CAPITULO UNO PREPARACION DE PROYECTOS Y ANALISIS FINANCIERO EL PAPEL DE LA EVALUACION DE PROYECTOS 1 Antroduccién En muchas partes del mundo los conceptos basicos que fundamentan los anilisis econémicos y financieros de costos-beneficios estan ganando la aceptacién requerida para un serio esfuerzo de implementacion practic, Muchos hechos diferentes ¢ interrelacionados han contribuido a esta situacién’ la literatura técnica sobre el tema se ha visto fortalecida en los tltimos afos, los lideres gubernamentales, continuando con ambiciosos programas de desarrollo social y econémico, han sentido la necesidad de hacer escogencias dificiles entre estrategias altemativas de gastos para alcanzar sus metas, Al mismo tiempo, ha aumentado la capacidad de los paises para satisfacer la demanda de mejores procedimientos de evaluacién, los cursos y programas organizados por universidades, organismos internacionales y los gobiernos nacionales mismos. se_han multiplicado y ahora han preparado suficiente personal capacitado para iniciar respetablemente un esfuerzo nacional para analizar sistematicamente los costos y beneficios de los probables gastos de capital. 1 ‘ntorno para I in de Proyectos Un proyecto se puede identificar de varias maneras. Los proyectos pueden ser concebidos por departamentos o ministerios existentes, pueden desarrollarse a raiz'de un proceso de elaboracion de planes econdmicos nacionales o pueden ser identificados por politicos 0 partidos politicos. Ademés, las empresas privadas y pitblicas formularan proyectos que requieran ya sea ia ayuda o la aprobacién de! gobierno antes de proceder. Sin importar cémo se identifica un proyecto particular dei sector publico, hay un conflicto potencial de intereses entre los proponentes de un proyecto o programa y el resto de la sociedad, Este conflicto es realmente una vieja historia: los beneficios de los proyectos y programas piblicos generalmente se concentran en un subsegmento de la poblacién relativamente limitado, Una presa para riego sirve a los agricultores en sus zonas bajo riego controlado; un proyecto beneficia a una comunidad particular. Estas personas, {que perciben las ganancias que el proyecto generaré, tenderan a estar fuertemente a favor del mismo. Ademés, si los costos del proyecto se pagan en proporcién significativa a los ingresos piblicos generales, que se distribuyen ampliamente en toda la sociedad, ningtin ‘grupo considera que tenga que cargar con una proporcién significativa de la carga de los costos. El resultado pronosticado es que los beneficiarios potenciales de un proyecto tenderan a formar un grupo de interés de apoyo que se haga oir, mientras que los perdedores potenciales (los que cargan con los costos) son un grupo demasiado difuso y sus pérdidas individuales son demasiado pequefias para que se conviertan en un contrapeso cficaz en el proceso politico a favor del interés concentrado de los beneficiarios. De esta‘manera fas balanzas politicas tienden a estar inclinadas a favor de aceptar proyectos incluso si van en perjuicio del desarrollo del pais en general Para ser mas concretos, un proyecto puede costar 100 y tener beneficios solamente de 50, en un sentido social global, sin embargo si los beneficiarios tienen que cargar con solamente el 5% del costo total, ellos considerardn que el proyecto es excesivamente bueno y presionaran fuertemente a favor del mismo--probablemente casi tan fluerte como si todos {os costos econdmicos fueran solamente 25, pero se les exigiera cargar con el 20% de los mismos. El hecho mismo de que los beneficiarios potenciales pueden formar un grupo de presién entusiasta a favor de un proyecto no es de ninguna manera una justificacién para que se realice. Ms bien, este hecho es casi irrelevante en casos donde la sociedad en general corre con la mayor parte de los costos. Es en estos casos que se necesita Uurgentemente un sistema de evaluacién de proyectos para que se pueda proteger el interés colectivo del pais, No obstante, la historia no termina ahi ya que también existen presiones para que ‘emanen proyectos y programas desde