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  • Odete Medauar - Direito Administrativo Moderno

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    Odete Medauar - Direito Administrativo Moderno (1)

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    Odete Medauar - Direito Administrativo Moderno

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    OpDETE MEDAUAR DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO 19.* edicdo revista e atualizada Eero aS eS TRIBUNAIS DIRFITO ADMINISTRATIVO MODERNO. 19. edicao revista ¢ atualizada Obst MeDauak 1." edigdo: 1996 ~ 2 edigdo: 1998 ~ 3.* edlicdo: 1999-4." edigdio: 2000 ~ 5.“ edigfo: 2001 — 6." edigdo. 2002 ~ 2. edigdo: 2003 ~ 8." edigdo: 2004 ~ 9.*edigéo: 2005 ~ 10.‘ edigav: 2006-11." edli¢ao: 2007 ~ 12. edigao: 2008 13. edicio: 2009 ~ 14.* ecligao: 1. tirager: janeiro de 2010; 2.* thagem: julho de 2010 — 15." edicaa: 2011; ~ 16° edigo: 2012; ~ 17." edi¢do: 2013; ~ 18 * ecicfor 2014 B Proview" IncLUIVERSAO ELETRONICA DOLIVRO. © desta edicao [2015] Eprtora Revista DOs TrIBUNAIS LTDA. Marisa Has Diretora responsavel Rua do Bosque, 820 ~ Barra Funda Tel. 11 3613-8400 — Fax 11 3613-8450 CEP 0136-000 ~ Sdo Paulo, SP, Brasil Tooos os otros restavanos, Proibida a reprodugay total ou parcial, por qualquer meio ou processo, espe cialmente por sistemas grificos, microfilmicos, fotograficos, reprograficos, fonograticos, videograficos. Vedada a memorizagdo e/ou a recuperagao total ou parcial, bem como a incl Jo de qualquer parte desta ‘obra em qualquer sistema de processamento de dados. Fssas proibighes aplicam-se também as caracteris ‘cas grificas da obra e & sua editoragao. A violagdo dos direitos autorals 6 punivel como crime iart. 184 ¢ pparigrafos, do Cédigo Penal), com pena de prisdo e multa, canjuntamente com busca ¢ apreensao ¢ indeni- ces diversas (arts. 101 a 110 da Lei 9.610, de 19.02.1998, Let dos Direilos Autorais) Cereal be ReLACIONAMENTO RT latendimento, em dias Giteis, das 8 a8 17 horas) Tel, 080-702-2433 email de atendimento ao consumidor sac@rtcom br Visite nosso site wwwsrt.com.br Impresso no Brasil (02-2015] Universitario [texto] Fechamento desta edigo [21.01.2015] re, Lee rk =, = 7 canes ISBN 978-85-203-5961-7 3 ADMINISTRAGAO PUBLICA: NOCOES BASICAS SUMARIO: 3.1 Conceito de Administracao Publica — 3.2 Administracao, legislacao © jurisdicao ~ 3.3 Administracao e governo — 3.4 Administracao € Constituicao ~ 3.5 Administracao no Fstado Federal — 3.6 Personalidade jumidica © Administragao Publica — 3.7 Estrutura fundamental da Administracdo no Brasil — 3.8 Desconcentracao administrativa ~ 3.9 Orgaos publicos: conceito ¢ classificagao ~ 3,10 Hicrarquia: 3.10.1 Delegacao de competéneia; 3.10.2 Avocacao — 3.1} Descentralizacao adminisirativa ~ 3.12 Bibliografia. 3.1 Conceito de Administracdo Publica Tendo em visia que o direito administrativo, em esséncia, disciplina a atuagao da Administracao Publica, torna-se necessario o conhecimento de algumas nogdes hasicas sobre a mesma, para propiciar a compreensao adequa- da da estrutura e funcionamento da Administracao brasileira A Administracao Publica, como objeto precipuo do direito administ tivo, encontra-se inserida no Poder Executivo. Pode ser considerada soh o Angulo funcional e sob o angulo organizacional No aspecto funcional, Administracdo Publica significa um conjunto de ati- vidades do Estado que auxiliam as instituicoes politicas de capula no exercicio de Juncoes de governo, que organizam a realizacao das finalidades publicas postas por {ais instituicdes € que produzem servicos, bens ¢ wtilidades para a populacdo, como, por exemplo, ensino publico, calcamento de ruas, coleta de lixo. Na verdade, apresenta-se dificil a caracterizacao objetiva da Administracao Publi- ca, dai por vezes se buscar o modo residual de identificé-la: conjunto de ati vidades que nao se