CAPITOLO V: L’UNIONE EUROPEA

CAPITOLO VIII: IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Organo di garanzia: massimo garante del corretto ed efficace svolgimento dei processi istituzionali posti in essere dai
diversi organi e soggetti cui la Costituzione affida funzioni di indirizzo politico o di garanzia.
Il Presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale (art. 87).
È un organo elettivo, il cui potere di elezione spetta in seduta comune al Parlamento e, in aggiunta, dei delegati (3
per regione tranne la Valle d’Aosta che ne ha 1) rappresentanti le 20 regioni. L’elezione del Presidente avviene con
voto segreto a maggioranza dei 2/3; al terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta.
Può essere eletto a Presidente ogni cittadino che abbia compiuto 50 anni di età e goda di diritti civili e politici.
Il mandato presidenziale dura 7 anni, in modo tale che non coincida con quello del Governo.
Negli ultimi 6 mesi del mandato presidenziale (semestre bianco) c’è il divieto per il Presidente della Repubblica di
sciogliere le camere. Ciò non si applica quando gli ultimi 6 mesi del Presidente coincidono con quelli del Parlamento.
Poteri del Capo dello Stato (non possono incidere sull’indirizzo politico), classificati in base all’organo (a favore di):
Corpo elettorale:
- indice le elezioni delle nuove Camere
- indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione
Parlamento:
- indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione
- promulga le leggi
- può inviare messaggi alle Camere
- può sciogliere le Camere, una o entrambe (devono essere d’accordo i due capi delle Camere e il Capo del
Governo)
Governo:
- emana i decreti aventi valore di legge e i decreti
- nomina i funzionari dello Stato
- riceve i rappresentanti diplomatici e ratifica i trattati internazionali
- formazione del Governo (nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri)

Ha inoltre il comando delle forze armate e presiede il Consiglio supremo di difesa (ha valore puramente simbolico).
Dichiara lo stato di guerra.
Presiede il Consiglio superiore della magistratura (ha valore simbolico, per garantire che la magistratura, pur nella
sua indipendenza, rimanga collegata al resto della Repubblica).
Ha il potere di nominare 5 giudici della Corte Costituzionale.
Può concedere grazia e commutare le pene.

Tutti gli atti sopra citati possono essere classificati a seconda della volontà che prevale. Quando incorporano la
volontà del Presidente prendono il nome di atti presidenziali; quando prevale la volontà del governo prendono il
nome di atti governativi; quando gli atti sono caratterizzati da volontà sia del Governo sia del Presidente prendono il
nome di atti complessi.

Speciali responsabilità del Presidente della Repubblica (ereditati dal Monarca, come anche la concessione di grazia e
la commutazione delle pene):
il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni. Perciò tutti gli
atti del Presidente devono essere controfirmati dai ministri proponenti che ne assumono la responsabilità (è una
responsabilità politica, non penale).
Gli unici casi in cui il Presidente può essere ritenuto responsabile sono l’alto tradimento e l’attentato alla
Costituzione. Viene in tali casi giudicato, accanto alla Corte di Giustizia, da 16 giudici non togati, ovvero appartenenti
alla società civile.

CAPITOLO IX: IL GOVERNO

CONTESTO STORICO
Agli inizi della storia del nostro paese (dal 1861) il vertice del Governo è il sovrano; pian piano c’è un’evoluzione: i
ministri acquistano potere e si comincia ad utilizzare la fiducia. Il Governo diventa un organo a sé stante rispetto al
re. In questa fase nascono i poteri normativi del governo, ovvero potere di poter adottare una serie di norme
giuridiche. In epoca fascista assume una forte centralità, nonostante venga stravolto e sospeso il rapporto di fiducia.
Dopodiché si tenta di tornare ad un modello di inizio secolo.

Secondo la divisione tripartita di Montesquieu, il Governo detiene il potere esecutivo: garantire che le pubbliche
amministrazioni portino a termine gli obiettivi che il Governo si è preposto (anche se è riduttivo dire ciò, in quanto il
governo più che esecutore è l’organo dal quale prendono avvio le iniziative che vuole organizzare un certo indirizzo
politico: è propositore, dà l’impulso). Alla divisione del potere di Montesquieu vanno aggiunti almeno altre due
funzioni (o poteri): funzione di garanzia e funzione di indirizzo politico (scelta di una linea politica e politiche da
realizzare): quest’ultima spetta al Governo e la condivide con la maggioranza parlamentare.
Il Governo ha un ruolo centrale, ma deve tenere in considerazione che il nostro Stato è organizzato in forma
regionale e, inoltre, deve tenere in considerazione le autorità amministrative indipendenti (non dipendono dal
Governo).

Il Governo ha una DISCIPLINA stringata:

art. 92: il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei Ministri, che costituiscono insieme il
Consiglio dei Ministri. È un organo complesso in quanto formato da altri organi (3), che quindi possono avere
competenze proprie senza però prendere in individualità decisioni. È un organo ispirato alla collegialità, ovvero tutte
le componenti hanno un pari peso. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su
proposta di questo, i Ministri.
art 93: il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle
mani del Presidente della Repubblica.
art 94: Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante
mozione motivata e votata per appello nominale. Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle
Camere per ottenere la fiducia.
art. 95: (esplicita le funzioni dei membri del governo)
Il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo
politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando le attività di tutti gli altri Ministri.
I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri e individualmente degli atti dei loro
dicasteri. (ciascun Ministro è responsabile del suo Ministero e di tutto il Consiglio dei Ministri in generale)
La legge provvede all’ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e
l’organizzazione dei Ministeri. (c’è una legge che regola questi ultimi elementi, non la Costituzione)
I Ministri possono essere Ministri con portafoglio o Ministro senza portafoglio: una volta terminata la distribuzione
dei Ministeri tradizionali, se ci fosse ancora bisogno di compensare delle determinate posizioni e creare equilibrio si
fanno a creare dei Ministri che non hanno dei poteri che si traducono in spesa (ovvero non ci sono capitoli di spesa
che li riguardano, quindi che riguardano le loro politiche, nella legge di bilancio).
Una volta nominati i membri del Governo previsti dalla Costituzione, vanno nominati altri membri non previsti dalla
Costituzione: vicepresidente del Consiglio, sottosegretario (ogni Ministro ne ha uno o più, cui vengono delegate
determinate funzioni) e segretario generale: forze politiche necessarie per un bilanciamento.

