Eno PT Ae C= ITO ae LUIS GALIANA y JULIO VINUESA (coords.) TEORIA Y PRACTICA | PARA UNA ~ ORDENACION RACIONAL DEL TERRITORIO AcErVa vinueca Gheenamaxcosa BENAMOCARRACAPITULO 1 DEFINICION Y EVOLUCION DEL CONCEPTO YY DE SU PRACTICA 1A. Justificacién de la Ordenacién del Territorio La preocupacién por el territorio y por los negativos efectos, en términos de ineficiencia ‘econémica, deterioro ambiental o desigualdad social que provoca la evolucién esponta- nea del mismo esté en el origen de esta disciplina. La Ordenacién del Territorio se defi- nirfa asf por la voluntad, expresada desde los poderes pifblicos, de introducit un compo- nente de racionalidad en la disposicién de los elementos que conforman el orden territorial, guiando el sentido de las transformaciones que todo territorio debe inevitablemente expe- timentar, Y ello con el objetivo de evitar o minimizar las consecuencias indeseadas y, por el contrario, favorecer los procesos de puesta en valor del territorio que se estimen mas convenientes a sus potencialidades. La incorporacidn de este componente racional y voluntario a Ia 16gica de los territo- rios, y en especial al control de su evolucién, necesita partir de un conocimiento previoy riguroso de las principales estructuras y procesos territoriales sobre los que s¢ debe actuar. Precisa igualmente definir unos objetivos que expresea una imagen deseada de dicha evo- lucién, que puede limitarse a fijar un marco general de evoluciGn socioeconémica o entrar ‘en eldetalle de la planificaci6n fisica de los elementos a Jos que se confiere un valor estruc- furante, Y, en funcidn de las opciones territoriales manejadas y del grado de conerecién espacial de que se les quiere dotar, plantear unos instrumentos que den forma a esta pro- puesta y establezcan los mecanismos para alcanzarla (planes). ‘AL igual que el urbanismo moderno surgi6 como respuesta al grave deterioro de las condiciones de vida en la ciudad industrial que se experimenta durante el siglo XIx, plan- teando entornos urbanos alternativos, la necesidad de paliar los negativos efectos de los procesos de urbanizacion industrializacién definidos sobre Ambitos regionales Jlevara igualmente a definir una nueva disciplina, el planeamiento regional (regional planning). Ello explica que las primeras manifestaciones de esta politica se desarrollaran preferen- temente en paises de temprana industrializacién y avanzados procesos de urbanizacion (Alemania, Reino Unido, Holanda, Estados Unidos).22 Primera Parte: Aspectos conceptuales Su vinculacién al cuerpo tedrico de la cultura urbanistica levard a una primera for- mulacién de la misma en términos de planificacién fisica 0 espacial. De lo que se trataba era de plantear modelos de organizacidn alternativos sobre dmbitos regionales', defini- dos a partir del establecimiento de unas pautas de localizaci6n dirigidas al sistema de asen- tamientos (de poblacién y de actividades econémicas intensivas) y a su interrelacién mediante las infraestructuras de transporte. De esta forma se aseguraba una més corree- ta distribuciGn espacial de usos y actividades, proponiendo tanto las zonas que debian aco- ger los crecimientos previstos como los ambitos que debian ser dejados al margen de los procesos de urbanizacién, garantizando unos crecimientos del espacio urbanizado con- venientes en tamafio y forma, y preservando los valores y funciones naturales de ese terri- torio que se pretendifa ordenar de manera integral (equilibrio ecolégico, bienestar social, eficiencia econdmica). Paralelamente a esta extensi6n de la regulacién del uso del suelo y de las activida- des sobre Ambitos mas amplios, de acuerdo al cambio de escala que los procesos de urba- nizacién estaban experimentando, se produce una paulatina extensién del campo semén- tico del planeamiento regional, que ira incorporando nuevos significados vinculados a contenidos claramente diferenciados. La conciencia de que los procesos de industriali- zacién y su biisqueda de economfas de aglomeracién no afectaban tinicamente al desor- den en la ciudad-regién, sino que estaban igualmente provocando problemas de dese- quilibrios entre los diferentes territorios de los estados nacionales, conduciré a la eclosién de politicas de distribucién de recursos entre regiones para paliar situaciones de retra~ 80 relativo, Los primeros antecedentes de estas politicas se desarrollan en los pafses anglosajones (EEUU, Reino Unido) como respuesta a las consecuencias territoriales derivadas de la Gran Depresién de 19292, extendiéndose a otros pafses europeos tras ia Segunda Guerra Mundial. La definicin de estrategias de desarrollo econdmico para es0s tertitorios en difictltades quedara igualmente englobada por el mismo término (regional planning) que se empleaba para designar los esquemas de ordenacién de émbi- tos supramunicipales. Asi pues, el origen comiin de los des6rdenes (el proceso de industrializacién) esté en la raiz del doble objetivo asignado a la Ordenacién del Territorio (Carta Europea de Orde- naci6n del Territorio de 1983): el desarrollo equilibrado entre las regiones y Ia solucién de los problemas de orden fisico de la ciudad-region a través de la definicién de una orga- nizaci6n del espacio segtin un principio rector (Bielza, 2002). De manera que tras fa Segun- da Guerra Mundial, el regional planning se vincularé tanto a las politicas de planificacién espacial como a la planificacién del desarrotlo econémico y social. Mientras que en algu- nos paises (Holanda, Alemania) su practica se vinculé principalmente a la ordenacion fisi- ca del suelo mas alla de la citidad, en otros (Reino Unido, Francia, Italia) estar mas rela- cionada con las politicas territoriales de reequilibrio regional abordadas desde los estados nacionales*. Conceptualmente se ha defendido fa oportunidad de unir en una sola actividad la pla- nificacion espacial y la econémica: Una planificacién econdmica sin referencia fisica puede crear problemas inconve- nientes en su repercusidn sobre el espacio geogréfico real; un planeamiento fisico sin vin- culacién alguna con medidas econémicas puede no pasar de ser un hermoso dibujo, © un ejercicio ilusorio sin utilidad (Teran, 1999: 20).Capitulo I: Definicion y evolucién del concepto y de su préctica 23 A pesar de que sélo en contadas ocasiones se ha producido esta vinculacién entre ambas formas de planificacién (la experiencia de la DATAR francesa; el planeamiento regional y urbano britdnico en el decenio de 1940), lo cierto es que la formulacién de esta politica nunca ha abandonado estos dos componentes. BI sentido actual de su préctica parte de su entendimiento como una politica espacial, de planificacién fisica referida a los elementos tertitoriales con capacidad estructurante sobre Ambitos de escala intermedia (el orden territorial’), pero incorporando de manera implicita o explicita una estrategia de desarrollo socioecondmico para ese émbito. La evolucién de la manera de entender la practica de esta funci6n péblica discurre igualmente en paralelo con la propia reelaboracién del concepto de territorio, cuya con- sideracién global ¢ integrada pasa a ser el asunto central de esta politica, supetando las aproximaciones parciales que desde el urbanismo se realizaban para dar solucién al pro- blema del crecimiento de las ciudades. Las primeras realizaciones que podemos asimilar a una verdadera préctica de Orde- naci6n territorial (1920:1930) consistieron en plantear el desarrollo urbano desde una perspectiva territorial, lo cual implicaba no solamente ampliar el Ambito espacial sujeto a ordenaci6n, sino también Ja consideraci6n integrada de los elementos ambientales y fun- cionales (econémicos y sociales) que conformaban ese territorio. El entendimiento del territorio que subyacia en estas aproximaciones era el de un soporte natural que consti- tufa el escenario de los procesos de ocupacién humana; en definitiva de una realidad fisi a y preexistente sobre la que actuaban los agentes sociales. Cuando el drea de referencia espacial pasa de los Ambitos de escala intermedia (regionales o subregionales) a otros de mayor entidad superficial (nacionales), este entendimiento marcadamente ambiental deja paso a un entendimiento mas abstracto y geométrico. La consideracién espacial del territorio (entidad abstracta de cardcter absoluto), necesaria para el establecimiento