enquadram na legislacao, nem na jurisdicao: assim, nem o Legislative, nem o Judiciario cuidam do calcamento de ruas, da coleta do lixo, da rede de escolas publicas, por exemplo Sob o angulo organizacional, Administracdo Publica representa 0 conjunto de orgdos ¢ entes estatais que produzem servicos, bens e utilidades para a popu- lacao, coadjuvando as instituicoes politicas de cupula no exercicio das fisncoes de governo, Nesse enfoque, predomina a visao de uma estratura ou aparelhamen- | | } j j ADMINISIRAGAO PUBLICA ~ NOGOES BASICAS 63 to articulado, destinado a realizacdo de tais atividades ~ pensa-se, por exem- plo, em ministérios, secretarias, departamentos, coordenadorias etc. Sempre houve dificuldade de fixar com precisao 0 conceito de Adminis: 40 Publica, Diz-se mesmo que a Administracao se deixa descrever, mas ndo se deixa definir, sobretudo ante sua complexidade ¢ 0 caréter multiforme de suas aluacoes. 3.2. Administragao, legislagao e jurisdicao H4 muito tempo a doutrina publicista vem se dedicando a identific da funcao administrativa ou administracdo, em si, e por contraste com outras funcées estatais, em especial as funcdcs de legislacao ¢ jurisdicao Na concepeao classica da separacao de poderes, essas tres [ungdes sao atribuidas a conjuntos organicos independentes entre si, chamados Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciatio Hoje, no funcionamento de tais conjuntos organicos, inexiste uma separa- cao absoluta de fungdes. A Constituicao Federal brasileira de 1988 bem reile- te essa auséncia de rigidez. Assim, prevé atividade legislativa para o Executivo (por exemplo, no art. 62); confere também ao Judiciario atribuicdes legislativas (por exemplo: iniciativa de leis de organizacao judiciaria, art. 93); 0 Legislativo exer- ce funcao jurisdicional, por exemplo, ao julgar o Presidente da Republica nos crimes de responsabilidade (art. 86); Legislativo e Judiciario realizam atividades administrativas, sem repercussio imediata na coletividade, na condigao de ativi- dades de apoio as suas fungdes primordiais, como ja se disse. No entanto, permanece em cada conjunto organico um nucleo de ativida- des tipicas que possibilita caracteriza-lo e diferencia-lo dos demais conjuntos, sob o aspecto da atividade em sie do modo como é realizada Assim, a legislacao & a funcao precipua do Poder Legislative. Embora 0 Executivo seja, na atualidade, 0 autor de grande ntimero de projetos de lei, estes nao se transformam em lei sem a manifestacao do Legislativo. No con- fronto com a funcdo legislativa, tradicionalmente se alirmava que a fungao administrativa seria atividade subordinada, nao autossuficiente, porque desti- nada a executar a lei. Hoje essa ideia ¢ questionada, ante as atuais atribuicdes do Poder Executivo e da Administracao e sobretudo porque a fungao adminis: trativa talvez nunca tenha se limitado a so executar a lei ou a so executar a lei de oficio. Embora norteada pelo principio da legalidade, a Administracao nao tem o fim unico de executar a lei, desempenhando amplo rol de atividades que propiciam servicos, bens, utilidades, dificilmente “enquadraveis” na rubrica “execucao da lei” Com base na “execucdo da lei”, surgiu entendimento no sentido da identidade entre administracto ¢ jurisdicao, pois ambas teriam essa fancao de executar a lei, Dai se encontrar em grande numero de manuais de direito 64 DIREITO. ADMINISTRATIVO MODERNE processtual e de d cio admmistrativo um empenho dos autores em diferenciar uas funcoes. asd A concepcao que baseava essa ideia hoje nao predomina, pelas raz6es acima apontadas, nao se pensando mais em administracao como atividade de mera execucao da lei Comparada a jurisdicdo, salientam-se as seguintes notas diferenciadoras a) a jurisdicao tem o objetivo juridico de atuacao do direito: a funcao adminis- wativa nao visa precipuamente a atuacao da lei, embora