, p 3964 sobre la prosulgacion de lay lees J.B ange ye Vescnoe a prmuigate lignin tape de ets ga nt tere? 1961 Una dro comparé de Univ. de Pars ce islion ch Foun pct eoppemens dere dri de ati, ere re be Lene ta cette ota par xc 85 Tee tek nan Pec, ea 997: Lara, Leds de Asn Patmrer tes Tolon. 812; Tanon, te drat de dseluion des Aen pine Mur es, Paks TOL; Canne, keto de lion del Charbre des Dips ts, Pe wees ancoucwon, Eide ftonigue dda destin ath Retain Pa, vn etregnen presencia isco no a sd abst de estuios an steric porque foniuna en ung sola temovraia ccienta los Estados Unidos, Sobre la troduction {iitgnen en los Eaton Unidas B.Gnsow, Ladner. rigine pire. 19x ARE ia btiograte cela p 252 sobre ta ftuenda de Monteiew emf Con TR kaos Osos © Sobre et funconamniento del reximen, sa tiliogratia ree west Beas Unidan p828 ye arcu deG. Vein Rojee de SP (Sha pan a Sopreel eigenen smiprsidenil, cf. Duvencen, Ec ar, 107: Le sei sobteaes 197 y La I" Repel le gine roel, 1981: sends ls cemaiones wb el regen ances (pp 256-262). ~ Sobre el "presidecalsne GParucule de © Conse en Melange Bidean, 1975, la tes de Re MOULM, Lepr “satin deat se regime pqs 1278 fe ween aba to aig jars, habia wes y no dox varedaes [ie democracias occidentales: el régimien parlameitario, el régiince presiclencial yet réRi- ELEMENTOS DEL MODELO 197 men de asamblea, En éste, ef gobierno est confiado a un comnité, clegidi por el Parla nena, y que actia et su nombre, De esta formna, el gobierno satu es el “vecadera™ del Parlaiento y no dene ninguna independencia. Pero. generalmente, bajo el nombre de Fogimen de asamblea se confunden des sinemasdilerentes: el réinnen convencional y el Fegimen directorial 8 El regi convriional.~ Sw nombre esté tomado de la Convencion lrancesa de 792.1785, Se caracteriza por a hecho de qe el Comité gubernainencal puede ser reve Lio por el Parlamento en cualquier momento. De este modo, el Parlaneno concentra carne manos todos los posderes. Coina bajo la Revolucidn se racaba de un séxien unis Gaineral, en Francia se uene tendencia a confundir el regimen dle asamiblea”y el siserna GCecimava toica, que es completamente diferente. La expresion sive para desacvedhitay of Eeimen unicameral, ya que el término de “réginnen de asamblea” tiene un sentide pevo- Tato, que Ie asmila al Terror, al tribunal revolucionario, ala guillotina, et. Asi se dle Fiende al Senado. Practicarnente, tm semejance régimen slo ha lancionaco durante periodos revolucio ratios, en que el romnité gubernamental dominaba en realidad a fa asamiblea y de hecho (Gere una diceadura: ésta era la situacion bajo la Convencion jacobina,exeepro durante [a Convencion thermidoriana, 2.2. El regimen dieloral,~ Este nombre no designa el régimen llamado del "Directo: sig’ que funciond en Francia desde 1795 2 1799, sino el actual régimen de Sura (ct p 24D. Reunidas las dos cdmaras del Parlainento,eligen por mayoria absolera, por cus Ro aitos, un ‘consejo federal” de 7 miembros que ejercen conjuntannente la autoridad fubernamental. Igual que en un régimen parlamentari, et Parlamenso puede manifesta E) desconfianza haria el conseja federal por medio de un voto después de una incerocla- Gon. Pero, a diferencia de un gabinete parlamentario, ol consejo federal no dimites x¢ Contenta s6lo con variars1 politica en el sentido que el Parlamento desea. En teoria, no tiene politics propia: verdaderamente es solo um ejecutance TE la practica, el consejo fevleral tiene grandes poderes dentro lel Esta, ta estab dad de sus miembros algunos permanecen en el fargo durante nas de veindicin 9 whos) fe da un eonocimiento profundo de los asuntos y wna influencia considerable sobre lay asambleas. Cualquiera que permnanerca en él, puede legar a conseguir sits objets. 5 sicnd un camino sinwoee, sogtin Tor voros tle Ia asamblea ‘Sobre el regimen de asamblea, cf. P, Bastio, Le Gonnememen! d'awemblér, 1950. ¥la bi biografia sobre Suiza citada en lap. 270. Secoi6w 11 EL control jurisdiccional de los gobernantes El segundo aspecto de la division de poderes es la existencia, vente a los gobernantes en el amplio sentido de! término, que designa a los que toman las decisiones politicas, lo cual engloba a la vex al gobierno pro- piamente dicho y al Parlamento—, de tribunales independientes que pure dan controlarlos (cf. p. 124). Esto rebasa el terreno de las institueiones politicas, Los tribunales tienen como primordial objetivo ordenar las lis: tusiones juridicas entre particilares (cribunales civiles, comerciales, et) y