de formulaciones teéricas de cardcter gene- ralen el seno de las ciencias sociales, irrumpe con fuerza tras la Segunda Guerra Mun- dial en la planificacién territorial. Este enunciado geométrico convive sin apenas rela- cin con la consideracién del territorio tinicamente referida a su contenido natural (tertitorio = naturaleza), expresin de complejos biofisicos ajenos al hombre, inter- pretado bsicamente en términos ambientalistas: el hombre modificador del medio natural, degradéndolo. Estas aproximaciones en las que el tertitorio es contemplado como una realidad dada y diferente a la sociedad presente en él (territorio fisico) daran paso a un entendimiento mas complejo del mismo, en el que la configuracién y caracter de los diferentes tetrito- rios surge como resultado de las interrelaciones entre sociedad y naturaleza en el marco de un proceso hist6rico (territorio construccidn). Ello supone una recuperacién de la importancia del espacio (los fenémenos son diferentes en cada lugar). También conlleva tuna redefinicién de las claves analiticas para interpretarlo, en las que se debe hacer inter- venir no solamente a los factores y procesos referidos al funcionamiento del medio natu- ral, sino también a los fenémenos ligados a la evolucién de la organizacién social. Segtin este entendimiento, e! territorio, siguiendo a Raffestin, “es generado a partir del espacio y es el resultado de a acci6n de los distintos agentes, desde el estado al indi- viduo, pasando por todas las organizaciones pequefias o grandes. En la apropiacién y transformacién del espacio, los distintos agentes lo texritorializan” o, dicho de otra mane- ra, producen o transforman el territotio.24 Primera Parte: Aspectos conceptuales Es este nuevo tertitorio el elemento bésico de la Ordenacién del Territorio o activi- dad social que trata de incorporar racionalidad a la transformacién del espacio, contan- do con todos y cada uno de los agentes que intervienen en su “territorializacién”. Sobre esta idea se ha producido un amplio consenso, aunque evidentemente no es totalmente compartida la necesidad que justifica su existencia. Desde ciertas posturas, se critica la necesidad de introducir un componente politico en la regulacién de fa utilizacién del terri- torio, por lo que supone de interferir en los mecanismos det mercado, suficientemente capaces y més eficaces para introducir racionalidad en la ldgica de los territorios. Desde otras perspectivas se duda de la posibilidad de este ejercicio planificador, ante la incapa- cidad por controlar y anticipar normativamente ese orden territorial (véase apartado 3.1). Un ejemplo del frecuente escepticismo sobre la practica planificadora del territorio apa- rece én Santamera (1996), cuando se pregunta: “;Puede el urbanismo regional, fa planifi- cacién territorial, la planificacién del desarrollo regional, elevarse en una sintesis global, Ilé- mese ésta ordenacién del territorio o como sea, o es ésta una pretensién de locos y chiflados, que aspiran a ser como dios que todo lo comprenden y pretenden controlarlo y ordenarlo todo, desde el medio natural a la agricultura, desde la divisién internacional del trabajo has- ta dictar las politicas del comercio mundial, o las politicas de asilo o de inmigracién?”. ‘Todo ello abunda en el sentimiento de crisis, de proceso de continua redefinicién y cambio que caracteriza a esta disciplina. A continuacién se hace un repaso de algunos de estos intentos. 1.2. Los intentos de definicion Quizés la conceptualizacién mds completa y que mejor sintetiza esta actividad es la que aporta la Carta Europea de Ordenacién del Territorio (20 de mayo de 1983) cuando dice: 10, La ordenacién del territorio es la expresi6n espacial de la politica econémica, social, cultural y ecolégica de toda la sociedad. 11, Es, a la vez, una disciplina cientifica, una técnica administrativa y politica, concebida comio una aproximacién interdisciplinar y global, tendente a un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacién fisica del espacio guiada por una concepcién directriz. 12, Encuentra su expresi6n politica en los niveles local, regional, nacional y europeo. 13, La ordenacién del territorio debe ser democrética, global, funcional y prospectiva:” ~ Democrética porque debe garantizar la participaci6n de toda la poblacién y de sus representantes politicos a lo largo de todo el proceso. ~ Global porque debe considerar todos los factores que pueden influir en Ia orga- nizacién del espacio y debe coordinar todas las politicas sectoriales. ~ Funcional porque debe considerar aspectos relacionados con valores, intereses, relaciones por encima de las fronteras administrativas y territoriales. — Prospectiva porque ha de tratar de adelantarse a los acontecimientos, ha de pro- curar conocerlos o preverlos antes de que se produzcan 18. La ordenacién del territorio como accién, como actuacién, se encuentra limitada por ‘una gran multitud de decisiones individuales, las fuerzas lel mercado, la diserecio- nalidad de las administraciones, y en general por la confrontaci6n de intereses que se producen en el territorio y entre territorios.Capitulo 1: Definicién y evolucién del concepto y desu préctica 2S La Carta subraya la idea de complejidad que subyace en esta funeién pablica, impo- sible de reducir a un conjunto de instrumentos legales especfficos para controlar el orden territorial. Es la idea defendida por Fernando de Teran (1984) cuando define la Ordena- cién del Territorio como “una respuesta a unos problemas de ocupacién y de utilizacion del espacio en relacidn con él uso y distribucién de los recursos disponibles, con Ja inten- cidn de corregir aquelios problemas y de optimizar racionalmente ese uso y esa distribu- cidn de recursos” y afiade que “la ordenacién del territorio es una actividad mucho més Stica y politica que cientifica y técnica”. Interesa destacar esta referencia al cardcter polftico de Ja planificacién territorial y urbanistica, En realidad seria mas justo sefialar que la planificacién es una forma de hacer politica. ‘Gomez Orea (1994), partiendo igualmente de la Carta, insiste en la superacién de los planteamientos localistas como uno de sus elementos caracterizadores: “Conceptualmente Ja ordenacién el territorio es la proyeccién en el espacio de las politicas social, cultural, ambiental y econémica de una sociedad... la ordenacién del territorio, cuyo origen res- ponde a un intento de integrar la planificacién socioeconémica con la fisica, procura la consecucién de la estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la politica econdmica, social, cultural y ambiental de la sociedad. Trata de superar la par- cialidad del enfoque tematico en la planificacién sectorial y la reducida escala espacial en el planeamiento municipal”. Es especialmente ilustrativo observar también cémo se conceptualiza desde los tex- tos legales. A titulo de ejemplo, la Ley de Ordenacién Territorial de la Comunidad de Madrid (1984), en su articulo 2, dice: “... se entiende por ordenacidn del territorio el con- junto de criterios expresamente formulados, normas y programas que orienten y regulen Jas actuaciones y procesos de asentamiento sobre el territorio de la Comunidad de Madrid”, y la Ley de Medidas de Polftica Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid (1995), con una visin més global y atenta al medio natural, en su articulo 13, explica que: “La Ordenacién del Territorio es una funcién piiblica de gobierno del territorio para la organizaciOn racional y equilibrada de su utilizacién y, en general, de los recursos natu- rales que propicien la cohesion e integracién social de la Comunidad de Madrid. Tiene ‘como objetivos principales: a) La més idénea articulaciéa territorial y urbana, interna y con el resto de Espaiia de la Comunidad de Madrid. b) La disposicién de actividades y usos sobre ef territorio que optimice las condiciones de vida en colectividad y armonice el desarrollo econémico-social con el medio ambiente en general, la preservacién de la naturaleza y la proteccién del patrimonio artistico y cultural”. Ademiés de al caracter, los ejercicios de definicién han prestando especial atencién igualmente a los contenidos. El origen de la Ordenacién del Territorio directamente vincu- Jado a la cultura urban{stica, dando inicio al tratamiento de la urbanizacién a escala