deva nortear-se pelo principio da legalidade; b) ha uma conotagao de substitutividade na funcao jurisdicional, pois o Estado diz qual das partes em conflito tem razao, nao cabendo a nenhuma delas dar essa decisdo; na funcao administrativa inexis- te, em geral, 0 carater de substitutividade no conflito de dois sujeitos, pois. havendo controvérsia em seu ambito, a propria Administragao toma a decisao que vai soluciond-la; ¢) quanto aos efeitos dos atos, naqueles decorrentes da funcao administrativa, ausente esta a imutabilidade da coisa julgada, tipica da fungao jurisdicional; de regra, os atos administrativos podem ser revistos por outros atos administratives ou por atos jurisdicionais Outro ponto a observar nesse tema: € frequente o uso dos termos “jul- gar” ¢ “julgamento” nas atuacdes da Administracio, como, por exemplo, nas expressoes “julgamento da concorréncia”, “julgamento do processo discipli- nat”, “julgar o concurso”. Tais termos podem levar a equivocada ideia de que se trata de funcao jurisdicional exercida pela Administracao; essas decisdes, na verdade, incluem-se entre 0s atos administrativos, com suas notas tipicas, nao configurando atos jurisdicionais. Nem se trata de fungao jurisdicional a ativi- dade realizada por érgaos administrativos que ém o termo “tribunal” em sua denominacao, como o Tribunal Maritimo ¢ 0 Tribunal de Impostos ¢ Taxas; as decisoes ai tomadas (ém igualmente natureza administrativa, com suas carac- teristicas e decorréncias, Deve-se salientar, ainda, que a funcdo administrativa se exerce por ativi- dades multiformes, expressando-se em amplo e complexo leque de atuacdes como se vera adiante. Falta & funcado administrativa a unicidade ou uniformi- dade predominante na fungao jurisdicional ¢ na funcao legislativa 3.3. Administragao e governo Tendo em vista a tendéncia moderna de associar 0 termo governo ao Poder Executivo e levando em conta que a Administracao diz respeito primordial- mente a esse conjunto organico, surge a necessidade de esclarecer se ambos se diferenciam ou se identificam Algumas afirmagdes vm sendo reiteradas para distinguir Administracao € governo, Este tem a ver com a tomada de decises fundamentais a vida da coletividade, com vistas até ao seu futuro; Administracao significa realizar ADMINISTRAGAO PUBLICA ~ NOGOES BASICAS. 65 tarefas cotidianas ¢ simples. Também se diz que o governo é dotado de fun- cao primordialmente politica e fixa as diretrizes da vida associada, cabendo a Administracdo a tarefa de simples cumprimento de tais diretrizes; nessa linha, a Administracao apareceria como dependente do governo ou submetida as diretrizes do governo. Em determinadas situacoes € possivel perceber a funcdo governamental e a respectiva atuacdo de impulso, por exemplo, na op¢ao por determinada politi- ca econdmica, na tomada de posicdo em questao internacional Mas, em geral, mostra-se dificil a fixagdo de fronteiras rigidas entre gover- no e Administracao. Na era contemporanea, aumentou a importancia da ativi- dade administrativa na dinamica do Estado, e uma das consequéncias disso € 4 participacao de servidores (isto €, da chamada burocracia) em atividades que seriam tipicas de governo, tais como fixacdo do conteudo de projetos de lei, fixacao do teor de regulamentos ¢ decretos, apresentacao de propostas que se transformam em realizacéo concreta ou ato normative. Alem do mais, no Bra- sil coexistem, no vértice do Poder Executivo, fungdes governamentais e fun- codes administrativas, 0 que dificulta tambem a nitida separacao de ambas. Na pratica da aruacao do Executivo ocorre, em geral, wm emaranhado de governo ¢ Administracdo, o que, segundo alguns, permite evitar um governo puramen- te politico e uma Administracao puramente burocratica 3.4. Administracao e Constituigao As Constituigses do século XLX ignoraram a Administracao Publica, pois um ou