5 Mora prolongada > Cuando transcurren sels meses contados desde la fecha de vencimiento de una factura, 0 y catéstrofes naturales > Cubre a un costo moderado los riesgos de no pago por las exportaciones que se efectuan a crédito. > Incrementa las posibilidades de exportar a mas mercados con un minimo riesgo. > Hacer ms competitivo el precio del bien exportado en la medida ‘en que el crédito concedido directamente no requiere de garantias oavales. > Permite otorgar plazos de pago més atractivos y flexibles a los clientes del exterior. Facilita el acceso a lineas de crédito al operar como garantia colateral. > Amplia la capacidad de endeudamiento con entidades financieras. > Genera liquidez en la medida que permite descontar, por parte de un intermediario financiero, la cartera cublerta por el seguro, Los modelos de crecimiento econémico a nivel internacional. LA POLITICA COMERCIAL EN LOS PAiSES EN VAS DE DESARROLLO Hasta ahora hemos analizado los instrumentos de la politica comercial y Sus objetivos sin espectficar el contexto, es decir, sin decir mucho acerca del pais que emprendia esas politicas. Cada pais tiene su propia historia y sus problemas pero, al discutir ia politica econmica, una Giferencia obvia entre paises es la de sus niveles de renta. Los paises ifieren enormemente en sus rentas per capita. En un extremo del espectro estén los paises desarrollados 0 avanzados, un cub cuyos ‘miembros incluyen a Europa Occidental, varios paises en gran medida fundados por europeos (incuyendo Estados Unidos) y Japén; estos ises tienen rentas per capita que, en muchos casos, superan los, Pe 20.000 délares anuales. Sin embargo, la mayor parte de ia poblacién ‘mundial vive en paises que son sustancialmente més pobres. El rango de rentas entre estos paises en vias de desarrollo es, 2 su vez, muy16 de estos paises, como Singapur, estén, de hecho, a icendiarse> para el estatus de pais avanzado, tanto en disticas oficiales como de a forma en que piensan de si ‘como Bangladesh, siguen siendo desesperadamente ®, para practicamente todos los paises en desarrollo, el rrar la brecha de ingresos con los paises mas avanzados ha | preocupacién central de su politica econémica, ‘algunos paises son mucho mas pobres que otros? éPor qué ppaises que eran pobres hace una generacién han conseguido ‘con éxito un dréstico progreso, mientras que otros no? Son es muy debatidas, y tratar de contestarias 0 incluso de describir plitud las respuestas que los economistas han propuesto a lo Jos afios, nos llevaria fuera del alcance de este ensayo. Sin 0, lo que podemos decir es que los puntos de vista cambiantes det desarrollo econémico han tenido un papel muy importante en inacién de la politica comercial. unos 30 afios tras la Segunda Guerra Mundial, las politicas clales en muchos paises en desarrollo estuvieron fuertemente Por la creencia de que la clave para el desarrollo econémico era j@ creacién de un sector industrial fuerte, y que la mejor forma para ‘ese sector industrial era mediante la protecién de los fabricantes 5 frente a la competencia internacional. La primera parte de ‘este capitulo describe 1a radionalizacién de esta estrategla de Industrializaciin mediante la sustitucién de importadones, asi como las ‘criticas de esa estrategia que se hicieron cada vez més frecuentes @ ir de los afios setenta, y la emergencia a finales de los ochenta de ‘nueva perspectiva convencional que acentuaba las virtudes del libre ‘Si bien Ja principal preocupacién de la politica econémica en los paises en desarrollo ha sido el bajo nivel global de renta, también se da el caso que muchos paises en desarrollo se caracterizan por grandes ias en les ingresos entre regiones y sectores. Este problema de feconémica da lugar @ algunas cuestiones especiales de politica es el objeto de la segunda parte de este capitulo. liltimo, aunque los economistas han debatido las razones de que IN grandes brechas entre las rentas de los paises, desde de los sesenta un creciente grupo de paises del este de Asia ‘asombrado al mundo alcanzando tasas espectaculares de crecmiento mico. La tercera parte de este capitulo se dedica a la tacién de este «milagro del este asistico» y sus (enormemente idas) consecuencias para la politica comercial internacional. INDUSTRIALIZACION MEDIANTE LA SUSTITUCIONv7 INDUSTRIALIZACION MEDIANTE LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES Desde la Segunda Guerra Mundial hasta los aos setenta, muchos paises en desarrollo trataron de acelerar su desarrollo mediante la limitacién de las importaciones de blenes manufacturados a fin de fomentar un sector industrial que abasteciese al mercado nacional. La estrategia se hizo popular por una serie de razones, pero los argumentos econémicos tedricos a favor de la sustitucién de importaciones desempefiaron un papel importante en su auge. Probablemente el mas importante de estos argumentos fue el ‘argumento de la industria naciente, El argumento de la industria naciente Segiin el argumento de la industria naciente, los paises en vias de desarrollo tienen una ventaja comparativa potencial en la produccién de manufacturas, pero las nuevas industrias manufactureras en los paises en vias de desarrollo no pueden competir, inicialmente, con las ‘manufacturas establecidas anteriormente en los paises desarrollados, Para permitir que las manufacturas tomen impulso, los gobiernos deberian apoyar temporalmente las nuevas industrias, hasta que tengan fuerza suficente para enfrentarse a la competencia internacional, As! ues, tiene sentido, segin este argumento, utilizar aranceles 0 cuotes de importacién como medidas transitorias para permitir el inicio de la, Industrializacién. Es un hecho histérico que las tres economias de mercado més grandes del mundo iniciaran su industrializacién detras de barreras comerciales: Estados Unidos y Alemania tuvieron elevedas tasas arancelarias en las manufacturas durante el siglo XIX, mientras Que Japén tuvo amplios controles de importacién hasta los afios setenta. Problemas con ef argumento de la industria naciente. E\ argument de la industria naciente parece muy plausible, y en efecto ha Persuadido a muchos goblernos. Sin embargo, los economistas han encontrado muchos peligros