regio- nal y a la consideracién de la region como ambito adecuado para el tratamiento de las entidades urbanas, esta detrds de las palabras de Luis Racionero (1978), cuando sefiala que “asf como la arquitectura es la ordenacién del espacio interno, el urbanismo es la ‘ordenaci6n del espacio externo. Hoy dia para ordenar el espacio externo dentro de la ciu- dad, es necesario, ademés, ordenar las ciudades en el espacio. En esto consiste la Orde- nacién del Territorio. Aunque el planeamiento territorial comprenda otros elementos infraestructurales y ecoldgicos, las ciudades son el elemento principal que estructura el territorio”. En ellas, la consideracién de Ja estructura urbana (red de ciudades) como uno26 Primera Parte: Aspectos conceptuales de los elementos clave para introducir orden en el espacio supone igualmente un enten- dimiento funcional del espacio, polarizado y organizado por las ciudades. Para Saenz de Buruaga (1969), “la Ordenacién del territorio es el estudio interdisci- plinario y prospectivo de la transformacién dptima del espacio regional y de la distribu- cién de esta transformaci6n y de la poblacién total entre micleos urbanos con funciones y jerarquias diferentes con vistas a su integracién en dreas supranacionales”, Intentos de definicién que muestran cémo, mientras que el urbanismo est definiti- vamente asentado como la planificaci6n de estructuras locales y usos del suelo, con cardc- ter de funcién publica, de tipo municipal, no sucede lo mismo en lo que se refiere a la Ordenaci6n del Territorio. La ampliaci6n de contenidos del planeamiento regional, ante la percepcién del pro- blema de los desequilibrios regionales y territoriales y la biésqueda de una mayor cohe- sidn interna que favoreciese ef funcionamiento unitario de los territorios, hace que Emi- lio Murcia (1978) la definiese como una practica social destinada a hacer frente a los problemas planteados por una ocupacién y un uso desordenado del espacio, motivados Por las condiciones én que se han Ievado a cabo los procesos de industrializaci6n y urba- nizaci6n. Asi, su objeto ha de ser el de orientar unas acciones que hagan mas racional el uso del espacio terrestre. La vineulacién con la planificacién econdémica se concretaria en la necesidad de otorgar referencias espaciales a la misma, desde el convencimiento de una capacidad de intervencién dirigida a corregir procesos y dindmicas territoriales espontaneas. Una conceptualizacién también muy contextualizada por el dinamismo del desarro- lo econdmico y de la urbanizacisn en Espaita es la de Ridruejo (1983), que define la orde- nacién del territorio como “el acto de referir una estrategia socioeconémica a un espacio geogréfico o territorio” para continuar seftalando que “las operaciones de ordenacion del territorio... se formulan sin excepcién a partir del reconocimiento de un problema con- creto; y naturalmente del convencimiento de que dicho problema es inseparable de su componente espacial territorial” Sise hace una esquematica revision retrospectiva de la actividad planificadora, podria decirse que es después de fa Segunda Guerra Mundial cuando los gobiernos comienzan a aplicar medidas, con objeto sobre todo de corregir las tendencias de centralizaciGn ylo de concentracién que normalmente acompaiian a los procesos de urbanizacién, Entre 1950 y mediados de los setenta se intenta sobre todo evitar el crecimiento de las grandes ciudades que “esquilman” al resto del territorio. La planificacién se inspira en algunas teorias que ven al sistema urbano como protagonista del desarrollo y que propugnan cre- ar un sistema de ciudades adecuadamente jerarquizado y distribuido por el territorio, lo cual se materializa en politicas de descentralizacién y de difusién del desarrollo, que palien los desequilibrios regionales y territoriales que el proceso de desarrollo estaba generan- do. No existe por entonces preocupacién por la defensa y conservacién del medio natu- ral, El interés se centra en el desarrollo y, s6lo posteriormente, en que éste no genere mayores desequilibrios. De acuerdo con estos planteamientos, la Ley del Suelo de 1956 en su articulo 7 decia: “El Plan Nacional de urbanismo configuraré las grandes directrices de la organizacin urbanfstica del territorio espafiol, en funcién de las conveniencias de la ordenacién social y econémica, para el mayor bienestar de la poblacién”. Este articulo no se modifica en el texto reformado de 1976.Capitulo 1: Definicion y evolucién del concepto y de su préctica 27 Cabe recordar aqui cémo, en los ditimos tiempos, la teorfa de la Ordenacién del Territorio ha incorporado un elemento nuevo a su propia finalidad basica de correc- cién de los desequilibrios territoriales, logrando establecer una valoracién genérica sobre las caracteristicas del territorio deseado. Inicialmente, el objetivo de equilibrio territorial conectaba con la consecucidn de un nivel de vida adecuado para todos los ciudadanos; sé trataba de un objetivo cuantitativo. La irrupcién de la problematica ecoldgica en los afios setenta, con la generalizada adopcién de politicas puiblicas de proteccién del medio ambiente, ha determinado una importante evolucién en el con- cepto de nivel de vida, que se ha transformado en calidad del marco de vida. Esa cali- dad de vida, con sus exigencias econdmicas, sociales, culturales y especialmente ambien- tales 0 ecoldégicas, caracteriza ahora el modelo de territorio cuyos desequilibrios se pretende corregir. Las crisis econémicas de los afios setenta supusieron una importante inflexidn en el proceso planificador. A partir del primer Informe del Club de Roma la idea del creci- miento cero y de que los recursos son limitados abre una nueva panordmica, Desde los objetivos en torno a explotacién eficaz de los recursos 0 la ocupacién de areas virgenes, el pensamiento territorial se va orientando no tanto hacia el crecimiento como al equili- brio, y toma fuerza el reconocimiento de la necesidad ética y econdmica de corsegir los desequilibrios territoriales que ha causado el propio desarrollo. Se va incorporando ade- amas, sobre todo en la planificacién urbantstica, la idea de calidad del espacio urbano, basi- camente medida mediante indicadores de dotaciones y accesibilidad. Los aspectos que hacen referencia a la estructura social ganan posiciones con respecto a la anterior exclu- sividad de los pardmetros de eficiencia econémica. Segdin Fernéndez Cavada (1984) “la ordenacién del territorio constituye en el marco de Jos principios deciarativos de la Constitucién de 1978 uno de tos problemas mas impor- tantes con que se enfrenta et Estado y las Comunidades Auténomas”’, en su opinién en. Espafia se habfa pasado ya del modelo desarrollista a otro en el que priman los aspectos cualitativos. Es importante tener siempre presente el carécter de territorialidad e incorporar la idea de jurisdicci6n tras la que hay unos poderes ptiblicos que promueven y deben con- trolar la aceién planificadora, pero es también muy importante remarcar que los limites territoriales no permiten ignorar los posibles efectos externos. Por su parte, Emilio Larrodera (1984) enriquece el concepto sin salirse de la misma linea de pensamiento. Ve la ordenacién del territorio como un “conjunto de acciones esen- cialmente de caracter ptiblico dirigidas a conseguir, en un territorio definido, la optima. utilizacién de sus propios recursos y de los recursos ajenos que le sean atribuidos, para que su poblacién pueda desarrollar plenamente sus actividades, en forma equilibrada con su propio marco natural y ambiental, asi como con otros territorios integrados en unida- des solidarias de ambito superior”. La multipticacién de iniciativas que dan forma al espacio, que lo territorializan, segiin légicas de intervencion diferentes, parciales o sectoriales, y la necesidad de una vision global e integradora justifican esta disciplina desde la necesidad de 1a coordina- cidn. Poniendo el énfasis en estos aspectos, Roccatagliata (199) dice que “Organizar él territorio no es otra cosa que materializar, en el espacio geografico, los objetivos per- manentes de la nacidn” y afiade que la ordenacién del territorio debe ser entendida como una politica de coordinacion y concertacién entre el sector ptiblico y el privado,28 Primera Parte: Aspectos conceptuales con las asociaciones intermedias, con los organismos que definen las politicas secto- riales y con las diferentes jurisdicciones a nivel territorial: “La ordenacién del territo- rio es una experiencia compartida entre el gobierno nacional, {as provincias y los gobier- nos locales” A pesar del referente de la Carta Europea de Ordenacién del Territorio (1983), comtinmente admitido implicita o explicitamente por todas las CCAA, y de su defi cidn de ordenacién del territorio, ya transcrita, del andlisis de las eyes autonémicas no se desprende un perfil unitario e inequivoco de la tal actividad planificadora (Chi ca y Santos, 1999). En cualquier caso, a partir de los instrumentos de planificacién has ta ahora elaborados sf que puede sefialarse el progresivo afianzamiento de una practi: ca comtin. Ein este sentido, la identificacién de usos y estructuras territoriales en las escalas espaciales medias, su propuesta como objetivos y su realizacidn planificada por entes politico-administrativos regionales o comarcales, son el denominador comin de la mayor parte de las politicas e instrumentos de ordenacién del territorio en Espaiia (Zoido, 1995). 