dois preceitos isolados ai sio encontrados. Exemplo significativo ofe- rece a Constituicao brasileira de 1824, que nao contém capitulo especifico sobre Administracao ou sobre servidores ¢ traz dispositivos isolados em maté- ria administrativa Com a expansao da atividade administrativa, sobretudo no ambito social e economico, registra-se a tendéncia paralela de insercdo, nas Constituicoes, de preceitos que antes figuravam em leis sobre matéria administrativa, As Constituicdes contemporaneas demonstram a tealizacao dessa tendéncia, pelo modo mais amplo e profundo com que se ocupam da Administracao Publica A Constituicao brasileira de 1988 alinha-se a essa tendéncia. No Titulo II, denominado “Da organizacao do Estado”, traz 0 Capitulo VIL, intitulado “Da administracdo publica”, com quatro secdes, uma das quais dedicada aos ser- vidores puiblicos. Além dos preceitos contidos nesse capitulo, imimeros dispositivos refe- rentes A matéria administrativa aparecem, de modo difuso, em outras partes do texto constitucional. Assim, por exemplo: no capitulo “Dos direitos e deve- res individuais e coletivos” vem previstos o direito a receber informagoes dos orgaos publicos (art. 5.°, XXXII) e 0 direito de peticao € de obrer certidées (art. 5.°, XXXIV); a fiscalizacao contabil, financeira e orgamentaria dos ‘Tribu: 66 DIREIIO ADMINISTRATI ERNC nais de Contas sobre a auividade da Administracao vem mencionada nos arts. 71-75; o art. 173 € seus $8 1.°, 2° © 3.° trazem preceitos sobre o regime juri- dico das empresas publicas € sociedades de economia mista; itens do regime das concessoes ¢ permissées de servico publica constam do art. 175, paragrafo unico. A Constituigao pitria fornece, entao, bases ao direito administrative & portanto, a atuacdo da Administracao, tracando as diretrizes de um modelo de Administracao. Assim, arrola no caput do art. 37 alguns dos seus principios; estabelece um rol de preceitos sobre dircitos ¢ deveres dos servidores publicos, fixa também preceitos em varias matérias administrativas, como ja se disse: a0 repartir as competéncias entre Unido, Estados ¢ Municipios, também delineia a competéncia administrativa fundamental desses niveis. Hoje, no estudo, pesquisa, interpretacio ¢ aplicacao do direito adminis- trative, torna-se essencial © encadeamento dos seus temas ao sistema cons- titucional patrio, » que leva a necessidade de leitura de toda a Constituicao para conhecer 0 nexo caracterizador da Administracdo no ordenamento geral do Estado. Por outro lado, a atuacdo rotineira da Administracao ¢ um dos elementos reveladores da efetividade das normas constitucionais na vida da coletividade 3.5 Administracao no Estado Federal © Brasil é uma Republica Federativa, formada pela unio indissoluvel dos Estados, Municfpios e Distrito Federal; assim prevé 0 art. 1.° da Constituigao de 1988. Para os fins deste livro, nao serdo estudados neste item os problemas referentes ao federalismo em geral ¢ ao federalismo brasileiro, nem os aspectos conceituais desse tema, visto ser matéria do direito constitucional ¢ da teoria do Estado: Basta ter presente que dai decorre existéncia, na organizacao politico- administrativa do Brasil, de varios niveis de poder politico publico e, por con- seguinte, de varios niveis de Administracao. Cada nivel é dotado de estrutura administrativa propria ¢ de atividade administrativa propria, independentes rntre si Assim a Unido ~ ente politico corresponde a Administracao Federal — organizacao administrativa. A Unido e a Administracao Federal sao encabe- cadas pelo Presidente da Republica, Chefe do Executivo, que é, ao mesmo tempo, autoridade politica ¢ autoridade administrativa A cada Estado da Federacao ~ ente politico ~ corresponde uma Adminis- tracao Fstadual propria ~ organizacio administrativa. O Estado-membro e a Administracao Estadual sao encabecados pelo Governador