en este argumento y han sugerido que debe ser utilizado con cautela, En primer lugar, no siempre es una bueng idea Intentar desplazarse hoy hacia industrias que tendrén ventaja comparativa en. el futuro. ‘Supéngase que un pais que es abundante en trabajo esté en un proceso de acumulacién de capital: cuando acumule sufidente capital tends ventaja comparativa en industrias intensivas en capital. Esto no significa ‘due deba intentar desarrollar esas industrias inmediatamente. En los ‘afios ochenta, por ejemplo, Corea del Sur se convirtié en exportador de automéviles; probablemente no hubiera sido una buena idea para Cores del Sur haber desarroliado su industria automovilistica en los ahos Sesenta, cuando el capital y la mano de obra cualificada eran todavia escasos, Inga Iceni18 En segundo lugar, proteger la produccién de manufacturas no es Bueno, 2 menos que la propia proteccién ayude a hacer ta industria Competitive, Pakistén y [a India han protegido sus sectores ‘OMbfactureros durante décadas, y recientemente han comenzado @ Gesarroliar exportaciones significatives de blenes manufacturados. Los Bienes que exportan, sin embargo, son manufacturas ligeras como fontiles, no las manufacturas pesadas que protegen; asi pues, podria (enciderarse que. habrian —desarrollado sus _exportaciones fronufectureras, aunque no hubleran protegido nunca su_industria. (Aigunes economistas han lamado la atencién sobre el caso de la tiddustria pseudo - naciente» en el que la industria es protegida iniGalmente y, entonces, se hace competitiva por razones que no tienen Hada que ver con la proteccién. En este caso, Ia proteccién de la Industria naciente finalize con un éxito aparente, pero puede haber tenido realmente un coste para la economia, De forma més general, el hecho de que sea costoso y requlera tiempo Besarroliar una industria no es un argumento para la intervencién publica, a no ser que haya fallos en el mercado nacional. Si se supone Que una industria es copaz de permitir ganancias suficientemente Glevadas al capital, al trabajo y a otros factores productives como para Gue merezca ta pena su desarrollo, entonces, épor qué no desarrollan Githa industria los Inversores privadas sin ayuda de la Administracién? A menudo se argumenta que los Inversores privados en una industria tienen en cuenta solamente los benefides actuales y olvidan las perspectives futuras, pero esto no es consistente con el comportamiento Bel mercado. Al menos en los paises avanzados, los inversores 2 tenude Impulsan proyectos cuyos beneficios son inciertos y lejanos en Eifuturo, (Considérese, por ejemplo, la Industria de la biotecnotogia en Estados Unidos, que atrajo centos de millones de délares de capital aioe antes de que diera lugar a una soia venta comercial.) Los fallos del mercado como justificaci6n para la proteccién de la industria naciente. Para justificar el argumento de la industria fradiente es necesarlo ir mas alld del posible pero cuestionable punto de vista de que las industrias slempre necesitan ser protegidas cuando son huevas, Que la proteccién de la industria naciente sea justificable @ no depende del tipo de andlisis del que hablemos, es decir, ef argumento para proteger una industria en su nacimiento debe estar relacionado con Geterminados fallos de mercado, que impiden a los mercados privados Gecarrollar ta industria tan rapidamente como deberian. Propuestas Sonsticadas del argumento de la Industria naciente han identificado dos falles de mercado como razones por las cuales la proteccién de la industria naciente puede ser una buena ides: imperfecciones en el mercado de capitales y cl problema de la apropiabilidad. Imegpasie Iara19 {La justificacion de las imperfecciones en el mercado de capitales para la Proteccién de la industria naciente es como sigue: si un pais en desarrollo no tiene un conjunto de instituciones financeras (como bancos y mercados de valores eficientes) que permitan que el ahorro de los sectores tradicionales (como la agricultura) sea utilizado para financiar la inversién en sectores nuevos (como la produccién de manufacturas), entonces, el crecimiento de nuevas industrias se verd restringido por la capacidad de las empresas en dichas industrias para obtener beneficios ahora. Asi, los bajos beneficios iniciales serén un. ‘obstéculo para la inversién, a pesar de que los beneficios a largo plazo de dicha inversién sean altos. La politica éptima es crear un mercado de Capitales mejor; pero la proteccién de las nuevas industrias, que ‘aumentarian sus beneficios, les permitiria un credmiento mas rapido; Puede estar justificada como opcidn de politica de segundo éptimo. El argumento de la apropiabilidad para 1a proteccién de la industria aciente puede adoptar muchas formas, pero todas tienen en comin la idea de que las empresas en una industria nueva generan beneficios Sociales por los que no son compensadas. Por ejemplo, las empresas que entran primero en una industria pueden haber incurrido en los, Costes de «inicio» de adaptacién tecnolégica a las drcunstancias locales, © de apertura de nuevos mercados. Si otras empresas les siguen sin incurrir en estos costes de inicio, las pioneras no podrén exigir los beneficios de dicha Inversi6n. Asi pues, las empresas pioneras pueden, ademas de realizar la produccién fisica, crear beneficios intangibles (como conocimiento y nuevos mercados) sobre los que no pueden establecer derechos de propiedad. En algunos casos, los benefcios sociales de la creacién de una industria nueva excederdn a los costes; a Pesar de todo, precisamente por el problema de la apropiabilidad, la iniciativa privada no querrd entrar. La respuesta éptima es compensar a las empresas por sus contribuciones intangibles. Sin embargo, cuando esto no es posible, hay un segundo éptimo para fomentar la entrada en nuevas industrias, utlizando aranceles u otras politicas comerciales. Ambos argumentos de la proteccién de la industria naciente, el de las imperfecciones en el mercado de capitales y el de la apropiabilidad, son ejemplos claros en que los fallos del mercado justificarian interferir en el libre comerdo. La diferencia es que, en este caso, los argumentos se aplican coneretamente a industrias nuevas, no a cualquier industria. No obstante, contindan existiendo problemas generales del enfoque de los fallos de mercado. En la practica es dificil evaluar qué industrias Justifican un trato especial, y hay riesgos de que una politica que intente romover el desarrollo acabe siendo presa de ciertos intereses. Hay muchos casos de industrias nacientes que nunca creceron y ermanecieron dependientes de la proteccién.