Tornando al discorso della disciplina troppo stringata, è evidente in questi tre articoli, in quanto non si esplicita ad
esempio su che base il Presidente della Repubblica scelga il Presidente del Consiglio o i Ministri.
Perciò si sono sviluppate delle consuetudini costituzionali, non scritti nella Costituzione ma a cui ci si deve attenere:
attraverso le consultazioni (ovvero delle convocazioni per capire che maggioranza si stia formando in Parlamento:
senatori a vita, presidente delle due camere, capi gruppo parlamentari, …): il Presidente della Repubblica conferirà
il ruolo di Presidente del Consiglio a quel soggetto che dimostrerà di avere la maggioranza in Parlamento: ma prima
c’è il mandato esplorativo, ovvero un pre-incarico, per capire se effettivamente la maggioranza in Parlamento
reggesse; il pre-incarico di solito non viene dato a quello che si prospetta possa essere il futuro Presidente del
Consiglio. Conferito l’incarico al Presidente del consiglio, deve cominciare a predisporre la lista dei ministri, che viene
effettuata a partire da criteri politici (peso che hanno i vari individui), più che da criteri di competenza. Una volta
completa, la lista viene condivisa con il Presidente della Repubblica che poi li nomina su proposta del Presidente del
Consiglio.
Una volta che il Governo si è a tutti gli effetti formato, come abbiamo detto nel capitolo dedicato al Parlamento,
questo ha una serie di poteri sul Governo.
Quando e se si dovesse arrivare al momento in cui il Governo non ha più la maggioranza in Parlamento, si ha la
mozione di sfiducia (prevista dalla Costituzione). La mozione è un atto scritto, firmato da almeno 1/10 dei
componenti della Camera, dove sono esplicitati i motivi per cui un Governo in carica non debba più continuare il suo
operato. La mozione viene depositata nella Camera dalla quale parte e occorre attendere 3 giorni prima di arrivare
alla discussione e poi alla votazione: questi 3 giorni sono una sorta di ultimatum per il Governo: può dimettersi da
solo: crisi extra parlamentare oppure se la mozione viene approvata il Governo deve dimettersi: crisi parlamentare.
La mozione di sfiducia riguarda l’intero Governo, ma esiste anche la mozione di sfiducia diretta ad un singolo
individuo: mozione di sfiducia individuale. (ciò non è presente in Costituzione). Per effetto di una sfiducia individuale
o di una dimissione spontanea, può essere necessario nominare dei nuovi ministri: può accadere però che non venga
nominato un nuovo ministro ma che le sue funzioni vengano distribuite ad un altro ministro o al Presidente del
Consiglio (rimpasto). (anche questo non è presente in Costituzione)
Il Ministro o il Presidente può anche incorrere in una responsabilità penale. L’art. 96 dice che un giudice per poter
avviare un’indagine giudiziaria a carico di un Ministro 8anche se cessati dalla carica) deve chiedere l’autorizzazione a
una delle due Camere qualora il reato sia connesso all’esercizio delle sue funzioni ministeriali. La Camera che deve
dare l’autorizzazione è quella a cui appartiene il Ministro, se non è un parlamentare, la Camera che si esprime è
sempre il Senato. Se si dimostra che il ministro ha avuto un determinato comportamento non per interesse
personale ma per realizzare un interesse della collettività, la Camera potrebbe non dare l’autorizzazione.

Oltre alla fiducia iniziale e alla mozione di sfiducia presente in Costituzione, c’è la ‘questione di fiducia’ che non è
presente in Costituzione. La questione di fiducia parte dal Governo, non dal Parlamento. Le finalità sono due: la
prima è riuscire a far approvare una questione o un provvedimento a cui il Governo tiene particolarmente; la
seconda è quella di riuscire, da parte del Governo, a tenere sotto controllo la maggioranza in Parlamento, riportando
disciplina attraverso una sorta di ricatto. Il Governo si dimetterà nel caso in cui l’assemblea di pronunci in modo
difforme rispetto alle proprie indicazioni. Il mancato raggiungimento dei voti, quindi il voto contrario di una di
entrambe le Camere, il Governo non è obbligato a dimettersi.

FUNZIONI NORMATIVE
Il Governo si vede riconosciuto dalla Costituzione varie funzioni: amministrative, di indirizzo politico e normative:
quelle normative permettono di produrre delle norme giuridiche: possono essere atti di natura primaria (decreti) e
atti di natura secondaria (approvazione di regolamenti). Il potere normativo del Governo secondo la Costituzione
dovrebbe essere di normazione secondaria, ovvero norme subordinate alla legge, mentre le norme primarie
dovrebbero essere di derivazione parlamentare.
I caratteri normativi di natura primaria assegnati al Governo sono esplicitati nell’art. 76 e nell’art. 77 (collocati nella
parte della Costituzione dedicata al Parlamento); questi sono però poteri che il Governo può assumersi
sporadicamente: nel concreto ciò non accade.
- decreti legislativi (art. 66): possibilità che il Parlamento deleghi il potere al Governo, con una legge di delega
che vada a disciplinare: i principi e i criteri direttivi soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti (il
Governo non sarà completamente libero da vincoli, bensì deve seguire dei principi presenti dalla legge di
delega prodotta dal Parlamento, oltre che i criteri, oltre che il limite temporale e oltre che l’oggetto definito).
Il Governo assume questa funzione quando si deve andare a disciplinare una materia che abbia aspetti
fortemente tecnici e aspetti che presuppongono un’attività amministrativa significativa rispetto alla quale si
ritiene che il Governo possa avere una maggiore competenza rispetto al Parlamento.
Alla fine il Presidente della Repubblica firmerà ed emanerà il decreto.
- decreti legge (art. 77): il Governo non può, anche in questo caso, senza delegazione delle Camere, emanare
decreti che abbiano valore di legge ordinaria. Il Governo può adottare, sotto sua responsabilità,
provvedimenti provvisori con forza di legge in casi straordinari di necessità e di urgenza (di solito stato di
emergenza di durata semestrale). Il Governo il giorno stesso deve presentare non solo il decreto, ma anche il
disegno di legge, alle Camere che si riuniscono entro 5 gg: in questo modo il disegno di legge viene
esaminato e verificato e, in seguito, convertito: in questo modo non è più provvisorio. Le Camere hanno
tempo 60 gg per convertirli in legge, dopodiché perdono efficacia. Le Camere possono tuttavia regolare con
legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti (ovvero regolare gli effetti che il decreto
non ancora convertito ha avuto prima dello scadere dei 60 gg).
I caratteri di natura secondaria: i regolamenti:
classificazione in base alla discrezionalità del Governo rispetto al sistema normativo primario:
- di esecuzione
- di attuazione
(questi sono i principali, soprattutto l’attuazione, ma ci sono altre tipologie)
classificazione in base all’oggetto, al contenuto:
- di organizzazione (interna delle pubbliche amministrazioni)
(ci sono altre tipologie)
Il regolamento dal punto di vista formale si presentano con la dicitura D.P.R.
Procedimento formale:
1. parere del Consiglio di Stato: organo che assume funzioni che dovrebbero essere separate, è un organo di
consulenza di natura giuridico – amministrativa, ovvero produce dei pareri nei confronti del governo circa gli atti che
questo vuole adottare se siano o meno conformi alla legge.
2. delibera e approvazione del Consiglio dei Ministri.
3. firma del Presidente della Repubblica. D.P.R = decreto del Presidente della Repubblica (non è un decreto in cui è
contenuta la sua volontà, bensì quella del Governo).
4. la Corte dei conti lo registra approvandolo se non presenta irregolarità. In caso contrario lo segnala il Governo che
può tenere conto del giudizio della corte dei conti, oppure lo può ignorare.
5. pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
Altri regolamenti possono invece essere fatti non dal Governo nella sua interezza, ma da un singolo ministro (D.M.) o
dal Presidente del Consiglio (D.P.C.M)
La procedura è diversa da quella sopra citata solo per la mancata firma del Presidente della Repubblica.

CAPITOLO X: L’ORGANIZZAZIONE DEGLI APPARATI AMMINISTRATIVI STATALI

INTRODUZIONE: C’è un diritto particolare da applicare alle pubbliche amministrazioni, non è il diritto dei privati, ma è
un diritto speciale: diritto amministrativo. Viene considerato speciale perché quello ordinario-della quotidianità è
quello dei privati (nato prima nella storia), con la nascita dello Stato si è andato a sviluppare il diritto per gli appartai
pubblici. La Francia è stato il primo Stato ad occuparsi di questo diritto speciale.
Quando noi cittadini entriamo in contatto con una pubblica amministrazione dobbiamo utilizzare il diritto
amministrativo.