do Estado, Chefe do Fxecutivo, que €, ao mesmo tempo, autoridade politica ¢ autoridade admi- nistrativa | i i ADMINISTRAGAO PUBLICA ~ NOGOES BASICAS 67 O Distrito Federal ~ ente politico ~ ¢ dotado de uma organizacao admi- nistrativa propria — a Administracdo do Distrito Federal. O Distrito Federal ¢ sua Administracao sao encahecados pelo Governador do Distrito Federal, ao mesmo tempo autoridade politica e administrativa. Em cada Municipio — ente politico — ha uma estrutura administrativa pro- pria, por menor que seja — a Administracdo Municipal. O Prefeito, Chefe do Executivo, comanda a estrutura administrativa ¢ fixa as diretrizes politicas. As atribuicdes administrativas de cada ente decorrem das competéncias distribuidas pela Constituicao Federal (principalmente arts. 20 a 32) Assim, cada um dos entes politicos que integram a Reptiblica Federati- va brasileira é dotado de estrutura administrativa propria, independente das demais. Dentre os desdobramentos da autonomia politica que Thes € conferida pela Constituicao Federal estao a autoadministracao e a autolegislacdo, as quais, combinadas, significam independencia para exercer suas atividades adminis- trativas ¢ legislar nessa materia, no que for atinente a respectiva competéncia. Mas, em matéria administrativa, existem normas de aplicagao comum a todos esses niveis; é o caso dos principios e preceitos sobre Administracao Publica integrantes do capitulo com tal denominacao, pois 0 art. 37, caput, assim o determina. Tais preceitos também incidem sobre as atividades administrati- vas do Legislativo e do Judiciario, conforme prevé o mesmo artigo, ¢ sobre atividades administrativas de quaisquer instituigdes estatais nao enquadradas na estrutura de nenhum dos trés poderes (como, por exemplo, 0 Ministério Publico € os Tribunais de Contas). mbem se aplicam a todas as estruturas administrativas muitas leis fede- rais, editadas pela Unido em virtude da competéncia outorgada pela Consti- tuicdo: € 0 caso da lei de licitagoes e da lei de concessdes, no tocante as sas normas gerais, ¢ o da legislacao sobre desapropriacio. 3.6 Personalidade juridica e Administracao Publica A existencia de uma estrutura administrativa propria em cada ente da Federacao revela uma divisao vertical da Administracao brasileira. Existe, ain- da, uma divi proximo item. io horizontal, no ambito de cada estrutura, como se vera no Para compreender melhor a divisao vertical principalmente a divisto horizontal, ¢ relevante considerar 0 tema da atribuicao de personalidade juri- dica a entes estatais. Deve-se lembrar que, no universo do direito, além das pessoas naturais ou pessoas fisicas, existem as pessoas juridicas, que so sociedade: conjuntos patrimoniais ¢ entidades as quais o ordenamento reconhece 4 con- digao de sujeitos de direitos. Sendo suyjeitos de direitos, as pessoas juridicas associagses, 66 DIRENTO ADMINISTRATIVO MODERNO podem invocar seus direitos coma tais, podem contrair obrigacdes ¢ poder’ figurar como parte em processos jurisdicionais, por exemplo Do direito civil, a concepeao de personalidade juridica passow para 0 direito publico, sebretudo pela doutrina de autores alemaes, em obras edi tadas a partir de meados do seculo XIX. Inicialmente atribuiu-se ao Estado a condicao de pessoa juridica; depois. a outras entidades publicas, Em mui- ios Estados federais, como o Brasil, conferiu-se personalidade juridica aos Estados-membros, ao Distrito Federal ¢ aos Municipios. Com o surgimento das autarquias, empresas publicas, sociedades de economia mista, fundagoes governamentais ¢ outros tipos de entidades, também a estas se deu a condicao de sujeitos de direito por si proprias, aumentando muito o mimero de pessoa juridicas estatais, S © reconhecimento da personalidade juridica a tais entidades, associado a dicotomia setor publico-setor privado, levou a necessidade de