1.3. La configuracién actual de su préctica La dificultad para llegar a una definicién clara, precisa y ampliamente compartida de lo qué se entiende por Ordenacién del Territorio viene motivada en buena medida por dos asuntos de diferente orden: por un lado, por la manera de aproximarnos a la misma, segiin privilegiemnos objetivos o instrumentos; y por otro, por el diferente entendimiento que de ella se ha tenido, tanto a lo largo de su evolucién histérica como en funcién de sus inter- pretaciones nacionales, En efecto, mientras que algunas aproximaciones han pretendido definir y delimi- tar sus contenidos en funcidn de los objetivos pretendidos (equilibrio regional, buen orden de los elementos del territorio, eficiencia funcional), de manera que la Orde- naci6n del Territorio constituirfa la politica tendente a la consecucién de esos fines de acuerdo a las preocupaciones del momento, en otros intentos se ha dado més peso a Jos instrumentos utilizados para poner en marcha y desarrollar dicha politica (planifi- cacién, programacién, participacién), de forma que la Ordenacién pasaba a ser en bue- na medida el resultado de su ejercicio practico. Por otro lado, tanto unos (los fines) como otros (los medios para alcanzar dichos fines), incluso la interpretacién de los procesos territoriales objeto de preocupacién y de intervenci6n, han ido evolucionando alo largo del tiempo, presentando igualmente muy diversas formas en su entendi- miento en los diferentes paises que han concluido sobre la necesidad de su puesta en practica y que en consecuencia han desarrollado una politica expresa y diferenciada en este sentido. No se debe buscar por tanto la definicién de un esquema reproducible en cualquier tesritorio y circunstancia; es necesario, por todo ello, asumir la complejidad ¢ incerti- dumbre que se deriva de su dimensién politica y democratica (con la definicién de unos objetivos sujetos a diferentes opciones en un proceso negociado), de la diferente forma que adoptan los instrumentos y los procedimientos para su puesta en practica y también de los cambiantes estados de la cuestién sobre la interpretacidn de la realidad territorial objeto de ordenacién.Capitulo I: Definicién y evolucién det concepto y desu prictica 29 13.1. La triple dimension de la Ordenacién del Territorio: politica, administrativa y técnica La Carta Europea de 1983 proponfa una caracterizacién de la Ordenacién del territorio. a partir de esta maltiple dimensién, en un texto que expresaba con claridad las nuevas preocupaciones y prioridades sobre el papel que la actuacién ptiblica debia tener en la misma, pero que no alcanzaba a definirla de una manera expresa y clara, Sin embargo, y a pesar de esta dificultad de definicién, este documento ha constituido un referente amplia- mente utilizado en la implantacién y consolidacién de la competencia de Ordenacién terri- torial en Espafia por parte de las Comunidades Autonomas, inspitando una buena parte de [a legislacién regional sobre la materia. Es, por tanto, un texto cuyo planteamiento y desarrollo puede ser titil para precisar Ia interpretacién dada a esta politica en Espaiia desde los aiios ochenta. A partir del texto, y de su interpretacién, la Ordenacin es presentada como una fun- cin publica expresa y diferenciada. Su dimensién politica se concretarfa en definir el papel que debe tener la acci6n ptiblica en la configuracién del territorio, y a través de qué orien- taciones. Corresponderia a la politica de Ordenacién del Tetritorio, en consecuencia, la for- malizacién de este proyecto territorial y el impulso de su puesta en practica. Una formali- zacidn que resulta de combinar dos tipos de planteamientos, estratégicos y normativos: 4a) Estratégicos: en los que se formularfan, en términos de declaracién programética, Jas grandes opciones de futuro para el desarrollo de un determinado tertitorio, abordando solo de manera secundaria la traduecién espacial de ellas derivadas. b) Normativos: en los que se pondria el énfasis en Ia fijacion de criterios de tocaliza- cidn concretos y referidos a los principales elementos configuradores del territo- rio (asentamientos, infraestructuras, y muy especialmente, la ordenacién de los usos del suelo). La modulacién en cémo se combinan estos dos tipos de planteamientos es variable, tanto a lo largo del tiempo (con momentos donde la aproximacion estratégica ha sido cla- ramente predominante y otros en los que la Ordenacién territorial se ha limitado a una mera ordenacién de los usos del suelo) como en funcién de la escala sobre la que se plan- tee el ejercicio de Ordenacién. Como norma general, cuanto mayor sea el espacio objeto de atencién, la formulacién del proyecto territorial adoptaré una aproximacién més estra~ tégica, definiendo las grandes Iineas de accion y con un contenido normative y vinculante limitado 0 inexistente. Por el contrario, cuando se trata de actuar sobre territorios més limi tados, los criterios territoriales que se desprenden del ejercicio de Ordenacién puede alcan- zat un grado de vinculacién mucho mayor, con una notmativa de obligado cumplimiento por particulares 0 administraciones (ayuntamiientos, por ejemplo) clara y precisa. Esto nos Ileva a tratar el tema de las diferentes escalas territoriales en las que se pro- yecta y define la politica de Ordenaci6n del tesritorio, un asunto estrechamente ligado a su dimension politica. Aunque la Constitucién Espafiola determina con claridad la com- petencia regional (de Jas Comunidades AutGnomas) sobre la materia (véase cap. 2), en sintonia con lo que ocurre en la mayor parte de los pafses europeos de nuestro entorno, ello no significa que otras instancias de poder no planteen y manejen criterios territoria- les en sus politicas, ya sea de una manera expresa o implicita.30 Primera Parte: Aspectos conceptuates En este sentido, y en primer lugar, debe destacarse cémo la planificacién territorial incorpora de una manera inequfvoca y cada vez.con ms fuerza una dimension europea, Si bien no existe una politica de Ja Uniéa Europea de Ordenacién del Territorio que pueda ser definida como tal (como pueda ser la agricola 6 la de medio ambiente), desde Europa no faltan reflexiones y formulaciones acerca de las pautas de desarrollo del territorio euro- peo (Estrategia Tertitorial Europea, 1999; European Spatial Planning Observation Net- work -ESPON-) que se convierten en referentes fundamentales para las regiones en la for- mulacién de su modelo territorial (véase cap. 10). Las regiones europeas han aceptado en buena medida un discurso, tal y como aparece explicitamente en sus planes y legislaciones, que traduce la influencia y fortaleza de una nueva cultura territorial basada en tres pilares: a) Una dimensidn geopolitica: la necesidad de un desarrollo que incorpore los prin- cipios de equilibrio y equidad entre las regiones. 