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: apparato pubblico, preposto alla produzione di attività che complessivamente sono
funzionali al soddisfacimento dei bisogni e interessi della collettività. La pubblica amministrazione si è espansa con lo
Stato Sociale, in quanto sono aumentate le funzioni che gravano sullo Stato e dunque lo Stato deve adottare appositi
apparati.
Da amministrazione autoritativa a amministrazione di prestazione: nel primo caso la PA è chiamata a adottare atti di
esecuzione di leggi che impongono ordini o divieti o comunque a porre regole destinate in diverso modo a
restringere o ad ampliare la sfera di autonomia dei privati.
In un secondo momento, con l’avvento dello Stato Sociale, ‘900 inoltrato, accanto ad un a attività amministrativa
concepita come potere (primo caso), si affianca un’attività da concepire come funzione: amministrazione di
prestazione, preposta alla produzione di prestazioni e chiamata a svolgere un’attività diretta alla realizzazione di
attività di interesse generale (rendere effettivo)
Due tipologie di attività e di funzioni della PA: attività di potere, attività di funzione.
Noi ci occuperemo della amministrazione autoritativa.

QUADRO COSTITUZIONALE: La costituzione disciplina questo ambito, nell’articolo 97 e 98, le pubbliche

amministrazioni dipendono dall’esecutivo e in costituzione sono regolate nell’articolo immediatamente successivo.
La disciplina in costituzione è ormai scarsa visto l’importanza che anno assunto col tempo le pubbliche
amministrazioni, per questo sono regolate attraverso leggi.

Art.97 “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione Europea, assicurano l’equilibrio dei
bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.”
Il primo comma è stato aggiunto con la revisione costituzionale del 2012, disposizione che richiama due concetti
nuovi: equilibrio di bilancio e sostenibilità del debito pubblico. Riafferma l’obiettivo delle pubbliche amministrazioni,
non è solo efficienza delle Pubbliche amministrazioni, ma devono rispettare il pareggio di bilancio.
La sostenibilità del debito, significa che le Pubbliche Amministrazioni usano risorse che andranno poi restituite nel
tempo, devono quindi fare attenzione ed essere sicuri di riuscire a restituire queste risorse.
È stata un’introduzione che ha suscitato perplessità in quanto significa che alcune prestazioni, se si superano le
entrate, potrebbero non essere assicurate in quanto prevale la legge di equilibrio e sostenibilità. Si deve temere il
caso in cui per tutelare i conti pubblici vengono tagliate completamente certe prestazioni fondamentali per
soddisfare i nostri bisogni.
Equilibrio: per lo Stato è impossibile eguagliare entrate ed uscite, quindi si considera pareggio anche con disavanzo
(stabilito con l’UE); per le Regioni corrisponde davvero all’uguaglianza fra entrate ed uscite.
Art.97 “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.”
Riserva di legge (secondo disposizioni di legge): quando la Costituzione rimanda alla legge, la Costituzione dice che ci
sarà una legge a regolare una certa materia. Di questa materia si dovrà occupare il Parlamento e non l’esecutivo, il
Governo sarà escluso e soprattutto sarà escluso dall’uso di fonti secondarie. La riserva di legge è anche riserva di
competenza.
La riserva di legge può essere:
• Riserva assoluta su una certa materia può intervenire solo la legge, mai potranno esserci regole dettate da una
fonte secondaria.
• Riserva relativa la legge fisserà i principi generali, gli aspetti amministrativi possono poi essere disciplinati da fonti
secondarie. (Es: art.97, la legge prevede i principi generali dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, gli
aspetti organizzativi saranno poi disciplinati da regolamenti).
Buon andamento: efficienza (raggiungimento di un obiettivo utilizzando una certa quantità di risorse coerente con le
necessità) ed efficacia (capacita di raggiungere affettivamente gli obiettivi che gli vengono assegnati). Talvolta
l’efficacia può comportare un livello inferiore di efficenza, a volte per raggiungere i loro obiettivi dovranno utilizzare
più risorse di quelle che il mercato ritiene necessarie.
Principio dell’imparzialità: la P nel realizzare la sua attività deve tenersi ugualmente distaccata dai tanti interessi
particolari che possono ricevere conseguenze dalle sue azioni e deve perseguire l’interesse della collettività. Tra la
quantità di interesse che possono essere messi in atto dalla Pubblica Amministrazione, deve essere perseguito solo
quello della collettività, ad esso devono essere subordinati quelli particolari.
(Es: patente: decisione della pubblica amministrazione, interesse per la collettività: soggetto che non mette in
pericolo nessuno. Interesse privato: chi vuole la patente).
Principio di legalità: la pubblica amministrazione deve conformarsi alla disposizione di legge. Gli obiettivi della
Pubblica Amministrazione sono decisi dalla legge o da norme avente forza di legge;
Art.97 “Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità
proprie dei funzionari.
Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo casi stabiliti dalla legge.”
Occorre che con la legge e le fonti secondarie del Governo si definiscono bene i compiti e le responsabilità di chi
lavora all’interno delle pubbliche amministrazioni. Anche i regolamenti governativi che servono per disciplinare
l’organizzazione interna degli apparati pubblici.
La regola di base secondo la costituzione, per accedere alla Pubblica Amministrazione si fa attraverso la regola del
concorso che dovrebbe garantire la scelta dei più competenti, dei migliori, sempre nell’ottica dell’imparzialità.
È interesse della collettività che nell’amministrazione pubblica partecipino i più competenti.

Art.98 “I pubblici impegnati al servizio esclusivo della Nazione.

Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità.
Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in
servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero”
Il dipendente pubblico è una figura a sé stante, e ci si aspetta che sia al servizio della nazione. Se sono parlamentari
non possono ricevere avanzamenti di carriera se non per anzianità, e non per meriti acquisiti in quanto
parlamentare.
Ad alcuni dipendenti pubblici potrebbe essere reclusa la libertà di iscrizione al partito politico. Essi sono in una
posizione di potere (ineleggibilità) e quindi potrebbero utilizzare questa loro posizione per arrivare alle elezioni. Per
preservare la loro imparzialità.
Riserva di legge: il Parlamento se vuole può introdurre questa limitazione.

Anche l’art. 28 riguarda i dipendenti pubblici:

Art.28 “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi
penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende
allo Stato e agli enti pubblici.”
Il funzionario è direttamente responsabile degli atti compiuti in violazione di diritti; nel caso un funzionario delle
pubbliche amministrazioni, con le sue decisioni, andasse a ledere dei diritti degli individui sarebbe lui a risponderne.
In più ne risponderà anche l’amministrazione di cui il funzionario fa parte, nella cui lui opera.

Un’altra disposizione sullo status del dipendente pubblico è l’art. 54:

Art.54 “Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi.
I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando
giuramento nei casi stabiliti dalla legge.”
Tutti i cittadini sono tenuti a ridettare la legge, i funzionari pubblici ancora di più, fedeltà aggravata. Alcuni
dipendenti pubblici (Ministri, Pres Rep) devono giurare sulla Costituzione, massimo livello di rispetto della
Costituzione.

Art.95 Ci fa capire com’è il “rapporto” fra Pubbliche amministrazioni e il Governo:

Gli organi di vertice degli organi (ministri) delle Pubbliche Amministrazioni scelti sulla base della loro derivazione
politica.
L’amministrazione del Comune ha al suo vertice il Sindaco, scelto con votazione diretta e quindi ha derivazione
politica.
L’amministrazione della Regione ha al suo vertice il Presidente della giunta regionale, il quale è eletto dai cittadini, ha
derivazione politica.
Ai vertici delle pubbliche amministrazioni ci sono organi di derivazione politica (non concorso pubblico).