especifica- las como pessoas juridicas publicas ou pessoas juridicas privadas, sem que essa divisao, hoje, no Brasil, signifique que todos os entes com personalidade juridica privada integrem o setor privado, O art. 40 do Codigo Civil diz que as pessoas juridicas sio de direito publico e de direito privado. O art. 41, por sua vez, caracteriza como pessoas jurtdicas de direito pablico interno a Uniao, cada um dos Estados, o Distrito Federal, cada um dos Munici pios, as autarquias, inclusive as associacdes publicas (esta tiltima expressao [oi acrescentada pela Lei 11,107, de 06.04.2005 ~ consércios puiblicos). Portanto, Unio, Estados-membros, Distrito Federal ¢ Municipios sao entes politicos € AO mesmo tempo pessoas juridicas de direito publico, cada qual dotado de uma estrutura administrativa propria A outros entes que integram a Administracao Publica 0 ordenamento conferiu a personalidade de direito privado: sao as empresas ptiblicas, socieda- des de economia mista ¢ fundacdes publicas (em geral), segundo especifica o art. 5.°, II, Ife IV, do Dec.-lei 200/67, com a redacao atual. Tais entes. embo- ra integrem a Administracdo Publica, sao pessoas juridicas de direito priva do: juntamente com as autarquias podem ser considerados pessoas juridicas administrativas, desprovidas da condicéio de entes politicos e, portanto, a autonomia politica tipica da Unido, Estados, Distrito Federal e Municipios m 7 Estrutura fundamental da Administracao no Brasil Na organizacdo administrativa brasileira ha uma divisao vertical (que nao significa hierarquia entre os niveis), decorrente da forma federativa. Segundo esse critério, existe a Administracdo Federal, a Administracao Estadual, a Admi- nistracdo do Distrito Federal ea Administracao Municipal No aspecto horizontal, em cada uma dessas Administracdes, quando o grau de compiexidade admitir, reparte-se a Administracdo Publica em Adini- nistracdo direta e Administracao indireta ADMINISTRAGAO PUBLICA ~ NOCOES BASICAS 69 Essa divisdo, com tal terminologia, ingressou no ordenamento brasileiro mediante 0 Dec.-lei 200, de 25.02.1967, conhecido também como Reforma Administrativa. O Dee.-lei 200/67, na ocasiao, visou a sistematizar a estrutura da Administracao Federal e a estabelecer as diretrizes para a reforma adminis- trativa nesse ambito. No art. 4.°, o Dec.-lei 200/67 estabeleceu que a Administracao Federal compreende a Administracdo direta e a Administracao indireta. O texto do Dec.-lei 200/67 recebeu muitas alteracées até a data de hoje, mas essa divisto permaneceu A sistematizagao da estrutura administrativa preconizada pelo Dec.-lei 200/67 se propagou para os niveis estadual e municipal, por si, ¢ tambem em virtude de dispositive do Ato Institucional 8/69, ja revogado, que determinava a observancia dos principios adotados para a esfera federal na reforma admi- nistrativa dos Estados, Distrito Federal e Municipios (com mais de 200 mil habitantes). Na atualidade, essa divisao é mencionada em varios dispositivos da Constituigao Federal, permanecendo em todos os entes federativos. As expresses Administracdo direta e Administracdo indireta ficaram con- solidadas no ordenamento brasileiro, embora tivessem suscitado eriticas em alguns autores, pois do ponto de vista técnico pareceria mais adequado 6 uso dos termos, respectivamente, Administracdo centralizada e Administracdo des- centralizada, por indicarem, de modo mais preciso imediato, o que abran gem. O significado de Administragao direta e Administracao indireta sera de mais facil compreensao se houver o conhecimento prévio de outras nodes, tais como desconcentragdo administrativa, rgaos puiblicos, hierarquia admi- nistrativa e descentralizacao, a serem ex do estudo mais aprofundado da Administracao direta e indireta. aminadas nos préximos itens, antes 3.8 Desconcentracao administrativa Quando se estuda a