4) Un componente funcional: la interpretacisn del espacio europeo como un espacio de flujos y nodos, en el que se verifica un proceso de competitividad entre terri- torios, En e8té proceso, los lugares (regiones, ciudades) deben definir su situacién en el espacio europeo, y plantear un orden territorial més eficiente partiendo del respeto a sus elementos de identidad (patrimonio natural y cultural), claves tam- bién para alcanzar una mayor calidad ambiental y de vida. ©) Lanecesaria bisqueda de nuevas formas de cooperacién, tanto institucional como con el conjunto de la sociedad, para definir estrategias espaciales de desarrollo territorial posibles de alcanzar. La Estrategia Territorial Europea como referente: la politica de desarrollo territorial y su desarrollo a escala regional (Ley 4/2004 de la Comunidad Valenciana) Los estados miembros de la Uni6n Europea, con ia adopcién de la Estrategia Territo- rial Europea, han acordado unos modelos y objetivos territoriales comunes para el futuro desarrollo, Las potiticas de desarrollo territorial pretenden conseguir un desarrollo equili- brado y sostenible del territorio europeo. Para ello se establecen unos objetivos comunes que deben alcanzarse por igual en todas las regiones de la Unién Europea. La Comunidad Valenciana asume el reto de definir su propia estrategia territorial de acuerdo con los obje~ tivos comunitarios de procurar la cohesién social y econémica, la conservacién de los recur- sos naturales y del patrimonio cultural, y la competitividad més equilibrada de su tertitorio. () Tal y como establece ia Estrategia Territorial Europea, se crean nuevas formas de cola- boracién institucional con el fin de contribuir a que, en el futuro, las distintas politicas sec- toriales que afectan a un mismo territorio, que hasta ahora actuaban de forma préctica- mente independiente, formen parte de una actuacién integrada coherente con las claves de Ia Estrategia Territorial de ia Comunidad Valenciana. Ademés, es necesario, para el logro de los objetivos sefialados, no s6lo la cooperacién activa de las politicas sectoriales sino también la cooperacién entre Jos municipios de la Comunidad Valenciana, con el fin de poner los objetivos de la planificacién territorial estratégica al alcance de los ciudada- 10s, asi como de dar cumplimiento a los principios de participacién y de subsidiariedad.Capitulo 1: Definicién y evolucién del concepto y de su préctica 31 La Unién Europea cumple, por tanto, una funcidn estratégica, influyendo directa- mente en la formulacién de los discursos politicos que se desarrollaran en los dmbitos nacionales y, fandamentalmente, regionales; y no sdlo en Espafia, también en otros paf- ses, como por ejemplo ha sucedido recientemente en el Reino Unido con la formulacion de los nuevos esquemas regionales (Regional Development Strategies). Porque, en efec- to, la prdctica de la planificacién territorial se polariza y circunscribe cada vez més a estas dos escalas: la europea (con este componente estratégico) y la regional, donde ademas de esta dimensién debe verificarse su componente mas normativa. Esta preeminencia en el contexto europeo del Ambito regional como escala preferente para la planificacién espacial expresa una pérdida de protagonismo de fos estados naciona- les en la definicién de esta politica, lo que se explica por dos motivos principales: por un lado porque han cedido su capacidad de definir y articular un discurso estratégico sobre el futu- to de sus territorios hacia el Ambito comunitario, como se ha visto, al tiempo que el ejercicio de la funcién publica propiamente dicha, con sus componentes legistativos y de gestién, se ha descentralizado hacia esas instancias regionales, Resultado de todo ello es la carencia de un marco territorial de referencia expresado explicitamente que dé soporte y aporte cohe- rencia a todo un conjunto de decisiones de fuerte incidencia territorial (politica de infraes- tructuras de transporte, politica hidrolégica) que se definen y plantean en Ia escala nacional. Porque como ya se ha sefialado, es en el ambito de las regiones donde se desarrolla plenamente esta funcién pablica expresa y diferenciada que surge de la necesidad de otor- gar coherencia territorial a las multiples iniciativas de la Administracién, y es necesario hacerlo ademas de una manera global, de acuerdo a unos objetivos y unos criterios de localizacién explicitamente formulados. Esta voluntad politica parte de unos presupues- tos basicos, cominmente aceptados: a) Avanzar hacia un equilibrio regional como garantia de cobesi6n, planteando las acciones correctoras que tiendan a igualar las condiciones de vida de los habitan- tes de los diferentes émbitos (urbanos y rurales). b) Propiciar un uso més racional de los recursos ~entte ellos el propio territorio, inter- viniendo en la distribucién espacial de las actividades de acuerdo con las poten- cialidades de cada zona. ¢) Conservar el patrimonio natural y cultural, componentes esenciales de la calidad de vida y de fa competitividad de los territorios. Esta voluntad politica puede adoptar una expresidn formal claramente definida: es Jo que se denominaria modelo territorial, capaz de expresar sintéticamente el proyecto de futuro para la regi6n, atendiendo principal pero no exclusivamente a su traduccién espacial, mediante la definicién de los principales elementos estructurantes que configu- ran su territorio (el sistema de asentamientos, el de espacios libres y las infraestructuras que articulan la regidn internamente y con el exterior), en un proceso politico piiblico y debatido. En otras ocasiones este proyecto no alcanza un grado de definicién formal tan acabado, limiténdose a una vision estratégica del desarrollo de ese territorio pero con escasas referencias espaciales. La necesidad de dar impulso a este proceso supone plantear una organizacién admi- nistrativa encargada de tal funcidn, de acuerdo a unos grandes principios de accion que dirijan su actuacién:32 Primera Parte: Aspectos conceptuales @) Racionalicad: las actuaciones terrtoriales deben apoyarse en unos objetivos expt citamente formulados y en una valoracion de sus consecuencias, ©) Planificacion: los objetivos deben ser priorizados, estableciendo ademds las medi- das que deben adoptarse para su desarrollo. © Cooperacién interadministrativa: necesaria para concertar las actuaciones con inci- dencia territorial que permitan aleanzar plenamente los objetivos. El gobierno det territorio desde la perspectiva ptiblica (Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacién del Tertitotio y de la Actividad Urbanistica de Castilla-La Mancha. Vigente hasta el 8 de febrero de 2005) ‘Como tiene declarado el Tribunal Constitucional, el gobierno del territorio exige una Politica, con entera independencia de la pluralidad de competencias que deban contribuir a hacer ésta posible. El gobierno del tertitorio se traduce, pues y desde la perspectiva de la dinamica de los poderes piblicos, en una nica funcidn, por més que el desarrollo de Esta exija intervenciones desde perspectivas distntas, mas estratégicas y organizatives unas Yims concretas y de directa y detallada regulacion e intervencion otras, (..) ‘La imtegracién resultante de esta amplia consideracién se obtiene mediante la utiliza- Cién de dos tipos de instrurnentos: la planificacién horizontal del espacio, encargada de la cohonestacion de los distintos intereses en la utilizaci6n del mismo, y la vertical y sect, tial, encargada de organizar y re(lejar las concretas operaciones de transformacién y uso del tettitorio. (...) Fn algunos casos se ha llegado a establecer en ta propia presidencia de los gobiernos £sia Tesponsabitidad de iniciativa, direccién y control, lo que garantizaria su independencia Yssituarfa la Ordenaci6n del Territorio en una posicién de fortaleza politica, muy conve- niente para ejercer sus labores de coordinacién. Sin embargo lo més frecuente es su inte. graci6n en un departamento sectorial (Consejeria, en el caso espaiiol) junto con otras {unciones piblicas (habitualmente Obras piiblicas o Medio ambiente). Esto hace que la cia territorial (medio ambiente, patrimonio, obras publicas, urbanismo, etc,). Se plantea asf un serio problema: las dificiles relaciones de la Ordenacién del territorio con las poli- ticas sectoriales y con el urbanismo en su intento de plantear un proceso de gestién coor- dinada de las actuaciones de las administraciones ptiblicas hacia la consecucidn de unos objetivos (véase apartado 2.1). La consideracién de la Ordenacién del Territorio como un saber técnico-cientifico no puede separarse de su dimensién Politico-administrativa, La reflexion tedrica, los pro- Bresos metodolégicos, la incorporacién de nuevos