‘Promocién de la industria a través de la proteccién ‘A pesar de las dudas en tomo al argumento de la industria naciente, fhuchos paises en vias de desarrollo han visto este argumento come una Taeén convincente para dar un apoyo especial al desarrollo de sus industrias menufactureras. En principio, dicho apoyo podria ser Propercionado de diversas maneras. Por ejemplo, un pais podria Bropercionar subsidics a la produccién manufacturera en general, © Eoneentrar sus esfuerzos en subsidios para la exportacién de algunos Bienes manufacturados en los que cree que puede desarrollar una ventaje comparativa. Sin embargo, en muchos paises en vias de Yscerrollo, Io. estrategia basica para 1a industrializacién ha sido Gecarrollar industrias orientadas hacia el mercado nacional, mediante el iso de restricciones al comercio, como aranceles y cuotas para fomentar Ip custitucién de manufacturas importadas por productos nacionales. La testrategia de fomentar la industria nacional mediante la limitacién de fas importaciones de bienes manufacturados es conocda como la estrategia de industrializacin mediante sustitucién de importaciones. Podemos preguntarnos por qué debe realizarse una eleccién. Por qué hho fomentar a la vez la sustitucién de importaciones y la exportacién? La respuesta nos remite al andlisis de equllibrio general del arancel: un Grancel que reduce las importaciones reduce necesariamente también fas exportaciones. Al proteger las industrias sustitutivas de « importaciones, el pais detrae recursos de sectores exportadores, reales © potenciales. Por tanto, la eleccién de un pais de conseguir la Sustitucion de importaciones es también la eleccién de restar incentives al crecimiento de las exportaciones. La rezén por la que se ha elegido la sustitucién de importaciones habitualmente como estrategia de industrializacién, frente al crecimiento de la exportacién, estriba en una combinacién de razones econémicas y politicas. En primer lugar, hasta los aftos setenta, muchos paises en vies Ge desarrollo. eran escépticos respecto a la posibilidad de exportar Bienes manufacturados (aunque este escepticismo también ponia en cuestién cl argumento de la industria naciente para proteger tas Mmanufacturas). Creian que {a Industrializecién estaba _basada, hecesarlamente, en una sustitucién de las importaciones por parte de la industria nacionel, antes que en el crecimiento de las exportaciones de productos manufacturados. En segundo lugar, en muchos casos, las politicas de industrializacién mediante sustitucién de importaciones Encajaban de forma natural con las predisposiciones politicas existentes. Como ejemplo tenemos el caso de las naciones latinoamericanas, que fueron impulsadas a desarrollar sustitutivos para las importaciones durante los afios treinta a causa de la Gran Depresién, y durante los, primeros aflos cuarenta debido a los trastornos comerciales de laa guerra. En estos paises, la sustitucién de Importaciones beneficé. al oder de los grupos de interés establecidos, mientras que la promocién de las exportaciones no tuvo apoyos naturales. También merece la pena destacar que algunos defensores de a politica de sustitucién de importaciones ereian que la economia mundial estaba disefiada para desanimar alos nuevos entrantes, que las ventajas de las naciones con industrias establecidas eran,. seniclamente, demasiado grandes para ser superadas por economias de nueva industralizacién. Los més extremistas demandaban una politica general para desvincular 2 los paises en desarrollo de los paises avanzados; pero incluso entre los defensores més moderades de las estrategias de desarrollo. proteccionistas, este punto de vista segin el cual el sistema econémico internacional funciona, de forma sistematica, en contra de los intereses de los paises en desarrollo, ha seguido siendo muy comun hasta la década de los ochenta. Los afios cincuenta y sesenta constituyeron el punto aigldo de ta industrializacién mediante susttucién de Importaciones. Los paises en vias de desarrollo comenzaron, de forma general, por proteger las tapas finales de la industria, tales como transformation de alimentos y fensamblaje de automéviles. tn los paises en vies de desarrollo més Grandes, los productos nacionales casi reemplazaron completamente @ * los bienes de consumo importados (si bien las manufacturas.eran_a menudo realizadas por empresas multinacionales extranjeras). Una vez agotadas as posibidades de reemplazar bienes de consumo importades, estos paises comenzaron la proteccién de los. bienes intermedios, tales como carrocerias de automévil, acero y productos de la industria petroquimice. En muchas economias en desarrollo 1a sustitucién de importaciones se detuvo por sus limites lagicos: los bienes manufacturados sofisticados, como computadores, maquinas y herramientas de precisién, etcétera, Continuaban siendo importados. No obstante, los grandes paises que Continuaron su industrializacién mediante sustitucién de importaciones redujeron sus importaciones hasta niveles considerablemente bajos. Normaimente, cuanto més pequefio sea el tamafio del pats (medido, por ‘ejemplo, por el valor de su producto total) mayor serd la proporcién de ‘sus importaciones y exportaciones sobre su renta nacional. Adn asi, la India, con un mercado nacional de menos del 5 por 100 del de Estados Unidos, exportaba en 1990 una fraccién menor de su produccién que Estados Unidos. Brasil es el caso més extremo: en 1990 sus ‘exportaciones eran sélo un 7 por 100 de su produccién, una fraccién menor que la de Estados Unidos y muy inferior que la de paises industriales grandes como Alemania.2 estrategia para fomentar el crecimiento de la produccién. de fa industrializacién mediante sustitucién de importaciones hotablemente. Las economias latinoamericanas generan asi una parte tan importante de su