organizacao administrativa dois termos habitualmen- te se tornam presentes: desconcentracdo e descentralizacdo. Ambos se ligam a uma ideia geral de tansferéncia de atribuicoes de um centro para a periferia O sentido inverso, ou seja, a transferéncia de tarefas da periferia para o centro significa concentracao e centralizacao, No uso comum registra-se utilizacao nao diferenciada dos dois termos; trata-se de uso ndo tecnico dos voeabulos. No uso téenico, sobretudo por autores do direito administrativo, da cién- cia politica e da ciencia da Administracdo, ocorrem disparidades de sentido Tambem bi Ferido por textos legais divergéncias entre o sentido dado pela doutrina ¢ 0 sentido con DIRENTO ADMINISTRATIVO MODERNO © conteudo € a extensao de tais divergencias nao serao aqui examinados Somente sera exposta a ideia nuclear dos dois termos, como nocoes basicas para a compreensao da organizacao administrativa brasileira, Sob tal enfoque, representam formulas organizacionais; indicam © modo pelo qual sao dividi- das as tarelas da Administracao e o tipo de vinculo existente entre os diversos setores que realizam essas tarefas. Existe desconcentracao quando atividades sao distribuidas de um cen- tro para setores perilericos ou de escaloes superiores para escaloes inferiores dentro da mesma entidade ou da mesma pe nte da descentralizacaio, em que se transferem atividades a entes dotados de persona- lidade juridica propria, como se yera no item 3,11), Por exemplo: na Adminis tracao Federal, em tese, todas as atividades da sua competéncia caberiam ao Presidente da Republica: mas ¢ impossivel que uma s6 autoridade realize int meras funcoes; dai, num primeiro momento, haver a divisao dessas funcdes mento direto do Presidente ¢ os ministérios; por as autoridades que encabecam tais 6rgaos, como Secretarias ou Minis. ros, por si ss, nao conseguiriam realizar todas as atividades da responsabili dade do orgao que dirigem; dai, num segundo momento, haver nova divisio. no interior de cada um dos orgaos, ¢ assim por diante. Desse modo, na Unido. a desconcentracao se realiza do Presidente da Republica para seus drgaos de assessoramento direto € Ministérios; ¢, no ambito de cada um desses orgaos a desconcentracao ocorre das autoridades que os encabecam para drgaos de escaldes inferiores. Vé-se, portanto, que a desconcentracao leva a distribuicao de atividades no ambito de uma tinica pessoa juridica, no caso a Uniao soa juridica (diferentem entre os drgaos de assesso sua ve embro, do Dis- O mesmo esquema se reproduz no nivel de cada Estado trito Federal ¢ de cada Municipio A desconcentracao se verifica tanto entre orgdos situados num mesmo local como entre Orgaos geograficamente distantes. Por exemplo: em nivel federal, as delegacias regionais (do trabalho, da educacao) sao resultantes de desconcentracao; em nivel municipal, as Subprefeituras do Municipio de $40 Paulo igualmente decorrem de desconcentracao A distribuicao de atividades mediante desconcentragao implica a per manéncia de vinculos de hierarquia entre 0s orgaos envolvidos. Ou sej desconcentracao ocorre entre Orgios ligados por vinculos de hierarquia, inte- grantes da mesma pessoa juridica ou da mesma entidade. Assim, se existe desconcentracao no ambito de um Ministério, integrante da pessoa juridica publica Unido, ha tambem desconcentracao no ambito interno de uma autar- quia federal, pessoa juridica publica diversa da pessoa juridica Uniao a 3.9 Orgaos ptblicos: conceito e classificagio O amplo rol de atividades que a Administracao Publica deve realizar para cumprir seu papel na vida da socicdade impede que se concentrem na atuacao | | ADMINISTRAGAO PUBLICA ~ NOGOES BASICAS 7 de uma tinica autoridade ou um ttnico setor, Além da inviabilidade material em si, outros fatores levam a necessidade de desconcentra-las: aptidoes téc nicas diferenciadas, modos especializados