paradigmas para la interpretacion del orden territorial 0 el disefio de nuevos instrumentos de intervencidn estan dizectamente implicados en la propia evolucién de esta politica y de su ejercicio, ala que informan en su definicidn y a la que deben dar forma a través de sus instrumentos, La figura del pla- |Capitulo I: Definicion y evolucién del concepto y de su préctica 33 nificador ba ido evotucionando en consecuencia: de técnico cuya opinién experta debia ser ejecutada en el marco de Ia accién politica (aproximacién tecnocrética a la Ordena~ cién del Territorio) a técnico que debe aportar conocimiento sobre el territotio y posibi- lidades de acci6n sobre el mismo para que los responsables politicos puedan tomar sus decisiones con un mayor rigor (aproximacién demoeratica). Esta aportacién de conoci- miento experto se ha realizado, y debe producirse de manera necesaria, desde diferentes disciplinas y saberes técnicos: geografia, sociologia, economia, ingenieria, urbanismo, dere- cho, etc., y adecudndose a los grandes principios de intervencidn sobre el tertitorio defi- nidos en la esfera polftica. ‘Su contribucién principal, el mayor protagonismo de este conocimiento experto, se produce en la faceta normativa y més formal de la Ordenaci6n, la que atiende a cuestio- nes tales como una mas racional y estética distribucidn de los usos del suelo, una mas sen- sata utilizacién de los recursos, una correcta distribucién de los equipamientos, etc. Asun- tos todos ellos que deben basarse en un conocitniento profundo y directo del territorio para asegurar, o al mengs plantear sobre bases mds firmes, la eficiencia fisica, social y eco- némica del nuevo orden territorial. No quiere decir esto que la aproximacién.estratégica, y su definicién de las grandes Iineas de actuacién para conseguir ciertos objetivos de desarrollo territorial, no necesite se apoye en las aportaciones cientificas para el andlisis y diagnéstico sobre las tenden- cias y procesos territoriales, sobre sus consecuencias y sobre las formulas que pueden uti- lizarse para actuar sobre ellas. Pero evidentemente, es en estas declaraciones de inten- ciones cuando la Ordenacién adopta un lenguaje y una definicién mas politica que técnica, 1.3.2. Los grandes principios en la intervencibn sobre el territorio: zonificacion, redistribucion, gestion estratégica Los grandes principios de intervencién sobre el territorio estan condicionados en primer lugar por la propia capacidad de desarrollo de esta funci6n ptiblica, que ha sido muy varia- ble a lo largo del tiempo. Evidentemente, no son comparables las posibilidades de inter- vyencién que puede alcanzar una agrupacién voluntaria de municipios o de ciudades para definir un proyecto comtin de territorio (como sucedia en los planes regionates del Rei no Unido o Alemania en fos aftos 30), al poder que llegaron a poseer las grandes agen: cias estatales europeas en los afios 60 (como la DATAR francesa). Mientras que en el pri: mer caso la Ordenacién del territorio se concretaba en la elaboracién de esquemas indicativos, con una somera zonificacién del territorio que sirviera de marco orientador a los procesos de desarrollo locales, en el segundo caso se asiste a la posibilidad real de creaci6n de nuevas realidades espaciales de fuerte valor estructurante a escala del estado nacional, como fueron los programas de creacién de ciudades nuevas, Ja formacién de grandes polos de crecimiento urbano-industriales en regiones periféricas o la promocion de desarrollos turisticos de escala regional, tanto en montaiia (Alta Saboya), como en ef litoral (Languedoc-Roussillon). Pero también a como ha ido evolucionando la consideracién del papel que debfan tener los poderes puiblicos en el gobierno del territorio. As‘, la posibilidad de una admi- nistracin pdiblica con fuerte capacidad de intervencidn, que caracteriz6 el entendimien- to que se hizo de la Ordenacién del territorio en los decenios posteriores a la Segunda34 Primera Parte: Aspectos conceptuales Guerra Mundial, entra en crisis a partir de los afios 70, en los que el afianzamiento de ideologias neoliberales conducen a un replanteamiento del sentido y aleance de iy plani- fieacin espacial, poniendo en duda incluso su propia necesidad o limitdindola a uak hn cién meramente normativa, De una forma u otra, a partir de los aflos 80 se abandona el convencimiento de quea través de una politica voluntaria fuera posible crear un nuevo orden territorial, pensa- miento que habia caracterizado a la préctica de la Ordenacidn en las décaday de hee sa y 60. Los desiguaies resultados alcanzados, y la pérdida del principal instrument de inter- Neneién sobre el territorio que posefan las grandes agencias estatales (la localirasion ce Tuevos empleos industriales en una situacion de profunda erisis y reconversion), evan a ln Eeplanteamiento de los objetivos y planteamientos de esta politica. La Ordenacios adopta a partir de ahora una posicién més modesta, de acompatiamiento de las grandes Lendencias y los nuevos retos territoriales:integracién europea primero y globalzaciG, después; cambios en las estructuras econémicas, con un peso ereciente del lerclavie ypér- dida neta de la base industrial y agraria; evolucién demogréfica (enyejecimiento, inmi- sracion); crecimiento de la movilidad y nuevas formas de urbanizacion; redefinieron wan imal y funcional de los ambitos rarales; emergencia de la nocidn de desarrollo sostenible; descentralizacién politico-administrativa, etc, Todo ello ha condueido a una evolucién de la puesta en préctica de los grandes prin- cipios de intervencién manejados por esta politica (zonificacién, redistribucion, gestién estratégica sobre el territorio), adapténdose a los cambios sociales y a las preocupaciones de cada momento. La zonificacion es el instrumento clave para entender el papel de la Ordenacién en una de las actividades que ia definen con mayor claridad: la gestion de [a compe- tencia pot los usos del suelo que se plantea entre las diferentes actividades econdoit ©as, con el objetivo de conseguir una mas racional utilizacién del territorio. Concepto y teenica que tiene su origen en el Urbanism, y que se utiliza para regulae la posibili- dad 0 imposibilidad de desarrollar ciertos usos sobre sectores homogéneos, regulando Jgualmente Ia intensidad de los mismos, y que se traspasaré a la Ordenacion tenritonat adaptindose a los requerimientos de una escala territorial mas amplia, Pile supone, por un lado, un tratamiento més genérico de las categorias utilizadas en el control ac {a urbanizacién (sin la posibilidad de entrar en el detaile propio de la gestién de los aeealacts fa aitieacion de los instrumentos urbantsticos), por otro en una aplicacion les, ete.) (véase cap. 4). La redistribucidn constituye el segundo gran principio de accién, derivado directa. Tae otro de los objetivos definidores de la Ordenacién det Territorio: avancat hacia ¢Lequilibrio regional, y en consecuencia hacia una mayor cohesién del territera objeto de actuacién. Ello supone, en primer lugar, asumir que las pautas espontaneas de desa- Zollo del tervitorio han provocado situaciones de desequilibrio inaceptables politicamente, ¥ dhe ademds estas circunstancias tenderda a agravarse en el futuro, por lo que se hacen Teccsarias acciones correctoras en favor de los ambitos més destavorecidos que solo pue- den acometerse desde la capacidad de actuacidn propia de la accion publica." Capitulo 1: Definicién y evolucién del concepto y de su prictica 35. Este tipo de planteamientos comienzan a tomar carta de naturaleza a partir de la déca- dade los 30 en paises como Estados Unidos 0 el Reino Unido, cuando los procesos de urbanizaci6n e industrializacién son interpretados en clave regional, con zonas de pro- | gresiva concentracin de poblacién y actividades frente a dmbitos con tendencia a la des- poblacién, que van quedando al margen de la modernizaci6n de la economia. El proble- ma que se plantea es doble: por un lado, corregir la excesiva concentraci6n de poblacién y actividades en determinadas regiones muy urbanizadas (Gran Londres, por ejemplo), en fos que los problemas de congestion comenzaban a traducirse en ineficiencia econd- mica, ademas de en un marcado deterioro de las condiciones de vida, y por el contrario fomentar el desarrollo de las regiones deprimidas econémicamente incentivando