producto en las ‘manufectureras como las nadones avanzadas. (La India ‘menos, pero porque su poblacién, mas pobre, continia gastando ‘proporcin alta de su renta en alimentos.) Sin embargo, para estos estees a forento de las ‘manufacturas no era un objetivo en si mismo; "un medio de cara al objetivo final del desarrollo econémico. cHa fomentado ef desarrollo econdmico la Industriaizacién susttutiva de importaciones? Aqui aparecen serias dudas. SI bien muchos economistas ‘probaron las medidas de sustitucién de importaciones en los aftos, Gincuenta y 2 princpios de los sesenta, desde los afios sesenta le Industrializacién mediante sustitucion de importaciones ha sido sometida 2 crecientes y severas criticas. En efecto, el centro de atencién de muchos de los enfoques de los analistas econémicos y de politica ‘econémica se ha desplazado, desde intentar fomentar la sustitucién de importaciones, a intentar corregir los dafios causados por las inadecuadas politicas de sustitucién de importaciones. El inal de la sustitucién de las importaciones en Chile Chile fue uno de los primeros paises en abandonar la estrategia de industrializacién mediante sustitucién de importaciones. Hasta principios * de los setenta, Chile, un pais en desarrollo relativamente prospero con tuna tradicén democratica anormalmente fuerte, habia seguido politicas ‘similares a las de otros paises latinoamericanos. Se habia desarrollado tuna base industrial tras unas elaboradas restriccones a la Importacién, mientras que las exportaciones det pais continuaban consistiendo, en gran medida, en productos tradicionales, particularmente cobre. Sin embargo, a ‘princpios de los setenta la eleccién de un gobierno declaradémente comunista condujo 2 turbulencias politics y, finalmente, a le toma del poder por ios militares del pais, que elimineron brutal y sangrientamente a sus opositores. I nuevo gobierno trajo consigo lo que era en aquel momento una ‘nusual fe en las politicas de libre mercado. Se eliminaron tas ieciones a la importacién, sustituidas por bajos tipos arancelarios. fuese debido a esas politicas o a pesar de ellas (una drastica caida de precios mundiales del cobre contribuyé a los infortunios de Chile), la mia pasé por un periodo muy dificil a mediados de los setente. fecuperacion a finales de los setenta y a principios de tos ochenta 'se vio Seguida de una segunda severa recesin, cuando Chile se vio latrapado en la crisis mundial de la deuda.B Sin embargo, en la segunda mitad de los ochenta, e! funcionamiento ‘econémico de Chile empez6 a tener.un aspecto Impresionante. Nuevas exportaciones, incuyendo frutas fuera de temporada enviades a los mercados del Hemisferio Norte en. invierno, vino. de creciente ata calidad, y bienes manufacturados como muebles, apartaron al pais de su previa dependencla del cabre. La economia chilena empez6 a crecer mas rapido de lo que nunca lo habia hecho, superando a otros paises latinoamericanos y casi lqualando el funconamiento de los paises asiaticos, Como resultado, las politicas de libre comercio (inicialmente Tuy impopulares, e identificadas con el goblerno de los militares cchilenos) comenzaron a obtener un amplio apoyo politico. En 1990, los militares se retiraron de la politica chilena, aunque Siguieron’siendo una especie de estado dentro del Estado, ‘sin estar dispuestos @ aceptar érdenes de los politicos viles. Sin embargo, en este momento, las politicas econdmicas de los éltimos 17 afos tienen un ‘gran crédito, como el camino a la prosperidad chilena. Por tanto, el signo de la politica econdmica bajo el gobierno libremente elegido permanecié inalterado, Y el éxito econémico de Chile continué: entre [1990 y 1994 la economia alcanz6 una tasa de crecimiento del 6,9 por 100, mucho mayor que la del resto de Latinoamérica. Los resultados de la politica de apoyo a la produccién de manufacturas: los problemas de la industrializacién mediante sustitucién de importaciones La critica a la industrializacién mediante sustitucién de importaciones parte del hecho de que muchos paises, que han perseguido la Sustitucién de importaciones, no han mostrado ningun signo de llegar al hivel de los pafses avanzados. En algunos casos, el desarrollo de una base industrial nacional parece haber conducido a un estancamiento de fa renta per capita mas que 2 un despegue econémico. Esto es derto para la India, que, después de veinte afios de ambidosos planes @condmicos entre principios de los afios cincuenta y principios de los Ssetenta, se encontré con que su renta per capita habia aumentado sélo lun pequefio porcentaje. También es cierto para Argentina, antafio ‘considerado un pais rico, cuya economia crecié a paso de tortuga hasta ue liberalizé el comercio a finales de la década de los ochenta. Otros paises, como México, han conseguido un crecimiento econémico pero no han reducido la brecha entre ellos y los paises avanzados. Sélo algunos paises en vias de desarrollo parecen realmente haber ascendido Significativamente en la escala de la renta, y esos paises, 0 no han erseguido nunca la sustitucién de importaciones, o se han apartado drasticamente de ella.4 Por qué Ia Industrializacién mediante sustitucién de importaciones no funcion6 de la manera esperada? La razén mas importante parece ser la de que el argumento de la industria naciente no era tan universaimente valido como mucha gente suponia. Un periodo de proteccién no crea un sector manufacturero competitive si hay razones fundamentales por las que un pais carece de ventajas comparativas en la produccén de ‘manufacturas. La experiencia ha demostrado que las razones del fracaso del desarrollo, a menudo, son ms profundas que una simple falta de experiencia en la produccién de manufacturas. Los paises pobres Garecen de mano de obra_cualificade, de empresarios, de ejecutivos Gompetentes, y tienen problemas de orgenizacién social que dificultan et mantenimiento de una oferta flable de todos los blenes, desde piezas de repuesto hasta electricidad. Es0s problemas pueden no estar fuera del mbito de la politica econémica, pero no pueden ser resueltos por la Politica comercial: una cuota’ de importacién puede permitir la supervivencia a un sector manufacturero_ineficiente, pero no hace