DECENTRAMENTO E AUTONOMIE LOCALI (decentramento istituzionale e burocratico)

Nella Costituzione è stata scelta la forma di Stato regionale: ciò influenza sull’organizzazione degli apparati
amministrativi, sul modello di pubblica amministrazione che ci siamo dati, perché diversa sarebbe la struttura
amministrativa di uno Stato totalmente accentrato rispetto alla struttura amministrativa di uno Stato organizzato in
forma regionale.
In uno Stato totalmente accentrato avremmo l’amministrazione solamente dello stato e degli apparati statali, quella
ministeriale;
In uno Stato regionale sono presenti diverse autonomie, i compiti amministrativi sono stati affidati a tutti i livelli di
governo (regioni, province, comuni) tutti questi tre livelli hanno sviluppato una struttura amministrativa propria.
La pubblica amministrazione ha apparati dello Stato, delle Regioni, dei Comuni.

Tutti i principi detti finora valgono per indistintamente per ogni organo amministrativo, art.97-97 si applicano a tutte
le amministrazioni.
Per effetto dell’art.5 e dalle 114 in avanti, abbiamo un’articolazione di livelli di governo massiccia, che ha portato ad
una proliferazione degli apparati amministrativi.

• Art. 5: principio del pluralismo istituzionale;

• Art. 114 elenca una serie di enti territoriali;
• Art.118 si occupa delle attività amministrative delle Regioni, delle provincie e dei comuni.

Queste tre norme ci stanno a dire che abbiamo un’amministrazione dislocata sul territorio e questo caratterizza in
maniera peculiare la nostra struttura amministrativa.

PRINCIPI IN TEMA DI ORGANIZZAZIONE DELLA PA: i diversi tipi di organi

Abbiamo una molteplicità di autorità amministrative che si presentano con caratteri diversi a seconda della loro
struttura (monocratici, collegiali, complessi), della loro funzione (attivi, consuntivi, di controllo), della loro
localizzazione (centrali, locali, periferici).

Le varie autorità amministrative possono classificarsi a seconda:

1° classificazione:
Della struttura
• Monocratici: autorità amministrativa costruita da un solo soggetto (prefetto, ministri);
• Collegiale: autorità amministrativa costruita da un insieme di persone (Consiglio dei Ministri)
• Complesso: autorità amministrativa formata da organi distinti (Governo formato da: ministri, consiglio dei ministri
e organo collegiale il consiglio)

Della funzione
• Attivi: autorità amministrativa che risponde direttamente ai bisogni della collettività o con attività di servizio o di
imperio (sono a contato con la popolazione, interagiscono con la società)
• Consuntivi: autorità amministrative che producono pareri a beneficio dell’amministrazione attiva (non
interagiscono con la collettività) formulano valutazioni funzionali alle decisioni che devono essere assunte dagli
 organi di amministrazione attiva.
• Di controllo: autorità amministrativa preposta alla verifica della conformità delle decisioni prese dalle autorità di
amministrazione attiva alla legge
Gli organi consuntivi e di controllo forniscono un’attività di supporto agli organi di amministrazione attiva, non hanno
utilità diretta per i cittadini, sono chiamati organi ausiliari
Della localizzazione
• Centrali autorità amministrativa che sta fisicamente nella capitale (le somministrazioni dello Stato stanno quasi
tutte a Roma);
• Locali autorità amministrative che appartengono ad istituzioni del territorio (Regioni, provincie..), non sono dello
Stato ,ma di istituzioni distinte dallo Stato.
• Periferici organi che dipendono dalle amministrazioni dello Stato, ma che sono volutamente dislocate nel
territorio per essere più vicine ai cittadini. (Organi decentrati)

Inoltre:
2° classificazione:
Gli organi amministrativi centrali, quelli che si trovano necessariamente nella capitale sono le strutture ministeriali.
Esse sono l’organo amministrativo d’eccellenza dell’amministrazione centrale dello Stato. Devono stare a contatto
diretto con il loro vertice: ministro.

I ministeri si articolano in:

• Uffici di diretta collaborazione col ministro: struttura che supporta l’attività del ministro, composta da
sottosegretari e vice ministro (natura politica e tecnica);
• Dipartimenti e direzioni generali (natura tecnica): sono organi di amministrazione attiva;
• Organi di amministrazione consuntiva e di controllo.

GLI APPARATI STATALI: IL DECENTRAMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE STATALE

Fenomeno del decentramento, l’art.5 Costituzione, definisce la scelta per il riconoscimento di istituzioni politiche per
il territorio che devono rappresentare le singole comunità stanziate sui territori, inoltre l’art.5 riconosce il principio di
decentramento amministrativo. È stato scelto il più ampio decentramento amministrativo: tutti i servizi che
potevano essere spostati più vicini ai cittadini andavano spostati sul territorio.
La fine dell’art.5 mette insieme autonomia e decentramento: tutta la legislazione dovrà adeguarsi a queste due
novità, tutto il sistema doveva tenere conto di queste due decisioni. Ci sono dunque autorità sparse sul territorio che
agiscono per conto e non dello Stato e che rispondono del loro agire ad organi centrali dello Stato e che trovandosi a
contatto diretto con le comunità riescono ad elaborare con maggior efficacia i servizi e le decisioni da prendere per la
collettività.
Autonomia locale ≠ decentramento
Autonomie locali o territoriali: istituzioni che hanno delle proprie prerogative, propri poteri che esercitano loro e non
lo Stato. Questi poteri gli sono stati attribuiti e li esercitano nell’interesse delle comunità stanziate su quei territori.
Fenomeno del decentramento: relativo allo Stato, servizi che sarebbero dello Stato e che esso decide di erogare ai
cittadini non attraverso strutture ministeriali che stanno al centro, ma strutture amministrative sparse sul territorio.
Si riconosce che alcuni servizi, se prodotti da autorità più vicine ai cittadini, sono più efficaci.

ORGANI STATALI E (dipendono dallo stato) DECENTRATI(non stanno nella capitale) (non sono gli unici, ma i più tipici):
Prefetto: autorità dello stato, collocate in un’area della provincia, che dipendono gerarchicamente dal ministero
dell’interno, hanno funzioni relative alla sicurezza e ordine pubblico. Scelto non tramite concorso, ma tra personale
di alto livello, soggetto capace e competente e che gode della massima fiducia da parte del ministro.
Sindaco come ufficiale del governo: organo di vertice del comune, tra le varie funzioni che gli sono affidate alcune le
esercita come massimo esponente dell’ente autonomo (comune), altre le esercita in nome del Governo.
Quest’ultime sono: stato civile (unione civili e matrimonio), ordinanze contingibili e urgenti (potere di prendere una
decisione in materia di sicurezza, se c’è una minaccia per la comunità il sindaco deve immediatamente prendere una
decisione per preservare la sicurezza della comunità, materie rispetto alle quali il sindaco solitamente non può
legiferare).

GLI APPARATI STATALI: l’attività di produzione di beni o di erogazione di servizi

Oltre alle autorità amministrative che stanno al centro e le autorità amministrative che stanno in periferia, ci sono
strutture amministrative che dipendono dallo Stato, ma è irrilevante la collocazione che hanno. Non dipendono dai
ministeri, le strutture ministeriali non potrebbero far fronte da sole a tutte le attività amministrative, si sono create
dunque strutture amministrative che hanno livelli di separazione rispetto ai ministeri. (Agenzie più vicine ai ministeri,
enti pubblici più separati dai ministeri).
Non fanno parte dei ministeri, ma hanno collegamenti con le strutture ministeriali, fra essi si può creare una sorta di
dipendenza o no.
A queste strutture amministrative sono affidate attività amministrative che si ritiene opportuno non vengano svolte
dalle strutture ministeriali, ma da queste strutture separate. Ad oggi producono principalmente servizi.