dentro de la estructura misma del gobierno. Cuando los proyectos son generados por ministerios y organismos ~-es natural y de hecho, en un sentido real es apropiado-- que estos funcionarios consideren que su trabajo es importante y que sus propuestas satisfacen el interés general. Sin embargo, el entusiasmo desplegado por los funcionarios pertinentes de estas dependencias esta muy lejos de ser suficiente para garantizar que los proyectos presentados son de hecho econémica y socialmente productivos. Si asi lo fueran, no necesitariamos del todo procedimientos de evaluacién formales. Mas atin, necesitamos dichos procedimientos porque ayudan a evitar escogencias incorrectas. S6lo la ingenuidad podria levarnos a descartar como fuente significativa de posibles errores el entusiasmo mismo de los organismos dentro del gobierno y de su equipo de trabajo, por los proyectos que desarrollan y presentan Similar situacién se da en el caso de-la empresa privada, donde muchos proyectos son realizados sin evaluacion previa, ya que Tepresentan el interés personal de alguno de los duefios. Hl. Evaluacién de Proyectos Reconocer la naturaleza del entorno de la seleccion de proyectos sugiere que durante la fase de evaluacién del ciclo del proyecto existe la necesidad de que se realice una fuuncién de verificacién o auditoria, Incluso el enfoque mas sofisticado del anilisis de costos y beneficios puede equivocar el camino si se le incorporan estimados basicos incorrectos de beneficios y costos; por lo tanto, hay que garantizar la estimacién correcta de estas cifras iniciales. Cualquiera que dude de ta importancia de este punto sélo tiene que analizar el historial de desempetio real de los proyectos. Con frecuencia los castos de un proyecto resultan ser mayores de lo que se estimé originalmente, y muy a menudo en un margen sustancial, ademas existen muchos casos donde la subestimacion de los costos acompafia la sobrevaloracién sustancial de los beneficios, lo que empeora la situacién. Sélo se puede desarrollar una mejor informacién no sesgada a costa de tiempo y recursos financieros para el organismo evaluador. Estos costos pueden ser compensados con los recursos ahorrados por tener mejor informacién, lo cual evita realizar proyectosinapropiados 0 proyectos cuyo disefio y funcidn no estin adaptados para satisfacer los objetivos del pais, No todos los proyectos son igualmente importantes en término de su uso de recursos escasos; por lo tanto, los gastos y el tiempo dedicados para evaluar diferentes proyectos podrian variar de manera considerable Al igual que con muchas otras actividades de naturaleza técnica, hay un aumento muy rapido en el nivel de eficiencia con el que los analistas pueden trabajar a medida que obtienen experiencia, Después de que un equipo de analistas de proyectos ha trabajado en varios proyectos mas grandes y ha desarrollado un cimulo de informacion sobre el costo financiero y econémico de los recursos en la economia, se podran identificar con relativa facilidad los factores determinantes decisivos del éxito 0 fracaso de los proyectos més pequeiios. Ademés, una significativa proporcién de los proyectos considerados por los gobiernos no requeririn el anilisis mas sofisticado antes de que indiquen una alta probabilidad de éxito, aunque otros mostrarén tendencias definitivas hacia el fracaso Para conservar los escasos recursos financieros y humanos disponibies para evaluar proyectos, se puede introducir una serie de etapas al proceso de evaluacion. Cada etapa sucesiva de la evaluacion se caracteriza por un mayor grado de exactitud en los datos utilizados. Al final de cada etapa, se tiene que tomar la decision de aprobar o rechazar el proyecto sin un mayor analisis, slo si el éxito potencial del proyecto es sensible al nivel de exactitud de los datos que se estan utilizando, se deben dedicar més esfuerzos a mejorar la confiabilidad global de la evaluacion, No obstante, una evaluacion significativa en cualquiera de las etapas de la evaluacidn requiere del analisis de cada uno de los aspectos financieros, econdmicos y sociales del proyecto.