directamente a dicro sector més efldente. El argumento de le industria Aacente es que, cada la proteccién temporal de aranceles 0 cuotas, las industrias manufactureras de los paises menos desarrollados aprenderén @ ser eficentes. En la préctica esto no es slempre, ni generaimente, verdad. Con el fracaso de la sustitucién de importaciones para producir los beneficios prometidos, la atencién se ha centrado en el coste de las politicas utiizadas para promodonar la industria. En este tema, hay un reciente nimero de evidencias que muestra que las politicas proteccionistas de muchos paises en vies de desarrollo han distorsionado gravemente los incentivos. Parte del problema ha onsistido en que muchos paises han utlizado métodos excesivamente complejos para promover sus industrias nacientes. Es decir, han utilizado, a menudo superponiéndolos, complejos controles de pos de cambio, cuotas de importacién y exigencias de contenido nacional_en vez de simples aranceles. A menudo es dificil determinar la proteccién ‘que puede, de hecho, proporcionar una regulacién administrativa, y hay estudios que muestran que el grado de proteccién es més alto y mds variable en las industrias de lo que el goblerno pretendia. Algunas Industrias en Latinoamérica y el Sudeste asidtico han sido protegidas mediante regulaciones, que son equivalentes a tasas arancelarias de! 200 por 100 0 mis. Estas altas tases de proteccién efectiva han ermitide a las industrias existir, aun cuando su coste de produccién es tres 0 cuatro veces el precio de las Importaciones que reemplazan. Incluso los mis entusiastas defensores de los fallos del mercado, como ‘argumento para la proteccién, consideran que tasas de proteccién ‘efectiva de esta magnitud son muy dificles de defender.25 Un coste adicional, que ha merecido considerable atencién, es la tendencia de las restricciones a la importacién para promover la roduccién ineficiente a pequefa escala. Induso los paises en vias de desarrollo mas grandes tienen mercados nacionales que son sélo una pequefia parte del tamafio de los estados de los Estados Unidos 0 de los paises de la Unién Europea. A menudo, todo el mercado nacional no es Suficientemente amplio. para permit lograr fédimente una escala eficiente de produccién. Ain asi, cuando este mercado pequeno esta protegide, por ejemplo, mediante una cuota de imporacion, si sale hhubiera en él una empresa, ésta podria obtener benefidos de monopollo. La competencia por estos beneficios.conduce, normaimente, a varias empresas a entrar en un mercado en el que en realidad ni Siquiera hay suficiente espacio para una,.y la produccién se realiza. a fescala muy inefidente. La respuesta al problema de la escala para los paises pequefios es especializarse en la praduccién y exportacién de una limitada gama de productos e importar otros bienes. La industrializacion ‘mediante sustitucién de importaciones elimina esta opcién centrando la roduccién industrial en el mercado nacional. Los que critican la industrializacién mediante sustitucién de importaciones consideran, ademas, que ésta ha agravado otros problemas, tales como las desigualdades en la distribucién de la renta y et desempleo. A finales de la década de los ochenta, la critica de la industrializacién mediante sustitucién de importaciones habia sido ampliamente aceptada, no s6lo por los economistas, sino también por organizaciones Internacionales como el Banco Mundlal e incluso por los politicos de los propios paises en desarrollo. La evidendia estadistica parecia sugerir que Tos paises en desarrollo que siguieron pollticas de clerto libre comercio crecieron, de media, mas rapido que los que siguieron politicas proteccionistas (aunque la evidencia estadistica ha sido puesta en duda or algunos economistas) La marca intelectual condyjo a un considerable cambio en las politicas, al eliminar muchos paises en desarrollo las cuotas de importacién y al reducir sus tipos arancelarios, LOS PROBLEMAS DE LA ECONOMIA DUAL Si bien la politica comercial de los paises en vias de desarrollo es, en arte, una respuesta a su relativo atraso respecto a las _naciones ‘avanzadas, es también una respuesta a su desarrollo desigual dentro del pais. Es frecuente la existenda, en un mismo pais, de un sector relativamente moderno, capital intensive y con elevados salarios, junto ‘a una agricultura tradicional muy pobre. La divisién de una economia en dos sectores, que parecen estar en niveles muy ciferentes de desarrollo, LEVEE Tar aatiA TEL6 se denomina dualismo econémico, y una economia de este tipo se llama economia dual. Por qué el dualismo tiene algo que ver con la politica comercial? Una Fespuesta es que el dualismo es, probablemente, un signo de que los ‘mercados funcionan deficientemente: en una economia eficiente, por ‘ejemplo, los trebajadores no ganarian salarios enormemente diferentes ‘en distintos sectores. Cuando los mercados funcionan mal puede haber lum argumento de fallo de mercado para alejarse del libre comercio. La presencia de! dualismo econémico es utiizada a menudo para justificar fos aranceles que protegen el sector manufacturero, aparentemente més eficiente. Una segunda razén para relacionar el dualismo con la politica comercial es que la propia politica comercial puede provocar el dualismo. Cuando se ha criticado la industrializacién mediante sustitucién de importaciones, algunos economistas han considerado que las politicas de sustitucién de importacones han ayudado realmente a crear la ‘economia dual 0, al menos, a agravar algunos de sus sintomas. Los sintomas de! dualismo No hay una definicién precisa de le economia dual, pero, en general, una economia dual es aquélla en la que hay un sector «moderno» (normalmente productor de bienes manufacturades, que es protegido frente 2 la competencia de las importaciones) que contrasta ‘adicalmente con el resto de la economia de diversas maneras: 1. E! valor de ta produccién por trabajador es mucho mas elevado en el sector mademo que en el resto de la economia, En la mayoria de los paises en vias de desarrollo, los bienes producidos por un trabajador en el sector manufacturero tienen un precio varias veces superior a los blenes producidos por un trabajador de la agricultura, A veces, esta