• Aziende o Amministrazioni autonome (organi) (autonome: non integrate col ministero, sono ben distinguibili)
molte di esse sono state soppresse o ridimensionate. Ad esse venivano affidate funzioni specifiche, svolte con
risorse pubbliche, personale deciso dal ministero a cui erano collegate (es: ANAS struttura preposta alla
manutenzione stradale);
• Agenzie (con personalità giuridica) oggi ne abbiamo ancora parecchio (es: agenzia delle entrate, collegate al MEF,
preposta alla raccolta e riscossione imposte);
• Enti pubblici (enti pubblici economici) realtà estremamente vasta in Italia, strutture più distinta dal ministero,
composta da vari organi con un presidente a se stante, che può vedersi attribuire un’autonomia contabile e di
bilancio e che può porre in essere decisioni proprie. (es: INPS diritto previdenziale, non deve produrre profitto,
dovrebbe rispettare l’equilibrio di bilancio; INAIL, CONI). Tra le missioni degli enti pubblici non rientra quella di
produrre un profitto, ma sono tenuti a seguire il principio di buon andamento. Nella storia repubblicana siamo
andati a creare enti pubblici non preposti solo alla produzione di attività amministrativa, ma destinati a produrre
beni e servizi per il mercato: enti pubblici di mercato sottocategoria all’interno degli enti pubblici (ENEL,ENI,
Buitoni). IRI ente di gestione, contenitore all’interno del quale stavano gli enti pubblici economici, all’interno
dell’IRI troviamo molte aziende private che sono state nazionalizzate quando rischiavano di fallire, hanno
continuato la loro produzione di beni sotto una nuova veste pubblica. Nel caso queste aziende non riuscissero ad
essere produttivi e profittevoli, se non riuscivano a produrre utile non era un problema perché le loro perdite
erano coperte attraverso risorse pubbliche.

GLI APPARATI STATALI: le autorità amministrative indipendenti

Sono pezzi di pubblica amministrazione dello Stato, che differiscono da Agenzie, Aziende e Enti pubblici perché
dovrebbero essere dotate di totale indipendenza rispetto alle strutture ministeriali.
Dagli anni 90 iniziamo ad istituirle: Autorità garante della concorrenza e del mercato GCM -Antitrust-; una volta
creata questa prima autorità andiamo a crearne anche altre in quanto ci accorgiamo che possono essere utili anche
per altri settori.
L’autorità amministrativa indipendente è un’autorità a cui viene affidato un compito amministrativo che può essere
esercitato al meglio solo se quel compito viene sottratto da condizionamenti delle istituzioni caratterizzate da
politicità (Parlamento e Governo); in posizioni di indipendenza dal parlamento per esercitare funzioni neutrali, che
non devono essere esercitate sulla base di valutazioni politiche. Autorità composte da personale con determinate
conoscenze tecniche legate al settore in cui devono operare, questi organi devono operare con imparzialità e
terzietà. Devono perseguire l’interesse generale, ma devono farlo ignorando l‘indirizzo politico del Governo.
(imparzialità non impedisce all’autorità di riferirsi all’indirizzo della linea del governo; la terzietà bisogna ignorare la
linea politica del governo). Se c’è un cambio di governo, di maggioranza… tutte le strutture ministeriali dovranno ri
arrangiarsi secondo la nuova linea politica, per le autorità amministrative indipendenti non è così.
Settori per i quali è ritenuto opportuno affidarli a certe autorità: concorrenza sui mercati; settore delle comunicazioni
(informazioni radio, televisione, stampa, social, telefonia); settore energia elettrica e gas, idrico ed iene urbana;
garante della privacy (valore costituzionale); garante in materia di trasporti…
Alcuni erano già presenti nel nostro ordinamento e siamo andati quindi a riconoscergli il carattere di autorità
amministrativa indipendente: Banca d’Italia (prima politica monetaria, ora ceduta alla BCE; ora garantisce la stabilità
del sistema bancario italiano, vigila sul sistema delle banche, garantisce stabilità liquidita… vigila sul risparmio e
credito), CONSOB (settore tutela degli investimenti), IVASS (settore assicurativo), ISTAT.
Autorità amministrative indipendenti: operano a tutela di interessi costituzionali, organi preposti ad operare su
settori che sono di rilevanza costituzionale e che necessitano di essere vigilati e diretti senza che ci sia un controllo
diretto da parte degli organi governativi.

Le funzioni che le autorità amministrative indipendenti possono esercitare sono di vigilanza, monitoraggio rispetto ai
settori che sono loro affidati, finalizzate ad individuare eventuali violazioni delle regole applicate a quei settori e
all’adozione di decisioni di richiamo o sanzioni ai soggetti che violano le regole.
Alcune di esse si vedono riconoscere funzioni paragiurisdizionali hanno la capacita di andare a colpire le imprese che
hanno violato le regole anche con misure sanzionatorie (fermare il comportamento illecito di alcune imprese
eventualmente potrebbero arrivare a sanzioni di natura pecuniaria).
Le funzioni paranormative rappresentano l’elemento più specifico delle autorità amministrative. Vengono anche
chiamate autorità di regolazione: esse possono adottare delle norme (secondarie, subordinate alla legge) che non
hanno una portata generale, ma limitata ai settori nei quali l’autorità svolge la vigilanza.

Si è pensata una revisione costituzionale per dare riconoscimento delle autorità amministrative indipendenti e per
darle un modello, ciò non venne fatto. Non c’è dunque un riconoscimento nella costituzione di queste autorità.
Servirebbe una disciplina uniforme per queste autorità, in quanto c’è una grande eterogeneità.
Sia la loro capacità di creare norme sia la loro capacità di irrogare sanzioni è fatta quasi in maniera non conforme alla
separazione dei poteri: spesso le norme che esse producono sono svincolate da leggi, ma non essendoci norme
primarie nel settore cioè relative alle materie di cui si occupano queste autorità, le loro regole finiscono per essere le
uniche che operano in questo settore. Diventa quasi una normazione di rango primario, va a riempire i vuoti lasciati
dal Parlamento.
Quando esse emettono queste sanzioni, i soggetti sanzionati possono provare a contrastare davanti ad un giudice
(TAR si pronuncia sulla legittimità o non delle decisioni di queste autorità) queste decisioni, esse però spesso
presuppongono una conoscenza talmente tecnica che spesso i giudici non hanno. Non hanno le competenze per
capire se la sanzione sia o non sia legittima. Succede dunque che le autorità amministrative indipendenti si vanno
dunque quasi a sostituire il giudice.

Per garantire l’indipendenza del Governo occorre individuare degli strumenti.

L’indipendenza è garantita dalle modalità in nomina: si cerca di impedire al Governo di influenzare la nomina.
Andrebbero nominati soggetti che non hanno avuto incarichi collegamenti recevi col Governo affinché possano
svolgere il loro mandato in totale indipendenza. Spesso per evitare questo condizionamento evitano che ci possa
essere un doppio mandato di questi soggetti oppure prevedono mandati più lunghi di quelli del Governo.
L’indipendenza delle autorità amministrative indipendenti è inoltre garantita dall’autonomia di gestione,
organizzatoria, contabile e finanziaria.
Hanno autonomia finanziaria ciò significa che decidono loro la quantità di risorse necessarie per il loro
funzionamento, esse sono a carico del bilancio dello Stato. (solo ARERA è svincolata fai finanziamento dello Stato).
Il Governo pero tenta sempre di incidere sulle autorità indipendenti!

GLI ORGANI AUSILIARI:

Organi con funzioni alquanto eterogenee e riferite non solo al governo, ma anche al parlamento e al complesso delle
istituzioni pubbliche. Previsti dalla costituzione. Sono organi di supporto rispetto all’amministrazione attiva. Sono
presenti in tutte le amministrazioni.