Ia ins- talacion de nuevas actividades (industriales). Un ejemplo de este tipo de interpretacién, y de la necesidad de intervenir positiva- mente en su soluci6n, lo podemos ilustrar en Ja Francia de posguerra. La publicacién en 1945 por parte de J.P. Gravier del libro Paris y el desierto francés puso de manifiesto la interpretacién de la progresiva hipertrofia de Paris como un problema nacional, y de las negativas consecuencias que este fenémeno estaba teniendo en el resto de Francia, Sélo desde el estado era posible abordar una politica de reequilibrio a favor de las regiones més desfavorecidas, intentando frenar o incluso modificar las espontdneas pautas de con- centracién demogtafica, econémica y cultural hacia la capital nacional. Ello se consigue mediante una accién directa de apoyo a las principales capitales regionales (Toulouse, Marsella, Lyon, Estrasburgo, Burdeos..., a las que se asigna la funcién de metrépolis de equilibrio), a través de la modernizacién y ampliacién de la base productiva de sus terri- torios regionales (incentivando la implantacién de nuevas industrias, en muchas ocasio- nes de naturaleza piiblica; creando nuevas zonas tur{sticas), actuando sobre los equipa- mientos de mayor nivel (implantacién de nuevas universidades), iniciando una timida descentralizacién administrativa, ete. Una politica de redistribucién basada en la creacin de nuevas realidades territoriales (grandes polos de desarrollo urbano-industrial), que exigié una accién publica fuerte y centralizada. En Espafia, la politica regional tiene sus primeras antecedentes en el decenio de 1950, con los planes regionales especiales (Plan Badajoz, Plan Jaén, planes de Fuerteventura El Hierro). Pero sera entre 1964 y 1975 cuando se desarrollen los denominados Planes de desarrollo econémico y social, que prestaron singular atenci6n a fa localizacién industrial, conforme a la idea de que la difusion de procesos de industrializacién en zonas en situacion de marginacién econdmica era el factor decisivo para corregir los Uesequilibrios regionales. En estas aproximaciones, planteadas siempre desde el estado central con las regiones como simple marco territorial para la traduccién espacial de su accién, la planificacion partia de una consideracién absoluta y abstracta del espacio, un mero contenedor (de poblacién, de actividades) sobre el que los planificadores tenfan el convencimiento de poder controlar sus cambios utilizando las herramientas adecuadas. Aproximaci6n tec- nocritica, de arriba abajo, que igualmente entra en crisis a partir de los afios 70, en bene- ficio de aproximaciones mas democriticas, de abajo arriba, y donde los lugares (regiones, ciudades) cobraran un mayor protagonismo en Ja definicién de su futuro. ‘Aunque estas aproximaciones han dejado de estar vigentes como principio de acci6n prin- cipal de la Ordenacién, los instrumentos favorecedores de la redistribucién (de poblacién, ‘empleos, equipamnientos) siguen estando presentes en la mayor parte de planes territoriales en la busqueda del objetivo del equilibrio territorial. En los tiltimos decenios, esta voluntad36 Primera Parte: Aspectos conceptuales de intervenci6n por parte de los poderes piiblicos se expresa de una manera mas modesta, centrada en la voluntad de dar forma a los procesos territoriales en marcha, intentando recon. dacirlos y de compensar las carencias de los territorios en dificultades, con el objetivo de avan- zar hacia el equilibrio entre territorios, no como una homogeneizacién de sus caracteres sino con Ja finalidad de igualar en la medida de lo posible sus condiciones de vida. El Ultimo de los principios de intervencién manejados es el de fa denominada Gestion extratégica del territorio. Frente a los objetivos de conservaci6n, de uso prudente y eff. ciente del territorio, de equilibrio y correccién de las desigualdades territoriales, antes comentados, en la base de este principio de actuacién esté el convencimiento del active Papel de liderazgo que los poderes pitblicos deben astumir en el cambio territorial, y odmo cllo debe ser alcanzado mediante una mayor participacidn de la sociedad en las aetivide. des que deben dar forma a dichos procesos. El cardcter estratégico aplicado a la intervencién puiblica con contenido territorial incluye dos componentes necesarios: @ En primer lugar una dimension temporal, que se asocia al largo plazo, a la necesi- dad de plantear una actuaciéa con una voluntad de permanencia y de influencia duradera. . +) En segundo lugar, un cardcter marcadamente selectivo, tanto en la definicion de las priotidades objeto de actuacién, como en las actividades que se consideran deci. sivas para el desarrollo de las mismas. Los proyectos de transformacién territorial sobre los que se deben centrar las apro- ximaciones de Ordenacion territorial formuladas bajo un componente estratégico deben cumplir ambos requerimientos, bajo los cuales pueden acogerse una gran variedad de temas: prioridades ambientales, valorizacién del Patrimonio territorial (incluyendo el pai- saje), grandes infraestructuras, proyectos de reconversion territorial, etc., siempre y cuan- do se consideren esenciales para el futuro de la regién, y exista un consenso social sobre la oportunidad de fundar sobre ellos el desarrollo de Ja misma. 1.3.3. El proceso de planificacién: de los planes formalizados 4@ las aproximaciones estratégicas Las aproximaciones estratégicas o los principios de redistribucién que se comentaban en clapartado anterior no se corresponden con el propio concepto de plan como anticipa- cidn normativa del modelo territorial, ¥ casan més con fa idea de proyectos territoriaies eamarcados en una concepeién general del territorio en la que no son necesarias exces. vas referencias espaciales para su formacién, Por el contrario, el ejercicio de ordenacion de los usos del suelo resuelto mediante un ejercicio de zonificacién necesita de un plan claramente formalizado, con un nitido componente normativo. Se plantea por tanto una cuestién de la maxima importancia: gqué tipo de instrumen- tos o de técnicas son necesarios para la puesta en practica de esta politica? Una pregunta Aue No posee una Gnica respuesta, y que s6lo puede abordarse desde la diferente interpre- tacién que esta politica ha conocido a lo largo del tiempo y en los diferentes ambitos nacio. nales, y de c6mo su formutacién ha ido variando en funcién de los objetivos Perseguidos.Capitulo 1: Definicién y evolucién del concepto y de su préctica 37 4 La instrumentaci6n: el repliegue de la idea de Plan (Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenaciéa Territorial y Régimen Urbanistico del Suelo de Cantabria) Que en lo que se refiere a los grancles instrumentos de ordenacisn del territorio y tenien- doen cuenta el dinamismo y la variabilidad de la coyuntura econdmica, importa casi mas el i tomo ue el qué. Fs decir, no se trata de hacer instrumentos rigidos que sean inviables por : In complejidad de sus exigencias o por fo ambicioso de sus determinaciones. No se trata tam- ovo de hacer instrumentos indtiles que haya que reformar en cuanto cambie una sola de sus eeciables o previsiones. Se trata de posibilitar disetios, previsiones, instrumentos flexibles, & Sin apenas exigencias materiales previas, que dependerdn de cada momento, pero tespecto : de los que se detalla, sobre todo, lo importante: Un procedimiento que garantice la partici pacidn y, con ella, a asunciGn del contenido y 1a garantia de su viabilidad y continuidad, De este forma, y aunque la Ordenacién del Territorio debe entenderse ante todo como s un proceso de gestién coordinada de las actuaciones de las administraciones pablicas hacia Ja consecucién de unos objetivos, no debe olvidarse que alcanza en el instrumento del plan | Sunivel de formalizacién més acabado. Aunque la idea de un plan omnicomprensivo, cuyo a objetivo es la ordenacién de la totalidad de los usos en ambitos territoriales amplios, esta en claro retraceso, ello no debe interpretarse tanto como una falta de necesidad de los pla- nes, como de tna reorientaci6n de los mismos. A pesar del cada vez mayor componente estratégico que adquiere la Ordenacién, la necesidad y oportunidad de planes territoria- les formales es cada vez més evidente ante la complejidad y amplitud que aleanzan las trans~ formaciones tertitoriales emergentes (difusidn de