diferencia llega a ser de quince a uno. El elevado velor de la produccién por trabajador se corresponde ‘con elevados salarios. Los trabajadores industriales pueden ganar veces mas que los trabajadores de la agricultura (aunque sus salarios siguen pareciendo bajos en comparacién con los de ‘América del Norte, Europa Occidental o Japén).. ‘Aunque los salarios sean altos en el sector manufacturero, sin ‘embargo los rendimientos del capital no son necesariamente mas elevados. De hecho, frecuentemente se da el caso de que el capital tiene menos ganancia en el sector industrial |. EI elevado valor de la produccién por trabajador en el. sector modemo es, al menos en parte, debido a que la produccién es ‘muy Intensiva en capital. La produccién de manufacturas en losa paises en vias de desarrollo es normalmente més intensiva en Capital que la agricultura (esto no es cierto en los paises avanzados, en donde la agricuitura es bastante intensiva en Capital). En los paises en vias de desarrollo, los trabajadores dgricolas a menudo trabajan con herramientas primitives, mientras que las instalaciones industriales no son muy diferentes de las de las naciones avanzadas. 5. Muchos paises en vias de desarrollo tienen un problema de desempleo persistente, Especialmente en las areas urbanas hay tun gran niimero de personas sin empleo, 0 con empleo ocasional, Con’ selarios extremadamente bajos. Este desempleo urbano Coexiste con trabajadores industriales relativamente bien pagados. EI dualismo econémico en la India la economia de la India presenta un caso dlasico de dualismo ‘econémico. En un pais de unos 700 millones de personas, solamente 6 millones estan empleados en el sector manvfacturero. Estos trabajadores manufactureros, sin embargo, producen el 15 por 100 de! producto nacional bruto y perciben salarios mas de seis veces superiores 8 los salarios agricolas. La produccién de manufacturas es mucho mas intensiva en capital que la agricultura; de hecho, en los uiltimos treinta afios, la inversién en equipamiento de capital para la reducida mano de ‘obra’ en la produccién de manufacturas ha sido considerablemente mayor que la inversién total en la agricultura. Esta diferencia radical entre la produccién de manufacturas y la agricultura se ha agrandado realmente a lo largo del tiempo. Desde 1960, por ejemplo, los salarios reales de los trabajadores manuifactureros han crecido aproximadamente ei 80 por 100, mientras que los de los trabajadores agricolas sélo han crecido aproximadamente el 5 nor 100. Por qué hay una diferencia tan grande entre sectores? Parece probable {que las politicas gudernamentales tengan un papel clave. En la India los Subsidios estatales y las politicas proteccionistas han fomentado la inversion en las manufacturas y, en particular, la inversién en los Sectores mas Intensives en capital. Al mismo tiempo, las leyes laborales Gisefiadas para proteger los intereses de los ‘trabajadores, han favoredde probablemente 12 posicién negociadora de los sindicatos, permitiendo @ las organizadones de trabajadores conseguir amplios Incrementos salariales, atin a pesar de haber millones de trabajadores dispuestos a trabajar por salarios més bajos. En los entusiastas primeros momentos de la independenda, los Planificadores econémicos de la India esperaban que el sector ‘manufacturero acabaria finalmente creciendo y absorbiendo la economia28 tradicional. Pero entre 1960 y 1980 el empleo industrial de la India ‘crecié a una tasa anual de sélo el 3 por 1 00, no mucho mas deprisa que {a poblacién del pais. A principios de los afios noventa la India inicié movimientos timitados hhacla la reforma econémica, climinando algunas barreras al comercio y 2 la inversion extranjera. No estS caro, sin embargo, si habla un Consenso politico para un cambio radical de politica. En particular, ta Oposicién nacionalista la inversién extranjera siguié siendo fuerte. Mercados de trabajo duales y politica comercial Los sintomas dei dualismo estén presentes en muchos. pafses y son signos cares de una economia gue no funciona bien, especialmente en su mercado de trabajo. Las consecuencias de esos sintomas para la politica comercial han’ sido objeto de fuerte discusién entre los estudiosos del desarrollo econémico. En los afios cincuenta muchos economistas consideraron que las diferencias salariales entre la produccién de manufactures y la agricultura proporcionaban otra justificacién, més allé del argumento de fa industria naciente, para fomentar la produccién de manufacturas.a |. expensas de la agricultura. Este argumento, conocido como el argumento de las diferencias salariales, puede ser expuesto en funcién de los fallos det mercado. Supongames que, por alguna razén, tun trabajador medio percibe un salario més alto en las manufacturas que en la agricultura, Cada vez que una empresa manufacturera decida contratar a un trabajador adicional, generaré un benefico marginal Social por el que no percbiré recompensa, porque dicho trabajador ‘ebtendré un incremento salarial cuando se traslade de la agricultura a Tas manufacturas, Esto contrasta con lo que ocurniria si no existieran diferencias salariales, ya que al trabajador marginal le seria indiferente testar empleado en las manufacturas 0 en la agncultura, y no habria otro beneficio marginal social en contratar a un trabajador adicional que et beneficio obtenido por la empresa contratante. i hay una diferencia salarial, los mercados asignardn deficientemente el trabajo; las empresas en el sector manufacturer _contratarén demasiados pocos trabajadores. Una politica gubernamental que les Induzea a contratar mas trabajadores puede aumentar el bienestar nacional. Como es habitual, la politica comercial no es la politica éptima para ‘umentar el empleo en la produccién de manufacturas. Lo ideal seria ‘Que la politica qubernamental estableceera directamente los objetivos de2 ‘empleo, ya sea eliminando las diferencias de salario, 0 subsidiando a las empresas para que contraten a més trabajadores. Un subsidio 2 la Produccién manufacturera no es adecuado, porque incentiva tanto al Capital como al trabajo 2 desplazarse hacia las manufacturas (y el capital no recibe una ganancia espedalmente elevada en. las manufactures). Un