Gli organi ausiliari di rango costituzionale (art.99-100)

• Il Consiglio di Stato: organi che hanno funzione giurisdizionale e organi amministrativi, sono stati configura in
maniera tale che certe sezioni si occupino di compiti giurisdizionali e altri amministrativi. Noi ci occupiamo solo del
lato amministrativo: il Consiglio di Stato fornisce pareri giuridico-amministrativi al Governo. I pareri possono
essere facoltativi (il Governo non è obbligato a richiederli e a conformarsi ad essi), obbligatori (il parere deve
essere richiesto obbligatoriamente, ma il Governo non deve per forza conformarsi), oppure obbligatori e vincolanti
(non solo il parere deve esse richiesto, ma il Governo deve necessariamente conformarsi esattamente ad esso);
• Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: organo che ha potere di iniziativa legislativa in materia
economica e sociale, la sua funzione amministrativa è di natura consuntiva a favore di Parlamento e Governo,
qualora essi stiano lavorando atti che ricadono in quelle materie;
• La Corte dei Conti: nasce nel 1862, attività di controllo, si verifica se un atto viene adottato secondo le prescrizioni
di legge, controlla alcuni atti del Governo. Effettua un controllo preventivo (prima che l’atto produca i suoi effetti
giuridici) oppure di natura successiva (controllo sulla gestione finanziaria per gli enti a carico del bilancio dello
Stato, gli enti a carico della gestione finanziaria dello Stato vengono sottoposti al controllo; controllo sul
rendiconto consuntivo dello Stato: documento contabile che fa il resoconto delle entrate e delle uscite,
predisposizione del Governo che passa per una verifica della Corte dei Conti e poi approvazione parlamentare).

Tutte quelle elencate fino ad adesso sono amministrazioni riconducibili agli apparati statali.

GLI APPARATI STATALI: le tendenze della disciplina relativa al personale e alla dirigenza statale.
Si accede alle pubbliche amministrazioni attraverso la regola del pubblico concorso e l’art.98 ci inquadra lo status del
dipendente pubblico.
Il datore di lavoro del dipendente pubblico è un’autorità amministrativa.
Dal 1983 abbiamo avuto una disciplina del pubblico impiego a se stante totalmente diversa da come era disciplinato
l’impiego privato. Il dipendente pubblico vedeva il suo rapporto di lavoro disciplinato da delle leggi e non da dei
contratti. Maggiori tutele rispetto al settore privato (tempo indeterminato che non poteva essere scisso), tuttavia
c’era un livello di retribuzione più basso e poteva esserci la negazione di alcuni diritti che erano riservati ai
dipendenti privati. La legge era la legge-quadro fino all’83. I giudici per risolvere le controversie erano diversi: giudice
ordinario (per i lavoratori privati) e un giudice amministrativo (per i lavoratori pubblici)
Nel1993 viene superata la differenziazione fra il settore pubblico e privato e si è voluto applicare le norme del
settore privato al settore pubblico, questa riforma viene chiamata “privatizzazione” del pubblico impiego: si è
cercato di applicare il maggior numero di regole possibili del settore privato al settore pubblico.
Il rapporto di lavoro (privato e pubblico) è disciplinato dalle leggi Codice civile a cui si aggiungono le leggi dei
contratti collettivi. (Contratti collettivi: uno stesso schema di contratto viene applicato a tutti coloro che operano
nello stesso settore). Nel 93 avviene anche l’unificazione della materia giudiziaria: il giudice del lavoro: unico giudice
competente a giudicare le controversie che sorgono tra dipendente e datore di lavoro, sia nel settore privato che
pubblico.

Ci sono delle categorie di lavoratori che rimangono totalmente disciplinati dal diritto pubblico: magistrati, avvocati,
professori universitari, diplomatici e prefetti, militari. Dipendenti disciplinati dalla legge e sottoposti al giudice
amministrativo.

I dirigenti pubblici sono sottoposti a un rapporto di lavoro di diritto privato ma hanno un trattamento particolare. Il
ruolo dei dirigenti nelle pubbliche amministrazioni è un ruolo apicale (di apice). Essendo titolari di uffici, il loro
rapporto con l’amministrazione è di diritto pubblico. Non vengono nominati con con concorso pubblico, ma vengono
nominati in quanto devono tenere rapporti di fiducia personale con il ministro o sindaco. Contratto a tempo
determinato, regolati dal diritto privato. Alto livello di retribuzione dovuto alla quantità di responsabilità.

Nelle pubbliche amministrazioni il rapporto gerarchico è il rapporto di base che le caratterizza. All’apice c’è la figura
di legittimazione politica, sotto troviamo il dirigente.

CAPITOLO XI: PRINCIPI IN TEMA DI ATTVITA’ AMMINISTRATIVA

L’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA: i fini

Buon andamento e efficienza degli apparati pubblici, intesa la prima come rapporto tra risultati conseguiti e risorse
impiegate, mentre la seconda il rapporto tra risultati conseguiti e obiettivi prestabiliti.
L’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA: IL PRINCIPIO DI LEGALITA’ deriva dall’articolo 95, la pubblica amministrazione deve
conformarsi alle prescrizioni della legge. Legalità non solo formale (violazione della legge), ma anche in senso
sostanziale (attività he deve farsi carico del raggiungimento effettivo degli obiettivi che la legge gli assegna).

Discrezionalità amministrativa: pur nel rispetto del principio di legalità possono utilizzare un ampio margine di
discrezionalità. La discrezionalità indica la possibilità di compiere scelte diverse, discrezionalità amministrativa
significa quindi che vengono lasciati dei margini di scelta. La legge è chiamata ad individuare dei fini che tutte le
attività amministrative devono raggiungere, le attività amministrative si svolgono non a seconda dei fini fissati dalla
pubblica amministrazione, ma esse trovano le loro finalità nella legge. La discrezionalità si apre in relazione ai modi
per raggiungere i fini, le modalità sono molto spesso lasciate alle pubbliche amministrazioni. I margini di
discrezionalità non si aprono rispetto ai fini, ma ai modi che la pubblica amministrazione può scegliere per
raggiungere i fini individuate dalla legge. Le finalità sono generali, che non definiscono le modalità di realizzazione.
Poche attività amministrative sono invece vincolate, non beneficiano di discrezionalità. (Es: sanità -il fine è bloccato,
ma le modalità sono lasciate libere: in base a quante risorse, si decide come impiegarle).
Se con la discrezionalità i fini non vengono raggiunti allora si viola la legge.