de execucao, recursos humanos € materiais pertinentes etc, Segundo critérios de especializacao do trabalho ou de divisao do trabalho, 0 amplo rol de atividades ¢ distribuido entre diversos selores ou unidades, denominados drgdos publicos ou orgdos administrative. Orgdos publicos ou orgdos administrativos sao unidades de atuacao, que englobam um conjunto de pessoas ¢ meios materiais ordenados para realizar wna atribuicdo predeterminada no ambito do poder publico. Por exemplo: uma Sect aria Municipal de Educacao € um 6rgao publico municipal formado por um conjunto de servidores ¢ meios materiais, destinado a colocar em pritica as atribuicoes do Municipio no tocante ao ensino. A denominacao “orgao” vem da anatomia, na qual cada parte do corpo humano que realiza uma funcao especifica recebe esse nome; o conjunto de todos os orgaos realizando suas fun¢6es tipicas permite que o corpo humano tenha vida saudavel © termo “orgao”, aplicado a setores da Administracao Publica, € utiliza- do, as vezes, sem precisao técnica, para denominar qualquer parte da Admi- nistracao Publica. Tratando-se da Administracao brasileira, mais adequado € usar o vocabu- lo “oro” para designar unidade de atuacdo integrante de uma pessoa juridi- ca, Exemplo: Ministerio é étgao; uma Delegacia Regional € orgao; uma Secre- taria de Estado é orgao. No ambito de uma autarquia, dotada de personalidade juridica propria, como, por exemplo, numa Universidade estadual, o Departa- mento de Recursos Humanos ¢ um orgao da autarquia © orgao public caracteriza-se, entao, por ser parte de um todo, quer tenha dimensoes amplas (um Ministerio) ou pequenas dimensdes (secao de pessoal de um Ministério). Em virtude da divisio das atividades, cada orgao ¢ dotado de atribuicoes especificas que nao se confundem com as atribuicdes de outros orgaos e que, em principio, somente por ele podem ser exercidas. No direito publico, as atribuicdes de cada orgio ou autoridade recebem o nome de competencia Competéncia significa a aptidao legal conferida a um orgao ou autoridade publicos para realizar determinadas atividades. No desempenho das atividades inerentes a sua competéncia, o orgdo atua em nome da pessoa juridica de que faz parte. Ele proprio nao é dotado de personalidade juridica e, portanto, perante 0 ordenamento juridico, nao se presenta como sujeito de direitos e obrigacdes por si proprio: a atividade do orgdo e seus efeitos no mundo juridico sao imputados a pessoa juridica da qual faz parte, Exempto. 0 Ministerio da Educacao, nao sendo pessoa juridica aiua em nome da pessoa juridica Unido; se o Ministerio da Fducacao celebrar AINISTRATIVO: MODERNO um contrato, os direitos ¢ obrigacoes decorrentes sae imputados & pessoa jurt- dica Uniao © grande numero de orgaos e a diversidade de suas atuacoes levou a dou- tina a buscar classifica-los. As classificacdes variam de autor a autor, como variam os critérios pelos quais se intenta agrupa-los. Nenhuma classificacao € perfeita e exaustiva, mas toda classificacao propicia © exame panoramico da figura juridica que se estuda, facilitando sua percepcao. Conforme o critério da situacao do orgio na escala hierarquica, distin- guem-se os Orgdos superiores € os orgdos subordinados ou inferiores. Quanto ao tipo de ;gdlos com atri buicdes decisorias, orgdos com atribuicoes preparatorias, érgdos com atribuicées executorias. E, ainda, orgdos burocrdticos, que realizam atividades denomina- das “meramente administrativas” (exemplo: recebimento de oficios, papéis requerimentos — seco de expediente), ¢ orgdos tecnicos, cujas atividades gem conhecimento especializado em certa matéria (exemplo: secao de vigilan- cia sanitaria). tividade que realizam, mencionam Segundo o mimero de pessoas que atuam na tomada de decisdes. os orgdos singulares e os orgdos colegiados.

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