arancel cuota de importaci6n es aun peor, porque ademas distorsiona la demanda. No obstante, como segundo éptimo alternative (0 més estrictamente, tercer dptimo), un arancel sobre las ‘manufacturas importadas podria estar justificado por el argumento de las diferencias salariales. En tos afios cincuenta y sesenta éste pareda ser un argumento Convincente. Sin embargo, en un famoso articulo publicado en 1970, los economistas John Harris 'y Michael Todaro ofrecian una contundente ‘nueva interpretacién de los mercados de trabajo en los paises menos desarrollados. Sefialaban la existenda de una relacién entre ia emigradén del medio rural a las cudades y el desempleo, que impide que se den las condiciones para favorecer el empleo en las ‘manufacturas, atin @ pesar de que en. dicho sector se ofrecen mayores salarios. Harris y Todaro partieron de la observacién de que los paises que osefan economias fuertemente duales también parecian tener un alto Grado de desempleo urbano. Aunque podriamos suponer que este desempleo fortaleceria el argumento para crear mas empleos urbanos en la industria manufacturera, Harris y Todaro sefialaron que, a pesar de este desempleo, la migracién desde las zonas rurales @ las urbanas contintia. Concluyeron que los trabajadores rurales se van a las ciudades y asumen el riesgo de estar desempleados a cambio de la posibilidad de conseguir empleos industriales pagados con altos salarios. La posibilidad de conseguir un empleo depende, por su puesto, del nimero de empleos Aisponibles. Segiin el modelo Harris-Todaro, un aumento del nimero de empleos en {a industria manufacturera provocaria una emigracién del campo a la dludad tan grande que el desempleo urbano, en realidad, creceria. Por Cada trabajedor adicional contratado por el sector manufacturero, pueden abandonar la agricultura dos o tres trabajadores mas que elevan €l desempleo urbano. No obstante, les ganancias del trabajador afortunado, su ganancia salarial, serén en gran parte (quiz4 incluso completamente) compensadas por las pérdicas salariales de los nuevos desempleados. EI supuesto beneficio social del empleo adicional en la roduccién de manufacturas es, por tanto, una pérdida. Como el argumento de la industria naciente, el argumento de las diferencias salariales a favor de la proteccién esté hoy de capa caida VU30 centre los economistas. Esto es en parte debido a argumentos como el de Harris y Todaro y, en parte, a la reaccién general contra las politicas de Sustitueién de importadones. De hecho, ias politicas comerciales 2doptadas como respuesta al dualisme econémico son en la actualidad, Srmenude, acusadas de provocar el empeoramiento del dualismo. La politica comercial como causa del dualismo econémico La politica comercial ha sido acusada, tanto de ampliar las diferencias solariales entre las manufacturas y la agricultura, como de fomentar una excesiva intensidad de capital Las causas de los enormes diferenciales de salario entre la agricuitura y Ip industria no son bien entendidas. Algunos economistas creen que esas diferencias son una respuesta neturel del mercado. Su Fezonamienta es que las empresas ofrecen elevodos salarios para ‘asegurar una baja rotadién de la mano de obra y un elevado esfuerzo en paises no habituados a la disciplina del trabajo industrial. Sin embargo, ‘otros economistas dicen que las diferencias salariales reflejan también et poder de monopolio de los sindicatos de las industrias que estén brotegicas frente a la competencia exterior por cuotas de importacién. Con tin comercio mas libre, afirman, los selarios industriales serian menores y los salarlos agricolas maycres. De ser asf, el dualismo, y et desempieo, pueden ser agravados por restricciones a la importacién, especialmente por las emprendidas en nombre de la sustitucién de importaciones. La excesiva intensidad de capital en las manufacturas es, en parte, debida a los relativamente elevados salaries, que son un incentivo para las empresas para sustituir capital por trabajo. En la medida en que las restricciones al comercio son responsables de esos elevados salarios, también son culpables. Ademds, en algunos paises, un sistema bancario ‘controlado proporciona, en efecto, un crédito subsidiado a las empresas industriales, haciendo barata la sustitucién de trabajo por capital. Sin embargo, el canal mas directo ha sido el control selectivo de importaciones. En muchos casos, las Importaciones de bienes de copital se realizan sin aranceles u otras restricciones y, @ veces, de hecho, con Subsidios de importacién. Esta politica incentiva ain més el uso de ‘écnicas intensivas en capital. INDUSTRIALIZACION ORIENTADA A LA EXPORTACION: EL MILAGRO DEL ESTE ASTATICO Como se sefialé anteriormente, en los afios cincuenta y sesenta se crefa ampliamente que los paises en desarrollo podian crear bases industriales nicamente sustituyendo las importaciones por bienes manufacturades nacioneles. Sin embargo, desde mediados de los Sesenta fue siendo cada vez mas evidente que habia otro posible camino31 hhacia la industrializacién: via exportaciones de blenes manufacturados, bésicamente hacia los paises avanzados. Ademés, los paises que sé desarrollaron de esta forma, un grupo al que se refiere ahora el Banco Mundial como las economias asiaticas de altos resultados (HPAE, high performance Asian economies) han alcanzado un crecimiento econémico espectacular, en algunos casos, de més del 10 por 100 anual. Las economias HPAE se han visto severamente afectadas por la crisis financieras que se iniclaron en 1997; no obstante, sus éxitos hasta entonces fueron destacables, ‘Aunque no se ponen en duda los éxitos de las HPAE, ni tampoco se cuestiona que su éxito refuta la anterior perspectiva convencional de que el desarrollo industrial debia tener lugar via sustitucién de importaciones, subsisten importantes controversias acerca de las implicaciones dei . Desde este punto de vista, las altas ratios de exportaciones e importadones respecto al PIB en las economias asidticas son las consecuencias de politicas comerciales que, aunque Podrian no corresponder exactamente al libre comercio, sin embargo Permiten un comercio mucho mas tibre que el de los paises en Gesarrollo que han intentado