L’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA: gli atti della pa

Qualifichiamo le decisioni della Pubblica amministrazione quando esercita un’attività di tipo imperativo o
autoritaritativo. Esse prendono il nome di: atto.
Atti unilaterali o autoritativi: unilateralità: si tratta di decisioni che la PA assume senza preventivamente sentire qual
è l’interesse dei soggetti privati che verranno toccati, subiranno effetti nella loro sfera giuridica da quella decisione.
Autoratività: la PA emette un comando che deve essere rispettato dai soggetti privati, senza che essi possano
esprimere d’accordo o in disaccordo.
La categoria del consenso è cardine nel diritto privato, ed è necessario il diritto di entrambe le parti, non si può fare
alcun negozio se non c’è l’accordo di entrambi.
Nel diritto amministrativo si ragiona su atti unilaterali: cioè presi da una sola parte, che si trova in una posizione
sovraordinata, la PA decide senza chiedere al privato se è d’accordo, senza chiedergli di partecipare. Gli atti
unilaterali prescindono dalla volontà e del consenso del privato. Sono frutto della volontà della Pubblica
Amministrazione. Che deve realizzare un interesse generale e che non deve chiedere dunque ai soggetti privati. Non
sono atti di carattere generale, ma hanno destinatari specifici, non l’intera collettività.
(Es: atto di espropriazione: hanno effetti nella sfera giuridica di uno o più soggetti ben identificabili).
Sono caratterizzate da:
1. Autoritarietà: comando che va ubbidito (con o senza consenso);
2. Esecutività: non appena adottati sono esecutivi, producono subito i loro effetti, siamo tenuti a rispettarli;
3. Esecutorietà: ci si rifiuta di conformarsi, non fa la volontà della PA, la PA può avvalersi della forza pubblica per
portare a compimento la sua decisione;
4. Inoppugnabilità: oppugnabilità: possibilità di contestare davanti ad un giudice un atto, in quanto lo considero non
conforme alla legge. Gli atti si possono contestare, ma questa contestazione non la si può fare in qualsiasi
momento, esistono dei limiti temporali entro i quali noi possiamo contestare un provvedimento amministrativo,
decisi quei limiti temporali, un provvedimento amministrativo diventa inoppugnabile, cioè non si può più
contestare davanti ad un’autorità giudiziaria. Il limite di tempo è solitamente due mesi. Non lo si può più
presentare anche se presenta dei vizi palesi.
La posizione privilegiata che viene concessa alla Pubblica Amministrazione, le viene data in quanto deve raggiungere
dei fini di interesse generale, in quanto l’interesse General sovrasta quello particolare, ci spieghiamo il perché delle
caratteristiche dell’atto esecutivo (bilaterale, imperativo, esecutivo, esecutorio e inoppugnabile).

GLI ATTI AMMINISTRATIVI: tipologia

• Meri atti amministrativi o atti amministrativi in senso stretto atto amministrativo, presa di posizione della PA che
non contiene una volontà che può produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Presa di posizione interna alla PA.
Spesso i cittadini non ne sono a conoscenza.
• Provvedimenti amministrativi manifestazione della volontà della PA, che è in grado di incidere nella sfera giuridica
di uno o più destinatari (non è generale), su soggetti terzi. La PA si prende cura del benessere della collettività e
facendolo produce effetti giuridici anche nei confronti di determinati individui.

GLI ATTI AMMINISTRATIVI: elementi

Come si presenta un atto amministrativo: elementi essenziali degli atti scritti:
L’assenza di uno di questi elementi è fonte di possibili vizi.
• Soggetto ente amministrativo che manifesta la volontà, al quale può essere ricondotta la volontà contenuta nel
provvedimento. Il soggetto può essere solo un’autorità amministrativa, esprime una volontà che viene riversata
nel provvedimento. È un’autorità alla quale la legge attribuisce il potere di adottare un particolare provvedimento,
sono autorità diverse. La legge stabilisce quale provvedimento amministrativo rientra nell’ambito di competenza
di ciascuna autorità amministrativa;
• Oggetto ciò rispetto a cui si vanno a produrre gli effetti giuridici, può essere una persona fisica o giuridica oppure
un bene. È il destinatario degli effetti delle decisioni dell’autorità.
• Causa interesse perseguito dalla manifestazione di volontà della PA, può essere solo generale! Deve essere
presente nel provvedimento amministrativo, deve essere ben riconoscibile il perché il provvedimento viene preso.
• Forma la modalità con la quale la PA rende nota la propria volontà, principalmente in forma scritta, pio anche
essere sottintesa con lo strumento del silenzio: la PA non dice nulla, non manifesta la propria volontà con forma
espressa: può significare l’assenso o il rifiuto.
• Motivazione strettamente collegata alla causa, esplicitazione della causa, espressa descrizione.

L’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA: i procedimenti amministrativi

Come fa la PA a produrre provvedimenti amministrativi. Esso nasce a seguito di un procedimento amministrativo.
Sequenza di fasi e passaggi, tutti necessari e non tutti riconducibili ad un solo organo, che conducono alla produzione
del provvedimento amministrativo.
Diverse fasi:
1. Fase di iniziativa: può essere avviato dalla Pubblica Amministrazione (individua un interesse a cui provvedere, da
l’avvio ad un procedimento perché il suo interesse è arrivare alla manifestazione di volontà conclusiva) si chiama
avvio di ufficio, oppure può essere un privato cittadino (egli cura un interesse privato, può essere necessario passare
tramite la PA per assicurare un bisogno privato, si fa dunque un’istanza alla PA, essa non deve dare risposta
all’istanza del privato considerando l’interesse del privato, ma considerando l’interesse della collettività in quel
contesto) si chiamano procedimenti per istanza di parte. (Es: realizzazione opera pubblica (avvio d’ufficio),
provvedimento che parte per istanza di parte invece è la decisione di prendere la patente).
2. Fase preparatoria: prima di decidere è fondamentale per la PA, ricostruire gli interessi che sono in gioco rispetto
dalla decisone che deve essere presa. Viene istruito il caso: cogliere gli elementi per avere una rappresentazione più
possibile veritiera e corretta degli interessi della collettività. Deve essere ben chiaro qual’è l’interesse della
collettività. La PA deve individuate anche gli interessi dei privati.
Per effetto della legge del 90, c’è la possibilità dei privati di portare elementi alla PA per aiutare a creare un quadro
più completo.
3. Fase costitutiva: la PA deve decidere, attraverso una decisione collegiale (es: giunta) oppure di un singolo (es: il
prefetto), non basta però, occorre la fase integrativa dell’efficacia.
4. Fase integrativa dell’efficacia: alla manifestazione di volontà viene data efficacia, venga portata a produrre effetti
giuridici, rientra in questa fase possibili controlli preventivi (es: per verificare che sia conforme), il contenuto piu
importante è il passaggio di cui deve farsi carico la PA di portare il provvedimento amministrativo a conoscenza dei
soggetti privati nei confronti dei quali produrre effetti giuridici. I privati non possono saperlo finché la PA non li mette
a conoscenza della sua decisione. Modalità per venire a conoscenza del provvedimento amministrativo:
Raccomandata, Pec ... é necessario che siano avvisati i soggetti privati nei confronti dei quali si produrranno gli effetti
giuridici, non ha senso che altri soggetti vengano informati, a loro non interessa.

Una volta che si sono svolte tutte queste fasi il provvedimento è perfetto ed efficace, ma non è detto che sia
legittimo. Non da conferma che sia conforme alla legge. Queste fasi sono meri atti amministrativi, solo l’ultimo viene
messo a conoscenza dei soggetti interessati.