la urbanizacién, por ejemplo). Ba reali- dad no se trata de opciones excluyentes, sino de modulaciones y de orientaciones de esta funcién publica hacia objetivos distintos mediante instrumentos complementarios. En todo caso, la planificacién requicre de un andlisis territorial en detalle que sea capaz de definir claramente los problemas y oriente la accién de los planes. En el planeamiento nds formalizado los objetivos espectficos para los amibitos planificados encuentran en la defi- nicion del modelo territorial la expresiSn més acabada y sintética de la ordenacién propues- ta. Dicho modelo se concreta en el establecimiento de criterios de localizacién referidos a los : principales elementos configuradores del territorio (sistema de espacios libres, sistema de asentamientos e infraestructutas), que parten de la concepcién de unidad funcional del ambi- toy de la necesidad de progresar en su cohesi6n interna actuando sobre estas estructuras de manera conjunta desde una idea de funcionamiento unitario. Pero al tiempo que se intenta progresar en la vertebracién del ambito de actuacién y en su articulacidn con el exterior, hay tuna preocupacién por gestionar la diversidad interna del territorio, una diversidad que se manifiesta en asuntos de muy diferente naturaleza: desde situaciones de desequilibrio, que deben ser compensadas o corregidas (Ambitos rurales con ‘bajos niveles dotacionales, comar- cas en declive por pérdida de su base ‘econémica), a la consideraci6n de los atributos terri- toriales propios de cada zona como criterios para ordenar la distribuciéa de usos. El ejercicio de zonificacion, proyectando y regulando la distribucion de usos del sue- Jo (desde la urbanizacién o instalacién de servicios e infraestructuras, hasta las activida- des agrarias o recreativas) en funcién de los atributos de cada uno de los sectores homo-38. Primera Parte: Aspectos conceptuales géncos definidos, yen el que se conjugan los principios de gestién prudente del territorio ¥-de los recursos con el desarrollo de actividades econémicas y la extension de la urbani- zacion, constituye el principal instrumento Para avanzar en este sentido. Ejercicio que se realiza de acuerdo a los valores intrinsecos que caracterizan las zonas definidas en dicho territorio (naturalidad, capacidad agtondmica, calidad paisajistica, etc.), pero también a 0s condicionantes relativos (localizacién, oportunidad para ubicar ciertos usos, afecta- cidn de riesgos naturales, etc.) de las mismas, de consideracién en la acci6n territorial (Ley 91995, de 28 de marzo, de Medidas de Politica Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid) ‘a region de Madrid es, por de pronto, internamente diversa, conviviendo en ella espa- Ges urbanos € gran magnitud y complejidad con émbitos estrctamente ruraies y zonas Gc montatia as como espacios naturales de alto valor ambiental y ecol6givo. El peso espe- Gifico del area metropolitana, cuyo centro esta ciudad de Madrid es evi lenge y su tradue- Gfon en el doble piano politioo-institucionaly del sistema urbane nastorat ns puede dejar de tener repereusiones en la organizacién regional. Ta Regién de Macirid constituye, en efecto, uno de los mayores ¥ més avanzados cen- tros de servicios de Espafia asf como un nucleo industrial de primera magnitud y, por lo tan- Coytambién una regisn oon funcién y sgnificacién propias en el espacio tanto nacional, como Shimunitario-europeo; sin embargo, al raismo tiempo y septin zones, tambign coneurren en [ult de forma especifica tos probiemas propios de las regiones atravndas ch ce desarrollo, {os del declive industrial y los de las grandes aglomeraciones urbanas, ademas de los rela. cionados con la preservaciGn y mejora de la naturaleza y del medio ambiente en general (.), Por ello, la Comunidad Auténoma, de forma acorde con la posicién y funcién aocataucional y estatutariamente le son propias, debe asumir, en primer lugar, fa res- (..) Subyace al texto legal, por tanto, una concepcién de la tegidn como espacio defi- ido ¢ integrado, al propio tiempo susceptible y demandante de ue gobierno y, por tanto, de una politica territorial positiva orientada a potenciar las oportuaideten desarrollo pe uomicd estable, arménico y compatible con la preservacign de los valores naturales y 4os equilibrios ecolégicos bisicos, al igual que, por ello mismo, 2 corregir las tendencias de ansformacion territorial incompatibles, 0, cuando menos contradicteries cee dicho desa- rrollo, Sin embargo, esta concepcién integrada del territorio en ningiin caso debe enten- flerse en el sentido de una homogeneizacién reductiva sino més bien ve he potenciacién de 1Capitulo 1: Definicion y evolucién del concepto y desu prictica 39 Las criticas a este tipo de planeamiento han cuestionado tanto la necesidad como la utilidad de establecer este tipo de modelos, seflalando su cardcter excesivamente rigido y estatico, poco orientado a la accién, mero marco técnico-administrativo para regular los procesos tertitoriales. Aunque no se puede discutir la utilidad y conveniencia de poseer a una regulacién claramente establecida para ia distribucién de actividades en el territorio, © que aporte criterios de racionalidad desde una perspectiva regional al necesario control = discrecional que la administracién debe tener al respecto (zonificacidn), 0 la convenien- Gia de definir un marco territorial de conjunto para orientar y coordinar las multiples actuaciones que van dando forma al territorio, ello no es suficiente para alcanzar el pro- e yecto territorial definido, Un plan de accién, una politica territorial positiva, se convierten en necesidades ine- ludibles. Y es aqui donde cobra protagonismo la planificacién espacial estratégica, mas ligada al desarrollo de proyectos, mas orientada a la accién. La Ordenacién asi entendi- da tiene més dle proceso que de plan. El impulso piblico debe consistir en aghutinar ¢ invo- lucrar a la sociedad, a través de sus principales actores piblico-privados, en un proyecto de territorio. Un futuro territorial para el que, ademés de su definicién espacial, es nece- sario establecer las acciones que le deben dar-forma y estructura y los medios para poner en practica dichas acciones. El carcter selectivo propio de este tipo de planteamientos debe referirse no sélo a Jas dreas 0 asuntos objeto de actuacién, sino también a fos actores a los que se debe invo- lucrar. Las acciones emprendidas (los proyectos espaciales) deben tener un alto conteni- do de innovacién, ademas de desempeftar un papel de referentes para futuras actuacio- ‘ nes ptiblicas y privadas (construir nuevas ideas y procesos), en el proceso de desarrollo territorial definido. Su éxito vendrd dado por la capacidad de influir, de extender sus efec- tos, de gestionar el cambio espacial. En todo caso, y como ya se sefialé de manera genérica anteriormente, no es posible definir un esquema claramente formalizado con caracter general que pueda reproducir- se en los diferentes contextos espaciales. Los planes estratégicos deben definirse de acuer- do a las caracteristicas de la sociedad y a sus aspiraciones, intentando involucrar objeti- vos y visiones propios de diferentes politicas, y desde posturas flexibles en cuanto a su coordinacién, en las que el liderazgo de gobierno se establezca de manera negociada, con Ja voluntad de integrar realmente al conjunto de actores territoriales mas relevantes. 3.4, El gobierno del territorio y la participacién piiblica La propia evolucién de la politica de Ordenacién del Territorio ha tenido mucho que ver con la forma en que se ha interpretado el propio gobierno del territorio: desde las f6r- ‘mulas tecnocréticas y jerdrquicas aplicadas por los gobiernos centrales de os estados nacio- rales en los decenios posteriores a la Segunda Guerra Mundial, a los ejercicios mas demo- créticos, con un mayor peso de lo local y regional, que han earacterizado a su ejercicio : més reciente. En este sentido, Ia incorporacidn del paradigma de la sostenibilidad como principio orientador de las politicas publicas, y entre ellas la Ordenacién del Territorio, ha supuesto que en la agenda de esta politica cobren protagonismo asuntos, como es el de la participacién piiblica en los procesos de planificacién, que hasta hace poco tiempo no se planteaban sino de una manera muy secundaria. Aunque estos aspectos aparecfan