desarrollarse mediante la sustitucién de Importaciones. Y las altas tasas de crecimiento son la recompensa de este régimen comercial relativamente abierto. Por desgracia, la evidencia para esta historia no es tan fuerte como ‘querrian sus partidarios. En primer lugar, no est clara en qué medida los altos ratios de comercio en las HPAE pueden realmente atribuirse a politicas de libre comercio. Con la excepcién de Hong Kong, las HPAE no hhan tenido, de hecho, nada parecido al libre comercio: todas ellas ‘continéan teniende arenceles bastante importantes, cuotas de importacién, subsidios a la exportadién y otras politicas que administran su comercio. Zestan siguiendo las HPAE politicas que son mas cercanas al libre comercio que las de otros paises en desarrollo? Probablemente,33 aunque la compleiidad de las polticas comerciales seguidas por los paises en desarrollo en general hace difciles las comparaciones. Aunque fa politica comercial haya contribuido de esta forma a fa apertura de las HPAE, sin embargo la mayor parte de los economistas que han estudiado estas economias cree que sus altas ratios de comercio son, al menos, tanto causa como efecto de su éxito econémico, Por ejemplo, tanto las exportaciones como las importaciones de Tailandia han crecido ‘mucho en los afios anteriores a 1997. éPor qué? Porque el pais se habia onvertido en un lugar de produccién favorito. de las empresas ‘multinacionales. Estas empresas generan directamente la mayoria de las ruevas exportaciones, y sus importaciones de materias primas explican ‘gran parte del auge de las importacones; el resto viene explicado por la Gredente renta de la poblacin tallandesa. De modo que Tailandia tiene ‘grandes importaciones y exportaciones porque le iba bien, y no al revés, Esta condusin significa que aungue exista una correlacién entre répido crecimiento de las exportaciones y répido crecimiento econémico global, la correlacin no demuestra necesariamente que las polticas de libre comercio hayan sido la prinapal razén para el elevado crecimiento, Mas bien, la mayoria de los economistas que han estudiado la cuestién cree que, aunque las tasas relativamente bajas de proteccién de las HPAE les ayudaron a crecer, son sélo uno explicadiin parcial del . Politica industrial en las HPAE Algunos comentarstas creen que el éxito de las HPAE, lejos de demostrar la efectividad de las politicas de libre comercio, representa de hhecho un resultado del intervencionismo sofisticado. Se argumenta que, fen realidad, muchas de las econamias con éxito apicaron polticas que favorecian ‘a unas industrias concretas sobre otras; tales polticas industriales indian no sélo aranceles, cestricciones.a la Importaclén y subsidos a la exportacén, sino también politicas més complejas, como préstamos a bajos tips de interés y apoyos gubernamentales para la actividad de investigaciin y desarrollo. Otros factores de crecimiento En los uitimos afos, algunos investigadores han sugerido que todo el interés que se ha centrado sobre la politica comercial e industrial en e Ccecimiento asidtico puede haber estado mal planteado. Después de todo, el comercio internacional y la politica comercial son sélo parte de Ja historia de cualquier economia, incluso de una con una elevada proporcién de las exportaciones sobre la renta nacional. Otros aspectos de la economia podrian haber sido determinantes mas importantes del éxito. Y, de hecho, las economias asiaticas de alto crecimiento se distinguen por otras cuestiones ademas del elevado porcentaje que represente el VU eee“ Result que casi todas estas economias tienen tasas_de T mnuy elevadas, 1o que significa que son capaces de financiar tesas Gitas de Inversi6n. Casi todas ellas también han hecho grandes en educadon publica. Algunas estimaciones recientes sugieren e fa comblnacion de sltas tasas de inversi6n y niveles educativos en Tepida mejoria expican una parte importante, tal vez casi toda, del Grecimiento en el este de Asia. Si esto es dlerto, todo el centro de Giencién en la politica comercial © industrial puede haber estado Gesenfocado. Tal vez podria argumentarse que las economias asiéticas hhan te nido una politica comercial que ha sido buena en el sentido de fque ha permitido un répido crecimiento, pero que es exegerar la Hnportane de esta politice decir que ha causado el crecimiento. ‘Como casi todo lo que concieme al crecimiento asiético, esta interpretacién es muy controvertida. No obstante, ha ayudado a sacudir todas las certidumbres de todas las partes del debate en marcha. in embargo, una cosa es clerta acerca de la experiencia del este de Asia. Aparte de cualquier otra cosa que se pueda decir acerca de la misma, definitivamente refuta algunos supuestes acerca del desarrollo econémico que solian ser ampliamente aceptados. Primero, la presuncién de que la industrializecién y el desarrallo debian basarse en Una estrategia ce sustitucién de imporceciones orientada hacia adentro, es daramente falsa, Por el contrario, las historias de éxito en el Gesarvollo han implicado, todas, una Industrializacién orientada hada fuera, beseda en las exportacones de productos, manufacturados, Segundo, el punto de vista pesimista de que el mercado mundial est en contra de los nuevos entrantes, Impidiendo a los paises pobres convertirse en ricos, ha mostrado ser espectacularmente erréne hunca, en la historia de la humanidad, tanta gente ha visto crecer tan rapidamente sus niveles de vida. El derecho de una economia abierta. De un tiempo para acé el lenguaje juridico se ha enriquecido con una expresién, la de "Derecho Comunitario”, cuya utlizacién se hace cada Yee mas profusa, especialmente para describir fenémenos relacionados Gon el sector externo de la economia, la cooperacién internacional, el Comercio exterior y, en una palabra, la integracién econémica. No Siempre esta denominacién terminolégica es utilizada partiendo de una ‘conceptualizacion clara y precisa, lo cual es atribuible, en ocasiones, a la novedad del concepto y, en otras, a la diferente asignadén de ontenidos y finalidades que se le atribuyen al mismo por parte de {uienes [o utiizan. Por ello consideramos indispensable tratar de hacer Giaridad acerca de este fendmeno juridico y politico.