GLI ATTI AMMINISTRATIVI: le innovazioni introdotte dalla legge 241/1990

La legge del 90 ha cercato di innovare la legge, disciplina il procedimento amministrativo, secondo una concezione
nuova. Per la prima volta si sente la necessita di disciplinare in maniera nuova il procedimento amministrativo.
Si vuole portare maggiore democrazia e trasparenza all’interno della PA, trasformare i modi di agire della PA affinché
fossero più visibili all’esterno.
Fino a quel momento le decisioni della PA erano quasi “segrete”, le attività devono essere pero conosciute dai
cittadini, si rende più democratica.
• Comunicazione dell’avvio del procedimento ai destinatari del provvedimento finale, a chi può intervenire nel
procedimento a chi possa avere pregiudizio del provvedimento. Deve portare a conoscenza di tutti i soggetti il
fatto che c’è in corso un procedimento che potrebbero avere effetti giuridici su di lui;
• Intervento e presentazione di memorie scritte e documenti: utilizzabile da chiunque abbia un interesse, si può far
presente all PA che se decideranno in un modo avranno certi effetti, se decideranno in un altro ne avranno degli
altri. Il privato persegue il suo interesse particolare, può condizionare la PA, incidere sulla sua scelta. Ha una
valenza anche pubblica aiuta la PA a costruire la mappa degli interessi in gioco;
• Il termine per rendere pareri (45 gg)e valutazioni tecniche (90 gg): i termini possono essere interrotti una sola
volta per esigenze istruttorie.
• Il termine per provvedere: termine dato alle PA per adottare il loro provvedimento.
• L’obbligo di provvedere: spesso provvedimenti avviati non venivano conclusi, era come se la PA rinunciasse a dare
delle risposte. Può essere anche un silenzio: assenso o rifiuto. Non è la PA che decide di utilizzare la fama scritta o
il silenzio, è la legge che decide e ne permette l’uso. Il privato per sapere come intendere il silenzio si basa sulla
comunicazione dell’avvio del procedimento.
• Il responsabile del procedimento: indicato dalla legge o dal regolamento, soggetto che risponde dello stato di
avanzamento del procedimento, va in direzione del principio di trasparenza e democraticità.
• Obbligo della motivazione: deve indicare la motivazione per cui la decisione viene assunta;
• Il diritto di prendere visione degli atti: diritto di accesso si può esercitare solo una volta concluso il procedimento
amministrativo, solo quando il cittadino viene a conoscenza della volontà della PA, spetta a specifici soggetti:
coloro che hanno interesse nel provvedimento adottato, viene riconosciuta la facoltà di mettergli a disposizione
tutti gli atti della PA, verbali, parerei, valutazioni tecniche. Mette a disposizione più documenti per il privato per far
ricorso al giudice, è usato infatti quando il privato è contro la decisione della PA, gli permette di conoscere
eventuali errori commessi;

GLI ATTI AMMINISTRATIVI: tipologia di provvedimenti

Ampliativi: decisione della PA che produce un ampliamento della sfera giuridica dei privati (quando possiamo tenere
un comportamento che prima non potevamo tenere -porto d’armi, patente- fanno entrare nella sfera giuridica un
bene che prima non c’era -sovvenzione- provvedimenti con cui la PA consente ad un privato la possibilità effettuare
l’attività in nome del soggetto pubblico traendone dei profitti -autostrada, spiagge, occupazione di piazza per
ristoranti-);
Restrittivi: decisione della PA che produce una restrizione della sfera giuridica dei privati (sanzioni, revoche,
espropri);

GLI ATTI AMMINISTRATIVI: cause di invalidità

Come noi cittadini possiamo difenderci davanti ad un atto della PA, se questi provvedimenti sono viziati, se vengono
meno al principio di legalità e ci recano un danno.
• Nullità o inesistenza
• Irregolarità
• Cause di annullabilità (vizi di legittimità) ovvero violazione ella legge, motivi che possono essere utilizzati da chi
chiede di annullare un provvedimento amministrativo, sono presupposti che potrebbero portare all’annullamento
di un provvedimento, ma solo qualora il soggetto privato colpito lo richieda, non ne determinano
automaticamente la validità, ma solo se il privato lo richiede. Esse sono: incompetenza, eccesso di potere,
violazione di legge
• Incompetenza vizi relativi al soggetto (autorità amministrativa che si vede attribuito il potere per adottare un
atto), la legge non ha attribuito a qual soggetto la possibilità di adottare l’atto;
• Eccesso di potere vizi attinenti ai motivi sorge quando è ammessa un’ampia discrezionalità alla PA, colpisce
l’elemento causa, l’interesse pubblico che la PA è obbligata a perseguire. Se l’interesse pubblico è quello che
bisognerebbe perseguire, un vizio di eccesso di potere significa che la PA non sta perseguendo l’interesse
generale, ma parziale. Non è facile individuare il vizio di eccesso di potere, un giudice per individuarlo usa:
contraddizione tra motivi e dispositivi (se c’è coerenza tra motivazione e ciò che viene disposto), contraddizione
tra provvedimenti, illogicità, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento.
• Violazione di legge tutti gli altri vizi, es: non vengono rispettate tutte le fasi del procedimento

LE FORME DI TUTELA
Se un soggetto riceve un provvedimento amministrativo rispetto al quale vuole reagire, egli dovrà dimostrare che in
quel provvedimento amministrativo è presente uno di tre vizi, avvalendosi di assistenza legale.
Situazione soggettiva che un provvedimento potrebbe violare:
• Interesse soggettivo posizione di vantaggio che merita tutela di per sé (una libertà personale che viene compressa
dalla PA, es: arresto);
• Interesse legittimo: quando ci rapportiamo con la pubblica amministrazione, interesse di cui è portatore il privato
che entra in rapporto con la PA, ed è una situazione soggettiva caratterizzata dall’essere strettamente collegata al
perseguimento dell’interesse generale. Tutelata da una norma giuridica che va a preservare un interesse generale,
ed indirettamente può dare tutela anche ad interessi particolari, essi sono chiamati interessi legittimi (es: patente
di guida, non non siamo obbligati ad ottenerla ma abbiamo un interesse legittimo, espropriazione per costruzione
bene pubblico).

Sistema dualistico: abbiamo un doppio giudice per giudicare gli atti della PA, ciò si spiega sulla base di queste due
situazioni soggettive: se viene lesa una posizione di interesse legittimo (ricorso davanti al giudice amministrativo), se
viene lesa una posizione di interesse soggettivo (ricorso davanti ad un giudice ordinario).
Nel momento del ricorso, i due giudici hanno poteri diversi, l’unico che può arrivare d eliminare il provvedimento
amministrativo illegittimo è il giudice amministrativo. Al giudice ordinario arriva un ricorso ordinario, di un privato
che lamenta la lesione di un diritto soggettivo, egli ha molti meno problemi, perché il suo obiettivo non è quello di
curare l’interesse della collettività, ma di tutelare il privato che lamenta la lesione. Non può anulare il provvedimento
amministrativo, può solo disapplicarlo, può solo dare tutela al privato e non alla generalità. Il giudice amministrativo
può annullarlo. Disapplicazione significa che un giudice deve sospendere gli effetti di un provvedimento, ma non può
eliminarlo.
Per non avere un’interferenza del giudice ordinario nei confronti della PA, il nostro ordinamento preferisce non
dargli un potere cosi ampio da annullare il provvedimento. Il giudice amministrativo può farlo.
Entrambi possono stabilire il risarcimento dei danni al privato. In caso sia accertata la lesione al privato, possono
costringere la PA a risarcirlo.

LE FORME DI TUTELA: gli organi della giurisdizione amministrativa

Il giudice amministrativo, nel nostro ordinamento giuridico corrisponde a questi due livelli di giudizio: Organi
ordinari:
• Tribunali amministrativi regionali (TAR), non è della regione, in quanto la regione non ha alcun potere
giurisdizionale, non ci può essere nessun tribunale che appartiene alla Regione, le decisioni del primo livello di
giustizia (TAR) si possono impugnare in un secondo grado: Consiglio di Stato. Se il privato ritiene che sia stato leso
dalla PA si presenta al TAR, il quale produce una sentenza. Nel caso in cui dasse torto al privato, egli può appellarsi
al Consiglio di Stato. La stessa cosa può fare la PA;
• Consiglio di Stato consulenza giuridico-amministrativa organo giudice amministrativo di secondo grado.

Ci sono delle giurisdizioni speciali:

• Corte dei conti giudice che si occupa di giudizi per materie molto specifiche;
• Tribunale superiore delle acque pubbliche

Il termine per proporre un ricorso davanti al giudice amministrativo o ordinario è 60 giorni.